부동산개발트렌드 해외도시재생사례일본과미국의도시재생 남진 서울시립대학교교수 jnam@uos.ac.kr 이글은공공과민간의협력체계하에서도시재생사업을선도적으로추진하고있는일본과미국의선진사례를소개한것이다. 일본은동경 ( 롯본기와마루노우치 ) 과요코하마의도시재생사례를소개하였는데, 동경의롯본기와마루노우치는민간디벨로퍼 ( 모리빌딩 ( 주 ), 미츠비시지쇼 ) 와공공, 토지소유자등의협력과협의체구성에의해도심부의도시재생을성공적으로추진한사례이며, 요코하마는미나토미라이21의신흥업무중심과간나이등의구도심의역사와문화, 예술을네트워크로연결하여상호상승효과를낼수있도록창조도시 (Creative City Yokohama) 를통한도시재생을실현하고있다. 미국은대도시도심부의브라운필드재개발 (Brownfield Redevelopment) 의전형적인사례인아틀란타시의아틀란틱스테이션재개발사례를소개하였다. 아틀란틱스테이션재개발사례는스마트성장 (Smart Growth) 의원리를적용하여개발계획수립단계에서부터각이해관계자들의적극적인참여로사업을진행하였으며, 특히민간과공공의재원조달방식 (Tax Increment Financing : TIF) 에의한복합용도개발로도시재생을추진하고있는사례이다. Ⅰ. 들어가며 도시재생은노후화되고쇠퇴한기성시가지의단순한물리적환경정비의범주를넘어서사회 경제 문화 복지등다양한측면을고려한새로운개념의도시를만들어내는작업이다. 특히, 국가간의경쟁이중요시되는시대에서국경을초월한인적자원, 정보와자본, 다양한문화등이모이고성장하는도시가국가의경쟁력을대별하는시대로변화하면서도시경쟁력 을향상시키는방법으로서도시재생이많은관심을받고있다. 우리나라에서도노후 쇠퇴한기성시가지의도시환경을정비하기위해서 1971년 도시계획법 의전면개정으로주택중심의재개발사업이시행된이후, 2002년 도시및주거환경정비법 이제정되어도시및주거환경정비관련사업이통합되었다. 2005년에는기반시설의정비를전제로한광역적도시재정비를위해 도시재정비촉진을위한특별법 이제정되는등도시재생을위해많은제도적변화를거쳐왔다. 그럼에도불구하고, 민간개발에의한경제논리가우선시되어수익성과물리적환경개선중심의도시재정비사업이추진되고있어, 엄밀히말해서선진외국에서시행되고있는도시재생사업의기본적개념과는거리가멀다. 우리와는달리선진외국에서는도시재생사업의공공성을확보하면서민간의활력을활용하기위해공공의지원체계를정립하여민관의파트너쉽에의해도시재생사업을추진하고있다. 사업성이낮아민간개발이이루어지지않는노후 쇠퇴한지역에대해서물리적환경개선뿐만아니라사회 경제 문화 복지등종합적이고포괄적인관점에서도시재생을추진하기위해노력하고있다. 따라서아직도시재생에대한기본인식이미흡하고공공의역할이배제된민간의사업성위주의도시재생사업에의존하고있는우리나라의입장에서선진외국의도시재생사례는많은시사점을줄것이라판단된다. Ⅱ. 일본의도시재생사례 1. 일본의도시재생정책일본은장기적인경제불황으로 1990년이후실질경제성장이정체된상태에서동경을포함한대도시의국제경쟁력은약화되고있었고, 대도시를중심으로불량채권화된토지와사용하지않는용지가대량으로발생하였다. 이에따라대기업본사가입지해있는도심의업무환경을개선하고도심의매력을향상시켜불량채권화된토지를구제하는동시에토지의가치를향상시킬수있는경제활성화방안이필요하게되었다. 18_Real Estate Issue & Market Trend
