한국경제연구원 한국규제학회 동아일보공동주최정책세미나 규제개혁지속을위한 정부 3 부의역할과과제 일시 : 2014 년 6 월 23 일 ( 월 ) 14:00 17:10 장소 : FKI TOWER 컨퍼런스센터 3 층에메랄드룸

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2 한국경제연구원 한국규제학회 동아일보공동주최정책세미나 규제개혁지속을위한 정부 3 부의역할과과제 일시 : 2014 년 6 월 23 일 ( 월 ) 14:00 17:10 장소 : FKI TOWER 컨퍼런스센터 3 층에메랄드룸

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4 PROGRAM 시간 내 용 13:30~14:00 등록 14:00~14:05 개회사 권태신 ( 한국경제연구원원장 ) 14:05~14:10 축사 김도훈 ( 한국규제학회회장 ) 발표및토론 사회 이승훈 ( 서울대학교경제학부명예교수 ) 14:10~15:00 세션 1 15:00~15:50 세션 2 15:50~16:00 Coffee Break 발표 1 : 우리나라규제개혁시스템의혁신방안 발표 : 최병선 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 토론 : 소병희 ( 국민대학교경제학과교수 ) 발표 2 : 행정부의규제개혁추진의과제 발표 : 최진욱 ( 고려대학교행정학과교수 ) 토론 : 김신 ( 한국행정연구원국제행정협력센터장 ) 발표 3 : 입법부와규제개혁 발표 : 김태윤 ( 한양대학교행정학과교수 ) 토론 : 임성호 ( 경희대학교정치외교학과교수 ) 발표 4 : 규제개혁과사법부의역할 발표 : 김일중 ( 성균관대학교경제학과교수 ) 토론 : 홍완식 ( 건국대학교법학전문대학원교수 ) 16:00~17:00 종합 토론 토론 : 김신 ( 한국행정연구원국제행정협력센터장 ) 김일중 ( 성균관대학교경제학과교수 ) 김태윤 ( 한양대학교행정학과교수 ) 소병희 ( 국민대학교경제학과교수 ) 임성호 ( 경희대학교정치외교학과교수 ) 최병선 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 최영해 ( 동아일보논설위원 ) 최진욱 ( 고려대학교행정학과교수 ) 홍완식 ( 건국대학교법학전문대학원교수 ) ( 가나다순 ) 17:00~17:10 폐회

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6 세션 1

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8 주제 1 우리나라규제개혁시스템의혁신방안 발표 - 최병선 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 토론 소병희 ( 국민대학교경제학과교수 )

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10 우리나라규제개혁시스템의혁신방안 최병선 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 이혁우 ( 배재대학교행정학과교수 ) Ⅰ. 서론 지난 30여년간한국의규제개혁은부침을거듭해왔다. 물론냉탕과온탕을수시로오갔지만, 그럼에도불구하고이긴세월규제개혁이명맥을이어온사실은높이평가해야마땅하다. 우리나라규제개혁의긴역사를잘모르는사람들 ( 특히기자들 ) 은역대정부가규제개혁에박차를가한다면서 진정한규제개혁은지금이시작 이라고외치는말을곧이곧대로받아쓰곤하여왔지만, 우리나라가오늘날이정도의경제사회를이루어살고있게된것은어느한두정부만의공적이아니라역대모든정부가단속적으로추진해온규제개혁덕분임을망각해서는안될일이다. 규제개혁이지속적으로추진되어왔다고하지만, 각정부마다차이점이있었음은물론이다. 김영삼, 김대중, 이명박정부는집권초기부터규제개혁드라이브를걸었던반면에, 노무현, 박근혜정부는처음에는별관심을보이지않다가경제상황이여의치않자규제개혁으로선회하는모습을보였다. 또한개혁철학과지향점도다소간달라서, YS정부는행정민주화차원에서, DJ정부는외환위기극복, 노무현정부는경제활성화, MB정부는행정의선진화를목표로삼았고, 현박근혜정부는창조경제실현에목표를두고있는것으로보인다. 또한이처럼지속적인규제개혁노력이기울여져왔음에도불구하고아직도불합리한규제들이많고그래서높은사회비용을지불하고있는것이사실이다. 그러나이런노력이지속되어오지않았더라면지금우리나라는얼마나더많은불합리한규제로고통을받고있을지알수없다는겸손한마음가짐으로앞으로추진해가야할일을모색하지않으면안된다. 지금까지의우리의경험을반추하고그것에서얻은산교훈을잘학습해착실하게실천에옮기는것이지금우리앞에놓인과제라는인식이선행되어야만한다. 지난 30여년간에걸친규제개혁의길은순탄하지않았다. 처음부터규제개혁을소리높여외쳤던정부나궁지에몰려뒤늦게시동을건정부하에서나 - 5 -

11 그때그때의정치, 경제, 사회상황의변화에따라규제완화와강화의흐름은늘교차하였고, 도대체어느쪽이대세인지분명하지않을때도많았다. 최근의사태들을보아도그렇다. 요즘논란의초점인중소기업적합업종제도는 1979년중소기업고유업종제도란이름으로도입되어 25년간의실험끝에실패로확인되자폐지되었던것이 7년만인 2011년지금의이름으로부활한것이다. 2013년대선을전후해봇물을이루었던경제민주화관련법들도상당한반대에도불구하고속속법제화되고있다. 2009년에폐지된중고등교과서가격규제는금년에다시살아나고, 선행학습금지법이란시대착오적인법률도제정되었다. 모든국민에게커다란슬픔과분노를안겨준세월호사고의원인이나대책이논의되는과정을보아도규제개혁의앞길이평탄치않을것임은예상하기어렵지않다. 무책임하고부도덕한선주회사와선원, 이들의탈법과편법을눈감아준관리기관이나감독관청의부패와무능을사고원인으로지목하면서규제의강화, 처벌을강화를요구하는목소리가드높다. 이사고야말로규제개혁의긴박성을알리는경고라는생각은거의없다. 사고를유발한부조리한현실이청해진해운에국한된일이아니고업계전반에널리퍼져있는일이고보면, 사고의원인을더깊이파고들어야할일이고, 그러다보면문제의근원이비현실적인공공요금규제에있고, 이것이이산업의독과점화, 불안전, 저질서비스를불가피하게만들고있다는진정한문제인식에도달할수있을텐데도말이다. 1) 소위관피아의적폐에분개할줄만알았지, 왜우리나라에서는관피아가이토록득세를하고있고, 그로인하여규제행정시스템이얼마나겉돌고있는지, 그것이규제개혁에어떤함의를갖고있는지에대해서는따져볼생각조차하지못하고있다. 요컨대규제개혁의필요성과취지에대한우리국민과정부모두의이해수준은아직도매우낮다. 우리사회의거의모든문제 경제침체, 경제사회의불평등, 사회의이동성 (social mobility) 의저하, 각종위험의산재등 의근원에는예외없이불합리하고비현실적인규제가뱀처럼꽈리를틀고있다거나, 형편없이낙후된규제행정시스템을갖고서는떳떳하고당당한사회를만들어갈방도가묘연하다는현실인식이턱없이부족하다. 규제완화와개혁은그저경제가어려울때잠시끌어내쓸수있는수단정도로치부하거나, 2) 외려그 1) 이에관한연구자들의분석은이글의결론부에제시되어있다. 이것이궁금한독자는먼저결론부의머리부분을참고해주기바란다. 2) 이말은경제활성화를위해규제개혁이중요하다는사실을부정하는말이아니다. IMF(2014) 의최근분석에의하면한국경제의잠재성장률은 년간 7.10%, 년간에 4.75% 수준에서 년간에는 % 수준으로하락한것으로나타나고있다 년이되면 2% 수준까지하락해 1 인당 GDP 가미국의 65% 이될것으로전망하기도했다. 또한한국의잠재성장률을다시 - 6 -

12 것이우리사회의많은문제의원인제공자라는그릇된인식이더설득력을얻기도한다. 한마디로말해시대변화에따라정부가해야할일과해서는안될일, 잘할수있는일과잘할수없는일을잘분간해정부와민간과시장이각기장기를살려나갈수있도록역할을분담시키고그에맞게책임을분담시키는것이규제개혁이추구하는바, 대의라는사실에대한공유된신념 (shared beliefs) 이없다. 본연구는이시점에서한국의규제개혁시스템전반을되돌아보고그혁신방안을모색해보는데뜻이있다. 그간의경험에비추어어떤규제개혁수단과방식이더생산적이었는지, 혹은어떤수단과방식이기대와달리효과를내지못했는지, 그배경과원인은무엇인지를깊이있게분석하고, 정치경제사회구조의변화, 기술변화, 국민의식의변화등을고려하여더적극적으로검토할필요성이있다고판단되는규제개혁방식과수단을선별하고, 미국, 영국등규제개혁선진국들이최근에새롭게채택한규제개혁의아이디어와시스템의개선내용등을참고해우리실정에더잘들어맞는규제개혁전략과접근방법에대하여논의해보려고한다. Ⅱ. 기존의규제개혁시스템 : 특징, 성과와한계 1. 규제개혁위원회중심의개혁시스템 우리나라에서규제개혁의시발점은 5공화국으로까지거슬러올라갈수있기는하나, 3) 김대중정부출범직후통과된행정규제기본법에근거하여가동되기시작한규제개혁위원회 ( 이하규개위 ) 를중심축으로한현재의규제개혁시스템이원형이라할수있다. 규개위는원래미국의 OMB 산하 OIRA(Office of Information and Regulatory Affairs) 를모델로삼고있고, 따라서신설 ( 및강화 ) 규제의통제가규개위의우선적인기능으로자리잡게되었다. 동법에규제영향분석 (regulatory impact analysis: RIA), 규제일몰제도등을규정한것 끌어올리기위한수단으로 IMF 는여성및청년노동참가율제고, 제품시장규제완화, 근로자보호축소, 서비스업의생산성제고등을권고하고있는데, 이모두가규제개혁과긴밀한관계를갖고있다. 3) 전두환정부의 성장발전저해요인개선심의위원회, 노태우정부의 행정규제완화위원회 와 행정규제민간자문위원회, 김영삼정부의 경제행정규제완화위원회, 행정쇄신위원회, 기업활동규제심의위원회, 행정규제합동심의위원회 등이규제개혁위원회이전에설치되었던대표적인위원회들이다

13 도이런취지에서다. 다만행정규제기본법제정과정에서신설및강화규제의심사보다기존규제의개혁이더중요하고시급한과제라는인식이강해규제정비계획의수립, 규제등록제도, 부처규제개혁의평가와같은사항들이규개위의기능으로확장되었다. 지금도그러하지만, 우리나라에서는어쩐연유에선지기존규제의전면적인개혁만이규제개혁이라는듯여기면서, 신설및강화규제에대한사전통제는가볍게보고과소평가하는경향이있다. 생각건대다음과같은이유들이이런편견을조장하고있는것으로보인다. 첫째, 아래 < 표 1> 에서보듯이, 규제심사분석을통해규제가철회되거나, 개선된건수가비교적작다는것이다. 이는그러나큰오해가아닐수없다. 우선심사건수가매년 1,200개안팎에달하고있는데, 이는결코무시할수없는수준이다. 이숫자는정부부처가해마다얼마나많은숫자의규제를신설하거나강화해야할필요에직면해있는지를보여주고있는동시에, 규개위가얼마나과부하에시달리고있는지를짐작하게해준다. 물론규개위에서이모두를동일한차원에서다루는것은아니다. 이가운데중요규제로분류되는것들만이규개위에상정된다. 그러나중요규제의분류기준이행정규제기본법에규정되어있기는하지만, 실제로는규개위의판단에맡겨져있다고해도과언이아니고, 실제로규개위가개별안건모두에대하여중요규제여부를판단할뿐만아니라, 4) 이판단과정에서규제영향분석지침의주요사항이거의동일하게적용되고있으므로비중요규제도사실상규개위의심사분석을받고있는셈이다. 이렇게본다면신설및강화규제에대한규개위의규제심사분석의효과와의미는결코과소평가할수없다. 한마디로규개위의규제심사분석은부처의규제남발경향에대하여상당히강력한통제기능을행사해왔고, 앞으로도얼마든지그럴수있다는것이다. 규개위가부처의규제남발경향에상당히효과적으로제동을걸수있었던이유는다음과같다. 4) 예컨대 년의기간에는규제개혁위원장과간사가먼저판정한뒤온라인으로규개위 ( 민간 ) 위원의찬반의견을물어중요규제여부를결정하는방식을따랐다. 보통의경우는각부처가제출한규제심사안에대하여규개위사무국인규제개혁실 ( 현규제조정실 ) 에중요규제여부의판별을일임하기도하였는데, 이경우중요규제가비중요규제로잘못분류되어규개위의심사를피해간경우가적지않았을것으로추측된다. 인력이미약한규제개혁실의입장에서보면중요규제의숫자가늘어나는만큼업무가과중해질뿐만아니라, 관계부처와의마찰이나갈등도증가하기때문이다

14 < 표 1> 규제개혁위원회규제심사결과 ( ) 연도 법령수 규제심사결과심사비중요 ( 자진 ) 개선 부대원안의결규제수규제철회권고권고 ( 중요 + 비중요규제 ) ,598 1, , , , , , , , , , N.A , 합계 5,822 16, ,972 12,422 자료 ) 규제개혁백서 ( ) 참고하여정리. 첫째, 중요규제로분류될소지가큰규제의신설은, 그것이규개위의벽에부딪칠경우, 해당부처의입법계획에지대한차질을초래하게되므로부처가심사분석제도가없는경우에비해입법에훨씬더신중을기하게끔만드는효과가있다. 둘째, 이보다더중요하게, 우리나라에서는아무리작은규제도일단도입되고나면이내 덩어리 규제로커가는경향이강하다. 5) 따라서심사분석결과부처가신설하려던규제가철회되거나개선이이루어졌다면, 이는해 5) 이런경향성은규제가시장의원리에반하는정도가클수록강하다. 왜냐하면시장의원리에반하는규제는편법을통해회피하거나우회하려는동기를강하게유발하기마련이고, 그러면규제기관은이를막을규제를계속추가해야만하는악순환에서벗어나기어렵기때문이다. 부동산투기억제, 경제력집중억제, 수도권집중억제, 교육관련규제들이이런속성을잘보여주는대표적인예들이다

