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1 지방의회백서 ( ~ )

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3 발간사 월지방의회가부활된이후벌써 16 년이넘는시간이흘렀습니다. 그간지방의회운영에있어많은변화가있어왔지만, 특히지난제 4 기지방의회 ( ~ ) 의변화가두드러진다고할수있을것입니다. 구체적으로살펴보면첫째, 지방의원유급제를시행 ( ) 하여전문성을갖춘지역인재를지방의회에영입하여성실한의정활동을보장하는계기를마련하였고, 둘째, 회기운영 상임위원회설치등지방의회운영에관한기본사항을지방이자율적으로결정하고그결과에책임을지는패러다임으로전환하였으며, 셋째, 지방의원의의정활동지원을강화하기위해전문위원을증원하여위원회에복수전문위원을둘수있도록하였고, 넷째, 윤리특별위원회를설치할수있는근거를법제도화함으로써지방의원의윤리의식과의정활동의투명성을제고하였습니다 월에출범한제 5 기지방의회에서도지방의회의전문성을강화하여, 자율과책임하에지역주민들에게폭넓은신뢰를받을수있는의정활동을펼쳐나가기를기대합니다. 아울러, 앞으로의국가경쟁력은중앙과지방간상생과협력에달려있으므로중앙과지방간의긴밀한파트너쉽과스폰서쉽을통한협력관계를구축하기위해, 정부는솔선하여지방과의원활한소통과지원 조정을위해최선을다할계획입니다. 끝으로이번에발간되는지방의회백서가제 4 기지방의회의운영상황과성과를총괄하여체계적으로기록한소중한역사자료가됨은물론, 정부 지방자치단체 학계및지방의회에관심있는모든분들에게지방자치발전을위한유용한연구자료가될수있기를기대합니다. 감사합니다 년 11 월 행정자치부장관

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5 목차 목 차 제1편지방의회개요제1장지방의회제도 3 제1절지방의회와지방자치 3 제2절지방의회유형 6 제3절지방의원정수 9 제4절지방의회정당참여 11 제5절지방의회운영방식 12 제2장지방의회연혁 15 제1절지방의회부활전 (1952~1961) 15 제2절지방의회부활후 (1991~2006) 20 제3절지방자치변천사 (1948~2006) 30 제3장지방의회위상 53 제1절지방의회지위 53 제2절지방의회기능 56 제3절지방의회권한 60 제4장지방의원지위 63 제1절신분 63 제2절임기개시와종료 67 제3절권리와의무 68 제4절겸직금지및영리제한 73 제5절사직 퇴직과자격심사 75 제6절징계 81 Ⅰ

6 지방의회백서 제2편지방의회구성제1장지방의원선거 89 제1절선거결과개요 89 제2절선거결과분석 89 제3절보궐 ( 재 ) 선거실시 96 제2장지방의회조직 99 제1절의장단 99 제2절위원회 108 제3절사무기구 127 제3편지방의회운영제1장의정활동개요 139 제1절회기운영 139 제2절의안처리 147 제3절위원회활동 150 제2장정례회운영 151 제1절정례회개요 151 제2절행정사무감사및조사 152 제3절예산안심의및결산승인 155 제4절지방의회본회의질문 답변 158 제3장임시회운영 159 제1절임시회개요 159 제2절안건처리실적 160 제 4 장지방의회의정연수 161 제1절연수활동 161 제2절국내 외교류활동 164 Ⅱ

7 목차 제5장지방의회와집행기관 169 제1절개요 169 제2절집행기관과의갈등 마찰 174 제3절위법 월권의결에대한재의및제소 179 제6장지방의회와지역주민 185 제1절개요 185 제2절공청회및간담회 185 제3절주민방청 188 제4절주민참여제도 190 제5절민원실운영 197 제6절기타의회운영사례 199 제7장지방의회협의체운영 201 제1절전국시 도의회의장협의회 201 제2절전국시 군 구의회의장협의회 222 제8장기타특기사항 239 제1절의정활동경비집행 239 제2절지방의원사법처리유형 241 제 4 편지방의회활동성과와발전과제 제1장개요 245 제2장지방의회활동성과 247 제1절지방의회제도개선 247 제2절지방의정활동성과 250 제3절시민단체 언론등평가 254 제3장주요쟁점해결방안모색 261 제1절지방의회인사권독립 261 제2절지방의원보좌관제도입 262 제3절지방의정전문연수원설립 264 Ⅲ

8 지방의회백서 제4장지방의회의역할및발전과제 267 제1절지방의회역할 267 제2절지방의정활성화추진 269 제3절지방선거정당공천제개선 274 제 5 편지방의회운영실적및현황통계자료 1. 회기운영현황 안건처리및질문실적 위원회운영현황 행정사무감사및조사현황 예산안심의현황 지방의회관련예산집행현황 지방의원의정연수현황 불우시설등위문활동현황 지방의원사법처리현황 지방의회홈페이지구축현황 지방의회사무기구인력현황 ( 연도별 ) 지방의원정수및선거현황 지방의회교섭단체현황 지방의원윤리강령제정현황 362 Ⅳ

9 표목차 표목차 < 표 1-1> 지방의원정수현황 10 < 표 1-2> 지방의원정수책정기준 ( 제2기 ) 11 < 표 1-3> 지방의원정수책정기준 ( 제3기 ) 11 < 표 1-4> 지방의원정수책정기준 ( 제4기 ) 11 < 표 1-5> 시군구의회상임위원회설치기준 ( 06.6 법령개정전까지 ) 13 < 표 1-6> 상임위원회설치수별의회수 14 < 표 1-7> 구성인원별상임위원회수 14 < 표 1-8> 제1대시 읍 면의원당선자현황 16 < 표 1-9> 제1대도의원당선자현황 16 < 표 1-10> 제1대지방의원정당별 단체별당선현황 17 < 표 1-11> 제2대시 읍 면의원당선자현황 18 < 표 1-12> 제2대시 도의원당선자현황 18 < 표 1-13> 제2대지방의원정당별 단체별당선현황 18 < 표 1-14> 제3대시 읍 면의원당선자현황 19 < 표 1-15> 제3대시 도의원당선자현황 19 < 표 1-16> 제3대지방의원정당별 단체별당선현황 19 < 표 1-17> 제1기지방의원당선자현황 21 < 표 1-18> 시 도별행정구역현황 ( ) 21 < 표 1-19> 제2기지방의원당선자현황 24 < 표 1-20> 시 도별행정구역현황 ( ) 24 < 표 1-21> 제3기지방의원당선자현황 (* 비례대표포함 ) 25 < 표 1-22> 시 도별행정구역현황 ( ) 26 < 표 1-23> 제4기지방의원당선자현황 (* 비례대표포함 ) 27 < 표 1-24> 시 도별행정구역현황 ( ) 27 < 표 1-25> 한국지방자치제도수용과정 31 < 표 1-26> 지방의원지급경비결정절차 66 < 표 2-1> 정당별의석점유현황 ( 98 대비 02) 89 < 표 2-2> 지역별 / 정당별의석점유현황 ( 98 대비 02) 90 < 표 2-3> 정당별의석점유현황 ( 98 대비 02) 91 < 표 2-4> 정당득표율대비의석점유율 91 < 표 2-5> 직업별현황 92 < 표 2-6> 학력별현황 93 < 표 2-7> 연령별현황 93 Ⅴ

10 지방의회백서 < 표 2-8> 성별현황 94 < 표 2-9> 기초의원광역의회진출률 95 < 표 2-10> 지방의원선거당선현황 95 < 표 2-11> 득표율별당선자현황 96 < 표 2-12> 시도의원퇴직및보궐 ( 재 ) 선거실시상황 97 < 표 2-13> 시군구의원퇴직및보궐 ( 재 ) 선거실시상황 97 < 표 2-14> 시군구의회상임위원회설치기준 113 < 표 2-15> 시도별상임위원회수및종류 113 < 표 2-16> 지방의회특별위원회구성현황 115 < 표 2-17> 지방의회전문위원직급및정수기준 131 < 표 2-18> 시도의회사무처기구 정원 132 < 표 2-19> 시군구의회사무기구 정원 133 < 표 2-20> 의회사무기구설치기준변화 135 < 표 2-21> 의회사무기구공무원직급기준 ( 前 ) 136 < 표 2-22> 의회사무기구공무원직급기준 ( 後 ) 136 < 표 3-1> 지방의회회기운영현황 140 < 표 3-2> 시도의회정례회운영실적 145 < 표 3-3> 시도의회임시회운영실적 145 < 표 3-4> 시군구의회정례회운영실적 146 < 표 3-5> 시군구의회임시회운영실적 146 < 표 3-6> 의안처리실적 147 < 표 3-7> 조례제정 개폐처리상황 148 < 표 3-8> 조례정비유형별내용 148 < 표 3-9> 청원처리상황 149 < 표 3-10> 특별위원회구성운영 150 < 표 3-11> 행정사무감사및조사 152 < 표 3-12> 행정사무감사절차 153 < 표 3-13> 행정사무감사실적 154 < 표 3-14> 행정사무조사실시유형별현황 154 < 표 3-15> 지방의회예산안심의 의결현황 155 < 표 3-16> 지방의회예산안심의흐름도 156 < 표 3-17> 결산검사위원및결산검사 승인 157 < 표 3-18> 지방의회질문내용분석 158 < 표 3-19> 임시회안건처리실적 160 < 표 3-20> 지방의원국외연수실적 161 < 표 3-21> 지방의회연찬회 세미나등개최실적 164 < 표 3-22> 지방의회국내 외기관과교류실적 164 < 표 3-23> 지방의회와자치단체장권한관계 170 < 표 3-24> 불신임의결현황 178 Ⅵ

11 표목차 < 표 3-25> 지방의회재의요구현황 179 < 표 3-26> 대법원제소현황 181 < 표 3-27> 공청회및간담회개최실적 185 < 표 3-28> 주민방청현황 188 < 표 3-29> 연도별조례제정 개폐청구현황 192 < 표 3-30> 연도별주민감사청구현황 192 < 표 3-31> 주민투표실시현황 193 < 표 3-32> 주민소송현황 195 < 표 3-33> 민원실운영실적 197 < 표 3-34> 의정비평균금액비교 239 < 표 3-35> 지방의원의정활동비및수당지급기준변천 239 < 표 3-36> 지방의회관련예산집행현황 240 < 표 3-37> 지방의원사법처리현황 241 < 표 4-1> 전문위원증원현황 250 < 표 4-2> 지방의회의정연수현황 264 Ⅶ

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13 제 1 편 지방의회개요

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15 제 1 장지방의회제도 제 1 절지방의회와지방자치 지방의회는일찍이시민혁명의과정을거친구미선진제국에서탄생 발전하였으며, 고전적인직접민주주의의이상이현실적으로실현이불가능하게됨에따라대의제민주주의를채택하게되었다. 대의제민주주의는다수국민의다양한의사와이익이공동사상 (common will) 으로표현될수있다는전제아래에서이를위한제도와방법을찾으려는노력의산물로간주되고있다. 즉, 모든국민이직접적으로자신의의사를표현할수없는상황에서대표에의한의사표시와그들의절대권력의형성과권력남용을방지하는제도의탐색이라고하겠다. 따라서, 대표에의한민주주의실현에는인격적이든제도적이든간에그대표를선출함에있어서의참여의문제가야기되고, 권력분산을위한권력분립제와이들상호간의견제 균형및통제가필요하다고본다. 특히, 참여는집단의사에정당성을부여하고환류작용을통하여사회정의의실현을보장하게된다. 이와같은민주주의이상의실현을위해요청되는제도적장치의하나가지방자치제도라고할수있다. 그러므로근대민주주의는자치제도를수반하고의회기능의우월성을인정하는입법국가의형태를취하였으며, 이것이근대민주주의의정치형태를결정했던논리이다. 원래지방자치에있어서는법적으로평등한주민의총의에의하여자치의사가결정되고자치행정이운영되는직접민주제적자치제도가이상적이라고하겠으나, 방대한구역과많은주민을포용하고있는오늘날의지방자치단체에서는불가능하기때문에민주총의를대신할수있는주민대표기관으로서의지방의회를 3

16 제 1 편 통하여주민의사를간접적으로반영하는이른바대의제적지방자치가보편화되어있는것이다. 따라서, 지방자치에있어서참여의대도 ( 大道 ) 는지방의회제라고할수있다. 그러므로지방의회 (Local Council) 란근대적의미의대표개념에기초한지방자치단체의의사기관으로서원칙적으로주민에의하여선출된의원을구성원으로하여성립하는합의제기관을말한다. 여기서, 대표란근대정치의산물로서일정한구역이나신분또는이익집단의대리인이아니라전구역과전주민의일체적이익의대표라는성격을갖는것을말하며, 이러한대표성을담보하는수단으로서의회의구성원인의원을주민이직접선출하는것을원칙으로하고있다. 그리고, 의사기관이란지방자치단체의의사를결정하고지방자치의운영에결정적으로참여하는기능을가진기관을말한다. 또한, 다수의의원에의한기관의사에결정을보장하는수단으로서다수결의원리가채택되는바, 다수결의원리에의한기관의사의결정제도를합의제라고한다. 지방사무를주민스스로처리하게함으로써지방행정의민주화를이룩하고자하는지방자치제는주민에의하여선출된의원으로구성된지방의회를근간으로하고있으며, 지방의회를통하여주민의의사를반영시키고주민의참여에의하여지방행정을가능하게하는것이다. 따라서지방의회야말로지방자치에있어서핵심적기관이라고볼수있다. 이처럼지방의회제도는민주정부의정책형성과정책집행에참여하여정책을결정하고정책집행을감시 감독하여주민의사회복지증진에기여하는역할을갖고있다는데그의의가있는것이다. 그러므로, 지방의회제도는후술하는바와같이주민대표제의원리, 공개심의와다수결의원리, 행정감독의원리등을기본원리로하고있다. 첫째, 주민대표제의원리는실질적인대표의개념으로서이는주민으로부터선출된의원은그임기가끝날때까지주민전체를대표하는직분이기때문에이 4

17 제 1 장 들에의하여구성된지방의회는법률상마땅히주민을대표하는기관이되는것이다. 둘째, 공개심의와다수결의원리는주민의실질적인대표기관으로서의노력을상징하는것이다. 의회가의사를결정하는데있어서가급적다수의의원을참석시키고공개된회의장에서신중한토의를반복함으로써대표의의의를구체화하는동시에일반주민들로하여금의회및선거에대한정치적판단을용이하게하자는것이다. 셋째, 지방행정을감독하는원리이다. 이는원래의회우월주의적인입장에서의회가행정기관에대한우월적지위를확보하기위하여나타난것이다. 주민의대표기관으로서의정책집행에대한감독권은오늘날행정기능의확대 강화된상황에서주민권익을보호하기위하여무시되어서는안될중요한원리인것이다. 민주주의란하나의정치이념으로서그제도적표현인민주정치는정치 행정과정에의주민의참여가그성패의요인이다. 그러므로민주정치의바탕이되는지방자치의실시여부는주민이지역의정치과정에참여할수있는가의문제로귀착된다. 자치행정에주민이참여하는방식에는직접참여방식과간접참여방식이있는데, 지방자치는지방의행정사무를주민의의사와책임아래에서처리하는것이므로직접참여방식이가장이상적이다. 그러나, 오늘날과같이전문화 고급화 다양화된사회에서복잡다기한행정을주민이일일이상의해서처리한다는것은불가능한일이므로일반적으로주민에의해선출된대표자를통해서주민들의의사를지방자치단체의정책결정에반영시키는간접참여방식이보편적이라할수있다. James Bryce는일찍이 민주정치라는것은헤로도토스 (Herodotus) 시대처럼국가의지배권이특정계급에의하여행사되는것이아니라, 국민전체에의하여행사되는정치형태로서지칭되어왔다. 그러나, 이와같은국민전체에의한민주정치는인구수십만의소규모도시 5

18 제 1 편 국가에있어서는가능했을지모르지만현대와같이거대한국가에있어서는그것은도저히불가능하며, 필연적으로국민의참정권은그들의대표자를선출하는데만행사되고국사의처리는그들의대표자에게일임하는간접정치, 즉대의정치가되지않을수없게되었다 고지적하였다. 오늘날지방자치에있어서도주민의정치 행정참여는지방의회를통하여이루어지는것이일반적이다. 이처럼주민의참여가지방자치의본질적인요소인바, 모든주민들의직접참여가불가능한현실에서간접적으로나마자기들의의사를투입시킬수있도록구성한지방의회가지방자치의본질적인지위를가진다고할수있다. 따라서, 지방의회제도의핵심을이루는기관인지방의회는민주정치를실현하기위한주민의대표기관으로서, 지역주민을대표하여지방정부의정책과정에참여함으로써주민의복지 (Welfare or Well-being) 를증진시키기위한역할과기능을수행하게된다. 곧지방의회는지방주민의대표기관임과동시에정책결정기관으로서국가에있어서국회 (The National Assembly) 에상응하는기관이라고할수있다. 제 2 절지방의회유형 대의기관으로서지방의회의역할은그성격이나구조가복잡하여국가마다다르고그유형도지방자치의역사와전통등에따라다양한형태로운영되고있다. 지방의회는일반적으로지방자치단체의사를결정하는의결기관이므로지방의사의결정기능과집행기능을단일기관에귀속시킬것인가아니면분리시킬것인가하는자치단체의기관구성형태에따라서달라진다. 이와같은기준에서분류하면기관단일형의회, 기관분립형의회및절충형의회로나누어볼수있다. 6

19 제 1 장 기관단일형지방정부의의회유형을보면, 주민의직접선거에의해구성된지방의회가의결기능과집행기능을동시에수행하게되어있어서의회가행정의중심이되고모든기능이의회에집중되어있다. 다시말하면, 기관통합주의에입각하여의결기능과집행기능이단일기관에귀속된지방정부의의회로서영국의의회형과미국의시위원회형을그대표적인예로들수있다. 이와같은기관단일형지방정부에서의의회의특징은, 중앙정부의의원내각제형태의의회와유사한유형으로서, 시의회의장또는시위원회위원장이시장을겸직하지만의사진행을주재하고상징적인대표일뿐지방행정의수반이라고하기는어려우며, 위원회또는위원의지휘아래에있는행정각부 ( 국 과 ) 가집행기능을담당하는데이들은시장에대하여책임을지지아니하고의회에대하여책임을진다. 기관단일형지방정부의의회장점은첫째, 정부형태의민주화를실현하고책임행정을구현하는데가장적합하며, 둘째, 기관분립으로인한의회와집행기관간의대립이나반목의여지가없으므로지방행정의안정성을확보할수있고, 셋째, 집행기관이단독제인경우와같이한사람의능력에의존하는것이아니라주민에의하여선출된다수의의원으로구성되어자치행정을주민의의사에따라보다공정하고신중하게집행할수있다. 반면에, 단점은첫째, 지방행정을총괄 조정할단일의지도자내지집행책임자가없어행정의통합성을유지하기곤란하고, 둘째, 모든권한이단일기관에집중되어비판감시기관이없을경우권한남용우려가높으며, 셋째, 행정에대한전문적인지식과경험이적은의원이집행의책임자가됨으로써전문성을경시하는행정 (inexpert administration) 이되기쉽다. 기관분립형지방정부의의회유형은권력분립주의에입각한상호견제와균형 (the checks and balances) 의원리에의하여집행기능을담당하는기관과의결기 7

20 제 1 편 능을담당하는의회가분립되어자치행정을운영하는형태로서, 의회의상대편인집행기관의구성방법에따라의회의지위에상대적인영향을주게된다. 집행기관의구성방법을기준으로하여기관분립형지방정부의의회를선거형과임명형으로나누고, 선거형은다시직선형과간선형으로나누며임명형은다시중앙정부에의한임명형과의회에의한임명형으로나눌수있다. 기관분립형의회의특징은, 중앙정부의대통령제형태의의회와유사한유형으로집행기관의직선 간선 임명제등의구성방식에따라서약시장의회형, 강시장의회형, 의회행정관형등으로국가마다지방자치단체마다지방의회의지위가다르며, 의회와집행기관을견제와균형의원리로분립시키더라도실제적으로는집행기능을수행하는쪽이우월하게마련이다.. 기관분립형지방정부의의회유형은여러가지로세분화되어있기때문에유형마다의장단점이다양하게나타나고있다. 우리나라는 1949년지방자치법을제정한이래계속지방의회와집행기관을분리 독립시키는기관대립형을채택하고있다. 우리나라의지방자치법에따라지방자치단체장이주민직선을통해선출되고있음을그예로하여이와유사한집행기관직선형의하나인강시장의회형의장점을대표적으로살펴보면, 첫째, 의결기관은물론집행기관도주민의직선으로구성됨으로지방행정에대한주민통제의실효를거둘수있고, 둘째, 집행기관은임기동안신분이안정됨으로오직주민의신임을바탕으로지역마다특색있는시책을강력히추진할수있으며, 셋째, 상호견제와균형의원리에의하여집행기관과의결기관의전횡과부패를방지하고비판과감시의기능을충실하게할수있다. 반면에, 단점은첫째, 오늘날지방행정의실제에서강력히요구되는행정의합리성과능률성이지방의회의정치성에흔들릴소지가있고, 둘째, 지방자치단체장의선거와지방의회의원의선거결과가정당기반에서차이가있을때는지방행정이불안정해질가능성이높으며, 셋째, 집행기관에대한주민의통제가간접적으로이루어짐으로써오히려민의의반영이약화될수있다. 8

21 제 1 장 기관단일형과기관분립형의지방정부의의회는각기장점과단점을갖고있으므로이들의단점을보완하고장점을살릴수있는절충형지방정부의의회형태를모색하게되었다. 그대표적인예로네덜란드, 벨기에, 스웨덴등의시 읍 면에서절충형을채택하고있다. 절충형역시권력분립형에입각하여의결기관과집행기관을별도로설치하고있지만서로대립시키지않는다는측면에서양자를절충하는유형이라고할수있다. 이를참사회형이라고도하는데의회를모체로하는집행기관으로서참사회를두어두가지유형의장점을최대한활용하고있기때문이다. 절충형지방정부의회의특징은, 의결기관과집행기관을분립시키되서로대립시키지않는지방정부의형태를취하고의결기능을담당하는지방의회가집행기능을담당하는집행위원회또는참사회의구성에참여또는간여하고, 집행기관을독임제 ( 수장제 ) 로하지않고합의제로하는점에서시장 의회형과구별되며, 시장은존재하지않고의장이대외적으로의회를대표하고집행위원회또는참사회의장이집행기관을대표한다. 이와같은절충형의회의장점은첫째, 의회와집행기관을분리하면서도긴밀한협력체계를이룰수있으며, 둘째, 민의의반영이원활하고공명 신중한집행을도모할수있으며, 셋째, 운영의기술을잘활용한다면기관단일형과기관분립형의장점을살릴수가있다. 반면에, 단점은첫째, 합의제의생리상집행책임의소재가불명확하고, 둘째, 행정전문가에의한집행이아니므로소인행정의폐단을초래할가능성이높으며, 셋째, 지방자치단체의의사결정과집행이지체되어행정의신속성이저해될수있다. 제 3 절지방의원정수 지방의회의원정수는의원신분 보수및국민정서등다른요소와상호작용하는가운데지방의회의구성에큰영향을미치므로정수의적정선책정이매우중요 9

22 제 1 편 하다. 기본적으로지방의회의원정수는주민대표성과능률성 전문성중어느쪽을강조하느냐에따라 대의회제 와 소의회제 를선택하게된다. 대의회제 는지방자치단체의정책을공정하고신중하게심의결정할수있을뿐아니라, 각계각층의주민이익을골고루대변할수있게해주며, 다수의주민에게행정참여의기회를넓혀줌으로써지방정치에민의의반영을꾀하는동시에지방행정의민주화를도모할수있다. 이에반해 소의회제 는전문성과능률성을강조하고주민의재정부담이그만큼줄어들뿐아니라개인당주민대표범위가확대됨으로서의원개개인의상대적위상이커지게되는반면에, 주민의대표기관으로서다양한주민의사를올바로의사결정에수렴하지못할가능성이커지고, 의회가특수계층의이익을더중시하여운영될수있다는한계가있다. 우리나라지방의회의원은의원정수가대규모인 대의회제 를채택하고있다. 1995년 4월 1일공직선거및선거부정방지법을개정하여광역의회에의원정수의 100분의 10의범위내의비례대표제를도입하는한편, 기초의원선거에있어서는정당공천을금지하고, 그후보자는정당표방을할수없도록하였다. 1998년 4월 30일에는지방의원정수의축소조정등에관한사항을개정하였으며, 2002년 3월 7일에는시도의원선거에서지역구후보자와비례대표후보자에게각각 1표씩을투표하는 1인 2표제도를도입하였다. < 표 1-1> 지방의원정수현황 ( 단위 : 명 ) 구분 제1기 제2기 제3기 제4기 5,170 5,413(97) 4,180(74) 4,167(73) (97) 690(74) 682(73) 4,304 4,541 3,490 3,485 ( ) 는비례대표의원수를표기한것임 10

23 제 1 장 < 표 1-2> 지방의원정수책정기준 ( 제 2 기 ) 구분시 도의회의원시 군 자치구의회의원 시 군 자치구마다각 3 인 ( 인구 30 만을넘는시 군 자치구에있어서는 30 만을넘는매 20 만까지마다 1 인을더하고인구가 7 만미만이되는시 군 자치구는 2 인으로한다 ) 읍 면 동 ( 행정동 ) 마다각 1 인 ( 단, 인구 2 만을넘는읍면동에있어서는 2 만을넘는매 2 만까지마다 1 인을더한다 ) 17 인이상 7 인이상 < 표 1-3> 지방의원정수책정기준 ( 제 3 기 ) 구분시 도의회의원시 군 자치구의회의원 시 군 자치구마다각 2 인 ( 하나의시 군 자치구가 2 이상의국회의원선거구로된경우에는국회의원선거구마다 2 인 ) 읍 면 동 ( 행정동 ) 마다각 1 인 ( 단, 인구가 5 천명미만인경우인근읍 면 동과합하여 1 인선출 ) 14 인이상 7 인이상 < 표 1-4> 지방의원정수책정기준 ( 제 4 기 ) 구분시 도의회의원시 군 자치구의회의원 시 군 자치구마다각 2 인 ( 하나의시 군 자치구가 2 이상의국회의원선거구로된경우에는국회의원선거구마다 2 인 ) 읍 면 동 ( 행정동 ) 마다각 1 인 ( 단, 1 천미만이면과 6 천미만의동은인접읍 면 동과통합하여 1 인으로하고, 인구 3 만이상의읍과 5 만이상의동은 1 인을증원 ) 16 인이상 7 인이상 제 4 절지방의회정당참여 2002년제4기까지는광역의원에게정당공천제를허용하였고, 2006년제5기부터는기초의원에까지정당공천제를도입하여실시하였다. 제1기지방의회의원선거부터지속적으로지방의회에의정당참여여부에대하여여 야간첨예한논란이있었으며, 사회각계각층으로부터찬 반에대하여많은주장이있었다. 11

24 제 1 편 지방선거에있어정당의참여문제에대해민주정치는정당정치이므로정당정치의육성 발전을위해정당참여는필요하며, 집행기관에대한효율적인견제와선거시투표권자의입후보자선택의용이성및인위적인정당참여배제의부당성을이유로정당참여가필요하다는주장이있는반면, 정당참여는쓰레기 상하수도 부녀복지등주민들의기본적인살림살이를주민들이직접보살핀다는주민자치의원리에반하며정당이개입함으로써지방행정의중앙정치예속화, 지방의회와자치단체장간의대립 갈등등이우려되므로배제해야한다는주장도있었다. 이처럼지방선거에있어정당추천에대한찬반양론은양쪽모두나름대로상당한근거를갖고있는것이사실이나나라마다의정치발전정도와정치토양, 국민의자치의식수준과국민여론을종합적으로감안하여야한다는의견에따라대체로정당참여를배제하는쪽이우세하게나타났다. 결국기초의회의원선거에서는정당참여를배제하고, 광역의회의원선거에서는정당공천을허용하는지방의회의원선거법이여야합의로통과제정되었으며새로제정된공직선거및선거부정방지법에서도그대로시행되어오다가 2006년부터기초의회의원선거에서도정당공천제를도입하였다. 제 5 절지방의회운영방식 우리나라의지방의회운영방식은위원회중심주의및본회의결정주의에입각하여의안의심사는주로상임위원회에서이루어지고본회의에서는위원회로부터보고된내용을중심으로그가부를결정한다. 위원회란의회가안건을처리함에있어본회의에앞서이를예비적으로심사하여본회의에보고하도록함으로써본회의의의사진행을촉진하기위하여구성 운영하는소수의원으로구성되는합의체기관을말한다. 소수의의원으로각분야별로위원회를구성, 의회에제출된안건들을이들위원회로하여금사전에심사하게함으로써비교적전문지식을가진의원들로구성된이들위원회가자유로운토론과세심한검토를통하여소관안건에대한보다세부적 전문적인 12

25 제 1 장 심사를하게하고, 또한그결과를본회의에보고, 본회의에서는이를토대로대국적 정책적차원에서당해안건을심의 결정할수있도록하기위한것이다. 우리나라지방의회의위원회는광역의회의경우상임위원회와특별위원회제도를, 기초의회의경우의원수가 13인이상인의회는상임위원회와특별위원회를, 의원수 12인이하의의회는특별위원회만을운영하게하고있었다. < 표 1-5> 시군구의회상임위원회설치기준 ( 06.6 법령개정전까지 ) 구분상임위원회수 의원정수 41인이상 의원정수 31인이상 40인이하 의원정수 13인이상 30인이하 5개이내 4개이내 3개이내 1992 년 2 월 15 일개정된지방자치법시행령 ( 제 20 조의 2) 에는의원정수가 15 인이상인경우에상임위원회를설치할수있도록하였으나, 1994 년 7 월 6 일시행령개정으로의원정수가 13 인이상인경우로설치기준이완화되었음 년 6 월 29 일시행령개정으로제한규정이없어져상임위원회설치자율화되었음 2006년 4월 28일지방자치법 ( 제50조제2항 ) 및 2006년 6월 29일동법시행령 ( 제 20의2) 에기초의회의상임위원회제한규정을삭제하여의원정수가 13인미만인기초의회도상임위원회설치가가능하게되어상임위원회설치비율이제4기 57.3% 에서제5기 62.6% 로 5.3% 증가하였다. < 표 > 상임위설치의회비율 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 80.0% 60.0% 57.3% 57.3% 62.6% 40.0% 20.0% 0.0% 제 3 기제 4 기제 5 기 광역의회 기초의회 13

26 제 1 편 상임위원회설치수별의회수를살펴보면, 광역의회의경우의회별상임위를 5개설치한의회가 6개 (37.5%) 로가장많고, 8~9개설치의회는 2개 (12.5.%) 이며, 주로 4~9개사이에설치하였음을알수있다. 기초의회의경우의회별 3개상임위를설치한의회가 118개 (51.3%) 로가장많고, 미설치의회는 86개 (37.4%) 이며주로 1~4개사이에설치하였음을알수있다. 구분 의회수 의원정수 < 표 1-6> 상임위원회설치수별의회수 상임위원회설치수별의회수계 , , 자료 : 지방의회현황 ( 제 5 기 ), 행정자치부, 2006 구성인원별상임위원회수를보면광역의회의경우상임위원을 9명으로구성한의회가 20개 (22.0%) 로가장많고, 주로 6명 ~11명으로구성하였다. 기초의회의경우상임위원을 5명으로구성한의회가 93개 (22.1%) 로가장많고, 주로 4명 ~11명으로구성하였다. 구분 의회수 의원정수 < 표 1-7> 구성인원별상임위원회수 구성인원별상임위원회수계 , , 자료 : 지방의회현황 ( 제 5 기 ), 행정자치부, 2006 또한상임위원회의설치를조례로정하도록자율화함에따라지방의원정수가소수 (7~8명) 임에도종전까지유지해온 1 의원 1 상임위원의원칙을벗어나상임위원을겸임하는복수상임위원회를구성 (2~3개) 한기초의회가 12개 (2.3%) 나되었다. 14

27 제 2 장지방의회연혁 지방의회는 1948년건국헌법의제정으로 지방자치단체에각의회를둔다 는헌법상설치가보장된데이어 1949년지방자치법이제정 공포됨에따라근대적의미의지방의회제도의법적근거가마련되었다. 그러나건국초기극심하였던사상적갈등과정치적 사회적혼란, 그리고한국전쟁으로인하여그실현이지연되어오다가 1952년 4월에시 읍 면의회의원선거가, 동년 5월에는도의회의원선거가실시됨으로써우리나라에서는최초로민주적지방의회제도의출현을보게되었다. 그리하여 1956년에는제2대지방의회의원선거가, 1960년에는제3대지방의회의원선거가실시되어전후세차례에걸쳐지방의회가구성 운영되어왔으나, 1961년 5 16과함께 1961년 9월 1일지방자치에관한임시조치법이선포되고지방의회가해산되어그후 30여년간의긴휴면기간을거쳐 1991년 3월과 6월에각각시 군 구의회의원과시 도의회의원을선출함으로써다시지방의회가부활되어제1기지방의회가출범되었으며, 2006년 5월 31일제4회전국동시지방선거가실시됨에따라제5기지방의회가시작되었다. 제1절지방의회부활전 (1952~1961) 최초로민선지방의회가구성된 1952년 4월과 5월은정부가임시수도부산에피난중인때였다. 그럼에도불구하고이승만대통령은대통령직선제개헌안을지지해줄정치적기반을확보하여야할필요성을느끼고자신의입장을지지하여줄세력으로지방의회를구성하여키우고자하였던것이다. 15

28 제 1 편 그러나이때는아직전시중이던까닭에한강이북의미수복지구와지리산주변의치안이불안한일부지역이유예또는제외된채 1952년 4월 25일, 17시 72 읍 1,308면에서시 읍 면의회의원선거가실시되고, 그다음달 5월 10일에는서울 경기 강원이제외된 7개도의도의회의원선거가실시되었다. 그리고이때에치안불안으로일시연기되었던전북의완주 남원 순창및정읍등의 4개군 8개면에있어서의면의회의원선거는다음해인 1953년 5월 5일에실시되고, 이지역에서의도의회의원선거는그해 5월 10일에실시되었으며, 서울시와경기도및강원도의의회는 1956년제2대에접어들어서야최초로구성되었다. 지방자치제도는권력분립주의를원칙으로하면서의원내각제적인요소가가미되어, 지방의회에지방자치단체장에대한불신임권을부여하는한편, 지방자치단체장에게는의회해산권이부여되었다. 그리고도지사와서울특별시장은대통령이이를임명하는임명제였으나, 시 읍 면장에대해서는간선제를취하여당해시 읍 면의회에서선거하도록되어있어시 읍 면의경우에는지방의회우위의일면이없지않았다. 이와같이내각제요소가가미된엄격한권력분립주의원칙을적용하여지방의회와집행기관간에많은갈등과마찰이발생했다. 즉 1952년 4월부터 1956년 8월사이에전국의시 읍 면장 1,468명중 79.6% 인 1,168명이임기전에사임했고, 시 읍 면장에대한지방의회의불신임의결이 66건, 의회해산이 18건에이르렀다. < 표 1-8> 제 1 대시 읍 면의원당선자현황 구분총계시의회읍의회면의회 1,397 개 17 개 72 개 1,308 개 17,559 인 378 인 1,115 인 16,066 인 자료 : 지방의회백서 ( 제 3 기 ), 행정자치부, 2003 < 표 1-9> 제1대도의원당선자현황 도별 총의원수 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 306인 28인 46인 32인 59인 61인 60인 20인 자료 : 지방의회백서 ( 제3기 ), 행정자치부,

29 제 2 장 < 표 1-10> 제 1 대지방의원정당별 단체별당선현황 시 읍 면의원 7,469 인 (42.5%) 4,444 인 (25.3%) 2,843 인 (16.2%) 2,621 인 (14.9%) 자료 : 현대사회연구소, 한국지방자치연감, 인 (1.0%) 147 인 (48%) ( 점유율 10% 이상정당 단체 ) 도의원 85 인 (27.8%) 74 인 (24.1%) 제2대지방의회는제1대지방의회운영 4년동안표출되었던문제점을개선하기위한많은논란과정치적인이유까지겹쳐 1956년 2월과 7월두차례에걸친지방자치법의개정이이루어진뒤에실시되었다. 이에따라 1 시 읍 면장의선거방법이간선제에서직선제로바뀌고, 2 시 읍 면의회의시 읍 면장불신임의결권과시 읍 면장의의회해산권이폐지되었으며, 3 시 읍 면장과의원의임기가 4년에서 3년으로단축되고, 4 의원정수가축소조정되는한편, 5 의회의회기일수도제한이되었다. 이와같은개정을거쳐시행된제2회지방선거는시 읍 면의원선거가 1956년 8월 5일에전국 25개시, 75개읍, 1,358개면 ( 제1대지방의원선거때늦게실시된지리산주변 8개읍 면과의회가해산되어재선거를실시한 1개시, 1개읍, 1 개면에대해서는기득권을인정하여제외 ) 에서실시되었다. 같은달인 8월 13 일에는제1회지방선거에서제외되었던서울 경기 강원이포함된시 도의회의원선거가전국에서일제히실시되었다. 그러나제1대에비하여 4년간의경험이축적되고제도의개선을거쳐출범된제2대지방의회의경우도크게발전된면모를보여주지못하였다. 집행기관과의갈등과마찰, 의회운영의비능률적인요인을극복치못했을뿐아니라, 지방자치단체에따라서는의회가새해예산을통과시켜주지않음으로써무 ( 無 ) 예산상태로방치되기도하고, 정당한이유없이의사를지연시키거나의안을부결함으로써행정이마비되기도하는등지방의회와집행기관간의갈등과마찰, 의회운영의비능률적인요인을극복하지못했다. 17

30 제 1 편 < 표 1-11> 제 2 대시 읍 면의원당선자현황 구분 총계 시의회 읍의회 면의회 1,458개 25개 75개 1,358개 16,954 인 416 인 990 인 15,548 인 자료 : 지방의회백서 ( 제 3 기 ), 행정자치부, 2003 < 표 1-12> 제2대시 도의원당선자현황 도별 총의원수 서울 경기 충북 충남 전북 전남 경북 경남 강원 제주 437인 47인 45인 30인 45인 44인 58인 61인 67인 25인 15인 자료 : 지방의회백서 ( 제3기 ), 행정자치부, 2003( 서울특별시및경기도 강원도는제1대의원 ) < 표 1-13> 제 2 대지방의원정당별 단체별당선현황 시 읍 면의원 도의원 11,490 인 (67.7%) 4,852 인 (28.6%) 342 인 (2.0%) 206 인 (1.2%) 34 인 (0.2%) 249 인 (56.9%) 98 인 (22.4%) 83 인 (18.9%) 7 인 (1.6%) 자료 : 현대사회연구소, 한국지방자치연감, 1992 제3대지방의회는 4 19이후제2공화국이발족된뒤에구성되었다. 제2차지방자치법개정때에 3년으로단축된지방의원의임기가다시 4년으로환원되어제 2대지방의회의원의임기가 1960년 8월까지연장되었던것인데, 1960년 4 19가일어나헌법이개정되고국정전반에걸친대개혁이단행됨에따라지방자치법도 1960년 11월 1일대폭적인개정을보게되어제3대지방의회선거는개정된법률에따라시 도는동년 12월 12일에, 시 읍 면은 12월 19일에실시되었던것이다. 제3대지방의회는우리사회전반에민주화의열의가팽배해있을때구성이되었다. 지방자치법도이러한분위기가반영되어개정되었기때문에종래의반 18