지역활성화통합본부회합과일본도시재생본부의도시재생정책 지역활성화통합본부회합 지역에대한효과적인대책마련 2007 년 10 월지역활성화관련 4 개본부사무국통합 지역활성화통합사무사무국신설 : 지역의재생전략을중앙에서계획, 실행체제를만들고유기적으로정책을실행하기위한기구 중심시가지활성화본부 도시재생본부 구조개혁특별구역추진본부 지역재생본부 시가지정비 개선, 도시복리시설정비, 시가지거주추진, 상업활성화, 대중교통활성화등의포괄적추진등으로분류 2009년 5월말까지 75개기초자치단체, 77건기본계획이인정됨 도시의매력과국제경쟁력을강화하기위해내각에설치 환경, 방재, 국제화등의관점에서도시재생시책을종합적이고강력하게추진 2010년부터 ' 도시재생의기본방침 ' 의개정논의중 각지역특성에따라규제특례조치를정한구조개혁특별구역을설정 교육, 농업, 사회복지등분야에있어구조개혁추진 2008년말까지 1,041개특구가인정됨 지방자치단체가관계자, 관련단체와연계하면서 ' 지역재생계획 ' 을작성 지역재생지원프로그램 : 지역고용창조추진사업, 지역고용전략, 문화예술에의한창조도시지원사업재생가능 도시재생정책 (2011) 도시재생프로젝트 민간도시개발투자촉진 전국도시재생의추진 - ' 왓키나이에서이시가키까지 ' - 국가적프로젝트 민간도시개발프로젝트지원 지방도시활성화 내각주도로강력하게추진되는 ' 국가적프로젝트 ' 대도시도심부의도시정비사업 / 도시재생특별조치법 ('02. 06) 시행 ' 스스로생각하고스스로행동하는도시재생 ' 지구환경문제, 체감치안의저하등도시의주요정책과제 전국도시재생모델조사를통해밝힌공통적인과제 각종도시재생노력의전개발전에의해만들어진프로젝트등추진 총 21개프로젝트선정 추진 민간의자금과노하우활용민간참여확대 - 도시계획제안제도 - 재개발시행자의추가 ( 재개발회사 ) 행정절차단축, 규제완화, 금융지원 - 행정절차단축기간의명확화 - 도시재생긴급정비지역지정 - 도시재생특별지구결정 - 민간도시재생기구의결정 - 민간도시재생기구의금융, 세제지원 - 도시계획규제완화등 추진현황 - 도시재생긴급정비지역 : 총 65 개지역 - 도시재생특별지구 : 51 개지구 - 민간도시재생사업계획승인 : 41 개지구 민간도시개발투자촉진을위한긴급조치 - 일상생활의질적향상과지역경제사회의활성화도모 전국도시재생모델조사, 선정및지원 도시재생전략팀 ( 전문가 ) 과참가자가현지에서토론회개최 마찌즈쿠리교부금 - 교부기간약 3-5년 - 매년소요금액일괄교부 ( 국비약 4%) - 예산 : 2510억엔 (2008년기준 ) 출처 : 일본도시재생본부 (http://www.toshisaisei.go.jp/), 일본내각부 (http://www.cao.go.jp/) 이러한배경하에서도시재생의목적을달성하기위해일본정부는 2001년 12월에도시재생특별조치법을제정하여도시재생본부를설치하고국가가주도하여도시재생프로젝트, 민간도시개발투자촉진, 전국도시재생의추진등 3가지도시정책방향을설정하여사업을추진하였다. 그러나, 현재는중앙정부주도에서벗어나지역에대한효과적인대책마련과중앙정부의힘과지방정부의추진력을유기적으로엮어정책을추진하기위해중심시가지활성화본부, 도시재생본부, 구조개혁특별구역추진본부, 지역재생본부등 4개본부를통합한 지역활성화통합본부회합 을운영하고있다. 이를통해중앙-지방-민간이연계하여지역적여건과특성을최대한반영한현장으로부터의도시재생사업을추진하고있다. 2. 동경도의도시재생사례 1) 롯본기힐즈 (1) 개요롯본기힐즈는지역의중앙에노후화된텔레비아사히의대형스튜디오시설이위치하고좁은도로와중소음식점및목조주택이밀집되어있는지역이었다. 이지역의개발사업은초기에개발로인한역사적토지의파괴 ( 텔레비아사히내연못등 ) 등을이유로지역주민들이반대하면서사업추진에어려움을겪었다. 하지만, 사업주체인모리빌딩 ( 주 ) 이지역특성을반영하여역사적토지를보존하고주변여건을반영한국제성이풍부한문화향기거리를조성하는등복합개발을통한다 19_Real Estate Issue & Market Trend