15 당규제만이아니라그것이도화선이되어생겨났을후속규제의싹을미리자른것이나마찬가지다. 이런면에서규개위는우리나라에서불합리한규제의생산을원천적으로차단하는문지기 (gate keeper) 의역할을비교적충실히수행해왔고그의미는크다고볼수있다. 셋째, 규개위의심사분석제도는각부처가규제등록제도에더순응하도록만드는효과도발휘하였다. 왜냐하면각부처로서는어떻게든규개위의심사분석과정을피해가려는유인을갖고있는지라해당규제가이미등록되어있어신설규제로취급되지않는다고주장할수있어야하기때문이다. 6) 한편규개위가설치된김대중정부이후역대정부들은규개위외에다른규제개혁기구를가외로운영하기도하였는데, 이와관련한오해도적지않다. 예컨대노무현정부시절에는민관합동규제개혁기획단을두고규제개혁장관회의를운영하였고, 이명박정부는국가경쟁력강화위원회를두었으며, 박근혜정부는규제개혁장관회의를다시두기로한것과같다. 이처럼역대정부가규개위의존재에도불구하고, 이런기구를가외로두거나두고자하였는가? 무엇보다도먼저규제개혁추진의정치적상징성을들지않을수없다. 규제개혁에뜻을가진정부 ( 대통령 ) 의입장에서보면이미존재하는규개위를통해개혁의뜻을강하게펼쳐나가겠다고말하고싶지는않을것이라는점을인정하지않을수없다. 기존의규개위를이용해서는규제개혁에대한대통령의특별한 (?) 의지를강력하게부각시키기어렵고, 그정부가추진하려고하는규제개혁을차별화하는데미흡한점이있다고본다는것이다. 바로이런판단에서별도의개혁기구를설치했던역대정부는으레, 규개위는신설규제의억제에는효과적이지만 ( 그보다더중요하고많은 ) 기존규제의개혁에는한계가있다는둥, 시간이많이걸린다는둥, 그핑계를무고한규개위에돌리곤하였다. 예컨대이명박정부는선거공약으로내건바있는국가경쟁력강화위원회를설치하면서규제개혁기구의이원화를공식화하였다. 규개위는신설및강화규제의심사에전념하도록하고, 기존규제의개혁은대통령의강력한의지를실어서국가경쟁력강화위원회가추진하도록하겠다는것이었다. 이이원화시도의결과에대한평가는다소엇갈린다. 학계에서는이런시도에대한부정적평가가압도적이다. 규제개혁기구로서정통성을갖춘규개위의위상과역할을깎아내린다거나, 개혁기구의이원화로업계나단체은물론이고, 정부기관도업 6) 여기서규제심사분석과정에서신설규제와강화규제는약간다른취급을받는다는점을지적할필요가있다. 강화규제는말그대로이미있는규제가강화되는것이므로신설규제에비해덜엄격한심사분석을받는경향이있다. 강화규제는새로운규제의추가로기존규제가강화되는경우도해당되긴하지만이경우는주로신설규제로취급되기때문에, 실제로는처벌의수위를강화하는경우를지칭하는경우가대부분이다

16 무의중복과혼선을피할길이없다는등이주된이유다. 이에비하여연구자들은이를꼭부정적으로볼필요는없다는의견이다. 첫째, 규제개혁은일과성의개혁이아니다. 부단하게지속적으로추진해야할성격의개혁이다. 또한개혁의필요성도시대적요청에따라여러차원에서서로다르게제기되기마련이다. 요컨대규제개혁에는대청소도필요하지만작은, 부분적인청소도병행되어야하고, 중점적으로청소해야할지점도계속바뀌기마련이라서다. 이런의미에서규제개혁은한번메쳤으면, 두번째는엎어치는식으로지속적으로이루어져야할성질의개혁이다. 둘째, 규개위를두고서별도기구를설치할필요가있느냐고묻기쉽지만, 별도의기구는사실상규개위본연의업무와차이가있고, 따라서규개위로서는적잖이꺼리지않을수없는개혁과제를효과적으로다룰수있다는장점이있다. 예를들면수도권규제등과같이대통령의정치적의지와결단에의존하지않고서는진전을보기어려운규제의개혁에효과적일수있다는것이다. 셋째, 이것의반면현상으로서, 대통령의의지와정치적결단에전적으로의존하는별도기구들은집권초기에는활발하지만, 후반기에이르면급격히위력이떨어지는공통적인약점이있다. 이것은이런기구들이정통성면에서규개위의상대가될수없음을시사한다. 향후에도이런별도의개혁기구가명멸을계속하리라는예상은어렵지않다. 현정부만해도대통령이 끝장토론 을하겠다고나서는형국이고보면, 규제개혁장관회의의운영등으로그치고말지의문이다. 무릇세상의모든일이그러하지만, 규제개혁기구와관련하여최선이어떤것일지에대해단언하기는어렵다. 그러나다음과같은관점에서볼때장점이많은규개위중심의규제개혁추진시스템을더확실하게정착시켜나가는것이바람직하다고판단한다. 첫째, 정치적상징성이중요하기는하지만, 이것이반드시기구의신설로표현되어야하는것은아니다. ( 아래에서논의하겠지만 ) 규개위운영을실질적으로강화하는것도얼마든지그런표현이될수있을뿐더러, 규제개혁의성적표는실질적성과에달려있는것이지, 기구의명칭에좌우되는것은아니다. 둘째, 규개위는신설규제의남설방지에는꽤효과적이지만, 기존규제의개혁에는한계가있다는지적이흔하다. 이런지적은그러나이론적, 경험적증거를결여하고있다. 물론규개위가스스로개혁의제를구상하고각부처가이에적극동조해오도록만들수있는힘과영향력에는한계가있는것이사실이다. 그러나시의를잘노린다면이것이얼마든지가능하다는사실을아래사례가보여주고있다. 2008년글로벌금융위기의여파로국내경기가급속하게위축되는속에서규개위는 한시적규제유예조치 계획을추진하였다. 이조치

17 의핵심은기존규제중경기회복에큰영향을미칠수있는규제를선별하여 2-3년의기간을정해규제를완화해적용해보고, 특별한문제가발생하거나논란이야기되지않은규제는그수준으로완화하거나폐지하자는것이었다. 이런취지에서규개위는약 1,000개의검토대상규제중최종적으로약 280건의규제에대하여규제유예조치를취할수있었는데, 7) 이작업과정에서규개위는부처로부터강력한반발이나저항을받지않았다. 셋째, 대통령의지지가확고하기만하다면기존규제의개혁에있어서도규개위는주어진권한을충분히행사할수있다. 이점은김대중정부초기에막시동이걸린규개위가기존규제의 50% 철폐목표를성공적으로달성해낸기록으로도이미입증된바있다. 8) 이당시대통령이국무총리 ( 규개위공동위원장 ) 의주례보고시매번규제개혁성과를묻고국무회의에서도장관들에게이목표달성을독려할정도로규제개혁에열심을보인사실은잘알려져있다. 넷째, 이미판명된사실이지만, 별도기구는해당정권을넘어살아남은전례가없다. 2. 규제개혁실 ( 현규제조정실 ) 의역량및자원의현저한부족 규제개혁위원회중심의우리나라규제개혁추진시스템에서정치적지지의절대적중요성에대해서는언급하였거니와, 이시스템에서중요하게보아야할사항이규개위의사무국인규제개혁실의역량이다. 규제개혁의필요성을소리높여외칠때면규제가터무니없어보이는것들이무수히많아보이지만, 막상이것들을손보려고하면그리간단한규제는별로없다. 아무리사소하고불합리해보이는규제도이면을파고들면복잡한이해관계가얽혀있음을알수있다. 예를들면최신의소방장비나시설이아님에도불구하고이것의설치가의무화되어있는경우, 이를폐지하고자하여도해당장비나시설의생산자들이생겨나있고이익집단을이루고있어서해당규제의폐지가불가능해지는것과같다. 이와같이규제의이면에얽혀있는이해관계가복잡하고, 규제대안에대한선호가다양하게존재하는속에서규제개혁의대의를살려나가기위해서는대안에대한분석이상당히자세하고치밀하게이루어지지않으면 7) 이계획에서특별한관심을끌었던규제가각종고용및임금관련규제였는데, 이런규제의완화에대해서는정치적반대가강해거의포함시키지못했다. 실업이가중되는속에서도근로자의보호는계속되어야한다는터무니없는정치선전이여전히위력을발휘한결과라할수있다. 8) 김대중정부가달성한기존규제 (11,125 건 ) 50% 일괄정비성과를보고 OECD 는 기요틴방식 (guillotine approach) 이라고명명하였다. 이말이의미하는바가칭찬일변도만이아님은익히짐작되지만, 이들의경이로움을표현하는말로는부족함이없는것도사실이다

18 안된다. 현재의규개위중심의우리나라규제개혁추진시스템은이런점을감안하여해당규제에대하여잘아는위치에있는관련부처수준에서자체심사, 즉자체규제심사위원회를두어자체적으로심사분석을진행하도록요구하고있고, 규개위는이에기초하여기본적으로상위심사기능 (oversight function) 을수행하도록되어있다. 그런데각부처수준의심사분석이너무나취약해부득이현재와같이규개위가전면적으로활동하지않을수없게된것이다. 행정규제기본법제정당시기대하고의도한바와달리규제개혁지원시스템이현재와같은형태로자리잡게된배경에는다음과같은요인과문제점들이가로놓여있다. 첫째, 정부각부처의입장에서규제개혁의필요성을심각하게느끼지못하고있다. 우리나라에서규제는사건과사고를먹고산다고해도과언이아니다. 사고와재난, 사건과물의가생기면늘규제가없거나약한것이문제였지, 규제가과도하거나불합리한것이문제되는경우는없었다. 그러다보니대통령의규제개혁드라이브가있는경우를제외하고는부처가스스로규제개혁의필요성을강하게인식하는일은거의없었다고해도과언이아니다. 부처스스로규제관련의사결정과정과방식에문제의식을갖거나이를개선하려고시도한바도없다. 그결과법령사항으로각부처에사전심사위원회를설치하도록하였으나이위원회들이제기능을할수있도록전문가를끌어들인다거나위원회활동을지원하기위해예산을투입하려고노력한장차관은이때껏없었다. 둘째, 부처수준의자체심사가형식에불과하게되면그부담은고스란히규개위와규제개혁실로넘어오게되어있다. 그러나규개위의인적구성에서는늘전문성보다는대표성등이먼저였고, 규제개혁실은인력과예산의태부족에시달려야했다. 역대최대의규제개혁성과를거둔김대중정부시절규개위는다수의전문위원회를두고보좌를받았으며, 규제개혁실은인기부서여서인력이충분했다. 예산도풍부한편이었다. 이에비한다면현재의규제개혁실의조직역량과자원은턱없이부족한수준이다. 아래의 < 표 2> 는국무조정실규제조정실의인력구성을보여주고있다. 2013년의경우를보면경제규제관리관실과사회규제관리관실이총 1,204건의규제심사안건을다룬것으로나타나고있는데, 이들로서는중요규제로분류된규제안건에대한규개위상정안작성도벅찬지경이다. 다시말하면이들이기존규제의정비계획을구상해추진하기를기대하기는거의불가능한것이현실이다. 이런사정은규제총괄정책관실도마찬가지다. 현재의인력으로는규제개혁

19 시스템전반을점검하고개선책을강구하며, 규개위가접수한민원을처리하는등의필수업무조차온전히수행하기어렵다. 여기에더하여우리나라관료제의병통인잦은순환보직을감안해보면인력과전문성측면에서규제개혁실의역량의한계는명확하다. 이를보완할수있는방법으로는민간전문위원을채용하는등의방법이고작이지만, 예산이없다. 규제품질관리를위한참신한아이디어나대안의제시, 선진외국의선진적인규제개혁기법의소개등이모두한국규제학회나한국경제연구원등의주도로이루어지고있는것이지금까지변함없는현실이다. 역대정부에서끄떡하면규제개혁단의이름으로민관합동의조직형태를빌리려하였던데에는이런자원의극심한부족현상을극복해보려는의도가있었다고보아야할것이다. 물론규제완화와개혁을가장바라는쪽이민간이고, 규제의실상을잘알고있는것도민간이기에이들의전문성을활용한다는취지도있지만, 이보다는정부가활용할수있는전문인력의부족, 자원사용의제약조건탈피등이주목적이었다고해도과언이아니다. 정부가이처럼규제개혁에필요한최소한의예산조차사용하지못하고있는것은부끄러운수준을넘어어리석은일이라고할수있는데, 이에관해서는뒤에서더자세하게논의하려고한다

20 < 표 5> 규제조정실의기능과인력규모 규제총괄정책관경제규제관리관사회규제관리관 기능 - 규제개혁실업무의기획및총괄 - 규제개혁추진계획수립 - 기존규제정비총괄 - 규제개혁위원회구성 운영 - 규제개혁이행실태점검및평가 - 규제제도개선 - 행정규제기본법령관리 - 규제등록제도운영 - 규제건의와경제단체등의의견수렴 - 규제개혁모니터링, 만족도조사 - 지방자치단체규제개혁 - 규제개혁교육및규제정보화 - 규제개혁국제협력 - 신설 강화규제의기술 - 경제분야기존규제정비 - 경제분야신설 강화규제의심사 - 경제분야신설 강화규제의중소기업영향평가및경쟁영향평가 - 규제개혁위원회의경제분야분과위원회운영 - 경제분야규제건의처리 - 사회분야기존규제정비 - 사회분야신설 강화규제의심사 - 사회분야신설 강화규제의중소기업영향평가및경쟁영향평가 - 규제개획위원회의행정사회분야분과위원회운영 - 행정조사제도운영및행정부담감축 - 규제개혁백서발간 - 사회분야규제건의처리 인력 15명정책관 ( 국장 1), 과장 (3), 사무관 (7), 주무관 (2), 연구관 (1), 실무관 (1) 17명관리관 ( 국장 1), 과장 / 팀장 (3), 사무관 (11), 주무관 (1), 전문위원 (1) 14 명 관리관 ( 국장 1), 과장 (3), 사무관 (9), 실무원 (1) 규제개혁실과같은핵심조직이이처럼인력이나자원양면에서미약한형편에있는데더하여전문적인지식과경험의축적을기대하기는거의불가능한상태에있다는사실은선진외국의경우와현저하게대비되는부분이다. 영국의규제정책위원회 (Regulatory Policy Committee) 산하의 BRE(Better Regulatory Executive), 미국의 OMB 산하 OIRA의경우를보면, 규모면에서는비교가안될정도로강한부처들을상대하기에별부족함이없을정도로규제개혁에정통하고경험이축적된약 50명의박사급전문분석가들이포진해있다. 또한규제안의개발단계에서부터적극적인협의와컨설팅을통해보다합리적인규제설계노력이경쟁적으로기울여지도록하고있다. 이에비해, 우리나라는부처의규제안개발, 입법예고, 부처자체의규제심사위원회를거치는동안에는거의손을놓고있는형편이고, 규개위에규제안이상정된이후에도규제권고안등에대해충분히사전검토하지못하고그래서충분한증거를갖추지못한채결론을내리지않으면안될형편에있다. 물론상위심사가주기능인규개위나보좌조직인규제개혁실이반드시규제대안을발굴하고, 규제의개선방안을개발해제시해주어야만하는것은아니