31 제 2 장 관치적인요소를배제하고민주적인요소가대폭강화되면서시 도지사와시 읍 면장은물론동 리장에이르기까지주민에의한직선제로바뀌게되었다. 이에따라 1960년 12월에지방의회의원과지방자치단체장의선거가완료됨으로써우리나라지방자치사상새로운전기가마련될수있는것으로기대되었으나, 직선된지방자치단체장과지방의회와의불화와반목, 의회의파생적갈등이계속되는가운데민주적지방자치의위상을살리지못하였고, 1961년 5 16으로인하여제3대지방의회는불과 5개월의단명으로문을닫게되었으며, 그뒤우리나라지방의회제도는 30여년간의긴휴면기에접어들게되었던것이다. < 표 1-14> 제 3 대시 읍 면의원당선자현황 구분총계시의회읍의회면의회 1,553 개 25 개 80 개 1,448 개 16,851 인 420 인 1,055 인 15,376 인 자료 : 지방의회백서 ( 제 3 기 ), 행정자치부, 2003 < 표 1-15> 제3대시 도의원당선자현황 도별 총의원수 서울 경기 충북 충남 전북 전남 경북 경남 강원 제주 487인 54인 46인 26인 48인 48인 66인 73인 80인 28인 18인 자료 : 지방의회백서 ( 제3기 ), 행정자치부, 2003( 서울특별시및경기도 강원도는제2대의원 ) < 표 1-16> 제 3 대지방의원정당별 단체별당선현황 시 읍 면의원 17,688 인 (81.2%) 2,781 인 (16.5%) 325 인 (1.9%) 57 인 (0.3%) 도의원 216 인 (44.3%) 195 인 (40.0%) 70 인 (14.3%) 6 인 (1.2%) 자료 : 현대사회연구소, 한국지방자치연감,

32 제 1 편 제 2 절지방의회부활후 (1991~2006) 1961년 5월에지방의회가해산된후형식적인지방자치의명맥만유지하여 1990년 12월에지방의회의원선거법을제정하고, 1991년에선거를실시함으로써 30년만에지방의회가부활되었다. 그러나부활된모습은 30년전제2공화국시대와비교하여볼때많은변화를가져왔다. 제2공화국시대의지방의회는시 도와시 읍 면으로구분되어구성되었으나제3 공화국에서 군 이지방자치단체로되고 읍 면 은하부행정기관으로변모되었으며, 이후제6공화국에서지방자치단체의종류를특별시 직할시 도와시 군 자치구로하는 2계층으로통일하여그에대응하여지방의회를두게되었다. 따라서제1기지방의회의원선거에서 면 을자치단체로인정하지않게되어면의원은선출하지아니하고특별시와직할시의구를자치구로하여구의원을선출하였다. 그리고기초의회의원인시 군 자치구의원의후보자에대한정당추천과정당표시를배제하였다. 1991년 3월 26일에시 군 자치구의회의원선거와 6월 20일시 도의회의원선거를실시하여시 군 자치구의회는 4월 15일, 시 도의회는 7월 8일에역사적인개원식을가짐으로써한세대의긴휴면을깨고새로운지방자치발전의기반을다지게되었다. 그러나지방자치단체장에대한선거는 1990년 12월 31일공포된지방자치법에의하여 1992년 6월 30일이내에실시하도록되었고, 이후또한번의지방자치법개정으로 1995년 6월 30일이내에실시하는것으로변경되었다. 제1기지방의회는주민에의하여선출된지방의회와중앙정부에의해임명된지방자치단체장이지역주민의복지와지역시책을결정 집행하는과도기적인지방자치의한유형으로지방자치의경험이일천하고오랜기간동안의단절로말 20

33 제 2 장 미암아제대로정착될수있을까하는우려속에출발하였으나, 지방자치단체의자주권과자율권이크게신장되었고주민의자치행정에의참여기회가확대되었으며, 자치의식을드높이는계기와지역자치발전에확고한기틀을마련하였다. 반면에지방의회와집행기관과의상호이해와협조부족으로대립과마찰이많았고, 의정활동경험부족으로의회운영에차질을빚는가하면, 지역개발을둘러싸고지역이기주의가노정되었고, 일부의원들은부정과비리에연루되어주민과언론의지탄을받기도하였을뿐만아니라제도적 환경적여건의미비와의회운영의일천한역사로인해기대하는만큼의성과를거두었다고하기에는미흡하였다. < 표 1-17> 제 1 기지방의원당선자현황 지역총계서울부산대구인천광주대전경기강원충북충남전북전남경북경남제주 , 자료 : 현대사회연구소, 한국지방자치연감, 1992 < 표 1-18> 시 도별행정구역현황 (' ) 구분 시 군 구 읍 면 동 시 도별 계 시 군 구 계 읍 면 동 , ,261 2, 자료 : 지방자치단체행정구역현황, 행정자치부,

34 제 1 편 그리고, 제1기지방의회동안에지방의회운영에대한제도개선등사항을살펴보면다음과같다. 1991년 12월 31일지방자치법을개정 ( 법률제4464호 ) 하여 1 회기중지방의회에출석할때에여비를지급하도록하였으며, 2 정기회집회일을매년 12월 1 일에서광역의회는 11월 20일로, 기초의회는 11월 25일로조정하고, 3 시도의회의회기를연장 (30 35일) 함과아울러, 4 폐회중위원회의개회요구범위에의장이필요하다고인정하는경우와재적의원 1/3 이상요구하는경우를포함하고, 5지방의회사무기구를개편하여광역의회는사무국에서사무처로, 기초의회는사무국또는사무과를설치할수있도록하였으며, 6 정기회집회일및회기연장조정에따라자치단체의예산안제출및지방의회의의결기한을개선하여광역의회는회계연도개시 10일전에서 15일전까지, 기초의회는회계연도개시 5일전에서 10일전까지로하였다. 그리고 1994년 3월 16일지방자치법을개정 ( 법률제4741호 ) 하여 1 지방의원의명예직원칙은유지하면서의정자료수집 연구및그보조활동을위한의정활동비를매월지급할수있도록하고, 2 회기중직무로인한상해 사망에대한보상제도를신설하였으며, 3 지방의회의규칙제정권을신설하고, 4 특별한사유가있는경우에한하여자치단체장을대리하여관계공무원으로하여금지방의회에출석할수있도록조정하는한편, 5 지방의회사무직원을지방의회의장의추천에의하여자치단체장이임명하도록개선하였다. 또한동개정법률부칙에서지방의원에대한의정활동비는제2기지방의원부터지급하도록함과아울러이법시행후최초의지방의원의임기는 1995년 7 월 1일부터개시되도록하였다. 1994년 12월 20일지방자치법을개정 ( 법률제4789호 ) 하여 1 지방의회의감사 조사시증인과는달리선서의무가없는참고인은그불출석등에따른과태료처벌대상에서제외하고, 2 이법시행당시재임중인시 군및자치구의회의원은그임기만료 ( ) 후에도 1995년 6월 30일까지계속재임하도록임기를연장하였으며, 3 임기 3년인제2기지방의회의장단의임기를 1년 6월로조정하는등임기특례를인정하였다. 22

35 제 2 장 1994년 3월 16일지방자치법을개정하여지방자치단체장선거실시시기를부칙으로규정하고 1995년 6월 27일광역과기초자치단체장, 의회의원에대한 4대지방선거를통합실시함으로써 1995년 7월 1일주민대표를주민의직접선거로선출하는명실공히본격적인민선지방자치시대를열었다. 1991년도지방선거가끝난후정치권은곧바로선거제도의개선에관한논의를시작하였으며, 그결과 1994년도 3월새로운선거법인공직선거및선거부정방지법 ( 공직선거법으로개칭 ) 이마련되었다. 새선거법은대통령선거법과국회의원선거법그리고지방의원선거법등여러개의법률로되어있던선거법을하나로묶은통합선거법결과였다. 새로제정된선거법은선거일을사전에확정하여지방의회의원과지방자치단체장의선거는그임기만료전 60일이후첫째목요일로하였다. 그러나지방자치법부칙에법시행후실시되는첫지방자치단체장선거를 6월 30일로규정하고있었던바, 새선거법도부칙제7조를통해새선거법시행이후최초로실시하는지방자치단체장선거와임기만료에의한지방의회의원선거는앞서의규정과관계없이 1995년 6월 27일동시에실시하고그임기는 1998년 6월 30일에만료되는것으로규정하였다. 그결과제2기지방의회는 3년이라는임기를갖게되었다. 제2기지방의회의지방의회관련선거법에는광역의회의원선거에있어비례대표제를도입하여지역구의원 100분의 10에해당하는수를비례대표로선출할수있도록하여여성의원의의회진출을도모하고사표방지를통해의회내에소수의견제세력을두며광역의회의원에게만허용하던정당공천제를모든지방선거에정당의후보추천을허용하다가 1995년지방선거가다가오자기초의회의원선거에는정당추천을허용하지않는방향으로재개정되었다. 특히선거운동에있어서개별적제한방식으로서의전환과선거자금의엄격한제한은 발은풀고돈묶었다 는촌평과함께긍정적인면도있었으나, 지방의원수를지나치게늘렸으며규정된선거비용의규모가지나치게이상적이라는비판도있었다. 23

36 제 1 편 < 표 1-19> 제 2 기지방의원당선자현황 지역 총계 서울부산대구인천광주대전경기강원충북충남전북전남경북경남제주 , 자료 : 지방의회현황 ( 제2기 ), 행정자치부, 1995 < 표 1-20> 시 도별행정구역현황 (' ) 구분 시 군 구 읍 면 동 시 도별 계 시 군 구자치구일반구 계 읍 면 동 , ,240 2, 자료 : 지방자치단체행정구역현황, 행정자치부, 1995 지방자치의한축으로서제2기지방의회는집행기관의정책을주민의시각에서조정해주며주민의요구와의견을수렴 처리하는대의기관으로서지위와기능을성실히수행하였다고볼수있는반면에집행기관과의갈등과대립의심화, 의사운영의파행, 위법및월권의결에대한재의및재소증가, 관광성외유, 의원의도덕성이나전문성결여등자질문제가지적되었다. 그럼에도불구하고자치입법활동, 예산안의심사, 행정사무감사를비롯하여자치행정의통제 감시기능의수행, 주민의요구를정책에반영시키는등지방의 24

37 제 2 장 회가지방의자율성과책임성을추구하면서대의기관으로서의활동영역을확보하려는노력은높이평가할만하다할것이다. 그리고 1995년 8월과 12월에각각지방자치법에대한일부개정이있었으나지방의회제도의개선에관한사항은없었다. 1998년 6월 4일제2회전국동시지방선거를실시하여임기 4년 ( 제2기 3년 ) 의제3기지방의회가출범하였으며, 제도적으로지방자치체계를완전하게정비하게되었다. 1998년 2월 6일공직선거및선거부정방지법을일부개정하여종전에자치단체장및지방의원선거일이그임기만료일전 60일이후첫번째목요일로되어있어서선거후 50여일이지나야지방자치단체장및지방의원의임기가개시되어그동안행정공백이생길우려가있으므로선거일을그임기만료일전 30일이후첫번째목요일로변경하여행정공백을최소화하고지방행정의영속성을기하고자하였다. 1998년 4월 30일공직선거및선거부정방지법을일부개정하여지방의원정수를축소 조정하였고, 지방선거의피선거권거주요건을선거일전 90일이상거주하도록하던것을 60일이상으로완화하였다. < 표 1-21> 제 3 기지방의원당선자현황 (* 비례대표포함 ) 지역총계서울부산대구인천광주대전울산경기강원충북충남전북전남경북경남제주 , 자료 : 지방의회현황 ( 제 3 기 ), 행정자치부,

38 제 1 편 < 표 1-22> 시 도별행정구역현황 (' ) 구분 시 군 구 읍 면 동 시 도별 계 시 군 구자치구일반구 계 읍 면 동 , ,230 2, 자료 : 지방자치단체행정구역현황, 행정자치부, 년 8월 31일지방자치법을개정 ( 법률제6002호 ) 하여 1 지방의원에대한회의수당을회기수당으로전환하였고, 2 연말정기회의에집중된지방의회의기능을분산하여효율적인의회운영이되도록하기위하여상 하반기연 2회정례회제도를도입하였으며, 3 지방자치단체의조례로운영해오던지방의회위원회의의안발의권을지방자치법에명문화하였다. 또한 4 지방의회운영상의사에공정을기할수없는사유가있는경우의장및의원의제척을인정하고있는데, 종전 본인또는직계존비속과직접이해관계가있는안건 에한정하였으나제척대상의범위를확대하여야한다는대다수의의견에따라 배우자, 형제자매 를그대상에포함하였다. 그외에 5 지방의원에대한체포및확정판결통지제도를명확히하여신분상실에도불구하고지방의원직수행하는사례가없도록하였으며, 주민의직접참여제도가확대되어주민의조례제정 개폐청구제도및감사청구제도가도입되었다. 26

39 제 2 장 2002년 6월 13일제3회전국동시지방선거를실시함으로써제4기지방의회가출범하였으며지방의회의원정수와선거구를축소조정하였다. 2002년 3월 7일공직선거및선거부정방지법을일부개정하여 1인 1표제에대한헌법재판소의한정위헌결정의취지를존중하여시도의원선거에서지역구후보자와비례대표후보자에게각각 1표씩을투표하는 1인 2표제를도입하였고, 시도의원선거의비례대표후보자중 100분의 50을여성으로추천하되명부순위 2 인마다여성 1인이포함되도록하였다. < 표 1-23> 제 4 기지방의원당선자현황 (* 비례대표포함 ) 지역 총계서울부산대구인천광주대전울산경기강원충북충남전북전남경북경남제주 , 자료 : 지방의회현황 ( 제4기 ), 행정자치부, 2002 < 표 1-24> 시 도별행정구역현황 (' ) 구분 시 군 구 읍 면 동 시 도별 계 시 군 구자치구일반구 계 읍 면 동 , ,217 2, 자료 : 지방자치단체행정구역현황, 행정자치부,

40 제 1 편 참여정부는생산성과전문성을바탕으로한지방의회의자율성강화를정책의기조로하고 지방의정활동기반혁신계획 을마련하여추진하였다. 2003년 7월 18일지방자치법을개정 ( 법률제6627호 ) 하여그간유지해온지방의회의원의명예직규정을삭제함으로써유급직전환의계기를마련하였으며, 2004년 1월 16 일지방분권특별법제정시지방의회권한, 전문성, 인사권강화등지방의회활성화추진의무를명시하였다. 2005년 8월 4일개정 ( 법률제7670호 ) 된지방자치법에서는 1 지방의원에게회기에따라지급하던회기수당을직무활동에대하여지급하는월정수당으로전환하여 2006년 1월 1일부터시행하도록함으로써지방의원에대한 유급제 를도입하고, 2 지방자치단체에의정비심의위원회를설치하도록하였으며, 3 지방의회회기중회의출석시지방의회와의원거리 ( 편도 60km, 도서지역등 ) 에거주하는지방의원에게지급하던 원격지회의출석비지급제도 는폐지하였다. 지방의원에대한유급제도입은전문성을갖춘유능한지역인물의지방의회진출기회를확대하고성실한지방의정활동여건을보장함으로써주민의신뢰를제고하고지방의회의책임성을확보하기위한것이었다. 2006년 4월 28일지방자치법을개정 ( 법률제7935호 ) 하여 1 지방의회의회기운영및상임위원회의설치를자율화하고, 2 지방의회위원회에전문위원을증원 ( 총 264명 : 광역의회 64명, 기초의원 200명 ) 하여동일위원회에복수전문위원을두도록전문위원제를확대하여지방의원의의정활동지원을강화하였으며, 3 지방의회사무직원중별정직 기능직 계약직직원의지방자치단체장임용권을지방의회사무처장 ( 국장, 과장 ) 에게위임하여지방의회의독립성을제고시킴은물론, 4 윤리특별위원회의설치근거를마련하고윤리강령및윤리규범을조례로제정토록의무화하여자체윤리심사기능을강화하는등지방의회의자율성 전문성 책임성을높일수있는제도적기반을마련하였다. 특히, 2005년 6월지방의원유급제도입을위한지방자치법개정추진시의정비수준결정에있어국회는상한선을둘것을, 정부는완전자율화를주장하였으나, 국회의입법취지및지방분권과자치원리를감안하여의정활동비와여비는상한선을기준으로, 월정수당은완전자율방식이아닌지역소득수준등변수 28

41 제 2 장 를고려하여정하는것으로절충하여결정되었다. 이로인하여지방의회별로지방의원의의정비결정수준의격차가발생 ( 광역의원 - 최고 : 서울연 6,804만원최저 : 전남연 3,960만원, 기초의원 - 최고 : 서대문연 3,804만원, 최저 : 증평연 1,920만원 ) 하였으며, 월정수당등의정비의상한선을지방자치법령에서정하여줄것을요구하는건의가있었으나지방자치단체별로자율성을부여한의정비결정제도의환원은지방자치원리에부합되지않는다는측면에서현행제도를유지하고그운영성과를분석하여제도개선방향을결정하기로하였다. 그리고주민의직접참여에의한지방행정의공정성과투명성을강화하기위하여 2005년 1월 27일지방자치법을개정 ( 법률제7362호 ) 하여주민소송제도를도입함과아울러지방의회의결이법령에위반되었음을이유로한상급기관의재의요구지시를자치단체장이따르지않고그대로시행하는경우에는주무부장관또는시 도지사의직접제소및집행정지결정을신청할수있도록함으로써위법한지방의회의결에대한통제를강화하였다. 29

42 제 1 편 제 3 절지방자치의변천사 (1948~2006) (1) 제헌헌법에서지방자치제도도입 지방자치의제도적확인 ( 제헌헌법제8장제96조~제97조, 공포 ) (2) 지방자치법제정 ( , 법률제32호 ) 지방자치단체의종류 : 도 서울특별시, 시 읍 면 지방자치단체의기관구성 : 장과의회간의기관분립주의채택 지방자치단체장의의회해산권, 지방의회의지방자치단체장에대한불신임의결권인정 지방의회의원 : 주민이직선 ( 임기 4년 ) 도지사와서울특별시장은임명제, 시 읍 면장은의회에서선출 지방자치단체의사무 : 고유사무 단체위임사무 기관위임사무로구분 (3) 제1차개정 ( , 법률제73호 ) 경과규정산입 : 지방의회구성시까지의회의권한대행 ( 내무부장관 도지사 ) 과시 읍 면장의임명제 (4) 제1차지방선거실시 시 읍 면의회의원선거 도의회의원선거 부산피난시절로서울 경기 강원제외 (5) 제2차개정 ( , 법률제385호 ) 시 읍 면장의선임방법변경 : 의회간선제 주민직선제 시 읍 면의회의지방자치단체장에대한불신임의결제도폐지 지방의회의원과시 읍 면장의임기단축 : 4년 3년 의원수의감축및회의일수제한 의회의결에대한지방자치단체장의거부권인정 30

43 제 2 장 < 표 1-25> 한국지방자치제도수용과정 연도주요사건내용및특징 제헌헌법지방자치의제도적확인, 제 8 장제 96 조및제 97 조 지방행정에관한임시조치법 읍, 면장선거제규정, 6 개월후실효일제하 1914 년의칙령제 354 호를대체하기위해법률제 8 호로공포됨 지방자치법제정 계층 : 서울시는단층제, 시는 2층제, 읍면은 3층제의회 : 시읍면의회직선단체장 : 서울특별시장과도지사는대통령임명, 시읍면장은시읍면의회에서간선 제 1 대지방의회의원선거 지방자치법제 2 차개정 지방자치법제 4 차개정 지방자치법제 5 차개정 지방자치에관한임시조치법 지방자치법제 7 차개정 지방자치법제 10 차개정 4 월 25 일시읍면의회의원선거 ( 시읍면장은간선 ) 5 월 10 일도의회의원선거 의회 : 주민직선단체장 : 시읍면장을주민직선으로바꿈. 서울특별시장과도지사는대통령임명 의회 : 주민직선단체장 : 단체장을모두임명제로바꿈, 읍면장은도지사가임명, 서울특별시장 도지사 시장은대통령임명 제 2 공화국헌법이 1960 년 6 월 15 일공포되고, 7 월 29 일선거에서민주당이집권, 지방의회와단체장모두주민직선제 5 16 으로지방의회가해산되고, 단체장은대통령임명 1987 년민주화운동결과로지방의회, 단체장모두주민직선제규정 ( 지방의회선거는 1991 년까지지연되고, 단체장은경과규정에의해대통령이임명 ) 의회 : 직선 ( 단, 기초의원에대한정당공천금지 ) 단체장 : 직선 제 1 회동시지방선거기초 광역의회및기초 광역단체장직선, 투표율평균 55% 제 2 회동시지방선거투표율평균 52.6% 제 3 회동시지방선거투표율평균 48.8% 제 4 회동시지방선거투표율평균 51.6% 31

44 제 1 편 (6) 제3차개정 ( , 법률제388호 ) 의원정수, 의원선거구에관한사항개정 지방의회의원과시 읍 면장의임기상의기득권인정 선거일전일까지임기가만료되는자는임기가끝나는것으로보되, 임기가아직남아있는자는법정임기까지기득권인정 (7) 제2차지방선거 시 읍 면장, 지방의회의원 시 읍 면장초대직선실시 서울특별시 도의회의원 서울특별시의회의최초구성으로전지방자치단체가의회구성 (8) 제2차개정 ( , 법률제501호 ) 시 읍 면장의임명제및장에대한불신임제채택 지방의회가법정회의일수를초과한경우에감독기관에폐회명령권인정 의회폐회중의위원회개최제도폐지 지방의회의원의임기연장 : 3년 4년 동 이장의임명제채택 지방의회의장단에대한불신임제도폐지 (1) 제5차개정 ( , 법률제563호 ) 서울특별시장 도지사, 시 읍 면장, 동 이장을임명제에서직선제로개정하고그임기를 4년으로규정 의원정수 선거권 피선거권에관한사항개정 부재자선거제도채택 지방의회의장과부의장에대한불신임제도채택 (2) 제3차지방선거실시 시 읍 면 : 의회의원 ( ), 자치단체장 ( ) 서울특별시 도 : 의회의원 ( ), 자치단체장 ( ) 32

45 제 2 장 (1) 전국지방의회해산 ( , 군사혁명위포고제4호 ) 지방의회의의결사항은읍 면에서는군수, 시는도지사, 서울특별시와도는내무부장관의승인을얻어집행 서울특별시장 도지사, 인구 15만이상의시장은내각에서임명, 기타지방자치단체장은도지사가임명 (2) 지방자치에관한임시조치법제정 ( , 법률제707호 ) 지방행정을더욱능률화하고정상화함으로써지방자치행정의건전한토대를마련하는데목적 위의포고령입법조치 읍 면자치제도폐지 군을기초자치단체화함 (3) 제3공화국헌법 ( ) 헌법에의한최초의지방행정구성시기에관하여는법률로정함 ( 지방자치법부칙제7조3, 이하 " 법 " 으로표기 ) (1) 유신헌법 ( ) 이헌법에의한지방의회는조국통일이이루어질때까지구성하지아니함 ( 법부칙 10) (2) 제6차개정 ( , 법률제2437호정부조직법중개정법률 ) 정부조직법이개정됨에따라이를인용하고있는관련조문정비 ( 특별지방행정기관인경찰서, 소방서의설치관련규정삭제 ) (1) 제5공화국헌법 ( ) 이헌법에의한지방의회는지방자치단체의재정자립도를감안하여순차적으로구성하되, 그구성시기는법률로정함 ( 법부칙 10) 33

46 제 1 편 (1) 제6공화국헌법 ( ) 부칙에서지방의회구성에관한특례를두지아니함 (2) 제7차전문개정 ( , 법률제4004호 ) 특별시와직할시의구를지방자치단체의종류에포함 자치구 지방자치단체의사무범위를포괄적으로예시하고, 지방자치단체의종류별로사무배분기준을정함 시장 도지사의피선거권자의연령을 30세에서 35세로조정 지방의회의원의정수는행정구역을기준으로일정한범위내에서정하도록함 지방자치단체행정사무에대한감독권을삭제하고행정사무조사권을신설 지방의회의연간회의총일수를 10일씩축소조정 ( 시 도의회 70일, 시 군 구의회 60일 ) 지방의회의사무를처리하기위한사무국의설치및사무직원의정원과임명등에관한사항을정함 지방자치단체장은선거에의하여선출하되따로법률로정할때까지는정부에서임명 지방자치단체장에게지방의회의결사항에대한재의요구권및선결처분권부여 지방의회의원선거에관한사항을별도로지방의회의원선거법을새로정하도록규정 지방자치단체는상호관련된사무의일부를공동으로처리하기위한행정협의회의구성과협의사항의조정등에관하여정함 주무부장관이나시 도지사의지방자치단체장에대한감독권행사중취소 정지권은 1차로시정을명한후에행사 서울특별시에대하여는법률이정하는바에의하여그지위 조직및운영에관하여특례를둘수있도록함 주민의소청권삭제 지방의회의원의선거시기를지방의회의종별에따라달리하여정함 34

47 제 2 장 - 지방의회는시 군및자치구부터구성하되, 시행일 ( ) 로부터 1년이내에실시 - 시 도의회는시 군및자치구의회가구성된날로부터 2년이내에구성 (3) 제8차개정 ( , 법률제4162호 ) 지방자치의목적을지방의균형적발전과대한민국의민주적발전에있음을명시 지방의회의원정수에관한규정을삭제하고지방의회의원선거법에규정하도록함 지방의회의원의겸직금지범위확대 : 농 수 축협외에농지개량조합 산림조합 엽연초생산협동조합 인삼협동조합등 4개조합임직원의겸직제한추가 지방의회의집행기관에대한감독권한을행정사무감사및조사권으로강화 시 도의회의연간회의총일수를 70일에서 100일로연장 지방의회의원의의안발의정족수를복수로규정 - 재적의원 5분의 1이상또는 10인이상의연서로의안발의 지방자치단체장을주민이직접선거하도록명시 시 도의부자치단체장을당해시 도지사가추천한자를임명하도록함 최초로선출된시 도지사의임기만료까지는시 도지사의추천권배제 지방의회의의원선거는 이내, 지방자치단체의장선거는 이내에실시하도록규정 (4) 제9차개정 ( , 법률제4310호 ) 지방의회의원겸직금지범위축소 : 농업협동조합등 7개조합의조합장과그상근임 직원 지방의회의의원선거는 이내, 지방자치단체의장선거는 이내실시하도록규정 35

48 제 1 편 지방의회부활이후 (5) 시 군 구의회구성 시 군 구의회의원선거실시 전국 260 개시 군 구의회개원 (6) 제10차개정 ( , 법률제4367호 ) 지방의회의원의겸직금지범위축소 - 농협협동조합등 7개조합의조합장과그상근임 직원만제한 헌법재판소의위헌결정에따라비상근조합장은겸직금지대상에서제외 (7) 시 도의회구성 시 도의회의원선거실시 전국 15 개시 도의회개원 (8) 교육위원회구성 ~ : 교육위원후보자추천 ~ : 교육위원선출 : 교육위원회개원 (9) 지방의회협의체구성 : 시 도의회의장협의회 : 시 군 구의회여성의원협의회 : 시 군 구의회의장시도대표협의회 (10) 제11차개정 ( , 법률제4464호 ) 회기중지방의회에출석할때여비지급 지방의회의원체포 구금시영장의사본을첨부하여의장에통지 안건심의와관련한서류제출요구권및절차를명확히규정 정기회집회일조정 - 시 도의회 : 매년 12월 1일 11월 20일 36

49 제 2 장 - 시 군 구의회 : 매년 12월 1일 11월 25일 시 도의회정기회의회기연장 : 30일 35일 대통령령으로정하는일정기준이상 ( 의원정수 15인이상 ) 시 군 구의회의상임위원회설치허용 폐회중위원회의개회요구범위확대 : 본회의의결, 지방자치단체장요구 본회의의결, 의장이필요하다고인정할때재적위원 1/3이상요구, 지방자치단체장요구 지방의회사무기구명칭조정 - 시 도 : 사무국 사무처 - 시 군 구 : 간사와약간명의직원 사무국또는사무과설치 예산안제출및의결기한조정 - 시 도 : 회계연도개시 10일 15일전까지의결 - 시 군 구 : 회계연도개시 30일 35일전까지제출, 회계연도개시 5일 10일전까지의결 (11) 제12차개정 ( , 법률제4741호 ) 도농복합형태의시 ( 市 ) 설치근거마련 ( 법 34, 72) - 종래군지역의읍이인구가많아지면시로분리 독립하던것을군전체를도농복합형태의시로전환가능 - 기존의시와군을통합하여도농복합형태의시로설치가능 - 도농복합형태의시의경우에는하부조직으로도시화된지역에는동, 기타지역에는읍 면을둠 주민투표제도도입 ( 법 13의3) - 지방자치단체의폐치 분합, 주민에대한과도한부담이나중대한영향을미치는사안에대하여실시가능 조례안공포기일을 15일에서 20일로연장 ( 법 19) 조례위반에대한지방자치단체의독자적인과태료부과권한인정 ( 법 20) - 조례위반행위에대하여 1,000만원이하의과태료부과규정을조례로정할수있도록함 - 종전시 도조례의벌칙위임조항은삭제 37

50 제 1 편 공직선거및선거부정방지법제정에따른관련조항삭제 지방의원의주민직접 보통 평등 비밀선거규정신설 ( 법 26의2) 지방의회의원의의정활동비등인정 - 명예직원칙은유지 ( 법 321) - 의정자료수집 연구및그보조활동을위한의정활동비매월지급 ( 법 321-1) - 회기중직무로인한상해 사망에대한보상제도신설 ( 법 32의2) 지방의원의겸직금지규정보완 ( 법 32의2) - 겸직금지대상에한국방송공사등추가 지방의원체포시통지기관을 정부 에서 관계수사기관 으로명확히규정 ( 법 34의2) 서류제출요구대상을 당해자치단체의장 으로구체화 ( 법 35의2) 지방의회감사 조사권보강 ( 법 36) - 국정감사권의지방의회대행, 출석거부시등 500만원이하과태료부과 지방자치단체장은특별한사유가있는경우에한하여관계공무원으로하여금의회에대리출석하게할수있도록조정 ( 법 37) 지방의회의규칙제정권신설 ( 법 37의2) 총선후최초임시회소집일변경 ( 법 39) - 정기회 35, 30일 40, 35일이내, 임시회 10일 15일이내 - 연간회의총일수 100, 60일 120, 80일 의회의장불신임 결의 라는용어를 의결 로정정 ( 법 49) 의회사무직원의임명방법변경 ( 법 83) - 의장과협의하여 의장의추천에의하여 지방자치단체장이임명 지방자치단체장의주민직접 보통 평등 비밀선거규정추가 ( 법 86) 지방자치단체장의겸직금지규정보완 ( 법 88) 지방자치단체장의당연퇴직조항신설 ( 법 90의2) 지방자치단체장이위임받아처리하는사무를규칙으로재위임할수있는규정신설 ( 법 95) 지방의회의의결에대한재의요구와제소규정보완 ( 법 98) - 지방자치단체장의직접재의요구사항도대법원제소가능 38

51 제 2 장 - 지방의회의원의사망 사직 구속등의회기능마비시에도지방자치단체장이선결처분할수있도록선결처분권보완 ( 법 98) 부자치단체장의국가직화 ( 법 101) - 특별시 직할시 도 : 정무직또는일반직국가공무원, 대통령령이정하는바에따라 2인을둘수있음. 이경우 1인은정무직또는별정직지방공무원으로보함. 국가직은시 도지사제청으로내무부장관을경유하여대통령이임명하고, 지방직은지방공무원법에따라시 도지사가임명 - 시 군 구 : 1인만인정. 일반직지방공무원, 단최초로선출된시장 군수 구청장임기만료시까지는국가공무원으로보함. 시장 군수 구청장이임명 지방자치단체의행정기구설치근거규정변경 ( 법 102) - 시 도 : 대통령령 대통령령의범위내에서조례로정함 - 시 군 구 : 시 도지사승인 시 도지사승인을얻어조례로정함 지방자치단체의공무원정원규정변경 ( 법 103) - 내무부령이정한기준에따라규칙 대통령령이정한기준에따라조례로정함 지방자치단체에두는국가공무원배치근거를법률로정함 ( 법 1034) 자치단체에두는국가공무원의임명절차규정신설 ( 법 1035) - 5급이상 : 지방자치단체장제청 소속장관경유 대통령임명 - 6급이상 : 지방자치단체장제청 소속장관임명 사업소의설치기준변경 ( 법 105) - 자치사무만을수행하는사업소는정원범위내에서조례로설치가능 읍 면 동장일반직화 ( 법 109) - 별정직지방공무원 일반직지방공무원 특별회계를조례외에법률로도설치하도록추가 ( 법 117) 예산안제출기일변경 ( 법 118) -회계연도개시 40일전 ( 시 도 ), 35일전 ( 시 군 구 ) 50일, 40일전 추경시에도수정예산안제출이가능하도록명문화 ( 법 121) 자금의적립및기금설치 를 기금설치 로용어정리 ( 법 133) 지방공기업이아닌지방공사 공단설립에관한규정삭제 ( 법 138) 39

52 제 1 편 광역행정조정기능강화 ( 법 140, 140의2, 146, 147) - 내무부및시 도에 분쟁조정위원회 설치, 구성 운영은대통령령에위임 - 지방자치단체간분쟁발생시조정절차 : 주무부장관또는시 도지사가지방자치단체분쟁조정위원회의심의및중앙행정기관장과협의를거쳐조정 - 조정결정사항에대한의무부과및불이행시직무이행명령등행정 재정상필요한조치를할수있는근거신설 자치단체조합회의에서사용료등을정할수있는근거 ( 법 151) 지방자치단체장에대한직무이행명령제도신설 ( 법 157의2) - 지방자치단체장이국가 상급자치단체의위임사무집행을해태하는경우에는주무부장관또는상급자치단체장이기간을정하여이행할사항을명령, 이의가있을때대법원에제소 - 불이행시는행정대집행또는행정 재정상의조치가능 내무부장관또는시 도지사의자치사무감사 ( 법 158) - 위법한의결에대한재의요구결과재의결된경우, 대법원에제소시그의결에대한집행정지결정신청가능 - 지방자치단체장이제소하지않을경우에는내무부장관 상급자치단체장이제소를지시하거나직접제소및집행정지결정신청가능 부칙규정 - 지방의회의원의의정활동비 ( 법 32) 는제2기지방의회의원부터, 시 도부시장 부지사임명절차 ( 법 1013) 는민선지방자치단체장임기개시일부터, 지방자치단체의국가공무원배치근거 ( 법 1011) 는 부터시행 - 민선지방자치단체장의선거는 이내실시 ( 법부칙 2) - 이법시행후최초의지방자치단체장및지방의회의원의임기는 부터개시되며, 임기는 에만료 ( 법 3, 4) - 시 군 구의부시장 부군수 부구청장은최초민선지방자치단체장임기만료일까지일반직국가공무원으로보함 ( 법부칙 5) 당해시장 군수 구청장의제청으로내무부장관을거쳐대통령이임명하되, 법적결격사유가없는한 30일이내임명절차종료 - 읍 면 동장의임명에관한경과조치 ( 법부칙 6) 현직읍 면 동장은임기만료일까지재임 40

53 제 2 장 (12) 제13차개정 ( , 법률제4789호 ) 직할시명칭변경 - 본격적인지방자치시대의명칭으로부적절한직할시를광역시로변경 도농복합형태의광역시 통합시의행정구역특례 - 광역시의관할구역안에자치구외에군설치허용 - 통합시의구에동외에읍 면설치허용 - 읍이없는통합시에인구기준에관계없이 1개면의읍승격허용 사무소의소재지변경 설정시의결정족수완화 - 지방의회의재적의원 3분의 2이상 재적의원과반수찬성 지방의회의감사 조사시참고인처벌배제 - 증인과는달리선서의무가없는참고인은그불출석등에따른과태료처벌대상에서제외 지방자치단체장의연임제한신설 - 지방자치단체장의계속재임은 3기로제한 지방자치단체장의겸직제한규정보완 - 지방의회의원의경우와같이농 수 축협등각종조합의중앙회와연합회의임 직원추가 - 기타법률이겸임할수없도록정하는직추가 서울특별시부시장의수에대한특례 - 서울특별시부시장은대통령령이정하는바에따라 3인까지설치허용 ( 국가직 2, 지방직 1) 일반시 도의부시장 부지사는 2인까지가능 서울특별시의경우 지방자치법시행령개정으로 2인을기허용 국가공무원의임명절차개선 - 지방자치단체장의제청권을삭제하고의견을들어임용하도록변경 직속기관의설치요건완화 - 지방자치단체가직속기관을조례로써설치하는경우대통령령이정하는바에따르도록함 자치구간재원조정방법에대한내무부장관승인배제 - 특별시 광역시의자치구상호간재원조정방법에대한내무부장관의승인제폐지 41

54 제 1 편 기초의회의원의임기연장 - 이법시행당시재임중인시 군및자치구의회의원은그임기만료 ( ) 후에도 까지계속재임허용 제2기지방의회의장단의임기특례 - 임기 3년인제2기지방의회의장단의임기를 1년 6월로조정 (13) 제14차개정 ( , 법률제4877호 ) 국가공무원의임명절차개선 - 지방자치단체장의제청권부활 민선지방자치출범이후 (14) 제1기민선지방자치체제출범 ( ) 제1회전국동시지방선거실시 -지방의회의원 5,513명 ( 광역 972, 기초 4,541) - 지방자치단체장 245명 ( 광역 15, 기초 230) 완전지방자치시대개막 42

55 제 2 장 지방자치법시행령개정 ( 대통령령제14703호, ) 지방자치법의개정 ( 법률제4741호, : 법률제4789호, ) 에따라지방의회의원에게지급하는의정활동비의기준및직속기관의설치기준절차등동법에서위임된사항과지방자치단체장의취임선서및특별위원회의설치기준등동법의시행에관하여필요한사항을정함 - 지방자치단체의장이조례 규칙을제정 개폐하고자할때에는당해지방자치단체에두는조례 규칙심의회의심의 의결을거치도록함 - 지방의회의원에게지급하는의정활동비의지급기준은광역의회의경우에는보조활동비를포함하여월 60만원이내에서, 기초의회의경우에는월 35만원이내에서당해지방자치단체의재정능력을감안하여조례로정하도록함 - 특별위원회의남설과상설화를방지하기위하여특별위원회를설치할수있는경우를명확히하고, 특별위원회설치시에는그활동기간을정하도록함 - 지방자치단체의장은취임에즈음하여대통령 국회의원등과같이취임선서를하도록함 - 특별시의부시장은 3인. 광역시의부시장과도의부지사는 2인으로하도록하고, 그직급과분장사무를정함 - 지방자치단체가직속기관을설치하는경우에는내무부장관의승인을얻도록하되, 특별시및그자치구는 4급또는 4급상당이하, 광역시 도및시 군 자치구는 5급또는 5 급상당이하의공무원을장으로하는직속기관에대하여는내무부장관의승인대상에서제외함 - 직속기관중대학 전문대학을설치하는경우에는지방재정부담문제등을고려하여내무부장관의승인전에내무부에두는공립대학심의위원회의심의를거치도록함 - 주무부장관 내무부장관또는시 도지사가지방자치단체의사무에대하여감사를하는경우에는행정감사규정이정하는바에의하도록함 년 6월 30일까지일반직국가공무원으로보하는시 군 자치구의부단체장의직급을지방자치단체별로 2급내지 4급으로정함 43