양한문화중심으로서의매력있는마찌즈쿠리실현계획을수립하여지역주민을지속적으로설득한결과사업을추진할수있었다. 그결과일일평균방문자수가평일 10만명, 휴일 15 만명에이르는매력적인도심공간으로거듭났다. (2) 개발유도및사업수법롯본기힐즈는권리변환방식 ( 입체환지 ) 등을통해기성시가지를재정비하는수법인제1종시가지개발사업과지역특성과미래상을고려한재개발사업을유도하기위해용적률, 건폐율등을규제하거나완화할수있는재개발지구계획 ( 현재, 재개발등촉진구 ) 이동시에적용되었다. 이중에서재개발지구계획 ( 현재, 재개발등촉진구 ) 은민간개발자가공공시설의용지를제공하고기반시설의정비비용을부담하는대가로민간개발자에게용적률완화등의인센티브가제공되는제도로민간사업자의사업을유도하는데큰역할을담당하였다. (3) 주체들의역할롯본기힐즈는사업초기부터모리빌딩 ( 주 ) 이주도한재개발조합에의해사업이진행된곳으로이회사의리더쉽에의한일체적개발이이루어진지역이다. 따라서, 롯본기힐즈의경우별도의조직없이민간사업자와공공이직접합의를하는과정을통해사업이추진되었다. 하지만, 사업완료후새로입주한사람들의지역커뮤니티형성과다양한교류를통한지역활성화를위해 2004년 4월에 롯본기힐즈자치회 를설립하고지역관리를수행하도록하였다. 2) 마루노우치 (1) 개요마루노우치지구는천황거처지의수로, 녹지와동경의중앙역인동경역을축으로하는지역으로대형은행과미츠비시 ( 三菱 ) 를중심으로한대기업본사빌딩이밀집해있는일본의 롯본기힐즈의문화시설마루노우치의모습 금융, 경제의 1번지였다. 하지만, 과거천황거처지주변이미관지구의지정과높이규제완화의과정을겪으면서부도심개발등에의한상대적지위하락으로인해쇠퇴기를겪게되었다. 이러한문제를해결하기위하여이지역에다양한도시기능을도입하고경제활동의촉진을유도하기위하여도시재생사업이추진되었다. 그결과현재는업무시설뿐만아니라다양한토지이용으로지역의활력이되살아났으며, 역사성의보존으로품격과문화로대변되는지역으로인식되고있다. 개발전 개발후 롯본기힐즈의개발전후모습 (2) 개발유도및사업수법 : 용적이전및용도교환마루노우치지구는다양한도시기능의도입과경제활동촉진을위해국제회의시설이나호텔등국제교류및활성화를위한용도를도입할필요성이있었다. 따라서이런시설을도 20_Real Estate Issue & Market Trend
특례용적률적용구역의용적이전개념업무상업중점지구특례제도의용도교환개념 입할경우인센티브가제공될수있도록도시개발관련제도 ( 재개발지구계획, 특정가구, 고도이용지구, 종합설계제도등 ) 를적용하였다. 이러한제도중에서특징적인것은정용도를건물에유도하면용적률인센티브를받도록하는 업무상업중점지구특례제도 와구역내에서는어떤부지라도용적이전이가능한 특례용적률적용구역 의지정이다. 이제도들을통하여특정용도를집적하고동경역사와같은역사건축물의보존이가능하게되었으며이로인하여민간개발이촉진되는효과를얻을수있었다. (3) 주체들의역할마루노우치재생사업은토지소유자의협의조직체인재개발협의회가 1996년에행정과협의하여마찌즈쿠리간담회를설립하고 2003년 3월에외부의의견과제안을수용한최종가이드라인을책정하였으며, 이를계기로치요다구 ( 千代田區 ) 가 8월에 지구계획 을결정하였다. 그리고 2002년에는 에어리어매니지먼트 (Area Management) 협회 가설립되어현재까지지역관리활동 ( 이벤트개최등소프트웨어지원 ) 을전개하고있다. 이렇듯마루노우치재생사업은민간의활력과공공의지원, 시민참여를중심으로하는지역관리체계의구축을통하여도심재생사업을전략적이고효과적으로전개할수있었다. 3. 요코하마의도시재생사례 : 창조도시요코하마 1) 창조도시요코하마 의계획요코하마는 1859년세계를향해문호를처음으로개방한상업무역도시로현재는개항 152 주년을맞은국제항구도 창조도시요코하마 지역관리체계및각주체별역할 21_Real Estate Issue & Market Trend