21 다. 규개위의상위심사는각부처가제출한규제안이규제심사지침에서규정하고있는요건을충족하고있는지여부를판단하고기준이충족되지못한경우규제의철회나재심사를요구하면그뿐이라고말할수도있다. 왜냐하면현재의규제개혁추진시스템하에서규제의개선을일차적으로책임지고있는기관은정부부처이기때문이다. 그럼에도불구하고규개위의활동이이런수준에그쳐서는규개위에부여된기능이제대로수행되고있다고말할수없다는견해도있다. 즉규개위에서는상정된규제안에문제가있을경우, 재심사및권고조치를취하는과정에서구체적으로어떤방향으로규제안을수정해야좀더질높은규제가될수있는지, 이를위해규제부처에서필요한것은무엇인지에대한구체적인대안을제시해줄수있어야하는데, 권고나재심사의이유를설명하는데더치중하고있다는것이다 ( 이혁우, 2013). 또규제의대안을제시하는경우도다수있기는하였지만, 규제대상의다양성고려, 예외적허용가능성검토, 규제적응기간의제공, 규제효과에대한주기적재검토, 제제수단의유연화가능성등과같이, 중요하긴하지만사실상모든규제안에대해일반적으로제기되는지적사항을반복하는수준이라는것이다. 이런비판적인견해에일리가없지않지만, 현재의여건에서규개위가이런수준의활동을해주기바란다면그것은무리이다. 첫째, 규개위는비상임위원중심으로구성되어있는데, 이들이규개위에쓸수있는시간은극히제한적이다. 둘째, 이런점을감안하여기본법에는간사를상임위원으로삼도록근거를두고있으나, 아직까지한번도상임위원이임명된적이없다. 아마도누구보다도규제개혁실이이를껄끄럽게생각하기때문일것이다. 셋째, 규개위가앞에서언급한바와같은역할을수행할수있도록하려면전문위원의확보가필수적이나현재의예산사정에서는기대하기어려운사항이다. 이런면에서획기적으로제도를개선할필요성이크다. 규제개혁실의인적, 물적자원과전문성부족은현정부가규제비용총량제도를도입하겠다고나서고있는지라더욱심각한문제가아닐수없게되었다. 물론이제도의도입에따라비용편익분석을실시해야할책임이일차적으로부처에있는것은사실이지만, 규제개혁실도부처의비용편익분석의타당성을확인할수있는능력을보유해야만하기때문이다. 이런필요에따라현재 KDI에규제비용편익분석센터를설치하는방안등이거론되고있는데, 이는 KDI가공공사업의예비타당성심사에상당한노하우를축적하고있을뿐만아니라, 국책연구기관중가장위상이높고국민의신뢰도도높다는점에서바람직한접근이라고본다

22 3. 의원입법속규제양산에대한속수무책 규개위중심의규제개혁추진시스템을갖고있는우리나라에서최대의맹점 으로등장한것이의원입법을통한규제양산이다. 의원발의법률안의제출건수 와가결건수를보면최근지속적으로증가해서 15 대국회때 1,000 건수준이 던의원입법안은 18 대국회 (2008~2012 년 ) 에서 1 만건을돌파하였다. 같은기 간정부입법안은 806 건에서 1,466 건으로 1.5 배늘었을뿐이다. 이렇게급증하 고있는의원입법에담긴규제의양과질을통제할뾰족한대책이없다는점 은우리나라규제개혁시스템의심각한결함으로볼만하다. 규제가행정부가 아닌국회에서발의되고통과되는의원입법에근거를두고도입되는지라, 규개 위는관계부처가해당법률의시행령과시행규칙제정안을규개위에상정하여 심사분석과정을거치는단계에비로소관여할수있게되나, 이단계에서규 개위가할수있는일은극도로제약될수밖에없다. 무엇보다염려스런사항은의원입법을통해생산되는규제의대부분이정치 성을강하게띤것들이고, 따라서합리성기준에현저하게미달하는규제라는 데있다. 9) 그럼에도불구하고이렇게생산되는규제에대해서는현재까지아 무런통제장치가없는것이다. 정부입법안은법률안준비단계에서관계부처와 의협의, 당정협의, 규개위심사, 법제처심사, 차관회의및국무회의등다단 계로검토가이루어지고있지만, 의원발의법률안은국회법제실의검토, 법률 안의비용추계등비교적단순한검토만받고있다 ( 국회입법조사처, 2011). 더 구나정부부처가규개위의규제심사나관계부처와의협의를피하기위한목적 으로법안을만들어국회의원에게주는소위 청부입법 방식이증가세에있 다는세간의지적도있고보면이문제의해결이매우시급하고중요한과제 임을쉽게알수가있다. 더구나현정부가규제비용총량제등을도입할예정 이고, 이에따라정부입법에대한규제심사와규제관리가과거보다까다롭고 엄격해질가능성이커짐에따라규제를신설해야할필요를느끼는정부부처 가의원입법통로를활용하려는유혹을더욱강하게느낄가능성도매우높다. 의원입법이안고있는이런문제에대하여국회예산정책처 (2008, 2009) 와 입법조사처 (2010) 등이국회차원에서행정부의사전심사분석의예에따라자 9) 2013 년발의된의원규제입법 513 건에대해한국규제학회가전문가들을동원하여진행한모니터링평가집계결과에따르면규제품질이매우낮은것으로나타나고있다. 무엇보다도규제신설의정당성이부족하고부작용이나현실성등을고려하지않은것들이대다수라는것이다. 예를들어선행교육규제에관한특별법안에대해한국규제학회는 선행학습이문제이긴하지만부정적인면만강조하여, 부모의교육권이나학원교사의직업선택의자유를과도하게침해해위헌소지가있다고지적하는가하면, 유아교육법개정안역시유치원납입금인상률을직전 3 개연도평균소비자물가상승률이하로제한하는내용을담고있는데, 억지로가격을제한했다가는유치원교육의질저하등또다른피해가생길수있다 고지적하였다

23 체적으로입법심사를수행할필요성을제기하고있으나아직은별다른진척이없는상태다. 18대국회에서김택기의원등몇몇의원들에의해국회법개정안이제출되기도했으나논의되지못하였으며, 현 19대국회에서이한구의원이사전심사분석결과를법안에첨부하자는내용의개정안을발의하였으나진전이없다. 참고로미국, 독일, 프랑스등선진국의경우, 입법부의법률제정과정에서행정부와의협의와조정이거의필수적으로이루어지고있는데비해, 우리나라에서는입법부가주도하는법률제정과정에서행정부의역할은눈에띄지않는경향이있다 ( 김태윤외, 2014). 물론입법을주도하는의원과행정부관료간의개인차원의소통이나협조는있어보이지만, 의원입법의내용이사전에공개되고, 이에대해서행정부가의견을내는절차나과정이결여되어있다는것이다. 설혹그런절차를마련할필요성이제기될지라도현재로서는국회의입법권침해논란을불러일으킬소지가크다. 요컨대우리나라에서불량규제의가장큰파이프라인이되어버린의원입법에대해서는안타깝게도뾰족한대책이없다. 규제를지대창출 (rent creation) 과추출 (rent extraction) 의수단으로인식하기시작한국회의원들의행태는한심한측면이많지만 ( 최병선, 2012), 다원주의적인민주정치체제에서이는불가피한일이기도하다. 이런점을감안하고보면, 규제의궁극적인비용부담자는기업이아니라소비자인국민이고, 그런의미에서규제는 숨겨진세금 (hidden tax) 이라는사실 ( 최병선, 2007) 을국민모두가깨닫는것이우선이다. 다음은조세부담증가를막아야하는것이국회의의무이듯이, 불필요하게국민에게부담을안기고, 은밀하고부당하게국민의자유와권리를제약하는무리한규제를마구생산해내지않고, 또서로막아내는일역시국회의원들이국민에게지고있는중대한책무임을하루빨리깨달아주기를바랄수밖에없는것이현재의안타까운현실이다. 4. 규제등록제도의양면성 규제등록제도는효과적인규제관리의기본을이루는제도이다. 무엇보다도규제총량과증감을한눈에파악할수있도록해주고, 다양한차원과용도로규제를분류해적절한규제정비계획을세우는기초가되며, 규제간의체계나연계의파악이가능해져규제가국민과기업에미치는영향과부담의크기를계산할수있게만들어주기도한다. 또한등록되지않은규제는여러측면에

24 서불이익을받게되므로미등록규제의일소에도기여할수있다. 이처럼다양한목적과이점을가진것이규제등록제도임에도불구하고우리나라에는아직도미등록규제가많다. 법령상규제는대부분등록이완료되었다고볼수있으나, 그이하고시, 지침, 예규등의형태를취하고있는규제들의태반이아직도미등록상태에있고, 그래서아무도그전모를파악하지못하고있는것이다. 이런모순은규제등록제도하에서규제로일단등록이되면그규제는잠재적인완화및개혁대상으로간주되므로유리할게없다는편견에기인하는것으로보인다. 이런편견을가중시키고있는것이또다른편견이니, 그것이바로등록된규제건수의증감을규제개혁의성패를가늠하는잣대로여기는것이다. 등록된규제의숫자의증감이곧바로규제개혁및규제관리의성패증거로인식되기에이르러서는갖가지모순과부조리가야기될수밖에없게된다. 우선이제도를관장하는규제개혁실부터가한편으로는부처들에게규제의등록을독려하면서도, 다른한편으로는등록규제건수의증가를꺼리는모순에빠져있다. 부처로서는규제건수가늘어나좋을것이없다고생각한다. 과도하게규제건수에매달리다보니본말이전도되는현상이생겨나고있는것이다. 사실규제건수는그자체로별의미가없다. 왜냐하면효과면에서큰규제가있는가하면, 작은규제가있는데이것이모두 1개의규제로계산되는바에야무슨의미가있는가. 또반드시필요하고합리적인규제와불필요하고불합리하지만정치적인이유로폐지하기어려운규제가다 1건으로취급되는바에야무슨의미가있는가. 신설된규제도 1건이고, 누락이발견되어비로소등록된규제도 1건인바에야무슨의미가있는가. 그럼에도불구하고규제건수를갖고규제개혁의성과를판단하기시작하면등록규제건수를무조건축소하고보려는잘못된유인을갖게되니이는모순이다. 더나아가이런모순으로인해미등록규제가증가하게되면규제관리총괄부서인규제개혁실에서는주기적으로규제의완전등록을제도개선과제로삼기도한다. 부처가규제등록에부담을느끼지않는다면문제도안될것이문제가되는셈이고, 여기에행정력이불필요하게낭비되고있는것이다. 이런모순에도불구하고노무현정부시절에는이제도에근거를두고규제총량제를실시하려고했으나실패한바있고, 현정부는이제도에근거해규제비용총량제를시행하려고하고있으니이상의모순에도불구하고이제규제등록제도의폐지는현실성이없는주문이되어버렸다

25 5. 규제영향분석 : 못하는게아니고안하는것 RIA는우리나라규제개혁추진시스템의중추에해당한다. 모든관련제도와메커니즘이 RIA의실시를전제로하고있다고해도과언이아니건만현재의시스템이구축된 1998년이래지금까지 15년의세월이흘렀으나별반나아진게없다. 누구나알고있는사실이지만, 2008년국회예산정책처가발표한 2007년도정부규제영향분석서평가보고서 는규개위가심사한중요규제 328건중 32.7% 인 107건의 RIA가가장기본적인평가요소인규제의필요성에대해서조차충분한논거를제시하지못할정도로불량하고빈약하기짝이없다고평가하고있다. 이보고서는또한규제대안에대한검토도심히부족하다고평가하였다. 2007년의경우중요규제에대해각부처가작성한 RIA의 90.2% 가규제대안을고려하지않고있다는것이다. 이런지적사항에서도알수있듯이우리나라에서 RIA 수행이나심사의형식성에대한비판은규제비용과편익의계량화의미숙성이나불완전성을지적하는수준의비판이아니다. 말로만규제도입의찬반을주장해서는설득력이없고논쟁이그칠수없으므로 RIA를수행하여구체적인수치와증거를놓고논란하고결론을내자는데 RIA의기본취지가있다. 이렇게볼때, RIA가최소한의자격을갖추기위해서는규제비용과편익의계량화가기본요건이라고말할수있지만, 계량화를논외로쳐도우리나라의 RIA는초보적인수준에도미달하고있다는지적인것이다. 10) 여기서우리는왜우리나라에서는이처럼규제비용편익분석자체가이루어지지않는것인지묻지않을수없다. 생각건대이것은우리나라에서규제가생산되는계기의특수성과관련이있는듯하다. 우리나라에서대부분의규제, 특히사회규제는재난, 사고, 사건이발생한경우재발방지대책으로대두하는것이보통이다. 재난, 사고, 사건의발생원인이기존규제의미비나미약에있다고지레판단이이루어지고이것이설득력을얻고언론에대서특필되는이상, 관계부처의입장에서규제의강화는기정사실로여겨지기때문이아닐까. 그런가하면실제로재난, 사고, 사건이발생한후면국무총리가주재하는관계장관회의를열고재발방지대책이라는것을부랴부랴결정해버리고마는관행이있어서규개위가그것이졸속임을알면서도정부의체면을생각해제동을걸지못하는경우도많다. 11) 10) 물론우리나라에서수행된 RIA 가모두비용과편익의계량화를외면하거나도외시하고있다는말은아니다. 외부용역을주어상당한수준의비용편익분석결과를첨부하는경우가없지않은데, 부처가규제의신설을강하게원하는경우로국한되고있다. 11) 연구자의경험으로보면, 규개위위원들조차재난, 사고이후의규제강화에대해서는강하게반대하지못하는경향이있다. 관련규제의강화가문제해결에도움이되지못할것을뻔히알면서도원천적으로반대하지못한다. 기껏해야규제의부작용을최소화하는차원에서의견을낼뿐이다. 이런경

