참여정부 정책보고서 2-46 국방개혁 2020 - 선진정예강군 육성을 위한 국방개혁 추진 - 2008 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호
발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.
이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다. 2008. 2 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준
-목 차- 제1장 21세기 선진한국을 지켜낼 강군 만들기 1 제1절 국방개혁 2020 의 태동 3 제2절 국방개혁, 더 이상 미룰 수 없는 과제 8 제3절 국방개혁의 청사진 12 제2장 국방개혁의 초석, 이렇게 마련했습니다 19 제1절 국방개혁 2020 의 수립 과정 21 제2절 국방개혁, 범국가적 과업이 되다 40 제3절 법제화 를 통한 국민과의 약속 44 제4절 국민적 공감대 형성을 위하여 50 제3장 2020년, 우리 군의 미래상 57 제1절 저비용, 고효율의 선진국방 59 제2절 작지만 강한 군대 100 제3절 꿈과 목표가 있는 가고 싶은 군대 108 제4장 국방개혁, 일관된 추진을 위하여 119 제1절 국방개혁을 전담할 국방개혁실 의 탄생 121 제2절 관련 법령의 제 개정 123 제3절 소요예산의 확보, 개혁의 필수조건 125 - i -
제5장 21세기 선진한국의 평화와 번영 을 지향하며 127 부 록 131 1. 국방개혁 추진일지 133 2. 역대 정부 국방개혁 사례 135 3. 외국 국방개혁 사례 137 4. 국방발전자문위원회 141 5. 국방개혁에 관한 법률 149 6. 국방개혁 2020 홍보 실적 159 - ii -
제1장 21세기 선진한국을 지켜낼 강군 만들기 제1절 국방개혁 2020 의 태동 제2절 국방개혁, 더 이상 미룰 수 없는 과제 제3절 국방개혁의 청사진 - 1 -
제1절 국방개혁 2020 의 태동 국방개혁 2020 은 참여정부의 안보정책 구상과 국방개혁에 대한 인식에서 출발 하였다고 볼 수 있다. 과거 역대 정부에서도 국방개혁을 추진하였으나, 방향설정과 개혁 추진의지가 미흡하였으며, 예산의 뒷받침 없이 추진되어 부분적인 개혁에 머 물렀다. 참여정부는 급속도로 발전하는 군사과학기술을 바탕으로 한 전쟁수행방식 의 변화 추세와 대미 군사의존에서 탈피하여 우리 힘으로 국방을 담당할 수 있어야 한다는 시대적 필요성을 고려하여 임기내에 실질적이고 효과적인 국방개혁의 기반 을 구축하도록 정책을 수립하였으며, 개혁 추진과정에서 예상되는 갈등과 반대를 최소화할 수 있도록 충분한 사전연구와 신중한 정책수립, 그리고 적극적 효과적인 홍보에 역점을 두었다. 참여정부는 먼저 국가안보전략기조를 설정하면서 확고한 안보태세를 확립하기 위해 한미동맹과 자주국방의 동시 병행적 발전을 추구하고, 한반도 방위에 있어 우 리 군이 주도적인 역할을 담당할 수 있어야 한다고 강조하였다. 이에 따라 한미동맹 을 미래지향적으로 발전시키고 자주적인 정예군사력을 건설하면서 효율적으로 군 사력을 운영할 수 있도록 강력한 국방개혁의 추진이 필요하다고 보았다. 2002년 12월 27일 노무현 대통령 당선자는 전방 육군부대 방문시 군구조를 숫자 위주에서 무기체계 위주의 과학화 정예화된 구조로 개편할 필요가 있으며 직업군인 복지 향상대책을 강구하겠다고 언급하였다. 이어서 12일 30일 계룡대 3군본부를 방문시에는 군장성들에게 만일 미국이 북한을 무력공격할 경우 우리 군의 대응방안 과, 미국이 주한미군을 감군시 한국군이 전력을 어떻게 보강할 것인지 장기적인 대 비책을 질문하였다. 평소부터 대통령의 국방개혁 필요성 및 추진방안에 대한 남다 른 고민과 성찰을 통해 참여정부 국방개혁의 밑그림이 그려졌다고 볼 수 있다. 1. 안보정책 구상 참여정부는 오늘날 우리는 북한의 군사적 위협이라는 전통적 위협에 더하여 북한 의 핵문제 및 동북아지역의 전략적 상호관계 유동성, 세계화 정보화의 심화 등 다양 한 위협과 도전에 직면해 있으며, 우리의 풍부한 잠재력을 극대화하여 극복함으로 써 다가오는 도전들을 평화와 번영의 기회로 활용해야 한다고 밝혔다. 이에 참여정부는 대내외 도전 속에서 대한민국의 국가이익을 증진하기 위해 1-3 -
한반도의 평화와 안정, 2 남북한과 동북아의 공동번영, 3 국민생활의 안전 확보 등 세 가지를 국가안보 목표로 설정했다. 이를 달성하기 위한 전략기조로 1 평화 번영정책 추진, 2 균형적 실용외교 추구, 3 협력적 자주국방 추진, 4 포괄안보 지향 등 네 가지를 제시하였다. 이 가운데 국방 분야에서 구현해야 할 중요한 지침은 협력적 자주국방 추진 이 다. 이는 한반도의 평화와 안정의 기반이 되는 확고한 안보태세의 확립을 위해 한미 동맹과 자주국방의 병행 발전을 추구하면서, 대외 안보협력을 능동적으로 활용하여 북한의 전쟁 도발을 억제하고, 도발시 이를 격퇴하는 데에 우리가 주도적인 역할을 수행할 수 있는 능력과 체제를 구비하는 것이다. 안보정책 추진을 위해 국가이익, 국가안보 목표, 국가안보 전략기조를 바탕으로 전략적 과제 와 기반과제 로 구분하여 설정하였다. 전략과제 는 당면한 핵심 안보 현안이자 국가안보 목표 달성에 관건이 되는 과제로서 참여정부 기간 중에 가시적 성과를 도출할 수 있도록 정책적 우선순위를 두고 추진하는 과제이다. 기반과제 는 전략과제의 이행을 뒷받침하는 과제로서 특정시기에 국한되지 않고 일관되게 추진 되어야 할 상시적 과제이다. 도표1-1 참여정부 안보정책 구상 국가이익 국가안전보장 자유민주주의와 인권 신장 경제발전과 복리증진, 평화적 통일 세계평화와 인류공영에 기여 국가안보목표 한반도의 평화와 안정 남북한과 동북아의 공동 번영 국민생활의 안전 확보 어떤 안보환경하에서도 지향해야 할 국가의 가치 * 헌법에 근거 당면한 안보환경하에서 국가의모든역량으로 달성해야 할 목표 국가안보 전략기조 1 평화번영정책 추진 2 균형적 실용외교 추구 3 협력적 자주국방 추진 4 포괄적 안보 지향 국가안보목표를 달성하기 위해 일관되게 견지해야 할 기본방향 전략 과제 기반 과제 북한 핵 문제의 한미동맹과 자주국방의 남북한 공동번영과 평화적 해결과 병행 발전 동북아 협력 주도 한반도 평화체제 구축 전방위 국제협력 추구 대내적 안보기반 확충 2. 협력적 자주국방 추진 - 4 -
협력적 자주국방은 적극 구현해야 할 안보전략 기조로서, 이 기조안에 국방개혁 을 추진해야 할 지침들이 포함되어 있다. 1차적인 추진목표는 참여정부 임기내에 협력적 자주국방 토대를 구축 하는 것이며, 이를 위해 1 안보의 기본축인 한미 동맹을 전략환경의 변화에 부합되게 미래지향적으로 발전시키고, 2 자주적 전쟁억 제능력을 조기 확충하여 한반도 방위의 한국 주도를 추구하며, 3 군 구조 개편 및 국방개혁으로 군 운영을 효율화하는데 추진중점을 두고 있다. 가. 한미동맹의 미래지향적 발전 한미동맹은 지난 반세기 동안 우리 안보의 근간으로서 경제성장과 국가발전의 밑 바탕이 되어왔다. 한편, 미국은 9 11테러 이후 초국가적 비군사적 위협에 대비한 군 사전략 개념으로 변화를 추구하면서 전 세계에 주둔하고 있는 미군기지 재배치를 추진하고 있다. 이와 연계하여 우리의 방위역량이 향상됨에 따른 역할 분담의 확대 가 불가피해지고 있다. 또한 국내적으로도 우리의 국력신장에 따라 호혜적이고 협 력적인 성숙한 한미 동맹관계를 모색해야 한다는 국민적 요구가 강하게 제기되어 왔다. 따라서 우리가 향후 자체 군사력을 기반으로 국가방위에서 주도적인 역할을 수행하면서 한미동맹을 미래지향적으로 발전시켜 나갈 필요성이 대두된 것이다. 앞으로 한 미 관계는 한층 더 높은 차원의 완전한 동반자 관계 로 발전해 나갈 것 이다. 또한 긴밀한 한 미 협력으로 안보태세가 공고히 유지되는 가운데 중장기적으 로 한국군의 작전통제를 포함한 연합지휘체제의 개선 등 한미동맹의 미래지향적 발 전이 모색될 것이다. 나. 자주적 정예 군사력의 건설 참여정부는 한미동맹 발전과 병행하여 임기 내 자주국방을 실현하기 위한 기반을 구축하는데 중점을 두었다. 여기에서 의미하는 자주국방은 국가 주권을 수호할 수 있는 방위능력을 구비하여 한국이 처한 지전략적 환경 속에서 안보의 주체적 당사 자가 되고자 하는 국가의지 구현의 일환으로서, 자위적 방위역량의 기반위에 한미 동맹 및 대주변국 안보협력을 보완적으로 병용하여 안보목표를 완성하고자 하는 것 이다. 군사력 건설의 기본방향은 한반도에서의 전쟁억제능력을 우선적으로 확충하고, 미래의 불특정 위협에 대해서는 잠재적 대응능력을 배양하면서 필수 소요를 장기적 으로 확보해 나가는 것이다. 또한 군사력의 내실을 기하기 위하여 현존전력을 지속 - 5 -
적으로 보완하고, 독자적인 감시 정찰 수단을 조기에 확보하는 방향으로 설정하였다. 다. 군 구조 개편과 국방개혁 국가의 방위역량은 군사력과 효율적인 운영체계에 의해 결정된다. 적정 국방비로 필요한 전력을 건설하기 위해서는 국방개혁이 병행 추진되어야 하며, 이를 위해 군 구조 개편과 운영체계의 혁신이 요구된다. 이와 같은 이유로 역대 정부에서도 국방개혁을 추진하여 왔다. 최근의 역대정부 에서 추진한 국방개혁을 개괄하면, 먼저 노태우 정부( 87.2~ 93.1)에서는 818계획을 수립하여 종전의 3군 병립 자문형 합동참모의장제를 3군 병립 합동군제로 변경하는 것을 주요 골자로 군 구조 개편을 추진하였으나, 3군 균형편성의 불균형이 심화되 어 후속개혁에 실패하였고, 국방개혁에 전문가 참여가 미흡하다는 평가를 받았다. 김영삼 정부( 93.2~ 98.2)에서는 21세기 국방개혁 연구위원회 를 구성하여 국방부형 통합군제를 목표로 국방개혁이 추진되었으나, 각군의 이견으로 무산되었다. 그러나 병무행정 분야와 국방운영 분야에서는 가시적인 제도개선이 있었다는 평가를 받고 있다. 김대중 정부( 98.2~ 03.2)에서는 국방개혁추진위원회 를 구성하여 국방개혁 5 개년 계획 을 수립, 2015년을 기준으로 군 병력을 50만으로 감축하고, 지작사 창설 등 군 부대수를 축소하는 계획을 추진하였으나 안보공백 발생에 대한 우려 확산과 IMF 등으로 계획이 무산되었다. 이처럼 역대정권의 국방개혁 추진이 부분적인 성과를 거두었으나, 안보환경의 변 화를 충분히 반영하고 미래 안보환경에 능동적으로 대응하기 위한 구조적인 개혁을 달성하는 데에는 미흡한 부분이 있었다. 그 결과 아직도 일부 부문에서 구조적 제도 적 불합리성과 비효율성이 상존하고 있다. 참여정부는 명실상부한 자주국방의 토대를 마련하기 위해 군 구조를 개편하고 국 방운영의 효율성을 제고하는 등 국방개혁을 지속 추진 중이며, 이를 통해 군사력 건 설, 조직 및 운영체계, 획득 및 군수지원체계, 인사 및 교육훈련 체계 등 제반 분야 에서 효율성을 제고하기 위해 노력하고 있다. 군 구조 개편의 기본방향은 단기적으로는 현 조직의 효율성 제고에 중점을 두되 장기적으로는 한국군 주도의 방위기획 및 작전수행이 가능한 구조와 체계를 만들어 가는 것이다. 이를 위해 국방조직의 전문화와 문민화를 추진하고, 합동참모본부의 위기관리 작전기획 능력을 향상시켜 방위기획 및 작전수행 기구로서의 편성과 기능 을 단계적으로 보강해 나가고 있다. - 6 -
병력 및 부대구조는 병력중심에서 미래전에 적합한 정예 과학기술군 구조를 지향 하며 통합적 군사력 발휘가 보장될 수 있도록 발전시키고 있다. 또한 군의 정예화와 연계해 병력규모를 단계적으로 조정하며, 사회여건과 국가적 소요에 부응할 수 있 도록 병역제도를 개선 중이다. 또한 예비전력의 강화방안을 모색하고, 정신전력 강화와 사기 복지향상을 통해 병사와 중견 이하 간부의 삶의 질을 우선적으로 개선하고 있다. 그리고 제대군인의 취업을 보장하기 위해 그들의 전문성을 사회적 자원으로 활용하는 방안을 계속 추 진 중이다. - 7 -