시이자동경의뒤를잇는일본의제2의도시이다. 이러한역사적배경을갖고있는요코하마는과거의명성을잇고도시의지속가능한성장을유지하기위해물리적인측면뿐만아니라, 도시를매력적으로만들기위하여새로운가치를찾기위해 문화예술창조도시 - Creative City YOKOHAMA 형성을향한제언 을발표하였다. 여기에서는항구를중심으로한독특한역사와문화에대한투자와문화 예술의창의성유도를통한 Creative City Yokohama" 의비전을제시하였다. 2) 문화 창조도시실현을위한전략적프로젝트 Creative City Yokohama" 에서제시한문화 예술창조거점형성 문화예술창조도시예술창조도시요코하마 를실현하기위해중점적으로추진할 3가지전략프로젝트 영상문화도시지향산업 내셔널아트파크구상공간문화창조도시실현을위한전략 로창조적거점 (Creative Core), 영상문화도시, 내셔널아트파크 (National Art Park) 를제안하였다. 그리고, 이들 3개의프로젝트는상호연계되어상승효과를낼수있도록구체적인계획을수립하였으며, 시민이주체가되어주도적으로참여할수있도록하였다. 3) 도시재생을위한미나토미라이21 1980년대는요코하마는취업자의 1/4이상이도쿄로출퇴근하면서도시가배드타운으로바뀌었고결국요코하마의자립성이약해지 게되었다. 따라서, 요코하마의자립성확보를위해서 미나토미라이 21 전경 는도심의업무기능및중추관리기능을집적시켜취업할곳을확보하는계획이필요하였고, 이를위해미쓰비시중공업요코하마조선소이전적지에기업을유치하여직장인들의소비활동을이끌어낼수있는미나토미라이21계획을수립하게되었다. 이러한최종목적을달성하기위하여미나토미라이21에서는 3가지목표를설정하였다. 그리고, 이세가지목적을달성함 도심임해네트워크의형성 22_Real Estate Issue & Market Trend
으로써 24시간활동하는국제문화도시, 21세기의정보도시, 물과숲과역사로둘러싸인인간환경도시로만들고자하였다. 요코하마의자립성강화 양분된도심을일체화 기업, 쇼핑, 문화시설등을집적 미나토미라이 21 의목표 항구기능의전환 조선소나부두의이전지에공원이나녹지조성 - 시민들이즐길수있는친숙한수변공간을조성 도쿄의집적기능분담 공공기관, 상업시설, 문화시설등의이전추진 도시간균형 있어도시기반시설의부족현상이발생하는등도시를효율적으로관리하는데어려움이발생했다. 이러한배경하에서도심의기능회복과집중을위한새로운개발의필요성이대두되었고과거제철공장으로부흥하였다가현재는폐쇄된아틀란틱제강공장 (Atlantic Steel Mill) 이새로운개발사업지로관심을받게되었다. 4) 미나토미라이21의개발주체와역할미나토미라이21사업은 21세기미래도시의창조를모토로하여 1965년경처음구상되었고, 1983년에착공하여현재계속사업이진행되고있다. 이사업은공공부문의요코하마시, 제3섹터인 ( 주 ) 요코하마미나토미라이21, 민간부문의기업체가공동으로참여하는철저한제3섹터방식으로추진됐다. 공공부문은매립, 항만정비등기반시설을조성하고, 제3섹터는공공성이높은사업을맡고있으며, 민간부문은업무 상업 문화시설의건설을맡고있다. 이와같이미나토미라이21지역에는다양한조직들이활동하고있지만, 제3섹터인 ( 주 ) 요코하마미나토미라이21이가장중요한역할을담당하고있다. 여기에시민들까지합세한 미나토미라이21 마치즈쿠리추진협의회 가모든개발사업을통제하는동시에, 업무및상업등의기능유치, 개발의조정및추진, 지구내시설정비, 홍보 PR 등전반적인업무들담당하는역할을수행하였다. Ⅲ. 미국의도시재생사례 ; 아틀란틱스테이션재개발 1. 아틀란틱스테이션도시재생의배경미국은자동차문화로대표되는나라로많은대도시에서나타나는어번스프롤 (urban sprawl) 로인하여사회 경제적문제뿐아니라환경문제가발생하였다. 