26 이런현실은참으로아이러니가아닐수없다. 바로이런조급성에서빚어지는정책결정의우를피하자고, 여론에떠밀려서규제가급조되는일이없도록하자고하는것이 RIA이기때문이다. 이런상황적요인도요인이지만우리나라에서 RIA가제대로이루어지지못하고있는더중요한이유는뭐니뭐니해도자원과역량의절대적부족이라고아니할수없다. 미국의경우 OMB가 RIA 1건을수행하는데드는비용은평균 60만 $ 수준으로나타나고있는바, 이정도수준은아닐지라도어느정도구색을갖춘 RIA가수행되기위해서는최소한연간수십억원의돈이들어가야할것인데, 현재정부예산에는이런고려가전혀없다고해도과언이아니다. 예산이어느정도확보되기만한다면중요규제에대하여외부용역을주는방식으로각부처의자체규제심사위원회나, 규개위그리고규제개혁실의턱없는분석역량의부족에대응할수있을터인데, 이조차확보가되지않고있으니이들의분석역량을보완해줄길은사실막연한형편이다. 이런상황은아랑곳하지않은채, 정부는정부업무평가에각부처의규제영향분석에대한평가를포함시키고있지만, 그것이어떤의미있는변화를유인할수있을것인지의문이다 ( 한국행정연구원, 2012, 국회예산정책처, 2009). 아니어찌보면참으로우스운일이기도하다. RIA를수행할예산도역량도없는판국에, 평가는무슨소용이라는말인가. 그럼에도불구하고 2012년전체평가대상중앙부처의평균점수가 63.6이었다니아리송한일이다. 이런한심한상황은현정부가시행하겠다고한규제비용총량제도하에서도쉽게시정되지는않을것으로보이지만, 어쨌든이제도가 RIA의시행을전제로삼고있다는점에서다소간졸속규제를막는방파제역할을할수있을지는지켜볼일이다. 이와관련하여이제도의선구자인영국의사례는시사점이크다 년에걸쳐영국이 OIOO(One In, One Out), 즉규제비용총량제의시행과관련하여실시한 RIA 건수는 322건인데, IN( 규제비용 < 편익 ) 이 60건, OUT( 규제비용 > 편익 ) 이 155건으로전체의 66.7% 에대하여비용편익분석을실시한것으로나타나고있다. 나머지 107건은소위순제로비용 (Net Zero Cost) 항목으로분류되고있는데, 이들은대부분규제비용과편익의정확한계산이어렵지만대충규제비용과편익이엇비슷한수준이라고평가된것들이다. 아래 < 그림 1> 에서와같이규제비용총량제적용대상으로분류된규제중 NZC 규제의비중이점차줄어들고있다는점이다. 물론이런변화는각시기별특성을반영하는것이기도하겠지만, 다른한편으로는영국에서규 우규제일몰제의적용이중론으로떠오르곤하는데이는여론의압박을피해가면서규제의부작용을줄일수있는최선의대안으로간주하기때문일것이다

27 제비용총량제가어떤제도화과정을거쳐가고있는지를보여주는것이어서 흥미롭다. < 그림 2> OIOO 적용대상규제중 NET ZERO COST 규제의비중 자료 ) 이혁우 (2014), 한국식규제비용총량제분석모형, 전국경제인연합회. Ⅲ. 규제개혁선진국의최근동향과시사점 1. 규제개혁기구의역량강화 규제개혁선진국들은규제개혁기구의역량강화에주력하고있다. 중앙행정부처가자체적으로부처소관규제를개혁해나갈수있도록만드는것을궁극목표로삼되, 이를위해상위심사기구가규제개혁지침에기초해부처의규제안에대해강력한심사권한을행사할수있도록보장하는것이공통점이다 ( 최병선, 2008). 12) 다시말하면부처수준의규제개혁기구는부처의역할과사명을효율적으로수행하는데일차적관심을두기마련이므로규제개혁지침에내포되어있는일반적인규제개혁의원리에합치되지않는방향과내용의규 12) OECD 는규제개혁기구가 1) 특정분야의규제를담당하는규제기관으로부터독립적이고, 2) 위상면에서정부부처와최소한수평적이며, 3) 독립적판단을내릴정도로전문성이있고, 4) 주도권을행사해규제개혁을추진할수있는역량을갖추고있으며, 5) 집권층의지지를확보하고있을때가장효과적으로작동한다고말하고있다 ( 최병선, 2008)

28 제안을작성할가능성이상존하고있다. 이래서는규제개혁이통일된체계하에일관된논리에따라진행되기어려우므로상위심사기구가나서서부처의규제안이최대한지침에부합되도록유도하거나강제할필요성이존재한다. 상위심사기구가이런기능을효과적으로발휘할수있기위해서는충분한권한과전문성이확보되어있어야함은두말할필요가없다. 먼저미국의경우를보면규제개혁담당기구인 OMB 산하 OIRA의위상과입지는확고하다. 대통령령 (Executive Order) 의형태로제정된규제개혁지침은모든행정부처를강하게기속한다. 잘수립되어있는공공협의 (public consultation) 과정을통해투입되는민간의의견제시역시활발하고수준이높아 OIRA의의견이강한힘을발휘할수있도록돕고있다. 또한미국에서는이처럼행정부수준에서만이아니라, 의회의수준에서도규제개혁의정신이공유되어있는편이어서의회조사처 (CRS), 의회예산처 (CBO), 회계감사원 (GAO) 등이전문성이높은평가결과들을내놓고있다. 다음으로영국의경우를보면영국은 2009년에규제정책위원회 (Regulatory Policy Committee: RPC) 를설치하고부처들이규제안작성의모든단계에서 RPC와협의를거치고최종승인을받도록하고있다. 또한 RPC의효율적인운영을위해기업혁신기술부 (Department for Business Innovation and Skill) 가재정지원을해주도록하고있다. 전문성의강화를위해서는 2005년부터 BRE(Better Regulation Executive) 를설치하여, 부처가작성한영향평가서 (impact assessment) 에서규제의비용과편익이타당하게계산되었는지를확인하며, 이를데이터베이스화한도서관을운영하고있다 ( 장민선, 2012). 또한규제대안의활용, 모범사례공유와관련하여지원및컨설팅업무도수행하도록하고있다. 독일의경우, 2006년연방수상청소속으로국가규범통제위원회를설치해연방정부의법률안에대해독립적인위치에서어떤간섭도받지않고입법영향평가를수행하도록강력한권한을부여하고있다. 2. 정책개발과정에서규제심사의내재화 선진국이규제개혁선진국이기도한이유는자명하다. 이런나라들에서는모든국가정책의결정과정이민주적인절차를따라이루어진다. 공식적인절차가그대로준수되는편이다. 이에비하여우리나라에서는최종적인정책의사결정이청와대에서이루어지고난후부처에서이를합리화하는단계를밟는예가많다. 그결과부처수준에서는말할것도없고심지어규개위수준의규제심

29 사조차이것에강하게구속되고마는일이비일비재하다. 정책의대부분이규제라는사실에비추어볼때, 우리나라에서는처음부터규제심사가허울에그칠수밖에없는구조적한계를안고있는셈이다. 이런면에서도영국의사례는시사점이많다. 영국에서는정책개발단계에서부터규제영향분석이이루어지도록하고있다. 이단계에서정책문제의규명과더불어문제해결책으로서규제도입의필요성과근거를검토하고, 바람직한규제대안에대한탐색이이루어지도록하고있으며, 이모든과정에서규제안에대한이해관계집단의의견을적극적으로참고하도록하고있다 ( 이혁우, 2014). 이런과정을거치고서도여전히 RIA 심사단계에서는여러규제대안의비용과편익을계량화하여비교하도록하고, 최종단계에서최선의대안에대한구체적인집행계획을작성하도록하고있다. 이런과정을준수하도록하고있기에영국에서는 RPC( 와 BRE) 와부처간의소통과협력이활발하고따라서최종규제안의타당성이공고해질수있는가능성이높아질수밖에없다. 더구체적으로보면정부부처가 RIA 결과를 RPC에통보하면, RPC는매정책단계별로 Red, Amber, Green의 3등급으로평정을한다. Red는해당규제의필요성과타당성을입증하는증거가매우미약하여반드시보완되어야함을뜻한다. Amber는분석내용의일부에수정되어야할부분이있다는뜻이다. Green은영향분석서가체계적이고타당성있게작성되어합격점을받은경우다. 호주는 2014년에 Cutting Red Tape 계획이라는것을발표하였는데, 한마디로말한다면위에서설명한영국의방식을채택한것이라해도과언이아니다 ( 홍승현, 2014). 이에따라이계획의도입전에는우리나라에서와같이정책개발의마지막단계에서작성되던 RIA가이계획의도입이후정책시작단계에서부터수행되도록의무화됨으로써상위심사기구의개입이이전에비해훨씬앞서진행될수있게된것이다. 우리나라의정책의사결정은한마디로졸속이라고평가할수있는데, 이런졸속행정의관행을타파하기가어렵다면영국이나호주의경우처럼우리나라도상위규제심사기구인규개위가정책개발의앞선단계에서정부부처와소통하고협의를할수있도록제도를개편할필요성이있다. 3. 신설 강화규제개혁과기존규제개혁의연계강화 신설 강화규제의개혁과기존규제의개혁의연계를강화하는것도최근규제 선진국의추세가운데하나다. 영국이 2011 년부터도입하고있는 One-in,

30 One-out(OIOO, 2013년부터는 One-in, Two-out) 제도나캐나다의 One-for-One Rule 제도는애초규제의신설을억제하기위한의도에서출발하였지만결과적으로이런측면에서효과를발휘하고있는좋은예이다. 박근혜정부도영국의 OIOO제도를모방한 Cost-in, Cost-out 제도를금년 7월부터시행하기로결정하였으므로앞으로이제도가이런면에서획기적인기여를할수있도록할필요가있다. 영국의 OIOO제도는영국정부가 2011년규제관리전략을기존의저량 (stock) 관리방식에서유량 (flow) 관리방식으로전환하면서도입되었다. 이에따라규제를신설하거나강화하고자할경우, 그규제가기업이나특정시민사회조직에미치는순비용 (net cost) 을측정하고그것에상응하는비용을유발하는기존규제를폐지하도록하고있는것이다. 영국은이런규제유량관리방식을통해 2011년부터 2013년까지약 931백만파운드 (1조 6천억원 ) 의규제감축효과를거두었다고한다. 캐나다는 2012년기존의 Red Tape Reduction Action Plan 내에 One-for-One Rule 제도를편입하면서신설규제로인한규제순응비용의증가를기존규제로인한비용의감소로상쇄되도록하고있는것이다. 이런규제개혁방식은규제지향적인관료사회의문화를변화시킬수있는개혁수단이라는점에서높은관심을끌고있다 ( 이혁우, 2014). 그러나우리나라에서는누차지적해온바와같이, 재난, 사고, 사건이후에재발방지책으로서새로운규제가매우졸속으로도입되거나처벌이강화되는경향이매우강한바, 이제도의실효성에대해의문을품게만들고있다. 과연어느부처가이제도를준수해야한다는이유로신속한재발방지책수립을거세게요구하는여론과언론의압박에의연하게대응할수있을것이며, 여론에밀려졸속으로규제를신설하거나강화하고보는부처에대하여누가벌점 (penalty) 을주고그로써이제도가준수되도록할것인가가문제라는것이다. 이런면에서이제도의성패는이제도가신뢰할만한약속 (credible commitment) 으로부처의규제의사결정을어느정도구속하고제약할수있는지여부에달려있다고할수있다. 그럼에도불구하고이제도는규제의신설과기존규제의개혁을동시에염두에두지않을수없게유도하고강제하는제도적장치로서의미가크다고하겠다. 영국의경우를다시보면 2011년 OIOO제고가적용되기직전에부처가제출한 157개의규제안중 119개가기업에부담을주는것이었던반면, 이제도를도입하자규제안이 157개에서 46 개로감소했고, 46개의규제안중 11개만이기업에부담을주는규제인것으로밝혀졌다고하니, 이제도의존재자체가관료들의의식과태도에미치는

31 영향을크기를짐작해볼수있게해주고있다. 13) 4. 규제의합리성에대한입증책임의부과와전환 또하나특기할만한추세가규제를생산하는정부부처가규제의합리성에대한의문이제기될때이를적극적으로입증하도록의무화하는것이다. 전통적으로이입증책임은사실상피규제자에게주어져있었던셈인데, 이를전환하자는것이이제도의핵심이다. 영국의 Red Tape Challenge가바로이런취지를가진제도인데, 민간이특정규제의불합리성에대해문제제기를하면해당부처는 3개월이내에그규제의존속필요성을적극적으로입증하도록하고, 만약부처가이를충분히입증하지못하면해당규제는폐지되도록하고있다. 영국정부는이제도의활성화를위해농업, 소매업, 환경등 29개의주제로규제를분류한후, 2-3주마다한가지주제를선정해집중적으로알린다음민간과시민의참여를유도하는방법으로접근하였는데, 그결과 3만건이넘는의견이제출되었고 29개주제에속한 5,622건의규제중 54% 인 3,095건을개선하거나폐지하였다고한다. 일본의기업실증특례제도역시이런의도를가진것으로볼수있는데, 기업이기존의안전규제를대체할다른조치를창의적으로제안하고이것을담당부처가승인한경우에는그조치에대하여규제특례조치가이루어진것으로의제하는방식이다. 기업단위로적용되는이제도를통해도시바와가스용기검사업체 3사가반도체제조관련가스용기안전검사에서현행법률에서는인정되지않는초음파검사를용인해줄것을신청하였고, 이에경제산업성이이를특례조치로승인한결과반도체가스용기의검사기간이수개월에서하루로단축될수있게되었다고한다 ( 김은지, 2014). 여기서주목할점은해당부처가피규제기업이제안한대안이문제해결책으로서충분하지못하다는점을적극적으로입증치못하면제안을수용하도록의무화하고있다는점이다. 우리나라의규제현실에서이런접근방법의함의는크다. 왜냐하면우리나라에서는행정의민주화가매우낮은수준에있어서민간이아무리규제에불만이커도감히이의를제기하지못하고있는것이현실이기때문이다. 아직도 13) 이제도의효과를극대화하기위해서는부처가자체적으로추진하는기존규제의폐지및완화에따라규제순응비용의감소분을저축은행방식으로저축하게할필요가있는데, 이는장차어떤규제를신설하거나강화해야할지알수없는입장에있는부처가그공간을예비해둘필요를인식하여기존규제의개혁에더열심을내도록동기를부여하는방법이라고할수있다. 우리나라도영국의예를따라이제도를활용할것이라한다

32 관존민비의사고가뿌리깊으며, 관에대해이의나불만을직접적으로제기했다가는어떤방식으로든보복을당할수있는여지가얼마든지있다는사실을잘아는민간이후환이두려워적극적으로부처에도전하지못하고있는낙후된행정문화속에서과연이제도를도입한다고해서뭐가크게달라질수있을것인지에대해의문을갖지않을수없는것이사실이다. 실제로우리나라에도이런사고방식하에서 2011년부터규제개혁신문고제도를도입해민간의문제제기가있는규제에대하여규개위와해당부처가협의하에해당규제를개선하도록제도화하였으나그성과가매우미미한수준에머물고있는것이이를방증한다. 여기에는관계부처의소극성도문제가되지만, 그보다먼저이제도에대한민간과시민의이해와참여가활발하지않은탓도컸다. 금년 3월, 대통령이주재하는규제개혁끝장토론이후, 규제민원이밀물처럼쏟아져들어오고있다고하는데, 이제도의성공을위해서는이런민원이소홀히취급되지않을것이라는믿음을심어주는것이얼마나중요한지를웅변하는사례가아닐수없다. 이제도의또다른성공요인으로서정부부처의적극성을고려하지않을수없는데, 그것은경우에따라서는부처가스스로문제의식을갖고있음에도불구하고규제완화와개혁을부정적으로보는성향이강한일반적여론이나언론의태도를의식해서구태여성가신문제를스스로제기하지않으려하는측면도없지않다는사실이다. 이런면에서이제도가본격화되면점차정부부처도이제도가반드시자신에게불리하다고만보지는않을수있다. 5. 규제의유연성제고 동일한규제로인한규제순응비용은피규제자의능력과처지에따라다르기마련이다. 이런면에서미국은일찍이규제유연화법 (Regulatory Flexibility Act) 을제정하여중소기업이규제순응비용이대기업에과도하게높은경우규제기준을달리적용하도록하고있다. 14) 캐나다는 2012년 Red Tape Reduction Action Plan의일환으로 Small Business Lens 제도를도입하여규제가중소기업에게의도치않은불리한영향을미치지않도록유의하고있다. 영국역시 2014년특히중소기업에불리하게적용되고있는규제의개혁에역점을두어 640페이지에달하는가축수송관련규제, 286페이지에달하는 14) 미국의경우총연방규제에서중소기업의규제순응비용이대기업의그것에비해종업원 1 인당연간약 2,400 불의차이를보이고있다고한다. 특히환경규제와같은사회규제의경우그차이가현격한것으로밝혀지고있다 (Crain & Hopkins, 2005)

