2010 법무부용역보고서발행물등록번호 : 11-1270000-000644-01 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구
이보고서는연구용역수행기관의연구결과물로서 법무부의입장과다를수있습니다
목차 iii 목차 제 1 부사업개요 1 1. 사업개요 3 2. 사업진행과정 7 제 2 부연구내용 9 제 1 장주요국가의이민 / 귀화정책 - 미국, 호주, 독일, 대만, 말레이시아 11 1. 서론 11 2. 주요국가의이민 / 귀화정책 14 2.1. 미국 14 2.2. 호주 18 2.3. 독일 23 2.4. 대만 27 2.5. 말레이시아 31 3. 한국정부의이민 / 귀화정책, KINAT 개발에의시사점 34 제 2 장한국정부의이민 / 귀화정책 41 1. 한국의이민 / 귀화정책환경과역사적변천 41
iv 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 1.1. 제1 2 공화국시대 42 1.2. 제3공화국시대 43 1.3. 제4공화국시대 43 1.4. 제5공화국시대 44 1.5. 제6공화국시대 44 1.6. 문민정부출범이후 45 1.7. 노무현정부와이명박정부의외국인정책 46 2. 다문화사회의진전과이민 / 귀화정책 51 2.1. 이민정책의개념 51 2.2. 한국의다문화정책 52 2.3. 이민정책과다문화정책의관계성 53 3. 사회통합프로그램과이민 / 귀화정책 54 3.1. 이민자사회통합프로그램의도입배경 54 3.2. 이민자사회통합프로그램개요 55 3.3. 이민자사회통합정책의과제 60 3.4. 이민자사회통합프로그램의강화 62 3.5. 사회통합프로그램교육관련전문인력의양성과정개편 65 3.6. 정책평가기능의강화 66 3.7. 이민자사회통합정책과사회통합프로그램의비전 67 4. KINAT 개발에의시사점 68 제 3 장한국어 / 외국어능력평가도구분석 71 1. 주요외국어숙달도평가도구 71 1.1. TOEFL 71
목차 v 1.2. TOEIC, ACTFL, ILR Scale, HSK, BCT, JLPT, DELE, DLPT IV 76 1.3. 유럽공통참조기준 (CEFR) 92 1.4. KINAT 개발에의시사점 105 2. 일반한국어능력평가도구 106 2.1. 한국어능력시험 (TOPIK) 106 2.2. 세계한국말인증시험 (KLPT) 108 2.3. KINAT 개발에의시사점 113 3. 이주민대상특정목적한국어능력평가도구 117 3.1. 실무한국어능력시험 (B-TOPIK) 117 3.2. 고용허가제한국어능력시험 (EPS-KLT) 120 3.3. KINAT 개발에의시사점 124 제4장이주민대상기존한국어 / 한국사회이해평가도구 127 1. 연수취업자격시험 127 2. 귀화필기시험문제 136 3. KINAT 개발에의시사점 136 제 5 장주요국가및한국의현행귀화시험분석 137 1. 주요국가의귀화시험분석 137 1.1. 미국의귀화시험 137 1.2. 네덜란드의귀화시험 138 2. 한국의귀화시험분석 141 2.1. 현행귀화시험시행결과및문항분석 141
vi 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 2.2. 현행귀화시험의구성 154 3. KINAT 개발에의시사점 155 제 6 장 KINAT 의기본원리와구성체계 159 1. KINAT 의기본원리 159 2. KINAT의구성체계 164 2.1. 평가목표 164 2.2. 평가영역 164 2.3. 평가유형 165 2.4. 평가체계 166 2.5. 평가기준 166 2.6. 문항유형 169 2.7. KINAT 의구성요소및문항구성표 175 2.8. KINAT 시행과관련한부대활동 177 2.9. KINAT 관리체계 178 3. KINAT 문항개발지및시험평가용모형 179 3.1. KINAT 출제문항지 179 3.2. KINAT 시험평가용모형 (1차필기시험 ) 180 3.3. KINAT 시험평가용모형 (2차면접시험 ) 191 3.4. KINAT 시험평가용모형의모의시험실시결과분석 195 참고문헌 203
2010 법무부용역보고서 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 제 1 부사업개요
제 1 부사업개요 3 제 1 부사업개요 1. 사업개요 1) 사업명 : 한국이민귀화자격시험 (KINAT) 개발연구 2) 연구필요성및목적 : 국제결혼이주여성의증가등으로한국내이민 귀화자가지속적으로늘고있으나이들을대상으로하는이민 귀화적격성판단에필요한평가도구의체계적인개발이요구됨 최근정부가사회통합프로그램의운영등을통하여이미 귀화희망자의한국어능력과한국사회이해능력을제고하고자노력하는상황에서이를뒷받침하는적절한평가도구의개발이필요함 이러한필요성에따라합리적이고체계적인한국이민적격평가도구를개발함으로써결혼이민자, 외국국적동포, 유학생, 귀화신청자등이민자가안정적으로우리사회에적응하고서로를이해할수있는기본소양을갖추도록함과동시에그러한소양을측정하여이민정책의성공적인수행에기여하고자함 3) 사업기간 : 2010 년 8 월하순 ~ 2010 년 12 월하순 ( 총 4 개월 ) 4) 사업수행체계 : 사업수행총괄기관 - 성결대학교산학협력단 ( 단장 : 윤동철 ) 연구책임자 - 1인 ( 조항록상명대학교교육대학원교수 ) 공동연구자 - 5인 ( 박창영성결대학교교수 / 기획처장송해경서울대학교경력개발센터전문위원신상록성결대학교다문화평화연구소부소장이미혜이화여자대학교교수조현용경희대학교교수 )
4 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 보조연구원 - 6인 ( 황혜나전폴란드아담미츠키에비츠대학교수유정아성결대학교영암신학사상연구소연구원정혜란상명대학교대학원박사과정수료정경일함께하는다문화네트워크팀장박진철이화여자대학교강사김낭예경희대학교강사 ) 보조원 - 1인 ( 유초군상명대학교한국어교육석사과정 ) 5) 사업내용 가. 한국정부의이민 귀화정책방향연구및이민귀화적격시험 (KINAT) 과의연계추진방안연구 - 현시점이민 귀화와관련한정책환경의변화를분석하고 KINAT 개발과의관련성을도출함 - 세계주요국가 ( 미국, 호주, 독일, 일본, 말레이시아 ) 의이민 귀화관련정책사례를검토하여한국정부의이민 귀화정책의방향성모색및 KINAT 개발에원용함 나. 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의기본원리와구성체계개발 이민 귀화희망자에게요구되는한국어능력과한국이해능력의적정수준도출제시 - 기존에실시하여왔던이민 귀화자격시험을통과하여한국에거주하고있는이민자를대상으로하는심층면접을통하여이민자에게요구되는한국어능력및한국이해능력수준고려 - 세계주요국가의이민 귀화관련자격시험에서제시하고있는언어및사회문화이해능력수준고려 - 외국어교육및평가이론, 간문화적접근법등에서논의하고있는외국어및외국이해능력수준고려 - 현시점한국적상황에맞는이민 귀화에필요한한국어및한국이해능력수준의설정
제 1 부사업개요 5 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의구성체계개발 - 점수제, 등급제, 점수제 + 등급제 ( 점수에따른변환등급제 ) 중어느체계가적당한지를연구하여제시함 - 평가의하위구성체계개발. 하위영역은크게한국어능력과한국이해능력으로나누되이에따른세부하위체계 ( 예 : 발음, 어휘, 문법, 의사소통 4기술, 정치, 경제, 역사, 문화, 사회, 풍습... 등 ) 개발제시 - 매회출제위원회구성을통한개별평가방식을도입할것인가? 문제은행의구축을통한평가방식을도입할것인가에대한논의전개 ( 문제은행구축을일차적인목표로설정함 ) - 전체취득점수에따른당락을결정할것인가? 하위영역별최소요구점수제 ( 과락제 ) 를도입할것인가에대한논의 - 시행초기또는일정기간이후에컴퓨터기반시험시행 (CBT) 의가능성은어떠한가에대하여논의함 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의평가도구개발 - 각하위영역별특성에맞춘문항유형을개발함. 한국어능력측정의경우구어와문어에따른문항유형, 하위영역의특성에맞춘문항유형 ( 객관식, 주관식등 ) 등을개발하고한국이해능력의경우도마찬가지로각세부영역별특성에맞춘문항유형을개발함 - 각문항유형별채점기준표를개발함. 특히구어능력평가및단답형, 주관식문항의경우채점기준표를체계적으로개발하여제시함 - 전체문항의수, 하위영역별시험실시시간등을도출하여전체구성체계의구축을마무리하고문제지편집방식, 기자재활용방법 ( 필요시 ) 등과관련한가이드라인을제시함 다. 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의시험실시용평가도구개발및시험시행 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의기본원리및구성체계를확정한후시험실시용평가도구개발하여실시, 분석함 - 시험실시용평가도구개발한후적정수의표본집단을선정하여시험실시하고그결과를분석하여평가도구구성체계를최종확정함
6 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의초기단계문제은행구축방안및관련양식을개발함 - 문항구성표등문제은행구축에필요한제반절차및관련서식등을개발함 - 국가시험관리지침을반영한한국이민귀화적격시험 (KINAT) 출제및시행매뉴얼을개발함 라. 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 의실시와관련한정책대안제시 기존의이민 귀화와관련한정부내관련정책 ( 예 : 사회통합프로그램 ) 과의관련성제시 - 새로운시험제도의실시에따른부작용을사전에예방하고새로운시험제도의실시에따라기존의정책 / 제도운용의순기능제고방안제시 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 합격자에대한혜택등시험실시의안정적연착륙방안제시 - 합격자에대한데이터베이스화, 시험결과고지및고득점자활용방안등도제한적이나마논의하고자함 - 지원자, 불합격자의재지원등과관련한시험안내자료의개발방안및사회통합프로그램내교육을통한효율적응시방안등을제시함으로써민원을최소화하는방안논의 - 전용홈페이지의구축운영과관련한세부지침, 시험홍보방안등을제시함 6) 추진방법 자료및데이터분석 - 기존이민 귀화관련시험, 종전의연수취업자격시험, 현행고용허가제관련시험등기본적인데이터수집및분석 - 주요국가의유사시험관련자료수집및분석 - 외국어능력시험이론서및한국내에서실시하고있는외국인대상시험의주요내용분석
제 1 부사업개요 7 한국및주요국가의이민 귀화자격부여정책검토 - 시험실시의국가사회적목표구현을위하여정부정책등을검토하여반영함 전문가간담회, 세미나를통한평가체계구축및평가도구개발의효율성제고 - 한국어, 한국사회문화분야전문가를초청하여평가내용구축방안에의견을들음 - 기존의유사시험참여자를초청하여세미나를개최함으로써평가도구개발의효율성을기함 기존사회통합프로그램등관련정책검토및관련정책관료와의협력 - 시험실시의효과를극대화하기위하여기존의정책 / 제도를면밀히검토하여평가체계개발실시에반영되도록함 - 본연구가국가정책의개발인만큼관련관료와긴밀한협조체계를유지하며진행함 2. 사업진행과정 세부연구추진계획수립및사업착수 : 8월말기초연구수행 : 8월하순 ~ 9월중순이민 귀화정책방향과 KINAT 관련성연구 : 9월중순 ~ 10월상순 KINAT 기본원리및기본구성체계개발 : 9월하순 ~ 10월중순전문가초청간담회 : 10월 21일 ( 성결대학교학술정보관세미나실 ) KINAT 기본원리개발 : 10월하순중간보고 : 11월 4일 ( 법무부출일국 외국인정책본부회의실 ) KINAT 문항개발을위한기초자료수집 : 10월하순 ~ 11월중순 KINAT 구성체계안수립 : 11월중순 ~ 11월하순종합세미나 : 11월 30일 ( 성결대학교학술정보관국제회의실 ) 시험실시용 KINAT 개발, 시행및분석 : 12월상순 ~ 12월중순 KINAT 실시방안작성 : 12월중순최종보고서제출 : 12월 23일
2010 법무부용역보고서 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 제 2 부연구내용
제 2 부연구내용 11 제 2 부연구내용 제 1 장주요국가의이민 / 귀화정책 - 미국, 호주, 독일, 대만, 말레이시아 - 1. 서론 국제이주기구에따르면 2010년기준전세계의이민자는 2억 1400만명에이르고있다 1). 세계각국은이민자를그나라의국민으로수용 통합하기위하여여러가지정책과제도를마련하고다양한지원서비스를제공하고있다. 각국은해당국가가국내적, 국외적으로이민자들을어떻게바라보고있는가에따라자국에맞는방법으로이민자들을통합하고있다. Brubaker 는서로다른국가주의에뿌리를둔 2개의제도유형을제시하였다. 속지주의원칙에입각한개방적시민권제도와속인주의원칙에입각한제한적시민권제도이다. 속지주의는자국의영역을기준으로하여그영역내에있는모든사람에대하여법을적용하는원칙이며, 속인주의는국적을기준으로하여모든자국민에대하여법을적용하는원칙을말한다. Castles 과 Miller 는주류사회와이민자집단간의관계를기준으로다음과같이차별배제모형ㆍ동화모형ㆍ다문화주의모형의세범주로구분하였다 2). 1) 국제이주기구홈페이지 (http://www.iom.int) 의메인화면 Migration Fact & Figures 참고 (2010 년 10 월 30 일 ) 2) 설동훈외 (2006) 를참고하여정리함.
12 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 첫째, 차별배제모형은유입국사회가원하지않는이민자의정착을원천적으로차단하고자하는정책유형이다. 한국사회의생산기능직외국인력제도인고용허가제가이러한원리에기반을두고있다. 일반적으로단일민족사회인독일ㆍ일본ㆍ한국등이이러한유형에속하고, 영국ㆍ미국ㆍ호주등동화모형이나다문화주의모형을채택하고있는나라에서도생산기능직노동자등특정유형의이민자에대해서는차별배제모형을적용한다. 둘째, 동화모형은이민자가출신국의언어ㆍ문화ㆍ사회적특성을탈피할것을요구하고주류사회의문화를받아들일것을요구한다. 반면에속지주의원칙에입각해시민권취득이상대적으로용이하다. 유입국정부는이민자들이주류사회의언어를습득할수있도록돕고, 이민자자녀의정규학교취학을지원함으로써동화가순조롭게이루어지도록한다. 즉, 동화는이민자를일방적으로유입국사회에통합시키는정책이다. 셋째, 다문화주의모형은이민자가그들만의문화를지켜가는것을인정하고장려하며, 정책목표를소수민족의주류사회로의동화가아닌공존 (symbiosis) 에둔다. 과거동화모형을추구하던미국과호주는 1970년대이후다문화주의모형으로이민자통합방식을바꾸었다.