56 제 1 편 (15) 제15차개정 ( , 법률제4959호 ) 도농복합형태의시 ( 市 ) 설치기준완화 - 인구 15만이상인군으로서그군내에인구 2만이상의도시형태를갖춘지역이 2개이상있고, 그지역들의인구의합이 5만이상인경우도도농복합형태의시로설치가능 (16) 제16차개정 ( , 법률제5069호교육법중개정법률 ) 국민학교 를 초등학교 로변경 ( 관련법인용조문정비 ) 지방자치법시행령개정 ( 대통령령제14877호, ) 지난 7월부터제2기지방의회가출범함에따라그동안지방의회운영상나타나고있는일부미비점을보완하여지방의회의원의원활한의정활동을지원할수있도록함 - 원격지나도서지역에거주하는지방의회의원의경우에는지방의회의회의출석시교통비 숙박비등이추가로소요되지만현행의정활동비는모든지방의원에게동일하게지급하도록되어있으므로, 이러한불합리한점을개선하기위하여원격지와도서지역으로서조례가정하는지역의지방의원이회의에출석하여숙박하는경우에는원격지회의출석비를회의수당에포함하여지급하도록함 - 회의수당은지방의회의원이회기중회의에출석한경우에한하여지급하여왔으나공휴일이회기중에포함된경우에는조례가정하는바에의하여공휴일에회의를개최하지아니하는경우에도회의수당을지급할수있도록함 (17) 제2기민선지방자치체제출범 ( ) 지방의회의원정수및선거구축소조정 - 공직선거및선거부정방지법개정 ( , 법률제5537호 ) 제2회전국동시지방선거실시 -지방의회의원 : 4,180명 ( 광역 690, 기초 3,490) -지방자치단체장 : 248명 ( 광역 16, 기초 232) 시 군 자치구부자치단체장의지방직전환 -지방자치법시행령개정 ( , 대통령령제15825호 ) 44

57 제 2 장 (18) 제 17 차개정 ( , 법률제 5759 호농지기반공사및농지관리기본법 ) 농지기반공사및농지관리기본법이개정됨에따라관련인용조문정비 ( 농지개량조합삭제 ) (19) 제 18 차개정 ( , 법률제 5893 호하천법중개정법률 ) 하천법이개정됨에따라관련인용조문정비 ( 지방하천, 준용하천 지방1 급하천, 지방2급하천 ) (20) 제19차개정 ( , 법률제6002호 ) 주민들의조례제정및개폐청구제도및감사청구제도도입 지방의회의원의회의수당을회기수당으로변경 년 2회정례회제도도입 지방의회위원회의의안발의권인정 ( 법정화 ) 지방의회의원의체포및확정판결통지제도명확화 지방의회의장 의원의제척대상범위확대 지방자치단체의사임절차규정보완및타지역이주시당연퇴직규정신설 지방자치단체장의체포및확정판결통지제도신설 지방자치단체장유고시권한대행제도도입 ( 직무대리제도미비점보완 ) 지방자치단체의결산기간조정 (3개월이내 80일이내 ) 사용료 수수료등에대한제소기간연장및명확화 지방자치단체분쟁조정위원회의기능강화 ( 심의기구 의결기구 ) 각급지방자치단체장및의회의장협의체설립근거마련 중앙행정기관과지방자치단체간의협의조정기구를둘수있는근거신설 45

58 제 1 편 지방자치법시행령개정 ( 대통령령제16672호, ) 주민의조례제정및조례개폐청구제도와주민감사청구제도를도입하여지방자치에대한주민의직접참여를확대하고, 국가와지방자치단체간또는지방자치단체상호간의갈등을효과적으로조정할수있는제도적장치를보강하는등의내용으로지방자치법이개정 ( 법률제6002호, ) 됨에따라동법에서위임된사항과그시행에관하여필요한사항을정하고, 기타현행규정의운영상나타난일부미비점을개선 보완함 - 주민의조례의제정이나개폐청구에있어서연서하여야할 20세이상의주민수를지방자치단체의인구규모에따라 370인에서 14만인까지로차등화하여정하고, 지방자치단체의장은매년 1월 10일까지조례의제정 개폐를청구할수있는주민수를공표하도록함 -20세이상의주민이조례의제정 개폐또는감사를청구하고자하는경우에있어서의대표자증명서의신청, 청구인명부의작성, 서명요청의절차및방법, 청구인명부열람및이의신청에관한사항을구체적으로정함 - 지방의회의원에게매월지급하는의정활동비를시 도의회의원의종전의월 60만원에서 90만원으로시 군 자치구의회의원은월 35만원에서 55만원으로각각인상하고, 회기중회의출석시에지급하던종전의회의수당이회기수당으로변경됨에따라회기일수에일액을곱한금액을회기마다지급하도록함 - 모법의위임에따라지방의회의의결대상인중요재산 공공시설의범위를정하고, 종전에연 1회열리던지방의회의정기회제도가연 2회열리는정례회제도로변경됨에따라제1차정례회는매년 6월 7월중에, 제2차정례회는매년 11월 12월중에개최하도록하며, 정례회별처리안건을정함 - 지방자치단체의장의권한을대행하는부단체장은법령과조례 규칙이정하는바에의하여권한을대행하도록하고, 부단체장이지방자치단체의장의직무를대리하는경우에는지방자치단체의장이미리서면으로정한직무범위와기간내에서이를대행하도록함 46

59 제 2 장 - 행정자치부장관또는시 도지사가지방자치단체간의분쟁을직권으로조정하고자하는경우미리당사자에게기간을정하여분쟁을해결하거나분쟁조정을신청하도록권고한후분쟁조정위원회에이를회부하도록하고, 중앙분쟁조정위원회와지방분쟁조정위원회의구성과운영에관한사항을정함 - 중앙행정기관의장과지방자치단체의장이사무를처리함에있어서의견을달리하는경우협의조정기구를둘수있도록함에따라국무총리소속하에중앙과지방간의협의조정기구인행정협의조정위원회를두도록하고, 위원회는위원장을포함한 13인이내의위원으로구성하도록하며, 위원회가협의 조정한결정사항에대하여는당사자가이를이행하도록하고, 종전에수도권광역행정의조정을위하여국무총리소속하에두었던수도권광역조정위원회를폐지하고그기능을행정협의조정위원회에서수행하도록함 (21) 제 20 차개정 ( , 법률제 6115 호 ) 인구 800 만이상인광역시및도에제 2 행정부시장 부지사신설 지방자치법시행령개정 ( 대통령령제16879호, ) - 지방의회운영의내실화와자율성확대를위하여종전에지방의회의행정사무감사를제1차정례회에서하도록하던것을앞으로는당해지방자치단체의조례가정하는바에의하여제1차또는제2차정례회중에서선택적으로할수있도록하고, 지방의회의원총선거가실시되는연도의제1차정례회를 7월 8월중에집회하도록하던것을 9월 10월중에집회할수있도록하며, 기타현행규정의운영상나타난일부미비점을개선 보완함 (22) 제21차개정 ( , 법률제6669호 ) 부자치단체장의자치단체장권한대행범위확대 - 자치단체장이금고이상의형의선고를받고그형이확정되지않은경우를신설추가 ( 시행 ) (23) 제3기민선지방자치체제출범 ( ) 지방의회의원의정수및선거구축소조정 - 공직선거및선거부정방지법개정 ( , 법률제6663호 ) 47

60 제 1 편 제3회전국동시지방선거실시 - 지방의회의원 4,167명 ( 광역 682, 기초 3,485) - 지방자치단체장 248명 ( 광역 16, 기초 시 76, 군 87, 자치구 69) (24) 제22차개정 ( , 법률제6627호 ) 지방의회의원명예직규정삭제 계룡시를도농복합형태의시로설치할근거마련 - 국가정책으로인하여도시가형성되고, 도의출장소가설치된지역 ( 그지역인구 3만이상, 인구 15만이상의도농복합형태의시의일부인지역 ) (25) 제23차개정 ( , 법률제7124호주민투표법 ) 일부조문보완개정 - 제4조제2항단서중 제13조의2 주민투표법제8조 - 제13조의2제1항중 지방자치단체의폐치 분합또는주민에게과도한부담을주거나 주민에게과도한부담을주거나 (26) 제24차개정 ( , 법률제7128호 ) 대도시에대한특례인정 - 인구 50만이상의대도시에대한행정 재정, 국가의지도 감독상특례허용근거신설 ( 서울특별시와광역시제외 ) (27) 제25차개정 ( , 법률제7362호 ) 주민감사청구제도의개선 - 주민감사청구를위하여연서가필요한주민수를조정완화 < 종전 > 20세이상주민총수의 50분의 1의범위안에서당해지방자치단체의조례로정함 < 개선 > 시 도는 500명, 50만이상대도시는 300명, 그밖의시 군 구는 200명을초과하지아니하는범위안에서당해지방자치단체의조례로정하도록개선 - 주민은감사청구의대상이되는당해사무의처리가있었던날또는종 48

61 제 2 장 료된날부터 2년을경과한때에는감사를청구할수없음 주민소송제도의도입 - 공금의지출에관한사항, 재산의취득 관리 처분에관한사항, 당해지방자치단체를당사자로하는매매 임차 도급그밖의계약의체결 이행에관한사항또는지방세 사용료 수수료 과태료등공금의부과 징수의해태에관한사항을감사청구한주민은감사결과등에불복이있는경우에는그감사청구한사항과관련있는위법한행위나해태사실에대하여당해지방자치단체의장을상대방으로주민소송을제기 - 주민소송의청구유형은당해행위의전부또는일부의중지를구하는소송. 당해행위의취소또는변경을구하거나효력의유무또는존재여부의확인을구하는소송, 당해해태사실의위법확인을구하는소송및지방자치단체의장등당사자에게손해배상청구또는부당이득반환청구를할것을요구하는소송 - 주민소송은감사결과등의통지를받은날부터 90일이내에이를제기 - 주민소송의남발을방지하기위하여주민소송이계속중인때에는동일한사항에대하여다른주민이별도의소송을제기하지못하도록하고, 소송을제기한주민이주민의자격을상실한때에는다른주민이 6월이내에소송절차를수계 ( 受繼 ) - 주민소송에서승소한주민은당해지방자치단체에대하여변호사보수등의소송비용, 감사청구절차진행등을위하여소요된여비그밖의실비의보상을청구 - 판결에의하여그손해배상청구권또는부당이득반환청구권이확정되면그확정판결에의하여결정된금액의지불을청구하고해당당사자가이에불응한때에는손해배상 부당이득반환의청구를목적하는소송을제기 - 주민의자치행정에대한직접적인감시효과가증대되어공정성과투명성이강화될것으로기대 지방의회회기운영의자율성확대 - 지방의회정기회의회기는연2회를합하여광역의회는 40일이내, 기초의회는 35일이내, 임시회는 15일이내로제한한규정을삭제하여회기를자율적으로조정 49

62 제 1 편 위법한지방의회의결에대한통제강화 - 지방자치단체의장이법령위반을이유로재의요구지시를받았음에도불구하고이에불응할경우및재의요구지시를받기전에법령에위반된조례안을공포한경우주무부장관또는시 도지사가대법원에직접제소및집행정지결정을신청 (28) 제26차개정 ( , 법률제7410호 ) 행정구 읍 면 동의명칭및구역변경에관한상급기관승인제를폐지 지방자치단체사무소소재지의설치 변경에관한상급기관협의제를폐지 시 군 구의행정기구설치시시 도지사의승인사무를폐지 (29) 제27차개정 ( , 법률제7670호 ) 지방의원에게회기에따라지급되는회기수당을직무활동에대하여지급하는월정수당으로전환 - 지방의원이전문성을가지고의정활동에전념할수있는기틀을마련 - 수당의지급기준은지방자치단체의의정비심의위원회에서결정하는범위안에서당해지방자치단체의조례로정함 지방자치단체의장이그직을가지고당해지방자치단체의장선거에입후보하는경우에는예비후보자또는후보자로등록한날부터선거일까지부단체장이권한을대행 (30) 제28차개정 ( , 법률제7846호 ) 지방자치단체의종류에특별자치도신설 실시된제주도주민투표결과도를하나의광역자치단체로개편하는혁신안채택 - 제주도를폐지하고제주도특별자치도를설치할수있도록지방자치단체의종류에특별자치도를신설 주민의자치입법참여기회확대를위한조례제 개정청구제도개선 - 조례제정 개폐청구요건완화 < 종전 > 20세이상주민총수의 20분의 1의범위내에서대통령령으로정함 50

63 제 2 장 < 개선 > 시 도 (50만이상대도시 ) 는 19세이상주민총수의 100분의 1이상 70분의 1 이하. 시 군 구는 19세이상 50분의 1 이상 20분의 1 이하의범위안에서지방자치단체의조례로정하도록함 - 청구인대표자의조례안작성권및청구를각하할때에는청구인의소명기회부여 - 조례의제정 개폐및감사청구권자연령조정 (20세 19세 ) 공직선거및선거부정방지법개정으로선거권자의연령이 20세에서 19세로하향조정됨에따라연령조정 - 청구인명부공표 열람기간조정 < 종전 > 청구서를접수한즉시청구인명부공표, 접수일로부터 7일동안열람 < 개선 > 공표일 : 접수한날부터 5일열람기간 : 공표한날부터 10일간으로조정하여충분한열람기회부여 지방자치단체의수수료제도개선 - 전국적으로통일이필요한수수료의표준요율을대통령령이정하는기준에따라조례로규정하도록제정근거마련및수수료등의이의신청기간연장 (60일 90일 ) (31) 제 4 기민선지방자치체제출범 ( ) 기초의회의원의정수감축조정, 정당추천제및중선거구 비례대표제도입 - 공직선거및선거부정방지법개정 ( , 법률제7681호 ) 법률명칭을 공직선거법 으로변경 제4회전국동시지방선거실시 - 지방의회의원 3,626명 ( 광역 738, 기초 2,888명 ) 제주도교육의원선거구 (5개) 및정수 (5명) 포함 - 지방자치단체장 246명 ( 광역 16, 기초 시 75 군 86 자치구 69) 제주도행정체제등에관한특별법 에의하여기초자치단체 (2시 2군 ) 폐지로자치단체장 (4명) 은정수에서제외 51

64 제 1 편 (32) 제29차개정 ( , 법률제7935호 ) 지방의회의의무규정신설 - 지방의원의윤리강령및윤리실천규범을조례로규정 - 소속의원들이의정활동에필요한전문성을확보하도록노력 윤리특별위원회설치근거신설 - 지방의원의윤리심사및징계에관한사항심의 위원회에전문위원을둘수있는근거를법률에규정 - 위원장과위원의자치입법활동을지원 지방의회의연간회의총일수를조례로규정 - 광역의회는 120일, 기초의회는 80일을초과할수없도록제한한규정을삭제하고이를지방자치단체의조례로정하도록하여회의운영의자율성부여 시 군및자치구의회의상임위원회설치기준을삭제 총선거후최초로집회되는임시회소집권자조정 - < 종전 > 지방자치단체의장 < 조정 > 지방의회사무처 ( 국 과 ) 장이소집 임시회의소집권자범위확대 - 의장및부의장이사고로임시회의를소집할수없을때 의원중연장자의순으로소집가능 (33) 제 30 차개정 ( , 법률제 7957 호 ) 주민소환제도신설 - 주민은당해지방자치단체장, 지방의원 ( 비례제외 ) 을소환할권리를가짐 주민소환투표청구권자, 청구요건, 절차및효력등은따로법률로정함 ( 제정, 법률제 7958 호, 주민소환에관한법률 ) 52

65 제 3 장지방의회위상 제 1 절지방의회지위 지방의회는주민이직접선출한의원들로구성된지방자치단체의최고의사결정기관이다. 우리헌법제118조는 지방자치단체에의회를둔다. 지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다 라고규정하여지방의회의설치를헌법상보장하고있다. 지방의회는주민이선출한주민의대표기관으로서의지위, 지방자치단체의의사를최종적으로확정하는의결기관으로서의지위, 지방자치단체의조례를제정하거나개폐하는입법기관으로서의지위및의회의결정사항이집행기관에의하여그대로실현되고있는가를감독 확인하는행정감시기관으로서의지위도가진다. 지방자치는우리나라헌법에서는하나의章 ( 제8장 ) 아래 2개의조문으로구성되어있는헌법상지위를부여받은기관이다. 헌법에서주민복리사무, 재산관리, 조례제정권등의권한과자치단체의종류, 의회구성등에대한사항을규정하고있으며, 그세부적인내용은법률로정하도록법률에위임하고있다. 이에따라 지방자치법 과 공직선거법 이제정되어있다. 이렇게규정된지방자치관련조항은제헌 ( ) 이래제9차개헌에이르기까지한번도폐지되어본적이없이일관되게규정되어왔는데, 제헌헌법에서부터지방자치에관하여제도적인보장을하고있다고할수있다. 53

66 제 1 편 헌법 : 제8장지방자치제117조 1 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 2 지방자치단체의종류는법률로정한다. 제118조 1 지방자치단체에의회를둔다. 2 지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다. 지방의회는주민이그들의대표로선출한지방의회의원으로구성되며주민의대표기관으로서의지위를가진다. 헌법과지방자치법에는지방의회가주민의대표기관임을명문으로규정한규정은없으나, 지방자치단체에의회를두도록규정하고있는헌법과이에근거한지방자치법의내용에비추어주민에의하여선출된개개의의원은주민의대표자이고, 주민의대표자로구성되는지방의회는당연히주민의대표기관으로서의지위를갖는다고볼수있다. 이때의대표권의성질은기속적위임이아니라비기속적위임의성질을가지는것이며, 아울러지방의회구성원으로서의의원의대표권은지역구주민에대한것이아니라지방자치단체지역주민전체에관한것으로이해되는것이일반적이다. 지방의회는주민의대표기관일뿐지방자치단체의대표기관은아니다. 지방자치단체의대표는집행기관의장인자치단체의장이갖는다. 지방의회는지방자치단체의최고의사결정기관으로서지방자치단체의정책과입법, 주민의부담, 기타지방자치단체의운영에관한사항을심의하여결정하는지위를가진다. 지방자치단체의의사를최종적으로확정하는권한을가지고있으나, 그결정된사항을직접집행할권한은갖지않는다. 54

67 제 3 장 지방자치단체는기관분립주의에입각하여지방의회는의결기능을, 집행기능은지방자치단체의장이갖기때문에지방자치단체주민의부담, 조례제정, 단체운영등에관한전반적인정책을심의하여최종결정한다. 그러므로법령에의하여지방의회의의결사항으로정해진사항에대해서는의회의의결없이이를집행할수없을뿐만아니라집행기관이의회의의결없이집행한때에는그집행은무효가된다. 의사결정기관으로서의의회는지방자치단체의의사를확정하는기관이기때문에이를의사기관이라고도한다. 지방자치단체는헌법에의하여보장되는자치권의일환으로자치입법권을가지며, 자치입법권에의하여제정되는자치에관한규정을 자주법 또는 자치법규 라한다. 자주법의범주내에서는규칙이있으나, 협의의자주법의개념에는 조례 만을지칭한다. 조례는법령의범위안에서지방자치단체사무에관하여지방의회의의결을거쳐제정되거나개폐된다. 따라서조례제정권은지방의회의기능으로서매우중요한위치를차지하고있다. 집행기관인자치단체의장에게도규칙제정권이부여되고있지만, 이규칙은지방의회가제정한조례의범위내에서또는법령이나조례가위임한사항에대해서만규칙을제정하여야한다. 우리나라의지방자치제도는 견제와균형 의원리를기본으로하는기관대립의원칙아래지방의회의원과자치단체의장을주민이직접선출하고지방의회와지방자치단체장에게독립적인지위와권한을부여하고있다. 지방의회의감시권을통하여집행기관의독주를막아행정수행을건전하고합법적이며합목적적으로운영할수있도록하고있다. 즉, 지방의회는자치단체의 55

68 제 1 편 장을중심으로한집행기관이추진한행정이의회가의결한대로집행되고있는지를감시하는감시기관으로서의지위를말한다. 이를위해서지방자치법에는집행기관의사무에대한감사및조사권, 자치단체의장에게서류제출요구권, 지방자치단체의장과관계공무원의출석요구및행정사무처리상황보고및질문권등을규정하고있다. 제 2 절지방의회기능 의회제도는국가의권력을입법 행정 사법으로분립시켜국민의자유와권리를보장하려는것으로서 18세기자유주의사상과함께발전하여왔다. 국민의대표로구성된의회에보다강력한권한을부여하고, 국민의자유와권리의제한은반드시국민의대표인의원들이제정한법률에의하며, 의회가비판 감시기능을가지고행정권의독주와남용을견제함으로써국민의자유와권리를보장하자는것이었다. 그러나, 20세기에들어오면서주민의복리증진을위한국가의적극적인역할이강조되었고이러한환경적변화에대응할수있는충분한전문성과정보를확보할수없게된의회는그권한의상당부분을행정기관에일임할수밖에없게되었다. 그리고, 의회가무엇을해야하는가에대한견해는학자들사이에의견이다양하여학문적합의에이르지못하고있다. 의회의기능을 Mezey는정책기능 대표기능 체제유지기능으로구분하고있고, Wahlke와그의동료들은의원들의행태분석을통하여의회의기능을결정기능 정당화기능 대표기능으로구분하고있으며, 권영성교수는국회의지위와권한은국가에따라반드시동일한것은아니지만어느국가를막론하고국회가국민의대표기관이고입법기관이며, 또한국정통제기관인점에서공통된성격을갖는다고하고있다. 이처럼지방의회의기능에관한견해는국가, 지방자치단체의유형등에따라다르게나타나므로일률적으로개념화하기는어렵다. 56

69 제 3 장 지방의회는주민이직접선출한의원으로구성되는주민의대표기관이다. 그러므로, 의회는주민의다양한이익과견해를정치적으로표출하게된다. 즉, 의회는유권자의이익을보호하고대변하며그들의입장에서행동하는것이다. 민주주의의핵심은정치적집단의사결정, 즉정책결정에주민이참여하는것으로이와같이주민의의사에따라지방정부의의사가결정되는것을주민대표성이라한다. 주민의대표성을확보하는방법은공정하고자유로운민주선거를통하여주민대표를선출하고이들이주민의의사와이익을대변하는제도와절차를구비하는것이다. 지방자치에있어서대표의개념은대표자와피대표자의존재와같은인격적존재의이중성을그전제로하고있다. 따라서, 지방의회가주민의대표기능을수행한다고할때, 이는지방의회가주민의이름으로누구의지시도따르지않고그자체의자주적인의사에의하여자주권을행사하게됨을의미한다. 이러한경우지방의회의모든기능을직접 간접으로주민으로부터나오는것이므로지방의회는주민전체의이익을위해주민의진정한의사를수렴하고이를지방자치에반영할의무를진다. 여기서, 대표의개념을좀더자세히살펴보면, 이는자동성의상대개념으로이원성의사상에기초하고있기때문에대표의원리를바탕으로대표기관이내린의결의효력은주민에게귀속되는것을본질로한다. 반면에, 자동성의개념은주민자체와동일시되는주민의사의현실적 직접적표현을의미하는것으로, 일원성의사상에기초하고직접민주정치의원리를구성한다. 지방의회가주민의대표기관으로서대표기능을수행한다고할때, 그것이법적인의미에서의대표인가, 또는정치적의미에서의대표기관으로인식되려면우선그기관은출신구역의주민만을대표하여야하고, 다음으로선거구민에게소환권이법적으로인정되어있어야한다. 그러나, 지방의회의원은자신이선출된구역만이아니라그지방자치단체전구역의주민을대표하는것이상례이며, 미국과같은특수한경우를제외하고 57

70 제 1 편 대부분의경우에소환권이인정되지않는점을고려할때, 지방의회가주민의대표기관이라고하는것은그것이정치적의미에서의대표기관임을유의해야한다. 대표기관으로서의지방의회와주민간에야기되는또하나의문제는양자간의사법상의문제이다. 주민과지방의회간에대표관계가성립된다고해도여기서사법상대표관계에서볼수있는지시 종속관계는존재하지않을뿐만아니라지방의회와주민간에권한귀속의문제가제기될때, 그권한의귀속여부에대한추정은우선적으로주민의이익을위해서해석되고있다. 이와같이지방의회가갖는대표기능은주민의의사와이익을대변하는정치적대표로서주민의이익과의사가전제되는것이므로주민은자율의사에따라이들을선거할권리를갖는다. 한편, 지방의회의원은주민의이익을위하여항상노력해야하는정치 윤리적의무를지니고있는것이다. 따라서, 지방의회의대표기능에는의원의선거문제가포함될수있을뿐만아니라가장중요한문제로인식된다. 즉, 바람직한선거제도의확보와올바른운영이지방의회의대표성을보증하는관건이라고할수있다. 지방의회는지방주민의대표기관이므로그본질적기능은지방자치단체에서필요로하는사항에관한입법적기능이라하겠다. 의결기능은입법기능이라고도하며정책결정을포함하는개념이라고볼수있다. 지방의회에서의의결기능은자치단체가단지주민대표로서구성되어있는것으로는주민의이익을정확하게반영할수없으며, 이주민대표성을보장하기위해서도조직의의사결정에실험과비판의제도적장치가완비되어있어야한다는생각에서집행기관의의사결정과정에필요한기반을제공해주는것이다. 그러나, 이경우유의해야할것은지방의회의주민대표說을부정하는입장에서는지방의회를단순히자치단체의입법기관으로만여기고있다는점이다. 또한, 주민주권의개념을통하여볼때, 지방의회가주민의대표로서자치단체의입법기관은분명하다. 58

71 제 3 장 다만, 여기서주민대표로서의입법 의결기능은조례제정권을포함하는광의로해석된다. 조례는그내용여부를막론하고그것이지방의회에서제정되어야한다. 따라서, 조례는주민의의사를의미하며, 모든민주주의국가에서자치단체의행위가지방의회에서제정하는조례에의존하는사실은그행위의민주주의적정당성을의미하는것이다. 이러한조례의제정이외에지방의회는주민부담에관한사항의의결 예산의의결및주민의이해와중요한관계가있는사항이나해당지방자치단체의중요정책또는방침을최종적으로결정하는기능을가진다. 그러나, 이들의구체적인내용은국가에따라, 또한한국가내에서도지방자치단체에따라다르므로일률적으로말할수는없으며, 자치단체의종류와의회의결사항에대한열거주의, 개괄주의의채택여부에따라달라진다. 또한, 지방의회의결권의광 협의에따라나타나는차이는민의의반영과업무처리가능성과의관계에서논의될수있는것으로주민의사가많이반영되고신중한처리가이루어지는경우에도시간적효율성의문제가제기될수있다는점이다. 지방의회의통제및견제기능이란집행기관으로하여금올바른지방자치가실시되게하기위하여권력의남용, 의무의불이행등을예방 조정하는역할을한다. 이와같은통제및견제기능이지방의회에주어진이론적기초는민주주의의권력분립과견제와균형의원리로서, 권력의남용을방지하여지역특성과주민의의사에맞는자치행정의주민의사라는투입기능의확보와이를조정하는기능을갖고있어서체제그자체의균형적상태를유지해주는환원작용까지도포함될수도있다. 지방의회의통제및견제기능이행해지는방식은지방의회가직접집행기관에대해통제권을행사하는직접적인방식과특별한위원회등의장치를통하여통제권을행사하는간접적인방식이있으나, 지방단위의지방자치에서는주로직접적인방식을취하고있는것이대부분이다. 또한, 집행기관의행정수행과의시 59

72 제 1 편 간적관계에따라사전적통제, 사후조정적통제, 사후처리적통제, 평가적통제로구분할수도있다. 지방의회의통제및견제기능의내용으로는감사및조사권, 출납조사권, 지방행정기관장및보조기관의출석답변요구권, 그리고특별한예로서일본과같이불신임결의권이있는경우도있으며, 또한인사상의동의권과지방의회가집행기관장을선출하는경우에있어서의선거권등을들수있다. 감사및조사권은지방의회가그권한의범위내에서당해자치단체의사무에관련된어떠한사항에대해서도조사할수있는것으로지방자치단체집행기관의사무자체, 서류, 출납등을조사하고위반사항을시정조치하는것이다. 종전조사된예에의하면, 미국의 New York 시에서는상임위원회, 특별위원회를구성하여감사권을행사하고있으며, Washington D C 의경우에는소환권까지행사하고있다. 일본에서도관계인에대한출두 증언 기록제출 청구의방법이사용되고있다. 31) 1) 인사상의동의권은사전적인통제방법으로집행기관장 보조기관에대해임명동의 인준 선임동의를행사함을말한다. 인사상의동의권은특히, 자치단체의선거방식에따라차이가나타나지만일반적으로는불신임권의경우를제외하고대개가간접적인통제방식이라할수있다. 제 3 절지방의회권한 지방의회가그권능과책임을다하도록하기위하여지방자치법과그외관계법령에서의결권을비롯한선거권, 행정사무감사및조사권, 자율권, 동의권, 승인권, 청원을수리하고처리하는권한등다양한권한을부여하고있다. 이러한권한의행사는지방자치단체가처리하는모든사무에미치는것은아니며일정한한계가있다. 즉지방의회의권한은지방자치법과기타법령의범위내에서행하여져야하며자기의권한에속하는것을정당한절차를거쳐행사할때만유효하고, 만약법령등에서주어진권한을일탈하거나절차상에중 31) 久世公堯, 지방자치제도 ( 동경 : 學陽書房, 1983), p

73 제 3 장 대하고명백한하자가있게의결하였다면그러한의결은무효가될것이다. 그리고지방의회의권한은지방자치단체의의결기관으로서지방의회라는기관에주어진권한이지개개의원에게주어진권한이아니다. 지방의회의의결권은의회의권한중가장근본적이고본질적인권한이다. 지방의회는주민의대표기관으로서조례의제정 개폐의의결, 예산의심의 의결, 그리고주요정책및방침을결정하는권한을갖는다. 우리나라의지방자치법은지방의회의의결대상으로제한적열거주의를취하고있으므로자치단체사무중기본적인사항과중요한사항에한하여지방자치법, 개별법령및조례에서지방의회의의결을거치도록규정된사항에대해서만의결권을행사할수있다. 지방의회의주요의결사항 ( 법 39) 1. 조례의제정및개폐 2. 예산의심의 확정 3. 결산의승인 4. 법령에규정된것을제외한사용료 수수료 분담금 지방세또는가입금의부과와징수 5. 기금의설치 운용 6. 대통령령으로정하는중요재산의취득 처분 7. 대통령령으로정하는공공시설의설치 처분 8. 법령과조례에규정된것을제외한예산외의무부담이나권리의포기 9. 청원의수리와처리 10. 외국지방자치단체와의교류협력에관한사항 11. 기타법령에의하여그권한에속하는사항 지방의회는의결기관으로서의권한이외에선거기관으로서의권한도가지고있다. 지방의회가가지는선거권은지방자치법및관계법령에규정되어있으며, 의장 부의장, 상임위원장및다른법률에서의회가선거하도록규정된경우의선거 ( 종전교육위원선거등 ) 등이있다. 61

74 제 1 편 주민의대표기관인의회에집행기관에대한통제수단으로써행정감시권을부여하고있으며, 일반적이고포괄적인범위의감시권인행정사무감사권과특정한사안에대해개별적 구체적으로인정하는행정사무조사권이있다. 이밖에당해지방자치단체의행정사무전반에대하여질문하고특정한안건에대하여질의하기위하여자치단체장이나관계공무원을출석요구할수있다. 자율권이란의회가집행기관등으로부터아무런관여나간섭을받지않고스스로를규율하는권한이다. 이자율권에는의회의개회와폐회, 회기의결정, 질서의유지및징계, 그리고의원의자격심사등이있다. 지방자치단체장과그밖의집행기관의집행행위에대하여는일반적으로의회의의결을요하지아니한다. 그러나, 특히중요한것에대해서는집행의전제절차로서관계법령에서의회에동의라는형태로관여하는권한을부여하고있다. 승인권이란집행기관이처리한사항에관하여사후적으로지방의회의승낙여부를결정하는권한이다. 지방자치단체장의선결처분에대한승인, 예비비지출및결산의승인등이있다. 지방의회는주민의대표기관으로서민의를광범위하게행정에반영시키기위하여단순히의회본래의권한사항만을처리하는것이아니고, 지방자치단체의사무전반에대해청원을수리하고이를처리하는권한을가진다. 의회에대한청원은반드시 1명이상의의원이소개하고청원의취지, 제출연월일, 청원자의주소와성명을기재한문서로하여야한다. 62

75 제 4 장지방의원지위 제 1 절신분 지방의원의신분은보수의지급과관련하여 명예직 과 유급직 으로구분할수있다. 명예직 이라함은본연의생업에종사하면서지역사회발전과주민의복지증진을위하여별도의보수를받지않고봉사하는것이시민으로서의명예로운의무라는사회적통념에기초한제도로서주로유럽에서유래되어영국 프랑스 독일등과같은나라는지금까지도이를고수하고있다. 이에반해 유급직 은일을하면마땅히보수가뒤따라야한다는경제적관점에바탕을두고있으며, 주로미국 캐나다 일본등에서이제도를채택하고있으며이경우의원정수를적정하게소수화하는것이일반적인경향이다. 우리나라는 1949년최초로지방자치법을제정하면서부터지방의회의원의신분을 명예직 으로채택하였다. 이는지방의회의원의직무가고정된보수를받아야할만큼양적으로그리많지않고의원이무보수로주민에게봉사함으로써주민으로부터존경과신임을받을수있는명예직이이상적이라는점과우리의정치 경제 사회적환경과국민정서등을종합적으로감안하여결정한것이다. 그러나의원이신분을 비상근 명예직 으로채택하고있다하더라도실비보상적성격의의정활동비 여비및회기수당을지급하였다. 1989년 12월 30일지방자치법개정에의하여일비와여비를지급할수있도록하되, 일비는회기중에한하여, 여비는지방의회의본회의또는위원회의의결이나의장의명에의하여공무로 여행 할때에한하여지급토록하였다. 63

76 제 1 편 그후 1991년 12월 31일지방자치법이개정되면서지방의회의본회의또는위원회에 출석 할때에도여비가지급될수있도록되었으나, 1994년 3월 16일지방자치법이다시개정되어의정활동비를지급토록하면서 1995년 6월에선출되는제2기지방의회의원부터본회의또는위원회에 출석 할때지급하는여비지급근거가삭제되었고, 일비가회의수당으로명칭이바뀌었으며, 1995년 12 월 30일지방자치법시행령을개정하여회기중에회의에출석한경우에한하여지급하던회의수당을공휴일이회기중에포함된경우조례가정하는바에의하여공휴일에회의를개최하지아니한경우에도지급할수있도록하고, 원격지와도서벽지지역에거주하는지방의회의원의경우지방의회의회의에출석하여숙박하는경우원격지회의출석비를회의수당에포함하여지급토록하였다. 1999년 8월 31일지방자치법을개정하여당초회의수당을회기수당으로명칭을변경하여회의참석에따른수당을법정회기일수범위내에서정액으로지급하는 회기수당제 를도입하였다. 또한동법개정에따라 1999년 12월 31일동법시행령을개정하여 1995년 12월 30일지방자치법시행령개정당시신설하여지급하던 공휴일회의수당지급제도 는폐지되었다. 2003년 7월 18일지방자치법을개정하여지방의원의명예직규정을삭제하고, 2005년 8월 4일지방자치법개정함과아울러 동법시행령을개정하여그법적근거를마련하였고지방의원 유급제 를본격적으로도입하여시행하게되었다. 지방의원에게회기에따라지급되는회기수당을직무활동에대하여지급하는월정수당으로전환하여지방의원이전문성을가지고의정활동에전념할수있는기틀을마련하였고, 의원에대한지급경비기준은지방자치단체의의정비심의위원회에서결정하는범위안에서당해지방자치단체의조례로정하도록하였다. 월정수당에대해서는지역주민의소득수준, 지방공무원보수인상률, 물가상승률및지방의회의의정활동실적등을종합적으로고려하여자치단체가자율결정토록하였다. 지방의원에대한유급제는 2006년 1월 1일부터시행하고있으며그필요성은아래와같다. 첫째, 지방의정을활성화하여지방자치를효과적으로수행하기위해서는무엇 64

77 제 4 장 보다도훌륭한자질을갖춘인사들이지방의회에진출할수있도록여건을갖추는것이중요하다. 이를위해서는지방의원이생계에구애를받지않고지방의정활동에전념할수있도록물질적인기반을구축하는것이필수적이다. 실제유급제가실시된 2006년 5.31 지방선거의경쟁률은 3 : 1로 2002년의 2.5 : 1에비하여다소상승한것으로나타났다. 둘째, 중앙정부로부터지속적으로이양되는권한의위임과이에따른업무확대에대응하여지방의회의기능을강화해야하는데이를위해서는지방의원이연구와직무수행에전념할수있도록하여야하는바, 이런점에서지방의원의유급화는지방의회강화를위한필요조건이라할수있다. 셋째, 부정비리방지로지방의회의위상을강화해야할요청에대한대응이다. 그예로유급제의논의가시작된 2000년초사례로 1991년부터 1999년까지부정비리로처벌된지방의원이 279명 (1년평균 31명 ) 이고, 그중뇌물수수죄가 37% 에달하였다. 지방의원의생활을보장하지않는명예직제도는지방의원을부정비리로몰아가는제도라는비판이높다. 넷째, 주민의측면에서도지방의원의유급화에대응하여지방의원의주민에대한책임성을강화할수있다는점, 또한외국의경우에도일본과미국의기초지방의회대부분은유급제로전환하였고, 전통고수경향이강한영국, 프랑스도각종비용지급을확대하여사실상무보수명예직을수정하고있는추세에있다. 그리고, 우리나라지방의원은유급직의신분을가지면서주민의대표자, 지방의회의구성원, 공무원으로서의지위를가진다. 첫째, 지방의원은주민의대표자로서지위를가진다. 지방의회의원은지역주민에의하여선출된주민의대표자이다. 주민의대표자라는의미는주민개개인을대표하는것이아니고, 지방자치단체의모든주민의의사를대변하는자로서의지위를가진다. 둘째, 지방의원은지방의회의구성원으로서지위를가진다. 지방의회의원은지방의회의구성원으로서의지위를가지며, 지방자치단체의의사결정에참여하고, 결정된의사의집행실태를감사하고조사하는등감시권을가진다. 65