33 도심미관관련규제, 380장에달하는폐기물처리관련규제를전면철폐및개선한다고발표하였다. 이정책은특히 1인자영업자에서부터 2인규모의마이크로기업 (micro-business) 의처지를고려하고있다는점에서주목된다. 15) 우리나라도중소기업에대한규제의차별적적용은이명박정부이후적극적으로모색되고있는바, 중소기업청산하에중소기업옴부즈만을설치해운영함으로써중소기업의규제애로해소에일조하도록하고있고, 이것의일환으로규개위가규제개혁지침에중소기업에대한규제영향평가를별도로시행하도록제도화하였다. 현박근혜정부도소위 손톱밑가시 라고해서특히중소기업의애로를가중시키고있는규제를가려내우선적으로개혁하는데역점을두고있는것도이런추세를반영한것으로볼수있다. Ⅳ. 결론 : 점진적, 전략적접근의지혜 앞에서연구자들은규제개혁은일회성의과제, 한번으로끝장낼수있는그런성격의과업이아님을역설하였다. 둘러치고메치기를수없이반복하고또지속적으로해야만되는성질의개혁이규제개혁이라고주장하였다. 한정부가임기내에규제개혁을끝장내고야말듯이덤벼드는것은곤란하다는말이다. 이런의미에서현정부가규제비용총량제등새로운개혁전략을적극활용하여임기중에기존규제를 20% 정도줄이겠다고공약한것을환영한다. 그러나과거김대중정부가단기간에기존규제의 50% 를걷어냈지만우리사회는크게달라지지않았다는사실을잘기억할필요가있다. 규제개혁의요체는기존규제의숫자를얼마줄이는지에있지않다. 그것을통해정부, 민간, 시장이시대변화와국민의요구에걸맞게각자의역할을제대로수행하고각자의책임을다하도록삼자간의역할및책임의분담체계를지속적으로재정립해가며, 행정기관이꾸준한학습을통해규제만능주의에가까운기존의규제의사결정일변도에서벗어나규제를남발하거나규제에과도하게의존하는나머지규제대안의발굴을소홀히하는행태를개선하는방향으로학습을해나간다면그것으로규제개혁의대의는달성되는것이라고보아도틀린말은아닐것이다. 왜그런가? 여기서우리는세월호사고가남긴쓰디쓴교훈을다시잘되새겨볼필요가있다. 안전규제의위반과회피가이번사고의직접원인임은두말 15)

34 할필요가없다. 그러나이것이전부가아니다. 이보다더근원적인원인이있다. 청해진해운이인천-제주노선의독점사업체이면서도적자를면치못하였던이유를천착할필요가있다. 주범은공공요금규제이다. 16) 추측컨대이회사가일본으로부터선박을사오는길에무리하게선실증축부터하고본일이나, 운임규제가강한여객보다는규제가덜강하고운임의네고가쉬운화물운송에치중하고과적을일삼은것모두비현실적인요금규제하에서채산을맞추기위한무리한시도였다고판단한다. ( 분명히말하건대필자는이회사를두둔할이유는물론이고그럴의도가전혀없다.) 채산이맞지않는데사업자의입장에서불요불급하다고판단되는규제는어떻게든회피하려하고, 편법이나눈가림으로그럭저럭대응해보려는유혹에빠지는것은어찌보면불가항력이다. 사고를막지못한더큰책임은규제및감독기관에있다. 이들이존재해야할이유는이런경우를대비해서다. 안전규제는예측할수없는불의의사고를막기위해가해지는것이므로어떻게든의무를준수하도록해야할큰책임이이들에게부여되어있었건만이들은그렇게하지않았다, 같은업계에종사하다보니업계의이런저런사정에정통한마당에법규정의준수를고집하면서야박하게굴기가쉽지않았을것이다. 이를노린사업자는뇌물을제공하면서이들을공범자의관계로이끌어갔다. 이렇게사고원인을분석하고보면규제와처벌의강화는유사사고의재발방지를위한올바른대책이될수없다. 만일연구자들의추론이타당하다면, 당연한질문은왜정부는해운조합이나한국선급등에게규제권한을넘겨주었는가? 이다. 한마디로말한다면관계행정기관이스스로이런규제를시행할수있는여력이나자원이부족했기때문이다. 작은정부의요구에따른조직축소압력이나규제완화의압력이그이면에작용했을수있다. 그렇다. 우리나라규제체제혹은규제행정시스템이뒤틀리게만들고있는최대의요인은규제의효과적집행을가능하게할자원의절대적부족이다. 예산도인력도장비도전문성도모두부족한상태에있는것이다. 사고가날때마다중앙행정기관이할수있는일이란관계법령을고쳐관련규제와처벌을강화하는일이고작이지만, 규제와처벌의강화는규제집행자원의부족으로인한악순환과모순을더욱고착화, 심화시킬뿐이다 (OECD, 2014). 바로여기에우리나라규제개혁이어디에서부터, 어디에초점을맞추어진행되어야할지에대한중요한시사점들이있다. 아무리공익서비스사업이라할 16) 참고로이사고이후해양수산부는청해진해운에대한사업허가를취소하였다. 그리고우리나라연근해해운산업낙후의중요한원인이비현실적인수준의요금규제임을인정했는지요금의현실화를검토하고있다고한다. 기획재정부도이런검토를하고있는것으로보도되었다 ( 매일경제 2014 년 6 월 2 일자 )

35 지라도민간이맡아서하는사업이라면수익성이보장될수있도록해주었어야했다. 그리고서공익적의무를다하도록당당히요구하고, 규제를위반하면강력하게제재를가할수있어야했다. 우리는이두면에서다실패하였다. 의무를강제하는양하였지만아무힘이없었고, 제재를가하려해도가할수없어결과적으로독점업체에놀아난꼴이다. 동사업을민간에대폭개방하고경쟁체제로나가게했어야할일을엉거주춤대처한결과이런지경에이르게된것이다. 허울뿐인면허제로진입을제한할일이아니라진입규제와가격규제를풀어서시장경쟁의원리에따라이사업의수익성과장래성을보고새롭고건실한업체들이이사업에뛰어들수있도록했어야했다. 정부가이런방식으로접근하였더라면왜삼면이바다이고섬이 3,000개나되는나라에서건실한업체들이이사업에뛰어들지않았으랴! 공익성을빙자해진입을규제하고, 그잘난공공요금규제를고집하다보니건실한업체는채산이나오지않아이사업을외면한것이고, 그결과기회주의적으로요행수나바라며문제가생기면뇌물로적당히대처하면된다고생각하고또그런능력과경험을갖고있는구원파교주유병언의청해진해운이현재처럼독점업체로군림하게된것이고, 사고위험을안은채사업을계속해도막지못한것아닌가? 세월호대참사는우리나라규제행정시스템의치부를낱낱이드러내주었다. 자세한내막은알수없으나, 일각에서여객선운영체제를 ( 준 ) 공영제로전환해야한다는주장도제기되고있는가보다. 17) 이런주장을뒤집어보면민간에게공익서비스를맡겨서는안전을확보하기어렵다는판단이깔려있다. 도대체이는어디서나온발상인가? 민간에그런사업을맡긴것은실책이었다는말인가? 정말가소롭기짝이없는시대역행적이고관존민비적인발상이아닐수없다. 한마디로말해우리나라규제행정시스템은전근대적이다. 형편없이낙후되어있다. 아직도관이지시하고명령하고겁을주면민은따르지않고서는못배길거라는비민주적인행정사고가뿌리깊다. 행정책임을제대로, 당당하게지려고하고이를위해국민에게요구할것을솔직하게요구하지않은채국민들로하여금막연하고헛된기대와믿음을갖게만들고있다. 그러고서사고가나면민간에책임을떠넘기기바쁘다. 기다렸다는듯이규제를강화하고처벌을강화하면서할일을다했다는투다. 이런무책임한태도가통용되게만들고 17) 정치권일각, 그리고학계에서는 세월호참사의원인중하나는민간사업자가영세하기때문이라며연안여객도버스처럼준공영화하여정부가공공투자를해야한다 는주장을하였으며 ( 경향신문 2014 년 5 월 7 일자 ), 정홍원국무총리도연안여객선에대한준공영제도입을고려하겠다고밝혔다 ( 조선비즈, 2014 년 5 월 20 일자 )

36 있는요인으로서자원의절대부족만큼중요한요인이없다. 이상의분석이타당하다면현박근혜정부의규제개혁의중점이어디에두어져야할지는자명하다. 첫째, 우리나라의규제개혁의초점을우선적으로규제행정시스템의선진화에맞추어야한다. 둘째, 규제행정시스템선진화의선결요건은규제행정에투입될자원의대폭적인확충이라는엄연한사실을더이상외면하거나회피해서는안된다. 셋째, 규제가우리사회문제들의해결에얼마나효력을발휘했는지냉정하게평가해보고, 규제가기대하는효과를발휘할수있도록만들충분한행정력과자원을투입할의지와자신이없다면, 과감하게규제개혁대상으로삼아야한다. 이번사고가말해주듯, 겉보기에는정부가다책임지고있는듯하지만, 속을들여다보면한심하기짝이없는, 여기저기구멍이숭숭뚫린규제행정시스템을방치할일이아니라, 차라리냉혹한시장경쟁의원리에철저히내맡겨서정부의규제보다더무서운시장의자생적인질서가자라나고뿌리내리도록하는것이진정으로국민을위하고책임질줄아는국가의자세이고책무가아니겠는가? (1) 우리나라의규제개혁및규제관리체계는외형상으론심각한문제가별로없다. OECD(2009) 의최근보고서도이런면에서는한국의규제개혁시스템에첫손가락을꼽을만큼매우높게평가하고있다. 18) 그러나자세히들여다보면, 우리나라의규제는심각한문제들을내포하고있다. 경제규제의영역에서는대형마트영업시간규제, 중소기업적합업종규제등애당초생겨서는안될, 아니이보다먼저시장경제체제하에서문제가될수없고, 문제를삼아서도안될규제들이속속만들어지고있는가하면, 사회규제의영역에서는세월호사고가말해주었듯이, 하루속히시정해야할규제집행시스템상의심각한결함이한둘이아니다. 이런점들을고려해볼때, 우리나라의규제개혁시스템의혁신은다음과같은측면에서더욱더전략적으로접근해야할필요성에직면하고있다. 첫째, 규제개혁의하드웨어개선에관심을두기보다는소프트웨어에더큰관심을기울일필요가있다. 19) 먼저규제개혁을추진함에있어서우리가은연중에상 18) 이당시 OECD 실무자회의에참석했던우리나라규제전문가에의하면우리나라의규제개혁및관리시스템이최고의평점을받는것으로평가결과가나왔으나, 여러선진국이납득할수없는평가결과라하여공표는하지않게되었다고한다. 19) 한때연구자들은규개위를공정거래위원회와같은형태로개편할필요성을주장한바있다 ( 최병선, 2008). 현행규개위로서는졸속으로진행되는, 충실한규제심사를위한입법과정의지체를허용하지않는우리나라의입법관행을고려할때민간위원중심으로운영되는규개위는역부족이고, 현재의규제개혁실정도로는충분한수준의전문성을확보하기가어렵다는것이주된논지였다. 한편이렇게체제를개편할경우현재규개위가누리고있는수준의정치적지지가과연확보될수있을지에대해서는의문이남는다는견해를피력하였다. 이와달리규개위와별도의규제개혁추진기구를가외로두어온지금까지의관례에대해서는앞에서장단점을논의하였다

37 정하고있는규제목표에대하여문제의식을가져볼필요가크다. 우리나라에서는규제목표는높을수록, 규제수단은강력할수록좋고, 더높은효과를얻어낼수있다는단순논리에갇혀있는경우가많은데, 이것이바로규제의불합리성을키우고그결과현장에서준수될수없는규제를만들어내게끔만들고, 이것이다시규제강화를요구하는악순환을불가피하게만드는주범이다. 이악순환의고리를단절하기위해서는무엇보다먼저현실적으로이용가능한규제집행자원과능력의수준을심각하게고려하여실현가능한수준을실질적인규제목표로삼을필요가있다 ( 최병선, 2013). (2) 최근에정부가행정규제기본법을개정하려고하고있으나, 이보다앞서서기존에이법에규정되어있는사항들이충실히이행되도록하여야할것이다. 이런측면에서맨먼저강조되어야할사항은각부처와시도가운영하도록되어있는자체규제심사기구의내실화이다. 이들은동법이제정직후를제외하고는제대로내실있게운영된바가없다. 다시강조하거니와규제개혁은규제생산자들의의식과행태, 이들이갖고있는규제의사결정상의잘못된관행을타파하지않고서는한마디로말해백년하청이다. 이런점에서현정부가규제개혁의책임을장관에게묻기로하고또평가하여인사에반영하겠다고했는데, 이는매우잘한일이다. (3) 우리나라의규제개혁시스템의가장두드러진특징은민간주도를상정하고있다는점이다. 바로위에서주장한바와같이규제개혁은규제관료스스로가해야마땅한일이고, OECD의거의모든국가가관중심의규제개혁기구를두고있는것이현실이지만 ( 최병선, 2008), 우리나라에서는규제개혁은관료에게맡겨서는절대로이루어질수없다는것이중론이된지오래다. 규개위가 OECD 국가어디에서도찾아볼수없는방식인민관합동위원회형식을취하게된소이도바로여기에있었다. 이런견지에서볼때시급히인식되고시정되어야할점은우리나라의행정민주화수준이지극히후진적이라는사실이다. 민이주도하는규제개혁이되기위해서는민이이과정의주도자가되어야할것이나, 관의눈치를보아야만하는것이우리나라의민의처지다. 정부부처의규제안을입법예고하게하고이에대해이해관계집단이의견을제시하도록제도적장치가마련되어있건만, 이장치는헛바퀴를돌고있다. 의견을냈다가는관에미운털이박힐까염려하는탓이다. 그결과규개위가아무리민간의의견을구하고자하여도구하기가어려운것이부끄러운현실이고, 우리나라의행정민주화의현주소이다. 20) 20) 규개위의위원들은때때로 우리가의병인가? 자문하지않을수없다고실토한다. 민간의의견을구해도관계행정기관의눈밖에날까봐말을아끼며, 의견을줄지라도익명을요구하며, 익명으로정보를주어도관계행정기관은자신이그런의견을냈을것을알아챌것을극도로염려한다는것이다

