경북대학교 법학연구원 법학논고 제43집 (2013. 8) 361~388면. Kyungpook Natl. Univ. Law Journal Vol. 43 (August 2013) pp. 361~388. 사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토* 1)김 성 권 (경북대학교 강사, 법학연구원 연구원, 법학박사) < 국문초록 > 최근 별개로 운영되어오던 문화 여행 스포츠 관련 이용권을 통합하려는 입법적 움 직임이 있다. 이 글은 정책 및 정책을 집행하기 위한 법률은 목적 내지 이념에 기초해 고안되어야 한다는 점을 전제로, 문화이용권 및 각 이용권의 통합 법률안이 문화복지를 위한 것인지, 문화예술진흥을 위한 것인지, 아니면 두 목적 모두를 위한 것인지, 두 목 적 모두를 위한 것이라면 주된 목적 내지 이념은 무엇인지 명확하지 않다는 점을 문제 점으로 제시하고 있다. 다수의 견해는 문화이용권 제도 자체가 문화복지를 위한 것으로 보고 있지만, 통합 법률안은 기존의 법률과 달리 문화예술진흥이 유일한 또는 주된 목 적인 것으로 보는 듯한 입법적 체계를 취하고 있다. 이러한 태도는 문화이용권 내지 각 이용권 통합의 목적이 무엇인지에 대한 의문을 가지게 하며, 통합 후 특정 이용권에 대 한 쏠림 현상을 방지하기 위한 특정 이용권의 일정비율을 의무적으로 이용하게 하는 것 과 같은 추가적 입법적 조치가 통합의 목적 내지 이념에 근거해 결정되어야 한다는 점 에서 해석상 논란의 소지를 제공하고 있는 것으로 보인다. 따라서 문화이용권 통합의 긴급성 내지 필요성에 앞서, 문화 및 문화이용권의 개념과 범위 그리고 통합하는 법률 에 대한 구조적 재검토가 필요하다고 생각된다. 나아가 현재 법률안에서 발생가능한 해 석상 문제점을 없애기 위해서는 문화이용권에 대한 사회보장적 관점에서의 재해석을 전 제로 세 가지 문화이용권을 통합하는 별개의 법률안의 마련을 적극적으로 고려할 필요 가 있다고 생각된다. 주제어 : 문화 이용권, 문화 바우처, 여행 바우처, 스포츠 바우처, 문화예술진흥 법, 문화이용권 통합, 문화복지 투고일: 2013.7.15 심사일: 2013.7.24 게재확정일: 2013.8.12 * 이 글은 한국문화예술법학회 하계 학술대회(2013.7.6.)에서 발표한 내용을 수정 보완한 것임.
362 법학논고 제43집 (2013. 8) Ⅰ. 들어가며 정책은 좁게는 목적, 넓게는 이념에 기초해 고안되어야 하며, 집행시 법적 근거 를 수반해야 한다. 이 글은 최근 문화 여행 스포츠라는 세 가지 형태의 이용권 (바우처)의 통합을 위한 정책의 근거가 되는 법률안의 문제점을 이용권 통합의 목 적 내지 이념과 관련지어 검토함으로서, 정책적 목적에 부합하는 법제도의 설계에 기여함을 목적으로 한다. 문화체육관광부에서는 2005년 이래 현재까지 문화이용권, 여행이용권, 스포츠 이용권이라는 세 가지 형태의 이용권 제도를 운용하고 있다. 그리고 이들은 모두 법률상 해당 영역에서의 저소득층, 특히 현행법상 차상위계층자와 기초생활수급 자의 복지를 증진하기 위한 목적이 존재함은 일치하지만, 각각의 이용권은 재원 의 근거, 법적 근거, 대상자의 범위, 지원금액, 이용대상, 운영자 등에서 구별된 다. 몇 년간 영역별 독자적인 운영을 거친 결과, 이용자 개인에 대한 효용성 증대 와 이용권의 전달체계상 문제점 등이 제기되었다. 그 문제의 해결방안으로 세 개 로 분리되어 시행되던 이용권을 통합하여 하나의 통합 이용권 개념 하에서 운영 하는 정책이 개발되었고, 뒷받침할 법제도적 정비도 이뤄지고 있는 과정에 있다. 이용권 통합과 관련한 대표적인 법률개정 작업은 문화예술진흥법 상 문화이용권 개념의 범위에 여행이용권과 스포츠 프로그램이용권을 포함하는 것, 관광진흥법 상 여행이용권의 직접적인 법적 근거를 마련하는 것 등으로 보인다. 그 외에 국 민의 문화적 권리에 대한 선언을 하고 문화의 개념에 대해 정의를 하며 국가의 의무사항을 규정하는 문화기본법 제정안도 이용권의 통합과 무관하지 않아 보 인다. 이러한 법률 개정작업 과정에서 짚고 넘어가야 할 부분이 있다면, 이용권을 어떻게 통합할 것인가? 의 문제에 앞서 왜 통합하는 것인가? 내지 누구를(무엇 을) 위한 통합인가? 즉 통합의 목적 내지 통합 입법안의 목적이 무엇인지 그리 고 그 내면에 존재하는 정책적 목적은 무엇인지에 대한 명확한 입장 제시가 필요 할 것으로 보인다. 이 글에서는 이러한 의문점 하에서, 문화이용권의 통합 관련 논의와 함께 현재 제정 내지 개정하려는 통합 관련 법률안에 대한 검토를 하고자 한다. 다만, 문화이용권 통합 관련된 논의의 대부분이 정책적 영역에서 이뤄지고 있는 점에서, 순수 법률적 접근은 쉽지 않은 면이 있었으며, 문화 및 문화이용권 제도
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 363 전반에 대한 부족한 인식 내지 경험이 완결성을 저해한 측면도 있음을 밝힌다. Ⅱ. 문화이용권의 의의와 법적 근거 1. 이용권(voucher)의 개념과 목적 이용권 내지 바우처(voucher) 제도는 정부 등이 직 간접적으로 구매자에게 구 매권을 부여하여 필요로 하는 재화와 용역(goods and services)을 확보하도록 하는 것으로서, 특정 사회서비스의 제공의 방법으로 주로 사용된다. 일반적으로 이 용권 제도는 근거법률을 수반하며, 1) 특정 개인이 사용할 수 있는 한도를 설정하 여, 특정 재화에 대한 비용 지불 또는 조세보조의 형태로 지급될 수도 있다고 한 다. 2) 한도를 설정하고, 재화를 제한하는 점은 수요자가 선택할 수 있는 범위를 제 한하는 것이므로, 결국 이용권 제도는 직간접적으로 수요자에게 제한된 구매력 (limited purchasing power)을 제공하는 것으로 해석되고 있다. 3) 이러한 이용권 제공의 목적은 다양하게 파악될 수 있다. 선행연구에 따르면 소 비자의 선택권을 보장하면서 특정 상품이나 서비스의 소비증진이라는 목적을 위해 활용하는 것이라 보는 견해도 있고, 4) 정부가 독점적으로 사장에 공급하던 방식을 민간이 공급할 수 있도록 하여 경쟁촉진을 통한 서비스 전달체계의 효율성을 추구 하기 위한 목적, 민간 공급자가 제공하는 서비스를 정부차원에서 저소득층 혹은 소외계층 등 특정계층에게 지원해주기 위한 목적, 경쟁시장으로 작동하는 서비스 시장에서 이용자의 선택권 확대를 추구하기 위한 목적, 농업교육이나 출산율 제고 와 같이 특수한 정책목적을 효율적으로 달성하기 위한 목적 등을 다양한 목적을 달성하기 위한 것으로 해석하는 견해도 있다. 5) 1) C. Eugene Steuerle, Common Issues for Voucher Programs, The Brookings Institution, Committee for Economic Development, The Urban Institute, 2000, p.3. 2) 미국의 경우 주택 바우처는 직접적인 제공 외에 조세면제 등으로 이뤄질 수 있다. 3) Random House Dictionary of the English Language, 2d edition unabridged (New York: Random House, 1987)에서는 바우처를 정해진 상품이나 용역 중 개인이 선택할 수 있는 제한된 구매력을 부여하는 보조금(subsidy)라고 정의하고 있다. 4) 최성은 외 1, 바우처 사업 효과 분석 및 평가방안 연구, 한국보건사회연구원, 2007, 9면. 5) 자세한 내용은 배화숙, 사회복지서비스에서 바우처제도 도입의미와 과제, 사회복지정책
364 법학논고 제43집 (2013. 8) 2. 문화이용권과 문화복지 문화이용권(cultural voucher)은 구매권 즉 이용권이라는 것에 문화라는 재화 와 용역을 결합시킨 것으로서, 수요자가 이용할 수 있도록 이용 가능한 문화서비 스의 금액이나 수량이 기재된 증표(이용권)의 형태로 제공되는 문화서비스 전달 방식으로 설명할 수 있다. 문화예술진흥법 에서는 문화소외계층이 공연 전시 영화 도서 음반 등 문화예술 프로그램을 관람 또는 이용할 수 있도록 금액이나 수량이 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함)된 증표 를 문화이용권 이라고 정의하고 있어 문화이용권의 법적 개념을 규정하고 있다(제2조 제1항 제 4호). 그 구체적인 예로는 특정 자격을 갖춘 개인에게 도서, 영화, 공연, 전시 등 다양한 문화프로그램에 대해 카드나 쿠폰 형태로 구매권을 제공하여 이용할 수 있게 하는 것 등이 있다. 다만, 문화체육관광부에서 주관하고 있는 이용권 제도에 는 문화이용권 외에 여행이용권과 스포츠이용권도 있으며, 이들 이용권은 문화예 술진흥법 개정안에서 문화이용권 이라는 하나의 이용권으로 통합하여 규정하고 있다. 따라서 현재는 문화이용권, 여행이용권, 스포츠이용권을 각각 별개의 이용 권인 것으로 설명할 수 있지만, 이용권을 통합하는 입법안에 의할 경우 문화이용 권 이라는 개념의 범주에는 여행과 스포츠이용권을 포함하는 것으로 볼 수 있 다. 6) 문화에 대한 정책 자체는 문화예술 창작 지원, 문화예술인 복리후생 증진, 지역 문화 발전 등 다양한 각도로 설명할 수 있겠지만, 7) 문화이용권 제도는 기본적으로 문화이용권의 이용대상자가 차상위계층과 기초생활수급자인 점을 이유로 대상자들 의 문화복지를 위한 것으로 보는 견해가 있다. 8) 이 견해에 따르면 경제적으로 취 제31권, 2007, 322면 참고. 6) 이용권 에는 문화이용권, 여행이용권, 스포츠프로그램이용권의 3가지 이용권이 존재한다. 그러나 통합 법률안에서는 문화이용권 이라는 개념에 여행이용권과 스포츠프로그램이용 권을 포함하는 방식을 취하고 있다. 결국 현행 법률에 따르면 각 이용권은 별도로 지칭해 야 하고, 통합 법률안에 따르면 문화이용권이라고 해야 하므로 혼란이 생길 수 있다. 따 라서 이 글에서 문화이용권은 개념적으로 두 가지 의미로 해석될 수 있으며 문맥의 의미 를 통해 이해할 수 있음을 미리 밝힌다. 7) 문화예술진흥법의 제1조 목적 참고 ; 한국문화관광정책연구원, 문화기본법 제정을 위한 기 초연구, 2004, 89면 참고. 8) 문화이용권 관련된 연구 자료가 많지는 않으나, 문화복지를 언급하는 글로는 문화체육관 광부, 문화바우처 사업 법제화 방안 연구, 2011, 170면 ; 윤소영, 국민행복을 위한 문화복지