78 제 1 편 셋째, 지방의원은지방자치단체의지방정무직공무원으로서지위를가진다. 지방공무원법제2조의규정에의하면공무원을구분함에있어 경력직공무원 과 특수경력직공무원 으로구분한다. 경력직공무원 은실적과자격에의하여임용되고그신분이보장되는공무원을말하며, 일반직공무원, 특정직공무원, 기능직공무원이있다. 특수경력직공무원 이라함은경력직공무원외의공무원을말하며, 정무직공무원과별정직공무원, 계약직공무원으로구분하는데, 정무직공무원은 선거에의하여취임하거나임명에있어서지방자치단체의의회의동의를요하는공무원 으로정의하고있는데지방의회의원은여기에해당된다. < 표 1-26> 지방의원지급경비결정절차 위원추천의뢰 ( 단체장 의회의장 ) 학계 언론계 법조계 시민단체등에추천의뢰공문발송 의정비심의위원회 구성 추천자접수및심사 위원선정 2~3 배수의추천자접수받아적격자심사 ( 단체장 의장 ) 단체장과의장이추천받은자중에서적격자 5 인씩선정 운영 위원위촉 지급금액결정 의장으로통보받은자 5 인을포함하여단체장이위원위촉 (10 인 ) 위원선서식거행 사전운영설명회개최 ( 의회지원담당 ) 위원회위원장선출및위원명단공개 의견수렴 ( 공청회, 주민의견조사등 ) 의정활동비 여비 월정수당액결정 결정금액을단체장 의장에통보 공표홈페이지에게시 심의회가통보한금액게시 ( 단체장 ) 조례개정의정활동비등지급조례 의정활동비 여비 월정수당금액개정 ( 의회 ) 66

79 제 4 장 제 2 절임기개시와종료 지방의회의원은주민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출되는데, 의원으로선출됨으로써자격이발생한다. 지방의회의원으로선출된이후 4년간의원으로서의신분을보유한다. 총선거에의한지방의원의임기는전임의원의임기만료일의다음날부터임기를개시한다. 보궐선거 재선거등에의한임기는당선일 ( 선거관리위원회에서당선공고를한때 ) 로부터개시한다. 지방의원의임기는원칙적으로임기개시일로부터 4년을경과함으로써종료하나, 일정한사유가발생하면의원으로서의자격을상실하게된다. 임기만료전이라도사직, 퇴직, 제명, 법원에의한선거또는당선무효등의사유가발생한때에는의원직을상실하게된다. 가. 사 직 지방의원은본인의의사에의하여그직을사직할수있는데, 지방의회가개회중일때는의회의결로사직을허가하고, 폐회중일때에는의장이이를허가함으로써의원으로서의신분을잃게된다. 사직은제명과구분되기때문에사직원을제출할때에는사직하고자하는의원본인이서명 날인한사직서를의장에게제출하여야한다. 나. 퇴 직 지방자치법제 70 조의규정에의하면지방의회의의원은 1 의원이겸할수없 67

80 제 1 편 는직에취임한때, 2 피선거권이없게된때 ( 지방자치단체의구역변경이나폐치 분합을제외한다른사유로당해지방자치단체의구역밖으로주민등록을이전한때를포함한다 ), 3 징계에의하여제명된때에는그직을잃게된다. 다. 제 명 제명이란의원의신분을박탈하는경우로서지방자치법에의하면제적의원 3 분의 2 이상의찬성으로지방의회의원에대한제명의결이되면의원으로서의신분을잃게된다. 라. 선거또는당선무효선언국회의원과마찬가지로지방의회의원 공직선거법 규정에의해선거또는당선이무효로되는경우에는그직을잃게되는데, 1 선거쟁송에의하여선거무효또는당선무효로된때, 2 선거비용의초과지출로인한당선무효, 3 선거사무장의선거범죄로인한당선무효시에는의원으로서의자격을상실하게된다. 제 3 절권리와의무 지방의회의원은의원으로서의지위와책임에상응하는권리를가지고있으며, 이는지방의회가가지고있는권한과유사하다. 이러한권리로서는 1 의안발의권, 2 동의발의권, 3 발언권, 4 표결권, 5 선거권, 6 요구 ( 청구 ) 권, 7 청원소개권등이있다. 가. 의안발의권 의안이란회의에서심의하고토의하여야할안건으로서넓은의미로는회의에제출된안건, 좁은의미로는국회나지방의회에서발의또는제출되어의결을 68

81 제 4 장 요하는원안을뜻한다. 발의란국회의원이나지방의회의원이의안을제출하는것을말한다. 지방의회에서의결할의안은지방자치단체의장이나재적의원 5분의 1 이상또는의원 10인이상의연서로발의할수있으며, 위원회는그소관에속하는사항에관하여의안을제출할수있다. 발의할의안은그안을갖추어의장에게제출하여야한다. 지방의회의원에게는재적의원 5분의 1 이상또는의원 10인이상의연서로의회에서의결할의안을제출하거나발의할수있는권한을가진다. 이러한권리는의회의구성으로서의지위에서나오는권한으로의원본연의권리라할수있다. 나. 동의발의권동의란합의체의구성원이회의중에토의할안건을제안하는일또는그제안을말한다. 동의는특별한규정이있는경우를제외하고는구두동의를원칙으로하고, 특별한규정이없는한동의자외에 1인이상의찬성으로의제가된다. (1) 수정동의수정동의란의안을수정하기위해일정한안을갖추어발의하는것으로의안의발의와유사한점이많다. 수정동의를발의할경우에는그안에이유를붙여재적의원 4분의 1 이상또는의원 13인이상의찬성자가연서하여미리의장에게제출하여야한다. 수정안의제출시기는법령상규정이없기때문에의원에대한본회의의토론종결전이면언제든지제출할수있는것으로보면된다. (2) 번안동의번안이란먼저가결한의안을번복하여그의결을무효로하고다시심의하는것을말한다. 번안동의는본회의에있어서는의안을발의한의원이그의안을발의할때의찬성자 3분의 2 이상의동의로, 위원회에있어서는위원의동의로 69

82 제 1 편 발의한다. 그러나본회의에있어서는조례안, 예산안등안건이자치단체의장에게이송된후에는번안할수없으며, 위원회에서본회의에의제가된후에는번안할수없다. 즉, 어떤안건이의결되어실시가된후에는번안을할수없다. 다. 발언권지방의회의원은의회에서질문 토론 의안제안사유등의사의운영및안건등에대하여발언할권한을가진다. 의원이발언하려고할때에는미리의장에게통지하여허가를받아야하며, 발언통지를하지아니한의원은통지를한의원의발언이끝난다음의장의허가를받아발언할수있다. 또한의사진행에대한발언은발언요지를의장에게미리통지하여야하며, 의장은의제에직접관계가있거나긴급히처리할필요가있다고인정되는것은즉시허가하고그외의것은의장이그허가의시기를정한다. 라. 표결권의원이표결할때에는의장이의원으로하여금기립또는거수하게하여가부를결정하며, 의장의제의또는의원의동의로본회의의의결이있을때에는기명또는무기명투표로표결한다. 또한의장은안건에대한이의유무를물어서이의가없다고인정한때에는가결되었음을선포할수있다. 의장도본회의의결에있어서표결권을가지며가부동수인때에는부결된것으로본다. 마. 선거권지방의회의원은지방의회의조직운영에필요한내부적인선거권을가진다. 1 지방의회는의원중에서시 도의경우의장 1인과부의장 2인을, 시 군및자치구의경우의장과부의장각 1인을무기명투표로선거하여야하며, 2 의장과부의장이궐위된때에는보궐선거를실시한다. 70

83 제 4 장 바. 요구 ( 청구 ) 권 (1) 임시회소집요구지방의회의장은지방자치단체의장이나재적의원 3분의 1 이상의요구가있는때에는 15일이내에임시회를소집하여야하고, 임시회의소집은시 도에있어서는집회일 7일전에, 시 군및자치구에있어서는집회일 5일전에이를공고하여야하는데, 긴급을요할때에는그러하지아니하다. (2) 개의요구 의회는의결로기간을정하여휴회할수있으며, 휴회중이라도시장 ( 도지사 ) 의요구가있거나의장이긴급한필요가있다고인정할때또는재적의원 3분의 1 이상의요구가있을때에는의회를재개한다. (3) 의원자격심사청구지방의회의의원이다른의원의자격에대하여이의가있는때에는재적의원 4분의 1 이상의연서로의장에게자격심사를청구할수있으며, 피심의원은자기의자격심사에관한회의에출석하여변명은할수있으나의결에는참가할수없다. (4) 징계요구지방의회의의원은본회의또는위원회에서타인을모욕하거나타인의사생활에대한발언을하여서는아니되는데, 본회의또는위원회에서모욕을당한의원은모욕을가한의원에대하여지방의회에그징계를요구할수있다. (5) 행정사무감사 조사요구지방의회는매년 1회당해지방자치단체의사무에대하여시 도에있어서는 10 일, 시 군및자치구에있어서는 7일의각범위내에서감사를실시하고, 지방자치단체의사무중특정사안에관하여본회의의결로본회의또는위원회로하여금조사하게할수있으며, 조사를발의하고자할때에는이유를명시한서면으 71

84 제 1 편 로하여야하며, 재적의원 3분의 1 이상의연서가있어야한다. 감사또는조사를위하여필요한때에는현지확인을하거나서류제출을요구할수있으며, 지방자치단체의장또는관계공무원이나그사무에관계되는자를출석하게하여증인으로서선서한후증언하게하거나참고인으로서의견의진술을요구할수있다. (6) 답변요구지방자치단체의장또는관계공무원은지방의회나그위원회에출석하여행정사무의처리상황을보고하거나의견을진술하고질문에응답할수있는데, 지방자치단체장또는관계공무원은지방의회나그위원회의요구가있는때에는출석 답변하여야한다. 지방의원에게는 1 공공이익우선의무, 2 청렴및품위유지의무, 3 지위남용금지의무, 4 질서유지의무, 5 기타제의무등의무가있다. 이러한의무를위반하였을경우에는민 형사상의책임및지방자치법에의한징계사유가된다. 가. 공공이익우선의무공익우선의의무는지방의회의원이주민전체의대표자로서법과양심에따라주민전체의이익이되도록직무를수행하여야하는의무를말한다. 그러므로의원이직무수행도중에주민전체의이익과특정한주민이나소속정당등의이익이대립하는경우에는주민전체의이익을택하여야한다. 나. 청렴의무 지방의원은청렴의의무를유지하여야한다. 지방의회의원은직무와관련하여직접적이거나간접적으로사례나증여 뇌물을받아서는아니된다. 72

85 제 4 장 다. 품위유지의무지방의원은의원으로서의품위를유지하여야한다. 이는지방의회의원은지역주민의대표자로서공사생활에있어모범을보여의원의지위에상응하는행동양식을유지하여야할것을의미한다. 그러나품위의구체적인내용은사회의통념에의하여구체화된다. 라. 지위남용금지의무지방의원은그지위를남용하여지방자치단체 공공단체또는기업체와의계약이나그처분에의하여재산상의권리 이익또는직위를취득하거나타인을위하여그취득을알선하여서는아니된다. 이는의원으로서의본분을망각하고직권을남용하여이권행위에관여하는것을금지하는것을뜻한다. 마. 기타의무 회의의질서유지의무, 본회의나소속위원회에출석할의무등의사에관한제법령 의회규칙등을준수할의무가있다. 제 4 절겸직금지및영리제한 우리나라지방의원은국가또는지방자치단체및공공단체의일정한직을겸할수없도록하여지역주민의참정권을최대한보장하는동시에지방의회의원의공정성 직무전념성 전문성을도모토록하였다. 지방의원의겸직제한범위는의원의전문성을결정하는중요한사항으로서모든국민의공무담임권을보장하면서주민대표성, 직무수행의공정성및전념성과명예직여부등에따라결정된다. 일반적으로지방의회의원의신분이명예직이면겸직제한의범위가좁고, 유급직이면겸직제한의범위가넓다. 겸직제한의범위가넓으면의원의청렴성과직무의공정성을기대할수있는 73

86 제 1 편 반면, 그범위가좁으면비교적유능한인사의지방의회진출을기대할수있는장점이있다. 특히, 직무수행에있어서이권의개입이나행정간섭의가능성이있는단체나직종, 그리고전국민의공공복리를위해정치적중립성이요구되는직책은제한함이타당하다고할것이다. 우리나라는종전지방의원의신분을명예직으로출발한점에비추어겸직금지의범위가좁다고할수있다. 지방자치법 ( 개정) 에나타난겸직금지대상을보면아래와같다. 1. 국회의원, 다른지방의회의의원 2. 헌법재판소재판관, 각급선거관리위원회위원, 교육위원회의교육위원 3. 국가공무원법제2조에규정된국가공무원과지방공무원법제2조에규정된지방공무원 ( 정당법제22조의규정에의하여정당의당원이될수있는공무원을제외한다 ). 4. 정부투자기관관리기본법제2조에규정된정부투자기관 ( 한국방송공사와한국은행을포함한다 ) 의임 직원 5. 지방공기업법제2조에규정된지방공사와지방공단의임 직원 6. 농업협동조합 수산업협동조합 축산업협동조합 임업협동조합 엽연초생산협동조합 인삼협동조합 ( 이들조합의중앙회와연합회를포함한다 ) 의상근임 직원과이들조합의중앙회장이나연합회장 7. 정당법제22조의규정에의하여정당의당원이될수없는교원 지방의원에대한유급제시행 ( ) 이후지역주민, 시민단체, 학계및정치권에서지방의원의권한남용방지와성실한의정활동을보장하기위하여겸직금지대상범위를확대하고영리제한범위를강화하자는주장이제기되고있다. 74

87 제 4 장 제 5 절사직 퇴직과자격심사 가. 사 직 지방의원은본인의의사에의하여그직을사직할수있다. 지방의회가개회중일때는의회의결로사직을허가하고, 폐회중일때에는의장이이를허가하며이때에는의원으로서의신분을상실한다. 사직은제명과구분되기때문에사직원을제출할때에는사직하고자하는의원본인이서명 날인한사직서를의장에게제출하여야한다. 나. 퇴 직 지방의회의의원은아래의경우그직에서퇴직된다. 즉 1 의원이겸할수없는직에취임한때, 2 피선거권이없게된때 ( 지방자치단체의구역변경이나폐치 분합을제외한다른사유로당해지방자치단체의구역밖으로주민등록을이전한때를포함한다 ), 3 징계에의하여제명된때에는그직을잃게된다. 다. 제 명 제명이란의원의신분을박탈하는경우로서, 지방자치법또는회의규칙에위배되는행위를한때에그사유가되며재적의원 3분의 2이상의찬성으로지방의원에대해제명의결이되면의원으로서의신분을잃게된다. 라. 선거또는당선무효국회의원과마찬가지로지방의원 공직선거법 규정에의해선거또는당선이무효로되는경우에는그직을잃게되는데, 1 피선거권상실등으로인한당선무효, 2 선거비용의초과지출로인한당선무효, 3 당선인의선거범죄로인한당선무효, 4 선거사무장의선거범죄로인한당선무효시의원으로서의자격을상실한다. 75

88 제 1 편 또한, 비례대표지방의원이소속정당의합당, 해산또는제명외의사유로당적을이탈 변경하거나 2이상의당적을보유할경우에도퇴직 ( 공직선거법제192제 4항 ) 된다. 가. 자격심사의의지방의원의자격심사 ( 資格審査 ) 란의원이그신분을가지기위하여요구되는자격의구비여부를심사하는것을말한다. 지방의원의자격을갖기위해서는 1 의원이피선거권을가져야하고, 2 적법하게당선되어야하며, 3 신분상실사유에해당하지아니하여야한다. 지방의회는자율권에의하여의원신분에관한여러권한을가지고있는데의원의자격심사는그중의하나로서지방의회가자율권에의하여의원의신분을상실시키는것이다. (1) 징계에의한제명과차이 제명은의회의질서를문란하게하거나의원으로서의중대한의무를위반한의원의신분을박탈하는것이지만, 자격심사는의원의자격유무에문제가있을때의회스스로이를심사하여결정하는것이다. (2) 선거에관한쟁송과차이 선거에관한쟁송은선거의효력이나당선의효력을다루는선거쟁송으로서선거또는당선의효력에관하여이의가있는선거인, 정당혹은후보자가임기개시전후를불문하고일정기간내당선구선거관리위원회의위원장이나당선인을상대로시 도선거관리위원회에소청하며, 소청에대한결정에불복이있을때에는일정기간내관할고등법원에제소할수있다. 자격심사는의원의자격무효에관하여이의가있는다른의원이재적의원 4분 76

89 제 4 장 의 1 이상의연서로의장에게자격심사를청구할수있는점이다른것이다. 선거또는당선결정일로부터일정기간이경과되었거나선거또는당선의효력에관한사항이아닌의원의퇴직사유등을이유로선거무효또는당선무효쟁송을제기할수없다. 지방의원의자격을결하는사유가의원의임기개시일이후에도계속존속할경우에는지방자치법에의한자격심사청구가가능하다. 나. 의원자격요건지방의원의자격이라함은의원의신분을유지하는데필요한자격을의미하며의원의품위와는구별되며, 의원이그가갖추어야할품위를잃었을경우에는징계대상은될수있어도자격심사의대상은되지않는다. 지방의원의자격요건은법률로써정하여야할것이므로법률에서정한이외의요건을의회의의결로써요구하는것은허용되지아니한다. 현행법상의원의자격요건은 1 적법한당선인이어야하고, 2 겸직이금지된직에취임하지아니하여야하며, 3 법률에규정된피선거권을계속유지해야하는등의요건을충족하여야한다. 따라서, 의원에게당선무효사유가있거나임기개시후위와같은사유가있는경우에는자격심사의대상이된다. 다. 자격심사절차 (1) 자격심사청구 지방의회의원이다른의원의자격심사를청구할때에는재적의원 4분의 1 이상의연서외에도청구의취지및이유를입증할만한자료를갖추어야한다. 자격심사청구의제기기한에대하여는달리규정한것이없으므로피심의원의임기중에는아무때나제기할수있다. 77

90 제 1 편 (2) 위원회회부와심사 1 청구서회부와답변제출 지방의회의장은지방자치법의규정에의해자격심사청구가있을때에는그청구서를윤리특별위원회 ( 징계자격특별위원회 ) 에회부하고그부본을피심의원에게송달하여기일을정하여답변서를제출하여야한다. 의회의장은자격심사청구서심사기간을정하여회부할수있는데, 자격심사는그성질상조속한결정이필요하기때문이다. 그러나그심사기간은의장이피심의원에대하여정한답변서제출기일을감안하여충분히심사할시일의여유를두어야할것이다. 지방의회의장이청구서의부본을피심의원에게송달하는것은피심의원에게자격심사가청구되었다는것을알리고그에항변할소명자료를갖추어답변서를제출하게하기위한것이다. 이때에, 피심의원이천재지변또는질병으로인하여기일내에답변서를제출하지못함을증명한때에는의장은재차그기일을정할수있다. 위원회는반드시의원으로부터자격심사청구서가제출되어의장이그것을회부한때에한하여심사권을행사할수있음. 모든의원에대하여자격유무를조사하여의회에보고할수는없다. 자격심사는자격에대한쟁송의심리이기때문이다. 2 위원회심사 의회의장이답변서를접수한때에는이를위원회에회부하며, 위원회의심사는서면심사를원칙으로하는데이는피심의원의자격의유무를청구서와답변서에의하여심사하는것을의미한다. 피심의원이기일내에이유없이답변서를제출하지아니한때에는징계자격특별위원회는청구서만으로심사를할수있다. 위원회는심사상필요한때에는제반조사를할수있으며, 또한청구의원과피심의원에대해심문할수도있다. 심문을위해청구의원과피심의원을위원회에출석시키고자할때에는반드시 78

91 제 4 장 의장을경유하여야한다. 청구의원과피심의원은위원회의요구없이도스스로위원회에출석하여발언할수가있는데이를위해서는반드시징계자격특별위원회의허가를받아야한다. 이경우피심의원은다른의원으로하여금출석 발언하게할수있다. 위원회는피심의원의자격유무를심사하여그보고서를의장에게제출하게되는데자격유무가결정되면의장이그결과를청구의원과피심의원에게서면으로송부하여야하므로위원회의심사보고서에는자격결정서의문안을첨부하여야한다. 자격심사는그성격상본회의에부의하지아니하기로결정할수없으며반드시그자격의유무를판정하여보고하여야한다. (3) 자격심사청구효력 의회의원의자격심사청구는피심의원의사망 사직등으로의원의신분을상실하면그의원의자격심사도실익이없으므로실효되며, 의원의임기종료와함께의원의자격심사청구는폐기됨. 이것은자격심사가의원의자격만을문제로삼고있는만큼당연한것이다. 따라서, 피심의원이차기선거에서재선되더라도신 ( 新 ) 의원으로서피선자격이문제가되어서새로운자격심사가청구되지않는한그전의자격심사사건이계속되거나전임기중의의원으로서의자격에대하여는심사를청구할수없다. 그러나피심의원이의원으로서재직하고있는한그간에청구의원이사망 사직등에의하여의원의신분을상실하여도일단의회에제출된자격심사사건은소멸되는것은아니다. 왜냐하면자격심사는청구서와답변서에의하여심사되기때문이며, 일반의안도의원의사망등에의하여소멸되지않고의원의임기중의회에계류된다는것을고려할때에그것은당연하다고할것이다. 79

92 제 1 편 라. 자격상실의결및효과의회의원의자격상실의결 ( 資格喪失議決 ) 은본회의에서징계의회의와같이당연히비공개로하는것은아니고본회의의의결로비공개로할수있을뿐이다. 피심의원은본회의에서스스로변명하거나다른의원으로하여금변명하게할수있다. 피심의원이본회의에서스스로변명하더라도표결에는참여할수없으며, 따라서의사및의결정족수에는포함되지아니한다. 피심의원에대한자격상실의결은재적의원 3분의 2 이상의찬성이있어야하며, 의결은위원회의심사보고에대하여가부를묻는형식으로행하여야할것이다. 자격이없다는결정도의원을제명할경우와같이재적의원 3분의 2 이상의특별다수를요하게한것은의원의신분이경솔하게박탈되지않도록신중을기하기위한것이다. 의회의원직상실의결이있는경우에있어그효력은과거에소급되지아니하며, 의원직상실시기는본회의의결이있는때부터라고해야할것이다. 왜냐하면, 피심의원은자격상실이확정될때까지는그직을상실하지아니하기때문이다. 그러나의원의자격상실시기와그간사실상의원으로서한행위의효력과는별개의문제로서, 이는관계되는모든이익과법적안정성을종합하여결정되어야할것인바, 의원활동의고도의정치성을고려한다면사실상의원으로서의사에관여한행위와수당, 여비의지급등은유효하다고해석함이타당할것이다. 국회의선례도같은입장이다. 자격상실의결이있는때에는의장은그결과를청구의원과피심의원에게송부한다. 마. 자격상실의결시권리구제의원자격이없다는결정은확정력이있는처분이므로그결정이있을때에는그의원은그직을잃게되는것이다. 그런데다른견해가있을수있으나, 만약자격심사의결이명백히법령에위 80

93 제 4 장 반되는등의사유가있다면자격심사의결에한하여재의와제소를배제하는별도의규정이없으므로지방자치법에의한재의와제소가가능하다고본다. 자격상실의결도행정기관의법적행위이므로행정소송의대상이된다고하겠다. 그러나자격상실의결이의회의자율권에속하는것이고정치적인재량결정이라는점이참작되어야할것이다. 제 6 절징계 가. 의 의 지방의원에대한징계는의회의품위와기강을유지하기위하여의회가자율적으로그구성원에게제재를가하는것을의미한다. 이러한징계는형벌이아니며의원의신분관계에부수되는행정작용이며, 징계로부과되는제재로써의불이익의범위는의원의신분관계에서발생하는권리의제한또는신분의박탈에한정된다. 나. 징계사유지방의원의징계사유는지방자치법또는회의규칙에위반된행위를하였을경우에해당된다. 의원의법률준수의무의위반에대한제재로써의성격을갖고의원에대한징계는의장이행사하는것이아니고의회가의결로써한다. 가. 의장에의한징계요구지방의회의원의지방자치법및그밖의회의규칙의위반에대한징계의요구는의장이요구한다. 81

94 제 1 편 나. 모욕을당한의원의징계요구 지방자치법상모욕적인발언도부작위의무의위반에해당되나모욕당한의원의개인적인감정을존중해그에게징계요구여부를부여하고있다. 본회의나위원회에서모욕당한의원이징계를요구하는때에는징계사유를기재한징계요구서를의장에게제출하여야하며, 동법의규정 ( 법문 ) 에의하면의장과모욕당한의원이외의의원은징계요구를할수없는것이다. 징계안의발의도의안발의로보아재적의원 1/5 이상또는 10인이상의의원의연서로징계안의발의를할수있다고보아야하며, 징계는의회의자율권에해당하므로지방자치단체의장은징계를요구할수없다고보아야한다. 징계요구는어느경우에나의장이본회의또는소관위원회에회부하여야한다. 가. 징계종류 (1) 공개회의에서경고이는의장이공개된본회의에서징계대상이된의원을출석시켜징계사유가된위반사실을말하고시정을촉구하는것이며이를공개회의에서행하게함으로써여론에의한통제를의도하고있다. (2) 공개회의에서사과이는징계대상의원이공개회의에서공식적으로사과하도록함으로써당해의원의반성을촉구하고여론에의한통제를꾀하고있다. (3) 30일이내출석정지징계된의원을의회의본회의나위원회에일정기간출석하지못하도록하는것을말하며, 출석정지된의원이출석하여행한행위는효력을발생하지아니 82

95 제 4 장 하며의장은질서권에근거하여퇴장을명할수있다. (4) 제명제명이란의원의자격을그의사에반하여박탈하는것을내용으로하는의회의일방적인의사표시이며, 제명의의결은지방자치법제70조제3호에의한의원의퇴직사유가되므로당연히그직에서퇴직된다. 나. 징계의결지방의원에대한징계는의결로써행하는데, 경고 사과 출석정지는일반의결정족수에의하나제명은재적의원 2/3 이상의찬성이있어야한다. 이는의회의다수파에의한소수파의의원을보호하기위해특별히가중된정족수를요하게하고있다. 다. 징계에대한사법구제지방의회의원에대한징계도법적행위이므로내부적행위라는이유로당연히사법심사로부터배제되는것은아니며, 특히징계의기초가된사실의잘못이있는경우, 의결정족수의하자 비례의원칙에위반되는징계등은사법적으로구제될수있다. 지방의원의자율성확대에따른책임성을확보하기위하여 2006년 4월 28일지방자치법을개정하여의원의윤리심사및징계에관한사항을심사하기위한윤리특별위원회를설치하도록하였다. 이에따라윤리헌장 강령관련조례및윤리특위설치관련규칙표준안을지방자치단체에통보 ( ) 하였다. 83

96 제 1 편 지방의원윤리강령및윤리실천규범조례표준안 제 1 조 ( 목적 ) 이조례는지방자치법제 34 조의 3 규정에의한 00 시 도 ( 시 군 구 ) 지방의회의원 ( 이하 지방의원 이라한다.) 이준수하여야할윤리강령및윤리실천규범을규정함을목적으로한다. 제 2 조 ( 윤리강령 ) 지방의회의원은주민의대표로서양심에따라그직무를성실히수행하여주민으로부터신뢰를받을수있도록준수하여야할윤리강령을다음과정한다. 1. 주민의대표자로서인격과식견을함양하고예절을지킴으로써지방의원의품위를유지하며, 주민의의사를충실히대변한다. 2. 주민을위한봉사자로서주민의복리의증진을위하여공익우선의정신으로성실하게직무를수행한다. 3. 공직자로서직무와관련하여부정한이득을도모하거나, 부당한영향력을행사하지아니하며, 청렴하고검소한생활을솔선수범한다. 4. 지방의회의구성원으로서상호간에기회균등을보장하고충분한토론으로문제를해결하며, 적법절차를준수한다. 5. 책임있는정치인으로서모든공사행위에관하여주민에게책임진다. 제 3 조 ( 윤리실천규범 ) 지방의회의원은제 2 조의윤리강령을성실하게준수하기위한윤리실천규범을다음과같이정한다. 1. 직무를수행함에있어서지방의원의품위를손상하는행위를하여서는아니된다. 2. 직무와관련하여청렴하여야하며, 공정을의심받는행동을하여서는아니된다. 3. 지위를남용하여부당한영향력을행사하거나그로인한대가를받아서는아니된다. 4. 지위를남용하여지방자치단체및공공단체또는기업체와의계약이나그처분에의하여재산상의권리 이익또는직위를취득하거나타인을위하여그취득을알선하여서는아니된다. 5. 강연, 출판물에대한기고, 기타유사한활동과관련하여개인 단체또는기관으로부터통상적이고관례적인기준을넘는사례금을받아서는아니된다. 6 심의대상안건이나행정사무감사또는조사의사안과직접적인이해관계를가지는경우에는이를사전에소명하고, 관련활동에참여하여서는아니된다. 7. 공직자윤리법의규정에의한재산등록및신고의의무를성실히이행하여야한다. 8. 직무상국외활동을하는경우에성실히보고또는신고를하여야하며정당한이유없이장기간해외활동이나체류를하여서는아니된다. 제 4 조 ( 윤리심사등 )1 지방의원이윤리강령및윤리실천규범을위반하는행위를한때에는윤리심사의대상이된다. 2 제 1 항규정에의한지방의원윤리심사절차등의필요한사항은규칙으로정한다 이조례는공포된날부터시행한다. 부 칙 84

97 제 4 장 윤리특별위원회구성등에관한규칙안 제 1 조 ( 목적 ) 이규칙은지방자치법 ( 이하 " 법 " 이라한다 ) 제 50 조의 2 의규정에의해설치되는윤리특별위원회 ( 이하 " 위원회 " 라한다 ) 의구성과운영등에관하여필요한사항을규정함을목적으로한다. 제 2 조 ( 구성 ) 위원회는위원장 1 인을포함한 0 인의위원으로구성한다. 제 3 조 ( 소위원회 ) 위원회는윤리심사및징계 자격심사관한사항을분담 심사하기위하여윤리심사소위원회와징계 자격심사소위원회를둘수있다. 제4조 ( 위원회개회의통지 ) 위원장은윤리심사또는징계 자격심사를위하여위원회를개회할때에는그개회일시와장소등을다음각호의 1에해당하는의원에게통지하여야한다. 1. 윤리심사또는징계 자격심사를청구하거나요구한의장 위원장및의원 ( 이하 " 심사요구의원 " 이라한다 ) 2. 윤리심사또는징계 자격심사대상자 ( 이하 " 심사대상의원 " 이라한다 ) 제 5 조 ( 심문 ) 위원장은위원회가윤리심사대상자또는징계대상자와관련의원을출석하여심문할수있으며이경우개회일 3 일전까지출석요구서를송달하여야한다. 제 6 조 ( 발언및변명 )1 심사요구의원또는심사대상의원이발언하거나변명하고자할때에는그요지를기재한신청서를위원장에게제출하여야한다. 2 심사대상의원이다른의원으로하여금위원회에서발언또는변명하고자할때에는그의원의성명과요지를기재한신청서를위원장에게제출하여야한다. 3 위원장은제 1 항및제 2 항의규정에의한신청서를접수한때에는간사와협의하여발언또는변명을서면또는구두로하게할것인지를결정하여이를통지한다. 제 7 조 ( 증빙서류등의제출 ) 심사대상의원또는심사요구의원은위원회의심사에필요한증빙서류 해명자료등을위원회에제출할수있다. 제 8 조 ( 통고 ) 위원회가의결한내용을통보할경우에는서면으로하되, 그위반사실을구체적으로명시하여야한다. 다만, 필요한경우위원회는당해의원의출석을요구하여구두로통보할수있다. 제 9 조 ( 제척과회피 )1 위원은윤리심사또는징계 자격심사에관한사항과직접적인이해관계가있거나, 공정을기할수없는현저한사유가있는경우에는위원회의심사에참여할수없다. 2 위원회는제 1 항의사유가있다고인정할때에는그의결로당해위원의심사를중지시킬수있다. 제 10 조 ( 위원회에두는공무원 ) 위원회에필요한공무원을두되, 의회사무기구소속공무원이겸직근무할수있도록한다.. 제 11 조 ( 위임 ) 이규칙에서정한이외의위원회운영에필요한사항은위원회의의결로정한다. 이규칙은공포된날부터시행한다. 부 칙 85

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99 제 2 편 지방의회구성

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101 제 1 장지방의원선거 제 1 절선거결과개요 제4기지방의회의원선거는 2002년 6월 13일목요일에실시하였다. 선거인수는총인구수 48,107,424명의 72.3% 인 34,761,463명이다. 이중 16,946,236명이투표하여 48.8% 의투표율을보였다. 1991년제1기선거투표율 55%, 1995년제2기 68.6%, 1998년제3기 53.2% 에비해투표율이가장낮다. 2002년 6월 13일지방의원정수에대하여광역의원은 682명 ( 지역구 609명, 비례 73명 ), 기초의원은 3,485명이었으나, 2003년 10월 30일충북증평군, 충남계룡시신설에따른증원으로재보궐선거를통하여 11명늘어난 3,496명으로되었다. 제2절선거결과분석 가. 지역구광역의원지역구광역의원정수는총 609명으로써한나라당이 431석 (71%), 민주당이 121석 (20%), 자민련이 29석 (5%), 기타가 28석 (4%) 을차지하였다. 98년도선거와비교해볼때한나라당은 207석이증가한반면민주당은 150석, 자민련은 53석, 기타는 11석이감소하였다. < 표 2-1> 정당별의석점유현황 (1998 대비 2002) 년도 2002 년도 한나라당민주당자민련기타 98 년도 년도

102 제 2 편 지역별로살펴보면 1998년도선거에서한나라당은영남권과강원도에서만우세를보였으나 2002년도선거에서는호남권을제외한전지역에서우세를보이고있다. 반면민주당은 1998년도선거에서는수도 호남권과제주도에서우세를보였으나 2002년도선거에서는호남권을제외한전지역에서열세를보이고있다. 한편 1998년도선거에서충청권에서절대적우세를보였던자민련은충청권에서조차한나라당에우위를내어주었다 수도권영남권호남권충청권강원제주 기타자민련민주당 한나라당 < 표 2-2> 지역별 / 정당별의석점유현황 (1998 대비 2002) ( ) 은비율 구분 한나라당 민주당 자민련 기타 계 수도권 98 37(17.8) 159(76.4) 11(5.3) 1(0.5) (89.2) 19(9.0) - 4(1.9) 212 영남권 (88.6) - 6(3.3) 15(8.2) (95.5) - 0 8(4.5) 176 호남권 98-88(89.8) 1(1.0) 9(9.2) (92.6) - 7(7.4) 94 충청권 98-4(5.7) 61(87.1) 5(7.1) (47.2) 4(5.6) 29(40.3) 5(6.9) 72 강원도 98 21(50.0) 12(28.6) 3(7.1) 6(14.3) (79.5) 6(15.4) - 2(5.1) 39 제주도 98 3(21.4) 8(57.1) - 3(21.4) (56.3) 5(31.3) - 2(12.5) 16 90

103 제 1 장 나. 비례대표광역의원비례대표광역의원정수는총 73명으로써한나라당이 36석 (49.3%), 민주당이 22석 (30.1%), 자민련이 4석 (5.5), 기타가 11석 (15.1%) 을차지하였다. 1998년도선거와비교해볼때한나라당은 7석이증가한반면, 민주당은 10석, 자민련은 9석이감소하였다. 반면새로이지방선거에참여한민주노동당과한국미래연합이각각 9석과 2석을점유하였다. < 표 2-3> 정당별의석점유현황 (1998 대비 2002) 년도 년도 한나라당민주당자민련기타 년도 2002 년도 11 금년선거에서는처음으로비례대표광역의원에대한정당투표제가실시되었다. 그결과한나라당과자민련은정당득표율에비해의석점유율이다소낮게나타났다. 반면민주당과민노당, 미래연합은정당득표율보다의석점유율이다소높게나타나는현상을보이고있다. < 표 2-4> 정당득표율대비의석점유율 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 52.1% 49.3% 29.1% 30.1% 12.3% 6.5% 5.5% 8.1% 득표율의석점유율 1.1% 2.7% 한나라당민주당자민련민노당미래연합 득표율 52.1% 29.1% 6.5% 8.1% 1.1% 의석점유율 49.3% 30.1% 5.5% 12.3% 2.7% 91

104 제 2 편 가. 직업별현황 지방의원의직업별현황을살펴보면광역의원은정당인이 157명 (23.0%) 으로가장많고, 상업이 64명 (9.4%) 으로다음을차지하고있다. 반면기초의원은농 축산업이 738명 (21.1%) 로가장많고, 상업이 639명 (18.3%) 으로다음을차지하고있다. 구분 의원정수 계 지방의원 (18.3) 3,496 3, (16.2) < 표 2-5> 직업별현황 정당인농 축산업 157 (23.0) 243 (6.9) 42 (6.2) 738 (21.1) ( ) 은비율 상업건설업금융업광 공업운수업 64 (9.4) 639 (18.3) 34 (4.9) 234 (6.7) 13 (1.9) 76 (2.2) 10 (1.5) 46 (1.3) 10 (1.5) 31 (0.9) 구분수산업공무원회사원약 의사출판업교육자변호사종교인무직기타 3 (0.4) 4 (0.6) 28 (4.1) 17 (2.5) 2 (0.3) 15 (2.2) 0 (0.0) 0 (0.0) 8 (1.2) 150 (22.0) 41 (1.1) 27 (0.8) 84 (2.4) 16 (0.5) 10 (0.3) 10 (0.3) 1 (0.0) 2 (0.1) 192 (5.5) 539 (15.4) 나. 학력별현황광역의원은대졸이 256명 (37.5%) 으로가장많은반면, 기초의원은고졸이 1,108명 (31.7%) 으로가장많게나타나고있다. 고졸이상이차지하는비중이광역의원은 90.3%, 기초의원은 75.5% 로기초의원에비해광역의원의학력이다소높음을알수있다. 92

105 제 1 장 구분 의원정수 ,496 3,496 < 표 2-6> 학력별현황 계미기재독학초졸중퇴중졸고퇴 10 (1.5) 84 (2.4) 8 (1.2) 66 (1.9) 구분고졸전문대졸대퇴대졸 ( ) 은비율 133 (19.5) 1,108 (31.7) 44 (6.5) 286 (8.2) 20 (3.0) 176 (5.0) 256 (37.5) 778 (22.3) 15 (2.2) 201 (5.8) 대학원수료 24 (3.5) 132 (3.8) 7 (1.0) 77 (2.2) 15 (2.2) 260 (7.4) 대학원졸박사과정수료 121 (17.7) 151 (4.3) 7 (1.0) 4 (0.1) 11 (1.6) 168 (4.8) 박사 11 (1.6) 5 (0.1) 가. 연령별현황광역의원과기초의원모두가장많은비중을차지하는것은 4 50대로서광역의원은 541명 (79.3%) 이며, 기초의원은 2,698명 (77.2%) 이다. 전반적으로기초의원이광역의원보다연령이많은것으로나타나는데, 광역의원은 40대가 278명 (40.8%) 로서가장많고, 기초의원은 50대가 1,490명 (42.6%) 로가장많다. < 표 2-7> 연령별현황 ( ) 은비율 구분계 30 미만 30 대 40 대 50 대 60 대 70 대 (0.0) 47 (6.9) 278 (40.8) 263 (38.5) 94 (13.8) 0 3,496 7 (0.2) 184 (5.3) 1,208 (34.5) 1,490 (42.6) 607 (17.4) 0 93