제2절 국방개혁, 더 이상 미룰 수 없는 과제 참여정부는 협력적 자주국방 을 구현하기 위해 국방개혁을 어떤 방향으로 무엇 을, 어떻게 추진할 것인가에 대해 분석 평가 작업에 착수하였다. 먼저 세계 주요 국 가들은 국방개혁을 어떻게 추진하고 있는지 분석하였고, 우리 군의 현 좌표는 어디 에 위치하고 있는지 면밀히 평가하여 보았다. 이러한 결과를 바탕으로 지난 50년간 누적되어 온 국방체질을 일대 개혁하는 것이 필요하다는 결론에 도달하였다. 1. 세계적인 국방개혁 군사혁신 추세 미국과 일본, 중국, 러시아 등 한반도 주변 국가는 물론이고, 전 세계 주요 국가들 이 강도 높은 군사변혁 또는 국방개혁을 추진하고 있다는 사실은 하나의 추세이다. 선진 군사강국들은 고도의 군사기술을 활용하여 그들의 무기체계들을 첨단화하고 있으며, 이러한 첨단무기들에 의한 전투능력의 강화로 병력 및 부대수를 감축하고 통합하는 한편, 정보화역량을 대폭 강화하여 미래 전장환경에 대비하고 있다. 미국은 군사변혁 의 기치 아래 군사전략을 위협 중심에서 능력에 기초한 접근방 법으로 전환하고, 해외 주둔 미군을 신속대응력과 원정작전능력 향상에 중점을 두 고 경량화 기동화 첨단화 방향으로 조정 및 재배치를 추진하고 있다. 이를 위해 전력구조를 합동성과 기동타격능력 증대를 위한 합동/원정군 개념으로 재편을 추 진하고 있다. 즉, 육군의 전투여단 중심의 재편, 해군의 독립타격 그룹 중심의 재편, 공군의 신속대응능력 향상 등 합동전투수행능력 향상에 중점을 두고 있으며, 병력 을 감축하여 현재 약 147만여 명의 병력규모를 유지하 미국 차세대 전투기 X-45 면서 군사변혁을 지속적으로 추진하고 있다. 중국은 첨단기술 조건하에서의 제한 국지전 승리전략 개념아래 과학기술군을 지향하여 지속적인 감군을 통해 병력규모를 축소하되 첨단무기도입을 통한 전투능 력 향상을 추진하고 있다. 이에 따라 지상전력은 대규모의 병력감축을 통한 정예화 된 기동군 건설을 추구하고, 해상전력은 대양해군을 목표로 핵잠수함 등 무기체계의 대형화와 첨단화를 추구하고 있으며, 공중전력은 원거리투사능력 구비를 목표로 신 예전투기를 배치하고 우주력의 독자개발 연구에 박차를 가하고 있다. 중국의 병력규 모는 1980년대 중반 430만명에서 2006년 현재 225만 명 수준으로 감축한 바 있다. - 8 -
러시아는 경제 호전을 바탕으로 국방비 증액 훈련 강화, 무기 첨단화 등 강력한 러시아 재건 을 위한 군사력 현대화를 추진하고 있다. 이를 위해 5개 군을 3개 군 체제로 전환하고, 2015년을 목표로 첨단무기 및 장비의 현대화 계획을 적극 추진하 고 있으며, 병력규모를 대폭 감축하여 2006년도 기준으로 약 103만 명을 유지하고 있다. 일본은 국제테러 등 새로운 안보위협에 효과적으로 대처하기 위해 자위대의 즉응 성과 유연성을 제고토록 각군 전력의 합동성과 통합성 강화를 추구하고 있다. 이를 위해 2002년 12월 통합운용을 기본으로 하는 태세 검토보고와 2004년 12월 신방 위계획대강 및 중기방위력 정비계획을 마련하여 통합막료조직을 신설하고, 정보본 부 운용 강화, 방위산업의 연구개발 집중 투자 등을 통해 방위력 강화를 추진하고 있다. 즉, 지상전력은 병력감축을 통해 경량화 기동화 첨단화를 달성하여 기술집약형 부대구조로 개선하고, 해상전력은 원거리 투사능력에 중점을 두고 첨단화 및 대형 화를 추구하며, 공중전력은 원거리 감시 작전 및 투사능력 신장을 추구하고 있다. 자 위대의 병력규모는 2006년 현재 24만여 명을 유지하고 있다. 한편, 유럽의 주요 국가들의 경우 프랑스는 2015 신 군사전략 하에 전력투사 능 력을 향상시키면서 병력과 부대수를 감축하고 있는데, 특히 법제화를 통하여 일관 된 국방개혁을 추진하고 있다. 영국의 경우는 전투부대 우선정책 의 기조하에 신 국방조정계획을 수립해서 우선적으로 전투부대의 군사력을 재편하고 병력을 감축 하였으며, 독일은 신 국방정비기획 과 연방군개혁안 을 마련하여 전통적인 3군 체 제에서 신속 대응군 안정화군 지원군체제로 개선하고 병력도 통일 이후 1994년 도에 34만 명에서 현재까지 28.5만 명으로 감축하였다. 이와 같이 미래 안보환경과 전쟁양상의 변화에 능동적으로 대응하기 위한 국방개 혁과 군사혁신은 세계적인 추세라고 할 수 있다. 2. 우리 국방의 여건과 현 좌표 진단 가. 새로운 전쟁양상에 부합할 수 있는 전력구조 필요 최근 걸프전과 이라크전에서 보았듯이 정보 과학기술의 발전으로 사거리, 정밀성 및 파괴력이 증대된 무기체계가 출현하고 실시간 정보 지휘통제 능력이 획기적으로 발전됨에 따라 전장공간이 확대되고 장거리 정밀타격전, 네트워크 중심전(NCW) 등 새로운 전쟁양상이 대두되고 있다. 특히 과거의 대량파괴 살상 작전에서 효과중심 - 9 -
작전으로의 근본적인 변화가 이루어지고 있어, 우리 군도 새로운 전쟁양상에 부합 하는 전력구조로의 변화가 시급하다. 나. 국방재원의 제한과 국방전반의 비효율성 잔존 국방재원의 확보가 갈수록 압박을 받고 있는 상황에서 사회의 급속한 변화와 발 전을 수용할 수 있는 국방운영체제의 유연성, 투자 대 효과를 중시하는 성과위주의 관리 등이 필요하고 국방재원 절감을 위한 경영혁신 노력도 요구되었다. 또한 운영 유지비의 증가 추세 속에 전력투자 비중은 지속적으로 하락하는 반면, 국민편익 증 진 및 장병복지 소요는 지속적으로 증대되고 있다. 따라서 국방전반의 비효율성을 제거하고 국방관리 전반에 걸친 획기적인 혁신이 요구된다. 다. 병력위주의 양적 군 구조 유지 우리 군은 북한의 방대한 재래식 군사력에 대비한 지상군 위주의 대군( 大 軍 )체제 를 유지함으로써 군 구조 전반에 걸친 비효율성이 내재되어 있고, 작전운용의 효율 성과 육 해 공군 간 합동성 발휘가 요구되고 있다. 따라서 각 군의 정예화 경량화 및 육 해 공군의 균형발전이 시급하다. 라. 균형발전 미흡 한미연합사 주도하에 작전계획이 발전됨에 따라 한국적 전략 및 군사교리의 발전 이 지연되고, 현대전 수행에 필수적인 정보 감시 전력 및 장거리 정밀타격 전력 등 의 확보와 합참 중심의 방위기획 및 작전수행능력 보강이 요구되었다. 특히 전력건 설 과정에서 한국적 상황과 여건을 고려하지 않고 최첨단 무기체계를 구비한 미군 전력의 수준에 맞추려고 노력하는 경향도 있었다. 따라서 한미동맹이 미래지향적으 로 발전하고 한국군의 능력 신장에 따른 역할 확대에 부합할 수 있도록 전력의 균 형발전을 이루고 독자적인 작전수행능력을 향상시켜야 한다. 마. 전근대적 병영문화의 잔존, 대군 신뢰 저하 우리 군에는 창군 이래 6.25 전쟁과 권위주의 시대 속에서 내면화된 군 중심의 사 고, 권위주의적 리더십, 경직된 조직문화 등 전근대적인 병영문화가 잔존하고 있어 서 각종 비효율성의 원인이 될 뿐만 아니라, 군에 대한 신뢰가 저하되고 병역기피 심리마저 유발되고 있다. 따라서 민주화 개방화의 진전에 따른 다양한 사회적 요구 - 10 -
에 부합한 선진정예강군을 육성할 필요가 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 세계의 주요 국가들은 미래안보환경에 부응할 수 있 도록 경량화 기동화 첨단화된 전력을 건설하면서 군 운용의 효율성을 높이기 위한 노력을 계속하고 있다. 따라서 우리의 국방개혁은 국방현실을 진단해 본 결과에서 도 알 수 있듯이 선택의 문제가 아니라 필연적이고 절실한 과업임이 분명하다. - 11 -
제3절 국방개혁의 청사진 1. 목표연도의 국방환경 이런 가운데 우리 국방개혁의 방향이 무엇이고, 어떤 전략을 가지고 추진할 것인 가 하는 것이 가장 중요한 문제로 대두되었다. 이를 설정하기 위해서는 목표연도의 국방환경은 어떻게 전망되고, 장차 우리 군에 요구되는 역할은 무엇이며, 국방개혁 을 통해 우리가 달성하고자 하는 우리 군의 모습은 어떤 것인가를 먼저 그려볼 필 요가 있었다. 가. 안보환경 전망 오늘날 세계 안보환경의 두드러진 특징은 국가 간 전면전의 가능성은 줄었으나, 테러 대량살상무기 확산 등 초국가적 비군사적 위협이 증가하였고, 과거 잠재되었던 갈등 요인들이 점차 표면화되면서 국가안보에 대한 위협의 성격이 더욱 다양하고 복잡하게 되었다는 점이다. 이러한 안보환경 속에서 세계 각국은 자국의 국익을 극대화하면서 국제사회의 안 정과 평화를 유지하기 위한 국가 간 전략적 연대를 강화하면서도 사안별로는 견제 를 하는 경쟁과 협력이 병존하는 모습을 보이고 있다. 또한 9 11이후 테러와 대량살 상무기 확산방지 문제는 일부 국가에 국한된 것이 아니라 전 세계 차원의 문제로 국가 간 공조가 필수적이라는 인식이 대두되면서 범세계 차원에서 대 테러는 물론, 대량살상무기 비확산을 위한 대책을 구체화시키고 있다. 이는 대 테러와 비확산이 앞으로 상당기간 국제안보 분야에서 핵심적인 현안이 될 것임을 의미한다. 한편, 영토 자원 분쟁, 종교 민족 갈등, 분리 독립운동 등의 요 인들이 복합적으로 작용하면서 세계 도처에서 다양한 형태의 국지분쟁이 지속되고 있다. 이렇듯 냉전이 종식된 이후에도 지역적 불안정성에 따른 국가간의 무력분쟁 이 끊이지 않고 있으며, 민족과 자원 및 종교에 기인하는 분쟁도 계속될 것이다. 세계적으로 긴장이 완화되고 협력이 증진되는 추세 속에 동북아 지역도 역내 국 가간 경제적 협력관계와 상호의존도가 심화되고 있으나, 강대국들의 전략적 이해관 계와 안보 군사 정책이 상충하고 있다는 점에서 안보환경의 불확실성과 불안정성이 지속되고 있다. 특히 중국의 부상으로 미 중 및 중 일의 대립 가능성과 북한 핵 미사 일 문제, 도서 및 영토분쟁 가능성 등 역사적 적대감과 체제 이질성으로 인해 지역 - 12 -
갈등 요인이 잠재하고 있어 복합적이고 다층적인 안보불안 양상이 심화될 것이다. 즉, 동북아 지역에는 냉전적 안보 구도가 해체되지 않은 상황에서 전통적 갈등 대 립 구도와 협력 구도가 공존하는 등 불확실성이 증가되고 있고, 역내 강대국들은 역 동적인 안보 역학 관계 속에서 주도적인 지위를 확보하기 위한 노력을 기울이고 있 다고 하겠다. 한반도 주변 강대국들의 역내 영향력 확대 경쟁과 군사력 증강 노력을 살펴보면, 미국은 절대적 군사력 우위 유지로 안정자 역할을 지속할 것이며, 새로운 안보환경 에 부응하는 군사전략을 발전시키고 군사변혁을 지속적으로 추진할 것이다. 일본은 세계 2~3위의 국력을 기반으로 첨단 군사력을 증강해 나가면서 미 일 안보체제 등 동맹국과의 협력을 강화하여 자국의 안보는 물론 동아시아 지역에서의 역할 확대를 적극적으로 모색할 것이다. 중국은 급신장한 경제력을 기반으로 군의 정예화 전문화를 달성하고 전력증강을 지속하는 등 군사대국으로 부상하기 위한 군사력 현대화를 지속적으로 추진할 것이 다. 러시아는 정치 및 경제안정을 통하여 군 구조 개편, 병력 감축 및 장비 현대화를 추진하여 기술집약형 군사력 건설을 추진할 것이다. 한반도 정세는 한국이 평화통일정책을 지속적으로 추진하는 가운데 동북아 중심 국가로 부상할 것이며, 기술혁신과 세계화를 통한 경제적인 부흥을 계속하여 선진 국에 진입하게 될 것이다. 북한은 체제유지를 위해 부분적인 경제정책 변화 및 점진 적 개혁 개방의 시도와 대량살상무기(WMD)를 체제 안전보장과 정치적 협상수단으 로 지속 활용하는 등 이중적 정책노선을 추구할 것이나, 내부 불안정성에 기인한 급 변사태 발생 가능성은 항상 내재되어 있을 것이다. 남북관계는 불안정성이 내재되 어 있지만 발전적으로 개선되어 한반도 평화체제 기반이 조성될 것이다. 이를 종합적으로 볼 때, 세계적 차원에서는 초국가적 비군사적 위협이 증대되고 동북아 지역 내에서는 잠재적 위협이 현실화 될 가능성이 높은 반면, 북한의 군사위 협은 점진적으로 감소될 것이다. 따라서 안보환경 변화에 능동적으로 대처가 가능 한 효율적인 국방체제로의 전환이 절실히 요구되는 시점이라고 할 수 있다. - 13 -
도표1-2 위협수준의 종합적 평가 위협 수준 (추세) 북한의 군사위협 잠재적/비군사적 위협 06 10 15 20 나. 국가 위상과 국방의 역할 1) 국가 위상 2020년의 한국은 GDP 규모나 교역 규모에 있어 세계 10위 안에 속하는 세계속의 중견국가로 부상할 것이다. 경제규모는 2015년을 전후해서 세계 10위권내로 진입 후 2020년에는 세계 8~9위권으로 진입하여 현재의 독일이나 프랑스 수준의 경제적 위상과 이에 부합한 국제적 지위를 확보하게 될 것이다. 1인당 국민소득은 3만 달러 를 상회할 것이며, 인구는 약 5,000만 명으로 일류 선진국가의 면모를 유지하게 될 것이다. 도표1-3 2020년의 우리나라의 지표 연 도 2003년 2010년 2020년 총 GDP 1인당 GNI 6,061억 달러 (북한의 약 33배) 12,646 달러 1조 달러 2만 달러 (싱가폴, 호주 수준) 1.4~1.8조 달러 2.4~3.2만 달러 (독일, 프랑스 수준) 인 구 4,793만명 5,000만명 5,200만명 세계위상 세계 12위 세계 10~12위권 세계 8~9위권 * 2010년은 정부의 국정운영 목표, 2020년은 KDI(한국 경제의 잠재성장률 전망, 03.3)의 적용 추계 또한, 인권 및 민주주의가 신장되고, 지식기반 사회의 구현으로 과학기술 5대 강 국으로 도약하게 될 것이다. 한국은 2006년 현재 국가종합경쟁력 면에서 세계 7위, 정보화 지수 5위, 세계 8대 기술 강국으로 평가받고 있으며, 동북아시대의 부상과 - 14 -