38 이런점에서관계행정기관이솔선하여민간이보복의두려움없이제목소리를내고불만을토로하며개선안을낼수있도록만들어주도록하는일은어느모로보든시급한과제가아닐수없다. 이를위해서는민간이규제개혁과정에더적극적으로관심을갖고참여할수있는통로를크게확대하고, 입법과정이졸속으로진행되면될수록민간이더신속하게그리고효과적으로대응할수있도록규제입법과정을더공개적으로더투명하게만들어주어야한다. (4) 규제집행자원의부족이매우강한제약조건 (strong constraint) 으로작용하고있는우리나라의행정현실을감안해볼때규제개혁과정에서정부부처가반드시명심하도록해야할사항이있다. 그것은규제의신설과처벌의강화를앞세우기전에기존규제의집행을철저히하도록만드는일이다. 기존규제조차효과적으로집행하지않은채다시규제의신설로쉽게대처하려하는행태는결코용납해서는안될무책임행정의표본이고, 행정기관이법치행정을스스로부정하는꼴이다. 21) 다음으로이런맥락에서대체적인규제수단 (alternatives to regulation), 즉규제대안의발굴에과거어느때보다더주력할필요가크다. 이면에서특히주목해야할규제방식과수단이자율규제 (self-regulation) 와사법적구제 (judicial relief) 이다. 먼저자율규제는사회가복잡해지고고도로전문화됨에따라행정기관의능력이나전문성으로감당하기어려운분야가늘고있는추세속에서민간의자율성과책임을확대하고행정력을절약할수있는묘책일수있다. 흔히자율규제는경제규제의영역에서나가능한것처럼여기기도하나, 사회규제영역에원용못할이유가없다 ( 최병선, 2009). 예컨대산업재해율이매우낮은사업장에대해서는일정수준의산업재해율을초과하지않는한해당업체의자율에일임하고, 만일이기준이준수되지않을경우에는규제기관이다시개입하도록할수있도록하면될것이다. 근래관리기반규제 (management-based regulation) 에대한관심이높아지고있는것도이와맥을같이한다 (OECD, 2008). 관리기반규제란규제집행에서민간의지식을활용하기위해규제권한을위임하고, 피규제자가스스로준수할규칙을스스로만들어지키게하는규제방식으로서기본원리는자율규제와대차가없다. 이제도하에서피규제자는규제순응비용면에서자신들의사정에가장적합하다고생각하는규제이행방법에대해창의적으로연구할필요를갖게되고, 관리자들스스로가규제관리시스템을설계하기때문에중앙정 21) 규개위위원들의회고에따르면규개위가기존규제에의거한단속및검사실적을요구할때정부부처가이를제공하는일은거의없다고한다. 있어도내놓지않는것인지, 내놓을실적이정말없는것인지진실을알수없되, 짐작컨대후자일가능성이훨씬높다

39 부의규제자에의해제시된기준이나규제를이행할때보다자발적으로순응할가능성이높아진다는장점이있다. 사법적구제역시향후적용가능성이높은제도중하나이다. 개별규제사안에대한사법부의판단은흔히개별적이고사후적인효과를낼뿐이라고주장되고있기도하지만, 판례가만들어지고, 그것이선례로자리잡게되면, 사전적효과를내세우는행정규제나결과적으로별반차이가없게된다. 우리나라에서투서, 진정, 소송이많다는것을잘알려진사실이나, 규제에대해서는아직이런특성이잘반영되고있지않은데, 이는아마도앞에서지적한바와같이행정민주화가미진한탓에기업이소송당사자가되기를꺼려하는성향과맥을같이하고있다고본다. 사법적구제가행정규제를대신할수있는영역은물론제한이있겠지만, 앞으로계속확대될것은필지의사실이다. 헌법재판소의위헌심판청구건수가급증하고있는것이좋은증거이다. 이런면에서사법부가규제개혁의대열에동참할수있도록조직과기능을확대하고강화하는것도고려를요하는사항이다

40 < 참고문헌 > 국회예산정책처 (2008), 2007년도정부규제영향분석서평가 (2009), 2008년도정부규제영향분석서평가 (2010), 정부규제영향분석실태및제도개선과제 국회입법조사처 (2011), 입법영향분석제도도입에관한연구 : 규제영향분석을중심으로 김영평 최병선 신도철 (2006), 규제의역설, 삼성경제연구소. 김은지 (2014), 일본의규제개혁추진현황과평가, KIEP지역경제포커스 Vol.8. No. 7, 대외경제정책연구원. 김태윤, 홍완식, 윤성이, 한승준, 김주찬, 이혁우 (2014), 우리나라의원발의규제입법제도개선방안에관한연구 : 선진국의제도적통제과정에대한분석을기반으로, 한국경제연구원. 규제개혁위원회 ( ), 규제개혁백서. 설광언 (2005), 우리나라규제개혁의비판적회고, 기업환경개선을위한규제개혁연구 : 규제의영향과개혁정책분석, 한국개발연구원. 이혁우 (2009), 규제의개념에관한소고, 행정논총, 제47권, 제3호. ---(2011). 정부부처의규제 / 비규제구분논리분석 : 규제관리의시각에서, 정부와정책, 제4권, 제1호. ---(2012). 이명박정부의규제개혁평가, 규제연구, 제21권, 제2호. ---(2013), 규제개혁내실화를위한규제심사활성화방안, 한국행정연구원. ---(2014), 한국식규제비용총량제운영모델개발, 전국경제인연합회. 임상준 (2005), 규제개혁의정책과제와발전방향, 한국규제연구원. 장민선 (2012), 입법평가적용사례연구 : 영국의영향평가제도를중심으로, 한국법제연구원. 최병선 (1992), 정부규제론, 박영사. ---(1997), 우리나라규제개혁정책의핵심과제와쟁점, 행정논총 제35권제2호. ---(2000), 하이에크의자유주의사상과정치경제학이론, 현대정치경제학의주요이론가들, 아카넷. ---(2006), 신제도경제학에서본규제이론과정책 : 이견과확장, 행정논총, 제44권, 제2호. ---(2007), 규제도세금이다. 최광, 곽태원외, 세금경제학, 자유기업원. ---(2008), 규제개혁, 국가운영시스템 : 과제와전략, 나남

41 ---(2009), 규제수단과방식의유형재분류, 행정논총, 제47권제2호. ---(2012), 규제및규제완화의원인과경제사회효과 : 최근의논쟁에대한규제정치이론의시사점, 한국정책학회보 제21권 3호. ---(2013), 규제의목표, 수단, 자원의관계에관한연구, 규제연구 제22 권, 제2호. 한국행정연구원 (2012), 2012년도중앙부처규제영향분석서평가결과. 홍승현 (2014), 규제개혁논의및주요국사례, 한국조세재정연구원재정지출분석센터. Crain, W. Mark & Thomas D. Hopkins(2005), The Impact of Regulatory Costs on Small Firms. IBM(2007), IBM 한국보고서, 한국경제신문. North, Douglass C.(1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press. OECD(1997), The OECD Report on Regulatory Reform. OECD(2000), Regulatory Reform in Korea: OECD Review of Regulatory Reform. OECD(2008), Management-based Regulation: Implications for public policy. ----(2014), Regulatory Enforcement and Inspection. Rothbard, Murray N.(2001), Man, Economy, and State: A Treatise on Economic Principles, The Ludwig von Mises Institute( 인간 경제 국가 : 경제원리에대한새로운전문서, 자유기업원, 전용덕 김이석역, 2006). Sonali Jain-Chandra & Longmei Zhang(2014), How can Korea Boost Potential Output to Ensure Continued Income Convergence?, IMF Working Paper/14/54. World Bank(2011), Doing Business

42 우리나라규제개혁시스템의혁신방안 토론문 소병희 ( 국민대학교경제학과교수 ) 한국규제학회초대회장을지냈으며우리나라규제개혁의이론가이며실제로다년간의규제개혁위원으로서의경험을통해규제개혁변천의산증인이기도한최병선교수와공저자이혁우교수의본논문은우리나라규제개혁의약사와문제점그리고규제행정시스템의혁신방안등에대해실로일목요연하게정리한것이면서여전히많은문제점을가지고있는우리나라규제개혁에대한우려와문제점을극복할개혁방안을풍부한학식과경험을바탕으로하여여러측면에서제시하고있어서본논문을통해서많은것을배울수있었다. 본논문은먼저기존의규제개혁시스템의특징을요약하고있다. 미국 OMB 산하 OIRA를모델로삼아서규제개혁위원회를중심으로한개혁시스템이 ( 신설및강화규제의심사는부차적인것으로인식하고 ) 기존규제개혁에비중을두고있는인식상의문제점그리고대통령의의지에따른별도의개혁기구가대통령의임기와함께명멸해온점들 ; 규제개혁실 ( 현규제조정실 ) 에배당된자원이부족하여역량을발휘하기힘들며, 관련부처수준에서의자체심사가취약하여규개위가전면적인활동을하게되는바, 이런역할을수행하기에는예산과인력등자원이부족하다는점 ; ( 정치성이강한반면합리성이기준미달인경우가많은 ) 의원입법규제의양산은불량규제의파이프라인이되고있지만이를통제할대책이없다는점 ; 규제등록제도는미등록규제를끌어내는데기여하기도하지만 ( 건수가아니라규제의효과가더중요함에도불구하고 ) 등록된규제건수의증감을규제개혁의성패에대한판단기준으로삼게되는경향이있어서, 한편으로는부처들에게규제의등록을독려하면서도다른한편으로는등록규제건수의증가가불리하게작용할것을꺼려하는규제개혁실의양면성이생겨나게되어스키조프레닉하게된다는점 ; 규제개혁추진시스템의중추에해당하는규제영향분석 (RIA) 을수행하기는하지만, 부실한경우가많아서규제필요성에대한논거의제시나비규제대안의검토등을제대로수행하고있지않다는점등크게다섯가지를들고있다. 이어서선진국의규제개혁동향과시사점을또한아래다섯가지측면에서소개하고있다. 먼저, 미국과영국에서의규제개혁기구의역량강화 ; 정책개발

43 단계에서부터규제영향분석이이루어지도록한영국그리고영국의방식을채택한호주의불요한행정절차간소화계획 ; 영국에서도입한신설강화규제와기존규제개혁의연계제도 ; 정부부처가규제의합리성을입증하는책임을지도록한영국의 Red Tape Challenge 같은제도 ( 성과는아직미미하지만, 우리나라의경우는규제개혁신문고제도가이에비견됨 ); 피규제자의능력과처지에따라다를수있는규제순응비용을감안하기위한미국의규제유연화법과같이규제의유연성 (flexibility) 을제고하는방안등을소개하고있다. 마지막으로결론부분에서는점진적이고전략적인규제개혁에대한접근방안몇가지제안을하고있다. 규제행정시스템의선진화 ; 규제행정에투입될자원의확보 ; 행정력과자원의확보가가능하지않은규제는기대효과를가져올수없으므로규제개혁대상으로삼을것등이규제개혁의중점이되어야한다고주장한다. 이세가지에대해구체적인방안을제시하고있다. 규제개혁시스템은소프트웨어에중점을두어개혁해야하며, 여기에는규제목표를실현가능한수준으로설정하는것이중요하다. 부처와시도의자체규제심사기구의내실화가선행되어야한다. 규제개혁이민관합동위원회형식으로민간주도로상정되어있는것은우리나라의독특한제도이다. 선진국은관위주로되어있다. 그리고행정민주화가되어피규제자가관의눈치를보는일이없어야한다. 그러므로규제입법과정을더공개적으로투명하게만들어야한다는주장이다. 제한된예산으로는기존규제의집행이라도잘하는것이규제를신설하고처벌을강화하는데자원을분산시키는것보다나으므로규제대안의발굴에주력해야한다. 피규제자가스스로준수할규칙을만들어지키게하는관리기반규제방식의도입도제안하고있으며사법부의구제를통한규제의정리도기대하고있다. 특히본논문은그간의규제개혁의문제점을개략적으로진단하고있으며외국의제도등을참고하여점진적이면서도전략적인개혁방안을제시하고있다는점에서매우중요한논문이다. 김대중정부시기로부터시작된것으로봐도규제개혁의역사는 20년이넘고그동안여러면에서향상되어왔으나아직도만족스러운규제개혁은이루어지지않고있다면이제는규제개혁이단순히행정체제를바꾼다거나자원을더배분하여충실도가높은규제영향분석을한다든가하는차원이아니라더근본적인차원 ( 예컨대, 인성에대한철학적, 심리학적성찰과이에근거한대책 ) 에서변화혹은개혁을가져올필요는없는지검토해보아야할때가아닐까싶다. 그런데본논문은여전히행정적인어쩌면하드웨어적인면에만치중하고있는것이한계점이아닌가싶다. 본논문의결론부분에서소프트웨어의

44 중요성을저자가강조하고있기는하나어떤소프트웨어가가장핵심적이고근본적인것인지에대한논의가앞으로더있어야할것이다. 또한, 규제의효과적집행을가능하게할자원의절대적부족을지적하면서자원의확보를위한방안을제시하지는못하고있는점도본논문의한계라고생각된다. 너무나자명한불필요한규제특히규제자의권한이나이권개입을음성적으로유도하는규제는당연히철폐되어야마땅하고그간의규제개혁학자들과규제개혁위원회의이런규제개혁노력은치하받아마땅하다. 그러나규제중에는인간이스스로욕망을다스리지못해경제적약탈자가되거나사회적파렴치범이되는것을미연에방지하기위한규제도있으므로이에대한현명한판단과엄정한기준의설정이있어야한다. 이에아래몇가지고려사항을노파심에서제안하며의문을제기해본다. 1) 정글의비규제와법치국가의규제규제의근본적인필요성은토마스홉즈의 Leviathan까지거슬러올라갈수있으리라고생각된다. 폭력과욕심이난무하는정글에서의파리목숨같은삶대신에법과질서가보장되는정부를받아들이고인간으로서의자유와재산권의일부를포기하면서인간의정치사회적조직형태가발전되어왔다. 이중일부는정글로복귀하는것을막는기본법이며또다른일부는규제라는형태로사회와경제에영향을미치고있다. 그러므로규제개혁에있어서규제의철페가혹정글로의복귀를가져오는것이아닌지에대한검토가있어야할것이다. 그리고규제개혁과무조건적인규제철폐가동의어가아니라는사실을재확인하고규제개혁과철폐의기준을신중히정해둘필요가있는것이아닌지? 규제가결과의형평성을요구하는형태인지아니면과정의형평성을요구하는것인지에대한구분이필요한것이아닌지? 저자는세월호참사를언급하면서세월호가채산성을맞추기위해불법을자행했으므로가격규제를풀면해결되는것인데규제와처벌을강화하려하는것은잘못된인식이라고하는데, 채산성이합법적으로맞지않을경우에불법을자행할수도있다는것이어찌하여규제의폐해라고만할수있는지? 그것은보다근본적으로인간의욕심의결과가아닌지? 그렇다면인성에대한성찰과통찰이없이는이런논의가현실성이없어진다고봐야하지않을까? 인성은비단피규제자인기업인의이윤추구의성향에만적용되는것은아닐것이다. 규제자인관리의인성에대한분석과그에대한대처방안도나와야하지않을까?