조지아주 (Georgia) 의아틀란타 (Atlanta) 지역은급속한인구유입으로인하여스프롤의범위가메트로폴리탄지역을너머전원지역에까지퍼지고 아틀란틱제강공장의폐쇄전모습출처 : www.epa.gov/region4/opm/nepa/ images/lg_atlantic_steel_mill.jpg 아틀란틱스테이션전경출처 : smartgrowthamerica.org 2. 도시재생사업의추진과정아틀란틱스테이션은처음부터복합용도개발을목표로추진되지는않았다. 사업계획초기에는사업자로부터전형적인 SUBURBAN 스타일의쇼핑센터로개발하자는제안서가제출되었으나, 아틀란타시도시계획위원회의계획변경권유와조지아공대도시및지역계획학과석사과정학생의개발계획안이사업자에게채택되는일련의과정을통해현재의아틀란틱스테이션이탄생하게된것이다. 아틀란틱스테이션재개발사업은추진과정에서몇가지큰문제가발생하였다. 아틀란틱스테이션을복합용도로개발하는과정에서용도지역의전환, 교통체계개선을위한새로운교통계획의추진, 개발사업의추진을위한자금조달방안마련이문제의핵심이었다. 지방정부와개발사업자는재개발사업초기에다소시간지연을가져올수도있으나, 일단합의가이루어지면각이해단체들간의협동에힘입어짧은시간내에재개발사업을추진할수있다고생각하였다. 이러한신념하에지역주민과지역단체등모든이해관계자들과의공개토론을통해합의를이루어내고자노력하였다. 용도지역변경과도로개설문제는각각아틀란타시와협조하고미환경보호국 (Environmental Protection Agency) 의 Project 23_Real Estate Issue & Market Trend
사업추진과정에서발생한주요문제점및해결방법 용도지역의전환새로운교통계획의추진자금조달 주요문제 복합용도개발을위한용도지역전환 미드타운과연결하는 17 번가다리의건설을위한연방정부의청정공기법 (Clean Air Act) 의기준미달 민간투자자의재개발사업에서의재원조달의한계 문제의해결 아틀란타시도시계획국, 조지아주교통부, Atlanta Regional Commission ( 아틀란타지역 Metropolitan Planning Organization), 9 개지역주민단체및미드타운 Alliance 와조지아공대를비롯한다양한이해관계자들이모여수차례의공청회, 토론회, 공지및검토를거쳐사회적합의 미국환경보호국 (Environmental Protection Agency, EPA) Project XL 을통해서아틀란틱스테이션의제안서를검토한후승인 아틀란틱스테이션부지의환경오염복구, 부지정리및기반시설정비에약 250 밀리언달러가투입되었으며, 이중약 167 밀리언달러가 Tax Allocation District (TAD) 로부터공급된 Tax Increment Financing (TIF) 방식으로조달 XL 1) 과정을통해합리적으로문제를해결하였다. 3. 주요개발내용 아틀란틱스테이션부지의설계는자동차이용을최소화할 수있도록스마트성장 (Smart Growth) 의원리가적용되었으며, 아래그림에서와같이디스트릭트 (The District), 커먼스 (The Commons), 빌리지 (The Village) 의세지역으로구분하여설계되었다. 비교적기존상업 업무지역과가까운아틀란틱스테이션부지의동측은복합용도로서상업및업무시설과함께단독및복합주거를포함하는주거시설이계획되었다. 부지중앙에위치한레지덴셜빌리지는콘도미니엄으로이루어져있으며, 대중교통, 쇼핑, 레저, 업무, 공원등을모두도보로접근할수있도록계획되었다. 아틀란틱스테이션의토지이용출처 : http://www.atlanticstation.com/site.php, http://www.city-data.com Ⅳ. 마치며앞에서소개한일본과미국의도시재생사례가우리에게주는시사점을정리해보면다음과같다. 