함께 더욱 이러한 역량이 강화할 수 있는 기회가 조성될 것이다. 아울러 동북아의 관문으로서 물류와 산업, 금융의 중심지로 부상하여 동북아 경 제권 형성을 주도할 것이며, 지역 국가간 문화적 이질성을 극복하고 공동의 이익과 번영을 추구하도록 선도하는 지역내 중심국 역할을 수행하게 될 것이다. 특히, 신장된 국력과 위상에 걸맞는 군사적 경제적 외교적 문화적 과학기술적 역량 과 위상을 바탕으로 우리의 국익을 적극적으로 구현하기 위해 동북아 역내 문제를 주도적으로 해결할 수 있는 지역의 균형추 또는 균형자로서의 역할을 수행하게 될 것이다. 나아가 국제사회의 중심적 이익에 대한 책임의식을 가지고 세계무대에서 보편적 가치의 실현을 위해 적극적으로 참여하고 기여하는 중견국가의 소임을 자처 하게 될 것이다. 2) 국방의 역할 선진한국을 구현함에 있어 국방의 역할은 선진한국 건설을 국방차원에서 지원하 는 동시에 미래 선진한국의 위상과 역할에 부합된 선진국방태세를 구축하는 것이 다. 2020년에 대한민국의 국가위상에 걸맞도록 우리에게 요구되는 국방의 역할은 다음과 같을 것이다. 첫째, 포괄적 안보개념에 따라 확대된 영역에서 국익을 수호해야 한다. 즉, 국제 적 공조노력의 일환으로 테러 차단 및 에너지 수송을 보호할 수 있어야 하고, 국가 적 재난시 긴급구조 및 재난복구로 국민의 생명과 재산을 보호해야 하며, 민주시민 사회의 시대적 요구에 적극 부응함으로써 국민의 지지와 신뢰를 확보할 수 있어야 한다. 둘째, 한반도의 평화와 안정을 보장함은 물론 잠재적 위협에도 대비할 수 있어야 한다. 대북 전쟁억제력 및 미래 잠재적 위협에 대비하여 방위충분성 전력을 확보하 고, 남북간 군사적 신뢰구축을 통하여 한반도 평화체제 구축을 지원하며, 국방개혁 의 일관된 추진으로 자주국방의 능력과 체제를 구축하여야 한다. 셋째, 지역안정 및 세계 평화유지활동에 적극 참여할 수 있어야 한다. 동북아 다 자안보협력 및 평화구축에 기여함은 물론 국제 평화유지활동 참여 기반을 강화해야 한다. 또한 주한미군 재조정에 능동적으로 대처하고 한미동맹의 미래지향적 발전에 중추적인 역할을 해야 하며, 국제적 대규모 재난시 국제구호활동을 지원함으로써 국가의 위상을 제고할 수 있어야 한다. - 15 -
2. 국방비전과 국방개혁 목표 설정 국방개혁이 지향하고 있는 장기 국방비전은 미래안보환경과 군의 임무를 기초로 설정되었으며, 그 핵심은 한반도 평화와 번영을 보장하는 자주적 선진국방 의 구현 이다. 이는 미래 안보상황과 전쟁양상에 능동적으로 대처할 수 있도록 기술집약형 군 구조와 전력체계를 완성하여 자위적 방위역량 을 확보하고, 새로운 국방패러다 임의 요구에 부응한 선진 국방운영체제를 구축 하는 것을 의미한다. 이러한 국방비전을 구현하기 위해 국방개혁의 목표를 국민과 함께하는 선진 정 예 강군 건설 로 설정하고 세부적 목표를 다음과 같이 정립하였다. 가. 정보 지식중심의 첨단 정보과학군 정보 지식 중심의 첨단 정보과학군이 되어 선진한국의 위상에 걸맞은 국방력을 갖춘다는 것이다. 즉, 급변하는 현대전 양상에 적극 대처하기 위하여 적보다 더 멀 리 보고 빠르게 기동하며, 정밀하게 타격 할 수 있는 첨단 감시장비와 기동 및 타격 수단을 확보하여 독자적 전쟁억제력을 완비하고 3군이 균형된 군 구조 및 전력체계 를 갖춘다는 것이다. 나. 효율적 합리적으로 운영되는 경제군 효율적이고 합리적으로 운영되는 경제군으로 육성하여 저비용 고효율의 자원 절 약형 국방을 운영함으로써 국가경제에 이바지하는 것이다. 즉, 상비병력 및 예비군 을 감축하여 생산활동으로 전환하고, 국방관리의 혁신으로 예산 낭비요소를 제거하 며, 국방조달 및 획득을 개선하여 투명성과 전문성을 제고하는 것이다. 다. 선진 민주시민사회에 부응하는 국민의 군 성숙한 민주시민사회의 요구에 부응하는 국민의 군을 육성하여 국민의 사랑과 신 뢰 받는 군대상을 확립하는 것이다. 즉, 문민중심의 국방정책 결정과 집행을 보장하 고 병영문화를 획기적으로 개선하여 새로운 병영문화를 정착시키며, 국민의 편익을 제고함으로써 국방민원을 근원적으로 해소할 수 있도록 한다는 것이다. 국방개혁 2020 이 완성된 2020년 우리 군의 모습을 개념화하면 도표1-4 와 같다. - 16 -
도표1-4 2020년 우리군의 모습 국민과 함께하는 선진 정예 강군 육성 선진한국 위상에 걸맞은 국방력 구축 자원절약적 국방운영, 국가경제 기여 국민의 사랑과 신뢰 받는 군대상 확립 정보 지식 중심의 첨단 정보과학군 독자적 전쟁억제력 완비 방위충분성 전력 확보 3군균형 군/전력구조 완성 효율적 합리적으로 운영되는 경제군 상비병력 및 예비군 감축, 생산활동 전환 국방관리의 혁신 국방조달 획득의 투명성 전문성 제고 선진 민주시민사회에 부응하는 국민의 군 문민중심의 정책결정 집행 정착 병영문화의 획기적 개선 국방민원의 근원적 해소 3. 국방개혁 목표달성을 위한 4대 중점과제 지난 수십 년간 누적되어 온 국방전반의 체질을 개선하여 시대적 국민적 요구에 부합하는 효율적 국방체제로 전환하기 위해 국방개혁의 4대 중점을 다음과 같이 설 정하였다. 가. 현대전 양상에 부합된 군 구조와 전력체계 구축 이는 우리 군의 군 구조와 전력체계를 병력위주의 양적구조에서 정보 지식 중심 의 질적 구조로 전환하고, 첨단 무기체계의 전력화와 연계하여 병력규모를 50만 명 수준을 목표로 정예화하며, 합동성과 통합성을 강화할 수 있도록 부대구조와 지휘 체계를 발전시킨다는 것이다. 그리고 한국적 군사혁신을 주도할 수 있도록 주요 무 기체계를 독자적으로 개발할 수 있는 국방과학기술을 발전시켜 나가는 것이다. 나. 국방의 문민기반 확대, 군은 전투임무수행 전념 정부와 국민을 대표해 군을 관리하고 지원할 수 있도록 문민 중심의 국방운영체 - 17 -
제를 확립하고, 군은 국가전략과 정부정책을 군사적 차원에서 구현할 수 있는 환경 을 조성하는 것이다. 이와 같이 국방전반의 체질을 개선함으로써 국방개혁 추진의 동력을 창출토록 하자는 것이다. 다. 저비용 고효율의 국방관리체제로 혁신 자원절약형 선진 국방운영체제를 확립하고 국방관리의 전문성 투명성 일관성 책임 성을 강화하며, 국방운영의 정보화 기반을 구축함으로써 첨단 정보과학군에 부합한 운영유지시스템을 구축하자는 것이다. 라. 시대상황에 부응하는 병영문화 개선 선진 민주시민사회의 다양한 국방요구에 적극 부응하고, 국민의 사랑과 신뢰증진 을 위한 정신적 물질적 혁신을 도모하여 새로운 병영문화를 창출하고 발전시켜 나 가는 것이다. 4. 국방개혁 추진 전략 국방개혁의 목표를 성공적으로 달성하기 위해서는 2020년을 목표로 3단계로 나 누어 추진하되, 병력을 감축하는 대신 국방력은 획기적으로 강화해 나가는 전략을 수립하였다. 그리고 개혁 추진 기간동안 안보공백이 발생치 않도록 확고한 국방태세를 유지한 가운데 점진적 단계적으로 신중하게 추진한다는 대원칙 하에 국방개혁 추진 과정에 서 병력감축과 부대 수의 축소로 인한 국방력의 약화가 발생치 않도록 첨단전력의 확보와 병행하여 군 구조를 개편해 나가도록 하였다. 또한 남북관계의 변화 추이와 한미동맹의 발전 과정에서 급격한 안보상황의 변화 가 있을 경우 이를 국방개혁기본계획에 반영하여 유연성 있는 개혁을 추진할 수 있 도록 하였으며, 개혁의 주요 내용을 법제화하여 개혁을 일관성 있고 지속적으로 추 진해 나갈 수 있도록 하였다. - 18 -
제2장 국방개혁의 초석, 이렇게 마련했습니다 제1절 국방개혁 2020 의 수립 과정 제2절 국방개혁, 범국가적 과업이 되다 제3절 법제화 를 통한 국민과의 약속 제4절 국민적 공감대 형성을 위하여 - 19 -
제1절 국방개혁 2020 의 수립 과정 1. 국방개혁 2020 의 구상 가. 국방부의 협력적 자주국방 추진계획 국방개혁은 참여정부 출범 전부터 안보분야의 중요한 추진과제로 인식되어 왔으 며, 16대 대통령직인수위원회에서 국민의 정부가 5년간 추진했던 국방개혁과제에 대 한 성과를 분석해 과제별 목표달성이 미흡했던 원인을 규명하고 발전방안을 정립하 여 4개의 국방현안 과제와 13개의 국방정책 과제를 도출하여 대통령께 보고하였다. 이와 같은 배경에서 참여정부는 국정과제 중 하나인 한반도 평화체제 구축 을 위 해서는 강한 군대, 튼튼한 안보가 뒷받침 되어야 한다고 인식하였고, 이를 위해서는 자주적인 국방태세 구축이 필수적인 과제이며, 한미 군사동맹 관계도 균형적으로 발전시켜야 한다고 보았다. 참여정부의 정책 방침에 따라 국방부는 2003년 5월 중 장기 차원의 자주국방력 확보 목표와 요구능력을 설정한 자주국방 비전 을 수립하 였고, 나아가 2003년 7월에는 자주국방 비전을 한미동맹과 연계하여 구체화한 자 주국방 추진계획 을 수립하여 대통령께 보고하였다. 한편, 국가안전보장회의에서는 2004년 3월 1일 평화번영과 국가안보 라는 책자 를 발간하여 참여정부의 안보정책 구상을 발표하였다. 안보정책 구상에는 참여정부 의 국가안보 목표와 전략기조를 제시하고 이를 구현할 추진과제의 설정과 세부적인 추진방향을 포함하고 있었다. 내용 중 국가안보 전략기조로 제시된 협력적 자주국 방 추진 을 위해 한미동맹과 자주국방의 병행 발전이라는 추진과제가 제시되었다. 2004년 11월 19일, 국방부는 정부의 안보정책 구상에 따라 협력적 자주국방 구현 을 위한 협력적 자주국방 추진계획 을 수립하여 대통령에게 보고하였다. 협력적 자 주국방 추진을 위한 대통령의 전략지침은 안보의 기본축인 한미동맹을 전략환경 의 변화에 부합되게 미래지향적으로 발전시키고, 한반도 방위를 주도할 수 있는 자 주적 대북억제능력을 조기 확충하며, 군 구조 개편 및 국방개혁으로 군을 정예화하고 군 운 영을 효율화함으로써 참여정부 임기 내 협력 적 자주국방의 토대를 구축 해야 한다는 것 이었다. 협력적 자주국방 보고 - 21 -
협력적 자주국방 추진계획 은 한미동맹의 미래지향적 발전, 전쟁억제능력 조기 확충, 군 구조 개편/국방개혁 등 3개 분야에 대해 2010년을 목표로 총 54개 세부추 진과제와 이에 대한 추진일정을 담고 있다. 군 구조 개편 및 국방개혁은 현재의 합 참체제를 강화하여 합동성을 극대화하고, 우리 군을 기술집약형 군 구조로 발전시 키며, 기능별 균형발전으로 국방운영의 효율성을 제고하고, 국방획득체계의 제도적 개선책 강구를 추진 중점으로 설정하고 있다. 이를 위한 추진과제로 합참 중심의 방 위기획 및 작전수행체계 구축, 효율화 정예화를 위한 부대 정비와 병력정원 조정, 군 인사의 형평성 제고, 획득제도 개혁 및 획득관리체계 개선을 도출하여 구체적인 추 진 일정을 제시하였다. 나. 국방개혁 2020 수립 2004년 12월 14일, 대통령은 프랑스를 비롯한 유럽순방을 마치고 가진 제55회 국 무회의에서 프랑스는 국방개혁 관련사항을 법제화하여 추진하고 있으며, 국방개혁 의 일관된 추진을 위해 법적 토대를 마련하는 조치가 중요 하다고 강조함으로써 국 방개혁의 법제화 추진의지를 분명히 하였다. 이에 따라 국방부는 2005년 1월부터 기획관리실을 중심으로 국방개혁 법제화 를 추진하였고, 4월 19일 국방개혁법 1차 시안을 장관에게 보고하였다. 2005년 4월 28일, 국방부는 국방부 대회의실에서 가진 국방업무보고 자리에서 프 랑스식 국방개혁의 추진 절차와 방법을 벤치마킹하여 2005년 11월 중 국방개혁 법 안을 국회에 상정하겠다고 대통령께 보고하였다. 이 자리에서 대통령은 국방개혁 의 핵심은 군 구조를 양적 구조에서 미래지향적 질적 구조(정보화, 과학화, 경량화) 로 전환하는 것이며, 군이 스스로 민주주의 모습을 담은 장기적 국방개혁의 목표와 비전을 명확히 제시하고, 성찰과 예측을 바탕으로 국방개혁안을 마련하여 국민적 공감하에 법제화함으로써 일관된 개혁을 추진해야 한다. 그리고 국방개혁을 위한 국방예산은 적극지원 할 것 이라고 강조하면서 국방개혁안의 수립과 법제화 추진 을 독려하였다. 바로 국방개혁 2020 구상의 서막이 시작된 것이다. 2005년 5월 12일 국방개혁법 1차 시안 수정안 및 추진체계의 장관보고와 5월 20 일 대통령 소속 국방발전자문위원회와 국방부의 합동 워크숍에서 국방부 시안에 대 한 검토 및 자문결과, 장기 국방비전 및 목표 하에서 국방개혁 추진을 가속화하기 위해서는 업무 주관부서를 정책홍보실 로 전환해야 한다고 제시되었다. 이에 따라 국방개혁에 관한 업무가 5월 21일 기획관리실에서 정책홍보실로 이관되었고, 5월 - 22 -