106 제 2 편 나. 성별현황제4기지방의원중여성의원이차지하는비중은광역의원이 67명 (9.8%), 기초의원이 101명 (2.9%) 에불과하다. 광역의회가기초의회에비해여성의원비중이높은것은전적으로비례대표광역의원의선출에기인한다. 지역구광역의원중여성의원이 18명 (3.0%) 으로기초의원의경우와비슷한반면비례대표광역의원은 49명 (67.1%) 으로오히려여성의원의비중이남성의원에비해높다. < 표 2-8> 성별현황 구분 광역의회소계지역구비례대표 기초의회 682(100) 609(100) 73(100) 3,496(100) 67(9.8) 18(3.0) 49(67.1) 101(2.9) 615(90.2) 591(97.0) 24(32.9) 3,395(97.1) ( ) 은비율임 가. 기초의원광역의회진출현황제3기기초의원 3,490명중광역의원선거에출마한자는 35명 (1.0%) 에불과하고이중당선인원은 22명으로서, 당선율은 62.9% 로높은편이나전체적인진출률은 0.6% 로미미하다. 1998년도선거에서 152명 (3.3%) 이출마하고이중 57명이당선되어 1.2% 의진출률을보인것에비해저조한결과이다. 결국기초의원경력이광역의원이되기위한진출통로의역할을하고있지못한다는것을의미한다. 94

107 제 1 장 < 표 2-9> 기초의원광역의회진출률 기초의원 광역의원 기초의원 (A) 출마 (B) 당선 (C) 진출률 (C/A) % % 3, 나. 지방의원재선현황제4기광역의원 682명중재출마자는 294명 (43%) 이고이중 187명이당선되어당선율은 64% 이며재선율은 27% 이다. 삼선출마자는 79명 (12%) 이고이중당선자는 56명 (71%) 이며삼선율은 8% 이다. 사선출마자는 25명 (4%) 이고이중당선자는 16명 (64%) 이며사선율은 2% 이다. 기초의원 3,496명중재출마자는 1,550명 (44%) 이고이중 869명이당선되어당선율은 56% 이며재선율은 25% 이다. 삼선출마자는 609명 (17%) 이며이중당선자는 360명 (59%) 이고삼선율은 10% 이다. 사선출마자는 189명 (5%) 이며이중당선자는 121명 (64%) 이며사선율은 3% 이다. 구분 제 4 기의원수 (A) 재출마 당선 (C) % < 표 2-10> 지방의원선거당선현황 % 재선율 (C/A) % 삼선 당선 출마 % (D) % 삼선율 (D/A) % 사선 당선 출마 % (E) ,496 1, % 사선율 (E/A) % 95

108 제 2 편 다. 득표율별당선자현황제4기지방의회의득표율을보면 50% 대의득표율이가장많아광역의원은 265명 (43.5%), 기초의원은 976명 (27.9%) 이다. 그러나금번선거의투표율이 48.8% 에불과하므로 50% 미만의득표를한후보는선거구민의 1/4도대표하지못하는결과를초래하게된다. 특히단독출마한무투표당선자도광역의원의경우 33 명 (5.4%), 기초의원의경우 379명 (10.8%) 에달해지방선거의문제점으로지적되고있다. < 표 2-11> 득표율별당선자현황 구분 계 609 ( 비례제외 ) 30% 이하 4 (0.7) 3, (18.1) 30% 대 40% 대 50% 대 60% 대 70% 대 80% 이상 32 (5.2) 568 (16.2) 113 (18.6) 654 (18.7) 265 (43.5) 976 (27.9) 117 (19.2) 251 (7.2) 39 (6.4) 30 (0.9) 6 (1.0) 6 (0.2) 무투표 33 (5.4) 379 (10.8) 제 3 절보궐 ( 재 ) 선거실시 제4기지방의회의원선거결과당선된의원중에서사망하거나, 선거법위반으로의원직상실, 금고이상형의선고및자치단체장 도의원선거출마에따른사퇴등으로의원직을상실한지방의회의원은모두 456명 ( 시도의원 170명, 시군구의원 286명 ) 에달하였다. 그러나의원직이상실된 219명은잔여임기가 1년미만이거나지방의회의의원정수 4분의 1이상이궐원되지아니한경우에는보궐선거를실시하지아니할수있다는공직선거법상근거에의하여보궐선서를실시하지않았다. 2006년 6월 30일자치단체장또는타지방의회의원선거에출마하기위하여의원직에서사퇴한지방의회의원은시도의원이 106명, 시군구의원이 108명에달하였다. 96

109 제 1 장 시도의원 682명중개원이후임기종료시까지퇴직한의원수는 24.9% 인 170명이었다. 이중 37.1% 인 63개선거구에서보궐선거또는재선거를실시하였고, 공직선거법제201조제1항 ( 잔여임기 1년미만또는의원정수 1/4미만궐원 ) 에해당하는 107명은궐원상태에서임기종료되었다. 선거를실시한 63개선거구중사망, 사직, 제명등의사유로보궐선거를실시한선거구가 55개 (87.3%), 당선무효로재선거를실시한선거구가 8개 (12.7%) 였다. 의원수 < 표 2-12> 시도의원퇴직및보궐 ( 재 ) 선거실시상황 퇴직의원수 보궐 ( 재 ) 선거실시 계 보궐선거 재선거 미실시 시군구의원 3,496명중개원이후임기종료시까지퇴직한의원수는 8.2% 인 286 명이었다. 이중 60.8% 인 174개선거구에서보궐선거또는재선거를실시하였고, 공직선거법제201조제1항 ( 잔여임기 1년미만또는의원정수 1/4미만궐원 ) 에해당하는 112명은궐원상태에서임기종료되었다. 선거를실시한 174개선거구중사망, 사직, 제명등의사유로보궐선거를실시한선거구가 121개 (69.5%), 당선무효로재선거를실시한선거구가 53개 (30.5%) 였다. 의원수 < 표 2-13> 시군구의원퇴직및보궐 ( 재 ) 선거실시상황 퇴직의원수 보궐 ( 재 ) 선거실시 계 보궐선거 재선거 미실시 3,

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111 제 2 장지방의회조직 제 1 절의장단 지방의회에는의장과부의장을두되, 시군구의회에는의장 1인과부의장 1인을두고, 시도의회에는의장 1인과부의장 2인을두도록하였으며, 의장과부의장은소속의원중에서무기명투표를재적의원과반수의출석과과반수의득표자로선출한다. 총선거후의장 부의장선출은최초로집회되는본회의에서이루어지게되는데의장 부의장이의회조직과구성에있어서가장기본이되고의회운영에불가결한직위이기때문이다. 지방의회의장과부의장의임기는 2년으로되어있다. 다만, 보궐선거에의하여선출된의장과부의장의임기는잔임기간이된다. 가. 의장권한의회의장은의회를대표하고의사를정리하며회의장내의질서를유지하고의회사무를감독하는등의회의구성상없어서는안되는중요한지위이다. 따라서, 의회의대표자, 통치자및회의의주재자로서의장의권한은 1 의회대표권 ( 議會代表權 ), 2 의사정리권 ( 議事整理勸, 3 질서유지권 ( 秩序維持勸,) 4 사무감독권 ( 事務監督權 ) 등으로구분된다. 99

112 제 2 편 (1) 의회대표권의회의장은외부에대하여의회를대표한다. 의회는집행기관과의관계나대국민관계등외부적인활동은모두그대표자인의장의이름으로행하여지게된다. 그러므로의장이의회를대표한다는것은의회의대표자로서의장의이름으로발표한의사 ( 意思 ) 가법률상의회의의사로서효력을가지는것을의미한다. 의회의장의대표권에관하여법률에규정하고있는것에한정되지않고의례적, 사회적으로외부에대하여의회를표시할경우에도모두의장에의하여대표되는것으로보아야한다. 그러나의장은기본적으로는의회의의사와일치하여의회를대표하는것이므로의장의언행모두가의회를대표하는것은아니다. (2) 의사정리권 의회의장은회의의능률적이고합리적인운영을위하여광범한의사정리권을갖는다. 의사정리권은 의사의지휘권 이라고도불리며본회의의의사일정의작성등의사준비에관한사항및본회의의개의, 회의중지 산회, 기타의사에관한일절의사항이모두의장의의사정리권에속한다. 지방의회는합의체기관으로서구성원의의사가토론과타협에의하여의회의의사로결정되므로의장의의사정리권은의회의의사를결정함에있어서절대적으로요구되는권한이라고할수있다. 본래회의의운영은회의체전체의의사 ( 意思 ) 와책임으로행하는것이민주적인이념에충실한것이라볼수있지만, 그렇게되면사실상능률적이고합리적운영을기할수없는경우가있기때문에법으로의장에게어느정도의권한을맡겨서의장의독자적인의견과판단으로사안의성질에따라시의에알맞는운영을할수있게함으로써회의체의목적을효과적으로달성하고자하는것이다. (3) 질서유지권 지방의회는의회안에서의질서를유지하기위하여내부경찰권과의회가택권을 100

113 제 2 장 가진다. 이와같은의회자체의권한은구체적으로는의장의경호권과질서유지권으로서나타난다. 내부경찰권 이라함은의회안의질서를유지하기위하여의원, 방청인기타회의장내에있는모든자에대하여일정한사항을명령하거나이를실력으로서직접강제하는권한을말한다. 의회가택권 은법률에별다른규정이없는한회기에상관없이의회의의사 ( 意思 ) 에반하여타인이의회안에침입하는것을금지하고또한의회안에들어오는모든자를회의의질서에따르게하며필요한때에는퇴장을요구할수있는권한을말한다. 최근지역주민, 시민단체등의회기중지방의회에진입하여의사진행을방해하는행위를방지하고원활한의회운영을위하여의장의경호권발동을회의규칙에서법적권한으로하여그실효성을확보할필요성이대두되고있다. 국회의경우는국회법제143조에서의장의경호권 ( 警護權 ) 발동을, 제144조에서는경위 ( 警衛 ) 를둘수있고경찰관 ( 警察官 ) 파견요구및지휘할수있도록정하고있다. (4) 사무감독권 의회의장은의회사무에대한감독권을갖는다. 의장은의회대표권, 의사정리권, 질서유지권을가짐으로써당연히그와관련된사무에대하여최고결재자가되며따라서의회의사무감독권을갖게된다. 즉, 사무처 ( 국 과 ) 장은의장의명을받아의회의사무를통할하고소속공무원을지휘, 감독하므로의장은의회의사무처리에대해최고감독권자가되는것이다. 예를들면, 2006년 4월 28일지방자치법을개정하여지방의회사무직원중별정직 기능직 계약직공무원에대한지방자치단체장의임용권을사무처장 사무국장 사무과장에게위임하였으나, 의회의사무감독권을가지고있는의회의장이사실상그권한을행사한다고볼수있으며, 지방의회내사무직원전보권행사의경우도또한같다고할수있다. 101

114 제 2 편 (5) 기타권한 위외의권한으로는 1 의원이제출한 5일이내청가의허가, 2 폐회기간중위원장사임의허가, 3 폐회기간중의원사직의허가, 4 확정된조례안이이송된후 5일이내에자치단체장이공포하지아니할때의장이공포, 5 위원회에출석과발언등이있다. 나. 의장등임기의회의장과부의장의임기는의원임기의절반에해당하는 2년으로한다. 의회의장은의회의기관으로서의회운영에중추적역할을담당하고있으므로의회운영의공정을기하기위해서도의원의임기중한번정도는의장의신임을물을필요가있다는것이의장의임기를의원임기의반에해당하는기간으로한것이라고볼수있으며, 부의장의임기를의장의임기와동일하게규정하는이유도바로이와같다고할수있다. 그러나, 의장이그직무를수행함에있어서공정성을잃거나기타직무를감당할수없다는충분하고도명백한사유가있는경우에는불신임의결을할수있으므로오히려이같은임기의단축은의회운영에막중한책임이있는의장의직무에대한경험과숙달을저해하는결과가되므로의장의임기와의원의임기를달리할실익이없다는시각도있다. 의회의장과부의장의임기는당선일로부터기산한다. 여기에서의장 부의장의임기와의원의임기를볼때에전임자인의장 부의장의임기는만 2년이될수있으나, 후임자인의장 부의장은그보다약간짧을수도있을것이다. 왜냐하면후임자인의장 부의장의선출시기가전임자인의장 부의장의임기만료일과같은회기중이아닌한, 그리고의원임기만료일다음날에즉시의회가집회하지못하는한후임자인의장 부의장의임기는자연히짧을수밖에없기때문이다. 즉, 의회운영의공백상태를막기위하여의원총선거후처음선출된의장또는부의장의임기가폐회중에만료된때에는그의장또는부의장은다음회기에서의장또는부의장을선출한전일까지재임토록하고있는것이다. 보궐선거에서당선된의장또는부의장을전임자의잔임기간중재임하게한 102

115 제 2 장 것은 2 년마다의장과부의장을동시에개선하기위한조치이다. 아울러, 의장선거일에동시에선출되지아니하고후일따로선출된부의장의임기또한먼저선임된의장의임기와같이종료한다. 다. 의장등선거 (1) 의장 부의장선거 지방의회는시 도의경우의장 1인과부의장 2인, 시 군 자치구의경우의장과부의장각 1인을선출하여야되는데무기명투표로선거하며재적의원과반수의출석과출석의원과반수의득표로당선된다. 국회의경우의장과부의장 ( 임기 2년 ) 은재적의원과반수의득표로당선되도록의결정족수를강화하고있으나, 지방의회는지방자치법에서특별히규정된경우가아니면의결정족수의강화를허용하지아니하고있다. 출석의원과반수의득표자가없을때에는 2차투표를하고 2차투표에도출석의원과반수의득표자가없을때에는최고득표자가 1인이면최고득표자와차점자에대하여, 최고득표자가 2인이상이면최고득표자에대하여결선투표를함으로써다수득표자를당선자로하며, 결선투표에서득표수가같을때에는연장자를당선자로한다. 의회의원총선거후최초의임시회에서는먼저의회를구성하여야하므로집회한즉시출석의원중연장자의사회로의장선거를행한다. 의장선거가끝나면새로당선된의장의사회로부의장을선거하며, 시 도의회의경우에는부의장 2인을 1인씩선거한다. 개회중에의장과부의장의임기가동시에만료한경우에후임자의선거는전임자의임기만료일다음날에연장자의사회로행하여야할것이다국회의경우를보면, 의장의임기만료일에의장의사회로신임의장의선거를행한선례가있으나, 이는사회자가의장선거에영향력을행사할우려가있을뿐아니라당선일에는의장과의장당선자가동시에존재하게되어불합리하다고본다. 103

116 제 2 편 (2) 보궐선거 의회의장또는부의장이궐위된때나의장과부의장이모두궐위된때에는지체없이보궐선거를행하여후임자를선출하여야한다. 따라서의장또는부의장의선거를즉시시행하지않고임시의장을두어의장의직무를대행하게하여서는아니된다. 다시말하면, 보궐선거는의장과부의장전부가궐위된때에만시행하는것이아니고의장과부의장중 1인이라도궐위되면시행한다. 또한, 보궐선거는의장또는부의장이궐위된때에만시행하는것이며궐위가아닌단순한사고의경우에는시행하지아니함은더말할것도없다. 의회의장또는부의장의보궐선거의방법은일반적으로의장, 부의장선거의경우와같다. (3) 임시의장선거 임시의장은의장과부의장이모두사고가있을때에임시로의장의직무를대행하게되므로 1차의투표로써용이하게선출될수있는방법도좋을것이나지방의회의경우지방자치법에서정하는의결정족수의변경을허용하는법규정이없으므로의장, 부의장선거에준하고있다. (4) 선거시의장직무대행 의회의장등선거에있어서의장의직무를대행할자가없는경우에는출석의원중연장자가회의를주재한다. 따라서의장이회의를주재할수있는상황이거나의장의직무를대리할자가미리정하여져있는경우에는연장자가의장의직무를대행할수없는것이다. 지방자치법에서의 의장의직무를수행할자가없을때 라함은다음의세가지경우를의미한다고본다. 첫째, 의회의원총선거후또는의장과부의장의임기만료후최초의집회에서의장과부의장을선거할때둘째, 의장과부의장이모두궐위되어그보궐선거를할때 104

117 제 2 장 즉, 의장과부의장이모두궐위된때이므로그중에서 1인이라도궐위되지아니한경우에는재임하고있는의장또는부의장이그직무를행사하며궐위된의장또는부의장의보궐선거를실시한다. 이경우에재임하고있는의장또는부의장마저사고가있어회의를주재할수없을때에는연장자가의장의직무를대행하게되는것이다. 궐위된때에한하므로의장과부의장이단순한사고로회의를주재할수없는경우에는보궐선거를실시하지아니하고임시의장을선출하여의장의직무를대행하게하며, 이경우에임시의장의선거는연장자의주재하에실시하게된다. 셋째, 의장과부의장이모두사고가있어임시의장을선거할때즉, 의장과부의장전부사고가있으나보궐선거를실시하지아니하고안건심의등회의를주재할임시의장을선출할때에는그임시의장의선거는연장자의주재로실시하는것이다. 이경우연장자의의장직무대행은임시의장선출로써종료되고그후의안건심의에관해서는임시의장이의장의직무를대행하는것이다. 연장자는재적의원중의연장자가아니고출석의원중의연장자를말하며연장자의의장직무대행중에더연장인의원이출석한경우에는이론상으로는마땅히사회를교대하여야할것이나연장자의의장직무대행이당해선거의주재에국한되고다른특권이인정되지않는점으로볼때, 그대로진행하여도무방할것이다. 라. 의장등사임의회의장또는부의장의사임은의장이나부의장의지위를사퇴하는것으로서그사임에는의회의동의가필요하다. 사임은요식행위가아니므로의장또는부의장본인이사임의의사를결정하고그의사에따라서의회에사의가표시되면족하다. 사의의표시는문서또는구두로하거나직접또는간접으로하든지그방법은본인의자유로운선택에따라야할것이다. 사임의이유에대해서는건강상의사정도있을수있고혹은정치적, 도의적책임이라는소위일신상의사정등여러가지경우가있을수있다. 지방의회가그사임에대한동의여부를결정함에있어서법률상으로는아무런제한이없지만의장 부의장의취임에즈음하여본인의승낙을필요로하는취 105

118 제 2 편 지에비추어본인에게그직에있을의사가없고의회는그것을거부할정당한이유가없는한그것을동의하는것이타당할것이다. 사임에대한동의여부를결정함에있어서는의원의사직의경우와같이토론을하지아니하고무기명투표로표결한다. 마. 의장등불신임의결의회의장과부의장은의회의중추적기관으로서그활동을주재하는막중한지위에있으므로반드시법령을준수함은물론누구보다도성실히직무를수행할것이요구된다. 그럼에도불구하고의장또는부의장이법령을위반하거나정당한이유없이직무를수행하지아니한때에는의회의원활한운영을위해서도방관할수없는것이므로의회는불신임을의결할수있도록하고있는것이다. 불신임의결은재적의원 4분의 1 이상의발의와재적의원과반수의찬성으로행하여지며, 불신임의결이있는때에는의장또는부의장은그직에서해임된다. 의회의장또는부의장의불신임의결은의장또는부의장과직접이해관계가있는안건이므로당해의장또는부의장은그의사에참여할수없다. 따라서의장이불신임의결의대상이된때에는부의장이의장의직무대리하면될것이나의장과부의장모두가불신임결의의대상이라면임시의장을선출하여사회를하게하여야한다. 의회의장또는부의장에대한불신임의결이있는때에는의회는당해지방자치단체장에게그내용을지체없이통고하여야하며그통고를받은지방자치단체장은시 도에있어서는행정자치부장관에게, 시 군및자치구에있어서는시 도지사에게그내용을지체없이보고하여야한다. 국회의경우는의장과부의장에대한국회법상불신임의결제도를채택하고있지않지만국회본회의에서불심임결의안의의결을통하여그신임여부를묻고있다. 바. 임시의장의회의장과부의장이모두사고가있을때에는임시의장을선출하여의장의직무를대행하게하여야한다. 106

119 제 2 장 의회의장과부의장전부가사고가있을때에한하므로그중에 1인이라도사고가없는경우에는임시의장을선출하여의장이직무를대행하게할수없다. 지방자치법에서임시의장선출시 사고 라함은부의장의의장직무대리를위한 의장이사고가있을때에 의 사고 와는의미가다르다. 즉, 후자의 사고 에는의장의사망, 사직, 퇴직등으로궐위된경우도포함하나전자의 사고 에는궐위외의일시적인사고만을의미한다. 따라서, 의장과부의장모두궐위되었거나의장또는부의장중일방이궐위되고다른일방이사고가있는경우에는임시의장을선출할것이아니라지체없이보궐선거를실시하여신임의장또는부의장으로하여금회의를주재하도록하여야할것이다. 임시의장은그사유가있을때마다선거를하는것이고한번선거하여임기중또는회기중그직무를행하게할수는없다. 그렇기때문에의장의사고로부의장이그직무를대리할때와는달리임시의장의직무는의사진행에필요한한도내에서의장의직무를대행하는것이다. 가. 부의장정원부의장의임기, 선거, 사임, 불신임의결의내용과방법은의장의경우와같다. 부의장의정원은시 도의회의경우 2인, 시 군 자치구의회의경우 1인으로그차이가있다. 시 도의회부의장의정원이 2인인것은대개광역의회는기초의회에비해의회규모가크고그처리업무의성격도보다광역적, 다원적이기때문에의장의유고시에그직무를차질없이대리하도록하기위한것이다. 나. 의장직무대리 (1) 직무대리순위 의회의장이사고가있을때에는부의장이그직무를대리토록하고있다. 부 107

120 제 2 편 의장이 2인인시 도의회의경우에는의장이서면또는구두로지정한부의장이그직무를대리하게되며, 이와같은의장의지정행위는사고가예측되면사고전에행하여지는것이바람직하나예측할수없는경우가대부분이므로그경우에는의회운영에지장이없도록가능한한사고직후에행하여져야할것이다. 그러나, 이러한의장의지정행위가없을때에는선순위로당선된부의장이그직무를대리하는것이타당하다고본다. 그리고지정된부의장에게사고가있을때에는나머지부의장이의장의직무를대리하는것은당연하다. 의장의직무를대리하는부의장은의장의권한과동일한권한을가진다. 시 군 자치구의회의경우에는부의장이 1인이므로부의장의의장직무대리순위문제가발생하지아니한다. (2) 의장과부의장관계 지방자치법상부의장의직무는다른회의체에있어부의장과는달리평상시의장을보좌하는것이아니고의장이사고가있을때에그직무를대리하는데한정하므로양자는상명하복의관계가아니다. 따라서, 의장이상임적인의장이라고한다면부의장은임시적인의장이라고말할수있을것이다. 제 2 절위원회 지방의회는조례가정하는바에의하여위원회를둘수있도록하였다. 위원회는의회의의사를최종적으로결정하는본회의에앞서이를사전심사하기위한상임위원회와상임위원회소관사항이아니거나상임위원회에서처리하는것이부적당한특정한안건을일시적으로심사 처리하기위하여둘수있는특별위원회로구분되고있다. 108

121 제 2 장 가. 필요성 (1) 심의능률향상 의안의심사를본회의에서만한다면질의또는토론의희망자가상당수에이를것이고이들의요청을충족시키는데에는많은시간을필요로한다. 또한, 다수의의원이발언을하게되면토의의중복을피할수없고시간을낭비하게되므로신속한의사진행이곤란하게된다. 따라서, 한정된회기내에많은안건을처리하기위하여위원회제도를활용한다면심의능률을향상시키는데에매우유용할것이다. (2) 전문성과기술성제고 지방의회가다루어야할안건중에는현대행정의복잡 다양화로전문성과기술성을요구하는것이적지않을것인바, 이러한경우전문적지식을가지고있는의원을위원으로선임하여심사하게하면문제를보다깊이파헤치고심사의성과를올릴수가있는것이다. (3) 회의운영자율성부여 본회의에서는회의의능률적운영의측면에서발언자의수, 발언시간, 발언회수등이제한된다. 이러한제한은본회의의토의를형식화시키고그때문에충분한토의를다할수없으며의견의일치점을찾기어렵게만든다. 이에대하여위원회는이와같은제한을받음없이위원은자유로이의사를개진할수있고일문일답식으로철저한토의가가능하며의견의일치점도찾기쉽다. 또한, 장소적관계로볼때, 본회의는회의장이크므로의원의발언은연설적으로되기쉬운데대하여위원회의회의장은상대적으로작으므로설득형의발언으로토의가진행될수있다는이점도생각할수있다. 109

122 제 2 편 나. 위원회성격 (1) 의회내부기관 위원회는의원중일부를위원으로선임하여구성하는의회의내부기관이다. (2) 합의제기관 위원회는본회의의의결전에회부된특정한안건을심사하고그소관에속하는의안을입안함에있어모든의사결정은다수결의원리를적용하는합의제기관이다. (3) 예비심사기관 위원회의역할은의회의예비적심사기관으로서회부된안건을심사하고그결과를본회의에보고하여본회의의판단자료를제공하는데있다. 따라서, 위원회의의결은본회의의의결전에행하여질필요가있으나위원회의의결이본회의의의결을법률적으로구속하는것은아니다. 그러므로위원회의의결은의회의최종의결을의미하는것이아니며, 또한외부에대하여구속력을가지는것도아니다. 의회의의사결정은의원전원의회의인본회의에서이루어져야한다는것이다. 위원회의기능이중요하고효과적이라하더라도그기능은일정한제약아래에서수행되어야하기때문에의회의고유한것으로생각되는기능을침해할수는없는것이다. 그러나위원회는앞에서설명한바와같이예비적심사기능외에제1차적심사기관으로서의실질성을가지는경우가있는바, 위원회는의회가가지는행정사무감사및조사기능을행사할수있고, 위원회는의안을본회의에부의하지아니할수있는권한이있다. 110

123 제 2 장 가. 심사 처리권상임위원회는그소관에속하는의안과청원등을심사 처리하며, 특별위원회는지방의회가위임한특정한안건을일시적으로심사 처리한다. 위원회의심사결과, 그원안대로가결하거나수정안또는대안을제출할수있고본회의에부의할필요가없다고결정하여보고한후보고된날로부터일정기간내에의장또는의원들의요구가없는경우그의안은폐기된다. 위원회는안건을심사하기위하여공청회를열며지방자치단체장또는관계공무원등의출석을요구할수있고지방의회의행정사무감사및조사권에의하여위원회는당해지방자치단체사무를감사하거나그사무중특정사안에관하여조사할수도있다. 나. 제안권위원회는그소관에속하는의안및청원등과당해지방의회가위임한특정안건을심사함은물론심사기능을적극적, 자주적으로수행해야한다는취지에서그소관에관하여의안을스스로입안하여제출할수있다. 상임위원회는회부된안건을심사하여수정안을제출하는것은당연하지만그위원회에회부되지아니한안건에대하여그안건의일부분이그위원회의소관이라는이유로수정안을제출할수없다. 특별위원회는따로소관이있는것이아니고 특정한안건을일시적으로심사 처리하기위하여 의회의의결로설치되는바, 특별위원회는회부안건에대하여수정안을제출할수있고회부된안건의처리를위하여필요한때에는의안을입안 제출할수도있는것이다. 위원장은그위원회를대표하므로위원회에서제출한의안의제출자가되어심사보고와제안취지설명을하는것이다. 위원회에서제출한의안은당해제출위원회에는회부되지아니하며, 다만의장이필요하다고인정할때에는다른위원회에는회부할수있다. 111

124 제 2 편 다. 의결권위원회는원칙적으로본회의에서심의하게될안건을준비 정리하고본회의에서조언적인역할을하며, 법률상의명확한근거가있는경우에한하여의결권 ( 議決權 ) 을가진다. 지방자치법에서위원회의의결권을명문으로규정하고있지는않으나, 위원회에서본회의에부의할필요가없다고결정한의안은의장이나재적의원 1/3 이상의요구가없을때에는폐기된다고하여위원회의의결권을일정한범위내에서전제로하고있어 소극적의결권 을인정하고있다. 라. 출석 답변요구권 위원회는지방자치법에서정하는바에따라지방자치단체장이나관계공무원에게위원회에출석하여답변하게할수있다. 지방의회의위원회는당해지방자치단체의조례로설치하며, 의무적으로설치해야하는위원회는없고지방자치단체의조직고권에따라자기책임하에설치하는것이원칙이다. 그종류는소관의안과청원등을심사 처리하는상임위원회와특정한안건을일시적으로심사 처리하기위한특별위원회의두가지로하고있다. 그리고지방의회위원회조례에서소위원회를구성하여운영할수있도록그근거를두고있다. 가. 상임위원회종전에는시 군및자치구의회의상임위원회설치기준은대통령령에그기준을두어그범위이내에서조례로정하도록하였다. 1994년 7월 6일지방자치법시행령을개정하여상임위원회를설치할수있는최하의원정수를 15인이상에서 13인이상으로완화하였다. 112

125 제 2 장 < 표 2-14> 시군구의회상임위원회설치기준 구 의원정수 41 인이상 분 설치가능한상임위원회 ( 운영위원회포함 ) 의수 5 개이내 의원정수 31 인이상 40 인이하 의원정수 13 인이상 30 인이하 4 개이내 3 개이내 2006년 4월 28일지방자치법령을개정, 기초의회의상임위원회제한규정을삭제하여의원정수가 13인미만인기초의회도당해지방자치단체의조례로정하도록자율화하였다. 구분 의원정수 위원회수 < 표 2-15> 시도별상임위원회수및종류 위원회명 운영, 행정자치, 재정경제, 환경수자원, 교육문화, 보건사회, 건설, 도시관리, 교통 운영, 기획재경, 행정문화교육, 보사환경, 건설교통, 도시항만 운영, 행정자치, 교육사회, 경제교통, 건설환경 의회운영, 기획행정, 문교사회, 산업, 건설교통 의회운영, 행정자치, 교육사회, 산업건설 운영, 행정자치, 교육사회, 산업건설 의회운영, 내무, 교육사회, 산업건설 운영, 기획, 경제투자, 자치행정, 교육, 문화공보, 농림수산, 보사여성환경, 건설교통 의회운영, 기획행정, 교육사회, 산업경제, 관광건설 의회운영, 기획행정, 산업경제, 교육사회, 관광건설 의회운영, 행정자치, 교육사회, 농수산경제, 건설소방 운영, 행정자치, 교육복지, 산업경제, 문화관광건설 의회운영, 기획재정, 행정자치, 경제건설, 교육사회, 농림수산 운영, 기획과학, 행정사회, 교육환경, 농정, 경제문화, 건설소방 의회운영, 기획행정, 교육사회, 농수산, 경제환경문화, 건설소방, 의회운영, 행정자치, 농수산환경, 교육관광 113

126 제 2 편 종전시 군및자치구의회의상임위원회설치기준을따로정한이유는자치단체에따라차이가있지만기초자치단체는광역자치단체보다비교적그의회규모가작고다루어야할업무량이나업무의전문성등이비교적그리많이요구되지않는다는측면에서의회운영의효율성을높이는데그취지가있었다. 따라서상임위원회가설치되지아니한기초자치단체의의회는특정한안건을일시적으로심사 처리할필요가있을때에구성되는특별위원회제도만을운용토록하였다. 상임위원회는조례에그종류를정하는것이통례이므로그설치시기는조례가제정된때에구성되며, 상임위원회의종류는당해지방의회의의원정수와지방자치단체의지역적, 업무적특성을고려하여야하고위원회별소관사항역시위원회의특성을살릴수있도록하되위원회간균형도고려해야할것이다. 시 도의회에는상임위원회의형태로의회운영위원회를반드시두어야한다. 의회운영위원회는회기 감사일정 상임위원회소관 의사일정의협의및경찰관의파견요구동의등의회운영에관한사항, 회의규칙및의회관련각종규정에관한사항, 의회사무처에관한사항이그소관에해당되는것이다. 나. 특별위원회특정한안건을심사하기위하여다양한특별위원회를설치운영하고있다. 예산결산특별위원회, 조례심의정비특별위원회이외에지역의당면현안과제를해결하기위한특별위원회를설치하여관계공무원에대한집중적인질의와현지운영실태확인, 그리고지역주민의여론을광범위하게수렴하여문제점을개선또는시정토록하고있다. 제4기지방의회운영기간중시도및시군구의회에설치된특별위원회는모두 10,866개위원회로서이중예산결산특별위원회와법령정비특별위원회가가장많이설치되었다. 114

127 제 2 장 < 표 2-16> 지방의회특별위원회구성현황 구분 특별위원회수 운영일수 예산결산 법령정비 특별위원회유형 주민생활불편해소재해도시건설 환경위생 기타 10,866 38,487 5,180 2, , , ,186 31,020 4,902 2, ,103 시 도특별위원회는 특정한안건을일시적으로심사 처리하기위하여 설치된다. 즉, 수개의상임위원회소관과관련되거나특별한사안에대한조사등이필요한경우에그활동기간을정하여본회의의의결로설치할수있으며활동기간이종료하기전까지활동결과보고서를본회의에제출하여야한다. 다만, 본회의의의결이있는경우에는그기간을연장할수있도록하고있다. 상임위원회가항구성을가지고있는데반하여특별위원회는한시성을띠고있기때문에양자사이에는본질적인차이가있다. 특별위원회는일정한소관사항이없으므로구체적으로심사할특정한안건이있을때마다본회의의의결로특별위원회를설치한다. 의회의장은회부된안건과같은종류이거나관련있는안건이있을경우에는본회의의의결을거치지않고이를그특별위원회에회부할수있다. 결론적으로, 특별위원회는특정한안건의처리나특정사항에대한조사를일시적으로처리하기위한것으로본회의의의결에의해수시로구성할수있으며, 그존속기간은당해특별위원회의설치의결시에정하게된다. 이는회기중에한한다고볼필요는없으며특정한안건의처리를위해서는폐회중인때에도존속이가능한것이다. 특별위원회는특정한안건을처리하기위하여의회의의결로설치되는것이므로그위원회에서심사한안건이본회의에서의결되면자연히소멸되는것이다. 그러나, 회부안건이의결되지않더라도다음과같은사유가있을때에는당해특별위원회는소멸된다. 1 특별위원회가회부된안건을심사한결과본회의에부의할필요가없다고 115

128 제 2 편 결정하여그결정이본회의에보고된날로부터폐회또는휴회중의기간을제외한 7일이내에의장또는재적의원 3분의 1 이상으로부터본회의부의요구가없어서그안건이폐기된때 2 특별위원회가심사보고한의안에대하여본회의에서그심사가불충분하다는이유로또는심사기간내에사유없이심사를마치지못하여본회의의결정또는의장의권한으로다른위원회에회부하거나, 바로본회의에부의한경우 ( 그안건을심사한특별위원회 ) 3 회부된안건이철회되거나그안건의내용이실현되는등심사의대상이없어질때 4 특별위원회가병합되거나기존특별위원회의직무를전부승계하는새로운특별회원회가설치될때 ( 먼저설치된특별위원회 ) 등이특별위원회의소멸사유에해당된다. 특별위원회가설치됨으로써특별위원회에회부된안건과상임위원회의소관사항과의사이에경합관계가생기는경우에는특별위원회가우선하는것으로보아야할것이다. 왜냐하면의회가특정한안건이라고인정하여특별위원회를설치하였다면그특정한안건이상임위원회의소관사항이라도특별위원회에이양될수있기때문이다. 따라서, 특별위원회의존속기간중에는상임위원회의소관사항은특별위원회와경합하는부분에한하여그소관에서제외된다고보아야할것이다. 다. 소위원회 (1) 소위원회제의의 위원회설치의취지로볼때, 위원회심사는그위원회의전체위원에의하여행해지는것이원칙임에도효율적인안건심사를위해필요할때에는소수의위원으로소위원회를둘수도있다. 즉, 소위원회가의안또는청원의예비심사나위원회보고서의기초, 특정사안의조사등의업무를담당한다면위원회안건심사의효율성제고에도움이될 116

129 제 2 장 수있기때문이다. 소위원회를설치할경우이는위원회의의결에의하여설치되는것으로서그구성, 권한, 폐지등모든것은위원회의의사에의하여결정된다. 소위원회는말하자면위원회중의특별위원회라할수있는것으로서상임위원회, 특별위원회를불문하고필요한때에는설치할수있다고본다. (2) 소위원회설치 운영 지방의회위원회조례표준안에는위원회는소위원회를설치할수있다고만규정하고구체적인언급은없으나국회의선례에비추어보면소위원회를설치 운영함에있어서다음과같은방법이운용될수있다. 1 한위원회가설치할수있는소위원회의수에대하여아무런제한이없다. 다만, 상임위원회의경우의원이원칙적으로 2개의상임위원을겸임할수없는취지로보아 1인의위원이수개의소위원회를겸하는소위원회의설치방법은가급적피하여야할것이다. 2 소위원회의위원이나위원장의선임은위원회에서정한방법대로하면될것이다. 3 소위원회와위원회와의관계에있어서는특히소위원회에대하여구체적인규정이없으므로전적으로위원회의의사에의하여결정한다. 즉, 위원회는소위원회를병합또는폐지하고소위원회의위원을증감또는개선하며, 심사기간을정하고심사에대하여지시하거나심사중의안건을철회하여직접심사하는등을할수있다고생각된다. 소위원회에있어서의심사절차는위원회에서특별히정하지않는한대개위원회에준하면될것이다. 4 소위원회는위원회가가진권한을대행할수없기때문에지방자치단체장등의출석을요구하거나보고또는서류의제출을요구할수는없다. 5 소위원회가위원회로부터회부된안건에대하여심사를마쳤을때에는소위원회장은그심사경과와결과를구두또는보고서로작성하여위원회에보고한다. 소위원회에서심사보고된안건이위원회에서의결되어본회의의의제로된때에는위원장은소위원장으로하여금보충보고를하게할수있다고보아야할것이다. 117

130 제 2 편 가. 위원장 (1) 위원장권한 위원장은위원회를대표하고위원회의의사를정리하며질서를유지하는권한이있다. 즉, 위원장의법률상권한은 1 위원회를대표하는권한, 2 회의에관한권한, 3 위원회의질서유지에관한권한으로요약될수있다. (2) 상임위원장선임과사임 상임위원장은상임위원중에서의장 부의장선거의예에준하여본회의에서선거한다. 의회운영의중심인상임위원장은의장이나부의장에못지아니하는중요한직위이기때문이다. 상임위원장의선거는위원선임이완료되어그명단이본회의에보고된다음지체없이하여야할것이며, 선거절차는의장 부의장선거의예에따라서무기명투표로써재적의원과반수의출석과출석의원과반수의득표자를당선자로한다. 상임위원장은본회의동의를얻어그직을사임할수있으며, 다만폐회중에는의장의허가를얻어사임할수있다. 또한상임위원장이상임위원으로서의소속위원회를변경하였을때에는위원장의지위를상실함은당연하다. 상임위원장의임기는상임위원으로서의임기와같다. (3) 특위위원장선임과사임 특별위원회의위원장은위원회에서호선 ( 互選 ) 된뒤본회의에보고되는데특별위원회의위원장이선임될때까지는위원중연장자가위원장의직무를대행한다. 특별위원회위원장의호선은특별위원회의최초회의에서호천 ( 互薦 ) 또는투표로행하면되지만, 위원장의직무대행은위원장이선임될때까지에한하며위원 118