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 365 약하여 문화에 대한 향유기회를 누리지 못하는 계층에 대한 문화 향유 기회를 제 공하여 문화적 형평성을 제고하고, 소득수준간, 지역간, 연령간 문화격차를 해소하 는 문화복지를 위해 문화이용권 사업을 시작한 것으로 파악한다. 다만, 문화이용권 을 문화소외계층의 문화복지를 위한 정책이라는 것을 전제로 하면서도, 제도적 (institutional) 관점에서 보는 시각과 잔여적(residual) 관점에서 보는 시각으로 구별된다. 9) 잔여적 관점에서 보는 시각은 기존 문화정책이 전체 구성원을 대상으 로 한 것임에 반해 문화이용권 제도는 경제적 소외계층을 대상자로 설정하고 있는 점에 초점을 맞춘 견해이고, 10) 제도적 관점에서 보는 시각은 현재 문화이용권의 운영 자체는 예산 제약 등을 이유로 특정 대상자를 선정해서 지급하는 형태를 취 하고 있지만, 추후 구성원 전체를 대상으로 하는 복지로 나아가야 한다는 점을 강 조하는 견해이다. 11) 두 견해는 문화복지의 수혜 대상자 범위에서 견해가 상이할 뿐, 문화이용권이라는 제도가 문화복지의 목적을 가진 것이라고 보는 점은 동일하 다고 할 수 있다. 정책방향: 이용권 통합을 중심으로, 현장이 원하는 새정부 문화정책 연속 토론회 자료집, 2013, 13면 ; 용호성, 문화 바우처 정책의 쟁점과 방향, 문화정책논총 제26권 제1호, 2012, 100면 이하 참고. 9) 사회복지에 대한 제도적(institutional) 관점과 잔여적(residual) 관점에 대한 글로는 Jim Ife and Lucy Fiske, Institutional and Residual Conceptions of Human Rights, Activating Human Rights and Diversity Conference Byron Bay, NSW, July 2003, p.2 참고. 두 관점의 핵심적 차이는 전자는 사회복지를 다른 사회제도와 동등한 정도의 제도라는 전제하에서 보편성 을 추구하고, 후자는 사회안전망으로서의 제도라는 전제하에서 선택성 내지 잔여성을 추 구하므로 자산조사를 필수적으로 수반하는 점이다. 10) 용호성, 문화 바우처 정책의 쟁점과 방향, 문화정책논총 제26권 제1호, 2012, 101면 이하 참고. 11) 윤소영, 국민행복을 위한 문화복지 정책방향: 이용권 통합을 중심으로, 현장이 원하는 새 정부 문화정책 연속 토론회 자료집, 2013, 13~14면. 그러나 이 글은 전체적 취지를 볼 때 복지의 개념이 잔여적 개념에서 제도적 개념으로, 시혜적인 것에서 권리적인 것으로, 특 정 서비스에서 보편적 서비스로, 최소한의 자원에서 최적의 사회적 환경으로, 개별적 개 혁에서 사회적 개혁으로, 가난한 개인의 구제에서 복지국가로, 사회적 복지에서 사회적 발전으로 변화하고 있는 점을 고려해 문화복지를 현재는 운용상태 자체는 잔여적인 개 념이 강하지만, 제도적인 측면의 복지를 전제로 하는 시각이 필요함을 강조한 것으로 생 각된다.
366 법학논고 제43집 (2013. 8) 3. 법적 근거 현재 문화이용권의 법적 근거는 주로 2012년 개정된 문화예술진흥법 에서 찾 을 수 있다. 개정 당시 문화이용권 사업을 법제화하기 위해 문화예술진흥법 을 개정하는 방안과 독립된 법률을 제정하는 방안이 논의된 바 있다. 12) 문화예술진 흥법 을 개정하는 방안은 제도의 조기정착과 법적 안정성을 위해 문화예술 복지의 증진, 문화예술진흥기금의 설치 관리, 한국문화예술위원회 등에 관해 규정한 문 화예술진흥법 에 문화이용권 조문을 추가하여 개정하는 방안을 제안하였고, 독립 된 법률을 제정하는 방안은 기존 문화예술복지 관련 법률과 운용원리 및 성격이 상이한 점 및 향후 문화이용권 외 스포츠이용권, 여행이용권 등의 통합에 대비해 별도의 입법적 조치를 하는 것이 바람직하다는 안을 제시한 바 있다. 결국 전자의 안이 받아들여져 2012년 2월 17일 문화예술진흥법 제2조 제1항 제4호에 문화 이용권 개념을 신설한 바 있다. 그런데 문화이용권 사업 법제화 연구에서는 경제적인 제약으로 문화향유 기회를 누리지 못하는 사회적 취약계층의 증가와 더불어 소득수준간, 지역간, 연령간, 세 대간 문화격차를 해소하고 문화향유 기회의 형평성을 제고하기 위한 정책이 필요 함을 강조한 바 있고, 13) 개정된 문화예술진흥법 의 개정이유에서는 문화소외계 층의 문화 향유권 신장을 도모 하기 위하여 문화이용권 지급에 관한 법적 근거를 마련하는 것으로 밝힌 바 있으며, 동법률상 문화이용권 정의도 문화소외계층 이 공 연 전시 영화 도서 음반 등 문화예술 프로그램을 관람 또는 이용할 수 있도록 금액이나 수량이 기재된 증표를 말하는 것으로 하였다. 이러한 정책보고서, 문화 예술진흥법 의 개정이유 및 개정된 정의규정을 볼 때, 문화이용권의 신설 목적은 문화소외계층이 문화를 소극적으로 이용 또는 향유할 수 있는 구체적 방식에 대한 법적 근거를 마련한 것으로 파악할 수 있는데, 이는 문화예술의 진흥을 위한 사업 과 활동을 지원 하기 위한 문화예술진흥법 의 적극적 목적(법 제1조)과는 다소 정 합성이 결여된 측면이 있다. 오히려 이러한 입법과정을 고려하면, 문화이용권은 문화라는 사회서비스의 요소 에 이용권이라는 사회서비스 전달 수단을 결합시킨 것이라 볼 수 있고, 기존의 사 12) 문화체육관광부, 문화바우처 사업 법제화 방안 연구, 2011, 171면 이하. 13) 문화체육관광부, 문화바우처 사업 법제화 방안 연구, 2011, 169~170면.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 367 회보장법상 문화이용권의 개념 요소를 도출하는 것이 가능하지 않을까 생각된다. 즉, 사회보장기본법에서는 사회보장제도의 한 형태로서의 사회서비스를 모든 국민 에게 문화 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도 로 개념 정의하고 있어( 사회보장기본법 제3조 제1호 및 제4호 참 고), 문화를 사회서비스의 한 형태로 규정하고 있다. 14) 그리고 사회복지사업법 에서는 사회서비스를 필요로 하는 사람(보호대상자)에게 서비스의 제공은 현물로 하는 것이 원칙이며, 사회서비스 이용권을 지급하여 국가나 지방자치단체 외의 자 로부터 그 이용권으로 서비스 제공을 받게 할 수 있음을 명시하여( 사회복지사업 법 제33조의7), 이용권을 통한 사회서비스 제공을 법률상 인정하고 있다. 이러한 규정을 통해 문화는 사회서비스이며, 이를 전달하는 방식으로 이용권 형태를 채택 할 수 있는 법적 근거는 문화예술진흥법 이 개정되기 전에도 이미 존재하였다고 볼 수 있다. 문화이용권과 달리 여행 및 스포츠이용권에 대해서는 직접적인 법률상 근거를 찾기는 어려우며, 다만, 그 재원조달의 법적 근거를 찾아볼 수는 있다. 관광진흥 법 에서는 문화체육관광부장관과 지방지치단체의 장은 관광복지의 증진 및 관광 진흥을 위하여 국민의 관광복지 증진에 관한 사업을 추진할 수 있 음을 규정하고 (법 제48조 제4항 제4호), 관광진흥개발기금법 상 기금을 장애인 등 소외계층에 대한 국민관광 복지사업에 대여하거나 보조할 수 있음을 규정하고 있어(법 제5조 제1항 제8호) 이를 기초로 여행이용권을 도출하고 있고, 15) 국민체육진흥법 은 기금을 저소득층의 체육 활동 지원을 위해 사용함을 규정(법 제22조 제1항 제11 호)을 통해 스포츠이용권을 도출하고 있다. 14) 보건복지부에서도 사회서비스의 일반적 의미를 개인 또는 사회전체의 복지증진 및 삶의 질 향상을 위해 사회적으로 제공되는 서비스를 말하며 공공행정(일반행정, 환경, 안전), 사회복지(보육, 아동, 장애인, 노인 보호), 보건의료(간병, 간호), 교육(방과 후 활동, 특수 교육), 문화(도서관, 박물관, 미술관 등 문화시설 운영)를 포괄하는 개념 이라고 하고 있 다(http://www.socialservice.or.kr/user/htmlEditor/view.do?p_sn=1). 15) 여행이용권 의 경우 최근(2013년 4월 23일) 발의되어 입법예고 된 바 있는 관광진흥법 일부 개정 법률안 제47조의5에 근거규정을 마련하고 있다.