제 2 부연구내용 13 Castles 과 Miller 는이민국의유형을세가지로나누었으나현재하나의유형만으로정책을시행하는나라는거의없다. 대부분의나라는한가지유형을중심으로다른두가지유형을병행하고있다. 하나의정책내에서도세가지이민자통합유형이속할수있겠으나이논의에서는각국의이민정책의전반적인특성을파악하기위하여 Castles 과 Miller의분류에따르도록한다. 한국은다문화사회로진입했다고는하나아직까지노동시장과같은특정영역은차별배제모형의원리에기반을두고있다고할수있다. 한국과비슷한입장을갖는국가로는대만과말레이시아를들수있다. 특히한국을비롯한이두나라는혈통을중심으로국적을부여한다는점에서공통점을갖고있다. 독일도 2000년이전에는혈통주의였으나국적법을개정한후거주지를중심으로국적을부여하고있다. 독일의경우에는분단국이었다는사회적배경, 초기외국인의유입이외국인노동자를중심으로이루어졌고이들의유입과정착하는과정이한국과유사한점이많다. 또한특정영역에서의이민만을장려하다가비교적최근에국가차원의다문화사회로의정책을실시하고있어한국에시사하는바가큰국가이다. 그러나아직까지는진정한의미의다문화정책으로보기어렵다는의견이다수이다. 호주와미국은대표적인이민국으로이민자들의문화를인정하고장려하며, 주류사회로의동화가아닌공존에정책목표를두는다문화주의모형을따르고있다. 연구대상이되는미국, 호주, 독일, 대만, 말레이시아는자국의상황에따라각기다른이민 / 귀화정책의역사를가지고있고현재도이들을대상으로하는이민정책을펼치고있다. 한국과유사한경로로외국인이유입되어온역사를가진국가의사례는현시점의한국이민 / 귀화정책을점검하고앞으로의한국의이민 귀화정책의방향을설정하는데도움이된다. 또한국보다먼저사회통합을위한이민 / 귀화정책을펼쳐왔으며자국의실정에따라효율적인통합정책을시행하고있고, 이를위해노력하고있는국가의사례는오랫동안시행착오를거쳐현재의통합정책을시행하고있으므로향후한국의이민 / 귀화정책에다방면으로시사하는바가크다. 이장에서는우선각나라의이민 / 귀화정책의역사, 현시점사회통합을위한이민정책과향후전망을정리하고, 마지막에는한국이민 / 귀화정책으로의시사점을도출하고자한다.
14 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 2. 주요국가의이민 / 귀화정책 2.1. 미국 1) 이민법의역사적전개 최대이민국가인미국은 1860년대부터이민자들이유입되어현재까지도많은이들이이민자로정착하여살고있는국가이다. 미국은자격요건에따라미국시민으로서의자격을우선적으로주는 선호체제 (preference system) 로이민자들을받아들이고있다. 미국최초의이민법은급증하는이민을관리하기위하여이민국이창설된 1891년에도입되었다. 이후미의회는 1921년 National Origins Act를재정하여인구통계에나타난종전의이민실적을분석하였다. 분석후출신국가별이민인원할당제 (national-origins quota ststem) 를채택하고, 1924년이민법을개정하였다. 같은해이민국내에국경경비전담부서인 U. S. Border Patrol 을설치하였다. 이후이민이차차감소하였고, 대공황과제 2차세계대전이끝난 20여년동안까지도계속감소추세를보였다 ( 이기범, 2009:70-74). 1952년미의회는기존의여러관련법을통합하여미국이민법의기본이되는이민국적법 (Immigration and National Act, INC) 을제정한다. 그러나특정지역 ( 유럽 ) 으로부터의이민을우대한다는이유로 1965년이민국적법이개정되었다. 이로써출신국가별이민인원할당량을조정하여인종을이주조건에서제외하였다. 또한미국시민의직계가족의인원규제를제외하고보다숙련된기술을가진이민자를유치할수있도록하였다. 종전의이민법안이미국으로의합법적인이민과시민권부여에주로중점을두었다고한다면이후의법안은증가하는불법체류자의통제와밀입국에중점을두고있다고할수있다. 1986년에는불법체류자를줄이기위한대책으로이민개혁및통제법 (Immigration Reform and Control Act, IRCA) 이제정되었다. 그주된내용은불법체류자를고용한경우고용주를처벌하고, 고용차별로부터미국시민과영주권자를보호하며, 일정기간이상체류한불법체류자또는농업노동을한불법체류자를합법화한다는것이다. 이후 1990년에개정된이민법 (Immigration Act, IMMACT) 은이민법의체계를전반적으로개정하는것이었다. 학력수준과기술수준이높은입국자의이민을높이고자하였고투자이민등을통해자본의유입을확대하였다. 또한상대적으로미국으로의이민이적은국가에대하여사증발급의기
제 2 부연구내용 15 회를증가시켰고, 입국관련절차의개선, 입국거부사유와강제출국사유의정비등다수의규정을신설하였다. 미의회는다시불법이민문제에주목하게되면서 1996년비시민권자의사회혜택과법적보호를제한하는법안이통과된다. 불법이민개혁과이민자책임법 (Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act, IIRIRA) 은불법체류자에게공식적인복지혜택을제한하고이들에대한법적처벌을보다강화하도록하였다. 그러나수차례에걸친이민법의개정에도불구한불법체류자의지속적인증가와 2001에발발한 9.11 테러는미국의이민정책에국가안보가결합하게하는역할을하였다. 그래서 INS가폐지되고, 2003년이민관련업무를국토안전부 (Department of Homeland Security) 가맡게되었다. 미국의이민정책은매년의회에서심의하는사항으로여러건의다양하고새로운의견들이제시되어이에따른법의개정도빈번하게발생하고있다. 2) 귀화법의역사적전개 미국최초의귀화법은 1790년에제정되었다 3). 해당법률에서는미국에최소 2년간거주한 훌륭한도덕적자질을가진백인자유민 이미국의헌법원리를따르기로선서한경우법원의절차를통해귀화할수있도록하였다. 1795년부터는거주기한을 5년을늘렸고, 귀화신청자는 3년전에공식적인귀화의사를포명해야했다. 또한귀화신청자는모든이전의국가에대한충성서약을포기하고미국에대한충성을서약해야한다. 그리고신청자는 훌륭한도덕적인격을가진자로행동해왔고, 미국의헌법원리를준수하며, 미국의질서와안녕을위하는마음가짐이잘갖추어져있다 는평가를받아야한다. 이러한조건은현행법상의일반적인조건과기본적으로유사하다. 1798년미의회는귀화의조건을더욱강화하여거주기한을 14년으로늘였다. 1802년에는귀화신청자의미국거주기한을다시 5년으로축소하였으며이들의입국시기와거주기간을증명해줄수있는 2명의증인을제시하도록하였다. 1906년미국은이민과귀화를관할하는이민과귀화국 (Bureau of Immigration and Naturalization) 을창설하였고귀화신청자에게영어능숙도를요구하는내용을추가하였다. 그리고귀화의기본절차를확립하였고귀화신청대상자의범위를넓혔다. 3) 기존에도귀화관련법안이있었으나정부차원의법안이아닌개별주차원의법안이었다.
16 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 이후 1940년국적법 (Nationality Act) 을통해귀화에대한인종제한을더욱완화하여서반구의토착인종도귀화의자격을얻게되었다. 1943년에는중국이주민에게도귀화의자격을주었으며 1946 년에는필리핀과인도출신자들에게도귀화를허용하였다. 이러한귀화에대한인종적인차별은 1952년개정된이민국적법 (INT) 개정이후공식적으로사라지게되었다. 또한전쟁에군인으로복무한귀화신청자들에게는국적취득을용이하게해주었다. 그러나동법에의해일정한체제정복적인집단에속하는자, 외국인이라는이유로미국의군대복무를거부했던자, 강제출국절차또는명령이해결되지않은자는귀화대상에서제외된다. 현재귀화의자격조건은일반적조치와특별한조치로나눌수있다. 일반적조치로는최소 18 세이상의영주권자로 5년이상거주한자여야한다. 또한그들은훌륭한도덕적인격을지니고, 미국에대한소속감, 영어이해력과미국역사의정부의구성원리에대한이해가있어야한다. 특별한조치로는미국시민자의배우자또는군복무경력자이다. 3) 현시점사회통합을위한이민정책 이기범 (2009) 은미국사회통합의기본개념은다문화주의등전향적요구가확대되고있음에도불구하고, 아직이민자들을초청국 (host country) 의규범에동화시키는것을원칙으로하는것으로평가하고있다. 미국이민은통합가능성을고려한자격요건에따라우선순위가주어지는선호체제로서, 이민후에는이민초청자인가족이나고용주가사회통합을보증하는형식으로운영한다. 그래서미국에는정부차원에서제공하는지원은언어교육과귀화수속지원을제외하고이민자들을사회에효과적으로통합시키기위한공식적인정책이없다고보고있다. 그러나미국지역곳곳에는정부산하기관이나종교및시민단체들의주체하에직업교육, 법률적지원, 복지혜택신청지원등이민자의정착을위한지원을하고있으나일반지역사회에서의주민정착지원서비스의일부로이루어지고있고이민자의요구를수용하기에는서비스의양적인면이나질적인면에서부족함을보이고있다. 현재이주자들이미국시민권을갖기위해서는다음과같은요건을갖추어야한다. ➀ 거주및현주 (Residence and Physical Presence) : 귀화를하고자하는자는반드시미국에서 5년동안합법적인영주권자로서거주하고있어야하고, 귀화신청직전 5년동안최소한절반이상의기간동안미국에실제로체류하고있어야한다. 귀화신청을한해당지역구에서최소 3개월동안거주하지않으면시민권을취득할수없도록하고있다.
제 2 부연구내용 17 ➁ 연령 : 귀화신청을하기위해서신청자는 18세이상이어야한다. 2000년아동시민권법에의하면 18세미만의아동은그의부모중한명이시민권을가진자로법적보호를받고있으며, 아동자신이합법적인영주권자로서미국에거주하고있는경우에자동적으로시민권을취득한다. ➂ 문자해득력및교육관련요건 : 신체적장애, 발당장애또는정신지체등으로불가능한경우를제외하고는귀화를신청하는자는일상수준의영어를말하고이해하고읽고쓸수있어야한다. 50세이상의영주권자, 20년이상미국에서거주한자, 55세이상의자로 15년이상영주권자로거주한자는이요건에서면제된다. 또한연령과는무관하게미국의기본적인역사및미국정부의구성원리와형태에대한지식과이해가요구된다. ➃ 훌륭한도덕적인격 : 귀화를하고자하는자는귀화신청 5년전부터귀화를위한최종청문일까지훌륭한도덕적인격을지니고있었고현재도그러함을보여야한다 4). ➄ 헌법원칙의준수 : 귀화신청자는미국헌법의원칙을준수하고, 미국의평화와안녕을존중하고있음을보여야한다. 이는신청자의마음의상태이므로이는일정기간중에이루어진그들의언행에기초해판단한다. ➅ 미국에대한충성서약 : 귀화신청자는그들이과거에국적을보유하였던국가에대한충성을포기하고미국에대한충성을맹세하는선서를해야한다. ➆ 특정인에대한요건의완화 : 군대에복무하는자, 미국시민의배우자및미국시민의미성년인자녀, 그리고장애인에게는귀화의조건을완화시켰다. 이러한요건에따라미국정부차원은아니지만, 미국시민으로서갖추어야할시민적소양의내용과기준을정부와협조하고있는 NGO들이개발해자원봉사기관이나지역의대학, 이민국홈페이지등을통해서정착에필요한영어, 시민적, 소양, 정보등을제공한다. 미국정부는귀화와관해서일정수준의언어능력을요구하고있다. 입국당시에는일정수준이상의영어실력이요구되지않으나, 시민권취득을위해서는영어인터뷰를통과해야한다. 영어인터뷰대신필기시험을선택할수있는데필기시험은영어또는모국어로볼수있다. 그러나모국어시험으로통과되었다하더라도이민국직원이인터뷰때또다시영어로질문할수있다. 이시험은 2007년시민권자들의미국역사지식과시민적소양을증진시킨다는목표하에 2008년 10월 4) 현행 INA 에서는습관적주취상태, 도덕적비난가능한범죄에대하여유죄판결을받거나인정한경우, 매춘, 인신매매, 마약거래등에관여한자, 일부다처주의자, 과거에강제출국되었던비시민권자, 불법도박행위자, 유죄판결을받고 180 이상복역한자등이러한행위를한자는훌륭한도덕적인격을가졌다고보지않고귀화허가를해주지않고있다.
18 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 1 일부터시행되고있으며이민국홈페이지에서예상문제를제공하여온라인상에서문제를풀어볼 수있도록했다 5). 4) 이민 / 귀화정책의향후전망 미국내에서는현재시행되고있는이민자들의사회통합에관한문제가제기되고있고유럽국가의이민방식을받아들이자는주장도나오고있다. 이기범 (2009) 은이민역사가오래되었음에도불구하고, 특히취업이민자의경우에정부와지자체간의갈등이있어, 지역단위에서이민자들을통합할수있는준비가되지않은경우가많다고지적하였다. 이로미 장서영 (2010) 은미국의이민자정착지원이언어교육과귀화지원에한정되어있고, 서비스의제공도자유방임주의에근거하기때문에정부의개입이비교적제한적이라고지적하였다. 이는미국정부가이민자의사회통합을위한적극적인이민정책을실시하고있다고보기어렵다는것을의미한다. 이러한가운데이기범 (2009) 은미국정부가국가안보, 불법이주민의증가, 이민자원의수준제고등의문제로여러차례이민법을개정하려하였으나많은정책제안에도불구하고개정되지못하였음을밝히고있다. 이러한이민정책의변화를위한움직임은현정부에서도계속되고있는데많은정책제안들이더적극적통합을지향하는이민개혁의방향을제시하고있다고분석하고있으며, 그방향은통합정책을중앙정부가주도하고예산을지원하되, 그실행은지자체와민간이적극적으로추진하도록장려하는것이라고보고있다. 2.2. 호주 1) 이민법의역사적전개 호주는 1901년정부가수립되기전까지유색인종을철저히차별하는이민정책을실시하고있었다. 1788년영국인과아일랜드인이호주에오기전에는에보리진 (Aborigines) 이호주에정착해생활하고있었는데, 영국인과아일랜드인은백인이아닌에보리진에대한무차별적인학살을자행하고이들을강제로보호구역내로이주시켜백인사회와격리시켰다. 5) 이민국홈페이지 (http:://uscis.gov/) 내에귀화에대한안내를해주는안내문인 A Guide to Naturalization (USCIS 2007)" 은귀화의절차에관한정보를제공하고필기영어시험과시민소양시험의예제를제공한다.
