KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 2. 연구내용과범위 지역자원시설세는 1992년지하자원에대한채굴이나사용으로인한환경보호와환경개선사업의재원확보를위해부과하기시작했다. 그후 2006년부터지역개발세의표준세율을 0.2% 에서 0.5% 로인상함으로인해, 담

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효연 간
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찾아가는열린지방세세미나 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 I. 서론 1. 연구의배경과목적 지방분권화와관련하여지방의업무영역확대, 중앙기능의지방이양등지방의역할증대에관한논의가참여정부이후로활발히이루어져왔다. 그러나지방분권화를뒷받침할지방재정의확충방안에대해서는상대적으로소홀히다루어져왔다.

1 찾아가는열린지방세세미나 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 I. 서론 1. 연구의배경과목적 지방분권화와관련하여지방의업무영역확대, 중앙기능의지방이양등지방의역할증대에관한논의가참여정부이후로활발히이루어져왔다. 그러나지방분권화를뒷받침할지방재정의확충방안에대해서는상대적으로소홀히다루어져왔다. 지방분권화의원활한추진을위해서는지방재정이이를뒷받침할수있는수준으로확충되어야만한다. 지방재정의확충은지방자치단체자주재원의근간인지방세를중심으로추진되는것이가장합리적이다. 지방재정을뒷받침할지방세수확충은국세의지방세이양을통한방안도있을수있고, 지방자치단체의과세자주권을확충하여스스로지방세수증대를도모하도록하는방안도있을수있다. 지방자치의이념상지방자체단체의과세자주권확충을통한지방세수증대가가장바람직하다. 그러나지방자치단체의과세자주권확충은단기간에이루어질수있는것은아니다. 왜냐하면현재와같이지방자치단체간의경제력, 재정력격차가크고지방세법의개정이어려운상황에서신중한검토없이지방자치단체의과세자주권을확충시키기는매우어렵기때문이다. 따라서지방자체단체의세수증대를위해서는숨어있는세원발굴과시행되고있는과세자주권중잘활용되고있지않는제도를활용하는방안등을검토하는데노력해볼필요가있다. 따라서여기서는현재지방자체단체에부여된과세자주권중세수증대효과는크나잘활용되지않는제도인지역개발세의탄력세율제도에대해종합적으로검토하여, 강원도의자주재원증대를위한다양한방안들을검토하여대안을마련하고자한다

2 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 2. 연구내용과범위 지역자원시설세는 1992년지하자원에대한채굴이나사용으로인한환경보호와환경개선사업의재원확보를위해부과하기시작했다. 그후 2006년부터지역개발세의표준세율을 0.2% 에서 0.5% 로인상함으로인해, 담세자들의세부담가중을억제하기위해지금까지탄력세율적용을유보해왔다. 그러나자원중발전용수와지하수에대해서는 2000년부터 50% 의탄력세율을적용하고있으므로, 조세형평성측면에서도석회석등에대해서도빠른시일내에탄력세율을도입하는것이합당하다고생각된다. 그러므로여기서는강원도에서생산되는지하자원중석회석, 철, 규석, 연옥등이과세대상이고, 광물의경상가격에대해현재 0.5% 인세율을 0.625%(25% 인상 ) 나 0.75%(50% 인상 ) 로인상하는지역자원시설세의탄력세율적용방안을중점적으로검토하여, 합리적인과세방안을제시하고세수효과등을알아보고자한다. Ⅱ. 지역자원시설세의도입논리와운영실태분석 1. 지역자원시설세의도입논리와개관 1) 지역자원시설세도입논리의이론적배경 일반적으로조세나부담금의부과는민간의경제활동을왜곡시켜경제의비효율을유발한다고파악되고있다. 따라서사적한계비용과사회적한계비용이다른경우이를일치시킬수있도록조세나부담금을부과하게되면사회적손실을감소시켜경제적효율성을제고할수있다. 이와같이각개인들의생산 소비행위가시장에참여하지않고있는다른소비자또는생산자에게영향을끼치는것을외부성 (externality) 이라고한다. 외부성은다른소비자또는생산자에게긍적인영향을미치는외부경제 (positive externality) 와부정적영향을미치는외부불경제 (negative externality) 으로구분된다. 여기서는주로환경오염물질등사회적손실을발생시키는외부불경제를교정하고있는경제적수단에역점을두고있는데, 외부성이존재할경우, 시장가격은사회적비용을제대로반영하지못하기때문에사회적으로비효율이발생한다. 이런시장실패를보완하여외부성을교정하는조세를교정과세 (Corrective Taxation) 또는피구조세 (Pigouvian tax) 라고한다. Pigou(1932) 는이와같이외부성이발생할경우, 조세또는