131 제 2 장 장선거를위한개회일시를정하고선거를관리하는것외의의사는진행할수없다고보아야할것이다. 특별위원회위원장의사임은상임위원장의사임과는달리본회의동의를필요로하지아니하고그위원회의동의를얻어사임하되, 폐회중일때에는의장의허가를얻어사임할수있도록규정하고있다. 나. 위원회위원 (1) 상임위원회위원 의회의장은상임위원이될수없으며, 의장을제외한모든의원은하나의상임위원회의위원 ( 상임위원 ) 이되도록하는것이원칙이다. 다만, 의회운영위원회에위원을겸할수있다. 위원정수는상임위원회의종류, 소관사항의중요성등에따라다소의차등은있을수있으나, 위원회간의위원수에너무많은차이가있어도바람직하지않을것이다. 의회의원을하나의상임위원만되도록한원칙은의원으로하여금안건심사의중심기관인상임위원회에반드시참여하도록함으로써상임위원회전문화의취지를철저히구현하기위한것이며, 현실적으로각위원회의의사일정이중복되는경우가많으므로한의원이 2개이상의위원회에동시에출석하는것은불가능하기때문이다. 의회운영위원회의위원을겸할수있게한취지는의회운영에각상임위원회의의사와실정을반영하여의안의심사와의사의진행에원활을기하고자하는데있다. 의회의장은의회를대표하고의회운영의막중한책임을지고언제든지위원회에출석하여발언할수있는권한이있으므로상임위원이될수없게한것이다. 2006년 4월 28일지방자치법을개정하여시군구의회의상임위원회설치기준을폐지하고당해자치단체의조례로정하도록자율화함에따라지방의원최소정수 (7인) 를가지고있는지방의회도소수인원으로상임위원회를구성하여운영하 119

132 제 2 편 는결과를초래하고있어효율적이고합리적인상임위원회운영필요성이제기되고있다. 즉지방의회의경우는그동안위원회조례에서 1의원 1상임위원원칙하에의회운영위원회만복수위원을허용하여왔으나소수의원정원으로상임위원회를구성함으로써사실상부분적으로복수상임위원을허용하고상임위원장에대한업무추진비를편성하여지출하고있다. 국회의경우 ( 국회법 39) 의원이 2 이상의상임위원회의위원이될수있도록허용하고있으나, 실질적으로는운영위원회, 여성위원회, 정보위원회만복수위원이될수있도록운영하고있다. (2) 상임위원임기 상임위원의임기는 2년이다. 의원의전문성을활용한다는취지에서본다면상임위원의임기를의원의임기와일치시킴이더욱효율적일것이나그렇게할경우소관외의사항에대한의원의활동이어렵게되는한편, 상임위원회의위원배정에불만이예상될수있으므로양자를조화시켜의원이임기 4년중 1회에한하여소속위원회를달리할수있도록위원의임기를 2년으로한것이다. 상임위원의임기는선임된날로부터 2년이지만, 총선거후처음선임된의원의임기가의회폐회중에만료되는경우에는다음회기에서위원을새로선임한전일까지재임하도록규정하고있다. 이와같이위원의임기가만료된후에도다음회기에서새로선임한전일까지재임토록규정한취지는위원회는폐회중에도본회의의의결이있거나의장이필요하다고인정할때등의경우에개회할수있기때문에이러한경우위원회의활동을가능하도록하기위한것이다. 위원정수의변동등으로위원을개선할경우그보임자의임기는전임자의잔임기간이된다. (3) 위원선임의회의장을제외한모든의원은하나의상임위원으로선임되는데총선거후최초의임시회와상임위원의임기가만료되는때의회기 ( 폐회중인때에는다음회기 ) 초에지체없이선임한다. 120

133 제 2 장 상임위원의선임은의장이추천하여본회의의의결로선임한다. 국회의경우상임위원은의장이선임하도록되어있으나, 지방의회의경우지방자치법에서위원회의위원은의회에서선임하도록하고있다. 따라서본회의에서위원정수만큼일괄로선임할것인지개개의위원별로할것인지등위원선임의자세한방법을별도로의회에서결정하고그결정된방법으로선임해야할것이며추후에도그러한선임방법이합리적인선례로정립되면좋을것이다. 위원선임에있어한가지중요한것은의장이위원을추천할때에는미리의원들의희망등을파악하는등사전조정을충분히하여야한다. 특별위원회의위원은특별위원회를설치하기로의결하고그위원정수가확정되면상임위원선임방법에준하여상임위원중에서선임하면된다. (4) 위원이동 위원으로선임되면상임위원은 2년간재임하고특별위원회의위원은그특별위원회가소멸될때까지재임하게되지만상임위원의임기만료전에위원회의구성에이동이생길때가있다. 위원회조례개정으로상임위원회의폐지, 증설, 종류변경등의사유가발생한때에는상임위원선출방법과같은방법으로상임위원을개선 ( 改選 ) 하여야한다. 특별위원회의경우도위원에게특별한사정이있어본회의에서개선을의결한다면개선이가능할것이다. 위원이그임기만료전에자신의의사에의하여사임할수있는가에대해서는명문의규정이없으나, 의원은반드시하나의상임위원이되는것이원칙이기때문에상임위원 ( 운영위원회위원은제외 ) 은개선등특별한경우를제외하고는사임할수없다고보며특별위원회의위원은모든의원이반드시하나의특별위원회의위원이되는것이아니므로본인이의사로사임할수있다. 사임이가능한경우의위원의사임은의장이허가해야하며그방법은사임하고자하는위원이사임서를제출하면될것이다. 위원의사임, 의원신분의상실등이유로위원회의구성에궐원이생겼을때에는위원선임과같은방법으로보임한다. 121

134 제 2 편 다. 위원회간사지방자치단체의위원회조례에서위원회에는간사 ( 幹事 ) 1인을두되, 간사는위원회에서호선하고이를본회의에보고하여야한다. 위원장이사고가있을때에는간사가그직무를대리하게되는데, 통상 사고 ( 事故 ) 라함은위원장이그직무를행할수없는일절의경우를말하는것이며사망 사임 퇴직등으로궐위된경우도포함된다고본다. 다만위원장이궐위된때에는지체없이보궐선거를해야할것이다. 간사가위원장의직무를대행하는범위에대하여는아무런제한이없으므로그권한은위원장과같다. 간사는위원장이사고가있는경우에그직무를대리하는외에도위원회의운영에대하여위원장의자문에응하여협의하는사실상의기능도있으며이기능은위원회운영에중요한의미가있다. 간사의임기는위원의임기와같다. 간사의사임에대해서는명문의규정이없으나그위원회에서간사를선임하는이상그사임은위원회의동의 ( 同意 ) 를얻어야할것이며위원을사임하는경우에도당연히간사의지위도잃게된다. 최근일부지방의회가위원회조례를개정하여간사제도를폐지하고그대신부위원장제도를도입하여운영하고있으며, 정당별로교섭단체를구성운영하고있다. 가. 위원회개회 (1) 회기중개회 위원회는회기중위원장이필요하다고인정하거나재적위원 3분의 1이상의요구가있는때에개회한다. 위원회의개회일시는위원장이간사와협의하여정하며, 위원회의개회는미리각위원에게통지하여야한다. 122

135 제 2 장 회기중에그위원회의재적위원 3분의 1 이상의요구가있을때에개회한다는것은위원장이개회의필요성이없다고판단하거나고의로위원회를개회하지아니하는경우에대처한규정이라고볼수있다. 이요구는문서로하며, 3분의 1 이상의연서가있어야할것이다. 또한이규정의취지로보아위원회의정회중에도재적위원 3분의 1 이상의요구가있으면회의를속개하여야한다. 재적위원 3분의 1 이상의개회요구에일시가지정되어있더라도위원장은그요구일시에반드시구속되지아니하며, 그일시가경과하여도개회요구의효력은상실되지아니한다. 이것은정족수가 3분의 1 이상이므로한위원회에각각다른 2개이상의개회요구서가제출되는경우에각각그요구에구속된다면위원회운영상지장을가져올경우가있기때문이다. 그러나, 위원에게개회요구권을인정한취지에서볼때, 동시에개회일시를달리하는 2개이상의개회요구서가제출되지않는한그개회요구일시는존중되어야할것이다. (2) 폐회중개회 지방의회가폐회중에는본회의의결이있거나의장이필요하다고인정할때, 재적위원 3분의 1 이상의요구또는지방자치단체장의요구가있는때에한하여개회할수있다. 지방의회가유효하게활동을할수있는기간은회기중이므로위원회의활동도원칙적으로회기중에한하여할수있다. 그러나, 회기계속의원칙에의하여모든의안은회기에관계없이의원임기중계류됨에비추어폐회중에도집행기관에대하여의회의의사를반영시키고다음회기에있어서의의회활동에대한준비를할수있도록함은물론지방자치단체장의입장에서도폐회중에도위원회의심사가꼭필요한경우에는위원회를개회할수있도록폐회중에도위원회를열수있는길을터놓은것이다. (3) 본회의중개회 의회의원은본회의의의사에참가할권리와의무가있으며또한본회의의정 123

136 제 2 편 족수를확보할필요가있으므로본회의중에는위원회를열지않는것이원칙이며, 위원회는당일의본회의가산회된후에개회하는것이원활한의회운영을위한것이다. 그러나, 특히위원회가긴급안건을심사하기위하여본회의중위원회를개회할필요가있을때에는위원회는의장에게본회의중위원회의개회를허가해줄것을요청하고의장은중요안건이상정되었을때또는본회의의의사정족수또는의결정족수를결할염려가있을때에를제외하고는이를허가해야할것이다. 이허가에있어서는개별적또는포괄적으로허가할수있으며허가한후에의장은필요한때에는전부또는일부의위원회에대하여위원회의중지또는산회를요구할수있다. 어떤안건을본회의에서심의하던중그안건을위원회에재회부하고본회의중심사할것을의결한다면이는본회의가위원회개회를의결한것으로된다. 의회의장이본회의의중지를선포한때에는이는의사진행중이아니므로의장의허가없이위원회를개회하여도무방할것이다. 그러나회의중지시간을감안하여본회의가속개될때까지위원회를마쳐야할것이다. 의회운영위원회는의회운영에관한사항을소관하고있으므로그직무상본회의중이라도언제든지열수있다. 나. 위원회의사 (1) 동의 위원회에서의동의 ( 動議 ) 는특별히다수의찬성자를요하지아니하며동의자외 1인이상의찬성으로의제가된다. (2) 위원발언 위원은위원회에서동일의제에대하여회수및시간등에제한없이발언할수있으나, 따로발언방법을의결한때에는제한할수도있으며, 위원회에서의질의를 1문 1답식으로할수도있다. 124

137 제 2 장 (3) 위원아닌의원발언 위원회는안건에관하여위원이아닌의원의발언을들을수있다. 위원외의일반의원으로서위원회에서발언하는경우로는의원발의안에대하여위원회에서취지설명을하는경우외에위원회가심사하는안건에관하여의견을가진의원이있을때에출석을요청하여그의견을듣는경우등이있다. 위원이아닌의원이위원회에출석하여발언할것을신청하는때에는위원회의권한으로이를허가할수있다. (4) 의사 의결정족수 본회의와위원회는다같이 재적의원 ( 위원 ) 3분의 1 이상 을의사정족수로하고 재적의원 ( 위원 ) 과반수의출석과출석의원 ( 위원 ) 과반수 를의결정족수로하고있다. 본회의에서는특별다수 ( 재적의원 3분의 2 이상, 출석의원 3분의 2 이상, 재적의원과반수이상등 ) 의찬성을요하는안건이위원회에회부된때에도위원회에서는재적위원과반수의출석과출석위원과반수의찬성으로의결한다. 출석위원중에는위원장도포함되므로 3분의 1 이상 과 과반수 의산정의기초는위원장을포함한수치임은이론상당연하다. 위원장도표결권이있다. 위원장이표결권을행사할경우에는위원들이표결할때에위원장도동시에 가 ( 可 ) 부 ( 否 ) 의사표시를하여야한다. 다만, 위원장은회의상황에따라표결권을행사하지않아도될경우가많이있을것이다. 가부동수 ( 可否同數 ) 인때에는위원장은결정권이없으므로부결된것으로본다. 다. 위원회심사절차 위원회에서의안건의심사절차는 1 제안자의취지설명, 2 전문위원검토보고 ( 전문위원을두는경우 ), 3 질의, 4 토론, 5 축조심사의순서를밟아야하는데, 다만위원회의의결로축조심사를생략할수도있으며, 심의하는안건이예산상의조치를수반하는경우와중요하다고인정되는조례안에대해서는지방자 125

138 제 2 편 치단체장의의견을들어야한다. 예산상의조치가수반되는안건과중요하다고인정되는조례안에대하여지방자치단체장의의견을들을때에는질의과정에서행하는것이바람직할것이다. 위원회에서입안하는안건에있어서도예산상의조치가수반되거나중요하다고인정되는조례안일때에는지방자치단체장의의견을들어야함은물론이다. 이때에지방자치단체장은설명의충실을위하여필요한때에는관계공무원으로하여금설명하게할수있다. 그리고위원회에서의안건을심사할때에다른위원회의의견을들어볼필요가있는경우관련위원회가한자리에모여의견교환을하는연석회의를개최할수있으며, 위원회가중요한안건또는전문지식을요하는안건을심사하기위하여공청회를열고이해관계자또는학식 경험이있는자등의진술인으로부터의견을들을수있다 라. 심사보고서 위원회는안건의심사를마친때에는심사경과와결과, 기타필요한사항을서면으로의장에게보고하여야한다. 의회의원은자기가소속한위원회의심사의안이아닐때에는위원회보고서에의하여의안의취지, 문제점, 이해득실등을소상히알수있게되는경우가허다할것이므로위원회의심사보고서 ( 審査報告書 ) 는의원에게있어서본회의에서심의할때에가장중요한자료가된다. 뿐만아니라안건이본회의의의제가되었을때에위원회의심사를거친안건에대하여는제안자의취지설명이없으며질의또는토론을생략할수있으므로심사보고서는필요불가결한것이다. 따라서의장은보고서가제출되면본회의에서의제가되기전에이를인쇄하여각의원에게배부함으로써위원회의심사경과와결과를일반의원에게미리알리고난다음에안건을본회의의사일정에상정하게되는것이다. 이경우에본회의에의제가되는것은언제나안건그자체이고위원회의심사보고서또는위원장의심사보고그자체가의제가되어서는안된다. 위원회에서심사한결과본회의에부의할필요가없다고결정된안건에대해 126

139 제 2 장 서도반드시심사보고서를제출해야하며의장은이를인쇄 배부하여야한다. 마. 위원장보고 위원장은소관위원회에서심사를마친안건이본회의에서의제가된때에는위원회의심사경과와결과를본회의에보고한다. 위원장의구두보고는위원회의심사보고서를요약하여객관적으로보고하고자기의의견을가해서는안된다. 같은위원회에서심사한개별의안건이일괄하여의제로된때에는위원장은일괄하여보고하면될것이다. 위원장이사고가있을때에는간사가위원장을대리하여보고하는것은당연한일이지만위원장은특히그보고를다른위원으로하여금하게할수있다. 위원장은보고를한다음다른위원으로하여금보충보고를하게할수있다. 제 3 절사무기구 지방의회는의회의사무를처리하고위원들의회의활동을보조하기위하여조례로정하는바에의하여사무기구를두고있다. 시도의회는사무처를두되, 사무기구에는사무처장, 사무국장 ( 사무과장 ) 전문위원및사무직원을, 시군구의회에는사무국또는사무과를둘수있다. 지방의회는그본질적업무인조례안의심의의결, 예산안의심의확정과기타활동을수행하기위하여각종사무의보조및지원을필요로한다. 이와같이의회기능을보다효율적으로수행하는데필요한사무를처리하기위하여의회에둔기관이사무처등의사무기구인것이다. 즉, 시 도의회에는사무를처리하기위하여조례로정하는바에의하여사무처를둘수있으며, 사무처에는사무처장과직원을두고있다. 시 군및자치구의회에는사무를처리하기위하여조례로정하는바에의하 127

140 제 2 편 여사무국또는사무과를둘수있으며사무국 사무과에는사무국장또는사무과장과직원을둘수있다. 시군구의회의경우지방의원정수가 10인이상인시 자치구에는사무국을두고, 군과지방의원정수가 10인미만인시 자치구에는의회사무과를두도록하고있다 ( 자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 별표 5 ). 종전에는상임위원회가설치된시 자치구에는사무국을, 군과상임위원회가설치되지아니한시 자치구는사무과설치 ( 의원정수가 13인이상인의회만상임위원회설치 ) 하였으며, 2006년 6월 28일자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정을개정하여설치기준을변경하였다. 종전구지방자치법에서는 의회에서무를정리하기위하여간사와서기약간명을둘수있다 고규정하여사무기구를두지않고당해지방자치단체의공무원으로하여금겸무하도록되어있었으나, 지방의회의독립성을강화하고보좌기능을보강하기위하여 1988년 4월 6일전문개정 ( 법률제4004호 ) 된새로운지방자치법에서전속기구를두는방향으로입법하였다. 지방자치법에서정하고있는지방의회사무기구의설치목적, 사무처 ( 국 과 ) 장의직무및그수행방법등의측면에서국회사무처의기능 ( 국회법 21, 국회사무처법 1 2 4) 과대응한다고보지만, 국회사무처는입법기관인국회에설치된국회기관으로서의회사무기구와는그성격을달리하고있다. 그예로서, 국회사무처소속공무원의임용권이국회 ( 의장또는사무총장 ) 에있는데대하여의회사무기구소속공무원의임용권은지방자치단체장에게있는데에서도그취지를알수있다. 의회사무기구는지방자치단체의보조기관, 소속행정기관, 하급행정기관과는구별되나기관대립형의의회제도를채택하고있는우리나라의경우법인격을갖춘지방자치단체내에서집행기관에대립되는의결기관으로서지방의회를두고있는지방자치법의취지를고려할때, 의회사무기구는의회의원활한운영과지원을위하여설치된의회의내부기구로서사무처 ( 국 과 ) 장은의회사무의전결권의범위안에서권한을행사하고그대표권은의장을통해서만행사된다고해야할것이다. 128

141 제 2 장 가. 사무처 ( 국 과 ) 장사무처장 사무국장또는사무과장은의장의명 ( 命 ) 을받아의회의사무를통할하고소속공무원을지휘 감독한다. 이러한사무처 ( 국 과 ) 장의직위에서나오는권한은 1 사무통할권, 2 소속공무원의지휘 감독권등으로구분된다. 사무통할권은일반행정사무에관한한사무전반에미친다. 그러나직무의성질상의회의행정사무가아닌의안의심사와직접관련된사무에는미치지아니한다. 그리고소속공무원의지휘 감독권은사무처 ( 국 과 ) 소속공무원에대한일반적인지휘 감독권이다. 사무처 ( 국 과 ) 장이권한을행사함에있어서절차상의제한으로는의장의명 ( 命 ) 을받아서행사하여야한다는것이다. 일반행정사무에관한한의장의감독권은일반적 형식적감독에지나지않고, 특히중요하다고인정되는사항외에는조례에의하여사무처 ( 국 과 ) 장에게일반적으로위임된것이다. 나. 사무처 ( 국 과 ) 장보좌기관사무처 ( 국 과 ) 장의보좌기관은당해지방자치단체의의회규모나재정형편등에따라각각조례로써달리둘수있으므로일률적으로말하기는어렵다. 다만, 과장급이든담당 ( 계장 ) 급이든아니면직원이든지그명칭이나직급여하를불문하고필요최소한의기능에따른예를들면총무기능, 의사진행보조기능, 기록기능등을관장하는조직과직원이필요할것이다. 현재시 도의회의경우에는의회사무처의하부조직으로담당관을설치할수있도록함에따라사무처장밑에총무또는의정담당관 ( 총무담당, 경리담당, 자료담당, 공보담당 ) 와의사담당관 ( 의사담당, 의안담당, 기록담당 ) 을두고있으며, 시 군및자치구의회의경우에는사무국 ( 과 ) 장밑에의사담당, 의정담당을두도록하고있다. 129

142 제 2 편 그리고시도의회경우서울특별시의회에 공보실, 대전광역시의회에 입법정책지원실 ( 의장직속 ), 경기도의회에 입법정책담당관, 경북도의회에 입법정책지원 ( 처장직속 ), 충청남도의회에 법제자료담당관 을추가로두고있는등지방의회의실정에따라그기능에다소차이가있다. 다. 전문위원과공무원현행지방자치법은위원회에전문위원을두도록하고있으며, 전문위원은의안과청원등의심사 행정사무감사및조사 소관사항과관련한검토 관련자료의수집 조사 연구를행하고, 직급과정수는자치단체기구및정원규정으로정하도록하고있다. 전문위원은의회사무기구소속공무원이면서위원회에서의안과청원등의심사, 행정사무감사및조사, 그밖에소관사항과관련하여검토보고및관련자료의수집 조사 연구등의기능을수행하도록하고있으며, 또한지방의회사무기구설치등에관한조례에서위원회에는전문위원이아닌필요한공무원을둘수있도록하고있다. 또한자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정에서전문위원은소속위원회의사무를처리함에있어서소속위원회위원장의지휘를받아위원회의의안심사와의사진행을보좌하며, 그외의일반적인사무에대하여는의회사무처장 의회사무국장또는의회사무과장의지휘 감독을받도록하고있다. 현행지방자치법은시 도및시 군 자치구의회의위원회에전문위원을두도록하고있으며 ( 특별위원회에도전문위원을둘수있음 ), 2006년 6월 28일개정된자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정에서전문위원직급과정수는지방의회별의원정수기준에의하여책정토록하고있다. 그리고, 제주특별자치도의경우에는동특별자치도설치법에서도의회의조례의제정 개폐, 예산 결산심사, 행정사무감사및조사등의활동을지원하고도의회의원또는상임위원회의의정활동을지원하기위하여상임위원회 ( 자치도의회에설치하는교육위원회를포함한다 ) 별로 3인이내의정책자문위원을둘수있다. 130

143 제 2 장 < 표 2-17> 지방의회전문위원직급및정수기준 1. 시 도 지방의원의정수 전문위원총정수 4급 5급이하 5명이내 4명 1명 6명이내 5명 1명 8명이내 6명 2명 10명이내 6명 4명 12명이내 7명 5명 15명이내 7명 8명 17명이내 8명 9명 20명이내 10명 10명 21명이내 11명 10명 < 비고 > 1. 위표중총정수는당해지방의회의위원회에두는전문위원의수를합산한것을말한다. 2. 전문위원은일반직의직급에해당하는상당계급의별정직지방공무원으로보할수있다. 3. 전문위원의직급별정원은총정수의범위안에서직급간상호조정이가능하나 4급의정원은 위표의정수를초과할수없다. 2. 시 군 자치구 지방의원의정수 전문위원총정수 5급 6급이하 2명이내 1명 1명 2명이내 2명 3명이내 2명 1명 4명이내 2명 2명 5명이내 3명 2명 6명이내 3명 3명 7명이내 4명 3명 < 비고 > 1. 위표중총정수는당해지방의회의위원회에두는전문위원의수를합산한것을말한다. 2. 전문위원은일반직의직급에해당하는상당계급의별정직지방공무원으로보할수있다. 3. 전문위원의직급별정원은총정수의범위안에서직급간상호조정이가능하나 5급의정원은 위표의정수를초과할수없다. 131

144 제 2 편 가. 사무직원임명및정원사무직원은의회의장의추천에의하여당해지방자치단체장이임명하며사무직원의정수는조례로정하고있다. 사무직원은지방공무원으로보하기때문에사무직원의임용 보수 복무 신분보장 징계등에관하여지방자치법에서정한것을제외하고는지방공무원법을적용하며, 지방의회에두는사무처장 사무국장또는사무과장및직원은그지방자치단체의집행기관에소속된공무원으로하여금겸무하게하는것도가능하도록하고있다. 의회사무직원은당해지방자치단체의지방공무원이므로지방자치법, 지방공무원법및지방자치단체의직원에관한조례등에서집행기관의공무원과동일한적용을받는다. (1) 시도의회 시도의회는당해지방자치단체의 의회사무처의설치및사무직원의정수등에관한조례 와 의회사무처직제규칙 에의하여의회사무처를설치하고있다. 1991년시도의회가구성됨에따라시도별로표준기구를두도록하고, 정원은의원정수등의회규모에따라유형별정원기준을차등책정토록하였다. 132 < 표 2-18> 시도의회사무처기구 정원 처장담당관전문위원담당공보담당의원상임정수위수계행정행정행정별정행정별정행정별정행정행정별정 1~3급 3급 4급 4급 4급 4급 5급 5급 5급 5급 5급 , 행정 5 급 별정 5 급 비서 행정 7 급 별정 7 급 전문위원 6~ 8 급 사무직원 6~ 9 급 별정 7~9 급 기록요원기타계약직 기능 7~8 급 기능 9~10 급 기능 6~10 급 전문위원 공보담당 사무직원 비서기록요원 현원기준 운전원

145 제 2 장 (2) 시군구의회 시군구의회는당해지방자치단체의 의회사무국 ( 과 ) 설치및사무직원의정수에관한조례 와 의회사무국( 과 ) 직제규칙 에의하여의회사무기구를설치하고있다. 의원정수 상임위수 계 < 표 2-19> 시군구의회사무기구 정원 사무국장사무과장전문위원담당비서요원 행정 4 급 행정 5 급 행정 5 급 별정 5 급 행정 6 급 별정 6 급 행정 6 급 별정 7 급상당 별정 9 급상당 3, , 사무직원기록요원기타계약직 7~9 급 별정 7~9 급 기능 9 급이상 기능 9~10 급 기능 10 급 전문위원 사무직원 비서요원 기록요원 1, 현원기준 운전원 나. 사무직원임명권전속지방의회사무직원에대한지방자치단체장의임용권중별정직 기능직 계약직에대한임용권을 2006년 4월 28일지방자치법을개정하여지방의회사무처장 ( 국장 과장 ) 에게위임함에따라의회의장은지방의회소속일반직공무원에대한임용추천권을행사하고, 지방의회사무에대한지휘권에근거하여지방의회내사무직원의전보나사무기구의장 ( 長 ) 이행사하는임용권에대해지방의회의장 ( 長 ) 으로서이에관여하고있다. 현행지방자치법에서사무직원의임명권은의회의장의추천에의하여지방자치단체장이행사하도록하고있는바, 이제도가바람직한것인지에대한문제가제기될수있다. 즉, 현행법대로한다면사무직원의임명은지방자치단체장이하고그지휘 감독은의장이하게되는불합리성과의회의독립성의저해를우려하는견해가있을수있다. 133

146 제 2 편 그러나, 이문제는전반적인인사관리체계및사무직원의사기문제, 그리고의회와집행기관간의협조체제측면에서종합적으로조명해볼필요가있다. 현행법은의회의장이사무직원임명권을행사할경우여러가지문제점이있을수있어지방자치단체장이임명권을행사하도록규정하고있다. 다만, 인사의이원적운영에따르는불합리성과독립성의저해문제를보완하기위하여지방자치단체장이임명권을행사하되의장이추천하도록하고있는것이다. 지방의회소속공무원인사무직원에대해의회의장이임명권을행사할경우예상되는문제점으로는다음과같은사항을지적하고있다. 1 임용권행사를위한별도의인사관리기구가필요하나, 현재의사무직원의정원은지방의회단위별로인사제도를별도로운영해야할만큼의규모가되지못하여인력과예산의낭비를가져오기쉽다. 2 의회의장은 2년마다개선되는바, 개선된의장은불가피하게인사를단행하게될것이고, 만약그렇게될경우의회사무처리의안정성과계속성의저해는물론의장마다인사기준의차이로인한신분상의불안을초래하여조직의동요를가져올염려가있다. 3 의회의장은사무직원에대한인사제도를전문적으로운영하기에사실상의한계가있을수있다. 4 집행기관과의인사교류가차단되므로적합한인력확보가용이하지아니하며, 직원의입장에서보면자체승진 전보등을통한능력개발의기회가거의없어장기적으로는심한인사적체가예상된다. 5 집행기관과의인사교류가원활치못함으로써의회와집행기관과의원만한협조체제를유지하는데어려움이따를수도있다. 여기서추천 ( 推薦 ) 이란어떤안 ( 案 ) 에대한상대방의의사를타진하고가능한한상대방의의사를반영하기위한일종의법적절차로이해할수있으나, 승인이나허가등의행위에서와는달리상대방의사에반드시구속되지는아니한다. 다만, 지방의회와집행기관간의원만한관계유지, 지휘 감독권자의의사존중등을고려하여의장의의사를최대한수렴하여임명하는등의순차적인운영이요구된다. 그리고지방의회사무기구위임전결규정에의하여지방의회에는광범위한사 134

147 제 2 장 무가있으나, 주로의회사무기구가담당하고있는사무를중심으로대별하면의장권한사항에관한사무와사무처 ( 국 과 ) 장권한사항에관한사무로구분되며, 이는지방의회별로차이는있으나총무, 의사, 의안, 경리, 공보, 기록등의기능별단위사무로세분화된다. 다. 의회사무기구설치기준및직급기준변화 2006년 6월 29일지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정을개정 ( 06년 7월 1일시행 ) 하여의회사무기구의설치기준및직급기준을아래표와같이변경하였다. < 표 2-20> 의회사무기구설치기준변화 의회사무기구명 변경전 설치대상 변경후 특별시 광역시 도 특별자치도특별시 광역시 도 특별자치도 상임위원회가설치된시 자치구 지방의원의정수가 10 인이상인시 자치구 군및상임위원회가설치되지아니한시 자치구 군및지방의원의정수가 10 인미만인시 자치구 135

148 제 2 편 < 표 2-21> 의회사무기구공무원직급기준 ( 前 ) 구분 의회사무처장 의회사무국장 의회사무과장 전문위원 과장또는담당관 1 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 2 급일반직지방공무원 2 급일반직지방공무원또는 3 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 5 급일반직지방공무원 5 급일반직지방공무원또는 6 급일반직지방공무원 < 표 2-22> 의회사무기구공무원직급기준 ( 後 ) 구분 의회사무처장 의회사무국장 의회사무과장 과장또는담당관 1 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 2 급일반직지방공무원 2 급일반직지방공무원또는 3 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 4 급일반직지방공무원 5 급일반직지방공무원 의회사무기구의공무원의직급기준중전문위원에대해서는직급및정수기준을별도 < 표 2-17> 로규정하고있다. 136

149 제 3 편 지방의회운영

150

151 제 1 장의정활동개요 제 1 절회기운영 회기란의회가집회되어활동능력을가지는일정기간을의미하며, 연간총회기일수범위내에서정례회의회기와임시회의회기로구분된다. 의결기관인의회는집행기관과는달리연중개회하여활동하는것이아니라구체적인활동기간을정하여정해진회기동안활동을하며, 회기가종료되면의회로서의활동이정지하게된다. 회기는의회의자율권에입각하여의회가스스로결정하며, 의회가집회되면이를즉시정하도록되어있다. 회기는집회일부터기산하며공휴일을모두포함하여폐회되는날까지계산한다. 제1기지방의회가출범될당시연간총회기일수는정기회및임시회를합하여시도의회는 100일, 시군구의회는 60일을초과할수없도록하였으며, 정기회의회기를 30일, 임시회의회기를 10일이내로제한하였다. 이는 1952년초대지방의회에서회기제한없이운영하여본결과, 지방의회가상설화되는등많은부작용이발생하자제2대지방의회부터회기제한제도를도입하게된것이다. 그러나 1991년 12월 31일지방자치법이개정되어정기회의회기가시도의회는 35일, 시군구의회는 30일이내로연장되었다. 이어서 1994년 3월 16일개정된지방자치법에서는연간총회기일수를시도의회는 100일이내에서 120일이내, 시군구의회는 60일이내에서 80일이내로연장하는동시에, 정기회의회기도시도의경우 35일이내에서 40일이내로, 시군 139

152 제 3 편 구의경우 30일이내에서 35일이내로조정하고, 임시회의회기도 10일이내에서 15일이내로조정하여현재에이르고있다. 1995년 1월 27일지방자치법을개정하여정례회의회기는연2회를합하여광역의회는 40일이내, 기초의회는 35일이내, 임시회는 15일이내로제한한규정을삭제하였으며, 2006년 4월 28일에는연간회의총일수를광역의회는 120일, 기초의회는 80일을초과할수없도록제한한규정을자치단체의조례로정하도록지방자치법을개정하여회의운영의자율성을부여하였다. 종전회기와연간회의총일수를법률로제한함으로써주요안건에대한부실심의및지역실정에맞는의회운영이곤란하였으나, 지방의회가회기를자율적으로조정 운영함으로써지역실정에맞는효율적의정활동을지원하게되었다. 제4기중의회의운영은시도의회및시군구의회대부분총회기일수를사용하였으며, 이는제1기, 제2기및제3기의경우와도비슷한수준이었다. < 표 3-1> 지방의회회기운영현황 구분회의수총회기일수 회의수 기간당평균 회기일수 의원출석률 (%) 665 7, , , , , ,372 73, ,562 13, ,193 18, ,382 18, ,320 18, ,

153 제 1 장 지방의회의소집은의회가활동을개시하기위한전제로서의원에대하여일정한일시와장소에집합하는것을요구하는행위이다. 소집에따라의원일정수가집회함으로써비로소의회로서의구체적인활동능력을취득하게되는것이다. 소집하지않았는데의원이모였다하더라도의회로서의활동은할수없다. 소집을의회활동의절대적인요건이라할수있다. 가. 소집권자의회의소집권자는원칙적으로의회의장이된다. 다만, 총선거후최초로집회되는임시회는자치단체장이소집하고, 그밖의모든의회소집은의회의장이이를행한다. 지방의회의소집권한은의회의장의고유권한인동시에기본적의무라고볼수있으므로그직을보유하고있는한지방의회의수장으로서그역할을성실히수행해야할것이다. 의회의장이정당한이유없이직무를수행하지않거나법령에위반한경우에는지방자치법에의하여불신임의결의대상이된다. 나. 소집요구권자자치단체장이나의원은스스로의회를소집하는것은안되지만의장에대하여의회의소집요구를할수있도록하고있다. 즉, 의장은자치단체장이나재적의원 3분의 1 이상의요구가있는때에는반드시의회를소집하여야되며, 자치단체장이나의원외에는법적으로의회의소집을요구할수있는자는없다. 다만, 총선거후최초로집회되는임시회는자치단체장이직접소집하도록하고있는데, 이는의회의원구성이되어있지않은상태에서의회운영의공백상태를막고자하는데그취지를두고있다. 141

154 제 3 편 다. 소집시기지방의회의정례회는연 2회소집하며매년제1차정례회는 6월 7월중에, 제2 차정례회는 11월 12월중에집회하여야하며, 정례회의집회일과회기등세부운영에필요한사항은당해자치단체의조례로정하도록하고있다. 다만, 총선거가실시되는연도의제1차정례회는 9월 10월중에집회할수있다. 그취지는의원개원후지방의회가의장단선거, 상임위원회구성, 의정파악등정례회개회에따른제반준비기간을고려하는데에있다고본다. 그리고임시회는자치단체장또는재적의원 3분의 1이상의요구가있는때에소집하며 15일이내에하여야한다. 그러나총선거후최초로집회되는임시회는지방의원의임기개시일부터 25일이내에소집한다. 라. 소집공고지방의회임시회의소집은시도의회는집회일 7일전까지공고하며, 시군구의회는집회일 5일전까지공고하여야한다. 다만, 긴급을요할때 에는위의공고기간에구애받지아니한다. 소집공고는당해자치단체의공보나일간신문에게재또는게시판에의게시로서한다. 공고내용에는구체적인일시 장소가포함되어있어야한다. 공고하지않고단순히각의원에게통지하는것만으로는의회를개회할수없다. 그리고소집공고를한후에이를변경또는철회할수있는지에대한문제를생각해볼수있다. 의장이일단집회일을공고한후에는원칙적으로그집회기일을변경하는것이불가능하다고보아야한다. 공고 라함은학설상준법률행위적행정행위에속하는일종의통지행위이기때문이다. 142

155 제 1 장 가. 회기결정지방의회의회기는 집회후즉시 의결로정하여야한다. 집회후즉시 라함은막연히 회기초 와는그의미가다르며집회일에개회식을가진다음에바로열리는본회의에서정하여야함을의미한다. 정례회직전의임시회는늦어도정례회가집회되기전일에폐회되어야한다. 그리고부의된안건을다처리하였는데도회기가남았을때에는휴회를하여폐회로들어갈수도있고, 회기중에도의결로써폐회할수있다. 나. 회기변천지방의회의회기는 1949년 7월 4일지방자치법이제정된이래수차에걸쳐조정되어왔다. 현행지방자치법상에규정되기까지의그변천과정을살펴보면다음과같다. 1 제정 ( , 법률제32호 ) 매년 2회이상의회소집, 회기는 30일초과하지못함 2 제2차개정 ( , 법률제385호 ) 연간회기총일수, 정기회 임시회의회기를규정함 - 연간회기총일수는도 서울특별시 90일이내, 읍 면 50일이내 - 정기회는도 서울특별시 시 30일이내, 읍 면 15일이내 정기회는매년 6월 1일, 12월 1일에집회 ( 연 2회 ) - 임시회는 10일이내 3 제4차개정 ( , 법률제510호 ) 법정회의일수를초과할때에폐회명령을할수있는근거를규정함 - 도 서울특별시 내무부장관, 시 도지사, 읍 면 군수 4 제5차개정 ( , 법률제563호 ) 연간회기총일수를변경함 143

156 제 3 편 - 12월정기회를제외하고특별시는 80일, 도와인구 50만이상의시는 70 일, 그외의시는 60일, 읍 면은 30일 5 제7차개정 ( , 법률제4004호전문개정 ) 정기회의집회일을조정함 - 매년 12월 1일에집회, 다만그날이공휴일인때에는그다음날에집회 정기회의회기는 30일이내, 임시회의회기는 10일이내 연간회의총일수는시도 70일, 시군구 60일을초과할수없음 6 제8차개정 ( , 법률제4162호 ) 시도의회의연간회의총일수를 70일 100일로연장함 7 제11차개정 ( , 법률제4464호 ) 정기회의집회일을조정함 - 매년시도의회 12월 1일 11월 20일, 시군구의회 12월 1일 11월 25일 정기회의회기를연장함 - 시도의회 30일 35일, 시군구의회 30일 8 제12차개정 ( , 법률제4741호 ) 정기회의회기를연장함 - 시도의회 35일 40일, 시군구의회 30일 35일 임시회의회기를 10일에서 15일로연장함 연간회의총일수를연장함 - 시도의회 100일 120일, 시군구의회 60일 80일 9 제25차개정 ( , 법률제7362호 ) 정례회와임시회의회기제한규정삭제함 10 제31차개정 ( , 법률제7935호 ) 연간회의총일수제한규정을자치단체의조례로정하도록함 144