제 2 부연구내용 19 한편 1850년대호주에금광이발견되어노동자들이필요하게되자호주는중국인노동자들을받아들이게되었다. 그러나이를계기로호주인들의노동시장이협소해지자중국인에대한반감을갖게된다. 결국 1854년중국인을몰아내자는시위가벌어지고 1861년중국인에대한이민규제법을제정하게되었다. 1896년호주의회는중국인이민규제법을확대하여모든유색인종의이민을규제하기에이른다. 그러나이법안은통과되지못하고유색인의선별적이민을허용하는나탈이민법이제정되었다. 나탈이민법은영어를읽고쓸수있는유색인들은선별적으로이민을허용한다는제도이다. 그러나이법안역시유색인종에대한이민제한법이라할수있다 6). 1901년에단일국가를형성한이후로도호주의이민정책은철저하게백호정책 (The White Australian Policy) 을따랐다. 호주는동년에이민제한법 (Immigration Restrict Act) 을제정한다. 이법안은백인문화가유색인의문화에비해우월하다는것을전제로하고유색인은자신의정체성을버리고우월한백인문화에철저히동화되기를강요하였다. 법조항에는유색인종의이민을제한하는명시적인규정은없었으나이민관련시험, 제조업취업금지와같은조항으로인하여유색인종의이민은매우불리했다 7). 결국이법안은유색인종의이민을막기위하여제정된정책이었다. 그러나이러한차별적인이민정책과이주자들을백인사회에동화시키려는정책은이주자집단과백인들간의갈등을심화시켰고, 제2차세계대전후아시아국가들이대거국제사회에진출하면서호주의차별적인이민정책에대하여거부감을드러냈다. 이러한가운데호주는지속적인경제발전과자연자원의개발을위해부족한노동력을매울인구가필요하게되었다. 결국호주는국내외적인변화에의하여 1956년에이민법을개정하여유색인종의이민을보다완화하였고 1958년에는받아쓰기시험을폐지하였다. 1966년에는비유럽인에대한이민정책을재검토하고차후에는정착민으로서의적격성, 사회통합능력, 기술등을근거해이민자를선발하겠다고발표하였다. 그리고 1972 년백호정책을공식적으로폐기하는선언을했다. 이렇게백호정책이폐기된후호주정부는 1973년다문화주의정책을공식사회통합정책으로선언하고차별금지이민정책을도입하였다. 그리고이주민의수적인증가, 특히재능있는인재를유입하는데중점을두어 1982년에숙련된노동자를우선적으로선호하는이민선발제도를도입했다. 그리고 1988년에는 기술이전기획 을도입하여전문가의단기체류를쉽게하였고, 1992년 이주개혁법 에서는국가의사회경제적목적에필요한이주민을받아들이는목적중심적이민프로그램을수립했다. 이후호주정부는다문화정책을보다강화하기위해이주자에게평등한이주기회를제공하는 6) 최종오 (2006;52) 재인용. 7) 호주로의이민을원하는이주자들은유럽에서통용되는언어중하나의언어로단어 50 개를받아쓰는시험을봐야했으나교육수준이낮은아시아인들은문맹자들이많아이시험에합격하는것이거의불가능했다.
20 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 등많은노력을시도했다. 그리고 2003년에는 다문화호주 : 다양성속에서의통합 을발표하여다문화주의정책이이주민뿐만아니라주류집단에게도이익이되어야한다는것을밝혔다. 이것은다문화내에서사회적다양성을축소하고전통적인호주적가치를강화하는정책이시행되었다고평가된다 ( 이규영, 김경미 : 2010). 2) 귀화법의역사적전개 과거호주헌법에는시민권에대한정의나시민권획득에관한조항이없다. 이에대하여이규영 김경미 (2010) 는헌법이기초되던 1890년대에호주가영국의식민지로서시민보다는오히려신민이라는표현이적합했기때문으로보고있다. 이후 1948년에제정된 국적및시민권법 에호주시민권이언급되었다. 그래서 1948년이전까지외국인은비 ( 非 ) 영국인임을의미했다. 호주는 1903년에제정한연방귀화법을통하여기존의귀화법과동일하게귀화한모든거주자는연방에서도신분이그대로유지된다고규정했다. 그러나아시아, 아프리카와뉴질랜드를제외한태평양군도에서온이주민은귀화를신청할수없도록했다. 이후 1973년다문화주의정책에의거한시민권법개정을통해이들에대한차별조항이폐지되었다. 다문화주의정책이후의귀화법에는자격요건에대한변화가있었다. 1984년에는귀화를위한거주기한을 3년에서 2년으로줄였으며, 1986년에는그해 8 월 20일이후호주에서출생한자중부모중한명이호주시민이거나영주권자인경우에호주시민으로의자격을부여하였다. 그리고 2002년에호주는이중국적제를도입했다. 2007년에호주의회는호주시민권법을제정하여시민권취득요건을강화하였다. 이는미국의 9.11 테러, 2002년인도네시아발리폭탄테러등으로인하여호주시민들의외국인혐오현상이확대되어다문화주의정책이국가안보에위협이될수있다는여론이생겨났기때문이었다. 시민권취득을위한거주기한이 2년에서 4년으로늘어났고, 그기간중에적어도최소 12개월은영주권자로거주해야한다. 또한 2007년 10월 1일부터시민권을신청하기전에시민권시험에통과해야하는데그내용은영어기초능력과호주의가치, 역사, 문화, 지리, 정부구조, 국가의상징및호주시민으로서의책임과권리등에대한지식이다. 그러나 60세이상, 18세미만미성년자, 청력과시력및언어능력을손상또는상실한사람, 시민권신청의성격을이해하지못할정도의신체적 정신적무능력자등은영어시험이면제된다 8). 8) http://www.hojuonline.net/ 2007 년 9 월 21 일자
제 2 부연구내용 21 최근호주정부는시민권법을재제정하여 2010 년 7 월부터시민권취득을위한거주기한을 4 년거 주, 영주권 12 개월로단일규정화하여적용하도록하였다 9). 3) 현시점사회통합을위한이민정책 현재호주의다문화주의에기반한이민정책은 2007년이민시민권부에서관장하고있다. 다문화정책의주요내용은기존의정책을재구성하여시민적의무, 상호존중, 상호공평성, 공동이익추구와같은기본원리를추구하고있다. 이기본원리를지키기위하여조화롭게살기, 더공평한정부서비스및프로그램, 생산적다양성과같은실천전략을세우고있다. 그리고정부는이러한전략을실천하고이민자의정착과안정을돕기위해각지역에이민자지원센터 (Migrant Resource Centre, MRC) 와민족사무협의회 (Ethnic Affairs Council) 를만들었다. 다문화주의정책의주요내용을살펴보면다음과같다 10). ➀ 지방정부의역할을강조하여지방정부의다문화교육, 종교, 스포츠등의프로그램에재정적, 정책적지원을아끼지않는다. ➁ 문화적지원 ( 통 번역서비스, 언어교육등 ) 은다문화정책을성공적으로이끄는요소가된다. 호주정부도이민자들의언어적한계를극복시키기위하여온라인과전화서비스를통하여통 번역서비스를제공하며, 이민자의영어교육 11) 에도보조금을지원하고있다. 성인들의경우지역커뮤니티센터와개별직장에, 자녀들의경우입학전부터일정한교육과정에재정적지원을제도화하고있다. 아울러지역의공공박물관과도서관등문화시설에다문화관련도서와자료를정책적으로제공하고있다. ➂ 조화롭게살기프로그램 (Living in harmony) 은다문화커뮤니티간의화합을증진하고인종차별없는인간관계를만들기위해지역별로다양하게실천되고있다. 호주정부는매년 3월 21 일을 하모니데이 (Harmony Day) 로지정하고주로지역다문화커뮤니티와학교를통하여다양한다문화행사를주관하도록장려한다. 이와더불어호주대부분의도시들은 1년에한번각자특성에맞는다문화축제를주최한다. 또한학교교육에서도인종주의및적대, 편견을배제하고소수문화공동체와조화롭게어우러지도록교육을실시하고있다. 9) http://www.hojuonline.net/ 2010 년 3 월 26 일자 10) 정상우 (2008) 를참고하여정리함. 11) 호주는이민자고유의언어를최대한존중하면서영어를통하여국민을통합하고자하는정책을펼치고있다. 호주이민자가되면일정기간동안국가의보조를받으면서언어교육을받을수있으며이들의자녀가자신들의모국어를배우려고할때에도국가의지원을받을수있다.
22 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 ➃ 공중파방송미디어인 SBS(Special Broadcasting Service) 는정부의재정적지원을받으며방송을통해다문화주의를실현하고있다. 60개가넘는언어로텔레비전및온라인방송을제공하고, 68개언어로라디오방송을하고있다 12). 박명선 (2007;291) 에의하면호주는 2003년부터언어습득중심의 통합합의 (Integrationsvereinbarung) 라는이주민통합정책을실시하고있다. 이주민은언어강좌에참석해수료해야하며이를시행하지않는경우에는정부의체류거부결정에합의해야한다 13). 이정책은국민들로하여금국가가실제적인방법으로사회통합을실시하였다는의미로받아들여 2006년 1월부터본격적으로시행되었다. 그러나이주민에게있어서이통합합의정책은이주민을호주사회로의안정적인통합과수용을위한것이라기보다는통제를위한장치가되었다는비판이일고있다. 또한통합합의에참여하려면일정기간내에수강료를지불해수료를해야하는데그비용이비교적비싸저임금이주민에게경제적인부담이되고있다. 물론시험에통과하면최대 50% 의비용을되돌려받을수있으나통과기준이높으며, 일정기간내에통합합의에참여하지못한경우에는추방당할수있어호주정부의통제가강화되었음을알수있다. 4) 이민 / 귀화정책의향후전망 호주는과거백호주의에따라이주민에대해극심한인종차별을실시하였지만최근이를극복하고다문화사회로인정받았으며다문화정책의좋은모델로꼽히고있다. 여기에는중앙정부와지방정부의적극적인인식전환과재정적지원, 체계적지원이큰계기가되었다. 시민권법의수차례개정하여시민권취득요건을완화하고이중국적제도를도입하는등개방적이고진보적인조치가이루어졌으며, 이민자들이가진고유의문화와가치를인정하려는노력도병행하였다. 그러나한편으로는호주가소극적인다문화정책을시행하고있어이민자들에대한차별이나불평등을개선하기보다는그들의문화적다양성을인정하고관리했을뿐그들을진정한호주인으로의정체성을갖게하지는못한다는평가를받고있다. 이규영 김경미 (2010) 는이의문제점을이주민의주변화와호주에대한충성심의결여로보았으며, 국가와사회가인종적소수자를포용하여동등한처우를하 12) www.sbs.com.au 참고 13) 기존에는이주민가운데유럽경제공동체소속국민과그들의가족, 호주체류승인과비자면제를받은제 3 국국민, 호주국민의가족구성원으로의제 3 국국민, 중요한지위에있는외국인과그가족구성원, 36 개월미만을거주하는연구원과그가족구성원, 연령이높거나건강상의이유로통합합의의무를이행하지못할경우에는통합합의제외대상이되었다. 그러나 2006 년이후에는호주국민의가족구성원으로의제 3 국국민도통합합의의대상자가되었다.
제 2 부연구내용 23 려는적극적인조치를하지않는다면이들의자발적충성심을기대할수는없다고하였다. 호주가 진정한사회적통합과공동체의조화를달성하려면이에대한대안을마련해야할것이다. 2.3. 독일 1) 이민법의역사적전개 독인은 19세기산업혁명에따른농촌인구의급격한도시로의이주, 신대륙발견에따른미국으로의이주로인하여노동력이부족해지자이를충당하기위해일시적으로외국인노동자들을받아들이게되었다. 2차세계대전이후독일은경제적인부흥기를맞아또다시인력이부족하게되어 1955년부터외국으로부터초청노동자 (Gastarbeiter) 를모집하게되었다. 이들에게는 " 순환 (Rotation) 원칙 " 이적용되어 2년마다새로운노동력으로대체되어야했다. 그러나실제외국인노동자를고용한기업은숙련된노동자를더선호하였기때문에, 대부분의기업은숙련된노동자의노동허가연장을요청하였고이러한요구는대부분허용되었다. 이러한이유로노동자들은귀국하지않고독일에정착하였고독일에는이민자의수가점차늘어나게되었다. 결국 1973년독일정부는외국인노동자의 모집중지 를선언하였다. 이후외국인노동자의공식적인이민은이루어지지않았지만기존노동자들이고국으로부터가족을불러들어 1980년외국인의수는 450만명에이르러독일인구의 7% 를넘게되었다. 1980년대초에독일정부는독일이이민국이아님을명문화하고 1983년에 귀국촉진법 을제정하여외국인의귀국을적극적으로장려하였다 14). 또한독일민족으로의통합과가족이민중지를중심으로한외국인정책을실시하였다. 독일은이민국가가아니라는입장이었기때문에이민자들이가진다양한문제를통합하는이민정책은필요하지않았다. 단기간체류하는외국인들에대한외국인정책만이필요했던것이다. 이후 1989년말동구권이붕괴되어독일이통일됨에따라 1990년대이민은과거와다른양상을띠게된다. 초청노동자와그가족에게집중되었던귀국및이민제한정책이이제난민과망명자의제한으로바뀌게된것이다. 정부는통일과함께대규모로이주하는후기독일동방이주민을수용하면서제한적인이주정책을더욱강화했다 15). 이후독일의이민정책은자국을이민국으로규정하면 14) 외국인노동자의귀국정책은국내적으로는기업, 사회복지단체나교회등의반대, 국외적으로는우방국에대한고려등을이유로강제적으로이루어지지는않았다.
24 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 서전과는다른이민및통합정책을추진하게된다. 사실이전의독일정부는외국인을자국에이주하여머무는타인으로보았기때문에이들에대한이민정책은크게논의되지않았다. 그렇기때문에이민자들을국민들과통합시키려는움직임은거의없었고, 단지외국인정책만이필요하였던것이다. 새로운변화와함께독일정부는오랫동안체류해온외국인들의권리를강화하면서그들가족의이주와시민권획득을용이하게하고, 합법적으로독일에거주하는이주민들을독일사회의일원으로성공적으로통합시키려고하였다. 결국독일연방내무부는 2005년이민국임을공식적으로선언하며 이주법 (Zuwanderungsgesetz) 을통해이주민의언어통합에관한사항을처음으로입법화하였다. 2) 귀화정책의역사적전개 1913년에제정된제국국적법에의해독일시민권은독일인부모로부터태어난경우에부여되었다. 독일은혈통적인유대를강조하였기때문에독일에거주하고있는외국인에게는시민권취득이독일사회에차별받지않고적응할수있는유일한방법이라할수있었다. 외국인이독일국적을취득하려면최소 15년이상독일에합법적으로거주해야하며, 기존의국적을포기해야한다. 또한범죄행위로처벌을받은사실이없어야하며, 가족을부양할수있는능력이있음을증명해야한다. 이후 1977년독일정부는 귀화에관한가이드라인 을발표하게되었다. 이가이드라인을통해 독일은외국인의귀화를통해독일국민의수를늘리고자하지않는다 는시민권부여에관한독일의기본입장을밝혔다. 귀화에관한가이드라인 은법적구속력은없었지만 1999년국적법이개정되기전까지영향력을행사하였다. 2000년에발효된개정국적법의가장큰변화는일정한요건을충족하는외국인의자녀가독일에서출생한경우에도독일국적을취득하는것이가능해졌다는것이다. 이로써독일이고수해오던속인주의원칙이속지주의원칙으로바뀌었다. 또다른변화는이민자의이중국적, 다중국적을인정하였으며독일국적취득을위한최소거주기한조건을 15년에서 8년으로하향조정하였다. 15) 과거독일민족이었던이주민명칭은각각법적인지위가부여되기때문에명확하게구분한다. 1945 년부터 1949 년까지는독일실향민, 1950 년부터 1992 년까지는독일동방이주민, 이후에는후기독일동방이주민이라는용어가사용된다. 전후대규모로강제추방된독일실향민은 1950 년대에국가로부터재산권회복을받았다. 독일동방이주민에게는언어습득, 주거보장, 직업교육등을실시하였고후기독일동방이주민에게는언어시험을통과하면독일국민으로서국적취득의자격을주었다.