3 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 부담금을통해교정이가능함을제시하였으며, 이러한교정과세는 Baumol(1972) 등에의해지속적으로연구되었다. 환경관련조세는피구세의일종으로오염물질배출시유발되는사회적한계피해액만큼을과세함으로써사회적으로최적인오염물질배출량을달성할수있도록설계되었다 (Baumol 1972, Baumol and Oates 1988). 일반적으로시장경제하에서는재화에대한소비자들의사적한계편익과생산을위한사적한계비용을일치시키는수준에서생산량과소비량을결정한다. 즉재화에대한외부성이없다면사적한계편익이나사적한계비용은사회적한계편익과사회적한계비용이일치하게되어, 사회적으로효율적인수준의생산량을결정하게된다. 그러나재화의생산과소비에있어외부불경제성이존재한다면, 사적한계비용은사회적한계비용과더이상일치하지않아사회적으로효율적인수준보다더높은수준에서재화의생산량이결정된다. 외부불경제가존재할경우, 조세부과등정부의개입에의해생산량을감소시켜사회적으로효율적인생산수준을결정하도록하는것을아래의그림에서잘보여주고있다. 사적한계비용에따른공급곡선을 S, 사회적한계비용에따른공급곡선을 S 이라고할때, 별도의정부개입이없으면이재화는적정사회적공급량 (S0) 을초과하는수준 (S1) 으로공급된다. 그러나부담금을부과하여공급곡선을 S 으로이동시켜적정사회적공급량 (S0) 만큼재화가공급되도록하는것이가장효율적인생산수준이된다. < 그림 1> 환경오염억제를위한교정과세 가격 S S D 수급량 Pigou 의교정과세는외부성이존재할경우, 조세등을부과하여사회적한계편익과사회적한계비용이일치하게되는수준에서재화의소비량을결정하게되면사회적으로최적효율성을달성할수있다고본다. 이때적정조세부담은사회적한계비용과사적한계비용의차이에의해서정해지므

4 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 로, 효율성달성을위해서는외부성으로인한사회적비용이클수록더높은세금을부과해야한다. 대도시도심지역의교통체증현상을완화하기위하여일정시간대에교통혼잡지역으로진입하는차량에부과하는혼잡통행료등이좋은사례이다. Pigou 의교정과세는환경오염물질억제차원의조세제도에서주로활용되고있으며, 최근에는탄소세의도입과관련하여많은논의가있다. 탄소세는지구온난화를유발하는이산화탄소를배출하는에너지원에부과하는세금으로핀란드가 1990년탄소세를처음으로도입한이후노르웨이, 스웨덴, 덴마크등에서도입하여시행하고있다 년교통의정서가대부분의 OECD 국가들과 EU국가등에대하여온실가스배출량감축을의무화하고있기때문에현재많은국가에서탄소세의도입을검토하고있는상황이다. 2) 지역자원시설세의필요성 세계각국은환경의중요성을강조하고있으며, 환경오염물질배출의억제및개선을위해다양한정책을시행하고있다. 의제 21은환경관련법이나환경규제만으로는환경문제를해결하는데에한계가있음을인정하고, 경제적인센티브와환경보전의조화를통해서지속가능한발전이가능할수있음을언급하고있다 1). 경제학의시장원리이용은결국개인에게경제적인정책수단을제공하여환경오염에대한비용을감수하게하든지또는억제함으로써그에상응하는대가를제공받도록하는것이다. 환경오염을방지하기위한규제또는조세등의경제적수단이활용되고있는데, 최근에는환경오염이발생되기전단계에서친환경소재생산또는소비등에대한유인책을주기위한다양한정책이개발되고있다. 대기, 수질, 토양등과관련한환경오염억제를위해서는국가의역할뿐만아니라지역적차원에서담당해서할역할이크므로자치단체가권한과책임을갖도록할필요가있다. 우리나라환경관련업무는중앙집권적체계로운영되고있으나최근환경오염등에대한직접적인지도 감독권한이중앙정부에서지방자치단체로이양되고있는실정이다. 지방자치단체가장기적이고종합적인환경투자계획및재원조달계획을수립하기위해서는지방자치단체의안정적인재원확보가필요하다. 1) 의제 21( 議題二十一, Agenda 21) 은 1992 년브라질리우데자네이루에서개최된유엔환경개발회의에서채택한행동강령을말한다. 이는당시지구전체의환경을보전하기위한기본원칙인 ' 리우선언 ' 을실천하는계획차원에서채택되었다. ' 의제 21' 은 21 세기를위한환경보전의구체적방안을제시한행동지침으로, 전문 ( 前文 ) 과 4 부, 39 개의제로이루어졌다. 자세한내용은 nhn?docid=707265( 네이버백과사전 ) 을살펴보기바란다

5 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 2010년지방재정세출총예산은 1,398,565 억원인데, 이를기능별 재원별로구분할경우환경보호순계예산은지방세출총예산의 10.7% 인 149,026 억원이다. 반면에환경특별회계를통한국비지원규모는 26,839 억원으로지방에서지출하는환경관련예산의 18.0% 정도이다. 환경의중요성으로인하여지방의환경자원보호관련지출은지속적으로증대되는데비하여, 지방재정확충은열악한실정이다. 환경보호관련순계세출예산을기능별 재원별로살펴보면표와같다. 환경오염억제를위해서는지방자치단체가자율과책임하에재원을운영할필요가있다. 이를위해서는국가에귀속되어있는부담금재원의일부가지방자치단체로이관되거나, 과세되지않고있는환경오염대상을지방세대상에포함하는것이라고본다. 환경관련부담금이지방으로이관될경우, 부담금으로이관하기보다지역자원시설세로이관하는것이바람직하다. < 표 1> 환경보호기능의순계예산규모 (2010) 구분합계국비비율지방비비율 환경보호 149,026 26, , 상하수도 수질 106,230 21, , 폐기물 27,527 1, , 대기 7,373 1, , 자연 2, , 해양 환경보호일반 4, , 자료 : 2010 년도지방자치단체예산개요, 행정안정부 ( 단위 : 억원 ) 과세되고있지않은환경오염대상은지역자원시설에의과세대상에포함하는것이 부담금에비하여재원의규모, 재원의안정성, 재원조달비용, 투자와의연계성등의측 면에서우월하다. 2. 지역자원시설세의도입과변천 2) 지역개발세는 1991 년말지방세법개정시신설된세목으로, 세목을설치할당시의여 론과상황이지방특성에적합한새로운지방세원이개발되어야한다는주장이강력히 대두되면서도입되었다. 3) 2) 권강웅, 남기고싶은지방세이야기, 참조 3) 민주자유당 2000 년대국가발전위원회 21 세기를향한지방화시대의기본구상을위한정책토론회 ( 세종문화회관 ) 자료 p.49. 참조 ( 당시한국개발연구원이계식박사발제논문 지방자