26일 국방개혁 추진계획(안) 을 수립함으로써 개혁추진을 위한 준비업무가 본격적 으로 추진되었다. 2005년 6월 1일 국방개혁위원회 가 구성되어 공식적인 활동을 시작하였다. 또한 국방개혁 업무를 실질적으로 추진하기 위하여 국방개혁위원회 예하에 정책홍보실 장을 위원장으로 국방부와 합참TF를 각각 구성하는 국방개혁실무위원회 가 발족되 어 국방개혁에 관한 구상과 국방개혁안 작성이 3개월 동안 숨가쁘게 진행되었다. 2005년 9월 1일 군 수뇌부는 청와대에서 대통령께 국방개혁 2020(안) 을 보고하 였다. 국방개혁안에 대한 공개범위가 최종 결정되어 9월 13일 기자회견을 통하여 국방개혁 2020 을 국민에게 공개하게 되었다. 2. 국방개혁안 작성을 위한 준비 가. 국방개혁위원회 구성 및 운영 국방개혁위원회는 2005년 5월 12일 국방개혁법 1차 시안 수정안 및 추진체계 보고시 국방개혁안의 발전 없이 국방개혁법안을 작성함으로써 실효성에 의문이 제 기됨에 따라 장기 국방비전과 목표 하에서 국방개혁 추진을 가속화하기 위해 2005 년 6월 1일부로 발족하였다. 또한 국방개혁안의 작성을 위하여 예하에 국방개혁실 무위원회를 설치하였다. 1) 기본 방침 국방개혁실무위원회의 구성 및 운영을 위해 다음과 같이 세 가지 기본방침을 설 정하였다. 첫째, 국방개혁(안)은 실무 TF에서 기존 조직과 유기적으로 연계한 가운 데 발전시킨다. 즉, 군 구조 및 전력체계는 합참 TF에서, 국방운영 관련사항은 국방 부 TF에서 각각 발전시킨다. 국방부본부, 합동참모본부, 각 군 본부의 국 실 및 참모 부는 분야별 개혁안을 적극 발굴하여 TF에 반영한다. 둘째, 국방발전자문위원회, 국 가안전보장회의사무처(NSC), 정부부처 등과 긴밀한 협조를 유지한다. 셋째, 국방개 혁(안) 작성과 병행하여 법제화 방안을 연구하고 발전시킨다. 2) 편성 및 기능 국방개혁위원회는 차관을 위원장으로 하고 차관보와 기획관리실장, 획득실장, 정 책홍보실장을 위원으로 편성하고, 국방개혁 지침 하달 및 주요사안에 대한 의사결 - 23 -
정 기능을 수행하며, 예하에 국방개혁실무위원회를 두도록 하였다. 국방개혁실무위원회는 정책홍보실장(현 본부장)이 위원장이 되어 국방개혁안 작 성과 관련 국방부내 국장 및 과장급으로 위원을 편성하여 의사결정 및 협의체를 운 용토록 하였다. 또한 대통령 국방발전자문위와 정부 부처 및 NSC와 긴밀히 협조채 널을 구축하여 유지토록 하고, 개혁안에 대한 공감대 형성을 위한 홍보기능을 수행 하도록 하였다. 예하에 국방부 TF와 합참 TF를 두고 국방운영 분야와 군 구조 및 전력분야의 개혁안을 작성토록 하였다. 국방부 TF는 도표2-1 과 같이 총괄 지원반, 분야별 연구반, 법제화 추진반으 로 편성하였다. 그 중 총괄 지원반은 상근으로 임무를 수행하며 예하에 개혁안총 괄팀, 국방비전팀, 홍보지원팀, 예산/행정팀으로 구성하여 2005년 6월 1일부터 8월 29일까지 임무를 수행하였고 8월 31일부터 국회 법안 상정시까지 비상근체제로 전 환하였다. 이 조직들의 전문성을 보강하기 위하여 KIDA, 국방대, 홍보관리관실, 계 획예산관실에서 인원을 추가로 선발하였다. 분야별 연구반과 법제화 추진반은 비상 근으로 필요시 소집하도록 하였다. 3) 국방개혁위원회 및 TF의 임무 국방개혁위원회의 임무는 1 국방개혁의 대강( 大 綱 )을 설정하고, 2 국방개혁의 당위성과 목적 목표 대상기간 범위 추진원칙 등을 검토하며, 3 국방기본정책서를 토 대로 국방비전과 개혁 목표를 검토하고 정리하면서, 4 안보환경 전망 및 미래 우리 군의 위상과 역할을 전망하고 국방개혁의 주요 내용을 법제화하기 위해 최종안을 작성하는 것이었다. 또한 국방개혁안에 대한 군 내외 의견을 적극 수렴하고, 적극적 인 홍보를 통해 군내 외의 지지를 확보하는 것이었다. 위원회 및 TF의 기능과 업무 는 도표2-2 에서 보는 바와 같다. - 24 -
도표 2-1 국방개혁위원회 및 TF 구성 및 임무 대통령 국방발전자문위 정부 부처 합참 위원회 (전략본부장) 협의/자문 NSC (군구조/전력분야) 국방개혁위원회 (차 관) 국방개혁실무위원회 (정책홍보실장) 의견수렴 (국방운영분야) 지원 자문/홍보 위 원 차관보 기획관리실장 획득실장 정책홍보실장 국방연구발전 TF 국방정책자문위 각군 본부 합참 TF (전력발전부장) 국방부 TF (정책기획관) 간사(정책기획차장) 총괄 지원반 (기본정책과장) 국방비전팀 홍보지원팀 개혁안 총괄팀 예산지원팀 * KIDA 3명, 국방대 2명, 계획예산관실과 홍보 관리관실 각1명포함 분야별 연구반 국방조직반 (국군조직과장) 인력/인사반 (인사관리과장) 획득반 (획득TF 총괄법제팀장) 동원/예비군반 (동원기획과장) 교육훈련반(교육과장) 복지보건반 (복지정책과장) 국방정보화반 (체계통합과장) 군수반(군수기획과장) 시설/환경반 (시설기획과장) 예산평가반 (중기계획과장) * 반별 실무담당자 임명 법제화추진반 (국군조직과장) 법률지원팀 법안작성팀 당정협의팀 * 법제과 실무자 포함 - 25 -
도표 2-2 위원회별 기능/업무 구 분 기 능 국방개혁위원회 국방개혁 실무위원회 총괄 지원반 국방개혁 지침 하달 및 의사 결정 국방부내 의사결정/협의체 운용(국장, 과장급) 국방발전자문위, 관련 부처와 협조채널 구축 유지 개혁안에 대한 공감대 형성을 위한 홍보 미래 국방비전/국방청사진 발전(군 임무/역할 포함) 개혁안 작성 총괄, 대외 협조채널 유지 및 행정지원 세미나, 공청회, 설명회 등 대외 홍보 지원 국방부 T/F 국방부 T/F 분야별 연구반 국방운영 분야별 개혁안 연구 및 작성 국방조직반 : 국방부본부 현역편제, 3군 균형발전 등 인력/인사반 : 진급제도개선, 인력구조, 전문인력 육성 등 획득반 : 방위사업청, 연구개발/방위산업 강화 등 동원/예비군반 : 동원제도, 예비군제도 등 교육훈련반 : 교육훈련제도, 학교교육제도 등 복지보건반 : 전역자 지원, 장병기본권, 시설 급여 등 국방정보화반 : 정보화 환경, 국방통합정보체계 등 군수반 : 군수관리 선진화, 3군 군수통합 등 시설/환경반 : 시설자원관리 효율화, 군 환경관리 선진화 등 예산평가반 : 적정 국방예산, 개혁 소요/가용예산 판단 각 분야별 개혁안에 대한 홍보 및 공감대 형성 법제화 추진반 국방개혁법 법제화 방안 연구 및 법안 작성 당정협의 등 입법절차 및 행정 합참 TF 국방연구 발전 TF 관련 기관 (KIDA,국방대 ) 군구조/전력구조 발전계획 및 개혁안 작성 군구조/전력 분야 개혁안에 대한 군 내외 공감대 형성 3군 균형발전, 진급제도, 사법제도 개혁안 발전 검토 실무위원회 계획에 따라 개혁안 검토 및 작성 지원 실무위원회의 계획에 따라 개혁안 검토 실무위원회 위원의 인선 파견 및 연구지원 나. 국방개혁실무위원회 및 TF의 업무추진 일정 개혁실무위원회는 업무 추진계획을 일주일 단위로 주요일정을 계획하고 세부수 행업무를 총괄지원반, 분야별지원반, 법제화 추진반으로 나누어 임무를 분장하였다. 일정별 세부수행업무는 도표2-3 과 같다. - 26 -
도표2-3 일정별 세부수행업무 일자 6월 1주 2주 3주 4주 5주 7월 1주 2주 3주 4주 주요일정 위원회 구성 / 신고 전체 회의 개혁안 대강 설정 장 절 편성 검토 1차 실무토의 국방비전 검토보고 국방관리분야 초안종합 개혁안 개념보고(장관) 군구조/전력분야 제출 (합참) 개혁안 초안 종합 2차 실무토의 1차 국장급 토의 홍보논리/계획 보고 2차 국장급 토의 개혁안 장관보고(최초) NSC 초안 검토의뢰 국방발전자문위 자문의뢰 세 부 수 행 업 무 총괄 지원반 분야별 연구반 법제화추진반 개혁안 장 절 구성 개혁안 작성방향 검토 분야별 개혁방안 연구 개혁안 대강( 大 綱 ) 설정 (당위성/목표/범위) 미래 국방비전 검토 미래 국방비전 정리 실무토의 주관 분야별 개혁과제 검토 국방관리분야 종합 장관개념보고 준비 군 구조/전력분야 검토 국방관리 분야 수정 개혁안 초안 종합 실무토의 주관 중장기 국방정책 검토 국장급 토의 주관 중장기 국방정책 보완 분야별 홍보논리 종합 홍보논리/계획 보고 개혁안 초안 종합 국장급토의 주관 국방개혁안 준비 국방기본정책서 보완 순회 설명회 자료 작성 자료 수집 분야별 개혁과제 연구 분야별 개혁안 각국 실 검토 * 필요시 연구과제 부여 분야별 개혁방안 제출 분야별 개혁방안 보완 참고자료 작성 분야별 홍보논리 발전 홍보자료 작성 지원 분야별 수정 보완 추진계획 보고 법제화 방안 연구/보고 법안 목차발전 관련법 제정 소요 판단 프랑스 국방부 인사 방문 법안 초안 작성 법안 초안 작성 8월 1주 2주 자문결과 반영 보완 국방발전자문위 자문 본부장급 토의 개혁안 장관보고(2차) 개혁법안 장관보고(최초) 국방기본정책서 보완 자문결과 검토/반영 본부장급 토의 주관 수정안 장관보고 국민홍보자료 작성 홍보자료 작성 지원 분야별 수정 보완 법안초안 보고 3주 4주 9월 ~ 공청회/세미나 개혁법안 장관보고(2차) 국민 홍보자료 발간 국방기본정책서 발간 국방부 개혁안 확정 정부 개혁안 확정 국회 상정 공청회/세미나 결과보고 국민 홍보자료 발간/배포 국방부 국방개혁안 확정 정책회의/군무회의 상정 국무회의 상정 대국민 홍보 분야별 홍보 분야별 수정 보완 법안수정 보고 당정협의 국회 상정 - 27 -
3. 국방개혁안 발전과정 가. 실무위원회 제1차 전체회의 국방개혁의 기본방향을 설정하기 위한 국방개혁실무위원회 제1차 전체회의는 2005년 6월 3일 정책기획관 주관으로 정책회의실에서 개최되었다. 주요 토의내용은 1 법제화 추진배경과 경과, 2 국방개혁 추진 기조(안), 3 실무위원회 구성 및 운 영 4 국방개혁(안) 작성방향 등이었다. 이 회의에서 국방개혁의 목표를 한반도의 평화번영을 보장하는 자주적 선진국 방 건설 로 정하고 이를 달성하기 위하여 1 새로운 국방패러다임의 요구에 부응하 는 선진국방관리체제 구축, 2 방위충분성 전력 구비, 기술집약형 군 구조 완성으 로 자위적 방위역량 확보, 3 한반도 평화체제 구축과 통일을 주도할 수 있는 자 주적 국방태세 확립 등 3가지 하위목표를 정하였다. 또한 국방개혁안의 발전과 국방개혁의 법제화를 성공적으로 추진하기 위해서 다 음과 같은 추진전략을 수립하였다. 먼저 1 국방비전을 설정하고 이를 바탕으로, 2 국방개혁안을 작성하며, 3 국방개혁안에 대한 공감대 형성을 통하여, 4 법제화함 으로써 군내외의 확고한 공감대 속에서 안정적인 국방개혁의 기반을 마련한다는 것 이다. 당시 제시된 추진전략은 도표2-4 에서 보는바와 같다. 나. 국방개혁기본계획 수립 실무위원회에서 수차례에 걸친 논의를 거쳐 2005년 6월 24일 국방개혁기본계획 을 수립하여 1 국방개혁의 추진배경을 제시하고, 2 국방개혁의 추진 기조를 설정하 였으며, 3 국방운영분야와 군 구조/전력분야의 개혁안을 세부적으로 전개하였고, 4 국방개혁의 법제화 추진방안과 홍보계획을 포함하였다. 또한 다음과 같은 지침을 정립하였다. 첫째, 국방개혁 환경, 하부구조 개편 부분 은 IT시대의 첨단과학 기술력을 고려할 때 과연 지금과 같이 다단계의 복잡한 지휘 제대를 유지하여야 하는지 검토해야 한다. 둘째, 개혁기간과 관련하여 2020년은 너 무 길지 않은가 하는 의견이 있으므로 3차에 걸친 5개년 계획을 통해 명확한 그림 을 그려낼 수 있어야 한다. 셋째, 방위사업청 신설과 군사법제도 개선은 별도의 법 으로 추진되지만 개혁안에 포함되어야 한다. 넷째, 예비전력 정예화와 제도개선에 대한 각별한 의지를 가지고 군 구조개편 및 병력감축을 예비전력으로 보완할 수 있 도록 실질적인 전투력으로 정예화하고 적시 동원이 가능한 체제와 물자를 갖추도록 - 28 -