제 2 부연구내용 25 3) 현시점사회통합을위한이민정책 먼저귀화를위한조건을살펴보면현행독일국적법에서는기본적으로독일에 8년이상합법적으로거주한외국인에게귀화의자격을부여한다. 고상두 하명신 (2010) 에서는시민권부여시고려해야할사항을다음과같이정리하였다. 귀화를신청한외국인의귀화가독일의국익에보탬이될것, 그리고귀화신청자가자발적이고지속적으로독일문화를수용하려는태도를갖고있을것등이다. 반대로귀화신청자가이민자로구성된정치단체에가입해있을경우, 전체주의이데올로기에심취한경우, 또는가족중일원이자유민주주의질서에의문을제기한경우에, 독일정부는귀화신청자가독일문화를완전히수용하려는의지가없다고판단하여국적신청을거부할수있다. 더욱이귀화신청의승인여부는전적으로해당관청의권한에속한것이어서, 이민자가모든법률적조건을갖추었다할지라도, 국적취득신청은거부될수있으며, 해당관청은거부사유를밝힐의무가없었다. 현재독일의역사, 문화, 헌법에관한기초지식을확인하는국적취득시험이 2008년 9월부터시행되고있다. 총 310개사지선다형문제를미리제시하고, 이중 33개의문제를출제하여 17개이상을맞추면시험에합격한다 16). 2006년부터약 2년간시행되었던국적취득시험에는여성의역할과사회적지위, 9 11 테러, 동성애등에관한개인적인견해를묻는난해한질문을해사회적으로비판을받은바있다. 그러나새로운국적취득시험은문화나종교관련문항은비중이크지않고상식적인수준의답변을요구하고있어독일정부가과거와는다르게이민자들에대해포용적인입장에서이들을통합시키려는것을알수있다. 국적법개정과함께이민법제정의움직임이활발해지면서이민정책이독일문화로의일방적인동화정책이아닌통합정책으로바뀌게되었다. 2005년이민법이제정되면서기존의여러가지외국인관련정책을하나로통합하여외국인을독일사회의일원으로인정하고독일사회로의안정적인정착을돕기위한정책을실시하였다. 그주요내용은정부와이주민과의긴밀한상호협조, 다양한분야로의능력을가진이주민을적극지원하는방안등이다. 특히이주민중에서도이주여성의역할을중요하게여겨이들에대한지원을더욱강화하여활용하는방안도제시하고있다. 독일정부는이주민의통합정책을정부 주 지방자치단체가함께적극적으로수립하고시행할것을요구하고있다. 16) 고상두 하명신 (2010) 에의하면, 각연방주별국적취득시험의총 310 개문제는연방이민난민청의인터넷사이트를통해접근할수있다.
26 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 이민법의핵심은통합교육과정으로볼수있는데이통합교육과정은국적취득과도밀접하게연계되어운영되고있다. 통합교육과정에참여하여수료하고, 일정기간안에시험에통과했을경우, 체류권의연장을허용하고, 귀화를위한최조거주요구기한을 7년으로단축하고있으며, 독일어능력이 B1 GER' 수준이상임을증명하는경우에는 1년을더단축시켜준다. 그러나반대의경우에는체류연장이불가능하며, 사회복지혜택을받고있는경우에는지원금삭감등의불이익을준다. 이통합교육과정은두차례에걸친 600시간의독일어교육 17) 과독일의문화와역사, 법규, 민주주의의기본가치등으로구성된 30시간의교양교육으로이분된다. 통합교육과정의교재는정부에서승인한교재로일관성과통일성을갖춘 20여개교재중의하나를선택해사용할수있다. 독일정부는통합교육과정이외에도이주민의사회통합을위해다양한정책을시행하고있는데, 양질의직업교육을통해취업의기회를높이고있으며모국에서획득한직업이나관련자격증을인정받기위한보수교육도실시하고있다. 또한이주민자녀중미취학아동은의무적으로독일어교육을받도록하여이주민의독일어실력의향상을위한프로그램을실시하고있으며, 스포츠를통한통합, 언론매체를통한통합, 이주여성에대한지원, 이주민의자녀를대상으로하는교육, 사회통합을위한시민의참여를높이기위한다양한활동등을통하여이주민의독일로의성공적인통합을위해다방면으로노력하고있다. 4) 이민 / 귀화정책의향후전망 독일이주법에명시된외국인의사회통합규정은 노동촉진법 을통해살펴볼수있다. 독일연방의영토안에서장기적으로체류하고있는외국인들에게독일의경제, 문화및사회적생활관계에걸친사회통합이이루어져야한다. 고규정하고있다. 또한동법은사회통합의목표가외국인에게독일의언어, 법질서, 역사와문화를효과적으로교육하는데에있으며외국인에게주도적인태도와노력책임을요한다고밝히고있다. 여기에서는이민자집단의요구나권리는다루고있지않으며개인의의지와능력이사회통합을위한필수조건임을말하고있다. 또한독일의사회통합정책이통합교육과정과교양교육이핵심이된다는것은이민자의다양성을인정하고유지할수있도록뒷받침하기보다는독일로의통합을요구하고있다는것을알수있다. 17) 이민자들은우선 300 시간의기초언어교육과정을이수한후시험을통해다음단계의언어교육을받게된다. 2 차언어교육을받게된이민자들은구두, 필기시험을통해 3 단계로나뉘어단계별교육을받는다.
제 2 부연구내용 27 이러한가운데외국인이민자들의규모가커지면서이들의높은실업률, 문화와종교의차이로인한사회부적응, 부족한독일어실력으로인한학교나사회에서의부적응등다방면에서갈등이표면화되면서이주민에대한새로운대책이필요하게되었다. 결국독일정부는 2007년 7월이주민의사회통합을위한 국가통합계획 을발표했다. 이는국가통합계획이앞서제기한갈등을해결해주면서동시에다양한언어와문화배경을가진이민자들이독일의국제적인경쟁력을강화하는데보탬이될것이라보고이들을위한새로운규정을제시한것이다. 독일은 2005년이주법이제정, 시행된지 2년만에자국의이민자사회통합정책의문제와갈등을발견하고대책을마련한것이다. 앞으로정부와통합정책을수행하는자치단체와의긴밀한협조가이루어지고, 이민자통합정책의핵심인통합교육과정뿐만아니라이주민의교육, 혼인 임신과양육상담, 학습도우미, 이주민노동시장등이주민의특수한상황에따른지원도균형있게이루어진다면독일정부는진정한사회통합을이룰수있을것이다. 2.4. 대만 18) 1) 이민법의역사적전개 대만은여러민족과다양한문화적특성을가진다문화사회이자, 지속적인외부의이민으로이루어진이민국가이다. 특히혼인을통한이민사회, 즉신이민사회의형성과정을정치적요인과경제적요인을중심으로살펴보면, 네시기로구분할수있다. 첫번째폐쇄기는 1949년부터 1987년양안개방이전을말한다. 1970년대말부터대만인이외국인배우자와의국제결혼이개별적으로이루어졌으나대만정부의통제와보수적문화로인해그규모는매우작았다. 두번째는개방기로서, 1987년양안개방이후부터 1993년까지이다. 경제발전과정치자유화의사회적분위기로 1987년 10월대만정부는대륙거주대륙출신자들의대륙친척방문을허용했다. 이에따라민간차원의교류협력이급속하게활성화되기시작했고본토에서배우자를구해혼인하는경우가증가하면서 대륙신부 의수가늘어나기시작하였다. 세번째는확산기로서 1994년 남향정책 추진이후부터 1999년이다. 이시기대만정부는동남아국가들과의대외관계를개선하기위해 남향정책 을추진했다. 그결과동남아국가에대한투자및 18) 대만의이민정책은주로이선주외 (2009) 를참고하여요약정리함.
28 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 여행객의증가와함께대륙배우자이외의외국인배우자가증가하게되었다. 다. 네번째는정착기로서 1999 년이후를말한다. 대만정부는 1999 년 입출국및이민법 을제정하였 2) 현시점사회통합을위한이민정책 대만에거주하는외국인의체류자격은친척방문, 연수, 고용, 투자, 취학, 선교, 외국인배우자, 외국인노동자등 19개로구분된다. 영주자격을취득하는것은매우어려운데특히취업을목적으로하는경우전문직종사자를제외한대부분의외국인노동자들에대해서는고용기간이만료되면원칙적으로본국으로귀국하도록하고있다. 하지만대륙및홍콩, 마카오주민에대해서는다른관련법령에근거하여별도의체류자격을부여하고있는데이는이들을외국인으로간주하지않으려는정치적의미가담겨져있다. 대만에서국제결혼으로인해형성된신이민은 2003년신규결혼건수의 30% 이상이며, 농촌지역의경우 2004년에는약40% 에이른다. 이중에서외국인남성배우자의비율은총결혼자중 1~3% 인반면, 외국인여성배우자가 12%~28% 로절대다수를차지하고있다. 외국인배우자의지역별분포를보면현급이하농어촌에거주하고있는인원이다수였다. 대륙배우자이외에기타국가배우자의경우에는동남아국가의배우자가절대다수를차지했고, 1996년이후에는베트남출신의배우자가가장큰비중을차지하고있다. 1980년대들어서외국인노동자수가지속적으로증가하기시작했으며특히 1990년대에는 20만명을넘어서며증가속도가급격히빨라졌다. 그러나아시아금융위기이후대만의실업률급증, 대만내부의외국인노동자에대한사회적불만의고조로외국인노동자감소정책이추진되었다. 이에따라외국인노동자의수가 2001년소폭감소하기도했으나 2004년이후다시증가하는추세이다. 대만정부의통합정책은원주민족과외국인및대륙배우자를명확하게구분하여추진되고있다. 원주민족이나이주역사가오래된이민자들인객가인 ( 중국북부출신 ) 에대해서는사회통합정책측면에서접근하고있으며, 외국인및대륙배우자에대해서는 신이민정책 을적용하고있다. 신이민정책의특징은다음과같다첫째, 외국인및대륙배우자를주요대상으로한다. 원주민족이나외국인노동자는포함되지않는다. 원주민족은한족문화에많이동화되었고정부차원에서도그들에대한지원및보호정책을추
제 2 부연구내용 29 진하고있기때문이다. 외국인노동자는 1990년대후반대만의경제발전속도가하락함에따라실업문제가사회문제로등장하였고, 인구정책측면에서보면세계2위의높은인구밀도에대한부담이큰원인으로작용하여그대상에서제외하였다. 둘째, 대륙배우자에대해서는별도의관리정책을시행한다. 이는양안관계 ( 중국 대만 ) 에대한정치적고려때문이다. 2009년 1월이후외국인배우자에비해상대적으로더많은제약을받던대륙배우자에대한규제가크게완화되는추세이다. 셋째, 대만정부가국제결혼에대해엄격한관리를하고있다. 국제결혼을이용한위장결혼등의위법적인절차가사회문제로대두되면서, 결혼중개업소의규범화와국제결혼을위한절차개선을지속적으로추진하고있다. 1999년 5월 입출국및이민법 이공포된이후외국인및대륙배우자에대한관리와지원을강화하기위해서일련의관계법령들이제정되었다. 1999년내정부는 외국인배우자의생활적응지도실시계획 을수립하였고, 이에따라각지방정부가실정에맞게사업별 보조계획서 를작성하여내정부에제출하고심사를받도록하였다. 2003년 2월행정원이외국인및대륙배우자를위한구체적인 외국인및대륙배우자지원지도 시행조치의시행과이를위한예산을편성하도록하였고, 이후 2005년내정부에 외국인배우자지원지도기금 이설립되었다. 이에따라 10년간매년 3억타이완달러 ( 약12억 ) 의기금을조성하고, 지방정부나민간단체가 외국인및대륙배우자지원지도시행조치 에포함된사업을시행하려고하는경우지원한다. 2007년 1월에는내정부산하에출입국과이민업무를담당하는전문기구인 입출국및이민서 를설치하였다. 같은해 10월에는이민관련사무연구의중심역할을할 이민연구센터 를완공하였다. 신이민정책은크게 8대중점목표아래, 각중점목표별로구체적인조치들을추진하도록하고있다. 각조치마다주관부처와협력부처를규정하고있다. 주요정책내용은다음과같다. ➀ 생활적응에대한지원 : 외국인및중국본토출신배우자의생활적응지도관련상담및자료서비스창구제공, 외국인배우자가정서비스센터및각현및시의지원센터기능강화 ➁ 의료및보건지원 : 외국인및대륙배우자에게국민건강보험가입지도, 건강관리실시등 ➂ 취업권보장 : 구직자등록, 취업상담, 취업촉진교육및취업소개등취업서비스제공 ➃ 교육문화수준제고 : 성인기본교육과정운영, 공립및사립기관의다언어교육과정에대한보조, 자녀에대한교육프로그램강화등 ➄ 자녀교육및양육지원 : 자녀를영유아건강보험시스템에편입, 자녀에대한신체발육검사강화, 방과후학습을통해학습능력향상
30 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 ➅ 신체의안전보호 : 폭력으로부터긴급구조조치, 보호및지원조치강화 ➆ 법률및제도완비 : 기존의결혼중개업을공익화하고국제결혼관련광고에대한관리 ➇ 사상홍보 : 외국인배우자및대륙배우자의대만이주신청심사시스템강화, 외국인배우자를대상으로한외국인라디오및 TV방송프로그램확대, 다른문화출신자를포용하고수용하는긍정적태도홍보각지방정부는중앙정부는중앙정부가제정한법령에근거하여지역특성에맞는 외국인및대륙배우자지원지도실시방안 ( 계획 ) 을수립하여시행하고있다. 지방정부는외국인배우자들이빨리대만생활에적응할수있도록 생활적응지도반 에대한운영계획을수립하고, 언어훈련, 정착을위한지도, 출산및보건지도, 지역의문화와풍습에대한교육등구체적인현장업무를담당한다. 예산이수반되는사업은 외국인및대륙배우자지원지도기금 에예산지원을신청할수있다. 3) 이민 / 귀화정책의향후전망 이선주 (2010) 에따르면대만의신이민정책에대한검토를통해다음과같은시사점을얻을수있다. 첫째, 중앙정부주도의효율적인정책추진이다. 대만중앙정부는신속하게신이민정책의법적근거를마련하고계획수립을주도했으며, 이민서로하여금신이민정책을전담하도록함으로써효율적인신이민정책의추진을가능하게했다. 둘째, 신이민정책을위한전문기금의설립이다. 외국인및대륙배우자지원지도기금 의설립의장점은신이민정책에대한안정적인예산지원과지속적인정책추진, 중복지원의방지를통한예산효율성의향상, 민간단체의자율적인참여를보장하여정책효율성의제고등을들수있다. 셋째, 교육을통한국민의의식전환을위한노력이다. 대학에서의 신이민과다원문화 라는과목의개설, 초중등교육기관에서의다원문화관련된교육실시, 지역별교육시설을활용한다원문화관련교육등의노력으로다양한교육의기회를제공하고있다. 넷째, 외국인배우자의본국문화에대한존중이다. 외국인배우자들을대만사회에동화시키기보다는대만인이더욱다양한문화를접하고외국인배우자들의본국문화를존중할수있도록노력하고있다. 이민자의사회통합을이루기위해서는신규이민자의적응뿐아니라대만국민들의태도역시중요하다. 대만국민들이지역사회행사에참여하여다원적문화에대한인식을확대하고문화적경계를넘어설수있는능력을강화할필요가있다. 이로써대만내각종족이서로화합하고상호인정하게되면서다원적문화에대해상호존중 (respect), 화합공생 (reconcile), 상호신뢰 (rapport) 하는 3R태도를배양하는것이필요하다.( 이선주, 2009)