45 2) 시장과시장의실패시장이형성되기힘든공공재와외부성이있는재화의경우는시장의실패로인해정부의개입이불가피하다는것이경제학의원론적인입장이라는것은주지의사실이다. 저자는 공익적의무를이행하고있는민간업체라면수익성을보장해 준후, 규제를위반하면강력한제재를하는것이맞다고주장하지만, 수익성이없는경우에그런공익사업을맡지않고퇴출할자유만주고수익성은보장해주지않는데도불구하고, 그래도그런사업을하고있는기업이만약있다면, 자유시장논리에의하여, 그기업나름으로수익성이있다는판단아래행동하는것으로보아야한다. 시장으로의진입과퇴출의자유만규제하지않는다면, 시장이실패하는경우에대비한공익사업과그에따른불가피한규제는그런맥락에서검토되어야할것이다. 섬간의페리교통을시장에맡겨가격을자율화시키는것이과연또다른참사를막는근본적인해결책이되는것인지? 세월호참사를통해알려졌듯이화물운송은이익이되므로승객대신화물만싣고운행하게되거나, 페리승선가격이아주비싼가격으로책정되어섬주민들이페리를자주타는것이부담이된다면, 섬주민은섬에매인몸이되거나, 아니면섬을떠나서뭍에서살게되거나, 아니면연육교를놓거나하는일이생길것인데, 이것이바람직한결론인것인지? 만약, 이로인해섬주민이떠난후기업이섬을개발하여리조트로만들어고소득자들만왕래하는특수층을위한리조트섬이되어버린다면? 이것이규제철폐의결과로야기되는일이라면괜찮은것인지? 고향을잃고타향살이를하는섬주민들은아무래도상관이없는것인지? 저자는공영제가관존민비적인발상이라고하는데, 관존민비가아닌형태의공영제는없다고보는것인지? 3) 피규제자의규제그리고규제자의규제 ( 감시 ) 피규제자의이윤추구와규제자의지대추구 ( 작금의관피아논란 ) 성향으로미루어볼때어쩌면가장규제가필요한부분이규제자에대한규제혹은감시감독의체계화일수도있다는생각이든다. 규제자에대한규제로서구체적인행동제약이필요한데, 이에대한법적장치는있어도이것을제대로지키지않는다면, 그리고이를감독할기관이그책임을제대로이행하지않으면규제자의지대추구를막을수없을것이다. 제식구감싸기는세계어느곳에서나이루어지지만, 특히혈연, 지연, 학연등을중시하는우리나라의경우는서양의구성과는그강도와파장이다르다. 그러므로규제개혁을디자인하는데있어서규제자의부정과부패를막을방도가빠져서는규제의효과가미미할것은

46 명약관화한일이아닌지? 기득권자와부처가어떤규제를왜원하는가를파악하지않고서는규제개혁이공염불에지나지않게될수있다. 그러므로관료에대한감시체계 ( 관료규제 ) 를만들고나서야비로소민간의경제활동에대한규제가풀리기를기대할수있을것이아닌지? 저자도지적하고있듯이규제에얽힌기득권과복잡한이해관계에대한분석과그런관계에대한교통정리체계를확립해야제대로된규제철폐나개혁안이나올것인데이에대한분석이규제영향분석만으로충분하다고보는지? 아니면어떤더세부적인분석틀이필요한것인지?

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48 주제 2 행정부의규제개혁추진의과제 발표 - 최진욱 ( 고려대학교행정학과교수 ) 토론 - 김신 ( 한국행정연구원국제행정협력센터장 )

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50 행정부의규제개혁추진의과제 최진욱 ( 고려대학교행정학과교수 ) I. 서론 시장의실패를보정하기위한규제정책은일반적으로실제결정과정과집행후효과에있어많은논란을낳고있다. 후생경제학 (welfare economics) 은규제의생성과유지에관하여규범적근거를제공하고있지만, 시카고학파 (Chicago School) 의포획이론 (capture theory) 은규제정책이정치적인과정을통해만들어지고, 이러한정치적과정은피규제집단에게규제기관이포획당하는것으로보고있다. 따라서이러한과정에서생성되는규제정책은시장실패를치유하는효과보다오히려시장의자원배분을왜곡하는비효율적인결과를낳는다고주장하고있다. 그간경제학과정책학중심의국내외많은연구결과는이같은시카고학파의주장을뒷받침하고있다. 궁극적으로규제정책의효과에관한실증분석결과를수용한다면시장에부담을지우는규제정책은완화되거나폐지되는것이타당하고, 따라서 1960년대말이후규제개혁 (regulatory reform) 은탈규제 (deregulation) 에초점이두어졌다. 그러나신자유주의의기조와맞물려강조된규제완화중심의규제개혁은개혁을주도한미국과영국을포함한많은국가에서새로운규제기관의출현과규제정책의신설로인해본래의도한개혁을이루어내지못했다 (Christensen and Lægreid, 2006). 우리나라에서도그간규제개혁은지속적인관심을불러일으켰다. 우리나라에서규제개혁은특히외환위기를겪은 1990년대말이후모든정부의주요국정의제로여겨졌다. 그럼에도불구하고규제개혁의성과를평가하는안팎의시각은상당히부정적이고, 이러한부정적시각의이면에는증가된규제의수가중요한기준으로자리하고있다. 예컨대 규제총량제 를도입하여규제개혁을시도했던노무현정부와 전봇대규제뽑기 로대표되는이명박정부기간등록규제건수는오히려증가하였고, 이로인해두정부모두규제개혁이실패했다는평을받고있다 ( 이혁우, 2012; 현대경제연구원, 2014). 짧게는행정규제기본법이제정된 1998년이후규제개혁이추진된지 15년이상이지났지만

51 여전히정부에서추진해온규제개혁의성과에대한부정적시각은규제의양과질에대한평가그리고피규제집단의낮은체감도에서확인할수있다. 규제개혁을온전히실행하기는여간어려운일이아니다. 모든정책이그러하지만특히특정집단에혜택을주거나비용을전가하는성격이강한규제정책의경우규제개혁과정에서얽혀있는복잡한이해관계로인해어느정부에게나규제개혁이어려운과제일수밖에없다. 그간개별규제개혁의성과와더불어정부차원에서규제개혁이지지부진하게진행되어온이유에대해적지않은연구가이루어져왔다. 이러한연구에서통해확인할수있는한가지흥미로운사실은규제개혁이성공하지못하는원인이시기와정부에관계없이상당부분동일하게지적되고있다는점이다. 이는규제개혁을일차적으로담당하는행정부의학습효과가매우낮다는점을보여주고있는것이다. 이논문은우리나라에서규제개혁이기대한성과를내지못하고있는원인을규제정책을만들고집행하는행정부를중심으로살펴보는것을목적으로하고있다. 규제개혁에관해행정부가안고있는문제점을파악하고, 해결방안을모색하는데있어이논문은기존의연구에서제시된요인들가운데공통요인을추출하고, 이를토대로규제개혁의성공을위한행정부의과제를찾아내고자한다. II. 규제개혁성공을위한조건 1. 규제개혁의의미와본질 정부의다양한정책가운데규제정책은정책으로비롯되는직접적인영향이외에보다광범위한파급효과를갖는다. 예컨대규제는정부효과성 (OECD, 1995, 2010) 과정부의질 (La Porta et. al., 1999) 을결정짓는요인으로작용할뿐만아니라, 국가거버넌스 (Kaufmann et. al., 2010) 와국가경쟁력 (World Economic Forum, 2012) 에도적지않은영향을미친다. 따라서좋은규제정책의형성과집행은국가경제에서중요한의미를가지며, 만약국가의규제체제 (regulatory regime) 에문제가있다면규제개혁을통하여이를바로잡을필요가있다 (OECD, 2005, 2011). 1980년대이후공공부문개혁의일환으로많은국가들이규제개혁에관심을두고있지만규제개혁을선제적으로추진한사례는많지않다. 규제개혁의복잡성과과정의어려움으로인해규제개혁을추진하는대부분의국가들은경

52 제위기와같이시장의충격이발생할때비로소규제개혁을본격적으로추진하게된다 (OECD, 2010). 즉내외부의변화로인해생산성, 효율성, 투자, 고용등의측면에서개인과기업그리고시장이부정적인영향을받고, 국가경제성장과경쟁력이저해될가능성이높을때이러한위기를극복하기위한전략으로규제개혁이사용된다. 따라서오늘날규제개혁은단순한규제정책의변화를넘어국가의경제정책전반의성패를결정하는중요한의제로인식되고있다. 규제개혁이본격적으로논의된 1980년대만하더라도규제개혁을불필요한규정의폐지나개정정도로접근하였으나, 최근의규제개혁은규제와관련된제도, 절차, 관행, 문화적속성까지변화시키는것을염두에두고있다 (OECD, 2010). 이러한점에서 OECD(1997) 는규제개혁을규제정책의성과를높이거나, 비용대비효과를향상하거나, 규제를규정하는법규와관련정부기관의공적제도의개선을통하여규제의질 (regulatory quality) 을높이는것으로정의한다. 규제개혁이필요한본질적인이유는시장실패가발생한영역에대하여정부가규제정책이라는수단을동원하여시장보다효과적으로문제를해결할수있는것인가에그핵심이두어져있다. 따라서규제정책이필요한기본적인전제인규제가시장실패해결에오히려더큰비용을야기시킨다면규제개혁은규제폐지와완화로연결되어야한다. 반면시장에그대로두는것보다정부의개입이필요하다면동일한정책목적을달성하기위해규제정책이만들어지는여러제반요건의변화를통하여보다효과적인규제정책을만들고집행하는것이규제개혁의요체라고할수있다. 즉규제개혁은규제폐지와완화뿐만아니라기존의규제를좋은규제로변화시키는것까지를포함한다. 좋은규제정책이되기위해서는다음과같은몇가지전제조건이충족되어야한다. 첫째, 규제정책의목적이분명해야하고, 이러한목적을달성하기에효과적이어야한다. 둘째, 규제정책은명확한법적근거에기반하여야한다. 셋째, 규제정책이집행되었을때사회전체의관점에서규제비용을상쇄할수있는효과가나타나야한다. 넷째, 규제비용과시장의왜곡이최소화되어야한다. 다섯째, 규제정책은시장유인이나목적중심접근을통해혁신을진작해야한다. 여섯째, 피규제집단의관점에서규제정책은명확해야하고, 간명해야하고, 실질적이어야한다. 일곱째, 다른규제정책과일관성을유지해야한다. 여덟째, 국내외경쟁, 무역, 투자촉진을위한원칙과조응해야한다 (OECD, 1995)

53 2. 규제개혁의성공을위한조건 규제개혁을성공적으로이끌기위한접근과전략은국가의상황과시대에 따라달라질수밖에없다. 아울러규제개혁의주체와범위도목적에따라동일 하지않다. 그럼에도불구하고규제개혁의일차적인책임은광의의측면에서 행정부, 협의의측면에서규제기관에있다고볼수있다. 규제개혁의책임을 광의와협의의범주로구분해야하는이유는규제개혁이내포하는포괄적의 미를감안할때특정한규제정책, 규제수단혹은규제기관의변화를통해규제 개혁이추구하는종합적인목적을달성하기어렵고, 규제기관간의조화와조 정을통해국가전체적인차원에서개혁이진행되어야하기때문이다. 아울러 행정부와규제기관이규제개혁에있어일차적책임을지어야하는이유는비 단규제정책뿐만아니라대부분의정책영역과분야의결정주체가행정부와 해당정부부처이기때문이다. 22) 그간규제개혁에관한학술적인연구는꾸준하게지속되어왔다. 그러나이 러한연구는대개특정규제정책이나규제영역혹은특정한규제수단의효과 에치우쳐있고, 상대적으로규제개혁을위한거시적인관점에서정부의책임 과역할그리고그효과에대한연구는흔치않다. 거시적관점의규제개혁에 대한학술적연구가축적되지않은이유는무엇보다실증적연구가용이하지 않다는점에있다. 즉범주와범위가매우광범위한규제개혁을측정하기도쉽 지않지만, 설사규제개혁을측정한다해도그효과를엄밀한인과성에기반 하여실증적으로밝혀내기도쉽지않다는점이다. 23) 이에더하여규제개혁의 실증적연구결과에서얻을수있는정책적함의도제한적이다. 예컨대종합적 규제개혁의수준이높아긍정적인경제적효과가발생했다는분석결과를토대 로규제개혁에대한구체적이고전략적인함의를도출하기는어렵다. 이러한 이유로규제개혁에관한포괄적인연구는규제개혁을경험한특정국가의사 례 (anecdotes) 에서귀납적으로추론하는방식이지배적이고, 이러한연구는 대부분이 OECD 와같이규제개혁을중요한의제로삼고있는국제기구와규제 개혁을선도적으로주도하고있는일부국가에의해주도되고있다. 규제개혁의초점과관련하여최근규제개혁의방향은 양적 측면에서의개 22) 행정기관이규제개혁에관한일차적인책임과의무를지고있는것은우리나라도동일하다 ( 최병선, 2002). 우리나라행정규제기본법제 2 장과제 3 장은규제개혁을위한핵심적부분으로신설혹은강화규제와기존규제의정비에관한일차적책임을중앙행정기관의장에게지우고있다. 23) 정부개혁의범위와대상의선정, 측정의문제가발생하고, 개혁의결과도다양한맥락에서분석될수있다. 규제개혁에관한실증연구의어려움은비단거시적차원뿐만아니라개별규제정책연구에도해당된다. 개별정책의차원에서규제개혁의초점은궁극적으로비용편익 (cost benefit) 분석이라고볼수있는데, 정책분석의영역에서비용과편익범위를어디까지로한정할것인가에따라매우다른결과가나타날수있다