6 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 당시신세원의개발과관련하여지방자치단체의자율성제고와자체적인징세노력유발을위하여지방자치단체가각지역의특성 ( 관광, 공해및개발지역, 자원 ) 과재정사정을감안하여지방세의세목과세율을지방자치단체의조례에의하여결정할수있는법정외세제도의도입이검토되어야한다는논의도함께있었다. 4) 이러한인식과여론등에부응하여각지방자치단체의특수세원에대한과세의가능성을검토하고적합한세원을찾기위해그때까지거론되어온관광자원, 수자원, 지하자원, 핵연료, 상각자산 ( 기계장치 ), 수산자원, 컨테이너등에대한과세방안이면밀히검토되었다. 결국 1992년에는수자원중다목적댐의발전용수, 지하수중온천용수와음용수가과세대상이되었고, 지하자원중석회석을제외한대부분의광물은채광자가직접제품을생산하지않고원료로판매하므로석회석만과세대상이되었다. 핵연료는관세율이무세이고부가가치세도면세되므로지방세법에서도원자력발전소설치지원을위해유보했지만, 2010년부터는원자력발전소주민지원강화를위해과세대상에포함했다. 수산자원에대해서는정부의지원과보호가많으므로과세대상에서제외하였다. 부산시교통난의큰요인인항만이용컨테이너에대하여교통유발부담금성격의지역개발세를부과하여교통시설확충재원및교통난완화에기여하기위해과세대상으로했다. 한편 1991년 9월의지역개발세신설법안중제257 조 2항에 도지사는당해연도분이지역개발세율을제1항의표준세율의 100분의 50 범위안에서가감조정할수있다 는탄력세율제도의시행근거를마련했다. 3. 지역자원시설세의특징 지역자원시설세의특징은첫째, 세원이특정지역에한정되어있다. 세원이전국에보편적으로분포되어있다면보통세로서당연히과세돼야하나지역개발시설세세원은수자원, 지하자원, 원자력발전등특정지역에한정되어있어해당지역에서만과세한다. 둘째, 천연자원을이용하여이익을받는특정인에대한지역보상차원의조세이다. 즉물과지하자원등천연자원은모든사람이골고루혜택을향유하는자원임에도이를이용하여특정인이이익을받는데대해, 자원소재지자치단체가자원활용에따른보상차원의조세를부과하는것이다. 셋째, 원자력발전등에대한부과는잠재적위험수요를대비한재원마련을위해과세하는것이다. 원자력이전력공급의중요한에 치와국민경제및지방재정 ) 4) 법정외세는법정세에대응되는것으로지방세의세목과세율, 과세대상, 납세의무자등을조례로규정하여자치단체가스스로시행하는조세를의미하는데, 이제도는일본에서시행되고있는것으로이를설치하기위해서는헌법등자치관련규정의개정이필요하다

7 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 너지원으로각광을받고있으나, 원자력으로인한방사성누출에대한위험가능성때문에원전이입지함으로써원전주변지역뿐만아니라인접지역도개발행위가제한받고있다. 따라서이들지역을포함한균형개발차원의지역개발사업재원마련을위한조세이다. 넷째, 지방자치단체의과세자주권이많이주어진조세이다. 즉지역개발세의과세대상과세율은지방세법에서규정하고, 과세대상지역의지정, 부과징수방법의결정등과세권의행사를각지방자치단체가자주적인결정에의하도록하고있다. 다섯째, 지역개발세는탄력세율의적용이가능한세목이다. 즉탄력세율제도는지방세법상에법정화되어있는표준세율을적용하여야하나, 재정상기타특별한사유가있다고인정되는경우지방자치단체가일정한범위내에서표준세율에따르지않을수있도록허용하는지방재정의자율성증대장치이다. 그러나지역자원시설세의최종부담자는소비자이고, 지역개발세는세율수준결정과세부담의지역별귀착을둘러싸고조세부과를통해세수입을확보하는자치단체와최종소비자가집중적으로거주하는자치단체간갈등의소지를내포하고있다. 5) 이와같이지역자원시설세의특징에비추어볼때, 동세목의운영의합리화를위해서는지방자치단체의과세대상의확대와더불어탄력세율제도를적극적으로활용할수있는여건마련이요구된다. 4. 지역자원시설세의탄력세율적용현황 지역자원시설세중광물에대해서는 2006년표준세율을 0.2% 에서 0.5% 로인상함으로인해, 관련기업들의부담가중과관련상품의가격급상승등을우려하여그동안탄력세율의적용을유보해왔다. 그러나 2000년부터같은지역자원시설세의세원중발전용수와지하수에대해서는 50% 의탄력세율을운영해왔다. 따라서 10여년이지난현재지역부존자원이용에따른환경문제와자원고갈등의역기능보상과지방재정확충을위해지하자원에대한지역자원시설세의탄력세율 6) 을다시추진해야한다는목소리가작지않다. 5. 강원도의지역자원시설세운영실태와문제점 1) 지역자원시설세과세실태 5) 오연천, 한국조세론, 박영사, 1992, p.373 6) 탄력세율이란경제상황의변화에적절한조절기능을수행할수있도록마련된세율체계로서표준세율을기준으로일정범위내에서지방자치단체가조례로서세율을증감할수있도록법에서위임한형태의세율을말한다