해야 한다. 다섯째, 장관, 합참의장, 각 군 총장 임명시 인사청문제도를 도입할 필요 가 있다. 여섯째, 민간 국방전문인력 확충은 앞당길 필요가 있으며 각 군 본부 현역 과 군무원의 비율을 조정해 나가는 방안을 반영해 나가야 한다. 마지막으로 여군비 율을 5% 정도로 확대하는 방안이 제시되었다. 도표 2-4 국방개혁 추진전략 국방비전 설정 미래 안보환경과 군의 임무를 기초로 장기비전 설정 2020년까지 15년간 3차에 걸친 5개년계획 구상 장기 국방비전하 목표지향적 국방개혁 추진 국방개혁안 작성 실무 TF 구성, 기존 조직과 연계 운영 * 참여정부 2년간 발전시켜온 개혁 프로그램 검토 체계화 군의 안정을 보장하기 위한 실질적 프로그램 반영 한미군사동맹 발전 등을 고려, 점진적 단계적 추진 남북 군사적 현실 유념, 확고한 군사대비태세 유지하 추진 공감대 형성 법 제 화 군내부의 충분한 검토/공론화를 통한 공감대 형성 개혁안의 과감한 공개, 국민 국회 정부의 참여 유도 * 정책설명회, 공청회, 세미나 등 대외 적극 홍보 군의 주도와 정부 민간의 지원하, 국민공감대 형성 국방개혁안을 기초로 법제화를 위한 법안 작성 법제화 및 소요재원 확보로 일관된 추진 보장 다. 실무위원회 제2차 전체회의 세부개혁과제를 선정하기 위한 국방개혁실무위원회 제2차 전체회의는 2005년 6 월 28일 10시에 정책기획관 주관으로 신관 중회의실에서 개최되었다. 회의에서는 1국방개혁기본계획(안), 2장관 추가지침 설명 및 의견수렴, 3국방운영분야 개혁 과제 목록 조정 및 추가과제 식별, 4각 반별 제시 과제 검토 및 보완 작성방향, 5 법제화 방안 추진방향, 6향후추진계획 등에 대한 토의가 있었다. 분야별 개혁과제 검토는 먼저 개혁과제의 선정 중점을 설정하고 각 연구반별로 - 29 -
분야별 세부개혁과제를 검토하였다. 개혁과제를 선정하는데 중점적으로 고려하였던 내용은 첫째, 각 국실에서 제기된 개혁과제를 대부분 반영하되 통상적인 업무 성격 이 강한 과제는 제외하였다. 둘째, 이외에도 파급효과가 크고, 시급성이 높은 과제 및 효율성 제고와 슬림화 등의 성향이 강한 과제를 중심으로 개혁과제를 선정하였 다. 이렇게 제기된 개혁과제는 실무자 토의를 통해 재조정하고 분야별 예산소요를 판단하도록 하였다. 회의간 강조되었던 내용은 첫째, 회의결과를 반영하여 수정안을 작성하되 추가연 구가 필요한 과제는 총괄지원반과 협조하여 작성하기로 하였다. 둘째, 분야별 과제 별 토의를 활성화 하되 총괄지원반은 분야별 토의일정계획을 수립하여 통보하고 각 반은 필요시 수시로 토의하기로 하였다. 셋째, 국방개혁실무위원회의 업무를 유기 적으로 통합하기 위하여 각 분야별 주간업무를 종합 보고 전파하기로 하였다. 넷 째, 차후 토의는 정책홍보실장이 주관하는 국장회의를 7월 8일에 개최하여 국방개 혁 기본계획(안)과 개혁과제 전반에 대한 의견을 수렴하고 국방개혁 법제화 방안 및 향후 추진방향에 대하여 논의하기로 하였다. 라. 실무위원회 국장급회의 국방개혁실무위원회 국장급회의가 2005년 7월 8일 정책홍보실장 주관으로 신관 중회의실에서 개최되었다. 회의의 목적은 진행사항 중간점검과 개혁방향을 최종 설 정하는데 있었다. 참석인원은 국방부 관련국장(11명), 합참 전력발전부장, 연구위원 (5명) 등 17명이었다. 회의안건은 1 국방개혁추진방향 및 군구조 개혁안 검토, 2 국방운영분야 개혁과제 검토 및 쟁점사항 토의, 3 향후 추진계획 및 협조사항 등이 었다. 회의진행은 정책기획관이 국방개혁 추진방향을 설명하고, 합참 전력발전부장 이 군 구조 개혁안을 설명한 후 분야별 개혁안에 대하여 관련 국장들이 소관분야에 대해 발표하였다. 분야별 주요 검토과제는 1 각종 지원부대 통합 민영화 추진, 2 주요직위자 인 사청문회제도, 3 여군인력 활용 확대의 세 가지 의제였다. 첫째, 각종 지원부대 통합 민영화 추진은 우선 각 군 군수 교육 경리 복지 부대를 대상으로 하며, 개혁 과제화 필요성은 상비병력 축소에 따라 비전투 지원 병 력을 최소화하고 전투병력 위주의 편성이 필요하다는 점이었다. 각 군의 유사 중 복 기능과 부대를 과감히 통합하고 민영화가 가능한 분야의 적극 발굴을 통해 민간 분야의 전문성과 시장 원리 적용으로 서비스의 질을 향상할 필요가 있다는 점이 제 - 30 -
시되었다. 따라서 개혁안 작성은 비전투지원분야 아웃소싱 확대 분야는 국군조직과 에서, 기타 기능부대에 대한 통합과 아웃소싱 필요성은 기획조정관실 중심으로 인 사국 군수관리관실 복지보건관실 등 각 국실의 협조 하에 발전시키기로 하였다. 둘째, 주요직위자 인사청문회제도는 6월 24일 국방개혁 기본계획 보고시 문민기 반 확대 차원에서 장관, 합참의장, 각 군 총장 임명시 인사청문회제도 도입이 필요 하다는 의견이 제시되어 검토되기 시작하였다. 추가적으로 국방부 주요직위자의 국 회 인사청문회제도를 통해 해당직위의 업무수행 능력은 물론 도덕적 검증을 거침으 로써 국민적 공감하에 소신있는 업무추진을 보장할 수 있다고 판단하였다. 셋째, 여군인력 활용 확대제도는 여군비율을 5% 정도로 확대하는 방안을 반영 하여야 한다는 의견이 제시되어 검토되기 시작하였다. 검토의 필요성은 여성인력의 활용 확대를 강조하는 정부시책에 부응할 필요가 있으며, 장기적으로 병역자원 부 족 현상을 보완할 수 있다는 측면에서 검토의 필요성이 제기되었다. 개혁안의 작성 은 인사국에서 여군인력 활용 확대를 과제화 하여 여군인력 소요를 전향적으로 재 판단하기로 하였다. 마. 국방개혁안 수립 실무위원회는 6월 24일 장관 보고시 부여받은 추가지침에 대한 검토내용과 국방 발전자문위의 개인 연구안 검토 등을 종합하여 국방개혁안을 보완, 2005년 8월 8일 국방개혁 2020(안) 을 수립하였다. 개혁안은 첫째, 목표연도와 관련하여 국방개혁 2020 혹은 2015 등 을 검토하였고, 둘째, 기본문 구성은 1 목적, 2 한반도 안보환 경 예측, 3 개혁의 필요성, 4 분야별 개요 기술, 5 결론 순으로 하도록 하였다. 한반도 안보환경 예측 및 평가 부분은 현재까지 우리가 평가 분석 판단하고 있는 내용을 간략 명확하게 기술하되 다음 사항을 고려하도록 하였다. 1 남 북 관계는 평화 지향적으로 발전이 가능하고, 2 남 북 군사적 긴장관계는 비군사 분 야보다 늦게 발전할 것이나 그렇다고 해서 군사적 관계가 비군사 분야의 발전을 저 해해서는 안 될 것이며, 3 북한의 재래식 군사력 정점시기에 대한 검토를 실시하여 우리의 군사력 건설을 조정하도록 하고, 4 국방개혁은 환경변화와 함수관계에 있 으므로 주기적으로(예 : 3년 주기) 환경평가를 통해서 국방개혁 진도와 내용을 조정 해야 한다는 의견이 제시되었다. - 31 -
바. 군 수뇌부 정책간담회 개최 2005년 8월 29일 국방개혁안의 최종점검을 위한 정책간담회가 합참의장, 각군 참모총장, 국방부/합참 본부장들이 참석한 가운데 장관 주관으로 열렸다. 회의는 먼저 국방개혁 추진방향 및 군구조 개혁안의 국방부(안)을 논의를 통해 확정하고, 대통령 보고 자료를 검토하는 순으로 진행되었다. 주요 토론의제는 1 국방부 장 차관 임명 경과기간, 2 군 주요직위자 인사청문회, 3 각 군의 간부비율 등이었다. 사. 국방발전자문위원회 자문 대통령 소속 국방발전자문위원회는 2005년 4월 6일 발족 이래 8월 18일 제10차 자문위까지 워크샵과 자체회의를 통하여 국방개혁 관련 자문위원들의 연구결과를 토의하여 국방개혁안 작성에 참고토록 제공하였고, 국방부가 작성한 국방개혁안에 대한 검토 작업을 하였다. 위원별 개인 연구안에 대한 발표 및 토의는 제5차 자문위원회(6월 2일)부터 9차 자문위원회(7월 19일)까지 청와대 서별관에서 계속되었다. 회의진행은 위원별로 연 구안을 발표하고 발표내용에 대하여 토의하는 형식으로 진행되었다. 자문위원회에 서는 토의결과를 국방발전자문위원 의견으로 국방부에 통보해왔고, 국방개혁실무위 원회에서는 국방발전자문위 개인연구안의 국방개혁안에 반영여부를 검토하였다. 자 문위원들이 제시한 내용은 대부분 반영되었다. 4. 국방개혁안 대통령 보고 2005년 9월 1일 국방개혁 2020 을 대통령께 보고하였다. 보고를 위한 참석자는 장관, 합참의장, 각 군 총장, 정책홍보실장, 합참 전략본부장이었으며, 통일부장관, 기획예산처장관, NSC사무차장, 국방발전자문위원장이 배석하였다. 21세기 선진국 방을 위한 국방개혁 2006~2020 이라는 제목 하에 1 국방장관이 모두 발표를 한 후, 2 국방개혁에 대한 일반적인 사항을 정책홍보실장이 보고하고, 3 합참의장이 군 구조 개편방향을 보고하였으며, 4 정책홍보실장이 국방 운영혁신 분야에 대하 여 보고한 후 토의 하는 순으로 진행되었다. 토의 간 국방발전자문위원장은 그동안 국방부와 합참 주도로 작성한 개혁안을 자 문위원회에서 함께 토의하여 왔으며, 위원들이 공통적으로 개혁의 목표 방법 시 기가 지침대로 잘 설정되었다고 평가하였다. 기획예산처장관은 대다수의 국민들은 - 32 -
국방개혁을 통해 국방비가 줄어 들 것으로 기대하고 있다는 점을 감안하여, 국방개 혁 추진과정의 후반기에는 국방비가 점차 줄어 들 것이라는 점을 이해시킬 필요가 있다고 강조하였다. 그리고 통일부장관은 국방부에서 발표한 국방개혁 2020 은 우리가 지향하는 21세기 국방의 모습에 대해 신뢰할 수 있는 안 이라고 평가하였 다. 또한 NSC 사무차장은 현시점에서 기본적인 골격을 확정하는 것이 중요하며, 육군의 사단이 대폭 감축된다는 사실에서도 알 수 있듯이 군이 대단한 각오를 하고 만든 개혁안이므로 국방부가 군 내부를 설득하는데 힘을 실어줄 필요가 있다 고 강 조했다. 대통령은 개혁안이 전체적으로 매우 잘되었다고 평가하면서 군이 어려운 작업을 추진하고 있으며, 역사적 과업으로 자리매김할 것이라고 언급하였다. 그리고 보고 된 내용은 큰 변경 없이 결정될 것이며 최종결정까지 개혁추진에 장애가 없도록 홍 보 및 내용 측면에서 보완해야 할 것이라고 당부하였다. 국방개혁은 단순하게 감량 을 하는 것이 아니라 군사력을 질적으로 정예화 하는데 근본적인 목적이 있음을 국 민들에게 명확히 제시하여야 하며, 전력강화 내용을 보다 부각하여 제시할 필요가 있다고 언급하였다. 국방예산의 확보를 위하여 주변국과의 전력비교 등도 당당히 제시하고 정부차원에서 함께 노력할 것을 약속하였다. 후방경계임무의 이관 문제는 안보 관련부서 간 큰 틀에서 논의하여 결정되어야 하며, 병역제도는 성장과 일자리 라는 측면과 전투력의 질적 강화라는 측면에서 포괄적으로 논의되어야 한다고 말하 였다. 또한, 안보상황이 현저히 변화할 경우 국방개혁안을 조정할 수 있도록 주기적 인 검토와 수정을 한다는 관련내용을 명시하도록 하였다. 5. 소요재원 판단 국방개혁이 원활하게 추진되기 위해서는 무엇보다도 소요예산의 적기 확보가 중 요하다. 국방개혁 2020 을 기획하면서 국방부는 2006년부터 2020년까지의 개혁소 요 67조원을 포함한 총 국방비 규모는 동일기간 총 정부재정규모 3,700조원의 16.8% 수준인 621조원으로 추정하였다. 그러나 소요재원규모에 관한 적정성 여부 문제로 언론 정당 시민단체 등에서 많은 의문을 제기하였다. 이러한 국방개혁 추진을 위한 소요재원의 규모, 필요성, 확보 가능성에 대해서 좀 더 자세히 설명하면 다음과 같다. - 33 -
가. 국방개혁 소요재원 규모 1) 개혁에 필요한 재원의 규모 국방개혁을 추진할 2006년~2020년까지의 국방개혁 소요는 국방부, 기획예산처, 한국국방연구원(KIDA)이 합동으로 검토한 결과 순수 개혁소요를 67조원으로 판단 되었으며 첨단무기체계 확보 부대개편 및 창설 병영시설 개선비용 등이 대부분을 차 지했다. 이중 순수한 전력투자비는 64조원으로 군 구조 개편에 따라 필요한 장비와 작전요구 성능을 근거로 한 전력증강에 소요되는 예산이다. 인력과 운영체계 개선 에 따른 소요와 군 의무발전, 병영시설 개선 등 핵심 개혁과제 추진에 따른 경상운 영비 소요는 약 3조원으로 예상된다. 한편, 전체 경상운영비 중에서 병력유지에 필요한 인력운영비는 병력감축에도 불 구하고 현재의 재원수준이 필요하나, 인력운영비가 국방비에서 차지하는 비율은 아 래 도표에서 보는 바와 같이 큰 폭으로 하향될 것으로 예상된다. 도표 2-5 인력운영비 비율 추이 도표 2-6 병력규모 및 전력변화 추이 종합적으로 보면 국방개혁을 통하여 병력은 줄지만 실질적인 전력은 획기적으로 증강되는 기술집약형의 군 구조로 전환된다. 하지만 이렇게 산정된 개혁재원은 앞 으로 계속 재검토하여 조정해 나갈 예정이다. 또한, 자체적으로 예산절감 방안도 다 각적으로 강구해 나갈 예정이다. 2) 개혁추진기간 중에 개혁소요가 반영된 국방비 총규모 2020년까지 국방개혁 소요를 포함한 총국방비는 621조원으로 추정된다. 이중 전 력투자비 272조원은 기존 군사력 건설비용과 병력감축 상응전력 획득비용이 포함 되며, 경상운영비 349조원은 기존 신형장비 운영비, 우수인력 확보 비용 등이 포함 된다. 이 비용은 개혁기간 총 정부재정규모 3,700조원의 16.8% 수준이다. - 34 -