157 제 1 장 가. 시도의회 시도의회의정례회운영실적을보면회기일수가 25일이내의경우가제일많았고, 의원출석률은 94% 로높은편이었다. < 표 3-2> 시도의회정례회운영실적 회기일수 구분 계 25일이내 26~30일간 31~35일간 36~40일간 의원출석률 (%) 시도의회의임시회회기사용실적을보면 8~10일정도의경우가제일많았고, 대체로회기를전부사용하였다. 구분 전부사용 회기사용 ( 회의수 ) 일부미사용 < 표 3-3> 시도의회임시회운영실적 법정회기미사용사유내실기타운용 계 4 일이내 임시회회기사용 5~7 일 8~10 일 11 일이상

158 제 3 편 나. 시군구의회 시군구의회의정례회운영실적도시도의회와같이회기일수가 25일이내의경우가제일많았고, 의원출석률은 98% 로시도의회보다높았다. < 표 3-4> 시군구의회정례회운영실적 회기일수 구분 계 25일이내 26~30일간 31~35일간 36~40일간 의원출석률 (%) 1,846 1, 시군구의회의임시회회기사용실적을보면 4일이내의경우가제일많았고, 대체로회기를전부사용하였다. 구분 전부사용 회기사용 ( 회의수 ) 일부미사용 < 표 3-5> 시군구의회임시회운영실적 법정회기미사용사유내실기타운용 계 4 일이내 임시회회기사용 5~7 일 8~10 일 11 일이상 1, ,526 2,267 1,901 1, , , , ,

159 제 1 장 제 2 절의안처리 의안이라함은의회에서의결을필요로하는안건중에서특별한형식적요건을구비하여의원이나자치단체장이제출하는것을말한다. 일반적인의안처리절차를보면의장은의안이발의또는제출된때에는이를인쇄하여의원에게배부하고본회의에보고하며소관위원회에회부한다. 위원회에서는안건을심사함에있어서제안자의취지설명, 전문위원검토보고, 질의, 토론, 축조심사를거쳐의결한다음심사결과와기타필요한사항을서면으로의장에게보고한다. 의장은이를본회의에부의하여그안건을심사한위원장의심사보고를듣고질의 토론을거쳐의결처리한다. 의안처리실적을보면, 총처리건수는 77,006건으로서시 도의회가 9,784건으로의회당평균 611건, 시 군 구의회가 67,222건으로의회당평균 287건이었다. 유형별로보면조례안이 38,952건으로총의안의 50.6% 로가장많은비중을차지하였으며, 그외예산 결산안 6,318건, 중요재산취득처분 3,840건, 청원심사 567건, 건의 결의 3,808건, 기타 23,521건등을처리하였다. 구분 계 77,006 (100%) 소계 38,952 (50.6%) 조례의원발의 4,101 (5.3%) < 표 3-6> 의안처리실적 단체장발의 34,851 (45.3%) 예산결산 6,318 (8.2%) 중요재산취득처분 3,840 (5.0%) 청원심사 567 (0.7%) 건의결의 3,808 (4.9%) ( 단위 : 건 ) 기타 23,521 (30.6%) 2,689 1, ,095 3, (192) 2,822 (480) ,637 21,665 9, ,809 3,580 1, ,208 45,557 24,963 2,674 22,289 2,125 2, ,185 13,729 ( ) 내서는교육감이제출한건수임 147

160 제 3 편 조례안은총 39,572건이접수되어 39,220건이처리되었다. 처리내용을구체적으로살펴보면, 가결 38,104건 ( 원안 32,438건, 수정 5,666건 ), 부결 628건, 폐기 258건, 철회 230건이었으며미처리는 352건이었다. < 표 3-7> 조례제정 개폐처리상황 ( 단위 : 건 ) 처리내용 구분접수처리가결미처리부결폐기철회원안수정 39,572 39,220 32,438 5, ,546 4,466 3, ,026 34,754 29,079 4, 조례정비실적을유형별로보면, 총 39,220건중의회분야 2,613건, 세무 회계분야 4,946건, 사회환경복지분야 6,854건, 지역경제농수산분야 3,484건, 도시건설주택분야 5,540건, 행정조직운영분야 10,695건, 교육자치분야 1,910건, 기타 3,178건등을정비하여주민의편익증진과지방자치발전을도모하는데기여하였다. < 표 3-8> 조례정비유형별내용 ( 단위 : 건 ) 구분계의회 세무회계 사회환경복지 지역경제농수산 도시건설주택 행정조직운영 교육자치 기타 39,220 2,613 4,946 6,854 3,484 5,540 10,695 1,910 3,178 4, , ,754 2,352 4,609 6,240 2,988 5,008 9,500 1,194 2,

161 제 1 장 청원이란국민이자치단체를포함하여국가기관에대하여피해의구제, 공무원비위의시정 징계및처벌요구, 각종법령 조례 규칙의제정 개정또는폐지, 공공의제도또는시설의운영, 기타공공기관의권한에속하는사항에대하여불만또는희망을개진하고시정을구하기위한것을말하며헌법제26조제1항및청원법제9조제4항에규정되어모든국민에게보장되어있다. 지방의회에서는지방자치행정에주민들의참여를유도하여저변에깔린민의를파악함과아울러주민들의바람과불편사항에대한근원적인해소대책을각종조례제정과시책결정에적극적으로반영하기위하여 의회청원심사규칙 을제정하여운영한결과임기동안총 906건의청원을접수하여 791건 (87.3%) 을처리하여주민의피해구제및권리보장에노력하였다. < 표 3-9> 청원처리상황 ( 단위 : 건 ) 구분 접수 처리계상임위종결본회의회부이송 철회 계류중 불수리

162 제 3 편 제 3 절위원회활동 지방의회에서는본회의안건심의전단계로위원회를구성하여사전에안건을심사하고있다. 안건심사에대한전문성을고려하여분야별로전문성이나관심도가높은지방의원들로시도별지역의특성에맞게위원회를구성하여효율적으로안건을심사처리하였다. 그리고지방의회는특별히필요하다고인정되는안건을실질적으로처리하기위하여본회의의결로특별위원회를둘수있으며, 특별위원회는그안건에대하여본회의에서활동결과를보고함으로써그역할과활동을마친다. 지난 4년간의특별위원회구성수는 10,866회로서 38,487일동안활동하였으며, 특별위원회의세부유형으로는예산결산특별위원회 5,180회, 법령제 개정특별위원회 2,405회, 주민생활불편해소특별위원회 286회, 재해특별위원회 120회, 도시건설특별위원회 387회, 환경위생특별위원회 164회, 기타특별위원회 2,324 회가구성 운영되어지역주민생활과직결되는사안에대한문제점을해결하는데주력하였다. < 표 3-10> 특별위원회구성운영 구분특별위원회수 운영일수 예산결산 법령정비 특별위원회유형 주민생활불편해소재해도시건설 환경위생 기타 10,866 38,487 5,180 2, , , ,186 31,020 4,902 2, ,

163 제 2 장정례회운영 제 1 절정례회개요 지방의회출범초기에는지방의회정기회는시도에서는매년 11월 20일에, 시군구에있어서는 11월 25일에집회하되, 그날이공휴일인경우에는그다음날에집회하도록되어있었었다. 그러나연 1회개최시정기회기간동안에지방사무에대한감사및조사, 예산결산및승인등에따른업무량과다로인하여회기부족, 집행기관의연말각종사업의마무리및새해사업계획수립등당면현안사항가중에따른효율적인의회운영과집행기관의업무부담해소를위하여명칭을 정기회 에서 정례회 로바꾸고, 1999년 8월 31일에지방의회가매년 2회정례회를개최할수있도록법률을개정하였다. 지방자치법에는연 2회를개최하는근본원칙만규정한후동법시행령으로제 1차정례회는매년 6월 7월에, 제2차정례회는 11월 12월중에집회하도록개최시기를명시하였으나지방의회총선거가실시되는연도의제1차정례회는 9월 10월중에도집회할수있도록예외규정을두고있다. 그리고정례회의집회일기타정례회의운영에관하여필요한사항은당해자치단체의행정수요및재정력등을감안하여지역실정에맞게회기를탄력적으로운영할수있도록조례로정하도록하였다. 제4기지방의회의상하반기정례회운영실적을보면, 지난 4년간시도의회의경우회기사용일수별연평균의회수는 25일이내 17개의회, 26~30일간 10.2개의회, 31~35일간 3.2개의회, 36~40일간 1.2개의회로나타났으며, 시군구의회의경우는회기사용일수별연평균의회수는 25일이내 343.7개의회, 26~30일간 75.2개의회, 31~35일간 40개의회, 36~40일간 2.5개의회로나타났다. 151

164 제 3 편 제 2 절행정사무감사및조사 지방의회가주민의대표기관의지위에서자치단체의사무를올바르게수행하도록집행기관을감시하는권한으로서행정사무감사및조사권이부여되어있다. 지방의회는집행기관의사무를감사하거나그사무중특정사안에대하여의회의결로써조사할수있으며, 감사또는조사를위하여필요한때에는현지확인을하거나서류의제출과자치단체의장또는관계공무원이나그사무에관계되는자를출석하게하여증인으로서선서한후증언하게하거나참고인으로서의견의진술을요구할수있다. < 표 3-11> 행정사무감사및조사 구분행정사무감사행정사무조사 자치단체가관장하는사무전반자치단체사무중특정사안매년정례회중 10일이내 수시 ( 기간은본회의에서결정함 ) ( 시군구는 7일이내 ) 재적의원 1/3이상의요구에의하여 법정감사본회의의결로실시 자치단체의행정사무감사는정기회의회기내에서시도의회는 10일이내, 시군구의회는 7일이내에서실시토록하였다. 지방의회가감사또는조사를완료한때에는그위원회의위원장은지체없이시정요구사항및건의사항등을작성한감사보고서또는조사보고서를의장에게제출하고, 본회의에보고하여야한다. 보고된감사결과나조사결과는본회의의의결로써처리되며, 이경우당해자치단체또는해당기관의시정을필요로하는사항은이들로하여금이를시정하도록요구하고, 당해자치단체또는해당기관에서처리하는것이타당하다고인정되는사항에대해서는이를자치단체의장또는해당기관이감사또는조사결과에따라시정을요구받거나처리할사항을이송받은때에는이를지체없이처리하고그결과를의회에보고하여야한다. 152

165 제 2 장 < 표 3-12> 행정사무감사절차 감사시기및기간결정 ( 본회의 ) 준비단계 감사계획서작성 감사계획서본회의승인 감사사무보조자선정및행정감사출장준비 보고 서류제출 증인 참고인등출석요구서송달 ( 의장경유, 3 일전도달 ) 감사위원회결정 ( 상임위또는특위 ) 운영위원회와협의 감사대상기관승인및지방자치단체장에게통지 보조자선정 ( 의회사무직원 ) 출장신청및출장허가 실시단계 행정감사실시 ( 상임위또는특위 ) 감사실시과정 1 개회선언및인사 ( 감사위원장 ) 2 수감부서장등선서 3 기관장인사및간부소개 4 보고및질의 답변 5 증언청취및현지확인 6 감사강평및종료선언 처리단계 감사결과보고서작성, 제출 ( 의장에게제출 ) 감사결과본회의처리 ( 시정및처리요구사항채택 ) 감사결과시정및처리요구사항이송 시정및처리결과보고 시정및처리결과위원회회부 의장 지방자치단체장 지방자치단체장 의장 위원회가감사한경우 153

166 제 3 편 행정사무감사는매년정례회회기중시 도의회는 10일간, 시 군 구의회는 7일간 20,511개기관 ( 본청 7,213, 소속행정기관 4,658, 하부행정기관 7,462, 사무위탁법인 424, 교육행정기관 179, 공기업등 575) 을대상으로실시하였다. 회의형식으로운영된감사에서의원들은 274,189건의자료요구 ( 의회당평균 1,097건 ) 및질문답변과 8,043개소에대한현장확인 ( 의회당평균 32개소 ) 을실시하였다. < 표 3-13> 행정사무감사실적 ( 단위 : 건 / 개소 ) 수감기관수자료현장구분확인계본청소속하부사무위탁교육공기업요구행정기관행정기관법인행정기관공사 공단 ( 개소 ) 20,511 7,213 4,658 7, ,189 8,043 2, , ,570 6,358 3,661 7, ,612 7,218 행정사무조사는주로주민생활과밀접한관련이있는주민숙원사업등도시건설분야, 쓰레기매립장 상수원확보등환경위생분야와긴급재해대책분야에중점적으로실시되었다. 행정사무조사의주요처리내용은지적된사항의시정처리또는문제점에대한개선방안제시, 주민과마찰을빚는사업에대한상호타협이나해결방안제시등으로요약된다. 구분 154 계 < 표 3-14> 행정사무조사실시유형별현황 주민생활편리재해도시건설 재산관리 영세민보호 인 허가법령환경위생 ( 단위 : 건 ) 10,386 2, , , ,279 2, , ,886 기타

167 제 2 장 제 3 절예산안심의및결산승인 지방의원의가장큰관심은집행부에대한견제가가장강하고직접적으로행사될수있는예산안의심의에서나타난다. 예산안심의는지방의회가자치단체의 1년간의지역살림을투자효과와우선순위에따라적절히편성되었는가를심의하고의결하는것으로서지방자치의큰의미가담겨져있다. 예산안은회계연도개시전 ( 시도 50일전, 시군구 40일전 ) 에자치단체장이의회에제출하여먼저상임위원회별예비심사를거쳐예산결산특별위원회에서의종합심사와계수조정, 소위원회의전반적인의견조정을거친후본회의의의결로서예산안을확정하게된다 ( 시도회계연도개시 15일전, 시군구 10일전까지의결 ) 지역여건에부적합하거나전시행정을위한낭비성예산을삭감 ( 시도의회 0.3%, 시군구의회 2.1%) 하여주민대표의책무를성실히수행하여왔으며, 예산안의결에있어극히일부의회 (2개시군구의회 ) 에서법정기한을초과한사례가나타나기도하였다. < 표 3-15> 지방의회예산안심의현황 ( 단위 : 백만원 ) 당초예산안의결당초예산안확정구분법정법정기한기한내초과요구액삭감액확정액증감율 (%) ,999, , ,268, ,961, ,326 47,741, ,260, ,271 52,088, ,934, ,966 58,631, ,842,958 36,227 61,806, ,821,403 4,200, ,620, ,113, ,794 43,810, ,522, ,312 48,658, ,923,749 2,400,865 52,522, ,261, ,638 55,629,

168 제 3 편 < 표 3-16> 지방의회예산안심의흐름도 예산편성지침시달 예산편성방침결정 예산요구서작성 예산의사정 예산안의확정 예산안제출 회계년도개시 50 일전까지 ( 시 군 구 40 일전 ) 예산안제안서예산안 ( 예산총칙, 기능별, 성질별규모 ) 세입세출예산안사항별설명서심의자료및부속서류, 예산편성지침서 지방자치법제127조제1항 본회의시 도 ( 시 군 구 ) 정연설또는제안설명 상임위원회 ( 소관별심의 ) 상임위원회가설치된경우 실국 ( 과 ) 별제안설명, 질의답변 ( 각실원국장및실과소장 ) 전문위원검토보고, 계수조정 예산 결산특별위원회질의답변 제안설명 ( 예산주무실 과장 ) 계수조정 본회의 예결위심사결과보고 찬반토론등의결 회계년도개시 15 일 ( 시 군 구 10 일 ) 전까지 지방자치법제 127 조제 2 항 집행부에이송 행정자치부장관및시 도지사에게보고 고시 지방자치법제 133 조 156

169 제 2 장 지방자치단체의결산은지방의회의의결에의하여성립된회계연도의세입 세출예산에대한집행실적을일정한형식으로정리한기록의표시이며지방의회가자치단체에대한재정감시를하는데있어필요한정보를제공하는행위이다. 예산과정의마지막단계이며결산으로나타난결과를다음연도의예산편성과재정운용에환류될수있도록하여야한다. 즉, 결산은예산집행의적부를판단하는동시에장래의재정계획수립이나예산편성의합리화를기하는데있으며, 예산의승인이지방의회에의한자치단체의사전적인통제인반면결산은사후적인통제수단에해당된다고할수있다. 결산검사는 1차로지방의원과공인회계사등으로구성된결산검사위원들의사전심사를거쳐지방의회에결산검사서를제출하게되고, 상정된결산안에대해상임위원회에서의예비심사, 예산결산특별위원회의종합심사후본회의의결로결산승인을하고있다. 결산은다음연도의예산편성시시행착오를범하지않고올바른예산편성이되기위한중요한자료가된다는점을감안하여결산검사에따른폭넓은의견수렴과전문가에의한심도있는회계검사가되도록제도를보완하여왔다. 시도의경우 5인이상 10인이하, 시군구의경우 3인이상 5인이하로결산검사위원을선임토록하고, 지방의원은검사위원수의 1/3을초과할수없도록하였다. 결산검사위원구성에있어전문성이없는지방의원만으로구성됨을방지하기위하여지방의원을일정범위이하로제한하였다. < 표 3-17> 결산검사위원및결산검사 승인 구분결산검사위원수결산검사결산승인 5 인이상 ~10 인이하 결산검사종료후 10 일이내검사의견서를당해자치단체장에게제출 자치단체장이출납폐쇄후 80 일이내에결산서를의회에제출하여다음연도제 1 차정례회의회기내지방의회의승인 3 인이상 ~5 인이하 157

170 제 3 편 제 4 절지방의회본회의질문 답변 지방의회의시도 ( 시군구 ) 정질문은지방자치법에의하여시 도지사 ( 시장 군수 구청장 ) 및교육감또는관계공무원을출석요구하여평소의정활동을통해확인된주민들의관심사항인행정수행에관한주요현안에대해질문함으로써잘못된시책의시정을촉구하고향후정책운영방향제시와의회위상제고에큰역할을한다. 지방의회의본회의질문 답변시자치단체장의출석문제가자주거론되어왔으나, 1994년 3월 16일지방자치법개정으로상당히완화되었다. 그러나개정된관련내용중단서규정인 다만특별한사유가있는경우에자치단체의장은관계공무원으로하여금출석 답변하게할수있다 라는단서규정의 특별한사유 와관련하여논란이계속되었다. 지방의회본회의에서의질문은그동안의의정운영경험과축적된자료를바탕으로다양하게제시되었다. 지난제4기지방의회 4년동안지방의원의질문상황을보면총 61,537건이며, 질문내용별로보면자치행정 16,871건, 재무 4,053건, 농림수산 6,338건, 지역경제 6,874건, 도시건설 12,601건, 민방위소방 3,207건, 교육행정 2,498건, 기타 9,095건이었다. 구분 계 자치행정 < 표 3-18> 지방의회질문내용분석 재무 농림수산 지역경제 도시건설 민방위소방 교육행정 기타 61,537 16,871 4,053 6,338 6,874 12,601 3,207 2,498 9,095 9,114 1, ,022 1,111 1, ,626 1,553 52,423 15,410 3,525 5,316 5,763 11,046 2, ,

171 제 3 장임시회운영 제 1 절임시회개요 임시회는필요가있을때소집되는회의이다. 필요가있으면연간회의총일수의범위내에서회수에제한없이열수가있다. 임시회의소집을의장에게청구할수있는경우는 1 자치단체의장과 2 재적의원 3분의 1이상의의원이다. 지방의회의장은요구가있을경우 15일이내에반드시의회를소집하여야한다. 임시회의소집권은최초의회를제외하고는의장에게전속한다. 의장은임시회를소집하고자할경우는미리이를공고하여야한다. 이소집공고를시도에서는집회일 7일전에, 시군구에서는집회일 5일전에하여야한다. 다만, 긴급을요하는안건이있을경우는집회일전일까지기간을단축하여공고할수있다. 공고의내용으로는임시회의회기, 장소, 부의안건및공고일등이다. 의회소집의공고가행해지면미리부의될예정인의안을의원에게송부하여야한다. 이와같이하지않으면의원은회의당일의안이배부된후에야그내용을 159

172 제 3 편 알게됨으로써내용검토를전혀하지못한상태에서회의에임하게되어극히불합리하게되기때문이다. 또집행기관으로서도완벽하게준비하여회의에임하기위해서는의안이미리배부되는것이바람직하기때문이다. 임시회에부의될안건은미리공고된사안에한정하는것이원칙이다. 따라서, 공고후에추가로부의하지않으면안될사건이생긴경우에는추가공고의절차를취하여야한다. 의회가개회중에긴급안건이생긴경우에는공고를하지않고의사일정에추가하여바로부의할수있다. 그러나의장과부의장이선거나사직의허가, 회의규칙과위원회조례의제정및개폐, 상임위원의선임등의회의조직이나구성에관한사항은의회운영의기본사항이므로미리공고가없더라도의제로할수가있다. 제 2 절안건처리실적 임시회의의안처리실적을보면, 총처리건수는 52,652건으로서시 도의회가 7,095건, 시 군 구의회가 45,557건이었다. 유형별로보면조례안이 28,239건으로가장많은비중을차지하였으며, 그외예산 결산안 2,353건, 중요재산취득처분 2,564건, 청원심사 457건, 건의 결의 2,673건, 기타 16,366건등을처리하였다. < 표 3-19> 임시회안건처리실적 조례구분계소계의원발의발단체장의 25,111 52,652 28,239 3,128 (480) 7,095 3, ,822 (480) 예산결산 중요재산취득처분 청원심사 건의결의 기타 2,353 2, ,673 16, ,637 45,557 24,963 2,674 22,289 2,125 2, ,185 13,729 ( ) 내서는교육감발의건수임 160

173 제 4 장지방의회의정연수 제 1 절연수활동 지방의회의원의국외연수활동은선진국의지방자치실태를견문하고, 선진행정현장비교연구를통하여지방의정의안목을넓히며, 연구결과를실제의의정활동에접목시키는데그취지를두고있다. 제4기지방의회기간동안총 1,833회 12,501명이연 3,124개국가의선진지방자치행정과의회운영사례를비교견학하였다. < 표 3-20> 지방의원국외연수실적 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 방문회수 연인원 방문국 소요예산총액 1인당평균 1,833 12,501 3,124 22, , , ,491 10,465 2,512 17, 국외여비예산편성기준은 2000년까지임기중 1회편성하도록하였으나, 2001 년부터는광역의원의경우 1인당연간 180만원 ( 의장 부의장의경우 250만원 ) 이내, 기초의원의경우 1인당연간 130만원 ( 의장 부의장의경우 180만원 ) 이내로제한하여오고있다. 지방의원의공무국외여행과관련하여언론 시민단체등에서본래의연수목적에맞지않는관광성외유문제를지적하고있어지방의회에서자율적으로통제할수있는규칙안을권고하기위하여 지방의회의원공무국외여행규칙안 을지방자치단체에통보하였고, 이후민간위원비율등을강화하여 지방의회의원공무국외여행규칙중개정규칙표준안 을통보하였다. 161

174 제 3 편 지방의회의원공무국외여행규칙중개정규칙표준안 ( ) 제 1 조 ( 목적 ) 이규칙은지방의회의원의공무국외여행에관하여필요한사항을규정함을목적으로한다. 제 2 조 ( 적용범위 ) 이규칙이적용하는공무국외여행의범위는다음각호와같다. 1. 외국의중앙정부차원의공식행사에정식으로초청된경우 2. 3 개국가이상의중앙정부또는지방자치단체가개최하는국제회의에참가하는경우 3. 자매결연체결및교류행사와관련하여출장하는경우 4. 본회의또는위원회의의결에의하여공무로국외여행하는경우 5. 기타지방의회의장의명에의하여공무로국외여행하는경우 제 3 조 ( 허가권자 ) 제 2 조각호의 1 의규정에의한지방의회의원의공무국외여행은당해지방의회의장의허가를받아야한다. 제 4 조 ( 심사위원회의설치 ) 1 공무국외여행자를심사하기위하여허가권자는소속지방의회의원및대학교수, 시민사회단체대표등으로구성된 시 도 ( 시 군 구 ) 의회의원공무국외여행심사위원회 ( 이하 심사위원회 라한다 ) 를설치 운영하여야한다. 2 심사위원회는위원장과부위원장각 1 인을포함하여시 도의회 9 인 ( 시 군 구의회는 6 인 ) 이내로구성한다. 3 심사위원중민간위원비율이 3 분의 1 이상이되어야한다. 4 심사위원회는지방의회의원의공무국외여행의타당성에대하여다음각호의사항을심사한다. 1. 여행의필요성및여행자의적합성 2. 여행국과여행기관의타당성 3. 여행기간의타당성및여행경비의적정성 5 제 4 항의규정에불구하고지방의회의원이제 2 조제 1 호내지제 3 호의공무국외여행을할경우에는심사를하지아니할수있다. 6 심사위원회의직능, 구성등심사위원회의운영에관하여필요한사항은허가권자가정한다. 제 5 조 ( 심사기준 ) 공무국외여행심사를하는필요한기준은다음의각항과같다. 1 국외여행이외의수단으로목적을달성할수있거나단순시찰 견학등을목적으로하는국외여행은억제되어야한다. 162

175 제 4 장 2 여행인원은여행목적에맞는필수인원으로한정되어야하며, 여행인원이 2 인이상일경우에는개인별임무를부여하는등경제성있고조직적인국외여행이되도록하여야한다. 3 여행목적수행에필요한국가 기관으로제한하고부수적인목적수행을위하여필요이상으로방문국과방문기관을추가하는일이없도록하여야한다. 4 방문지역의사정, 방문국의관습 공휴일관계등제반사항을고려하여방문시기를선택하되, 의원임기중특정시기에집중되지않도록한다. 5 공무수행에필요한최소한의기간을책정하여야하며, 여행경비는지방의회의원국외여비예산편성기준과지급범위에맞게산출하여야한다. 제 6 조 ( 회의 ) 1 심사위원회의회의는재적위원과반수의출석으로개의하고, 출석위원과반수의찬성으로의결한다. 2 심사위원회의사무를처리하기위하여심사위원회에간사 1 인을두되, 간사는의회사무처총무담당관 ( 또는의사담당관등 ) 이된다. 3 위원장은회의록을지체없이 의회인터넷홈페이지에게시하여야한다. 제 7 조 ( 수당및여비 ) 민간위원이심사위원회의회의에참석한때에는예산의범위안에서 시 도 ( 시 군 구 ) 위원회실비변상조례가정하는바에따라수당과여비를지급할수있다. 제 8 조 ( 여행계획서제출 ) 공무국외여행을하고자하는자는출국 15 일전까지별지제 1 호서식에의거여행계획서를심사위원회에제출하여야한다. 제 9 조 ( 여행보고서제출 ) 1 공무국외여행을마치고귀국한자는 15 일이내에별지제 2 호서식에의거공무국외여행보고서를작성하여허가권자에게제출하여야한다. 2 허가권자는제 1 항의규정에의하여제출받은공무국외여행보고서를자료실에소장 비치하고홈페이지에게시하는등열람이용이하도록조치하여공동으로활용하도록하여야한다. 제 10 조 ( 사후관리등 ) 허가권자는공무국외여행을마치고귀국한지방의회의원에대하여그가습득한지식또는기술을관련의정분야에충분히활용할수있도록하여야한다. 부칙이규칙은공포한날부터시행한다. 163

176 제 3 편 대부분의지방의회에서는지방자치제도, 지방재정확충, 환경보호, 민원불편등지역사항대응능력향상을위해총 18,992회의연찬회 세미나등을개최함으로써주민의대변자로서의충실한연찬을통해의원의전문성향상과주민복지증진, 지방자치제도발전에노력하였다. < 표 3-21> 지방의회연찬회 세미나등개최실적 ( 단위 : 건 ) 구분계연수 연찬간담회세미나기타 1, ,759 1,976 14, , , , , , , , , , , 제 2 절국내 외교류활동 제4기지방의회 4년동안 259개지방의회가국내의지방의회또는외국의지방의회와친선교류를맺어교류확대및의정활동비교에서시작하여경제교류까지다양하고폭넓게활동하는등교류활동을활발히진행하였다. < 표 3-22> 지방의회국내 외기관과교류실적 ( 단위 : 기관 ) 구 분 의회수 대상기관소계국내기관국외기관 259 1,

177 제 4 장 지방의회국내 외기관과의주요교류사례 1 서울-아스타나시의회우호교류협정체결 ( 서울특별시의회 ) 서울시의회대표단은 2005년 5월 3 일부터 11일까지 9일간의일정으로카자흐스탄아스타나시와알마티시, 터키앙카라시등 2개국 3개도시를공식방문하여의회간우호증진및교류확대방안을중점적으로논의하고교통, 주택, 환경문제등공통현안에대해다양한의견을교환했다. 2 중국상해시인민대표대회상무위원회교류방문 ( 부산광역시의회 ) 부산시와후쿠오카는첫교류회의를시작하였다. 지난 89년행정협정을체결하고행정교류를지속해오고있지만행정과의회를비롯하여경제, 문화전부분에걸쳐상호협력관계를더욱강화해나갈것으로전망하였다. 3 지방의회간의원의정연수 ( 인천남동구의회와부산강서구의회 ) ~ 4. 8 동안인천남동구의회와부산강서구의회간의원의정연수를실시하여친목을도모하고지역현안및공동관심사에대한의견교환과동서화합을위한상호협력의장을마련하였다. 165

178 제 3 편 4 베트남다낭시의회내방 ( 대구광역시의회 ) 2005년 3월우호협력도시체결에따른대구광역시대표단의다낭시방문에이어 2005년9월21일베트남다낭시의회부의장 ( 휸응야 ) 일행이대구국제육상경기대회참관및다낭시투자설명회를위해입국하여대구광역시의회를방문시의회간협력방안등을협의했다. 5 의회간자매결연체결및합동수련회개최 ( 대구서구의회와광주서구의회 ) 2003년부터두의회간자매결연을체결하고매년의회의원및직원들을초청하여 1박 2일간합동수련회를개최하고있다. 동 서간화합과의정활동의교류를통해자치의정발전을제고하고지역의균형발전을위한다각적인방안을함께모색하였다. 6 필리핀리가오시문화교류 ( 경기도고양시의회 ) 필리핀리가오시방문단일행이 2004년에이어두번째로고양시를방문하여고양시의선진시설물을견학하는한편, 고양시상공회의소를방문하여기업인들과의경제교류추진을위한투자설명회도가졌으며, 문화교류협정을체결하였다. 166

179 제 4 장 7 중국강소성인민대표회의농업분과위원회교류방문 ( 전라북도의회 ) ~10.15 농업위원회차원에서양도 성의우호교류를하여전북의농업과농촌현대화건설현황, 농촌가정의수입증진경로와농업합작조직운영모델등을소개, 강소성농업발전에도움을주고, 전북의농업상황을다시한번되짚어보는소중한시간이되었다. 8 일본죠요시의회와상호교류 ( 경북경산시의회 ) 2004년과 2006년에일본죠오시의회의원이 10월시민의날행사에맞추어경산시의회를방문하는등양시의회간상호교류를통하여공동발전방안을모색하고있다. 9 베트남과의우호경제협력교류 ( 경상남도의회 ) ~7.31(6일간 ) 의일정으로베트남동나이성의회를방문, 상호우호협력교류를통한우호증진및발전방안을모색하고베트남의경제 관광인프라비교시찰을통하여의정활동에필요한견문과안목을넓혔으며, 이를통해경남지역의수출다변화모색및시장개척활동지원등지역경제발전에기여할것으로기대된다. 167

180

181 제 5 장지방의회와집행기관 제 1 절개요 현행지방자치법에의한기관구성은의회 ( 의결기관 ) 와지방자치단체장 ( 집행기관 ) 을분립시키고상호대등한위치에놓음으로써, 각각자주적으로그기능을수행하게하면서상호견제와균형 (Check and Balance) 에의하여지방자치의효율적운영을도모해나가고있다. 지방의회와지방자치단체장사이에는원칙적으로대의권과업무집행권의분립이유지되고있다. 지방자치단체의기관의분립은국가의권력분립의원칙에의한것은아니며, 다만, 권력남용을방지하기위한 견제와균형 의원리가양자의상호관계에있어서기본이된다. 지방의회는지방자치단체의정책을의결은하지만그집행에는관여하지못하며, 지방자치단체장은의회가의결한정책을집행은하지만그의결에는관여하지못하게되어있다. 지방의회와지방자치단체장사이에는원칙적으로대의권과업무집행권의분립이유지되고있다. 지방자치단체의기관분립은국가의권력분립의원칙에의한것은아니며, 다만권력의남용을방지하기위한견제 ( 牽制 ) 와균형 ( 均衡 ) 의원리가양자의상호관계에있어서기본이되는것이다. 이상과같은관점에서볼때지방의회와지방자치단체장과의관계를상호마찰및갈등이있지않은상태하의협조적관계인 평상적관계 와마찰상태하에서의상호견제와균형의관계인 비평상적관계 로구분하여설명할수있다. 169

182 제 3 편 < 표 3-23 지방의회와자치단체장권한관계 지방의회 의안의발의권 ( 법 66) 의결권 ( 법 39) - 조례의제정 개폐 - 예산의심의 확정 - 결산의승인 - 사용료 수수료 분담금등의부과 징수 - 예산외의무부담등 행정사무감사 조사권 ( 법 41) 서류의제출요구권 ( 법 40 의 2, 414) 지방자치단체장또는관계공무원의출석 답변요구권 ( 법 42) 임시회의소집공고권 ( 법 45) 청원의심사와처리권 ( 법 75) 청원서이송 처리결과보고요구권 ( 법 76) 의회사무직원의임명추천권 ( 법 91) 재의요구된조례안에대한재의결 확정권 ( 법 26) 재의요구된일반의결에대한재의결 확정권 ( 법 107) 재의요구된예산관련의결의재의결 확정권 ( 법 108) 재의지시된의회의결의재의결 확정권 ( 법 172) 선결처분의사후승인권 ( 법 109) 자치단체장의사임통지수령권 ( 법 99) * 자치단체장에대한불신임의결권 불채택 지방자치단체장 지방자치단체의통할대표권 ( 법 101) 의안의제출권 ( 법 66) 사무의관리및집행권 ( 법 103) 조례의공포권 ( 법 26) 예산안의편성 제출권 ( 법 127) 예산불성립시의예산집행권 ( 법 131) 서류의제출권 ( 령 15 의 3) 지방자치단체장또는관계공무원의출석 답변권 ( 법 42) 임시회의요구권 ( 법 45) 총선거후최초의임시회소집권 ( 법 45) 부의안건의공고권 ( 법 46) 위원회개최요구권 ( 법 61) 의회사무직원의임명권 ( 법 91) 조례안의재의요구권 ( 법 26) 일반의결에대한재의요구권 ( 법 107) 예산상집행불가능한의결의재의요구권 ( 법 108) 재의요구지시에의한재의요구 제소권 ( 법 172) 선결처분권 ( 법 109) * 의회해산권 불채택 지방자치단체장에대한불신임의결권과의회해산권은채택하지아니하고있음 지방자치법이전문개정 ( 법률제 8423 호 ) 됨에따라 ( ) 안의법조항은개정된법에따름 170

183 제 5 장 지방의회와지방자치단체장간의평상적 ( 平常的 ) 관계는양자가마찰및갈등이있지않은상태하의협조적관계를말하는것으로서양자가각기가지고있는일반적권한을의미한다. 가. 지방의회권한일반적으로의회의대표적인권한은앞에서설명한바와같이의결권, 행정감시권, 선거권, 자율권, 행정사무처리상황의보고수리및질문권등다섯가지로구분할수있다. 이를약술하면다음과같으며이상의다섯가지권한중에서지방의회가지방자치단체에대해갖는권한이라고할수있는것은의결권과행정감시권, 그리고행정사무처리상황의보고수리및질문권을들수있다. (1) 의결권 지방주민의대의기관으로서지방자치단체에서필요로하는사항에관한조례제정이나주민의이해와관련된중요정책또는방침을결정하는권한을말한다. (2) 행정감시권 주민의대표기관으로서집행기관의행정집행을감시 통제하는권한인바, 행정감사권과행정조사권, 서류의제출요구권및지방자치단체장또는관계공무원에대한출석 답변요구권으로나눌수있다. (3) 행정사무처리상황의보고수리및질문권 지방의회의주민대표기관의지위에서지방자치단체장등에대한행정사무의감시권한에기초하여부여된권한을말한다. 171

184 제 3 편 나. 자치단체장 ( 교육감 ) 권한 (1) 일반적인권한 지방자치단체장이지방의회와관계없이가지고있는권한으로서지방자치단체장의고유권한이라고말할수있으며, 그예를들면다음과같다. 1 통할대표권, 2 사무의관리 집행권, 3 관내하급행정청 지방자치단체 공공단체의지휘 감독권, 4 소속직원의지휘 감독권, 인사권, 5 기관또는시설의설치권, 6 규칙의제정권, 7 보조기관등에대한사무위임권등이있다. (2) 지방의회에대한권한 지방자치단체장이지방의회와의평상적인관계에있어서가지는권한을말하며, 그예를들면다음과같다. 1 의안의제출권, 2 조례의공포권, 3 예산안의편성 제출권, 4 예산불성립시의예산집행권, 5 의회출석 답변권, 6 임시회의소집요구권, 7 선거후최초의임시회소집권, 8 부의안건의공고권, 9 위원회의개회요구권, ꊉꊒ 의회사무직원의임명권등이있다. 이상의권한중에서 1, 2, 3, 4, 5의권한은교육감도동일하게가지는권한이다. 지방의회와지방자치단체장간의관계에있어서의비평상적 ( 非平常的 ) 인관계는의회의의결이지방자치단체의의사에반하거나, 지방자치단체장이집행하고자하는사무에대하여의회의의결을얻을수없는경우에발생하는대립상태하에서의상호견제와균형의관계를의미하는것이다. 이는지방자치단체장의재의요구권, 제소권, 선결처분권과지방의회의재의요구된의안에대한재의결 확정권, 선결처분의사후승인권으로구분해볼수있다. 172

185 제 5 장 지방의회와지방자치단체장사이에는원칙적으로대의권과업무집행권의분립이유지되고있다. 지방자치단체의기관분립은국가의권력분립의원칙에의한것은아니며, 다만권력의남용을방지하기위한견제와균형의원리가양자의상호관계에있어서기본이되는것이다. 지방의회가지방자치단체에대해갖는권한이라고할수있는것은의결권과행정감사 조사권, 서류의제출요구권및지방자치단체장또는관계공무원에대한출석 답변요구권, 행정사무처리상황의보고수리및질문권등이있고, 지방자치단체장은의회소집요구권, 재의요구권, 선결처분권, 법령위반한재의결사안에대한대법원제소권등이있다. 지방의회와지방자치단체장과의관계를상호마찰및갈등이있지않은상태하의협조적관계와마찰상태하에서의상호견제와균형의관계를전제하게된다. 그러나지방자치는지방정부가지역주민의욕구를적절히수용함으로써주민의복리를증진시키는데궁극적인목적을두고있기때문에지방정부의정책을결정하고집행하는것은지방의회의의결권에기초를두고, 지방행정은지방의회와집행기관간의기능분담을통하여그종합적인효율성을추구해나가고있는것이다. 어느일방에의한독주는오히려지방행정의종합적인효율성을저해함으로써, 결국주민의복리증진에역효과를초래하게되기때문이다. 따라서현대국가의지방행정에서의회의선도적인역할이요청되고있음을고려할때지방자치제아래에서지방의회와지방자치단체장과의상호견제와균형의마찰관계도지방자치발전을위한우호적인입장에서보아야할것이다. 173