54 혁이아니라 질적 측면의개혁으로진행되고있다. 이를유럽국가와 OECD 는 스마트규제 (smart regulation) 로표현하기도한다 (OECD, 2012). 그간이루어진귀납적연구결과가운데규제개혁의핵심적인성공요인을간추리면다음과같다. 24) OECD(1997) 는규제개혁을성공적으로추진하기위해정치적리더십, 주요이해관계자들과의의사소통을통한개혁의공감대형성, 종합적인개혁청사진, 개혁이지속가능할수있는전략적순차성, 국제적협력과조정을들고있다. 2011년 OECD의보고서는규제개혁리더십과관리감독, 규제기관의효율적인기능, 규제의질에관한문화확립, 정부내협업등을규제개혁의성공요인으로제시하고있다. 한편스마트규제개혁의성공을위해 OECD(2012) 는다음과같은 12가지조건을강조하고있다. Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 규제의질에관해범정부적차원으로접근하고, 이에관해대통령과의회가강한의지와지지를보일것규제가공익을위해정당성을갖는다는점을보여주기위해규제정책과집행의전과정을공개하고, 투명성을보장하며, 이해당사자의참여를보장할것규제정책결정과정과규제목표에대한감시와사회적지지를확보하기위한기제와제도를확립할것신설규제가만들어지는초기단계부터규제영향분석 (RIA) 을실시할것중요한존속규제에대하여목적, 비용, 편익등의관점에서지속적이고체계적인검토를할것규제정책과규제개혁프로그램의성과그리고규제기관에대한성과를포함한백서를정기적으로출판할것규제기관의역할, 기능에대한일관된지침을만들어적용할것규제의법적, 절차적공정성을검토할수있는효과적인체계를구축할것정부가개입하지않았을때발생할수있는위험에관한평가와관리그리고의사소통을위한전략을수립하고, 이를규제설계와집행전과정에적용할것중앙정부와지방정부간효율적인조정을통하여규제의일관성을보장하고, 필요한경우국제기준과의일관성도추구할것지방정부의규제관리역량과성과를강화할것규제수단을만들때국제기준과틀을충분히감안할것 24) 규제개혁을실행했던여러국가에서개혁이실패하는이유에대하여 Christensen and Lægreid (2006) 은집행 조정 책임성 정당성의미비, 지나친정치화와권력의개입으로보고있다

55 지난 10여년간 OECD에의해제시된규제개혁의성공요인들을범주화한다면 < 표 1> 과같이리더십, 전략, 역량, 과정, 모니터링과환류, 문화와사회적지지로구분할수있다. 물론여기에제시된요인이외에국가의상황과여건에따라추가될부분이있겠지만, 이러한요인들은규제개혁을추진하려면국가에관계없이보편적으로감안해야할기준으로인식되고있다. < 표 1> 규제개혁성공을위한주요요인 구분 OECD OECD OECD (1997) (2011) (2012) 규제개혁리더십 ü ü ü 규제개혁전략수립 ü ü 규제기관역량 ü 규제개혁과정 ü ü ü 규제개혁결과모니터링과환류 ü ü 규제개혁에관한문화와사회적지지 ü ü III. 한국의규제개혁성과에대한평가 우리나라에서의규제개혁은 1982년전두환정부에서국무총리를위원장으로하는 성장발전저해요인개선위원회 가처음신설된후노태우정부시절인 1988년 민간합동경제법령정비협의회 그리고 1990년에 행정규제완화위원회 가만들어졌다. 이후 1993년김영삼정부에서는 행정쇄신위원회 가발족되었고, 1997년에는행정규제기본법이제정되어이를근거로 1998년에대통령소속의법정위원회인규제개혁위원회가만들어져지금까지이어져오고있다 ( 김동연, 2014; 최병선, 2002). 우리나라행정규제기본법은규제개혁의추진체계와참여기관 ( 행정기관과규제개혁위원회 ) 간의역할분담, 규제개혁의주요수단 ( 규제영향분석, 규제일몰제, 규제심사 ), 규제개혁과정 ( 이해관계자의견수렴 ), 규제의관리 ( 규제등록, 백서발간을통한정보공개, 규제개선점검및평가 ) 등규제개혁에관한주요한사항들을포함하고있다는점에서적어도제도적형식성은잘갖추고있다고볼수있다. 그럼에도불구하고그간진행되어온우리나리의규제개혁의성과에관해서는일부시기를제외하고는긍정적평가보다는부정적평가가주를이루고있다. 25) 우리나라에서모든정부가규제개혁을중요한국가의제 25) 우리나라규제개혁에서비교적긍정적으로평가되는시기는김대중정부인데, 등록규제의수를 1998 년 10,372 건에서 2002 년 7,546 건으로 27.2% 를줄여역대정부가운데규제총량을가장성공적으로

56 로선정하였고, 대통령스스로도이룰강조했음에도불구하고이같은부정적평가는우리나라규제개혁에심각한문제가있다는점을보여주고있다. 즉규제개혁에관해서는비교적잘형성된제도 (institution-building) 와는달리제도화 (institutionalization) 가이루어지지않고있다. 한국에서규제개혁이어떻게진행되어왔고, 그성과는무엇인가를판단하기위해서는여러맥락에서세밀한검토가이루어져야한다. 흔히가장쉽게판단할수있는기준은총량의관점에서등록규제의수를관찰하는것이다. 대략지난 15년정도의기간을두고볼때한국의등록규제수는 1998년 10,372건에서 1999년 7,294건으로대폭줄어든이후큰변화를보이지않다가 2006년 8,084건에서 2007년 5,116건으로수적인측면에서가장최저등록규제수를보였다. 이후규제의수는다시대폭증가하기시작하여 2013년에는 14,796건으로최저수준에있던 2007년에비해 2.89배증가하였다 ( 전국경제인연합회, 2013a). 질적인차원에서도규제개혁이성과를거두었다고보기쉽지않다. 우리나라에서규제등록이처음시작된 1998년부터 2005년동안의등록규제를분석한임동순외 (2005) 의연구에따르면우리나라규제개혁의주된관심은총량의측면이고, 질적인고려는상대적으로부족했다는점을지적하고있다. 특히문민정부동안개선된 6,000여건의규제는대개구비서류감축, 절차완화와같은부분적 지엽적 개별적개선에그치고있다. 김대중정부의규제개혁의전반적평가에서김태윤 (2003) 은강력한대통령의지시와의지에힘입어일정부분규제가정비된긍정적측면에도불구하고, 규제개혁추진체계를둘러싼여러제약과한계가여전히존재하여규제개혁의지속성에대한의문을제기하고있다. 김정해 이혜영 (2008) 은노무현정부의규제개혁에관한평가에서규제개혁의투입과과정이상대적으로긍정적으로평가되는것에비해산출과결과는부정적이었음을지적하고있다. 이명박정부의규제개혁에관하여이혁우 (2012) 는집권초기규제개혁에관한대통령의강한의지에도불구하고, 규제개혁의방향성과잘못된프레임, 규제개혁체계의문제점, 규제개혁운영과정의한계등으로전반적으로긍정보다는부정적인견해를피력하고있다. 규제총량과규제개혁과정에대한질적인측면과별도로민간기관에서조사한규제개혁체감도를살펴보면조사가처음시작된 2009년에는 110.5점으로약간만족의수준에서가장최근조사인 2013년에는 92.2점으로불만족하는것으로나타났다 ( 전국경제인연합회, 2013b). 26) 규제개혁체감도를기업과국민 감축했기때문이다. 그러나양적인개혁성과와는달리규제개혁의질적성과에대해서는긍정적이지않다. 26) 다만위에서제시된규제개혁체감도는조사대상이전국경제인연합회회원사로한정되었다는점에서

57 을포함하는피규제집단의주관적인평가로볼때규제개혁에대한피규제집단의정당성과지지를확보하고, 규제순응을확보하여궁극적으로개별규제정책의효과성을향상시킬수있다는측면에서중요성을갖는다 ( 최진욱외, 2007; OECD, 2000). 이러한관점에서볼때 2013년의체감도결과는문제로지적될수있다. 특히우리나라의경우정부출범초기강한규제개혁의정책기조가지속성과일관성을보이지못하고정권후반부로가면서퇴색하는현상이반복되고있다. 2013년은박근혜정부가출범한첫해이고, 대개취임첫해에대통령과정부의핵심정책의제에관한밑그림이그려지고출범 2 년 ~3년의기간동안강하게실행된다는점을감안할때 2013년에조사된체감도결과는결코긍정적으로평가될수없다. 규제개혁에관한국내의평가와별도로해외에서이루어진주요한평가는다음과같다. 우선금융시장규제, 노동시장규제, 기업규제의세영역의다양한측면을종합하여국가별규제수준을측정하여종합규제지수를생산하고있는 Fraser Institute의결과를보면우리나라는 1990년 6.0에서 1995년에는 5.6 으로점수가하락했고, 2000년이후에는 6점대의수준에서벗어나고있지못하고있는상황이다. 27) 이같은평가는다른국제기관의평가와도크게다르지않은데, World Bank에서측정한한국의규제의질 (Regulatory Quality) 지수는 1996년 66점, 2000년 70점, 2010년 79점으로소폭상승하는데그치고있다. 28) 해석에주의할필요가있다. 한편우리나라에서규제개혁은이미중요한국가법정사무가되었다는점에서규제개혁총괄을책임지고있는규제개혁위원회가매년정기적인체감도조사를실시할필요가있다. 27) Fraser Institute 의종합규제지수는금융시장규제의 3 개세부지표, 노동시장규제의 6 개세부지표, 기업규제의 6 개세부지표등총 15 개세부지표로구성되어있고, 척도는 0~10 의값을갖는다. 값이높을수록시장에대한규제의제약이적다는것을의미한다. 지표에대한자세한내용은 Gwartney et. al.(2013) 참조. 28) World Bank 의규제의질은각국가가민간부문의발전을촉진하는규제정책의형성과집행역량에대한인식을조사한것으로, 위점수는조사대상국가전체를 0~100 사이의백분위 (percentile) 로측정한값이다. 지표에대한보다자세한내용은 Kaufmann et. al. (2010) 참고. 자료는

58 < 표 2> 한국규제개혁에관한질적 양적변화 양적변화 질적변화 Fraser Institute World Bank 정부년도규제개혁위원회전국경제인연합회 Regulation Regulatory 등록규제건수규제개혁체감도 Index Quality 노태우 김영삼 , ,294 김대중 , , , , , 노무현 , , , , , 이명박 , , , 박근혜 , 평균 9, IV. 규제개혁추진과정에서의행정부의한계 1. 대통령의의지와관심 어떤형태의개혁이라도성공을위해서는일방적인추진으로기대한성과를거두기어렵고, 정부조직내에서개혁은하향식 (top-down) 과상향식 (bottom-up) 접근이동시에이루어져야성공가능성을높일수있다. 하향식접근이개혁에관한리더의강한의지와지원을의미한다면, 상향식접근은개혁의추진과정에서구성원들의지지와참여를의미한다. 포괄적의미의정부개혁은국민의열망에도불구하고개혁의주체이자객체인공무원의저항과반발로인해그성과를보기가쉽지않다 ( 최진욱, 2008)

59 규제개혁은정부개혁의한부분임에도불구하고규제개혁에관련된이해관계자들의복잡성과개혁의직접적인영향으로인해정부개혁보다추진이쉽지않을수있다. 이러한복잡한이해관계를극복하기위해서는이해를뛰어넘는대통령의강한의지와지속적인관심이필수적이다 ( 김태준, 2014). 대통령의의지와관심의중요성은특히대통령의권력이집중되어있는한국적정치상황에서의미가더크다고할수있다. 일상적인정부업무는대통령의관심과의지가크지않더라도정형화되어시행되긴하지만, 규제개혁과같이사회적논란과이해당사자들의갈등이증폭될수있는영역의경우대통령의의지와관심이집권기간동안지속되지않으면성공가능성이높지않다. < 표 3> 은 1990년이후연도별, 정부별규제와관련된언론보도건수를집계한자료이다. 29) 이표는다음과같은몇가지특징을보여주고있다. 첫째, 정권별로볼때규제와관련된언론보도는정권이지날수록그횟수가많아지고있는데, 특히김영삼정부, 노무현정부, 이명박정부, 박근혜정부에서그이전정부에비해규제가강조되고있다. 둘째, 내용과관련해서볼때전체검색기간동안규제의언론보도횟수가가장많고, 다음으로규제완화, 규제개혁순으로나타났다. 규제개혁이나규제완화보다규제라는검색어의빈도가가장많은것은개념의범위로볼때자연스럽지만, 규제개혁보다규제완화의빈도가많다는점은우리나라에서규제개혁은규제완화의맥락에서논의된측면이크다고보여진다. 특히이명박정부에서규제개혁보다는규제완화가언론보도의빈도에서두배이상많다는점을두고볼때이명박정부의규제의화두는규제완화로이해된다. 셋째, 정권의연도별로볼때노태우정부를제외하고는규제 / 규제개혁 / 규제완화모두집권첫해가장언론보도가많이이루어지다가집권 2년혹은 3년차부터그빈도가대폭감소하는것을알수있다. 특히그감소의폭은이명박정부때더욱두드러지는데, 취임초부터강조한규제 / 규제개혁 / 규제완화가결국오래지않아동력을잃고지지부진해졌다는점을시사한다. < 표 3> 을요약한다면그간규제개혁에관한대통령의관심이없었다고보기는쉽지않지만, 그렇다고해서규제개혁을집권기간동안지속적으로관심을보인대통령을찾아보기도쉽지않다. 이러한점에서앞서강조한바와같 29) 자료의수집은한국언론진흥재단에서제공하는뉴스검색시스템 KINDS 를활용하였고, 검색은전국종합일간지를포함하여시사잡지, TV 뉴스등전체언론매체를대상으로삼았다. 검색방법은각검색기간별 ( 대통령재임연도별 ) 로 대통령이름 + 규제 / 규제개혁 / 규제완화 세가지키워드검색을사용하였다. 자료수집기간은 1990 년 1 월부터 2014 년 6 월까지로한정하였는데, 이는 KINDS 가대부분의언론매체를대상으로데이터베이스를구축한시점이 1990 년 1 월이후부터의자료이기때문이다 년이전에구축된자료는중앙일간지와지방일간지에한정되어있어비교시점의일관성의측면에서이연구에서는기간을 1990 년이후로한정한다

60 이대통령이어느정도의의지를가지고지속적으로규제개혁을추진하는가 에따라규제개혁의성패가시작된다고볼수있다. < 표 3> 연도별 정부별규제, 규제개혁, 규제완화언론보도추세 ( 단위 : 건 ) 대통령 기간 규제 규제개혁 규제완화 노태우 합계 , 김영삼 합계 4,065 2,166 2, , 김대중 합계 4,277 2,244 1, , , 노무현 , , , 합계 9,502 3,412 3, ,323 3,989 9, ,930 1,009 2,301 이명박 ,527 1,070 1, , , , 합계 30,282 7,349 16, ,855 1,841 3,797 박근혜 ,999 2,608 1,679 합계 12,854 4,449 5,476 총계 61,923 19,834 29,