8 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 2011년부터지역개발세와공동시설세가통합되어지역자원시설세가되었다. 이에따라지역개발세는지역자원시설세가운데특정대원에대한과세로불리워진다. 특정자원에대한지역자원시설세 ( 구지역개발세, 92년신설 ) 의과세대상은발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너, 원자력발전, 화력발전 (2014 년이후 ) 등으로, 과세목적은지역자원의이용에따른환경보호및개선사업등에대한재원확보를위해도입되었다. < 표 2> 는강원도의특정자원에대한지역자원시설세의과세현황이다. 강원도는 2010년기준으로발전용수, 지하수, 지하자원에과세하여총 6,244 백만원의지역자원시설세를징수하였다. 과세대상 < 표 2> 강원도의특정자원에대한지역자원시설세과세현황 과세표준 표준세율 세율 탄력세율 10 징수액 ( 백만원 ) 합계 ,244 비고 발전용수 10톤당 2원 3원 3, 년부터 지하수 1톤당 20원 ~200 원 30원 ~300 원 792 탄력세율적용 지하자원광물가액 0.5% 미적용 2, 년세율인상 (0.2% 0.5%) 주 : 지역자원시설세탄력세율은표준세율의 50% 범위내에서조례로가감 ( 법제 146 조제 4 항 ) 컨테이너, 원자력발전, 화력발전은제외함 2) 강원도의지하자원에대한과세현황 지하자원에대한지역자원시설세의납세자는지하자원을채광하는자이고, 과세표준은채광된광물가액 ( 조례에의한고시가격 ) 으로결정되며, 과세대상은 9개고시광물중 4개종 ( 석회석, 철, 규석, 연옥 ) 으로표준세율은광물가액의 1,000 분의 5이다. 7) 그러나강원도의 2010년말기준주요광물의잠재매장량과잠재적가치는석회석이 103억톤 ( 전국매장량의 81%) 인 96조원의가치를가지며, 규석은 10억톤 ( 전국매장량의 43%) 인 15조원의가치를가지며, 철은 0.3억톤 ( 전국매장량의 67% 인, 0.9조원의가치를가진다. 한편과세광물의생산량및매출금액을경상가격기준으로평가하면, 석회석은 59,352 천톤 ( 전국생산량의 71%) 인 7,192 억원, 철은 513천톤 ( 전국생산량의 100%) 인 336억원, 규석은 1,415천톤 ( 전국생산량의 39%) 인 279억원인데비해, 2010년과세액은 억원으로매우적음을알수있다 (< 부표1, 2> 참조 ). 7) 10 년톤당과세표준은석회석 7,460 원, 철 19,200 원, 규석 4,930 원, 연옥 300 만원이다

9 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 < 표 3> 강원도의지하자원에대한지역지원시설세과세현황 ( 08 년 ~ 10 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 구분 2008 년 2009 년 2010 년업체수 계 2,140 2,529 2, 개 석회석 2,058 2,407 2, 개 철 개 규석 개 연옥 개 주 : 석탄과연간매출액 10 억원이하인광구에서채광된광물은과세에서제외됨 강원도는이와같이풍부한지하자원을보유한데비해, 지하자원세수는 23.66억우너에불과하다. 이는주요광물 ( 석회석, 철, 규석, 연옥 ) 의매출액인 7,807 억원에비해 0.29% 수준이며, 도세징수액인 6,321 억원의 0.36% 로매우적은액수이다. 따라서강원도재정에기여도를제고하기위해서는매출액과징수액이현재의 3~4배인 1% 대에가깝도록탄력세율을적용하는방안을적극적으로추진해야할것으로판단된다. < 표 4> 과세대상별연도별세율변동내역 과세대상 과세표준 세율변동내역 92( 표준 ) 93( 탄력 ) 95( 표준 ) 00( 표준 ) 00( 탄력 ) 06( 표준 ) 발전용수 10톤당 1원 1.5원 - 2원 3원 - 지하수 1톤당 10원 15원 10~100 원 20~200 원 30~300 원 - 지하자원 광물가액 0.1% 0.15% - 0.2% 0.3% 0.5% 법인명 < 표 5> 강원도주요업체별경영실적 ( 09~ 10 년 ) 매출액 2009 년결산 2010 년결산 영업이익 ( 손실 ) 순이익 ( 손실 ) 매출액 영업이익 ( 손실 ) ( 단위 : 억원 ) 순이익 ( 손실 ) 합계 26,106 1,490 1,095 23,850 (58) (2,670) 쌍용양회 10, , 라파즈한라 3,943 (31) (135) 3,455 (181) (149) 동양시멘트 5, , (439) 현대시멘트 3, ,395 (228) (2,391) 아세아시멘트 3, ,808 (129) 15 참고 : 1. 라파즈한라 : 사업다각화에따른비용증가로손실발생참고 : 2. 동양시멘트 : 10 년 ( 주 ) 골든오일합병으로손실비용증가참고 : 3. 현대시멘트 : 10 년레저분야매각에따른지분법손실비용등반영