이는 개혁초기단계(2010년 이전) 및 개혁이 어느 정도 완성되는 단계(2015년 이 전)까지는 일정수준의 국방비 증액이 필요하나, 이후 증가율이 점차 감소되는 추세 로 전환 될 것이다. 국방개혁의 장기적인 예산절감 효과는 국방개혁을 추진하지 않 고 현재 상태가 지속되는 경우와 대비하면 뚜렷이 나타난다. 도표2-7 에서와 같 이 2017년부터 국방개혁이 현재 상태 유지보다 비용이 절감되기 시작한다. 도표 2-7 국방비 증가율 추이 도표 2-8 국방비 추이 비교 3) 개혁 추진기간 중 국방비 규모와 타국과의 비교 현재의 국방비 규모는 아래 도표에서 보듯이 스톡홀름 국제평화연구소(SIPRI)의 연례보고서에서 분석된 2004년을 기준으로 한 분쟁국가의 GDP 대비 평균국방비 5~6%보다 훨씬 낮으며, 주변국과 비교해도 낮은 수준이다. 개혁기간 중의 GDP 대비 국방비 평균비율 2.8%는 향후에도 첨단전력 확보에 대 폭적인 투자를 하고 있는 주변국보다 낮은 수준이 지속될 것으로 전망된다. 2006년 현재 GDP 대비 국방비 비율이 2.6%에서 2010년에는 2.9%, 2015년에는 최고 정점인 3.0%까지 상승하였다가 개혁기간 말인 2020년에는 2.3%로 저하된다. 도표2-9 주변국과 주요 분쟁국의 국방비 규모 구 분 한국 대만 이스라엘 일본 중국 미국 러시아 국방비(억불) 157 75 97 431 351 4,393 222 GDP 대비 국방비(%) 2.4 2.5 8.3 1.0 3.7 3.9 4.4 출처 : The Military Balance 2005-2006/영국 국제전략문제연구소, 05.9월(한국은 정부통 계 기준) - 35 -
나. 국방개혁 소요재원 확보 1) 향후 국가 경제 전반의 흐름과 정부재정규모 판단 국방개혁 추진기간 중 실질성장율과 물가상승율을 고려한 경상성장률은 평균 7.1% 수준으로 전망되며, 국방개혁 소요가 집중되는 초기단계('06년~'10년)에 국방 비가 9%대의 증가율을 유지할 경우 소요재원 621조원은 확보가 가능할 것으로 예 상된다. 이는 최근 5년간( 00~ 05년)의 경상성장률 7%대와 비교해 볼 때 매우 안정 적인 수준이다. 이와 같은 판단은 최근 5년간의 경상성장률이 8%(실질성장율 5.4%, 물가상승률 2.6%) 수준이었던 점을 감안하여, 향후 15년간의 평균 경상성장률을 7.1%(실질성장률 4.7%, 물가상승률 2.3%)로 전망한데 근거한 것이다. 민간경제 연구기관에서도 우리 경제는 수출과 내수 등 전반적인 경기가 살아나고 있고, 차세대 10대 성장 동력에 대해 집중적인 투자가 가해지고 있음을 근거로 유사 한 전망치를 제시하고 있다. 2) 개혁 소요재원 확보 가능성 국방개혁을 성공적으로 추진하기 위해서는 개혁 소요재원이 반드시 확보될 필요 가 있다. 우리나라는 1960년대 이후 경제개발과정에서 북한의 안보위협에 대처하고 안정적인 성장기반을 구축하기 위하여 사회복지 및 보건 등 사회개발분야에 대한 투자는 상대적으로 우선순위가 낮은 반면, 정부재정 대비 국방비에 대한 투자는 높 은 비중을 차지하여 왔다. 그러나 1990년대 문민정부 등장 이후 정부재정에서 국방 비가 차지하는 비중은 꾸준히 감소하였으며, 특히 IMF 금융위기 시에는 실국방비가 감소되기도 하였다. 2004년 이후 주한미군 재배치 등 한반도를 둘러싼 안보환경의 변화로 인해 자주 국방에 대한 필요성이 증대됨에 따라 정부재정 대비 국방비 비중은 다시 증가하는 추세이다. 그러나 국가경제 규모 및 주변국의 국방비에 비해 상대적으로 낮은 국방 비 투입으로 미래지향적인 군사력 건설은 물론 현존 전력의 운영유지에도 상당한 어려움을 겪고 있다. 개혁 기간 중 국방비 평균 증가율 6.2%는 경상성장률(평균 7.1%) 및 정부재정증 가율(평균 7.1%) 범위 내에 있어서 충분히 확보가 가능한 수준이다. 도표2-10 에 서 보듯이 개혁 기간 중 GDP/정부재정 대비 국방비 평균 비율 2.8%/16.8%는 개혁 추진 초기 단계의 집중투자소요를 감안한 것이며, 개혁이 어느 정도 완성되는 2016-36 -
년 이후부터 안정적 하향 추세를 유지할 것으로 전망된다. 도표 2-10 정부재정과 국방비 추이 비교 특히, 개혁기간 중 연평균 국방비는 아래의 도표와 같이 과거 15년의 일반적인 정부예산의 배정추세를 볼 때도 재원확보가 가능한 수준이다. GDP/정부재정 대비 국방비 비율이 다른 부문에 비해 하락한 과거 15년(1991~2005년)의 경우에도, 기간 중 평균예산(13.6조원)은 직전년도 예산(1990년 : 6.6조원)의 2.1배 였으나 개혁기간 의 평균 국방비는 2005년 예산의 2배 미만 수준이다. 도표 2-11 과거 15년간 GDP/정부재정 대비 국방비 비율 구 분 직전연도 국방비 기간 중 평균 국방비 배 율 과거 15년( 91~ 05) 6.6조원( 90) 13.6조 원 2.1배 개혁 기간( 06~ 20) 20.8조원( 05) 41.4조 원 2.0배 3) 지속적인 국방비 증가에 대한 국민적 이해와 동의 과거의 국방개혁은 국민적 합의가 미흡하여 어려움이 있었음을 감안할 때, 우리 국민이 생각하는 국방개혁의 방향에 대해 설문조사를 실시한 바 있다. 설문 결과, 아래의 도표와 같이 대다수의 우리 국민들은 국방개혁의 중요성을 충분히 인식하고 있었다. - 37 -
도표2-12 우리 국민의 국방개혁에 대한 인식( 05. 8월) 금번 국방개혁은 과거의 실패사례를 되풀이하지 않기 위하여, 국민여론을 기초로 군내 공감대 형성은 물론 국민적 합의를 얻기 위해 네티즌과의 토론회, 전문연구기 관 주관 공청회, 언론사 간부와 안보관련 전문가 초청 정책설명회 등 다각적인 노력 을 기울여왔다. 특히, 국민이 부담하는 소중한 세금으로 충당해야 하는 국방개혁 소 요재원에 관해서도 다양한 대국민 활동을 전개하고 있으나, 아직도 다양한 의견이 제시되고 있음을 감안하여 국민의 이해와 동의를 받을 수 있도록 지속적인 노력을 경주할 예정이다. 국방개혁과 관련한 홍보활동의 세부사항은 제 2장 제3절 공감대 형성을 위한 노력 부분에 상세하게 언급되어 있다. - 38 -
도표2-13 국방비 수준에 대한 국민 전문가 여론조사 결과( 05. 8월) 일반국민 은 향후 국방비 수준을 늘려야 한다 는 응답이 40.7%로, 줄여야 한다 는 응답 18.4%보다 2.2배 높게 나타남 전문가 는 향후 국방비 수준을 늘려야 한다 는 응답이 66.7%로, 줄여야 한다 는 응답 8.3%보다 8배 높게 나타남. 출처 : 2005 범국민 안보의식 여론조사, 국방대학교 부설 안보문제연구소, 05.8월 조사기관 : (주)현대리서치 연구소 대 상 : 일반국민(18세 이상 성인남녀 1,200명), 전문가(국방대 안보 문제 연구소 국방 안보 전문가 DB중 민간전문가 60명) 기 간 : 05년 7월 4일~8월 5일 방 법 : 면접조사 아울러 국방개혁을 통한 경제적 기대효과를 살펴보면, 우선 병력감축을 통해 경 제활동 인구의 증가와 고용 및 생산 증대로 연계될 것으로 판단하며 이를 통해 GDP 16.5조원의 경제적 증가효과를 예상하고 있다. 또한 300만의 예비군을 150만 명으로 감축하여 국민편익을 보장하고 국민경제를 활성화시킴으로써 GDP 1,450억 원 증가의 효과가 예상한다. 국방개혁을 통해 추진되는 부대감축은 부대운영비 등 제반 비용을 축소하여 4.7조원의 절감액이 발생하며, 국방민간인력 약 3,000여명 고 용증가는 GDP 2.1조원 증가의 효과를 예상하고 있다. - 39 -
제2절 국방개혁, 범국가적 과업이 되다 법제화 추진 이전에 국방개혁업무를 정상적으로 추진하기 위해서 국방부에 국방 운영분야 혁신을 추진하기 위한 국방운영혁신준비단 과 군 구조 개편을 추진하기 위한 군구조개편준비단 등 두 개의 추진기구를 편성 운영하였다. 국방운영혁신준비단은 2005년 11월 16일 차관 소속하에 한시적 기구로 발족했으 며, 운영기간은 2006년 1월 2일 부터 법 시행일까지로 하였다. 이 조직은 국방개혁 2020 의 추진과제 중 합리적 효율적인 선진국방운영 체계를 구축하기 위한 개혁업 무 추진에 중점을 두었다. 국방운영혁신준비단 이 약 11개월간 수행했던 임무는 먼저, 국방운영분야 개혁 과제의 추진계획을 수립하고 분야별 시행 안 을 검토하며, 둘째, 시행실태를 확인하 고 이를 분석ㆍ평가하며, 업무를 조정하고 촉진시키는 임무를 수행하였다. 셋째는, 국방개혁기본법 시행령 및 시행규칙 제정 업무를 주관하고, 넷째, 국방개혁추진단 으로 전환을 준비하는 데 있었다. 편성은 도표 2-14 에서 보는 바와 같이 예비역 중장을 단장으로 하고 연구위원 실은 예비역 장성 9명으로 구성되었다. 그 아래에 기획총괄실과 3개 팀으로 구성되 어 임무를 수행하였다. 3개 팀에는 국방연구원 소속의 연구원 1명과 일반전문가 3 명이 각각 소속되어 비상근으로 임무를 수행 하였다. 군 구조 개편 준비단은 국방개혁 2020 의 추진과제 중에서 군 구조 개편분야의 개혁을 추진하기 위해 2005년 11월 16일 설치되었으며 국방운영혁신준비단과 마찬 가지로 차관 소속하에 한시적 기구로 발족되었고 그 운영기간은 2005년 12월 1일 부터 법 시행일까지로 하였다. 군구조 개편준비단의 임무는 첫째, 군 구조 개편 종합추진계획 수립과 5년 단위 추진계획을 수립하고, 둘째, 분야별 시행 안 검토와 시행실태 확인 및 분석ㆍ평가 를 실시하며, 셋째는 업무 조정 촉진 및 군 구조 개편 추진 관련 대외기관/관련부서 와의 협의를 하는 것이었다. - 40 -
도표 2-14 국방운영혁신준비단 편성 차 관 (예) 사무원1 : 비상근 국방운영혁신준비단장 9 (육) 중사1 연구위원실 (예비역 장성) 준비단 부단장 ***(공) 대령1(공),중령2(육,해) 대위1(공),부사관(육3) 병(육3) 10 기획총괄실 조직인력팀 9(5/4) 자원관리팀 8(4/4) 인사복지팀 9(5/4) 팀 장 : 대령1(육) 인사 : 중령1(해) 인력 : 사무관1 소령1(육/여) 조직 : 중령1(공) 연구원1(KIDA) 일반전문가3 팀 장 : 서기관1 동원 : 중령1(육) 군수 : 사무관1 정보 : 중령1(공) 연구원1(KIDA) 일반전문가3 팀 장 : 대령1(해) 병영 : 중령1(육) 복무 : 중령1(육) 보건 : 사무관1 소령1(육/여) 연구원1(KIDA) 일반전문가3 군구조개편준비단의 편성은 도표 2-15 에서 보는 바와 같이 현역 중장을 단장 으로 하고 그 아래에 각 육 해 공군 및 합동부대 개편팀으로 구성되어 임무를 수행 하였다. - 41 -
도표 2-15 군 구조 개편준비단 편성 차 관 (육) 군구조개편준비단장 (육) 기획조정실장 육군 개편팀 해군 개편팀 공군 개편팀 합동부대개편팀 팀 장 : 대령1(육) 부대구조 : 대령1(육) 전력구조 : 대령1(육) 총괄담당 : 중령1(육) 팀 장 : 대령1(해) 부대/전력구조 : 중령1(해) 팀 장 : 대령1(공) 부대/전력구조 : 중령1(공) 팀 장 : 대령1(해병) 국직부대 : 중령1(해) 합동부대 : 중령1(공) 행정지원: 부사관1/병1(육) 국방운영혁신준비단은 설립 이후 준비단 운영계획을 2006년 1월 20일 장관에게 보고하였다. 이후 국방운영혁신 추진 관련 협조회의를 2006년 1월 30일 최초로 실 시하여, 국방부ㆍ각 군 본부 관련 부장ㆍ과장급이 참석한 가운데 각 군 본부의 애 로사항 및 추진상태를 심층깊게 토의하였다. 이후에 2006년 5월 17일까지 국방운영혁신분야 중 군무원 인사제도 개선 연구에 대한 보고를 실시하였다. 또한 국방경영 효율성 도모를 위한 아웃소싱 추진 T/F 설 치 운영과 군 책임운영기관 설치 운영에 관한 법률 제정 추진에 대한 검토를 하였 다. 이를 토대로 국방개혁(운영분야) 세부 추진계획을 2006년 6월 16일 발간하였고, 국방운영혁신 추진평가회의를 2006년 7월 14일 실시하였다. 국방운영혁신 준비단과 마찬가지로 군 구조 개편 준비단은 군구조개편안에 대한 구체적인 추진계획을 수립하기 위해 2005년 12월 15일에 군 구조 개편준비단 운영 계획을 작성하였다. 2005년 12월 20일에는 군 구조 개편 추진 관련 협조회의를 개최 하여 합참 및 각 군의 다양한 의견을 수렴하고 토의하는 과정을 거쳤다. 이를 참고 하여 2006년도에 추진해야 할 주요사업계획을 수립하여 2005년 12월 30일에 각 급 부대에 하달하였다. 2006년 2월 13일에는 국방개혁 1단계 기간에 추진해야 할 군 구조 개편업무의 - 42 -