368 법학논고 제43집 (2013. 8) Ⅲ. 문화이용권의 통합 법안 논의 1. 문화이용권 운용실태와 통합논리 문화체육관광부에서 운용하는 이용권 제도는 문화이용권, 여행이용권, 스포츠이 용권이 있는데, 각 이용권을 소개하는 글 16) 에 따르면, 문화이용권은 사회적, 경제 적, 지리적 어려움으로 인해 문화예술을 향유하지 못하고 있는 소외계층에게 공 연 전시 영화 도서 등 다양한 문화예술프로그램의 관람료 및 음반, 도서 구입 비를 지원하는 문화복지 프로그램이고, 여행이용권은 경제적, 신체적 사회문화적 <표 1> 문화 여행 스포츠관람이용권 법적 근거 및 현황 구분 문화 여행 스포츠관람 이용권 법적근거 문화예술진흥법 제15조의4 재원의 법적근거 문화예술진흥법 제18조 제8호 관광진흥개발기금법 제5조 제1항 제8호 국민체육진흥법 제22조 (기금의 사용 등) 제1항 제11호 주관처 총괄운영 지방자치단체 한국문화예술위원회 지방자치단체 한국관광공사 국민체육진흥공단 대상 기초생활수급자 및 차상위계층 (연령 제한 없음) 기초생활수급자, 차상위계층 기초생활수급 및 차상위계층 가구 이용대상 공연, 전시, 영화, 도서, 음반 등 문화예술 프로그램 국내 모든 여행상품, 철도, 항공, 숙박, 유원시설 프로경기관람 (야구, 농구, 축구, 배구) 13년 총 재원 (지방비 포함) 493.46억 원 (국고 349.46, 지방비 144) 94억 원 (기금 67, 지방비 27) 5억 원 (공익사업적립금 5) 지원금액 연간 5만원 (선착순 지원) 인당 15만원 가족여행시 30만원 - 가구당 12만원 * 출처 : 2013년 문화체육관광부 내부자료를 참고하여 수정 후 재구성 16) http://www.cvoucher.kr/
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 369 제약 등으로 인해 국내 여행에 쉽게 참여하지 못하는 기초생활보장 수급자, 법정 차상위계층 등 사회적 취약계층에 대해 여행 기회를 제공하고 사회적 취약 계층의 여행참여 및 관광활동을 통한 삶의 질 향상과 관광 향유권 증진기여를 목적으로 하는 것이며, 스포츠이용권은 소외계층에게 건전한 여가 및 건강증진의 기회를 제 공함으로써 사회복지와 통합으로 스포츠 복지 사회 구현을 하기 위한 것이라고 설 명하고 있다. 이러한 이용권은 그 이용권 제공 대상자가 약간씩 차이가 있으나 경 제적 여건 등으로 인해 문화 여행 스포츠활동에 제약을 받고 있는 국민기초생활 보장법상 기초생활수급자와 차상위계층 대상자에게 문화 여행 스포츠활동을 향 유할 기회를 제공하여, 이들의 문화 여행 스포츠 복지를 증진하고 궁극적으로 문화적 삶의 질을 높이기 위한 제도라고 평가할 수 있다. 그러나 개별적으로 운영해오던 이용권제도에 대해서는 몇 가지 문제점이 지적 된 바 있다. 2012년 한국문화관광연구원의 세 개 이용권 이용실태 조사에 따르 면, 문화이용권 관련 문제점으로 대체로 1 이용권에 대한 인식의 부족, 2 이용 권 별 신청기간이 상이하여 수혜자의 혼란 가중, 3 각 이용권 별 사용할 수 있 는 한도가 설정되어 있어 수혜자가 일정금액을 부담해야 하는 경우 아예 이용권 의 사용을 포기하는 현상, 4 신청 및 사용절차상 어려움, 5 스포츠관람 이용권 의 경우 선착순으로 선정에 따른 소외자 발생, 6 매개인력 및 홍보의 부족 17) 등 이 지적되고 있다. 18) 이를 요약하면, 이용권 제공자의 문화이용권의 홍보 및 정 보제공의 미흡과 이용권의 전달체계의 문제점으로 인해 이용권 이용자의 이용권 에 대한 선택의 자율성이 낮고 이용률 및 만족도가 낮아지게 되는 점으로 설명할 수 있다. 19) 만족도의 경우 이용권별로 보면, 문화이용권은 5점 만점에 3.77점, 여행이용권은 3.61점, 스포츠이용권은 3.94점으로 전반적으로 낮은 편이었으 며, 20) 불만족 이유별로 보면, 지원금액의 적정성(2.20점~2.91점), 이용분야의 17) 예를 들면 문화바우처와 여행바우처의 경우 주민센터에서 신청할 수 있지만 스포츠관람 바우처의 경우 국민체육진흥공단홈페이지에서만 신청이 가능하므로 해당 사업에 관하여 모르는 경우가 많은 문제점이 있음. 18) 문화체육관광부, 문화이용권 제도개선을 위한 문화 여행 스포츠관람바우처 이용 실태 조사, 2012, 29면 참고. 19) 윤소영, 국민행복을 위한 문화복지 정책방향: 이용권 통합을 중심으로, 현장이 원하는 새정부 문화정책 연속 토론회 자료집, 17~19면 참고. 20) 동 조사보고서에서는 여행이용권의 경우 여행이라는 특수성으로 적은 회수를 이용할 수 밖에 없으나, 문화이용권 내지 스포츠이용권의 경우 여러 번 사용이 가능하다는 특성의
370 법학논고 제43집 (2013. 8) 다양성이 부족(2.73점~2.98점), 등록 등의 불편성(3.49점~3.60점) 순으로 불 만족을 표시하였다. 이러한 문제점을 해결하고 이용권 사용의 편의성 및 선택권 확대를 통한 문화복 지의 목표를 수행하기 위해 문화이용권, 여행이용권 및 스포츠프로그램이용권을 통합 하여 운영하는 것이 바람직하다고 한다. 21) 위 조사에서도 이용자들의 90% 이상이 현재 각 이용권을 별도로 운영하는 방식에서 통합하여 운영하는 방식으로의 전환을 선호하는 것으로 나타났다. 그 조사의 내용은 아래와 같다. <그림 1> 이용권 통합시 희망 이용영역(단위 %) <그림 2> 향후 이용권 운영 방식(단위 %) 2012년 한국문화관광연구 원의 세 개 이용권 이용실태 조사에 따르면 향후 이용권 제도의 운영 방식 <그림1>에 대해 조사대상자의 91.6% 가 3가지 이용권을 자유롭게 이용할 수 있도록 통합적 운 영을 하는 것을 선호하였다. 각 이용권 별로 신청일이 상 이하고, 이용권 별로 사용액 이 제한이 되어 있는 점을 문제점으로 인식한 결과로 보인다. 그리고 이용권을 통합할 경우 사용하기를 희망하는 영역은 문화이용권이 47.8 %로 가장 높았고, 그 다음 으로 여행이용권 35.6%, 스포츠이용권 16.6% 순이 었다. 문화에 대한 이용 비 차이로 인해 만족도가 차이난다고 보고 있다(위 조사자료 71면 이하 참고). 21) 윤소영, 국민행복을 위한 문화복지 정책방향: 이용권 통합을 중심으로, 현장이 원하는 새정부 문화정책 연속 토론회 자료집, 19면 이하 참고.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 371 율이 상대적으로 높으나 여행과 스포츠의 비율도 15% 이상 되는 점을 보면 이용 권이 통합되더라도 특정 영역의 이용권에 대한 쏠림현상이 우려할 정도로 극심하 게 편중되지는 않을 수 있음을 보여준다. 또한 이용권 통합시 금액 선정 방식에 대한 조사항목에서는 각 영역별 한도액을 설정하지 않고 자유롭게 이용하자는 견해가 55.4%이고, 한도액을 설정하여 분야 별로 골고루 이용하자는 견해가 44.6% 차지하여 크게 차이가 없는 것으로 나타났 다. 전자는 특정 이용권에 대한 이용자 개인의 선택권에 무게를 둔 것으로 보이고, 후자는 특정 이용권에 대한 쏠림현상을 우려해 문화편식에 대한 제한 및 각 이용 권의 목적에 부합하는 제도운영이 필요함을 역설한 것으로 보인다. 이용권을 통합해야 한다는 견 <그림 3> 금액 선정 방식(단위 %) 해에 따르면, 이용권의 통합을 통해 이용권 이용자의 선택권을 존중하며, 이용권 범위와 내용 을 확대해 이용자에 대한 동기 를 부여하고, 경험에 기초한 지 속적인 이용을 통해 여가생활의 질적 향성 도모할 수 있고, 수 혜자 자격이 동일하여 예산절감 및 업무의 효율화를 꽤할 수 있 음을 강조한다. 그리고 이러한 통합은 낮선 것이 아니며, 사회복지통합관리망인 행 복e음, 22) 보건기관통합정보시스템, 23) 사회복지시설정보시스템 24) 이 이미 통합하 여 운용하는 사례인 점도 통합의 논리적 배경으로 언급하고 있다. 22) 각종 사회복지 급여 서비스 지원 대상자의 자격 및 이력에 관한 정보를 통합관리하고 지자체의 복지업무처리를 지원하는 시스템으로서 기존 시 군 구별 새올 행정시스템 (주민, 지적, 재정, 세정, 복지 등 31개 시군구 업무 지원시스템) 중 복지 분야를 분리하 여 중앙에 통합 구축하여 운용하고 있음. 23) 전국 보건기관이 연계되어진 편리한 보건 행정 서비스와 양질의 안전한 의료서비스 제 공을 통한 공공보건의료 서비스 구현을 위해 진료 및 진료지원 업무를 정보, 보건사업 및 행정업무 정보화, 실적 통계 업무 자동화, 공공보건 포털 서비스 등 서비스를 통합 적으로 관리 운용하고 있음. 24) 사회복지시설에 대한 전산화를 지원하여 시설업무의 표준화 및 효율성을 제고한 통합 업무관리 시스템으로서 구축된 데이터를 기반으로 효과적인 사회복지 정책수립 지원과, 대국민 시설이용 편의성 증대를 목적으로 하고 있음.