10 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE < 표 6> 강원도주요업체별지역자원시설세납부현황 ( 10 년 ) ( 단위 : 천톤, 백만원 ) 법인명 주광산지 광종명 생산량 과세표준액 납부액 합계 50, ,193 1,876 쌍용자원개발 동해시 석회석 21, , 라파즈한라 강릉시 석회석 10,107 75, 동양시멘트 삼척시 석회석 9,169 68, 현대시멘트 영월군 석회석 4,799 35, 아세아시멘트 제천시 석회석 4,316 32, 참고 : 5개업체징수실적이지하자원세수총액 (2,366 백만원 ) 의 79.3% 차지함. 뿐만아니라발전용수, 지하수등의과세대상과비교하여형평성측면에서도지하자원에대한탄력세율유보기간이 2006년부터 6년을경과했으므로탄력세율 50% 를적용하는개선이요구된다. 즉발전용수와지하수의경우 93년부터거의일관되게탄력세율적용하고있으며, 지하수의경우세율인상으로 95년부터 5년간탄력세율을유보한후, 2000년부터탄력세율을적용중에있다. 2006년부터지하자원의세율이 0.3% 에서 0.5% 로인상되므로인해, 업계나조세부담자의과잉부담을고려하여현재까지유보된탄력세율적용을적극적으로추진해야할시점이다. 4) 강원도소재시멘트회사의지역자원시설세납부실적과시사점 강원도지역자원시설세납부액의 93% 를차지하는석회석을생산하는업체의경영실적을살펴보면, 2009년에는라파즈한라를제외하고는대부분의기업들이순이익을실현했다. 그러나 2010년에는동양시멘트, 현대시멘트등이사업다각화를위해다른분야에진출하면서쌍용자원개발을제외하고는대부분당기순손실을나타내고있다. 한편 2010년의지역자원시설세납부실적을석회석의생산기업별로살펴보면, 생산량에비례하여아세아시멘트가가장적은 1.6억원에서쌍용자원개발이가장많은 8.2 억원정도납부하고있다. 이런현실을종합적으로고려할때, 현재강원도소재시멘트회사들이지역자원시설세를납부하는데에는큰어려움이없으며, 3~4배정도증액해도매출액이나회사상태로볼때, 경영에큰지장을초래할정도는아닌것으로파악되고있다

11 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 Ⅲ. 지하자원에대한과세자주권확충과탄력세율제도필요성 1. 과세자주권확충과탄력세율도입의현실적제약 지방자치단체의재정력확충은자주재원을기반으로해야하며, 특히지방세수의증 대를통해이루어져야한다. 지방세는항시적이고규칙성을갖는지방세입원이기때문 에이를확대하는것이현재와같이열악한지방자치단체의재정여건을개선함은물론 안정적세입기반을구축하는토대가되기때문이다. 지방세수의증대를위해서는현행지방세제의구조를혁신적으로개편하여세수신장 성을제고할수있는개혁이단행되어야한다. 현재명목적으로는자체재원의증대여 부가지방자치단체의자율에의해결정될수있는것처럼되어있지만, 실질적으로는 법률이나중앙정부의통제로매우어려운상황이다 8). 진정한지방자치의구현을위해 서는지방자치단체에더많은재정에대한결정권을부여함으로써독자적인재정운영 의폭을넓혀주어야할것이다. 그러나지방자치단체의과세자주권은헌법에의하여크게제한되어있다. 현행헌법 제 59 조의조세법률주의규정에따라지방세의세목과세율, 과세대상등은모두법률 에의하여정해지도록되어있다. 다만예외적으로탄력세율제도와임의세제도가운 영되고있다. 탄력세율제도는일부지방세목을대상으로표준세율의 50% 범위내에서 조례를통해증감을허용하고있다. 임의세제도는지방자치단체가과세를임의로결 정할수있는제도로서현재재산세특례과세 ( 종전도시계획세분 ) 와지역자원시설세 ( 특정부동산, 종전공동시설세 ) 가임의세에해당한다 9). 임의세제도의활성화를위해서 는지방세법에법정외세로활용할수있는세목을구체적으로나열하고, 지방자치단체 의재정형편에따라지방의회의의결을거쳐징수할수있도록하는방안을적극적으 로검토할필요가있다. 이방법은헌법개정등별도의제도적정비나중앙정부의허 가를거치지않고법정외세를활용할수있는장점이있다. 그러나장래에세원의변 경사유가있을때탄력적으로대응할수없다는단점이있다. 우리나라지방자치단체는세율또는과세대상결정에있어서는부분적인권한을가 지고있지만, 세목결정과관련해서는전혀권한을부여받지못하고있다. 이러한문 제해결을위해헌법규정을 조세의종목및세율은법률과조례로정한다, 혹은일 본처럼 법률또는법률이정하는조건에따라야한다 라고개정하는방안을신중하 8) 우리나라지방자치단체는탄력세율제도, 임의세제도에의해세율또는과세대상결정에있어서는부분적권한을가지고있지만, 조세법률주의에의해세목, 세원결정과관련해서는전혀권한이없다. 9) 임의세제도는지방자치단체가지방세법에의해특정세목의과세대상으로설정되어있는항목에대해과세여부를임의로결정할수있는제도를의미한다