제 2 부연구내용 31 2.5. 말레이시아 19) 1) 이민법의역사적전개 말레이시아는다민족국가로공식적으로는말레이반도의말레이인과원주민들을가리키는부미푸트라 (Bumiputra) 와이주자의후손인비-부미푸트라 (Non-Bumiputra) 로나누어진다. 비-부미트라는주로중국인과인도인이다. 말레이시아의이민은말레이시아가영국의식민지로있었던 19세기후반에서 20세기초에영국의자본주의사업가들이유입하면서부터시작되었다. 이사업가들은대규모의농장운영, 도로와철도개설, 주석광산확장등을통해사업에필요한경제기반시설을만들었다. 이에식민지정부는중국과인도, 인도네시아등에서노동자들을채용하였다. 이때영국식민지정부는이주자들과말레이인을분리하였으며, 이주자들도출신국에따라분리하여이주민에대한정책을시행하였다 20). 이분리정책 (divide and rule) 으로인하여각집단은고유한지리적, 사회적, 문화적영역에서주로생활하였으며이후말레이계와비말레이계와의차별이생겨났게되었다. 이러한차별은말레이시아정부의노력에도불구하고현재까지도지속되고있다. 1942년태평양전쟁으로말레이시아는약 3년반정도일본의식민지가되었는데이시기동안일본은부미푸트라를비-부미푸트라보다더우대하였다. 1945년다시영국의식민지가되어 1946년에는싱가포르를제외한전말레이반도를포함하는말라야연합이수립된다. 영국정부의지도에의한자치는각민족에게평등한권리를부여하고자함이었으나, 일본식민지시대에우대를받았던부미푸트라가기득권을상실하는것에반하여말레이인보수층을중심으로말레이정당 (UMNO) 이결성되었다. 동년인도계의이권을대변하는 MIC, 1949년에는중국계정당인 MCA가등장하였다. 1948년영국식민지정부는각주의말레이통치자 ( 술탄 ) 의권한을강화하고, 비말레이계주민의시민권취득을어렵게한말라야연방안을제시하여과거말라야연합 4개주와 5개비연합주를합친 9개주로구성되는말라야연방을결성하였다 21). 이러한배경하에 UMNO는부미푸트라의특권 19) 법무부에서발간한 2006 주요국가이민정책비교연구 에서는말레이시아내불법이주노동자정책에초점을맞추었으며, 아태이민저널에실린 Malaysia 는말레이시아로의국제이주와역이민통계에관한논문으로, 말레이시아이민정책에관한자료는거의없다. 이는말레이시아에뚜렷한이민정책이없기때문으로보이며이외에객관적인자료가되는영주권, 시민권에관한자료만구할수있었다. 따라서 이민법의역사적인전개 부분은말레이시아내민족간의갈등과사회경제적인변화에초점을맞추어기술하도록한다. 20) 이분리정책에의해말레이계나인도네시아계주민은농촌에서농업을하였고, 인도인들은대부분농장일또는도로나철도건설의노동자로고용되었다. 그리고중국인들은주석광산에서일하거나무역이나상업에종사하였다. 극소수의엘리트를제외하고는대부분이이정책에따라분리고용되었다. 21) http://www.academymas.com/bbs/board.php?bo_table=z1_1&wr_id=1 을참고하여정리함.
32 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 적지위와술탄의권한은포기할수없다는입장을보이고 MCA와 MIC도일시적인거주자와같은차별적인지위는받아들일수없다는입장을보였으나결국동등한시민권과자유로운경제활동을보장받는대신부미푸트라의특권과술탄의권한을인정하기로하였다. 1957년독립이후쌓였던인종간의갈등이 1969년 5월대규모인종폭동으로이어졌다. 말레이시아정부는이러한인종간의갈등이소득의불균형과부의편중에서비롯된다고여겨 1971년부터 1990년까지말레이계에게경제적인특혜를주는신경제정책 (New Economic Policy) 을실행하였다 22). 1980년까지는말레이시아의노동력부족과이에따른외국인노동력유입에관한어떠한정책도없었다. 이후 1982년 7월외국인인력채용위원회 (Jawatankuasa Pengambilan Pekerja Asing) 를설립하고, 플랜테이션분야의인도네시아인노동자의유입을관리하기위하여 1985년 5월인도네시아와메단협정 (Medan Agreement) 을맺었다. 그러나포괄적인이민정책이아닌부분적인외국인정책으로외국인노동자의불법적인체류가지속되었다. 1989년이후 1992년까지급증하는불법외국인노동자에대한대응책으로이들을일정기간동안사면시켜주는정책이여러차례의시도끝에시행되었다. 이러한가운데말레이시아정부는 1991년민족간통합과고도경제성장을목표로또다른중장기계획인비전 2020을수립하였다. 2020년까지말레이시아를완전한산업국가로성장시키고, 말레이시아의다양한종족들을진정한하나의 ' 말레이시아국민 ' 으로만든다는목표를제시하였다 23). 2) 현시점사회통합을위한이민정책 2002 년부터말레이시아이민프로그램 (Malaysia My Second Home Program; MM2H) 이실시되고 있는데이는말레이시아관광청담당프로그램으로말레이시아에서체류하기를원하는외국인에게 일정한재정능력을증명하면정식노동허가가없이도안정적인노후를보낼수있도록지원해주는 22) 말레이계는정치적으로는특권을가지고있었으나경제적으로는그지위가낮았다고볼수있다. 영국식민지시절분리정책에의해말레이계가농업에주로종사하였고독립이후에도이러한현상이지속됨에따라상업과공업에종사하는다른민족보다경제적으로열등하였다. 이신경제정책은말레이시아사회전체를구조적으로개혁하기위한종합적인경제정책으로볼수있다. 빈곤의해소와민족간의소득격차를줄여궁극적으로는국가적통합을이루는것에그목적이있었기때문이다. 이신경제정책은비말레이계에피해를주지않는한도내에서말레이계의경제성장을위하여경제구조를재구조화하여종족간의갈등을최소화하였다. 그러나김승희 (1998) 는장기적인신경제정책은정경유착의병폐와부실민영화의문제, 경영능력이결여된기업에게로의대출로인한금융권의부실화및기업부도사태, 언론탄압으로인한불투명성문제, 말레이계내의빈부격차와같은문제점을야기하였다고정리하였다. 23) 정영국 (1998 재인용 )
제 2 부연구내용 33 제도이다. 이 MM2H는이민정책의일환이라기보다말레이시아로의이주를장려하는이주정책이다. 이와같이말레이시아에는외국인의장기거주를위한정책이존재하기는하나, 법무부 (2006) 자료를살펴보면말레이시아는외국인관련일관된장기적인정책이부재하다. 2006년기준말레이시아의이민정책은비전 2020 산업정책에필요한첨단기술자를유치하기위한장려정책 ( 보증금면제, 외국인노동자고용세면제, 가족방문허가불필요 ) 과단순노동자를규제하는정책과더불어불법노동자를줄이는것에중점을두고있다고한다. 말레이시아시민권은말레이시아시민권자의배우자나자녀인경우, 부모중한사람이말레이시아시민권자인 21세이하인자, 독립기념일이전에말레야연방에서출생한자, 1971년 9월이전연방정부에신청하고, 말레이시아의날사바사라왁에거주한자에게주어진다. 일반적으로는귀화를통하여시민권을신청하는경우가많은데귀화하기위해서는시민권신청이전 12년중적어도 10년이상을말레이시아에거주한사실과말레이시아에영구적으로거주할것이라는의도를보여야한다. 또한, 자신이인격자라는사실을증명해야하고, 말레이어에대한적정한지식을가져야한다. 말레이시아시민권을취득한자는다른국가의시민권을포기하여야하며말레이시아에대한충성서약을해야한다. 3) 이민 / 귀화정책의향후전망 지난 1990년까지시행된신경제정책과현재시행되고있는비전 2020은말레이시아의경제성장과더불어말레이시아내의다양한민족을통합하기위한정책으로평가하고있다. 이를통해말레이시아의이민자에관한정책이말레이시아의경제정책과맞물려있다는것을알수있다. 말레이시아는비전 2020의산업정책에따라첨단기술을가진외국인의이주를장려하고있으며 MM2H를통하여외국인의말레이시아내의이주를장려하고있다. 그러나이는이민이아닌외국인의장기거주만을위한정책이며실제로말레이시아의영주권이나시민권을취득한이민자를위한정책은없다고해도과언이아니다. 말레이시아내에는다양한민족이거주하고있으나민족적인차별에따른소득의불균형과부의편중, 정치적인파벌등여러분야에서말레이인과비말레이인간에사회통합이이루어지지않았음을볼수있다. 말레이시아정부는이러한격차를줄이기위하여이민자를대상으로하는장기적인대안을마련할필요가있다.
34 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 3. 한국정부의이민 / 귀화정책, KINAT 개발에의시사점 2 장에서살펴본 5 개국중에서미국, 호주, 독일의이민정책의역사를정리하면다음과같다. < 표 > 미국ㆍ호주ㆍ독일이민정책의역사 미국호주독일 ~1950 년대 1860 년대부터이민자들이유입되기시작 1891 년이민국창설된후 1921 년 National Origins Act 를제정하여출신국가별이민인원할당제실시 1924 년이민법개정 1952 년기존모든관련법을통합하여이민국적법제정 1788 년영국인과아일랜드인최초이주 금광발견으로인해중국인노동자가대거유입되자 1861 년중국인에대한이민규제법제정 1901 년철저한백호정책을따르는이민제한법제정 ; 받아쓰기시험으로유색인종이민제한 1958 년이주법개정하여받아쓰기폐지 19 세기산업혁명에따른농촌인구의도시이주, 신대륙발견에따른미국으로의이주로인한노동력부족 ; 1955 년부터 초청노동자 모집 1960 년대 1965 년이민법을개정하여이민자차별철폐 1966 년비유럽인에대한문호개방, 시민권자격기간 5 년으로단축이후아시아계이민이증가 숙련된노동자의노동허가연장으로인한외국인노동자의장기체류허용, 이에따라장기체류자수급증 1970 년대 1972 년백호정책을폐지되며인종과국적에의한이민차별정책이철폐 1973 년차별금지이민정책도입 이민자수의급증으로 1973 년공식적으로외국인노동자의 모집중지 선언 1980 년대 1986 년이민개혁및통제법제정 ; 불법이민증가에대한대처 1982 년숙련노동자를우선적으로선호하는이민선발제도도입 과거유입된외국인노동자의가족재결합등으로외국인유입지속 귀국촉진법 을제정하여외국인노동자의귀국을장려 1990 년대 1990 년이민법개정 ; 고용이민확대, 다양한유형의이민을증가시킴 1996 년불법이민개혁과이민자책임법으로불법체류자에대한법적처벌강화 1992 년 이주개혁법 을통해국가의사회경제적목적에필요한이주민선발 1999 년 국적법 개정, 외국인의국적취득요건완화. 사회 정치적참여기회제공으로사회통합모색 2000 년대 2001 년 9 11 테러이후 2003 년이민관련업무를국토안보부가관장 2003 년 다문화호주 : 다양성속에서의통합 발표 ; 기존의정책을재구성하여시민적의무, 상호존중, 상호공평성, 공동의이익을추구함. 2005 년 이주법 제정, 이민국임을공식적으로선언하며이주민의언어통합에관한사항을입법화함.
제 2 부연구내용 35 1860년대부터시작된미국의이민은현재통합가능성을고려한자격요건에따라우선순위가주어지는선호체제로서, 이민후에는이민초청자인가족이나고용주가사회통합을보증하는형식으로운영한다. 그래서미국에는이민자들을사회에효과적으로통합시키기위한공식적인통합정책이없다고보고있다. 호주는뿌리깊은백호주의를극복하고이민자의독일로의동화를강요하던통합정책에서벗어나, 현재는정부와지방정부의적극적인인식전환과재정적지원, 체계적지원으로다문화정책의좋은모델로평가되고있다. 독일의경우에는이주자가유입하던초기에는외국인정책만이존재하였으나독일이통일됨에따라생긴여러가지변화에따라과거와는다른이민, 통합정책을추진하게되었다. 현재는합법적으로독일에거주하는이주민들을독일사회의일원으로성공적으로통합시키기위하여통합교육과정의실시, 국적취득시험의개편등많은노력을하고있다. 대만정부의통합정책은원주민족과외국인및대륙배우자를명확하게구분하여추진되고있다. 원주민족이나이주역사가오래된이민자들인객가인 ( 중국북부출신 ) 에대해서는사회통합정책측면에서접근하고있으며, 외국인및대륙배우자에대해서는 신이민정책 을적용하고있다. 말레이시아는이민자를위한장기적인정책이부재하다. 이로인해이주민이유입된이후로현재까지도말레이계와비말레이계간의차별이존재하고있다. 이장에서는위와같은미국, 호주, 독일, 대만, 말레이시아의이민 / 귀화정책과사회통합정책을통하여한국이민 / 귀화정책으로의시사점을찾고자한다. 첫째, 이민정책은시대요구를반영하여수립되어야한다. 미국정부는초기이주민유입시기에이주자의출신근원에따라차별적으로이민을허가하였다. 1965년개정법령에서는현실적인조건에따라숙련기술자에게이민을차별적으로허용하였으며, 1986년에는불법체류자와같은쟁점해결차원에서의정책적인이민을허용하였다. 최근 2003년에는 9.11 테러이후안보개념의도입과사활적이해관계를반영하여이민정책을개정하였다. 둘째, 이민정책은정책방향, 특히국익에보탬이되는방향으로추진되어야한다. 즉, 차별적대응이필요하다. 기존주류사회구성원및국가의이익에부합하는경우에는좀더개방적으로이민자를수용할필요가있다. 그러나기존사회의질서를저해하거나국익에보탬이되지않는경우에는폐쇄적으로대응해야한다. 이는단순노동인력에대한개방과제재, 숙련노동자에대한개방과제한, 전문인력에대한우선적허용등은인권이나평등의가치이전에국가와기존주류사회구성원의이익을우선시하여고려할수있음을의미한다. 세계각국이이러한정책을택한다면이는인류사회의보편적가치로서인정받을수있을것이다.