372 법학논고 제43집 (2013. 8) 2. 문화이용권 통합 법안 문화 여행 스포츠프로그램 이용권을 통합하기 위해서는 정책적 당위 외에 법 률적 근거가 필요할 것이고, 이에 따라 문화예술진흥법 을 전부 개정하기 위한 법률안을 제출하여 입법예고를 마친 상태이며, 그 내용은 다음과 같다. 현재 문화예술의 정의가 장르를 한정적으로 열거하는 방식으로 되어 있어 시간 에 따라 변화하는 예술의 개념을 반영하기 어려우므로 예술의 모든 장르를 포괄할 수 있도록 장르를 예시하는 방식으로 정의 규정을 변경(전부개정 법률안 제2조 제 1호)하고, 문화ㆍ여행ㆍ스포츠관람 이용권이 통합된 통합 문화이용권 도입에 따라 기존 문화예술 프로그램에만 한정되었던 문화이용권의 정의를 여행ㆍ스포츠경기 프로그램까지 확대하는 것(전부개정 법률안 제2조 제5호)을 주요 내용으로 한다. 그 외에 문화예술 진흥을 위한 신규제도 도입과 문화예술 분야 공공기관 설립 운 영 근거를 신설하는 것을 담고 있다. <표 2 문화예술진흥법 개정 법률안과 현행 법률의 비교(문화이용권 관련 규정 중심) 개정 법률안 제2조(정의) 1. 문화예술 이란 개인 또는 집 단의 창조적 표현 및 활동과 관련된 것으로서 문학, 미술, 사진, 건축, 만화, 공예, 디자 인, 패션, 음악, 무용, 연극, 영화, 대중문화예술, 국악, 어 문, 출판 등을 포함한다. 5. 문화이용권 이란 문화소외계층 이 공연ㆍ전시ㆍ영화ㆍ도서ㆍ음 반 등 문화예술, 여행 및 스포 츠경기 프로그램을 관람 또는 이용할 수 있도록 금액이나 수 량이 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함한다. 이하 같다)된 증표를 말한다. 제2장 문화예술 진흥을 위한 조치 현행 법률 제2조(정의) 1. 문화예술 이란 문학, 미술(응용미술을 포함한다), 음 악, 무용, 연극, 영화, 연예( 演 藝 ), 국악, 사진, 건 축, 어문( 語 文 ) 및 출판을 말한다. 4. 문화이용권 이란 문화소외계층이 공연 전시 영 화 도서 음반 등 문화예술 프로그램을 관람 또는 이용할 수 있도록 금액이나 수량이 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함한다. 이하 같다)된 증표를 말한다. 제3장 문화예술복지의 증진
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 373 제19조 ( 右 同 ) 제20조 ( 右 同 ) 제15조의3(문화소외계층의 문화예술복지 증진 시책 강 구) 국가 및 지방자치단체는 경제적 사회적 지리적 제약 등으로 문화예술을 향유하지 못하고 있는 문화 소외계층의 문화예술 향유 기회를 확대하고 문화예술 활동을 장려하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다. 제15조의4(문화이용권의 지급 및 관리) 1 국가 및 지 방자치단체는 국민기초생활 보장법 에 따른 수급권 자, 그 밖에 소득수준이 낮은 저소득층 등 대통령령 으로 정하는 문화소외계층에게 문화이용권을 지급할 수 있다. 2 국가 및 지방자치단체는 문화이용권의 수급자격 및 자격유지의 적정성을 확인하기 위하여 필요한 가족관 계증명 국세 지방세 토지 건물 건강보험 및 국민 연금에 관한 자료 등 대통령령으로 정하는 자료를 관 계 기관의 장에게 요청할 수 있고, 해당 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. 다만, 자정부법 전 제36조제1항에 따른 행정정보 공동이용을 통하여 확인할 수 있는 사항은 예외로 한다. 3 국가 및 지방자치단체는 제2항에 따른 자료의 확인 을 위하여 사회복지사업법 제6조의2제2항에 따른 정보시스템을 연계하여 사용할 수 있다. 4 국가 및 지방자치단체는 문화이용권의 발급, 정보시 스템의 구축 운영 등 문화이용권 업무의 효율적 수 행을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 전담기 관을 지정할 수 있다. 5 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 문화이 용권의 지급 이용 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이용권 통합 문제와 관련하여 문화예술진흥법 개정안 주요내용을 보면, 첫째, 현행법상 문화이용권 개념에 공연 전시 영화 도서 음반 등 문화예술만 규정하 고 있다가 개정 법안에서는 여행과 스포츠경기 프로그램을 추가하였다. 개정이유 에서 제시하는 바와 같이 문화이용권을 통합하려는 정책을 뒷받침하는 핵심적인 법적 근거가 될 수 있다. 둘째, 문화예술의 정의를 문학, 미술(응용미술을 포함한 다), 음악, 무용, 연극, 영화, 연예( 演 藝 ), 국악, 사진, 건축, 어문( 語 文 ) 및 출판
374 법학논고 제43집 (2013. 8) 과 같이 한정적으로 열거하던 방식에서 개인 또는 집단의 창조적 표현 및 활동과 관련된 것으로서 라는 문구를 추가하여 개념을 정의하는 방식으로 수정하였다. 추 후에 변화되는 사회에 다양한 형태의 문화예술을 포함할 수 있는 해석 여지를 제 공하고 있다. 셋째, 법률의 전반적 구성을 변경하였다. 총칙, 문화예술 공간의 설 치, 문화예술복지의 증진, 문화예술진흥기금, 한국문화예술위원회 등, 보칙으로 구 성한 것을 총칙, 문화예술진흥을 위한 조치, 문화예술진흥기금, 문화예술단체의 육 성, 보칙, 그리고 벌칙으로 수정하였다. 현행법상 문화예술복지증진의 장에 편제되 어 있는 문화이용권의 지급 및 관리 규정 등을 문화예술진흥을 위한 조치 장에 담 고 있다. 문화이용권 통합과 연계하여 저소득층 또는 장애인 등 소외계층에 대한 여행이 용권의 지급 및 관리에 대한 법적 근거도 관관진흥법 일부 개정 법률안에 마련하 고 있다. 법안 제47조의5에는 국가 및 지방자치단체는 국민기초생활 보장법 에 따른 수급권자, 그 밖에 소득수준이 낮은 저소득층 등 대통령령으로 정하는 관광 소외계층에게 여행이용권을 지급할 수 있다 고 규정하고 있다(제1항). 그리고 여행 이용권의 수급자격 및 자격유지의 적정성을 확인할 수 있는 근거(제2항) 및 확인 을 위해 사회복지사업법 상 정보시스템을 연계해 사용할 수 있는 근거(제3항), 여행이용권의 발급, 정보시스템의 구축 운영 등 여행이용권 업무의 효율적 수행 을 위하여 전담기관을 지정하는 것(제4항) 등을 함께 규정하고 있다. Ⅳ. 문화이용권을 통합하는 법률안에 대한 검토 현재 별도의 예산과 별도의 운영주체 그리고 별도의 전달체계를 가지고 있던 문 화 여행 스포츠이용권의 운영상 문제점을 해소하기 위해 3가지 영역의 이용권을 통합하여 운영하려는 정책적 시도가 있다. 그리고 이를 뒷받침하기 위한 관련 법 률의 정비도 진행 중이다. 특히 법제도적 측면에서 그간 논의되었던 문화기본법 을 제정하여 문화의 이념 및 문화에 대한 권리를 규정하고, 문화예술진흥법 상 문화이용권 개념을 수정하여 이용권 통합에 대한 근거로 삼고자 하고 있다. 이러 한 노력은 그간의 이용권 제도의 운영상 문제점으로 제기된 바 있는 실체적 절차 적 법적 근거의 미흡에 대한 성찰과 통합운영의 정책적 목적의 고도화를 위한 중