12 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 게긍정적으로검토할필요가있다 10). 이경우에는법정외세세목을구체적으로규정하지않아도되지만, 지방자치단체가법정외세를신설하는경우행정안전부장관등에허가를받도록함으로써무분별한법정외세의난립을제한할필요는있을것이다 11). 일본은법정외세제도를크게활용하여지방재정증대에효과를보고있다. 일본헌법제84 조는 새로이조세를부과하거나조세를변경하고자할때에는법률또는법률이정하는조건에따라야한다 라고규정하고있다. 또한지방세법제3조 1항에는 지방자치단체는지방세의세목, 과세객체, 과세표준, 세율, 기타부과징수에관한규정은지방자치단체의조례에따라야한다 고규정함으로써자치단체의조례가지방세부과의최종법적근거임을밝히고있다. 한편동법제4조와제5조는도부현과시정촌이법정세이외에별도로세목을설치하여과세할수있다고규정하고있다. 이에더하여동법 , 조는도부현과시정촌의법정외세설치근거및적용규정을두어지방자치단체조례로써법정외세를설치할수있도록하고있다. 특히 2000년 4월부터법정외보통세에대해서는종래의허가제도를총무대신의동의를요하는협의제로전환하였다. 법정외목적세도입, 신설또는변경에대해서도법정외보통세와마찬가지로사전협의하도록하였다. 이러한일본의제도개선은국가의관여를완화하고, 지방분권을촉진하기위한과세자주권의실질적인보장의일환이라고할수있다. 지방자치단체의과세자주권을실질적으로확대할수있기위해서는구체적으로다음과같은조치가필요하다. 첫째, 현재조세법률주의를채택하고있어지방자치단체가자의적으로세목을신설하거나세제를변경할수없는상황을조정하여, 지방자치단체가각지역의특성을고려하여발굴한신세원에대해서는당해자치단체의조례에의거과세할수있는법정외세목신설에대한재량권을확대해주는조치가이루어져야한다. 둘째, 중앙과지방간, 광역과기초간에동일한세원을공동과세하는공동세제도의도입을확대하여지방자치단체의취약한재정여건을보완하면서지방자치단체의 10) 덧붙여말하면지방자치단체로하여금각지역의특성을고려하여발굴한신세원에대해서는당해자치단체의조례에의거하여과세할수있는법정외세세목신설방안등을적극적으로검토할필요가있다. 법정외세는지방자치단체가조례로서세목을설치하여과세하는조세를의미한다. 이러한법정외세는각자치단체에편재해있는특정세원을당해자치단체가포착해서적합한세목과세율로과세함으로써지역의재정수요에충당하는역할을하게된다. 11) 이와는달리지방세등자체재원 ( 자주재원 ) 보다는지방교부세와같이자금의용도를지정하지않은재원을지방재원으로활용하여야한다는일반재원주의의견해도제기되고있다. 그러나일반재원주의의주장은지방자치의본질과는괴리가있다. 왜냐하면중앙정부에의하여지방자치단체의세입이결정된다면, 각지방자치단체의편익과부담이일치되지않아자원배분의효율성및책임성은크게저해될수밖에없기때문이다. 또한지방자치단체들이자주재원확충을위한노력을기울이지않는등 도덕적해이 가발생하고, 그로인해지방행정의비효율성이야기될가능성도크다. 따라서지방자치또는지방분권의장점을최대한살리기위해서는지방자치단체가지방세등자체재원의확충을통해지역주민이원하는서비스를공급하는것이바람직하다고판단된다

13 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 과세기반을확대해줘야한다. 셋째, 지방자치단체의과세자주권확보측면에서중앙정부주도로이루어지는지방세에대한비과세 감면의축소와정비가이루어져야한다 ( 지방세비과세감면제도의합리적정비및보전대책의강구 ) 12). 결국문제는국가적정책목표를달성하기위한정책수단으로지방세비과세 감면조치가광범위하게이루어져지방세수결손이크게발생하고있지만, 중앙정부의재정보전은전혀이루어지지않고있다는점이다. 따라서지방세비과세 감면의범위를전반적으로재검토하여비과제 감면폭을대폭축소하고, 중앙정부재정정책이지방재정에미치는영향을최소화하면서지방세의재원조달기능을확충하는방향으로개선이필요하다. 현실적제약을고려할때법정외세제도의신설등새로운제도도입을위해서는상당한준비가필요할수밖에없다. 따라서현재시행되고있는제도를적극적으로활용하여과세자주권을신장하는방안이실효성있는대안이라고할수있다. 2. 탄력세율도입사례와시사점 지방자치단체의자주재원은지방세와세외수입으로구성된다. 현실적으로지방자치단체에의한지방세와세외수입의운용은대체로법률테두리내에서이루어지도록되어있다. 따라서지방자치단체는이미법률로확정되어있는지방세나세외수입에대해과세하고징수할뿐이다. 현행지방세법은지방자치단체가레저세, 지방소비세, 자동차세 ( 주행분 ), 등록면허세 ( 면허분 ) 를제외한나머지지방세목에대해법정표준세율의 50% 범위안에서조례로서탄력세율제도를도입하고있다. 그러나이제도를실제로적용하는데에는많은제약이따른다. 구체적인사례를살펴보면, 2005년부동산세제개편에따라재산세의강화로인해, 종합부동산세의신설이이루어지면서부동산소유자들의보유세부담이급증하게되었다. 이에따라서울의일부자치구등을중심으로주민의세부담을줄여줄목적으로재산세탄력세율제도를역으로적용하여재산세율을낮추는조치를단행하였다. 이는탄력세율제도를이용하여세수증진을유도하고자하는제도의본래취지와는배치되는결과라고할수있다. 이에따라정부는 2007년부터재산세탄력세율제도의적용요건및기준을강화하여시행토록제도를개선하였다. 따라서현재재산세탄력세율적용은자치단체가특별한재정수요 재해등의발생으로특정지역의세율조정이불가피한 12) 현재지방세비과세 감면형태로이루어지고있는지방세지출의규모가적정수준을초과하는것으로평가되고있다. 아울러지방세비과세 감면이초래하는자원배분의왜곡, 부담의불균형을최소화하고, 비과세 감면의합리적정비를체계적으로지원할수있도록 2010 년부터전면시행되고있는지방세지출예산제도를조속히정착시키는노력도함께전개해나가야할것이다