첫째, 미국과일본은초기에중앙정부주도로사업이추진되면서국가비전에부합하는도시재생의추진이가능하였으며, 대도시와중소도시의문제를중앙에서통합적으로관리할수있도록하여위로부터의계획뿐만아니라밑에서부터도도시재생사업이제안될수있도록하였다는것이다. 즉, 지역의물리적자원과인적자원을최대한활용할수있는틀을마련하였다. 둘째, 다양한도시재생사업의유도수법을도입하는등공공의행정적, 재정적지원체계를구축하여민간자본과활력을사업에적극적으로활용하였고, 민관협력체계를구축하여사업초기단계부터운영함으로써사업추진과정에서발생할수있는갈등의문제를최소화하였다. 셋째, 지역의특성을반영한도시재생계획을수립하고도심부에주거와상업, 업무의복합용도개발을추진함으로써친환경도시재생과세수및일자리창출을통한장기적인지역경제활성화를도모하였다. 마지막으로, 사업완료후에도지속가능한도시재생을위하여지역의관리운영수법을도입하여공공과민간이함께협동하여지역의활성화를계획하고추진하도록하였다. 즉도시재생사업의계획단계에서부터개발단계, 사후관리단계까지민관이파트너쉽을형성해서도시재생사업을추진하고있는것으로, 우리나라의도시 1) Project XL 은 excellence Leadership" 의약자이며, 미환경보호국 (EPA) 의이프로그램을통해서 Transportation Control Measures (TCMs) 로승인된프로젝트는청정공기법의기준을못맞추고있는지역이라할지라도그프로젝트를진행할수있도록하고있다. 24_Real Estate Issue & Market Trend
재생사업이대부분계획과개발단계로끝나는것과는사뭇대조된다. 지금까지우리나라의도시재생사업은전면철거방식에의한물리적환경개선에치중되어있어선진외국의도시재생에서추구하고자하는물리적환경개선을포함한사회 문화 경제 복지등의종합적이고포괄적인도시재생을추진하는데많은한계가있었다. 민간개발에의한사업성위주의도시재생사업에서탈피하기위해서는공공의역할과지원이중요하다. 민간의개발이라도도시재생으로서공공의이익에기여하는바가크다면선진외국의사례에서와같이행정적, 재정적지원을아끼지않는공공의역할이절대적으로필요하다. 참고문헌 김창석, 도시재생관련법제및지원체계개발의필요성., 건축, 52권제7호, pp.18-21. 남진외 (2004.8), 동경도도심부에서의재개발유도수법및공공과민간의파트너쉽에관한연구, 국토계획, 제39권 4호, pp.45-64. 남진 (2010.11), 공공관리제도의도입배경및정책과제, 대한도시정비관리협회 중앙대학교, 공공관리자제도정책대토론회, pp.1-37. 남진 우명제 Catherine L. Ross(2010.12), 도시재생사업을위한공공의사업비용조달방법연구, 국토계획, 제45권제7호, pp.47-65. 남진 (2002.10), 일본대도시도심부에서의지역관리 (Area Management) 수법과운영실태에관한연구, 국토계획, 제37권제5호, pp.49-64. 남진 (2004.12), 서울시주택재개발사업의변천과정과운용실태분석, 도시과학논총, 제30권, pp.81-94. 남진, 세계의도시개발 : 문화예술의창조도시 요코하마 -문화 예술 관광의관점에서도시재생 : Creative City Yokohama-, 주택저널, Vol.234, 2008.2, pp.78-83. 남진, 세계의도시개발 : 일본 동경 의도시재생 - 도시재생을통한경제재생 : 공공과민간의파트너쉽으로이룬다 -, 주택저널, Vol.233, 2008.1, pp.78-83. 이삼수 (2007.6), 일본도시재생사업에서지역의관리 운영체계에관한연구, 서울도시연구, 제8권 2 호, pp.19-34. 도시재생사업단 (2008), 도시재생사업단세부과제연구결과보고서 (1,2차년도통합 ). 한국토지주택공사 (2010), 도시재정비사업의사업비용조달방안연구. 25_Real Estate Issue & Market Trend