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 375 요한 발걸음이라 할 수 있다. 다만, 이용권 통합과정에서의 나온 근거법률의 제정 및 개정논의가 제도 전반에 걸쳐 어떠한 의미를 가지고 있으며, 어떠한 기준 하에서 진행되어야 할 것인지 여 부에 대한 검토는 정책 목적에 부합하는 법적 근거의 신설 내지 보완을 위해 필요 할 것으로 보인다. 1. 입법목적상 문제 : 문화복지 vs. 문화예술진흥 세 가지 이용권을 통합하려는 법률안(문화예술진흥법 전부 개정 법률안)의 목 적, 즉 입법 목적이 특정 대상자 25) 에 대한 문화복지(서비스)의 제공인지, 문화예 술의 진흥인지, 아니면 두 목적 모두 가진 것인지, 혹여나 두 목적을 모두 가지고 있더라도 주된 목적이 무엇인지에 대해 논란이 있을 수 있다. 26) 1) 목적론적 법률해석에 따른 문화이용권의 목적 법률은 그 적용에 앞서 해석을 거쳐야 하며, 법률의 해석은 일반적으로 문리적 해석(Grammatische Auslegung) 및 논리적 해석(Logische Auslegung) 외에 그 법률의 입법목적을 탐지 및 논증하는 목적론적 해석(Teleologische Auslegung) 과정을 수반해야 한다. 특히 입법목적에 대한 탐지 및 논증은 제도의 이념, 정 부 부처 간 권한 분배 및 구체적 정책 집행의 방향과 밀접한 관련을 가질 수밖 에 없으며, 또 이용권을 통합하면서 특정 이용권의 사용을 강제 내지 제한하는 시행령 또는 시행규칙과 같은 입법적 조치가 이뤄지는 경우 당해 근거법률과의 관계에서 법논리적 법체계적으로 정합성을 가지는 것인지 판단하는 기준이 될 수 있다. 25) 개정 법률안 제19조에서는 국가 및 지방자치단체는 국민기초생활 보장법 에 따른 수급 권자, 그 밖에 소득수준이 낮은 저소득층 등 대통령령으로 정하는 문화소외계층에게 문 화이용권을 지급할 수 있음을 규정하고 있다. 26) 진흥법 의 명칭을 사용할 경우 문화행정 근간이 되는 전반적인 문화행정 관련 사항인 문화권, 역할모델, 이념 등은 상대적으로 소홀히 다루어지게 되며, 문화예술진흥법 도 이러한 관점에 따라 진흥을 위한 지원 관점에서 주로 법규정이 구성되다 보니 전체적인 문화행정을 포괄하는 기본법으로서 위상이 미흡하게 되었던 것이라고 보는 견해가 있다 (한국문화관광정책연구원, 문화기본법 제정을 위한 기초연구, 2004, 96면 참고).
376 법학논고 제43집 (2013. 8) 문화이용권 제도를 목적론적으로 해석할 경우, 문화라는 원리적 개념 하에 문화 국가원리 27) 를 구현하기 위한 구체적인 방법으로 문화 자체를 진흥시키는 방안과 문화복지를 증진하는 방안으로 나눠서 설명할 수 있다. 문화 자체의 진흥은 주로 문화라는 공공재시장에 문화를 공급하는 공급자의 공급 부족, 품질 저하, 정보의 비대칭으로 인한 시장실패 등에 대해 국가가 직 간접적으로 제도적으로 개입하는 방식으로 이뤄질 것이며, 현행 문화예술진흥법 상 문화예술 공간의 설치 권장(제 5조), 전문예술법인 단체의 지정 육성(제7조), 문화지구의 지정 관리(제8조) 등의 문화공급자 중심의 조치를 생각해 볼 수 있다. 이에 반해 문화복지 증진은 문화에 대한 특정 계층 내지 계급의 독점적 향유를 넘어, 사회구성원의 보편적 향 유를 목표로 하되, 우선적으로 문화소외계층에 대해 문화를 향유할 수 있는 지원 제도를 마련하는 방식으로 이뤄질 것이며, 현행 문화예술진흥법 상 문화예술복지 의 증진의 장(제3장)에 규정된 학교 등의 문화예술 진흥(제13조), 장애인 문화 예술 활동의 지원(제15조의2), 문화소외계층의 문화예술복지 증진 시책 강구(제 15조의3) 등의 문화수요자 중심의 조치를 생각해 볼 수 있다. 이러한 점에서 문 화진흥 목적은 문화 공급자 중심의 제도 설계와 시행을 통해 달성할 수 있고, 문 화복지 증진 의 목적은 문화 수요자, 특히 예산 제약으로 인한 소외된 수요자 중심 으로 제도 설계와 시행을 통해 달성할 수 있다는 점에서 양자는 구별되는 측면이 있다. <그림 4> 문화복지와 문화예술진흥 27) 헌법 전문 참조.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 377 2) 문화이용권 목적의 모호성 내지 이중성 현행법 및 개정 법률안을 검토해 보면, 현행 문화예술진흥법 에서는 입법 목적 을 문화예술의 진흥 을 위한 사업과 활동을 지원함으로써 전통문화예술을 계승하 고 새로운 문화를 창조하여 민족문화 창달에 이바지함 (법 제1조)이라고 규정하고 있다. 문화예술의 진흥 이 목적인 점은 개정 법률안과 동일하다. 그러나 현행 문 화예술진흥법 에서는 문화예술 복지증진 의 장(제3장)을 두고, 그 구체적인 내용 으로 문화소외계층에 대한 복지증진 규정(법 제15조의3)과 문화이용권 지급 및 관리에 관한 규정(법 제15조의4)을 두고 있는 반면, 개정 법률안에서는 기존의 법 률 체계와 달리 문화소외계층에 대한 복지증진 규정(법안 제19조)과 문화이용권 지급 및 관리에 관한 규정(법안 제20조)을 문화예술 진흥 을 위한 조치(제2장)의 일환인 것으로 규정하고 있다. 문화, 여행, 스포츠 프로그램 이용권을 문화이용권 으로 통합하기 전인 현행 법률과 통합 후의 법률 간에는 문화이용권 지급 및 관리 에 관한 내용 자체는 큰 차이가 없어 보이나, 현행법은 문화이용권의 지급이 문화 예술복지 증진 을 위한 조치인 것으로 해석할 수 있는 반면, 개정 법률안은 문화이 용권의 지급이 문화예술 진흥 을 위한 조치인 것으로 해석할 수 있어 양자는 구별 된다. 이러한 입법적 체계를 목적론적으로 해석하면, 현행법은 문화이용권의 지급 이 복지증진을 목적으로 한 것으로 해석할 수 있는 반면, 개정 법률안은 문화예술 의 진흥이 목적인 것으로 해석할 수 있다. 물론 이와 달리 특정 대상자에 대한 문 화서비스 제공이 곧 문화예술복지의 증진을 위한 조치이고, 그것은 곧 문화예술 진흥을 위한 조치가 된다고 해석할 수도 있다. 이렇게 해석할 경우에는 문화이용 권의 제공은 복수의 목적을 가진다고 해석할 수도 있고, 종국적 목적은 문화예술 의 진흥이나 그 수단이 문화예술복지의 증진이라고 해석할 수도 있다. 문화이용권 개념을 입법화 하면서 기존 제도상 목적과의 정합성에 대한 고민이 어느 정도 이뤄진 것인지는 알 수 없으나, 입법목적이 다소 상이한 내용으로 해 석이 가능하다는 것은 정책집행에 있어 근거가 되는 법률의 법적 안정성 내지 예 측가능성을 낮추는 것이며, 문화에 대한 이념적 논쟁, 문화이용권 제공 대상 및 제공되는 혜택의 선택권 문제와 맞물려 논란의 불씨가 될 수밖에 없을 것이다. 추측컨대 개정 법률안에서 변경된 입법태도는 현행법이 그 입법목적을 문화예술 의 진흥이라고 전제를 하면서도 문화이용권의 지급은 문화복지를 위한 것이라고 하여, 문화이용권을 둘러싸고 전개될 수 있는 정부부처 역학관계의 문제를 고려
378 법학논고 제43집 (2013. 8) 하였거나, 28) 문화이용권이 특정 대상자에 대한 문화복지 제공이 목적인지 아니면 문화예술진흥이 목적인지 구별하기 어려운 상황으로의 전개 29) 를 극복하기 위한 방법이 아니었나 생각된다. 3) 문화이용권 자체의 목적과 재원조달 목적의 불일치 개정 법률안과 같이 문화이용권을 문화예술 진흥을 위한 조치를 규정하는 제2장 이하에 배치하여 문화이용권의 제공을 문화예술 진흥을 위한 조치로 해석하는 것 이 자연스럽게 되는 경우, 통합되는 문화 여행 스포츠이용권은 문화예술 진흥 이 라는 목적을 위한 것이라 해석해야 할 가능성이 크다고 할 수 있다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 문화이용권의 주요 목적은 문화복지, 즉 차상위계층과 기초생활 수급자 등 특정 계층에 대한 문화서비스 제공이며, 문화이용권을 통합하려는 이유 는 문화이용권 이용시 제기되었던 서비스 제공의 체계 등의 문제점을 해결하기 위 한 것으로서 종국적으로 문화복지 증진을 위한 것으로 해석하고 있는 견해들이 있 다. 30) 또한 문화이용권 재원조달의 법적 근거 중 하나인 복권 및 복권기금법 제 23조 제3항 제3호에서도 저소득층, 장애인, 성폭력 가정폭력 성매매 피해여성, 불우청소년 등 소외계층에 대한 복지사업에 배분된 복권수익금과 복권기금을 사용 하도록 규정하고 있어, 재원의 목적이 복지 임은 명확하다. 그렇다면 이용권의 자 체의 목적과 이용권 운영을 위한 재원조달의 목적이 서로 일치하지 않는 것인지, 각각 목적이 일치하지 않는 것이 제도 운영상 법률적 근거로 작용하더라도 전혀 28) 앞서 언급한 바와 같이 다른 형태의 사회서비스 관련 이용권 제도는 보건복지부에서 주 관하지만, 문화이용권은 문화체육관광부에서 주관하며, 양자 간 문화이용권을 둘러싼 권 한 분쟁이 발생할 소지가 없지 않다. 29) 2011년 이루어진 문화바우처 사업 법제화 방안 연구에서는 단기적으로는 문화바우처 사 업 법제의 조기 정착 및 법적 안정성을 위해 입법의 신속성에 비중을 두어야 하나, 장기 적으로는 문화예술 진흥과 달리 문화복지 향상을 목적으로 하는 문화바우처 사업의 독 자성과 문화서비스 개념 확장을 고려해 별도의 입법을 추진할 필요가 있다 고 하여 현행 법과 같은 문화바우처 관련 규정이 문화복지 향상이 목적이라고 보고 있다(문화체육관광 부, 문화바우처 사업 법제화 방안 연구, 2011, 172면 참고). 