14 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE 경우에한하여시행할수있도록되어있다. 또한그효력은당해연도에한하도록기한을설정하고매년탄력세율적용의필요성을엄격히재검토후시행하도록함으로써탄력세율제도의입법취지에부합하게운용되도록유도하고있다. 현재지역자원시설세, 재산세, 주민세 ( 균등분 ) 를대상으로일부지역에서탄력세율적용사례가나타나고있다. 예컨대강원도는목적세인지역자원시설세 ( 구지역개발세 ) 과세대상가운데지하수 ( 음용수 ) 에대해 1m3당 200원의법정표준세율을 50% 인상하여 300원으로과세하고있다. 그이외사례로경북에서는발전용수에대해톤당 2원을 3 원으로인상적용하고있으며, 제주도에서는지하수에대해 10원 ~200원을 20원 ~200원으로인상적용하는등의사례가있다. 한편주민세균등분부과에있어최저지역 (2,000 원 : 전북완주 무안 부안군, 전남광양시 ) 과최고지역 (10,000 원 : 충북보은군 ) 이있으며, 항공기에대한재산세세율부과에있어서울강서구 부산강서구 인천중구 제주시, 대구동구등은 0.3% 를 0.25% 로탄력세율을역으로이용하고있다. 3. 지하자원에대한탄력세율도입의필요성 강원도의지하자원에대한지역자원시설세세수가현행세율과과표체계하에서는 2010년기준으로도세징수액 6,321 억원의 0.36% 이고, 매출액 7,807 억원의 0.29% 인 억원으로매우소규모액수이다. 따라서지역자원시설세탄력세율도입을통한세율현실화가시급한실정이다. 발전용수나음용수등수자원에대한지역자원시설세에대하여는 93년부터탄력세율 50% 를적용해왔고, 지하수에대해서는탄력세율을 2000년부터 2005년까지 5년간유보한예는있다. 그러나지하자원과같이 2006년부터현재까지 6년이상장기간탄력세율을유보한예외는없었다. 따라서과세대상간형평성및중립성확보차원에서도지하자원에대한탄력세율을현재부터라도적용하는것은필요한조치라생각된다. 2010년부터보통교부세기준재정수입액자체노력항목인탄력세율에대한인센티브가 100% 에서 180% 로확대됨에따라, 탄력세율에따른지역자원시설세세수증가와더불어세수증가액의 1.8배에해당되는지방교부세가추가지원되는효과가발생된다. 따라서탄력세율제도의적극적인활용에대한필요성은더욱증대되었다

15 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 Ⅳ. 지하자원에대한탄력세율도입방안과효과분석 1. 지하자원에대한탄력세율실행방안 탄력세율의적용할경우지하자원중특히석회석을생산하는기업들에부담이일시적으로가중될우려가있고, 현재석회석생산기업들의재무상태가어려운것으로판단된다. 따라서이경우는탄력세율의최대허용수준인 50% 를일시에적용하지않고 2013년부터 3년정도의기한을설정하여탄력세율의 1/2(25%) 를먼저적용하는방안이있다 (1안). 그러나현재까지탄력세율의 1/2만적용한사례는거의없다. 그러나석회석에탄력세율을적용한다해도실질적으로석회석생산기업이모두부담하는것이아니라, 대부분의세부담은석회석을소비하는건설회사나개인들에게전가된다. 따라서 50% 의탄력세율을일시에적용한다해도석회석생산기업에큰문제가없기때문에기왕에탄력세율제도를도입하는본래의취지를살려, 50% 의탄력세율을도입하는것이합리적이라생각된다 (2안). 2. 지하자원에대한탄력세율도입을위한법제도개정 강원도의지역자원시설세에관한도세조례의제21조제1항을 1,000분의 5를 1,000 분의 7.5(1,000 분의 6.25) 로개정한다. 즉표준세율되어있는지역자원중광물자원에대해표준세율 5/1,000 인것을탄력세율 50% 를증가시켜 7.5/1,000(6.25/1,000) 로개정하여적용한다. < 표 7> 강원도도세조례개정내용 현행 제 3 절지하자원에대한지역자원시설세제 21 조 ( 과세표준과세율 ) 1 지하자원에대한지역자원시설세는채광된광물가액의 1 천분의 5 로한다. 개정 제 3 절지하자원에대한지역자원시설세제 21 조 ( 과세표준과세율 ) 1 지하자원에대한지역자원시설세는채광된광물가액의 1 천분의 7.5(1 천분의 6.25) 로한다. 3. 지하자원에대한탄력세율도입효과분석 탄력세율적용으로 2010년결산기준세입은 34억원 (17억원 ) 이증가되는것으로나타났다. 즉지역자원시설세는 23.66억원에서 12억원 (6억원 ) 이증가하여 35.66억원 (29.66 억원 ) 이징수되고, 보통교부세인센티브는 22억원 (11억원 ) 이증가하여총 34억원 (17억원 ) 의도세가증가하는것으로나타난다. 13)