36 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 셋째, 정부중심의지자체공조및중장기적사회통합정책이수립되어야한다. 호주의경우정부의주도하에철저하게계획적으로사회통합정책이수립되어통일적으로시행되었다. 이에따라지역사회에서이민자들의실질적인통합을위한다양한프로그램이운영되고있다. 미국은지자체중심의지원프로그램이주를이루고있다. 비록연방국가이기는하지만미국이사회통합정책을추진함에있어추천인 ( 보증인 ) 의의지와역량에많은부분위임하고있다. 이러한정책추진의결과중앙정부와주정부사이의협조체제가미흡하여갈등이발생하였음을주시할필요가있다. 한국의경우에는다문화사회로의급변에따른정책적인합의이전에부서들이각개약진하고있다. 정책의내용역시현실에서제기되는쟁점에대한대중적인처방의제시차원에머무르는경우가대부분이다. 한국도정부를중심으로하여사회통합정책이수립되고이것이지역, 지자체를통해실현될수있도록정책의재정비가필요할것이다. 또한미국의정부와지자체간의갈등 24) 을교훈삼아서정부와지자체, 민간기관등이협조하여정책을실현시킬때, 각각의기관이유기적으로연계되어효율적으로정책을수행할수있도록서로간의공조가긴밀하게구축되어야겠다. 넷째, 이주민이주류사회의구성원으로서평균적인삶을영위할수있는다양한정책적지원이이루어져야한다. 정부는이주민이주류사회의구성원과대등한평균적인삶을살수있는역량을키울수있도록언어교육, 사회문화교육, 취업지원프로그램, 기존기술에대한보수교육등을지원해야한다. 미국, 호주, 독일, 대만은이주민의사회통합을위한교육을실시하고있다. 특히호주와독일은사회통합을위한언어교육과문화교육을실시하고있으며이를평가하는시험이있다. 또한국적취득시험도존재하고있어사회통합교육과귀화제도가맞물려운영되고있다. 이것은이주민에게이주국가로의안정적인정착을위한필수적인조건으로볼수있다. 한국에서도사회통합교육을통해이주민이한국사회에적응할수있도록돕고있다. 그러나동일한주제로교육을시행한다고해도사회통합교육을시행하고있는기관에따라그내용이달라통일성있는평가를하기가어려운실정이다. 사회통합제도와국적취득시험은별개로운영되고있어이를연계할수있는제도적인도구가필요하다. 그연결고리를이민귀화자격시험 (KINAT) 에서찾아볼수있을것이라기대한다. 다섯째, 장기적안목으로보다내실있는다문화프로그램을개발해야한다. 독일정부는스포츠를통한통합정책을통하여일반시민과이주민이언어적인매개체가없이도어울릴수있는기회 24) 미국정부가이민에관한독점적권력을행사하고있음에도불구하고불법체류자의수가급증하자일부지자체에서는정부의이민정책이실패했다고보고정부와는다른법안이나조례를제정하고있다. 연방법원에서일부지자체의법안에대하여위헌판결을내렸지만지자체의자구적제정노력은지속되고있다고한다 ( 이기범 2009;85 재인용 ).
제 2 부연구내용 37 를제공하고있으며, 호주는정부의정책에따라 하모니데이 를정하고있고정부의지원을받은각지역은 조화롭게살기프로그램, 지역별다문화축제등을실시한다. 이는단발적인행사가아니라장기적이고정규적으로이루어지는행사로시민과이주민이화합할수있는기회를마련해주고있다. 이에반해한국이나미국은정부차원의다문화프로그램은거의없으며정부산하기관이나종교, 복지단체등과같은민간단체등에의한산발적이고일시적인다문화프로그램만이존재하고있다. 일부에서는보여주기위한프로그램이라는비판이일고있다. 여섯째, 일반시민을대상으로하는다문화시민교육을실시해야한다. 독일은언론매체를통하여사회통합을위한시민의참여를높이기위해다양한활동을하고있다. 또한호주는정부가지원하는공중파방송을통해다문화주의를실현하고있다. 혈통을중시하는한국사회는여전히이주민에대해부정적이고배타적인시선을보이고있고, 이주민에게만교육을통해한국어와한국사회의이해등을요구하고있다. 앞으로이주민에게만한국사회로의일방적인동화를강요하는것이아닌, 사회의개방화와이주민을우리사회의일원으로받아들이는시민교육을통해진정한의미의사회통합을이룰수있도록노력해야할것이다. 일곱째, 국적취득과관련하여단선적정책방향을취할수도있고다원적정책방향도취할수있는정책적유연성을발견할수있다. 귀화자격도대상에따라차별적으로부여할수있고국적부여제도도무시험, 시험, 교육이수등다양한방법을채택할수있다. 이때수요자변인, 정책환경의중요성이아주크다 25). 여덟째, 국적취득의조건설정의문제가무엇보다중요하다. 이민시요구되는거주기간의설정, 언어와사회문화이해능력의수준, 그밖의조건의설정에있어국가의정책방향이무엇인지에대한국민적합의의도출이필요하다. 이때객관적기준이존재할수없는만큼기존정책추진과정상에서나타난성과와문제점에대한면밀한검토와외국의사례분석, 한국적특수상황에대한심도있는논의가필수적이다. KINAT 역시국적취득과관련한제반정책적방향, 한국적특수상황에대한정책적고려와연관되어추진될사안이다. 25) < 한국의경우고려해야할사항 > ➀ 저출산고령화사회 ➁ 한국인의 3D 기피현상 vs 글로벌경제위기이후의일자리문제 ➂ 700 만재외동포의존재와이들중특수지역거주자의성향 ( 재중국조선족동포 ) ➃ 우수동포인재의활용가치, 역이민자의존재 ➄ 외국인산업연수생제도실시이후한국내대규모로존재하고있는불법체류자 ➅ 남북한대치상황 ➆ 결혼이주여성의급격한증가와이들의배경변인 ➇ 한국사회의전통적인단일성과국민의인식 ➈ 기타
38 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 아홉째, 한국정부가개방형의이민정책, 다원주의적이민정책모형을취한다고가정할경우이민자의역량을최대한발휘할수있는기반을구축해야한다. 이민희망자에대한자격심사부터적용해야하는데배경, 능력등이초기부터가능한범위안에서국가역량으로결집될수있도록한다. 이때 KINAT 이단지국적부여의중요한평가도구차원에머무르지않고우리사회구성원의기초자질을검증하는도구로서의기능도갖도록할필요가있다. 수요자의외적동기강화및이를통한조기적응효과를기대할수있을것이다. 지금까지주요국가의이민 / 귀화정책사례분석이주는한국정부의이민 / 귀화정책으로의시사점, 한국정부의이민정책수립과관련한대안, 이를통한 KINAT 개발에의시사점을정리하면아래와같다. 주요국가의이민정책사례분석이주는시사점 (1) 이민정책은시대요구를반영하며변화하여야한다. (2) 이민정책은국익에보탬이되도록해야한다. (3) 정부중심의지자체공조및중장기적사회통합정책이수립되어야한다. (4) 이주민이주류사회의구성원으로서평균적인삶을영위할수있는다양한정책적지원이이루어져야한다. 한국정부의이민정책수립과관련한대안 인구이동과관련한세계적추세, 한국내수민요구의증가에따른유연한정책의채택 결혼이민자, 비전문노동자, 전문직종종사외국국적동포에대한개방적정책 사회통합정책주관중앙부서의위상과역할의강화, 현행사회통합교육제도의발전방안모색 이주민에대한언어교육, 사회문화교육, 취업지원프로그램, 기존보유기술에대한보수교육체계확립 KINAT 에의반영 KINAT 은기본적으로이민을통제하기보다는적격자에게는기회를부여하고, 한국으로의이민을희망하는자에게는자격취득요건을제시하는긍정적도구, 절차적제도가되도록한다. - 결혼이민자, 이주노동자에게요구되는주제영역 ( 언어 ), 거주환경 ( 사회문화영역 ), 국가의식 ( 법과제도 ) 을주요측정대상에포함해야한다. - 국익실현이라는측면에서이민자변인이다양할수있는만큼다원적평가유형을고려할수있다. 사회통합교육과정을충분히반영하되역으로 Wash Back 효과도기대할수있는체계를갖추어야한다. KINAT 대비교육과정, 교육자료등을체계적으로개발, 보급한다. KINAT 시행시통과자및탈락자에대한후속교육 ( 심화또는보충 ) 시스템을개발하여연계한다.
제 2 부연구내용 39 주요국가의이민정책사례분석이주는시사점 (5) 장기적안목으로보다내실있는다문화프로그램을개발해야한다. (6) 일반시민을대상으로하는다문화시민교육을실시하여야한다. (7) 국적취득과관련하여단선적정책방향을취할수도있고다원적정책방향도취할수있는정책적유연성을확보한다. (8) 국적취득자격의기준의설정문제가중요하다. (9) 개방형이민정책을취할경우이민자의역량을최대한발휘할수있는기반을구축해야한다. 한국정부의이민정책수립과관련한대안 지역공동체안착, 조화를위한프로그램개발지원 양방향다문화교육과정을개발하여학교, 방송등다양한시스템을통해실시한다. 귀화신청자변인에따른차별적자격부여제도도입 기존국적취득자의사회적응실태조사연구를통하여취득자격의타당성, 실용성, 객관성확보제시 이민희망자에대한기초정보와, 배경정보, 역량관련정보를동시에확보하여인적자원관리차원에서이민자정책개발 KINAT 에의반영 이민자에대한지속 ( 심화 ) 교육을위하여취득점수를데이터베이스화하여관리한다. 더나아가총괄관리시스템을도입하여프로그램개발에활용하도록한다. KINAT 의유연한적용또는다층적 KINAT 의개발 - CLT 를기반으로하는연구를통하여이민자에게요구되는언어능력기준설정 - 간문화적접근을통한이민자에게요구되는문화능력기준도입 - 기존이민자에대한추적조사 ( 심층면접등 ) 를통한요구되는능력의타당성을검증하여반영함 - 자격취득자의획득점수 ( 총점, 분야별점수 ) 의개별통지및국가차원총괄관리제도구축 - 고득점자의사회적활용방안등을함께제시
제 2 부연구내용 41 제 2 장한국정부의이민 / 귀화정책 1. 한국의이민 / 귀화정책환경 26) 과역사적변천 2009년의한국경제사회적여건은 2008년미국의금융위기여파가세계적경기침체로확산되어 2008년 4/4분기한국경제는 1998년외환위기이후처음으로마이너스경제성장을기록하는등매우어려운상황이었다. 이에따라경기침체의회복은정부의가장중요한현안으로서이를달성하기위해범정부적으로노력을전개하고있었으며, 2009년국정운영의 4대기본방향으로경제위기의극복, 따뜻한국정, 선진일류국가를향한개혁추진, 녹색성장과미래준비가제시되었다. 특히경제위기극복과정에서일자리만들기는최우선국정의제로서중요시됨에따라국민과일자리에서상충될가능성이있는외국인근로자에대한쿼터의축소는불가피한상황이었으며, 법무부출입국 외국인정책본부는이러한국내경제상황에부합하는적정한외국인정책을운영하기위하여노력하였다. 즉, 국민일자리를창출하는외국인기업가에대한인센티브를적극적으로부여하는한편불법체류외국인에대해서는법과원칙에따라엄정히대처하였다. 한편, 한국의저출산현상은지속적으로진행되어여성 1명이평생동안출산할수있는평균자녀수를의미하는합계출산율이 2008년 1.19 명으로 OECD 국가중최저수준이며, 출생아수도지속적으로감소가예상됨에따라미래의지속성장가능한성장동력확보를위한방안의하나로해외우수인력유치와복수국적규제완화등외국인정책을통한대응방안이각계에서제기되었다. 아울러결혼이민자, 외국국적동포등다양한유형의체류외국인은한국인구의약 2.4% 를차지하는등지속적인증가추세가예상되는현실에서, 다문화관련사회적갈등을최소화하고이러한 26) 2009 출입국 외국인정책연감 (2009), 법무부출입국외국인정책본부
42 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 문화적다양성이우리사회발전에기여할수있도록내 외국인간의상호이해증진과포용, 사회적응지원등실효적인사회통합정책마련이주요정책과제로부각되었다. 한국외국인정책의역사 27) 는제1 2공화국시대, 제3공화국시대, 제4공화국시대, 제5공화국시대, 제6공화국시대, 문민정부출범이후, 노무현정부와이명박정부의외국인정책으로구분하였다. 1.1. 제 1 2 공화국시대 한국의출입국관리행정은 8.15 해방이후주권이회복되어외국인등록사무를관장하였던 1948년 11월 4일시작된것으로볼수있으나건국과더불어시작된미군정기간과 6.25 동란이라는민족적일대격동을겪으며출입국관리행정은이렇다할발전도독립적위치도확보하지못하였다. 다만, 외국인등록에관한사무를외무부의전과에서관장하다가 1955년외무부여권과에서처리하게되었다. 이것은출입국관리행정이단순한여권발급에부수된출입국심사만을하기위한기능으로인식되었기때문이라고볼수있다. 이러한입장에서출입국관리정책이나관리기술의개발이있을수없었으며독자적인위치도확보되지못하였다. 28) 이러한상황에서출입국관리업무가 1961년 10월 2일외무부에서법무부로이관되었으며, 이기간중특기할것은먼저 6.25 사변발발과함께한국정부가외국인에대한입국심사권을 UN군측에넘겨줌으로써군인, 군속이아닌일반외국인이한국에입국하고자할경우에한국정부의입국사증이외에일본국동경에소재한 UN군총사령부로부터군사허가 (Military Clearance) 를받아야하였다는점이다. 이에따라출입국심사관은사증외에군사허가증의소지여부까지확인하여야하였지만휴전과더불어 1955년 7월 1일부터한국정부가발급한사증만으로입국할수있도록함으로써입국허가권을회복하였다. 다음으로 1951년 1월 18일이승만대통령에의하여선포된평화선을침범한일본국의어부들을집단수용한부산의외국인수용소운영을들수있다. 29) 그러나외국인수용소의운영은형식상의운영이었고조사나경비등운영의실질적부분은경찰에서관장하였기때문에외국인의수용및퇴거절차와관련한행정관리등의기법과경험이축적되지않아출입국관리행정발전에기여하지못하였다. 27) 법무부출입국외국인정책본부 (2008), 자유와공동번영의선진사회구현을위한 出入國管理政策論 (Ⅰ) - 한국移民政策形成을위한試論 - pp.22 28) 김시평, 출입국관리행정의이론과실제, 법무연구 ( 수원 : 법무연수원, 1977), p.29. 29) 법무부, 법무부사 ( 서울 : 법무부사편찬위원회, 1988), p.114.