세부계획을 포함한 군 구조 개편 1단계( 06~ 10) 추진계획을 발간하였다. 군 구조 개편안 에 대한 현지 확인 및 토의를 위해 2006년 3월 13부터 3월 21까지 국방부ㆍ 합참ㆍ각 군 본부, 2군 사령부 등을 방문하여 실무자 및 지휘관과의 토론회를 가졌 다. 또한 2006년 5월 4일에는 부대 창설ㆍ해체ㆍ개편 평가를 위한 추진평가표 를 작성 활용하였다. - 43 -
제3절 법제화 를 통한 국민과의 약속 1. 법률안 입안 단계 가. 초기 법률안 성안 국방개혁 법제화 초기단계의 주된 논의는 프랑스 국방계획법의 법제화 과정 벤치 마킹의 적정성 여부와 국방개혁기본법 에 국방소요재원의 안정적 확보를 법으로 보장하는 방법 등이었다. 이에 대하여 2005년 7월 5일 정책기획관 주관 실무회의에 서, 기본 조문을 간략하게 제시하고 대부분을 부록으로 처리한 프랑스 국방계획법 은 상당한 장점이 있으나, 우리 법제 관행과 상이하므로 한국의 일반적인 법률 제정 형식(총칙-본문-부칙)에 따라 법안을 성안 하기로 하였다. 2005년 6월 1일 발족한 국방개혁위원회에 구성된 법제화추진반이 국방개혁법 법 제화 방안 연구 및 법안 작성과 당정협의 등 입법절차 업무를 수행하였다. 국방 개혁 2020 의 21개 대과제, 80개 소과제 중에서 법적 구속력을 부여하여 일관되게 추진해야 하는 과제, 기존의 법령과 중복되지 않는 과제, 그리고 2005년 내에 국회 에 법안으로 제출할 수 있는 핵심적 과제 등 세 가지의 기준을 가지고 선정하여 법 률적 문구로 바꾸는 작업을 실시하였다. 관련 부서와 수차례 수정절차를 거쳐 2005 년 7월 25일에 총 6장, 42조항의 국방개혁기본법 초안을 완성하였다. 나. 성안 과정에서 논점과 조정내용 국방개혁기본법(안) 성안 과정에서의 주요 논점과 조정된 내용은 다음과 같다. 첫째, 국방운영의 문민기반을 확대하는 차원에서 국방부 장관이나 차관 등 국방 부에 근무하는 고위공직자에 대하여 장교로 전역한 후 일정한 기간을 경과한 자 만 이 임명할 수 있도록 하는 안이 검토되었으나, 헌법 제 25조에 규정한 공무담임권을 제한할 소지가 있다는 측면과 함께 대통령의 임명권을 제한할 수 있다는 우려로 인 하여 입안 과정에서 삭제되었다. 둘째, 상비병력 규모를 2020년까지 50만 명으로 조정하는 것에 대한 안보공백 우 려를 불식시키고 국방개혁기본법 의 유연성을 확보하기 위하여, 한반도의 안보상 황에 바탕을 두고 미래 안보환경 변화에 능동적으로 대응하기 위한 개혁임을 명확 히 제시할 필요성이 있다는 의견이 제시되었다. 따라서 병력위주의 양적 재래식 군 - 44 -
사력 구조를 정보 기술 집약형의 질적 군사력 구조로 전환하고, 병력감축 등 군 구 조 개편은 주요무기 및 장비 등의 전력화와 연계하여 점진적 단계적으로 추진하며, 3년 단위로 안보 및 국방개혁 추진상황과 여건을 평가하여 국방개혁 기본계획을 보 완 및 수정한다는 조문을 삽입하였다. 셋째, 국방개혁의 일관성과 지속성을 확보하기 위하여 범정부적인 기구가 필요하 다는 것에 대하여는 이론이 없었으나, 국방개혁위원회를 어디에 설치하며 그 위원 의 범위를 어떻게 할 것인가에 대한 논의가 있었다. 이는 대통령 훈령으로 제정되어 운영되고 있는 국방발전자문위원회와도 관계가 있었다. 대통령을 위원장으로 하는 방안, 국무총리를 위원장으로 하는 방안, 국방부장관을 위원장으로 하는 방안 등이 제시되었고, 논의 결과 신속한 정책결정과 실효성 있는 계획 수립을 위하여 국방부 장관을 위원장으로 하고 관련 중앙행정기관의 차관급으로 위원회를 구성하는 방안 으로 결정하였다. 넷째, 합참의장의 작전지원 조정권과 관련된 내용은 각군 총장의 군정권 행사에 영향을 미칠 수 있다는 의견이 제시되어 합참의장은 각군 총장과 협의하고 필요시 장관을 통하여 조정할 수 있도록 하였다. 즉, 국방개혁에 관한 법률 제23조 제2 3 항을 국방부장관은 합동참모본부의 방위기획 및 작전수행 능력을 배양하고 합동성 을 향상시킬 수 있도록 그 기능 및 조직을 보강 발전시키고, 합동참모의장은 합동작 전능력 및 이와 관련된 합동군사 교육체계 등을 개발 발전시키고, 합동작전 지원분 야에 있어서 각군 참모총장과 원활한 협의체계를 수립하여야 한다. 이 경우 필요한 때에는 국방부장관에게 합동작전 지원분야에 관하여 의견을 제시하고 이에 따른 육 군 해군 공군의 기능 및 합동성에 관하여 조정을 건의 할 수 있도록 하였다. 다. 관계부처 협의 및 입법예고 국방부안이 확정된 이후 2005년 10월 12일부터 21일까지 정부 유관부처의 의견수 렴과 10월 24일 당정협의를 거쳐 10월 25일부터 11월 14일까지 국민들이 열람할 수 있도록 행정자치부 관보와 인터넷 국방부 홈페이지에 게재하여 입법예고를 실시하 여 수용 가능한 의견들을 반영하였다. 2. 정부 입법절차 단계 법제처 심사는 공식적으로는 입법예고( 05년 10월 25일 ~ 11월 14일) 가 종료되 - 45 -
어야 가능하지만, 2005년도 정기국회 회기내에 입법안을 제출한다는 국방부의 방침 에 따라 11월 4일부터 사전심사를 하였다. 이후 11월 24일 차관회의와 11월 29일 국 무회의를 거쳐서 2005년 11월 30일에 대통령 재가를 받았으며 12월 2일 국방개혁 기본법안 을 국회에 제출하였다. 3. 국회 심의 단계 2005년 12월 3일 국회 국방위 입법조사관이 사전검토회의를 통하여 도출한 법적 쟁점사항에 대해서 12월 20일 법률안 예비검토 설명회를 통해 설명하였다. 2006년 1월 11일에 열린우리당, 18일에는 한나라당 국방위원 보좌관을 대상으로 각각 설명회를 개최하여 국방개혁기본법안 법제화 추진경과, 국방개혁기본법의 성격, 법안 작성 방향, 법안 구성, 주요 내용 및 기대 효과에 대하여 설명하고 제출 된 기본법안(38개 조항)이 그대로 유지되어 통과될 수 있도록 협조를 당부하였다. 2006년 2월 3일에는 제258회 임시국회 기간 중 국방위원회 법률안 심사에 대비한 예비검토 설명회가 있었다. 2006년 2월 7일 국방개혁기본법안 의 원활한 국회의결을 위한 공감대 확산과 의견청취를 위해 공청회를 개최하였다. 황병무 교수(국방발전자문위원장)의 사회로 진행되었으며, 국방부 정책홍보본부장의 기조연설에 이어서 정책기획관이 국방개혁 안 및 법제화 추진에 대하여 설명을 하였고, 온대원(열린우리당 정책연구원 정책연 구위원), 정낙근(한나라당 여의도연구소 정책연구위원), 정용택(민주당 정책실장), 정택상(민주노동당 진보연구소 정책연구위원), 이태호(참여연대 정책실장), 김병조 (국방대 교수), 정창인(재향군인회 연구위원) 등 7명의 토론자에 의한 국방개혁 관련 주요 관심사항인 국방개혁 법제화 필요성, 미래 안보환경에 대한 인식, 군 구조 개 편 및 50만 병력규모에 대한 타당성, 국방개혁의 한미동맹에 대한 영향, 국방예산 확보문제 등에 대한 토의가 이루어졌다. 2006년 2월 8일에는 국회 예산결산특별위원회의 전문위원을 대상으로 국방개혁 설명회가 있었다. 국방부 정책기획관이 국방개혁안과 법제화 추진에 대한 설명을 하였고 관련 팀장들의 소관분야에 대한 설명으로 예결위 전문위원들의 이해를 증진 시켰다. 2006년 2월 16일 제258회 임시국회의 국방위 전체회의가 개회되었고 국방개혁 기본법안 이 상정되었다. 법안심사소위에서 심사한 법률안 의결에 이어서 국방부 - 46 -
장관의 국방개혁기본법안 제안 설명과 수석전문위원의 국방개혁기본법안 검 토결과 설명이 있었다. 이어진 질의 답변을 통해 국방위원들은 전반적으로 국방개 혁 법제화는 찬성하지만 국방의 중요성을 고려하여 여 야간 심도 깊은 토의와 심의 절차가 필요하기 때문에 공청회, 전문가 초빙, 상임위 특별소위원회 등을 거쳐 공론 화 과정과 여론 수렴을 통해 법안을 다듬는 과정을 거쳐야 한다는데 합의를 하였다. 2006년 3월 23일과 28일에는 각각 열린우리당과 한나라당 민주당 국방위원 보좌 진을 대상으로 국방개혁기본법안 설명회를 개최하여 법제화 추진의 의의, 추진 경과, 4월 임시국회에서 심의ㆍ의결 필요성, 향후 추진계획과 주요쟁점에 대한 국 방부 입장 등을 설명함으로써 국방위원 보좌관들의 국방개혁에 대한 의문 해소와 이해증진에 도움이 되도록 하였다. 2006년 4월 4일에는 제259회 임시국회 국방위 전체회의에서 특별소위원회가 구 성되었고 이어서 합동참모본부로 장소를 옮겨 장관 주관으로 국방위원 대상 국방개 혁 설명회를 개최하였다. 이 자리에서 합참 작전본부 작전준비태세 보고, 국방개혁 법제화 추진 관련 보고, 합참 북한위협 판단보고, 군사전략 및 전력증강 소요 및 방 향 보고 등 비공개 특별보고가 진행되었고 참석대상자간 국방병력 규모, 예산확보, 북한위협 평가, 법제화 등과 관련하여 심도 깊은 질의 및 토론이 이루어졌다. 특별소위원회는 2006년 4월 7일(1차), 4월 12일(2차), 4월 14일(3차), 4월 20일(4차), 4월 28일(5차)에 실시하여 법안검토 방향을 논의하고 조문별 심사를 하였고, 공청회 는 4월 18일(1차), 4월 26일(2차) 간 국방개혁 2020 관련하여 전문가 의견을 청취 하고 주요 쟁점에 대한 질의 및 답변을 실시하였다. 5차례 특별소위원회를 통하여 특위위원ㆍ전문 위원실ㆍ국방부 의견을 반영하여 수정안이 작성되었다. 주요 목표수치(상비병력 50만 수준 등) 등 특별법적 성격을 법안에 포함하기 위해서 법안의 제명을 국방개혁특별법 으로 개칭하는 것으로 잠 정 결정하였다. 최초 국방부안 38개 조항 중, 6개 조항은 원안을 유지하고, 국방개혁 자문위원회 관련 1개 조항을 삭제하며, 내용 통합으로 4개 조항이 줄고(7개 3개 조 항), 27개 조항은 자구수정을 함으로써 최종 심의 결과인 수정안은 33개 조항으로 구성되었다. 4월 18일 열린 1차 공청회에서는 임길섭(한국국방연구원 개념발전연구실장), 차 두현(한국국방연구원 국방현안팀장), 김영호(국방대학교 안보대학원 교수), 김훈배 (자주국방 네트워크 대표), 이태호(참여연대 협동사무처장), 홍관희(안보전략연구소 - 47 -
소장) 등의 발표와 국방위원들의 질의를 통해 국방개혁안과 법제화 관련 내용을 이 해하는 기회가 되었다. 4월 26일 2차 공청회에서는 김경덕(합동참모본부 전력발전부장), 박주현(한국국 방연구원 자원관리연구센터장), 설문식(기획예산처 국방재정과장), 장영철(국방부 계획예산관), 정창인(재향군인회 안보연구소 연구위원) 등 5명의 발표에 이어 국방 위원들의 질의 답변이 있었다. 대부분의 발표자들이 상세한 자료제시를 통한 발표 로 국방개혁의 당위성 및 예산소요 적절성에 대한 의견을 제시하였고 야당위원들은 병력감축 및 군구조 개편과 관련하여 집중적으로 질문하였다. 2006년 4월 10일과 4월 12일에는 국방부에서 국방부 및 국회 출입기자단을 초청 하여 국방개혁기본법안에 대한 설명회를 개최하였다. 국방부 출입기자 총 26명 중 12명이 교체되어 신임기자들이 많은 관심을 표명하였으며, 금번 설명회로 국방 개혁 전반의 이해증진에 기여하였고 국회 출입기자들에게도 국방개혁 내용을 직접 적으로 자세하게 설명해줌으로써 이해증진 및 관심제고에 크게 기여하였다. 2006년 5월 1일에는 5차 특별소위원회에서 수정한 국방개혁기본법 을 국방위 전체회의에 상정하려 했으나 전체회의 자체가 무산되어 상정이 되지 못함으로써 국방개혁기본법수정안 상태로 대기하게 되었다. 2006년 후반기 원구성이 새롭게 됨에 따라 신임국방위원들에 대한 국방개혁 2020 내용 설명과 법제화 추진에 대한 협조를 위해 2006년 7월부터 8월까지 정책 기획관이 대면설명을 하였으며 신임국방위원들의 국방개혁에 대한 이해를 도모하 였다. 이 기간동안 열린우리당의 김진표 이근식 원혜영 안영근 의원, 이강래 예결위 원장, 한나라당의 공성진, 박계동, 이성구, 김학송, 김형오 원내대표 의원, 민주당의 한화갑 대표, 김송자 의원에 대해 개별 대면 설명을 하였다. 2006년 11월 21일부터 22일까지 국방위 법률안심사소위원회가 국방위 소회의실 에서 개최되어 법안에 대한 집중적인 심의가 이루어졌다. 법률안심사소위원으로는 안영근 위원장과 열린우리당 조성태 이근식 김명자 의원, 한나라당 황진하 공성진 고 조흥 의원, 민주당 김송자 의원으로 구성되었다. 핵심쟁점은 여전히 법안명칭을 무 엇으로 할 것인가와 주요 목표수치 존치에 대한 여부였다. 특히, 일부 위원들은 북 한의 미사일 발사 및 핵실험 등의 안보상황을 고려할 때 상비병력 규모의 조정과 관련하여 법안에 목표수치로 제한하는 것을 반대하였다. 2006년 11월 29일 열린우리당과 한나라당이 국방개혁기본법 처리를 합의함에 - 48 -