16 KOREA INSTITUTE OF LOCAL FINANCE < 표 8> 탄력세율적용방법과세수증대효과 ( 단위 : 억원 ) 구분 1안 ( 탄력세율 25% 적용 ) 2안 ( 탄력세율 50% 적용 ) 세수증대 6 12 교부세증액 총세수증대효과 참고문헌 국토해양부외 (2009), 녹색도시 건축물활성화방안, 정책보고서. 기획재정부등 (2010), 녹색경쟁력확충을위한재정 금융지원강화방안, 녹색성장위원회, 김경호 권수영 곽채기 김은혜 (2008), 지방자치단체의자주재원확충을위한화력발전에대한지역개발세과세방안연구 : 화력발전과세중심으로, 한국지방자치연구, 제10권제2호, , pp 김정훈 유종익 서용칠 (2009), 무연탄순환유동층발전소로부터배출되는수은을포함한중금속및미세분진의배출특성, Korean Chem. Eng. Res., vol. 48, No.2, April 2010, pp 산업교육연구소 (2010), 그린홈 ( 빌딩 )/ 그린에너지사업시기술및시장전망세미나 (Ⅰ), 자료집. 유태현 (2010), 저탄소녹색성장을위한환경친화적지방세제개편방향, 지방재정과지방세, 3월. 이영희 (2010), 친환경녹색성장을위한재산세제개편에대한소고, 지방재정과지방세, 5월. 이영희 김대영 (2010), 지역자원시설세의개편방안, 한국지방행정연구원. 이재은 김영평 정윤수 김태진 (2007), 발전원별사회적위험도에대한상대적심각성분석 :AHP기법을활용하여, 한국행정학보, 제41권제1호, pp 이정전 (2008), 환경경제학, 박영사. 최광 (2003), 경제원리와정책, 비봉출판사. 행정안전부 (2010), 2010년도지방자치단체예산개요. Harry McGee (Jan ), "Producers of biofuels want changes to carbon tax",irish Times, 7, html. Retrieved IEA (2007). "Energy Policies if IEA Countries - Ireland Review". International Energy Agency's website. pp Person, Natalie(2010), "India to Raise $535 Million Form Carbon Tax on Coal," Bloomberg Businessweek, June 2, Revenue (2010) : Natural Gas Carbon Tax Guide pdf " Guide to Natural Gas Carbon Tax", Revenue: Irish tax and customs, Natural Gas Carbon Tax Guide pdf. Retrieved ){( 탄력세율적용세액 36 억원 - 표준세율적용세액 24 억원 ) 120%(1 등급 :25% 나 50% 증가 )} 150% 이다

17 자주재원확충을위한지역자원시설세개선방안연구 < 부록 > < 부표 1> 주요광물별매장량 ( 단위 : 천톤, 억원 ) 광물별 전국강원도점유율매장량 a 잠재가치매장량 b 잠재가치 c=b/a 10 내수량 d 가채년수 e=a/d 석회석 12,726,551 1,178,377 10,339, , % 85, 년 규석 2,377, ,537 1,021, , % 3, 년 고령토 111,242 11,654 21,783 2, % 2, 년 장석 99,350 23,703 11,539 2, % 년 철 50,181 13,479 33,571 9, % 55, 년 자료 : 한국광물자원공사 ( 현재광물자원매장량현황 ) < 부표 2> 주요광물별생산실적 ( 경상가격 ) ( 단위 : 천톤, 억원 ) 구분 석회석규석고령토장석철생산량금액생산량금액생산량금액생산량금액생산량금액 전국 83,628 10,134 3, , 강원도 59,352 7,192 1, 점유율 71.0% 39.3% 35.9% 1.8% 100.0% 자료 : 한국지질자원연구원 ( 10년광산물수급현황 ) < 부표 3> 강원도광구허가현황 (2010 년말현재 ) ( 단위 : 개, km2 ) 합계 석회석 규석 철 기타 광구수 면적 광구수 면적 광구수 면적 광구수 면적 광구수 면적 837 2, , 자료 : 광업등록사무소, 강원도탄광지역개발과

활력있는경제 튼튼한재정 안정된미래 년세법개정안 기획재정부

활력있는경제 튼튼한재정 안정된미래 년세법개정안 기획재정부 활력있는경제 튼튼한재정 안정된미래 2 012 년세법개정안 기획재정부 목차 Ⅰ. 일자리창출및성장동력확충 1 고용창출지원강화 < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 > ㅇ < 개정이유 > < 적용시기 > ㅇ < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 >