제 2 부연구내용 43 1.2. 제 3 공화국시대 위에서살펴본바와같이 1961년 10월 2일출입국관리업무는외부에서법무부로이관되었다. 이로써출입국관리행정은종래의단순한여권발급업무에부수한업무로부터내외국인에대한출입국심사업무와외국인의체류를관리조정하는독자적인행정영역이확보되어국가이익과안전을추구하는단계로발전하는계기가마련되었다. 법무부로이관된출입국관리업무는초기에검찰국에소속되었다가 1962년법무국으로이관된후법무부차관직속의출입국관리담당관으로승격됨으로써독자적인출입국관리제도가정착되는전환점이되었다. 30) 1963년 3월 5일출입국관리법이제정공포되고동년 12월에출입국관리직제가공포됨으로써본격적인출입국관리행정체제가갖추어지게되었다. 이후출입국관리행정환경은크게변모하였는바, 무엇보다도국제간의여행자수의증가와함께특히 1965년의한일국교정상화를계기로출입국자가비약적으로증가함으로써 1966년도에주일동경대사관에사증발급을위해출입국관리공무원을파견하였으며, 한국정부의경제개발5개년계획의성공적수행을위한자원부족, 기술빈곤의타개와국민의해외인력진출의권장이요청됨에따라출입국관리행정은이러한국가적시책에부응하여투자외국인, 무역인, 관광객등에게최대한편의를제공하였다. 제3공화국시대에전개된중요한출입국관리정책으로는사증발급제도의확립과더불어외국인관광객유치를위한무사증입국제도의도입및사증면제협정의체결확대, 한미행정협정대상자에대한출입국절차의정립등을열거할수있다. 1.3. 제 4 공화국시대 1973년 6월 23일 대한민국은호혜평등의원칙하에모든국가에게문호를개방할것이며우리와이념과체제를달리하는국가들도우리들에게문호를개방할것을촉구한다. 는대통령의문호개방선언은미수교국가및공산국가의국민일지라도국가이익에부합되는경우입국을허가하는등실리외교적기반을마련하였으며또한수출증대및해외시장개척, 건설업의해외진출에따른국내인력의해외취업및외국인관광진흥정책등으로출입국자가증가하게되어출입국관리행정수요도급증하게되었다. 30) 상게서, p.330.
44 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 제4공화국시대에국내에서장기체류하는외국인이재외한국공관에서사증을받아입국하는숫자가증가됨에따라사증발급에관한질서확립의기반을조성하게되었으며이에따라출입국관리행정에있어서도행정지표를설정하여주요시책을추진하는제도가시행되었으며 31) 1976년 3월에는출입국관리전산화계획이착수되었다. 1.4. 제 5 공화국시대 제5공화국정부는 민족화합민주통일방안 을천명하고소련을포함한모든공산권지역에거주하는동포들에게우리사회를먼저개방할것이라고강조하고 86서울아시아경기대회및 88서울올림픽대회의주최국으로서이념과체제에관계없이모든나라에문호를개방할것이라는정부의의지를대외적으로표명하였다. 출입국관리당국에서는이와같은대외개방정책을지원하고범국가적인국제행사의성공적개최를지원하기위하여출입국관리능력의강화를당면목표로설정하여이를적극적으로추진하였다. 1983 년 12월 31일출입국관리법을개정하여체류 관광 통과의 3종으로구분되어있던사증을통합하여단일화하는한편 7종의상륙허가제도를 3종으로통합하여외국인의출입국절차를대폭간소화하고외국인의국내체류관리제도를합리적으로개선하였다. 또한 1981년도에김포, 김해등주요공항만에전산망을구축하여출입국관리업무를전산화함으로써대량출입국시대의도래에대비한발판을마련하였다. 이기간중중공민항기사건해경및월남난민에대한국제법적처우는출입국관리행정이국제적환경변화에능동적으로대응할수있도록하는데중요한경험을제공하였다. 1.5. 제 6 공화국시대 제6공화국정부는민족자존과민주그리고통일을국정지표로삼고한반도의평화체제구축과통일여건의조성을위해소련 중국및동구권국가등북방사회주의국가와의관계개선을추구하는북방정책을지속적으로추진하였다. 특히 민족자존과통일번영을위한특별선언 을통하여북한과의적대적인대결관계를청산하고민족공동체의인식을바탕으로민족의공동번영을모색하여북한과 31) 이민호, 출입국관리행정에관한연구 ( 석사학위논문 : 연세대학교행정대학원, 1981), p.17.
제 2 부연구내용 45 한국우방국가간의관계개선을적극돕고한국도중국 소련등공산국가와의관계정상화를추진해나가겠다는것을대외적으로발표했다. 이러한정책에따라 1990년 8월 1일 남북교류협력에관한법률 이제정되고, 1991년 9월 17일에는남북한이동시에유엔에가입하였으며, 같은해 12월 13일 남북간화해와불가침및교류협력에관한합의서 가체결되었다. 그리고 1989년월헝가리를비롯하여 1990년 9월소련과 1992년 8월중국등북방사회주의국가와수교가이루어졌다. 특히 1988년개최된서울올림픽은국가발전의중요한분기점이되었다. 이후한국의국제적위상이크게높아졌고이에따라한국을찾는외국인들이비약적으로증가되기시작하였다. 또한 1992년 12월 3일한국이국제연합사무총장에게기탁한 난민의지위에관한의정서 의효력이발생함에따라국제협약을준수하여야할의무를지게되어난민인정에관한절차도마련하여야하였다. 이와같은환경변화에대응하기위하여 1992년과 1993년도에출입국관리법을개정하여출입국관리제도를정비하였다. 1.6. 문민정부출범이후 1993년 2월 25일김영삼대통령이취임함으로써탄생한문민정부는국가경쟁력의강화를국정지표로삼고세계화를적극추진하는한편전반적인국정개혁을단행하였다. 이어 1998년 2월 25일에출범한김대중대통령의국민의정부는 IMF체제를극복하고내외국인의인권신장을위한노력과함께이른바햇볕정책 (Sunshine Policy) 으로남북교류및협력을계속추진하였으며, 2003년 2월 25 일출범한노무현대통령의참여정부는문민정부및국민의정부정책들을발전적으로계승하여추진하고있다. 출입국관리행정에있어서도이러한정부의국가경쟁력강화를위한국제화추진정책과남북교류협력사업을적극지원하기위해법령및제도개선을추진하였다. 또한출입국관리정책의입안과시행에있어서도남녀평등과외국인의인권보장을주요한정책요소로인식하게되었다. 한편출입국자가증가함에따라이른바 코리안드림 (Korean Dream) 을꿈꾸며한국을찾아온불법체류외국인이크게증가하였다. 2002년 12월 31일현재불법체류자수가 30만명에육박하게되면서외국인범죄의증가, 외국인거주지역의슬럼화, 내국인일자리의상실, 사회적불안감조성등여러가지문제점이대두되었고특히, 2001년 9월 11일미국에서발생한 9.11 테러를계기로외국인에대한통제및공항만입국심사강화를통한불순외국인의입국방지가당면과제가되었다.
46 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 더욱이남북간의선박및철도통행등에있어서도유럽과는달리분단국가라는특수상황에기인한여러가지문제가대두되었고외국인의강제퇴거및보호등에대한빈번한행정심판및행정소송이제기되어종래의단순한출입국관리행정에서벗어나출입국관리행정의전문화및과학화가시급하게요청되었다. 2007년 5월출입국 외국인정책본부가출범하였다. 또한 2007년 7월에는재한외국인처우기본법이발효되었다. 이는 2006년 5월 26일제1회외국인정책회의시노무현대통령이밝힌한국외국인정책의중요성에따른로드맵에따른것이다. 특히, 하인즈워드열풍은한국외국인정책의중요성을일깨우는중요한촉매역할을하였다. 1.7. 노무현정부와이명박정부의외국인정책 1) 노무현정부의외국인정책기본방향 (2006.5.26.) < 정책목표대상 > < 세부추진과제 > 1 외국적동포 1-1 중국 구소련동포에대한차별해소 1-2 영주자격확대등을통한이중국적문제해소 외국인인권존중과사회통합 우수외국인력유치지원 2 결혼이민자 외국인여성 외국인의자녀 3 난민 4 외국인근로자 5 불법체류외국인 2-1 결혼이민자보호및정착지원 2-2 인신매매 성매매근절 2-3 외국인의자녀에대한차별해소및지원 3-1 난민인정절차개선및법령정비 3-2 난민인정자에대한실질적지원 4-1 전문인력유치를위한환경개선 4-2 단순기능인력제도정비 4-3 숙련기능인력의장기체류허용검토 5-1 불법체류외국인인권보호 5-2 단속시적법절차준수강화방안마련 5-3 불법체류외국인자녀처우개선 6 국민 6-1 외국인과더불어살아가는환경조성 6-2 불법고용등불법체류동기근절
제 2 부연구내용 47 < 특징적인점을살펴보면 > 1) 중국, CIS 지역동포들중단순노무분야종사하는동포에게도재외동포자격을부여하는시기를 2010년경검토결정하되, 그전단계로고국방문및취업이가능한방문취업제를실시하기로함. 실제 2007년 3월방문취업제실시한다는것이고, 또한재외동포들의영주자격취득요건을개선한다는것. 2) 결혼이민자에대한보호및체계적인지원을제시함. 또한외국인자녀에대한차별해소및지원책을제시함. 눈에띄는것은결혼이민자의출신국가별네트워크를구축하고, 시군구에결혼이민자가족지원센터지정, 운영한다고함. 3) 전문인력에대한차별화된우대정책을시행한다고하며, 2007년1월부터산업연수제를폐지하기로함. 또한단순인력으로입국한뒤 5년이지나는동안국가기술자격증을취득한숙련외국기능인력에대한영주권또는국적취득의기회제공한다고함. 4) 미등록자단속시단속관련구체적인법적근거를마련한다고함. 특히출입국관리법위반자에대한통보의무와관련하여, 권리구제또는인권침해상담사항은구제절치완료후통보할수있도록통보시점의 지체없이 규정을삭제하는법개정을추진한다고함. 5) 미등록자자녀의교육받을기회와의료혜택을확대부여한다고함. 학교, 병원부근단속활동을자제하고인도적고려가필요한미등록자자녀에대해아동의권리에대한국제협약규정을반영하여, 일정기간체류를허용한다고함. 6) 불법체류자에대한일관되고지속적인단속을시행하고, 불법고용이나불법체류의동기를근절하며불법체류에대한온정주의를극복하기위한홍보를강화한다고함. 7) 이민행정연구원을설치하여외국인정책을지속적으로연구검토케한다고함. 8) 외국인전용사이트와외국인전용콜센터를개설한다고함. 9) 재한외국인처우에관한법률제정하고, 외국인정책총괄기구를설치한다고함. 2) 이명박정부의외국인정책기본계획 (2008.12.17.) 외국인정책의기본방향은, 첫째, 개방을통해국가경쟁력을강화하겠다는것으로, 전문인력등 우수인재는적극적으로유치하고, 단순기능인력은필요에맞추어도입하되원칙상일정기간이상 의정주를지양하며, 동포는사회통합의용이성및한민족역량강화차원에서입국및취업에서
48 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 우대하겠다는것이다. 둘째, 우리사회를인권이존중되는성숙한다문화사회로발전시키겠다는것으로, 국내정착이민자의증가에따른다문화사회의도래에대비하고, 개방된사회의보편적가치로서외국인의인권을보장하겠다는것이다. 셋째, 법과원칙에따른체류질서를확립하겠다는것으로, 불법체류자에대해서는일관되고엄정하게법을집행하고, 체계적으로국경을관리하여외국인범죄에효과적으로대처하겠다는것이다. 이명박정부는 외국인과함께하는세계일류국가 를외국인정책의비전으로설정하고, 이를달성하기위한 4대정책목표및 13대중점과제를확정하였다. 4 대정책목표및 13 대중점과제 1. 적극적인개방을통한국가경쟁력강화 1-1. 우수인재유치를통한성장동력확보 - 창업비자, 구직비자, 간접투자이민제도등도입으로우수인재에대한입국문호확대 - 사회 경제 문화등각분야에서탁월한능력을보유한외국우수인재등에대해이중국적용인 - 온라인비자추천 심사시스템 (HuNet Korea) 구축등우수인재발굴 유치지원 1-2. 국민경제의균형발전을위한인력도입 - 지역별또는직종별수요를고려한숙련기능인력의확보 - 기업수요와사회비용을고려한단순기능인력도입 1-3. 외국인에게편리한생활환경조성 - 외국인종합안내센터 ( 1345), 인터넷포탈서비스 (G4F) 등의사소통및민원처리서비스강화 - 주택, 교육등외국인생활환경개선 2. 질높은사회통합 2-1. 다문화에대한이해증진 - 다문화이해교육및홍보강화 - 사회통합지수개발등참여및소통강화
제 2 부연구내용 49 2-2. 결혼이민자의안정적정착 - 사회통합프로그램도입등한국어 한국문화이해교육확대 - 보육등사회서비스강화 - 부처별서비스전달기관의지자체이양등수요자중심의서비스전달체계구축 - 결혼이민자의경제적자립지원 - 국제결혼폐해가빈발하는유형의초청자에대한비자발급중점심사및결혼이민자의국적취득시한국어능력등에대한심사강화 2-3. 이민자자녀의건강한성장환경조성 - 이중언어교육환경조성등이민자자녀의학습및학교생활지원 - 취업전직업능력향상교육등이민자자녀의사회적응지원및자립능력배양 2-4. 동포의역량발휘를위한환경조성 - 중국 구소련지역동포에대한 재외동포 (F-4) 자격 ' 부여확대 - 비자발적이중국적자에게일정조건하에이중국적계속보유용인 - 국내체류동포처우개선 3. 질서있는이민행정구현 3-1. 외국인체류질서확립 - 불법체류대책 5개년계획 수립등불법체류감소를위한기반구축 - 외국인집단거주지에대한관리체계강화 - 외국인유학생의체계적관리 3-2. 국가안보차원의국경및외국인정보관리 - 외국인에대한입국심사단계에서의지문정보제출의무화등신속하고빈틈없는국경관리및위험외국인관리 - 국경관리분야의국제협력강화 3-3. 건전한국민확보를위한국적업무수행 - 국적업무의신속성 전문성확보 - 영주자격전치주의도입검토등귀화허가의검증기능강화
50 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 4. 외국인인권옹호 4-1. 외국인차별방지및권익보호 - 사회통합정책외국인모니터단 발족등외국인에대한인권침해및차별방지 - 이주여성자활공간터 설치등피해외국인에대한구제강화 4-2. 보호과정의외국인인권보장 - 보호외국인의체불임금등애로사항해결지원 - 보호시설의물적 인적인프라개선 4-3. 선진적난민인정 지원시스템구축 - 국제적수준에부합하는난민인정체계구축 - 난민지원시설설립등난민에대한실질적지원강화 5 년간 ( 08~ 12) 약 6,127 억원이소요될것으로추계 < 특징적인점을살펴보면 > 1) 노무현정부시절인지난 2006년에수립된외국인정책기본방향을기초로, 각부처별로좀더구체적인 5개년계획을세웠다고평가되며, 대략위외국인정책기본방향의큰기조를그대로유지하고있다고생각됨. 다만, 몇가지점에있어서노무현정부정책중긍정적인부분은대략약화되고, 대신미등록자에대한단속강화등의기조는강력해졌다고평가됨. 또한대략합법체류외국인에대한종합적이고체계적인관리시스템으로나아가는출발점에서있다고판단됨. 2) 유학생의취업지원이나외국인공무원및원어민영어보조교사유치지원등이강조되고있음. 3) 숙련기능인력도입체계를개선하고, 숙련기능인력도입경로의제한적확대를추진한다고함. 이는향후정주화를예비하는측면이될것이라고생각됨. 4) 기업입장에서단순기능인력의효율적활용을위해적극지원한다고함. 또한유해공정작업환경개선등근로환경을개선하고건강보호를강화한다고함. 또한외국인근로자지원센터의지자체이양을추진한다고함. 아마도이점은지방선거의결과와연동되어또다른양상이될수도있음.