30) 문화 여행 스포츠이용권을 소개한 사이트(http://www.cvoucher.kr/) ; 윤소영, 국민행복을 위한 문화복지 정책방향: 이용권 통합을 중심으로, 현장이 원하는 새정부 문화정책 연 속 토론회 자료집, 17면 이하 ; 용호성, 문화 바우처 정책의 쟁점과 방향, 문화정책논총 제26권 제1호, 2012, 100면 이하 참고.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 379 문제가 없는 것인지에 여부는 여전히 의문으로 남는다. 사실상 문화이용권을 통합 하는 과정에서 문화예술진흥법상 문화이용권 규정을 수정하는 입법안은 제시되었 으나, 재원조달의 근거법령들에 대한 수정은 병행이 되지 않고 있다. 이러한 의문점을 해소하기 위해서는 통합문화이용권 제도의 목적이 명확해야 함 을 전제로 그 통합이용권을 체계적으로 포섭하는 법률(안)의 목적 또한 명확히 해 야 한다. 2. 특정 이용권의 선택적 사용에 대한 제한 문제 1) 이용권의 선택적 사용에 대한 제한 가능성 문화이용권을 통합하려는 목적이 문화예술의 진흥인지 아니면 문화복지 증진인지 여부에 따라 특정 이용권으로의 쏠림현상 내지 선택의 편중을 방지하기 위해 통합 된 이용권의 선택적 이용에 대한 제한 입법의 가능성과 방향이 결정될 수 있다. 문화이용권이 통합될 경우 문화 여행 스포츠이용권에 대한 수혜자의 선호도는 동일하지 않으므로, 개인별로 특정 이용권의 활용비중이 높아질 가능성이 있다는 점은 충분히 예측가능한 부분이다. 그런데 이용권 사업의 전체예산과 대상자가 수 급하여 사용할 수 있는 예산에는 제약이 존재하므로 개인의 선호에 따른 특정 이 용권의 활용비중 증가는 다른 이용권의 활용 감소를 의미하게 된다. 여기서 개인 의 선호는 문화 여행 스포츠 각 영역에 대한 경험에 의해서도 결정될 수 있지 만, 지역적 지리적 여건에 의해서 결정될 수도 있고, 때로는 개인적 선호와 무관 하게 집단적 선호에 의해 결정될 수도 있을 것이다. 이렇게 대상 별 선호에 따른 개인의 선택권은 예산에 의해서 제한될 수도 있지만, 목적에 의해서도 제한될 수 있다. 즉 문화이용권의 목적이 문화예술 진흥이라면 이용권의 제공 및 통합된 이 용권의 제공의 구체적 방향이 문화예술 진흥을 위한 방향으로 나아가야 할 것이 고, 이러한 정책적 방향에 상응하는 수준에서 예산제약 부과방식 외에 이용권 이 용자의 선호를 제한하는 입법적 조치가 이뤄질 수 있을 것이다. 통합이용권 총액 제한 외에 문화, 여행, 스포츠 별로 일정한도액을 설정할 수 있으며, 통합 입법안 에 이은 시행령이나 시행규칙에 규정될 가능성을 생각해 볼 수 있다.
380 법학논고 제43집 (2013. 8) 2) 통합이용권의 목적에 부합하는 제한 문화예술의 진흥이라는 관점에서 볼 경우 목적은 문화예술 진흥이 되고 이용권 은 문화예술 진흥을 위한 수단적 권리가 될 것인데, 특정 이용권의 활용의 증가 는 그 이용권이 증가한 특정 문화영역에 대한 목적 달성에는 충실하지만, 다른 문화영역에 대해서는 오히려 목적달성에 실패하는 결과를 초래할 수 있다. 그런 데 문화의 영역에 여행과 스포츠를 포함시킬 수 있는 것으로 해석을 하더라도 31) 각각의 이용권에 대한 재원의 조성 32) 과 사용 목적 33) 은 법률상 구별될 수 있다. 문화 여행 스포츠 모두 문화예술의 진흥이 목적이라고 하더라도 각 이용권은 문화예술진흥, 관광진흥, 체육진흥의 목적이 별도로 존재하므로 특정 재원에 대한 특정 이용권의 사용과 그에 따른 해당 영역의 진흥이 연계되지 않는다면 재원의 목적과 이용의 목적이 서로 불일치하게 될 수도 있다. 따라서 문화와 여행 그리 고 스포츠가 광의의 문화 개념에 포함된다고 전제하면서, 반드시 각 영역이 동일 한 비중을 가지며 각각의 재원 용도에 맞게 운용되어야 하는 것은 아니라고 보더 라도, 각 영역의 목적이 최소한의 수준에서 달성되어야 한다는 점을 전혀 고려하 지 않기는 어려울 듯하다. 이러한 점을 고려한다면 문화 여행 스포츠 각 영역 별 일정 수준의 의무적 이용을 법제화하는 시도가 논리적으로 가능할 것으로 생 각된다. 이와 달리 문화이용권을 통합하려는 목적이 문화복지 증진에 있다고 볼 경우, 이 용권은 문화복지를 위한 수단적 권리가 될 것이며, 문화이용권을 통합하는 것은 문화 복지를 증진시키기 위해 전달 경로 및 수단의 한계점을 극복하기 위한 것으로 해석할 수 있다. 이는 문화이용권의 핵심은 대상자의 복지이므로 대상자가 이용권에 쉽게 접 31) 이와 관련하여서는 최근(2013년 5월) 입법 예고된 바 있는 문화기본법 상 문화 의 정의 개념의 해석 여하에 따라 달라질 수 있다. 32) 현재는 문화이용권의 재원은 문화예술진흥기금( 문화예술진흥법 제17조 및 제18조 참 고)에서, 여행이용권은 관광진흥기금(관광진흥개발기금법 제2조 및 제5조 참고)에서, 스 포츠이용권의 경우 국민체육진흥기금(국민체육진흥기금법 제20조 및 제22조 참고)에서 출연하고 있다. 33) 각 이용권에 관련된 기금의 용도 내지 사용목적은 문화이용권의 경우 소외계층의 문화 예술 창작과 보급( 문화예술진흥법 제18조), 여행이용권은 소외계층에 대한 국민관광 복지사업(관광진흥개발기금법 제5조 참고) 스포츠이용권은 저소득층의 체육 활동 지원( 국 민체육진흥법 제22조 참고) 등으로 규정하고 있다.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 381 근할 수 있고, 이용권을 통해 문화적 경험치를 높일 수 있다면 통합의 목적이 달성되 는 것이라 볼 수 있다. 만약 문화의 개념에 문화와 여행 그리고 스포츠를 포괄할 수 있다면, 대상자 개인의 선호에 따른 선택적 이용권 행사는 문화복지에 대한 침해가 아니라 오히려 자원 배분(Allocation)의 효율화 내지 한계효용을 0 으로 수렴하게 하기 위한 방법이 될 수 있다. 필요한 사람이 필요한 곳에 필요한 만큼 사용 할 수 있는 권리가 되는 것이다. 물론 경제학적 측면에서 선택의 효율성(Efficiency of Choice) 이라는 것은 반드시 이용자의 선택의 가치에 의해 결정되는 것이 아니라 동 일한 정도의 양에 대해 상대적으로 비용이 저렴한 경우에도 존재하는 측면이 있 다. 34) 그런데 이용자에게 선택의 자유를 부여하면 오히려 문화 여행 스포츠 공급 자간 경쟁을 촉진 시킬 수 있고, 이는 비용의 최적화로 이어져 이용자가 선택할 수 있는 영역이 넓어지게 되며, 종국적으로는 비용이나 시간 등을 고려해 특정 영역의 이용권을 선호하던 개인의 선택체계에 변화를 불러일으킬 수 있을 것이다. 3) 선택의 형평성을 고려한 제한 이러한 점을 고려할 때, 개인의 선호를 제한하여 특정 영역에 대한 의무적 이행 을 강제하는 것은 오히려 문화복지라는 이용권 통합의 목적을 저해할 수 있게 된 다. 따라서 문화 여행 스포츠 각 영역별 일정 수준의 의무적 이용을 법제화하는 시도, 즉 선택의 자유를 직접적으로 제한하는 규정의 도입은 재고할 여지가 있을 것으로 생각된다. 다만 이용권간 선택을 무제한적으로 허용할 경우 이용권자간 선 택의 형평성(Equity of Choice) 문제가 발생할 수 있는 바, 공정성(Fairness)을 고려해 선택권의 무제한적 자유를 일정 부분 조정하는 방법으로 시기별 회수 제한 내지 순번제 등을 생각해 볼 수 있을 것이다. 3. 문화이용권 개념과 범위에 대한 해석상 문제 현행 문화관련 법체계, 특히 문화예술진흥법 에서는 문화예술에 대한 개념정의 와 문화이용권에 대한 개념정의만 규정하고 있을 뿐, 문화 자체에 대한 직접적인 34) C. Eugene Steuerle, Common Issues for Voucher Programs, The Brookings Institution, Committee for Economic Development, The Urban Institute, 2000, p.6.