따라 법률안심사소위원회가 21:00시부터 23:50시까지 개최되어 법안을 심의하였고, 최종 결정된 수정안에 대하여 의결하였다. 심의과정에서 법안이 기본법 특별법적 성 격이 혼재하고 있어 이를 포괄하는 명칭 사용이 적절하다고 판단하여 국방개혁기 본법 을 국방개혁법 으로 수정하였고, 핵심쟁점이었던 주요 목표수치 존치 여부는 기본적으로 국방부안을 유지하되, 상비병력 규모의 조정과 관련해서는 북한의 대 량살상무기와 재래식전력의 위협평가, 남북간 군사적 신뢰구축 및 평화상태의 진전 상황 등을 감안하여 매 3년 단위의 목표수준을 국방개혁기본계획에 반영한다 는 전 제조건을 추가하였다. 예비전력 규모 150만은 상비병력 규모와 연동하여 개편 조정 한다 로 내용을 추가하고 수치는 삭제하였으며, 국방부본부 공무원 확대비율 70% 는 삭제하기로 하였다. 또한 최근 안보상황을 반영하고 법안의 목적에 부응토록 수정이 필요하다는 의견 에 따라 일부조항을 수정하여 제1조(목적)에 북한 핵실험 을 추가하였고, 제13조 (합참의장 등의 인사청문회)의 인사청문회는 합참의장에 대해서만 실시하고 각 군 총장 방위사업청장은 제외되었다. 2006년 12. 1일 국회 법사위원회가 오전 10:00시부터 개최되어 국방개혁법 을 심 의하였다. 심의과정에서 현행 법률 중 개혁법 이 존재하지 않음이 지적되어 제명은 다시 국방개혁에 관한 법률 로 변경되었고, 제4조(국가의 기본의무)는 국가는 총체 적인 지칭이므로 정부 로 수정해야 한다는 의견에 따라 정부의 기본의무로 수정되 었다. 또한 제5조(다른 법률과의 관계)는 다른 법률 제 개정시 동법의 기본이념에 부 합되도록 하는 규정은 국회의 입법권을 제약한다는 지적에 따라 삭제되었다. 이와 같은 과정을 거쳐 16:00시경 법사위 위원 15명 중 찬성 10명, 반대 3명, 기권 2명으 로 가결되었다. 법사위에서 가결된 국방개혁에 관한 법률 은 곧바로 국회 본회의에 상정되었다. 국회 본회의는 당일 13:00시부터 개회하여 타 법안을 의결하였고 15:00시 정회를 선 포하였다가 국방개혁에 관한 법률 을 의결하기 위해 18:15시경 속개되어 안영근 의원의 제안설명에 이어 임종인 의원의 반대토론이 있었다. 18:30시경 투표에 들어 가 18:35시경 개표결과 출석의원 152명 중 찬성 120명, 반대 17명, 기권 15명으로 가 결되었음을 선포하였다. 이로써 국회에 법안을 제출한지 꼭 1년 만에 국회에서 의 결되었던 것이다. - 49 -
제4절 국민적 공감대 형성을 위하여 1. 홍보의 기본 방향 설정 가. 홍보를 위한 상황 인식 국방개혁 추진과정에서 많은 갈등과 반대의견이 대두될 것으로 예상되었으며, 이 를 최소화할 수 있도록 적극적인 홍보활동이 필요하다고 보았다. 국방개혁을 성공 적으로 추진할 수 있도록 홍보목표를 국방개혁에 대한 사회적 공감대를 형성하고 국방개혁 법제화를 위한 지지 여론을 확산하는 데 두고 추진하였다. 또한 현 상황을 올바르게 진단하기 위해 여러 가지 이슈 즉, 집단별 쟁점이 상이하고 개혁 실현에 대한 확신이 부족하며 법제화 추진에 대한 관심이 저조한 것이 우선 과제임을 인식 하면서 홍보 대상 및 분야를 구분하여 국방개혁에 대한 상황을 분석하였다. 분석 결과, 국방개혁에 대한 관심은 높고 필요성에 대해서는 공감하고 있으나 계 층별로 개혁안에 대한 관심사항 및 의견이 상이하고 국방개혁 법제화 추진에 대한 인지도는 저조한 것으로 분석되었다. 따라서 부정적인 부분을 긍정적으로 변화시켜 국방개혁에 대한 공감대를 확산시키도록 상황인식 결과에 근거하여 홍보 전략과 추 진방향을 설정하였다. 나. 홍보 추진전략과 홍보 수단 1) 추진전략 홍보대상별 쟁점 이슈 분석을 통한 맞춤형 홍보를 실시하기 위해 미디어 모니터 링 시스템 을 운영하고 홍보대상 별로 상이한 쟁점에 대해 대상별 차별화된 내용을 홍보하도록 하였다. 또한 국방개혁 법제화 추진일정과 연계하여 단계적으로 홍보를 실시하고 국방개 혁안에 대한 군 내 외부의 다양한 의견수렴과 공감대 확산에 노력하였다. 국회 입법 화를 위해서는 법제화를 위한 지지 여론 확산에 홍보의 초점을 맞추었다. 2) 홍보 수단 가용한 모든 수단을 활용하여 전방위 홍보를 실시하였다. ON-Line 홍보로는 미 디어 모니터링 시스템, 여론조사, TV 및 공중파를 최대한 이용하였고, OFF-Line 홍 - 50 -
보를 위해서는 공청회, 순회교육, 세미나, 포럼, 언론 등을 이용하고 각종 이벤트 행 사를 실시하였다. 홍보기간 중 행사 및 이벤트로 친군적인 분위기를 조성하기 위해 사계 전문가 간 담회, 참전용사 초청 등의 행사를 실시하고, 열린 음악회, 군악 연주회, 위문 공연 등을 통한 이벤트 행사로 친군적인 분위기를 조성하였다. 2. 홍보팀 구성 및 임무 국방개혁의 중요성을 고려하여 청와대 주관으로 범정부 차원의 홍보팀을 구성하 여 운영하였으며, 국방부 내에서 구성된 홍보팀은 범정부 홍보팀의 실질적인 추진 업무를 수행하는 역할을 하였다 범정부 홍보팀은 국방개혁에 대한 언론 방송 및 학계, 공청회 등을 통한 공감대 확 보와 법제화 과정에서 정치권 시민사회 등에 대한 설득 및 홍보를 주로 담당하였다. 국방부 홍보팀은 정책홍보실장을 팀장으로 실제적인 업무를 추진하는 4개의 팀 으로 구성하였다. 그 조직은 도표2-16 과 같다. 도표2-16 국방부 홍보팀 구성도 홍보팀장 (정책홍보실장) 국방개혁홍보집필진 간사 (정책기획관) 홍보관리팀 (홍보관리관) 국방운영팀 (정책기획관) 군구조개편팀 (합, 전력발전부장) 예산계획팀 (계획예산관) 각 팀은 기본적으로 해당분야 언론상황을 매일 모니터하고 필요시 홍보관리팀과 협의하여 적시적으로 언론에 대응하면서 홍보추진현황(전일실적, 금일계획, 쟁점사 항에 대한 의견 등)을 매일 10시까지 국방운영팀에 송부하였다. 국방운영팀이 Center 역할을 수행하면서 홍보상황을 종합 조정하고 각 팀의 홍보추진현황을 일일 주간단위로 종합하여 필요시 유관부서에 배포하였다. - 51 -
홍보관리팀은 일일 국방개혁 관련 모니터 결과 를 작성 배포하며 쟁점이 있는 경우, 관련팀은 즉시 기본입장을 정립하여 홍보관리팀과 협의하며 적시적인 조치 후 간사(국방운영팀)에게 그 결과를 통보하였다. 각 팀별 회의는 주 1회, 전체회의는 격주 단위로 실시하며 각 팀은 홍보 추진상황 을 평가하고 문제점을 식별하여 홍보과제 선정 및 홍보전략 등을 개발, 토의를 실시 하였다. 또한 각 팀은 회의 결과를 회의 실시 다음날까지 국방운영팀으로 통보하고 전체회의 개최시, 각 팀은 회의자료를 회의 2일전까지 간사(국방운영팀)에게 제출하 였다. 국방개혁 홍보 집필진 은 국방개혁관련 언론의 부정적 보도 또는 오보 발생 시, 해당분야 집필진으로서 즉각 반론 및 해명사항을 기고하고, 국민적 공감대 확산 을 위해 주기적으로 언론기고 및 방송 출연 가능한 체제를 구비하여 운영하였다. 3. 홍보방향 및 실시결과 가. 국민 대상 홍보 과거 권위주의적 병영문화의 유산으로 군대 가면 시간 낭비, 자식 보내기 불안한 군대 등이 일반 국민들 사이에 잔존하고 있는 것도 사실이었다. 특히, 국방개혁연 구기간 중 발생한 연천 GP 사건 및 노충국씨 사망사건 등으로 국민들의 군에 대 한 불신이 증폭되었고 이에 대한 집중적인 홍보가 필요하게 되었다. 따라서 홍보 기본방향으로는 첫째, 국민이 공감할 수 있는 개혁과제를 홍보하면 서 내 아들이 안전하게 군 생활을 할 수 있는 선진 병영문화를 부각시키고 경제적 인 군 운용으로 국민경제 복지에 기여한다는 논리를 부각시키는 방향으로 전개하였 다. 둘째로, 군의 긍정적인 변화 모습을 알려 국방개혁 지지 여론을 유도하는 것이 었다. 이를 위한 홍보 수단으로는 미디어 모니터링 시스템, 설문조사, 홍보책자 발 간, 국방부 홈페이지 활용, 친군화 이벤트 마련 등을 준비하여 실시하였다. 홍보 수단별로 추진한 내용은 다음과 같다. 첫째, 2005년 8월 이후부터 미디어 모 니터링 시스템을 운용하여 그 결과를 홍보관계관 회의에서 국방개혁 홍보업무와 관 련한 토의자료로 활용하였다. 둘째, 여론조사는 2005년 8월 24일부터 25일에 걸쳐 전국 만 20세 이상 성인남녀 1,000명을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 그 결과 대다수 우리 국민이 국방개혁의 중요성을 인식하고 있으며, 법제화의 필요성에 대 해 높은 공감대를 형성하고 있는 것으로 확인되었다. 셋째, 국방개혁홍보책자는 일 - 52 -
반국민의 국방개혁에 대한 이해를 증진토록 설명형 책자 10,000부, 만화형 책자 20,000부를 발간하고 외국인들에 대한 설명을 위해 영문책자 3,000부를 제작하여 배 포하였다. 넷째, 국방부 홈페이지 구축 은 One Stop 정보제공 차원으로 2006년 8월 경에 홈페이지를 구축하여 국방개혁의 당위성 및 필요성, 추진일정, 개혁과제 현황 등을 게재함으로써 이해증진 및 공감대 형성에 기여하였다. 다섯째, 홍보기간 중 행 사 및 이벤트로 친군적 분위기 조성 분야는 사계 전문가 간담회, 참전용사 초청 행 사, 열린 음악회, 군악 연주회, 위문공연 등을 실시하였다. 이상과 같은 국방개혁에 대한 홍보를 실시하고 국민들의 여론을 조사한 결과, 국 방개혁에 대해 매우찬성 20.2%, 대체로 찬성 46.3%, 대체로 반대 22.3%, 매우 반대 4.6%, 무응답 6.7%로 나타났다. 설문 결과를 분석해 보면 대체로 국민들이 국방개혁 에 대한 긍정적인 평가가 우세하게 나타났으며, 특히 법제화 추진에 대하여서는 찬 성 의견이 66.4%로 매우 높게 나타났다. 그러나 국방개혁의 분야별 중요성에 대한 인식도는 높으나 세부과제에 따라 다양 한 의견을 보인 것으로 분석되었다. 예를 들면, 병력규모가 적절하거나 많다 는 의 견이 70.0%, 국방비 수준은 증액되어야 한다 는 의견이 43.1%와 축소되어야 한다 는 의견 45.3%가 비슷하게 나타나고 있었다. 또한 국방개혁의 우선순위와 관련해 서는 인권보호 및 군대생활 개선 요구가 높았으며 군사력 건설과 병력 감축에 대 해서는 병력을 감축하더라도 군사력은 더 강해질 수 있다 는데 대체로 동의하였다. 이러한 여론 조사를 토대로 취약분야에 대한 집중 홍보를 전개한 결과 국민적 공 감대 형성에는 소기의 성과를 거두었다고 평가할 수 있었다. 특히 전국 대도시 113 개소의 전광판을 활용한 전광판 광고와 국군방송(KFN)의 광고 등 언론매체를 통한 광고와 국방개혁 홍보책자 배포로 인한 효과가 국민적 공감대 형성에 큰 영향을 끼 친 것으로 평가되었다. 또한 각종 세미나 및 공청회를 통한 여론 형성도 국방개혁의 필요성을 인식하는데 큰 영향을 주었던 것으로 나타났다. 국민들의 공감대 형성을 위한 홍보는 국민들 개개인의 성향을 분석하고 그 결과를 토대로 홍보방법을 바꾸 는 것이 아니라 국민들이 언제 어디서든지 손쉽게 접할 수 있고 모든 사람들이 공 감하는 내용을 피력하여야 한다는 사실에 입각한 홍보가 큰 성과를 거둔 것으로 평 가되었다. 나. 군 간부 및 예비역 대상 홍보 군 간부 및 예비역들은 국방개혁에서 추진하는 군 병력 감축이 국방력 약화로 직 - 53 -