제 2 부연구내용 51 5) 외국인에대한각종체류지원방안을다양하게내실화시킨다고함. 다만, 이과정에서미등록자등취약계층에대한배려가거의없는듯함. 6) 결혼이민자와그자녀에대한다양한지원책을추진한다고함. 다만이과정에서미등록자등취약계층에대한배려가거의없는듯함. 7) 불법체류자단속을위한합동단속을정례화하고, 또이민수사대를신설검토한다고함. 또한불법체류정보를정부부처간공유하는범정부적인협력체계를구축한다고함. 8) 집단주거지내이주민자율조직의건전한 (?) 육성, 정기적인합동실태조사를실시한다고함. 9) 국가안보차원의국경및외국인정보관리를대폭강화한다고함. 2. 다문화사회의진전과이민 / 귀화정책 2.1. 이민정책의개념 차용호 (2009) 32) 에따르면국내문헌에서이민정책의개념에대해명확히정리된것은없는실정이며, 다만이민또는이민현상에대해설명하고있을뿐이다. 이민현상을사회 문화적인관점에집중하여정의와논리를전개하다보니정책적관점에서의이민정책논의는아직도진행과정중에있다. 이민또는이민현상의개념적정의로부터이민정책을유추할수있는데, 이민은사람이국가간의국경을넘어평상시의거주지를변경하는현상으로정의된다. 이는단순한여행자와는구분된다. 이민정책은이민과이민자의국제적인구이동과정과국내정착에관한일반적인사항을개인및이익집단적관점이아닌국가정책적관점에서추진하는국가정책이라할수있다. 이민정책 이라는용어는국가의행정체계를중심으로한용어개념으로서이민자의유인, 증가등이민현상을경제, 문화, 국가정체성등국가정책수립의관점에서경영하기위한일련의복잡하고종합적인국가의정책을의미한다. 이민정책은한나라에서다른나라로이주하고자하는외국인과그자녀등에대해체류등일시적또는영주 귀화등영구적사회구성원자격을부여하고, 국내에서살아가는데필요한제반환경의조성에관한사항을정치 경제 사회 문화 외교 국가안보등 32) 차용호 (2009), 이민정책과통합정책의관계성및연계방안연구 : 결혼이민자통합정책을중심으로, 다문화와평화 제 3 집 (p 165-200), 성결대학교다문화평화연구소.
52 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 종합적인관점에서다루는정책으로폭넓게정의된다. 이를기능별로구분하면이민정책은국경통제 ( 국경관리 ), 심사정책 ( 비자정책등원래의미의출입국관리정책 ), 체류관리정책, 사회통합정책으로구분된다. 이민정책의기능별분류중에서특히사회통합정책은이민자와국민간의상호존중을기본원칙으로하여갈등을사전에적극적으로예방하고사회 경제 문화 정치적으로포용하는과정이며, 구체적으로는 1) 질서있는국가간이민관리로부적응사전예방 2) 경제생활및교육등영역에서비차별과인권침해예방 구제 3) 사회적응과개인의능력발전 ( 언어습득및정보취득등 ) 을유도하고지원하는국가정책이다. 2.2. 한국의다문화정책 홍기원 (2009) 33) 에따르면 2006년하인스워드의방한으로촉발된소위 혼혈인 에대한관심은그동안사회의주변부에서진행되던다문화의논의를표면화시키는기제로작용하였다. 다문화 라는문제로표면화되기이전에이미산업근로자연수제도등을통해꾸준히유입이증가하고있던외국인노동자문제, 농촌총각의국제결혼문제등이다문화라는타이틀을달고정책의제화되기시작하였다. 그러나다소진보적인시각을가진다문화담론은정부가정책영역으로개입하기시작하면서다문화사회혹은다문화정책이표상하는핵심적인가치는뒤로밀려난채, 정부의사업이용이한혹은관주도적인관리방식에맞게재단되기시작하였다. 관주도 적인다문화정책으로평가되기도하는한국의다문화정책은이민정책, 외국인정책, 다문화구성원에대한미시적인분야별정책이결합하여실질적인다문화정책에대한담론은길을잃는양상이되어버렸다. 한국사회의다문화정책은다른이민선진국과의차별성을배제할수없다. 1990년대후반부터급격히증가한결혼이민자라는한국사회의특성은이민정책수립의 0순위고민과제이다. 재한외국인의약 13% 를차지하는결혼이민자와그자녀는한국의다문화정책의주요대상으로논의되고있다. 33) 홍기원 (2009), 한국다문화정책의현황과과제, 다문화와평화 제 3 집 (p 13-35), 성결대학교다문화평화연구소.
제 2 부연구내용 53 2.3. 이민정책과다문화정책의관계성 한국사회를다문화정책의관점에서어떻게정의할것인가에대한합의가이루어지고있지않은채정부부처는각각의정책영역과사업수행의근거가될수있는법률을제정하기시작하였고포괄적인다문화사회에대한법이아닌행정작용을위한법률안에서 다문화성 을정의하고그와관련된정책을수립및시행하였다. 재한외국인처우기본법, 다문화가족지원법 등을근거로외국인정책이나결혼이주여성및자녀들에대한정책들을시행하고있다. 그결과서구국가들과같이이민정책과다문화정책이긴밀하게연결되어법제도가수립되거나두영역간의일관된정책목표를달성하기위한정책프로그램이유기적인연관속에수립되지못하고있으며 다문화사회 는어떠해야하는가혹은어떤다문화사회를지향할것인가에대한상위개념을공유하지못하는문제를노정하고있다.( 홍기원, 2009) 차용호 (2009) 에따르면다문화정책 34) 은큰틀의이민정책과밀접한관계를가지고이민정책의하위정책에해당하며, 다문화정책은이민정책의외국인이민허용정책및인권옹호정책과상관관계를가지게된다. 첫째로외국인의이민허용정책과다문화정책의관계에서국가는국가및사회에조기통합되기유리한외국인을우선적으로입국, 영주또는귀화를허용하는것을원칙으로하며, 이에관해적용하는법률로서미국, 일본, 캐나다, 호주, 독일등대다수선진국가의이민법에해당하는출입국관리법, 국적법등을통해규율하고있다. 또한외국인인권옹호정책은차별방지와차별구제를기본으로하며이는외국인이국가및사회에서차별받지않고일시적및영구적사회구성원으로생활하도록하는사회통합과밀접한관계를가지고있다. 차용호 (2009) 에따르면이민정책과다문화정책은동전의양면임에도불구하고아직은정부차원과민간차원에서다문화정책을결혼이민자와그자녀들의인권과복지에중점을두고있으며, 국가적이익과국민적정체성및종합적인이민정책적시각에서는대안을마련하지못하고있는상황이다. 34) 차용호 (2009) 는이를결혼이민자통합정책이라고표현하고있다.
54 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 3. 사회통합프로그램과이민 / 귀화정책 3.1. 이민자사회통합프로그램의도입배경 35) 1) 이민자의국적취득시기본소양측정곤란 일반귀화자의경우, 필기시험과면접절차를거쳐국적취득을하고있으나, 국민으로서갖추어야 할소양을검증하는데한계가있다. 외국인의한국국적취득요건 5년이상한국에거주및 20세이상성년으로생계유지능력이갖추고있는자로법무부장관이시행하는귀화적격심사를받아야하며, 이경우필기시험과면접심사를치르고있음. 다만, 귀화신청자중미성년자, 60세이상인자, 국내출생자로초 중 고또는대학을나온자, 국민과결혼한자등에대해서는필기시험을면제하고있음. 다시말해서한국국적을취득하기위해서는귀화필기시험등귀화적격심사를통해최소한국어능력과기본소양등을평가받아야하나, 예상문제집을단순암기하는등국민으로서갖추어야할자격요건을검증하는데한계가있다. 특히, 결혼이민자는귀화필기시험을면제하고있어한국어, 한국사회이해등기본소양을갖추지못한상태로국적을취득함에따라본인은물론, 그 2세까지도학업 취업등사회적응에어려움을겪고있는실정이다. 따라서결혼이민자와그 2세가교육과취업의기회에서소외되어사회적 경제적취약계층으로전락, 향후사회비용초래하게되기도한다. 35) 김기하 (2009) 의내용을전재함
제 2 부연구내용 55 2) 사회통합교육미비및이민자참여율저조 현재우리사회에서제도, 생활, 문화등국내정착에필요한기본소양을받을수있는교육시스템이부재한상태이다. 비록일부부처별로이민자를위한지원사업이시행되고있으나, 비전문적 비체계적이며, 이민자들의참여와관심도도매우저조한상태이다. 이를극복하기위해법무부에서는이민자들이한국어능력, 한국사회 문화 제도이해등기본소양교육을받아한국사회에안정적으로적응할수있도록하고자표준화된사회통합프로그램을도입하게되었다. 3.2. 이민자사회통합프로그램개요 사회통합프로그램 (KIIP) 은법무부가 2008년 6월외국이주민이한국사회적응을돕는교육에적극참여하도록유도하기위해마련한것이다. 사회통합프로그램의과정은한국어과정, 한국사회이해과정, 그밖에이민자및국민등의사회통합에필요하다고법무부장관이인정하여따로지정 고시하는시책으로구성되어있고, 이를성실히이수한경우국적필기시험면제등의혜택을부여하고있다. 다음표는한국어과정및한국사회이해과정에해당하는이수시간을나타내고있다.
56 2010 한국이민귀화적격시험 (KINAT) 개발연구 과정 단계 0 단계 1 단계 2 단계 3 단계 4 단계 5 단계 한국어과정기초초급 1 초급 2 중급 1 중급 2 고급 이수시간 15 시간 100 시간 100 시간 100 시간 100 시간면제 한국사회이해과정 50 시간 단계배정 사전평가 결혼이민자 0 점 ~10 점 11 점 ~29 점 30 점 ~49 점 - - 50 점 ~100 점 일반이민자 0 점 ~10 점 11 점 ~29 점 30 점 ~49 점 50 점 ~69 점 70 점 ~89 점 90 점 ~100 점 한국사회이해과정은 50 시간에걸쳐이루어지는데, 세부내용은다음과같다. 영역 이수시간 세부내용 1. 기초교육 2 기본오리엔테이션 2. 정치 4 민주주의 / 정당 / 선거제도 / 국회 / 정부및지자체조직등 3. 역사 5 고조선 / 삼국시대 / 통일신라시대 / 고려 / 조선 / 일제강점기 / 대한민국의역사등 4. 법률 3 헌법 / 민법 / 형법 / 국적법 / 재한외국인처우기본법 / 출입국관리법령 / 국민의권리와의무등 5. 지리 4 국토 / 산 / 하천 / 섬 / 도로등 6. 경제 3 산업 / 경제 / 통상무역 / 기업 / 취업 / 실업 / 금융등 7. 사회 5 인구 / 저출산 / 고령화 / 사회복지 / 인권 / 지역봉사활동등 8. 문화 5 전통문화 / 종교 / 예술 / 스포츠 / 음식등 9. 교육 4 유치 / 초중고 / 대학교육 / 직업교육 / 평생교육등 10. 생활및시사 5 주거 / 건강 / 의료 / 교통 / 정보통신 / 취미여가 / 쇼핑 / 최신뉴스및사회이슈, 일반상식등 11. 법질서및법문화 4 꼭알아야할생활법률과사례 / 국제결혼관련법률등 12. 지역사회이해 * 6 자원봉사 / 견학 / 체험 / 특강 / 기타교육등
제 2 부연구내용 57 사회통합이수제의참여대상은동포, 유학생, 결혼이민자, 영주권자등재한외국인으로다음의절 차에따라자율적으로사회통합이수프로그램에신청할수있다. 사회통합프로그램에서는사전평가, 중간평가, 종합평가로구성된기본소양평가를실시한다. 사전평가는사회통합프로그램에참여하고자하는신청자에한하여교육단계지정을위하여실시하고. 중간평가는해당단계를마치고다음단계로진행하고자하는신청자에한하여해당단계를성실히이수하였는지측정하기위하여실시한다. 마지막으로종합평가는최종단계가종료된신청자에한하여각단계를성실히이수하고, 언어능력, 다문화사회이해정도등기본소양을충분히갖추었는지를측정하기위하여실시한다. 기본소양평가는한국어능력, 한국의정치, 경제, 사회, 문화, 역사, 생활법률, 시사등을고르게포함한영역에서평가를실시하는데, 이는구술시험과필기시험으로구성되어있다. 구술시험 36) 은사회통합프로그램에참여한이민자가배정된교육시간을성실히이수하였는지를측정하기위하여제시된지문에대한읽기, 이해하기, 대화하기등 3개영역을 10 분간면접형식으로측정하는것이며, 지문의경우사전평가및중간평가는 150자이내의한글로하 36) 구술시험을실시하는구술시험외부전문가는이민자사회통합프로그램및그운영등에관한규정제 19 조및별표제 4 호의규정에의한한국어과정강사자격요건을갖춘자또는이와동등이상의자격요건을갖춘자를기본으로하되, 다음의 1-3 순위의추가요건을요구하고있다. 1순위 이민자사회통합프로그램및그운영등에관한규정제19조및별표제4호의규정에의한한국사회이해과정강사자격요건자 2순위 이민자교육등지원관련 5년이상의실무경력이객관적으로입증되는자 3순위 기타 1순위및 2순위에준하는요건을갖추었다고법무부장관이따로인정하는자