382 법학논고 제43집 (2013. 8) 정의규정은 없다. 이러한 입법태도는 문화이용권을 통합하려는 법안에서도 동일한 것으로 보인다. 통합입법안 제2조 제1항 제1호에서는 문화예술의 개념정의 규정을 두고, 법안 제2조 제1항 제5호에서는 문화이용권을 정의하면서 문화예술, 여행 및 스포츠경기 프로그램을 관람 또는 이용할 수 있도록 하는 증표임을 규정하고 있다. 위 두 규정을 비교 분석해 보면 비록 법안 제2조 제1항 제1호에서 문화예술 개념 정의를 한정적 열거 방식에서 개인 또는 집단의 창조적 표현 및 활동과 관련된 것 으로서 라는 문구를 추가하고, 다양한 장르를 포함하는 방식으로 입법태도를 변경하 여 해석상 여행 및 스포츠 경기 프로그램을 문화예술에 포함시킬 수 있는 여지도 없지 않으나, 문화이용권을 정의하고 있는 법안 제2조 제1항 제5호에서 오히려 문 화예술과 여행 및 스포츠 경기 프로그램이라는 개념요소를 개별적으로 열거하는 입 법태도를 취하여 각각의 개념은 법률상 상이한 개념임을 전제로 한 것이라고 해석 할 여지도 있다. 통합 법안의 입법태도에서는 문화이용권 통합의 정치적 법적 실현가능성을 높 이고 신속한 행정서비스를 제공하기 위한 측면이 엿보이긴 하지만, 결국 문화이용 권이라는 개념 속에 여행 및 스포츠경기 프로그램 이용권까지 포함시키기 위해서 는 문화의 개념에 여행 및 스포츠경기 프로그램 개념이 포함되는 관계에 놓여 있 을 때 비로소 자연스럽지 않을까 생각된다. UNESCO에서는 여행(관광)의 경우에 도 문화여행(Cultural tourism) 등은 문화영역에 포섭될 수 있다고 보고, 스포츠 의 경우에도 조직적이고 승부가 존재하는 경우나 웰빙 등을 위한 활동(생활체육) 이거나 모두 광범위한 문화영역에 포함되는 것으로 보기도 한다. 35) 이러한 태도는 여행(관광)이 문화영역과 밀접한 연계성이 존재한다는 점을, 그리고 특정 스포츠 의 경우 그 국가의 문화적 정체성을 반영하는 경우가 있다는 점(스모의 경우 일본 에서는 문화로 인식되고 있다는 점) 및 유럽의 일부에서는 스포츠 경기를 직접 경 기장에서 관람하거나 TV에서 스포츠 경기를 관람하는 것 모두 문화적 행위로 본 다는 점을 고려한 것으로 보인다. 문화의 인식단위를 국가 내지 국민에 제한해야 된다는 의미로 받아들이기는 어려울 수 있지만, 문화에 대한 인식에 국가별 다양 성을 존중하여, 결국 광의의 문화 개념에 여행과 스포츠 행위 내지 관람 등을 포 섭하고 있는 것으로 보인다. 이와 유사하게 국내에서도 기존에 전통적인 문화 영 35) THE 2009 UNESCO FRAMEWORK FOR CULTURAL STATISTICS (FCS)., General Conference, 35th session(paris), 2009, pp.22~23.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 383 역 간 장벽이 없어지고 다른 영역과의 연계의 필요성이 제고되어 문화의 개념에 여행이나 스포츠 등을 포함시켜야 한다는 주장이 없진 않았다. 36) 그럼에도 불구하 고 국내 정책 집행을 위한 법제도적 구축에서는 문화의 범위에 대한 정의에 대한 어떤 입법적 결단이 선행되지 않고, 오히려 문화의 구체적 개별적 전달 수단의 하나인 이용권에서 곧바로 문화의 범위를 확정한 것 같은 인상을 지울 수 없다. 또한 순수 정책적 측면에서 문화이용권 정책은 문화 정책의 하위 개념으로서 문화 복지 정책을 구체적으로 구현하기 위한 것으로 파악하고 있는 점 37) 을 고려할 때 에도 각 개념 요소에 대한 정의 및 포함관계를 고려한 입법이 자연스러운 것이 아 니었나 싶다. 물론 최근 문화기본법안이 입법예고를 마친 상태이다. 이 법률안은 현행 문화예 술과 관련된 법률인 문화예술진흥법 등이 주로 문화예술 창작자나 사업에 대한 지원과 청소년 교육 및 관련 산업 진흥에 치우쳐 있으며, 국민이 마땅히 누려야 할 문화적 권리에 대하여는 소홀했던 점을 인식하고, 국민의 문화향유를 장려하고 문화의 가치를 사회영역 전반에 확산시켜 국민의 삶의 질을 높이며, 문화격차를 해소해 국민 모두가 문화로 행복한 사회적 분위기를 조성하기 위해 국민의 문화적 권리와 국가의 책무를 명시하는 내용으로 구성되어 있다. 38) 특히 이 법률안에서 주목할 점은 문화의 개념에 대한 정의 규정을 두고 있다는 점이다. 법안 제3조에 서는 문화를 다음과 같이 정의하고 있다. 문화기본법 제정을 위한 기초 연구에서 제시한 안과는 다소 차이가 있어 보인다. [법안 1] 39) 제3조(정의) 이 법에서 문화 란 삶의 총체적인 양식이면서 인간의 고유한 정신적 물질적 지적 정서적 산물( 産 物 )로서 한 사회의 개인과 집단의 감성( 感 性 )을 표현하는 가치, 활동이나 제도를 말한다. [법안 2] 40) 제3조(정의) 1. 문화 라 함은 집단 또는 개인들에 의해 만들어지 36) 문화의 개념에 관광이나 체육 등을 포함시킬 것인지에 대한 자세한 논의는 한국문화관 광정책연구원, 문화기본법 제정을 위한 기초연구, 2004, 98면 이하 참고. 37) 용호성, 문화 바우처 정책의 쟁점과 방향, 문화정책논총 제26권 제1호, 2012, 101면. 38) 2013년 5월 22일 발의되었고 현재 입법예고를 마친 문화기본법의 제안이유 참고. 39) 2013년 5월 22일 발의되었고 현재 입법예고를 마친 문화기본법안. 40) 문화기본법 제정을 위한 기초연구에서 제시한 문화기본법안.
384 법학논고 제43집 (2013. 8) 거나 가공된 인위적 사물이나 현상과 이를 만든 주체의 의도나 행위를 통하여 그 것들에 구현된 의미, 가치와 상징적 형식 등 일체의 속성으로서 문화예술, 문화산 업, 문화유산, 지역문화, 전통문화, 생활문화, 문화환경, 문화공간, 여가문화, 국 어, 종교 및 이와 관련된 활동 가치 제도를 말한다. 다만, 예시되지 아니한 범주 도 이 법에서 규정하는 문화의 대상이 될 수 있다. 위의 입법예고를 마친 문화기본법안[법안1]상 문화의 개념은 [법안2]에 비해 다소 모호하고 추상적인 개념으로 구성되어, 상황에 따라서는 광범위하거나 협소 하게 해석할 여지가 없지 않다. [법안2]의 구상과정에서도 문화의 개념을 광범위 하게 정의할 수 있으나 그 구성방법에 대해서는 논의가 필요하며, 아울러 문화기 본법에서 다루는 각 조항 중 문화다양성, 문화정체성, 소외계층, 문화환경, 문화 교육, 지역문화, 생활문화 등과 같은 것은 개념적으로나 실제 문화정책에 구현함 에는 논란의 여지가 있는 등 후속적 논의와 검토가 필요함을 언급한 바 있다. 41) 이렇게 개념적 정의가 쉽지 않고 논란의 여지가 존재한다는 것은 문화에 대한 시 각과 문화 자체의 속성을 반영한 것이라고 볼 수도 있으나, 문화관련 정책을 개 발하고 제도를 통해 구체화시키는 과정에서는 오히려 체계적 부정합성 내지 모호 성을 증대시킬 우려도 없지 않다. [법안1]을 넓게 해석하면, 사실상 동시에 개정 하게 되는 문화예술진흥법 개정 법률안 제2조의 문화예술 정의 규정에 포함된 문학, 미술, 사진, 건축, 만화, 공예, 디자인, 패션, 음악, 무용, 연극, 영화, 대 중문화예술, 국악, 어문, 출판 모두 [법안1]의 문화의 개념에 포함된다고 볼 수 있으므로 굳이 문화예술진흥법 상 정의 규정을 둘 이유도 없게 된다. 어찌 보면 법률상 문화예술이라는 개념 자체를 사용할 이유도 없으므로 모두 문화 라는 개 념으로 통일해도 상관없어 보인다. 그리고 문화예술진흥법 상 문화예술 개념을 한정적 열거방식에서 장르예시방식으로 개정하려는 이유가 시간의 변화에 따른 예술의 개념을 반영하기 어렵다고 하는 바, 그 이유도 납득하기 어렵게 된다. 결 국 문화에 대한 국민의 권리와 국가 등의 책임을 설정하고 문화정책의 방향과 추 진에 필요한 기본적 사항을 정하기 위한 목적으로 제정되는 문화기본법안에 존재 하는 문화의 개념정의 만으로는 문화예술진흥법 과 같은 개별 법률상 문화와 문 화이용권의 내용과 범위를 체계적으로 설명하기는 쉽지 않아 보인다. 문화이용권 41) 한국문화관광정책연구원, 문화기본법 제정을 위한 기초연구, 2004, 171면 참고
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 385 을 규정하고 있는 문화예술진흥법 에 문화 자체에 대한 직접적인 정의규정을 두 기가 어려운 측면이 있기 때문에, 이를 문화기본법에서 차용하고, 대신 구체적인 이용권의 범위만 문화예술진흥법 상 규정으로 한정하고자 하였다면, 문화이용권 이라는 개념 보다는 오히려 문화 여행 스포츠프로그램이용권 내지 문화 등 이 용권 이라는 개념을 사용하거나 아니면 통합 법안 제2조 제1항 제1호상 문화예술 이용권의 개념에 여행과 스포츠를 포함시킬 수 있는 여지가 있으므로 그 개념을 그대로 사용하여 문화예술이용권 으로 정의하면서 여행 및 스포츠프로그램 이용 권을 병렬적으로 포함시키는 것이 법률의 명확화에 부합하고 정책집행에 유용하 지 않을까 생각해 본다. Ⅴ. 마치며 앞서 세 가지 이용권을 왜 통합하려는 것인가? 내지 누구를(무엇을) 위해 통합 하는 것인가? 라는 의문을 제기 한 바 있다. 문화이용권 사업의 법제화 방안에 대 한 연구 과정에서 문화예술향유자에 대한 공적지원에 있어 가장 일반적이면서 가 장 강력한 근거로 거론된 것이 바로 문화복지(Cultural Welfare)의 증진이었다. 그러나 통합과 관련된 문화예술진흥법 의 현행 법률 및 개정 법률안을 종합하여 비교해 볼 때, 문화이용권 제공의 궁극적 목적이 문화복지인지 아니면 문화진흥인 지 모호한 면이 남아있다. 여행이용권의 근거가 되는 관광진흥법이나 스포츠이용 권의 근거가 되는 국민체육진흥법의 경우에도 그 본래의 목적은 진흥 에 있어 문 화예술진흥법과 다르지 않다. 이렇게 이념 내지 목적에 대해 논의를 하는 이유는 단순히 정책과 법률 간 논리적 정합성 추구만을 위한 것은 아니며, 이용권이 통합 되는 경우 이용권 이용에 대한 제한의 가부 및 정도와 관련된 제도 설계의 기초가 될 수 있기 때문이다. 구체적으로, 문화 여행 스포츠프로그램이용권을 존재 내지 통합이유가 문화시 장에서 소외되었던 문화수요자들의 문화복지를 위한 것이라고 보면, 이용권은 지 극히 수요자의 복지를 중심으로 법령을 해석할 수밖에 없을 것이다. 따라서 통합 되는 각 이용권 중 특정 이용권을 수요자 개인이 선택적으로 사용할 수 있는 기회 를 최대한 허용하는 것이 복지증진의 목적에 부합하는 것이며, 선택의 형평성 문 제에 대한 보완책을 별도로 마련하는 것이 필요할 수는 있다. 반면 그 이유가 문
386 법학논고 제43집 (2013. 8) 화진흥을 위한 것이라고 보면, 문화공급자의 문화진흥을 위한 수단으로서 문화이 용권 개념을 생각할 수 있으며, 문화진흥이라는 목적을 위해 문화이용권의 구체적 내용은 제한될 수 있다. 즉 수단은 목적을 위해 제한될 수 있으므로 문화이용권이 통합될 경우 특정 영역의 이용권 행사는 의무화될 수도 있다. 다만 이러한 조치는 개인별 각 문화에 대한 선호도 및 각 문화에 접근할 수 있는 시 공간적(지역적 지리적) 여건의 차이를 배제하는 것이므로 이를 보완하는 입법적 조치를 수반하는 것이 필요할 것으로 보인다. 또한 이용권을 통합하기 위한 근거법률 개정 조치로 문화예술진흥법 상 문화이 용권의 개념에 여행과 스포츠를 포함하는 방식을 채택하고 있는데, 이러한 정의규 정 개정 방식이 법률용어의 명확성 측면 및 이용권 이용절차의 편의성 내지 이용 률 증가라는 목적적 측면을 모두 만족시킬 수 있는 최선의 선택이었는지 여부에 대해서는 의문이 든다. 비록 문화기본법 제정안에서 제시하는 문화의 개념을 넓게 해석하여 여행과 스포츠를 문화에 포함시키는 것으로 해석을 하더라도, 이용권 이 용 대상자가 문화이용권이라는 개념에 스포츠와 여행이용권도 당연히 포함된 것이 라고 생각할 것으로 기대하기는 어려울 수 있다. 따라서 개정안과 같이 문화이용 권의 개념에 여행 및 스포츠이용권을 포함시키는 형태의 규정 보다는 문화 등 이 용권 내지 문화 여행 스포츠이용권 이라는 별개의 정의규정을 설정하는 것이 좋 을 것 같다. 이러한 의문점을 해소하기 위해서는 문화예술진흥법을 개정 방식이 아닌 문화서 비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률 과 같은 별개의 법률을 통해 이용권의 개념 과 범위 및 구체적인 이용권 행사 방법 등을 규정하는 것이 오히려 법체계적 정합 성을 갖는 것이 아닐까 생각이 된다. 만약 별도의 법률이 제정된다면 그 법률의 이념 내지 목적에 대해 명확히 할 필요가 있으며, 아울러 문화를 수요자에게 전달 하는 수단인 이용권(바우처)을 문화 등 이용권 내지 문화 여행 스포츠이용권 으 로 정의할 필요가 있다. 이때 최근에 시행된 사회서비스 통합 및 운영과 관련된 법률인 사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률 을 참고할 필요도 있을 것 이다.
사회보장적 관점에서 문화이용권 통합 법안에 대한 검토 387 참고문헌 C. Eugene Steuerle, Common Issues for Voucher Programs, The Brookings Institution, Committee for Economic Development, The Urban Institute, 2000. Jim Ife and Lucy Fiske, Institutional and Residual Conceptions of Human Rights, Activating Human Rights and Diversity Conference Byron Bay, NSW, July 2003. THE 2009 UNESCO FRAMEWORK FOR CULTURAL STATISTICS (FCS)., General Conference, 35th session(paris), 2009. 문화체육관광부, 문화바우처 사업 법제화 방안 연구, 2011. 문화체육관광부, 문화이용권 제도개선을 위한 문화 여행 스포츠관람바우처 이용 실태 조사, 2012. 배화숙, 사회복지서비스에서 바우처제도 도입의미와 과제, 사회복지정책 제31권, 2007. 용호성, 문화 바우처 정책의 쟁점과 방향, 문화정책논총 제26권 제1호, 2012. 윤소영, 국민행복을 위한 문화복지 정책방향: 이용권 통합을 중심으로, 현장이 원 하는 새정부 문화정책 연속 토론회 자료집, 2013. 최성은 외 1, 바우처 사업 효과 분석 및 평가방안 연구, 한국보건사회연구원, 2007. 한국문화관광정책연구원, 문화기본법 제정을 위한 기초연구, 2004.
388 법학논고 제43집 (2013. 8) <Abstract> Review in Integreated Legislation of Cultural Voucher from the Viewpoint of Social Security Kim, Seong Kwon (Lecturer of Kyungpook National University, Researcher of Law Institute, Ph.D.) Ministry of Culture, Sports and Tourism in Korea operates cultures voucher system in the three types of Culture, Sports, Tourism. Three kinds of vouchers have separate legal bases on the purpose and funding. Recently, legislation for integration of three vouchers are being made in the National Assembly. It is are required some point of review. First, Legislative purpose is no clear whether it is Cultural Welfare or Cultural Promotion. Limitations of selective using of a particular voucher will depends on the legislative purpose. Second, Legal concept of Cultural Voucher is somewhat ambiguous. It is somewhat questionable whether or not to include the Sports and Tourism in the concept of Culture. Key words : Cultural Voucher, Sports voucher, Tourist Voucher, Cultural Welfare, Cultural Promotion