186 제 3 편 제 2 절집행기관과의갈등 마찰 우리나라의지방자치단체기관구성은기관분립형을원칙으로하고있어기관상호간에갈등 마찰이일반적으로상존하고있다. 기관분립형원리는어느일방에권한의집중을방지하여상호견제와균형속에지방행정을처리해나가도록하는것이므로어느정도의갈등과마찰은사전에내포되어있는것이다. 지방의회와집행기관간의갈등 마찰은작게는집행기관에대한자료요구과정에서부터크게는자치단체장에대한불신임의결까지다양하게나타나고있다. 여기서는지방의회와집행기관과의갈등 마찰, 유사관련사항을함께정리하였다. 가. 권한과견제권갈등지방자치의본질이상호견제와균형을전제로한권한의적정배분임에도불구하고지방의회에대하여재의요구권이나선결처분권등을가지고있는반면, 지방의회는지방자치단체장에대하여대응할견제권이행정사무조사권밖에는없어상대적으로미약하므로지방의회와자치단체장간의대립과갈등이발생할때이를해소할제도적장치가미흡한실정이다. 나. 의결권갈등지방의회의의결사항이단체장의재의요구와대법원제소로갈등의소지가있다. 제4기지방의회 ( 시도, 시군구포함 ) 에재의요구된조례안이 127건이며, 서울시건축조례, 광주시 전남공직자소환에관한조례등 15건이대법원에제소되어 9건이무효로판결된바있다. 다. 의무불이행갈등지방의회와자치단체장상호간에의무불이행에대한제재방법의결여로갈등의소지가있다. 지방의회는자치단체장이행정행위종료후에예비비지출승인, 174

187 제 5 장 결산의승인, 선결처분승인등의지연에대하여이행을명할수있는규정이없으며자치단체장은지방의회가예산안의결기한미이행과지방의회의의결사항지연등에대한제재방법이없으며또한자치단체장은지방의회에서청원, 건의행정사무감사결과등을집행기관에이송하고있으나, 조치의무이행및처리결과에대한지방의회에보고지연등법적인제재방법이없다. 가. 목표및이해관계차이로인한갈등지방의회는자치단체의의결기관으로서의지위와지방행정감시및비판기관으로서의지위에있는반면집행기관은자치단체의사무를집행하여지역발전을도모하고집행을통해서공익을실현할뿐만아니라국가의일선행정기관으로서의지위를동시에갖고있기때문에양기관간의목표나입장차이가존재한다. 특히지역개발사업의선정과사업집행의우선순위결정또는특정목표달성도등갈등이야기된다할것이다. 나. 우월한지위확보로인한갈등지방의회와집행기관이지위의조화나상호간의기대충족이미비한실정이다. 이러한상황에서상대방기관에대한지나친기대뒤에현실적으로나타나는역할의한계와상대방에대하여우월한지위를확보하려는과정에서갈등이야기될수있다. 즉자기의역할은귀중하게생각하는반면상대방의역할을평가절하하려는의식이갈등의원인이될수있다. 다. 인지 지각차이로인한갈등지방의원들은주로권위주의, 지역이기주의, 획일주의인반면에지방공무원들은관료주의, 비밀주의, 형식주의로갈등이생기고결국기관간의갈등으로비화될수있는데이는동일한대상이라도개인의사회적배경 교육 환경등의영향을받는가치관 신념 동기가다르면인지 지각에차이가있으므로갈등의원인이된다. 175

188 제 3 편 라. 의사전달갈등의사소통의매체인언어의추상 상징성으로인해전하고자하는내용이왜곡되어전달되는경우도있고정확한용어일지라도해석상의차이에서갈등의원인이있다. 또한정보의불충분한교류나왜곡된정보의전달등은조직간갈등발생의원인이된다. 가. 보좌관제신설요구 지방의원의입법정책활동강화를위한의원의전문성강화에필요한입법정책보좌지원인력이절실히필요하다고요구하고있다. 나. 주요현안사업등의추진과정상협조문제주요현안사업에대한사전업무협의가원활히이루어지지않아의회차원의신속한지원책을마련하기가어려워해당상임위원회위원들과관련집행부서의장들간의수시간담회의필요성을제기한다. 다. 불성실한답변과사후조치미흡행정사무감사및조사후지적사항에대하여그때만지나면그만이라는임기응변식답변만하고책임있는행정을소홀히하는경우가있다. 안건심사시충분한사전설명및자료의제출없이의원을설득하여어떻게해서든지상임위원회에서안건을통과시키려는경우가있다. 가. 과다한자료제출요구 유사자료의수시제출과행정사무감사시의례적 관행적자료제출요구나매년 176

189 제 5 장 거의동일한자료를요구하면서수년도자료를요구하는등자료과다요구로공무원들의업무부담을가중시키는데에대한불만이있다. 의원의자료요구시안건의심의와직접관련된자료를제출토록요구해야하나사적인용도로요구하는경우도많다. 나. 권위주의적의사진행과무리한출석요구상임위원회와간담회등의업무보고및의안심사시자치단체를대표하여출석한관계공무원을질타하며심문하는듯한고압적인언행과상임위원회의의안심사과정에서일부의원이책임있는공무원의답변을요구하며자치단체장등에대한무리한출석을요구하며자치단체장이출석할때까지정회하며의안을처리하지않는경우가발생한다. 직원들에대한인사권한은자치단체장에게있는데반하여직무에대한감독권한은의회의장에게있음으로인해자치단체와의갈등발생시업무를처리하는데어려움을겪고있으며, 양측의갈등이있을경우에집행부와의회양측모두로부터불만을받게되는경우가발생한다. 지방의회에의회직렬을신설하여사무직원임용권한을의회의장에게부여하기를요구한다. 지방의회는의장또는부의장이법령을위반하거나정당한이유없이그직무를수행하지아니한때에는불신임을의결할수있도록되어있다. 이는의장 부의장은의회의중추기관으로서중요한지위를가지고있으므로법령준수와성실한직무수행을요구하고있기때문이다. 불신임의결은재적의원 4분의 1이상의발의와재적의원과반수의찬성으로결정되며, 이경우의장또는부의장은그직에서해임된다. 177

190 제 3 편 제1기지방의회개원이후 4년동안 5건의의장불신임과 1건의부의장불신임안이제출되어의장 부의장불신임안이각각 1건의무리한의사진행을이유로채택되었고, 제2기지방의회는개원이후 3년동안기초의회에서만총 2건의불신임안이편파적의사진행및조정력미흡을사유로제출되었으나모두부결처리되었다. 제3기지방의회는개원이후기초의회에서만총 6건의불신임안이제출되어이중 4건이가결되었고, 2건이부결되었다. 제4기지방의회에서는 12건의의장불신임과 2건의부의장불신임의결로총 14건불신임의결되었다. 광역의회는한건도없었으며모두기초의회에서발생하였다. < 표 3-24> 불신임의결현황 ( 단위 : 건 ) 건 수 사 유 구분정당한사유없이계의장부의장법령위반직무불이행 불신임의결사례 1 구의회의장불신임의결공공기관의기록물관리에관한법률위반으로의회의도덕성과명예손상 2 구의회의장불신임의결지방자치법위반으로의원으로서품위손상 3 시의회의장불신임의결지방자치법및시의회사무분장규칙위반 4 군의회의장불신임의결직무유기, 공용문서변조, 공갈협박등지방자치법위반 5 군의회의장불신임의결원전수거물관리시설유치신청청원의건이부결되었음에도군수와함께유치신청 178

191 제 5 장 제 3 절위법 월권의결에대한재의및제소 재의요구권은자치단체의장이지방의회의의결에대하여이의가있는경우이를지방의회에반송하여다시의결하여줄것을요구하는제도로서지방의회의의결에대한단체장의거부권이라할수있다. 자치단체장과지방의회의관계에있어기관대립형을취하고있는현행지방자치법은지방의회에대해조례 예산등의의결권과행정사무감사 조사권을부여하면서단체장에게는재의요구권과선결처분권을주어양자간에견제와균형을이루어가도록하고있다. 지방의회의재의결에대한단체장의대법원제소제도는단체장이재의요구한사항에대해지방의회가다시의결하였을경우단체장이대법원에대해의결효력의부인을청구하는제도로서단체장과의회의다툼에대해종국적으로사법기관이심판하도록한제도이다. 제4기지방의회기간중재의요구현황을보면, 재의요구건수총 144건으로, 단체장이독자적으로재의요구한경우가 79건 (54.9%), 주무부장관또는광역단체장의지시에의한재의요구가 65건 (45.1%) 이었다. 재의요구된조례의제안자는자치단체장제출이 102건 (70.8%), 의원발의가 42 건 (29.2%) 으로의원입법이현저하게낮았다. 재의요구된사항이지방의회에서재의결에붙여진결과를보면 80건 (55.6%) 이부결또는폐안되고, 64건 (44.4%) 이재의결되었다. 연도 계 < 표 3-25> 지방의회재의요구현황 발의주체단체장재의요구지방의회재의결과자체요구재의요구지시단체장의원부결재의결폐안장관기타 기초단체장 광역단체장 광역단체장

192 제 3 편 재의요구주요사례 1 조례제정권의범위를벗어난경우 - 영유아보육법의규정에보육위원회의조직과운영에관한사항은대통령령으로정하도록되어있고같은법시행령에상세히규정하고있어법령에의거설치하면되는것을법령의위임도없고법령상규정된위원회기능범위를벗어난내용으로지방보육위원회의기능을사회복지위원회에서수행하도록한조례제정은지방자치법제15조에서규정하고있는조례의제정범위를벗어난위법한조례임 ( 04. 6, 군사회복지위원회설치및운용조례안, 부결 ) 2 개별상위법령의규정내용을위배한경우 - 당해조례안에서정한 협찬금 은기부금품모집규제법제2조제1호의 기부금품 에해당되는것으로동법제4조제1항, 제2항에의거모집이금지되는사항으로이를자치단체의조례로규정하는것은동기부금품모집규제법에위배됨 ( 04. 2, 시단오제운영조례안, 부결 ) - 당해조례안부칙제2조제2항에 조성된지원기금은당해지역인중앙동 서부동발전협의회에서운영 관리한다 라고규정되어있으나, 상위법령인폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률제21조제4항에 주민지원기금의운영관리기타필요한사항은대통령령으로정한다 라고규정되어있으며, 동법시행령제26조제1항의규정에는 법제21조제1항의규정에의하여조성된주민지원기금은폐기물관리시설설치기관이운용 관리하여야한다. 로규정되어있으므로당해조례안부칙제2조제2항은상위법령에위반되므로조성된지원기금은 시장이운용 관리하여야할것임 ( 03.12, 시폐기물처리시설주변지역지원등에관한조례안, 부결 ) 3 당해지방자치단체의사무가아닌사항을규정 - 구청장이제1종, 제2종, 제3종일반거주지역을세분 지정하도록하는규정은건설교통부장관또는시 도지사만이할수있어국토의계획및이용에관한법률시행령제30조 ( 용도지역의세분 ) 에위배되고, 제2종일반거주지역안에 180

193 제 5 장 서건축할수있는건축물의층수, 용적률등의규정이동시행령에위배및서울특별시도시계획조례에위반하여서는아니되도록하고있는지방자치법제17조 ( 조례와규칙의입법한계 ) 에위배 ( 03.12, 서울특별시 구일반주거지역에관한도시계획조례안, 부결 ) 4 지방의회와집행기관의권한분리 배분및대표제원리위배 - 당해조례의위원회구성에있어위촉직위원의경우지방의회의원 3명, 지방의회의추천을받은민간전문가및교수 2인등으로규정함은지방자치법에위배됨. 지방자치법은지방의회와자치단체의장에게독자적인권한을부여하고상호견제와균형을유지하도록하고있으므로조례로견제의범위를넘어상대방의고유권한을침해할수없음. 자치단체의사무집행에관한자문등의위원회구성은자치단체장의인사권에대한사항으로지방의회가단순한견제의범위를넘어집행기관의장의인사권을본질적으로사전에적극침해한것으로관련법령의취지에위배됨 ( 04.5, 충남 군사회단체보조금지원조례안, 부결 ) 재의결된사항중법령에위반되는 14건에대해서는장관및자치단체장이대법원에제소하여이중 10건이원고승소하였고, 1건은원고패소하였다. 원고패소한 1건은 06 정선군세자녀이상세대양육비등지원에대한조례이다. 연도계 < 표 3-26> 대법원제소현황 제소조례제소자지방의회제소결과상급기관광역기초조례조례자체광역무효유효각하소취하계류단체장장관

194 제 3 편 대법원제소주요사례 1 조례제정권의범위를벗어난경우 - 해당조례에보일러를설치 시공한자는보일러설치시공확인서를건축주및공사감리자에게교부하여건축물사용검사시제출하도록하였음 - 보일러설치시공확인서를제출하지아니하면건축물의사용승인을받을수없도록하는것은주민의권리를제한하고, 의무를부과하는것이분명하므로지방자치법제15조단서및행정규제법제4조의규정에따라그에관한법률의위임이있어야만적법함 ( 04. 6, 시건축조례안, 무효 ) 2 개별상위법령의규정내용을위배한경우 - 조례규정에의회의발전과구민의공공복리증진을위하여조사 연구및의정회설립 지원에관한사항을규정하고, 구청장은의정회활동에소요되는경비를지원할수있도록한바집행기관인원고가의정회설립 추진사업을반대하고무효확인소를구한점을보아, 지방재정법에서인정하는 자치단체가권장하는사업 으로볼수없으며회비징수등으로그목적사업을영위할수있어보조금을지출하지아니하면그사업을수행할수없다고보기도어려워지방재정법에위배됨 ( 04. 4, 서울특별시 구의정회설치및육성지원조례안, 무효 ) 3 당해지방자치단체의사무가아닌사항을규정 - 지방자치단체가자치조례를제정할수있는것은자치사무와단체위임사무에한하므로, 기관위임사무는자치조례의제정범위에속하지않음자치사무인지기관위임사무인지판단은법령의규정형식과취지, 전국적인통일성여부, 경비부담, 최종적인책임귀속의주체등을고려함골재채취업등록및골재채취허가사무는전국적으로통일적처리가요구되는중앙행정기관인건설교통부장관의고유업무인국가사무로서자치단체장에게위임된기관위임사무임 182

195 제 5 장 골재를군의직영또는위탁직영으로만채취하도록하여민간에대한골재채취허가권자체를배제하는것은자치조례의제정범위를넘음 ( 04. 6, 경상남도 군하천골재채취군직영사업운영관리특별회계설치조례안, 무효 ) 4 지방의회와집행기관의권한분리 배분및대표제원리위배 - 지방자치법령은자치단체장으로하여금자치단체의대표자로서당해자치단체의사무와법령에의하여위임된사무를관리 집행하는데필요한행정기구를설치할고유한권한과이를위한조례안의제안권을가지도록하는반면지방의회로하여금자치단체장이행정기구의설치권한을견제하도록하기위하여자치단체장이조례안으로서제안한행정기구의축소, 통폐합의권한을가지는것으로하고있으므로지방의원이자치단체장이조례안으로서제안한행정기구를종류및업무가다른행정기구로전환하는수정안을발의하여지방의회가의결및재의결하는것은자치단체장의고유권한에속하는사항의행사에관하여사전에적극적으로개입하는것으로서허용되지아니함 ( 05. 8, 광주광역시 구행정기구설치조례안, 무효 ) 183

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197 제 6 장지방의회와지역주민 제 1 절개요 지방자치체제에있어서지방의회는주민의대표기관으로서의지위를가지며지방의회의원은주민의대표자또는대표가된다. 지방의회의원은주민의개별의사를통합하여지방자치단체의정책과의사를형성하고지방행정을감시하며, 주민의고충을해결하는등국회의원못지않게중요한역할을수행한다. 제 2 절공청회및간담회 지방의회에서도중요하다고판단되는지역의현안사항이나제도개선과관련하여공청회또는간담회나토론회등을개최하여주민들의폭넓은의견을듣고문제해결에적극노력하였다. 제4기의회기간중 39회의공청회와 1,369회의간담회를, 기초의회에서는 111 회의공청회와 8,130회의간담회를개최한것으로나타났다. < 표 3-27> 공청회및간담회개최실적 ( 단위 : 건 ) 구분 계 공청회 간담회 기타 11, ,875 1,446 1, , , ,506 1,

198 제 3 편 공청회및간담회주요사례 1 도시계획조례의효율적심사를위한공청회 ( 서울특별시의회 ) 도시관리위원회에서는 서울시의회별관열린우리교실에서주민 200여명과서울시의회의장, 도시관리위원회위원및시의원, 관련학회연구원및교수, 집행부관계공무원, 시민단체대표들을토론자로하여 서울시도시계획조례의효율적심사를위한공청회 를개최하였다. 2 4차순환도로 ( 상인 ~ 범물 ) 건설에관한공청회 ( 대구광역시의회 ) 대구광역시의회는 차순환도로 ( 상인~범물 ) 건설관련공청회 를개최하여시와민간사업자의사업설명에이어학계 시민단체 시관계자가참여하는열띤토론을벌였다. 3 습지보호지역지정에따른시민대토론회 ( 경기도김포시의회 ) 한강하구습지보호지역지정에따른시민대토론회를개최하여시민 300여명이참석한가운데환경부공무원을포함한찬성측 5명반대측 5명이팽팽한의견을나누었으며, 일부구간만이습지보호지역으로지정되는성과를얻었다. 186

199 제 6 장 4 미군기지이전관련대책간담회 ( 강원도원주시의회 ) 원주미군기지이전관련하여대책간담회를개최하여미군기지원주시반환방안, 부지반환시부지매입에따른예산문제및부지활용방안, 실직되는한국인근로자생존권문제등협의 ( 시관계국장, 시의회의원, 시민사회단체, 주한미군외교노동조합강원지부원주분회 2명등 ) 5 지역농민단체초청간담회 ( 충청북도괴산군의회 ) ~ 8. 8(2일 ) 괴산군소회의실에서괴산군농민단체협의회회장단과리우회장단을초청, 영농의욕상실과정신적공화에직면에있는농민의현실등애로사항을청취하였으며, 경기침체로인한농민의고통을대변하고민생현장에서지역주민에서더가까이다가가는계기가되었다. 6 출장소및동전환관련주민간담회 ( 경상남도양산시의회 ) 웅상읍의급속한성장으로행정수요의대처능력한계및원거리로인한민원불편이초래되어독자적인행정처리가가능한출장소및 4개동설치하였으나농어촌지역특례입학등으로인해찬반양론이계속되고있어시의회차원의의견수렴을통하여향후의정활동에반영하고자지역주민들을대상으로간담회를개최하였다 ( ). 187

200 제 3 편 제 3 절주민방청 지방의회가주민과함께하는열린사회를위해노력하여왔으나지역주민들의지방의회에대한관심이낮아방청인원은증가되지않고저조한것으로나타났다. 의회에서의방청도본회의중심으로이루어지고있고, 상임위원회의회의를방청하는주민은거의없었으며, 방청객은주로지방의회의기능과역할, 회의진행절차등을학습하기위해방문한학생들과도시 주거환경정비및지역개발사업등관련하여이해관계가있는주민이나사회단체들의단체방청위주로이루어졌다. < 표 3-28> 주민방청현황 ( 단위 : 명 ) 구분 계 정례회 임시회 77,745 31,538 46,207 56,561 25,593 30,968 21,184 5,945 15,

201 제 6 장 주민방청주요사례 1 도시및주거환경정비조례안의공청회방청 ( 서울특별시의회 ) 도시및주거환경정비조례안의시민의견수렴에대한공청회를관련분야전문가를초빙하여실시하였으며주민 150여명이방청하였다. 2 초 중 고등학생지방의회방청및견학 ( 대구광역시의회 ) 제142회정례회부터대구시교육청과협의하여초 중 고등학생 ( 초교는 4학년이상 ) 들이지방의회의기능과역할을체험할수있도록본회의방청및견학을실시하고있다. 민주시민으로서의자질을함양하고, 지방의회에서하는일등을직접현장체험함으로써교육효과를극대화할것으로기대된다. 3 개발제한구역해제조정관련주민설명회방청 ( 경기도고양시의회 ) 공영개발및자체개발등개발방향에관해첨예하게대립되고있는주민간의갈등을제대로파악하고자 고양시의회개발특위주관으로개발제한구역해제관련설명회를개최하였으며 500여명이참석해개발제한구역해제에대한지역주민들의높은관심을나타냈다. 189

202 제 3 편 4 지역주민및사회단체초청본회의방청홍보 ( 충북충주시의회 ) 주민참여확산과지역주민의알권리충족을위하여수시로본회의장및회의실을개방함은물론지역주민 사회단체등방청을희망하는모든단체에방청홍보를권장하고있다. 5 초등학생의회견학 ( 제주도의회 ) 외도초등학교 4학년학생들이본회의를견학하여지방의회의역할과회의과정을현장체험함으로써지방의정에대한바른이해정립과지방자치에대한확고한인식을심어주었다. 제 4 절주민참여제도 지방자치의핵심이지방행정에대한주민의자발적참여와비판을통해풀뿌리민주주의의구현에있다는점에서볼때, 주민참여는주민의자치의식을향상하고지방자치단체의정책에대해서주민들의의사를적극적으로반영한다는점에서그중요성을찾을수있다. 190

203 제 6 장 주민직접참여는대의제민주주의의한계를극복할수있으며지방행정의책임성을제고함과동시에지방자치단체와주민간의협력증진을통해주민중심의행정을실현할수있는수단이될수있다. 우리나라에서는주민직접참여제도로서조례제정 개폐청구제도와주민감사청구제도가 2000년 3월부터운영되어왔으며, 참여정부에서는주민투표제도, 주민소송제도, 주민소환제도가도입되었다. 가. 조례제정 개폐청구제도지방자치단체의주민이해당자치단체의조례로정하는주민수이상의서명을받아주민생활과밀접한관계를가지는조례의제정및개폐에대하여지방자치단체의장에게청구할수있는제도이다. 지방자치단체의주민이조례의제정이나개폐를청구하는때에는청구인의대표자를선정하여이를청구인명부에기재하여야하며, 청구인의대표자는조례의제정및개폐안을작성하여제출하여야한다. 지방자치단체의장은청구를접수한날부터 5일이내에그내용을공표하여야하며, 청구를공표한날부터 10일간청구인명부또는그사본을공개된장소에비치하여열람할수있도록하여야한다. 조례의제정및개폐청구제도는 2006년 1월에지방자치법을개정하여청구권자총수의 1/20의범위내에서대통령령으로규정하던것을시도및 50만이상대도시는 1/100~1/70, 시 군 자치구는 1/50~1/20의범위내에서지방자치단체의조례로결정하도록하였다. 또한종전청구취지와이유등을기재하던것을조례의제정및개폐안을작성하여제출하도록하였다. 2000년 3월제도시행이후 2006년 12월까지총 150건이청구되었다. 191

204 제 3 편 < 표 3-29> 연도별조례제정 개폐청구현황 ( 단위 : 건 ) 구분연도별 의결 71, 부결 19, 폐기 28, 각하 철회 20, 진행중 12 나. 주민감사청구제도지방자치단체와그장의권한에속하는사무의처리가법령에위반되거나공익을현저히해한다고인정되는경우에지방자치단체의주민이해당자치단체의조례로정하는주민수이상의연서로시 도에있어서는주무부장관에게, 시 군 자치구에있어서는시 도지사에게감사를청구할수있는제도이다. 상급기관인주무부장관또는시 도지사는감사청구를수리한날부터 60일이내에감사를종료하여야하며, 그감사결과를청구인의대표자와해당자치단체의장에게서면으로통지하고이를공표하여야한다. 주민감사청구제도는 2005년 1월에지방자치법을개정하여청구권자총수의 1/50의범위내에서지방자치단체의조례로규정하던것을시 도는 500명, 서울특별시와광역시를제외한 50만이상대도시는 300명, 시 군 자치구는 200명의범위내에서결정하도록청구요건을완화하였고, 2000년 3월제도시행이후 2006년 12월까지총 93건이청구되었다. < 표 3-30> 연도별주민감사청구현황 ( 단위 : 건 ) 구분연도별 완료 48, 각하 40, 진행중 5 192

205 제 6 장 다. 주민투표제도주민투표는주민에게과도한부담을주거나중대한영향을미치는지방자치단체의주요정책결정과정에주민의직접참여를제도화함으로써주민의지방행정참여를보장하는동시에, 국가정책수립시정책의대상인지역주민의의견을들을수있도록하기위한제도적장치이다. 주민투표제도는 1994년 3월개정된지방자치법제13조의2에서도입근거규정이마련되었고, 이후거의 10년간의입법노력끝에 2004년 1월 29일법률제 7124호로주민투표법이제정 공포되었다. 2004년 7월제도시행이후제주도행정구조개편, 청주 청원통합주민투표등국가와지역현안을합리적으로결정하는데기여하였으며, 특히방폐장부지선정주민투표는사회적갈등으로장기간지연되었던국책현안을민주적으로해결하는성과를거두기도하였다. < 표 3-31> 주민투표실시현황 주민투표명실시지역투표율개표결과 (%) 확정 제주도행정구조개편 ( ) 청주시 청원군통합 ( ) 중 저준위방사성폐기물처분시설유치 ( ) 제주도전지역 36.7% 충청북도청주시 청원군 단일광역자치안 57% 현행유지안 43% 청주시 35.5% 찬성 91.3%, 반대 8.7% 청원군 42.2% 찬성 46.5%, 반대 53.5% 전라북도군산시군산시 70.2% 찬성 84.4%, 반대 15.6% 경상북도포항시포항시 47.7% 찬성 67.5%, 반대 32.5% 경상북도경주시경주시 70.8% 찬성 89.5% 반대 10.5% 경상북도영덕군영덕군 80.2% 찬성 79.3%, 반대 20.7% 단일광역자치안 통합무산 ( 청원군반대 ) 경주시선정 그러나제도시행초기로서지자체, 주민단체, 선관위, 정부등관련당사자의제도운영경험부족, 투표분위기과열, 공무원선거개입시비, 낮은투표율등일부문제점도노출되었다. 193

206 제 3 편 이에따라 2006년 9월 27일행정자치부는투표연령인하 (20세 19세), 투표마감시각명확화 (20시), 투표운동허용대상조정, 공무원투표관여금지강화등주민투표의공정성제고와일부법 제도적미비점을보완하는내용의주민투표법개정안을국회에제출하였으며, 2007년 6월현재국회행정자치위원회법안소위에서심의중이다. 라. 주민소송제도지방자치단체의위법한재무회계행위에대하여지역주민이자기의권리 이익에관계없이그시정을법원에청구하는제도이다. 주민소송제도는주민감사청구전치주의를채택하고있으며주민소송의대상은공금의지출에관한사항, 재산의취득 관리 처분에관한사항, 해당지방자치단체를당사자로하는계약의체결 이행에관한사항, 지방세 사용료 수수료등공금의부과 징수의해태에관한사항으로서위법한재무회계행위에한정하고있다. 지방자치단체의위법한재무회계행위는다른기관의감사여부에관계없이주민감사청구가가능하도록하여주민의권리를실질적이고적극적으로보장하도록하였다. 즉, 다른기관에서감사하였거나감사중인사항은주민감사청구를할수없도록규정하였던것을 2005년 1월에지방자치법을개정하여새로운사항을발견하거나중요한사항이감사에서누락된경우와주민소송의대상이되는경우에는주민감사청구가가능하도록하였다. 주민의감사청구에따른감사의결과, 주무부장관또는시 도지사의조치요구에불복이있는경우, 지방자치단체의장의감사결과에따른이행조치에불복이있는경우등에있어주민은위법한재무회계행위에대한손해배상청구등을요구하는소송을제기할수있다. 손해배상등을청구하는소송의경우지방자치단체의장은당사자에게손해배상금등의지불을청구하거나변상명령을하여야한다. 2006년 1월제도시행이후 6건의주민소송이제기되었다. 194

207 제 6 장 < 표 3-32> 주민소송현황 경기도성남시, 탄천변도로공사예산낭비 ( 수원지법 ) 경기도광명시, 음식물쓰레기처리시설예산낭비 ( 수원지법 ) 충남서천군, 업무추진비등예산낭비 ( 대전지법 ) 인천부평구, 업무추진비등예산낭비 ( 인천지법 ) 서울성북구, 업무추진비등예산낭비 ( 서울행정법원 ) 충남청양군, 인공폭포조성등예산낭비 ( 대전지법 ) 마. 주민소환제도주민들이지방의선출직공직자를임기종료전에투표를실시하여그결과에따라해직시킬수있는제도로서, 선출직공직자에대한주민의통제를강화하고책임성을실현하기위한수단이다. 주민소환제도는지방행정에대한파급효과가큰제도로서 2005년 12월정부혁신분권위원회에도입방안보고시 2006년도에도입하자는의견과제주지역의성과분석후도입하자는신중론이제기되기도하였다. 2006년 2월에 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 이제정되어제주특별자치도에서 2006년 7월 1일부터우선시행되었으며, 주민소환에관한법률은의원발의로추진되어 2006년 4월에당정협의및국회행자위에서공청회가개최되었다. 2006년 5월 24일에주민소환제도도입근거를마련하기위해지방자치법개정및주민소환에관한법률이제정되었으며, 2007년 5월 23일에주민소환에관한법률시행령과주민소환관리규칙이제정되었다. 주민소환은주민서명, 소환투표청구, 소환투표발의, 소환투표실시의절차로진행된다. 관할선거관리위원회에서소환청구인대표자증명서를교부받은주민은시 도지사의경우소환투표청구권자총수의 10/100이상 ( 시장 군수 자치구의구청장 15/100, 지역구지방의원 20/100) 의주민서명을받아관할선거관리위원 195

208 제 3 편 회에주민소환투표실시를청구할수있다. 관할선거관리위원회는주민소환투표청구가적법하다고인정되는경우주민소환투표를실시하고, 투표결과주민소환투표권자총수의 1/3 이상의투표와유효투표과반수의찬성이있으면주민소환투표대상자는그결과가공표된시점부터그직을상실한다. 또한소환투표대상자는소환투표안이공고된때부터소환투표결과가공표될때까지그권한행사가정지된다. 지방행정의안정성을확보하기위하여선출직공직자의임기개시일로부터 1년이경과하지아니한때, 임기만료일부터 1년미만일때, 소환투표를실시한날부터 1년이내에는소환투표를청구할수없으며, 입후보예정자, 입후보예정자의가족 ( 배우자, 입후보예정자또는그배우자의직계존 비속과형제자매, 입후보예정자의직계비속및형제자매의배우자 ) 및이들이직접운영하고있는기관 단체 시설의임직원은서명요청활동을하거나서명요청활동에관여할수없도록하고있다. 지방자치실시이후지방자치단체는정책집행및행정서비스제공의차원에서주민에게큰영향을미치고있으며주민들은과거에비해자기지역의지방행정에많은관심을보이고있다. 이러한시대적흐름에맞게도입된주민직접참여제도를활성화하기위하여조례제정 개폐청구및주민감사청구요건을완화하였다. 그결과 2000년주민감사청구제도가도입된이후연평균 10여건에불과했던주민감사청구는주민감사청구전치주의를채택하는주민소송제도가시행된 2006 년의경우 27건으로대폭증가하였다. 또한총 6건의주민소송이제기되어주민소송제도가주민들로부터다양한공감대를형성하고있으며, 참여정부의국정과제인투명하고깨끗한정부구현에기여할수있는계기를마련하였다고볼수있다. 196

209 제 6 장 주민투표제도와주민소환제도는지방자치단체의주요결정사항에대하여주민이직접결정하는등지방행정에대한파급효과가큰제도이고제도시행의초기단계인점을감안하여앞으로지방행정의책임성확보와제도남용으로인한안정성과의조화와균형을유지하도록제도운영성과를분석하고점진적이고단계적으로개선방안을마련해나갈것이다. 제 5 절민원실운영 지방의회에접수되는지역주민들의다양한요구및불편사항인청원 진정등의민원을적극적으로처리하고, 의회를방문하는민원인들의상담을위해지방의회별로실정에맞는민원창구를개설운영해왔다. 제4기지방의회기간중의회에서의민원상담실적은아래표와같이나타났다. 구분 < 표 3-33> 민원실운영실적 ( 단위 : 건 ) 자체민원실 주민상담실 민원담당제 기타 설치 상담인원 설치 상담인원 설치 상담인원 설치 상담인원 26 3, , , , , , , , ,

210 제 3 편 의회민원실운영주요사례 1 의회활동상설반운영 ( 대구광역시북구의회 ) 민원상담및처리를위해의원사무실에의원이상시근무하는의정활동상설반을운영하고있다. 의원 3명을 1 개반으로총 7개반으로편성하여비회기중윤번제로운영함으로써열린의회상을구현하고의회민원의신속한처리와평소의정위한연찬등의회운영의효율화에앞장서고있다. 2 의회민원상담실운영 ( 울산광역시북구의회 ) 주민생활의편익을제공하고주민복리증진을위하여의회민원상담실을운영 ( 연중 10:00 ~ 17:00, 요일별의원 1명씩윤번제근무 ) 하고있다. 각종민원불편 애로사항상담및처리, 각종여론수렴을하며, 방문 전화 우편 FAX 의회홈페이지등을통해상담하고있다. 3 민원현장방문 ( 전라북도완주군의회 ) 완주군의회는 신뢰받는성실의정, 군민속의생활의정 을실현하기위하여의원이민생현장을직접방문하고지역주민의애로사항을청취하여의정에반영하는등현장위주의왕성한의정활동을전개하였다. 198

211 제 6 장 제 6 절기타의회운영사례 지방의회는각종안건의심의, 행정사무감사또는조사, 공청회및간담회등일상적인의정활동외에지역주민으로하여금의정체험기회제공, 의정상황인터넷중개등을통하여주민과함께하는지방의회의상을정립하는데노력하고있다. 1 여성의회교실개최 ( 부산광역시의회 ) 각지역별여성지도자 90 명을초청, 제3회여성의회교실 을개최하였다. 이날열린여성의회교실에서는시의회운영사항과지역구의원의활동상을직접눈으로보고들으며지역현안에대한대화를나누었으며, 의정자료실과본회의장등의회관련시설견학, 의정활동사항등을소개받았다. 2 중학생모의의회교실 ( 부산광역시의회 ) 청소년들에게의회의기능과역할을배울수있도록기회를제공하는중학생모의의회교실을개최, 25명씩 4개팀을구성하여운영하였으며학교폭력근절을위한대책등 4가지주제를학생들스스로선정하여운영함으로써민주적회의운영과절차를직접체험하게하는계기가되었다. 199

212 제 3 편 3 대학생모의의회경연대회 ( 부산광역시의회 ) 시의회 2층대회의실에서 제5회대학생모의의회경연대회 를개최, 대학생들이지방의회와토론문화를체험할기회를제공하였다. 이날경연대회에는정치외교학과가있는부산지역 5개대학에서 250여명이참가하여기량을겨루었다. 4 의회상황인터넷생중계 ( 대구광역시의회 ) 인터넷생방송시스템구축을완료하여본회의뿐만아니라상임위원회가열릴때시민이의회에직접나와방청하지않고도인터넷방송을통하여참관이가능하며, 시민에게보다생동감있게실시간으로전달함으로써의정활동전반에대한관심과참여를높일수있도록하였다. 200

213 제 7 장지방의회협의체운영 전국지방의회의장협의체인시도및시군자치구의회의장협의회는 1991년임의단체로출발하여 2000년도부터지방자치법상법적기구화되었으며, 지방의회간상호교류협력, 지방자치발전도모및주민자치토대확립을목적으로하여그활동을활발히전개하고있다. 제 1 절전국시 도의회의장협의회 전국시 도의회의장협의회는 1991년 8월 15일임의단체로발족되었다. 당시는울산광역시의회가창설되기전이기때문에 15개시 도의회의장으로구성되었으며, 임원은회장 1인, 부회장 2인, 감사 2인, 총무 1인으로서임기는 2년이었다. 동협의회사무국은별도로설치하지않고회장이속한시 도의회의의정담당관실에서보좌하고, 회의주기는월 1회를원칙으로하되필요시수시로개최하였다. 그리고그기능도시 도의회의장간의친목도모와구속력이없는양해사항합의정도에불과하였다. 그러나이때의협의회는사단법인회의설립은못했지만자체연구기관으로서의 한국지방의정연수원 을설립하기로하는등많은노력을기울인바있다. 그리고, 임의기관당시의협의회는 1997년 11월 6일제주 KAL호텔에서가칭사단법인전국시 도의회의장협의회를개최하고 1998년부터이를본격추진하기로결의한바있다. 또한, 협의회내에설치하기로한 한국지방행정연수원 은지방의원의입법능력등전문성향상을위한연수를체계화하기위한것으로이에따른재원 1백 50억원은각시 도지사와협의해광역의원과기초의원정수비 201

214 제 3 편 율로분담하는방안을추진하기도했었다. 이를위해협의회는당시내무부에 한국지방행정연수원설립기금출연에관한규정 의제정을요구하기도하였다. 전국시 도의회의장협의회는지방자치법및동법시행령에그근거를두고법적기구화되어 2000년 6월 28일법적등록을마침으로써임의기관에서탈피하였으며, 그이후시 도의회간상호교류및지방자치발전도모를목적으로지방의회공동발전을제고하기위한체계적이고적극적인활동을전개하여오늘에이르고있다. 현재전국시 도의회의장협의회는별도의협의회사무소를두고동협의회회장인시도의회가소속된광역자치단체에서파견된공무원 (8명 : 4급1, 6급 5, 기능2) 과협의회자체에서채용한계약직전문위원 (2명) 등이근무하고있으며, 동협의회운영예산 ( 연간약 500백만원규모 ) 은시도별분담금으로편성 충당하고있다. 전국시 도의회의장협의회는지방의회의공동발전을위하여체계적이고적극적인의정활동을전개하였다. 2002년도정기회 ( 서울특별시의회운영위원회회의실 ) ❶ 회장선출 ( 이성구서울특별시의회의장 ) ❷ 제14회부산아시아경기대회성공개최결의문채택 ❸ 2010년평창동계올림픽유치지지결의문채택 제 1 차제도개선위원회 ( 강원도의회의장실 ) ❶ 지방자치법명예직삭제 ( 유급제 ) 중점추진 ❷ 수해지역을특별재해지역으로선포할것을촉구하는대정부결의안채택 202

215 제 7 장 2002년도제3차임시회 ( 충청북도의회 2층회의실 ) ❶ 전국시 도의회내정책연구실설치건의 ❷ 지방의회의원원격지회의출석비지급건의 ❸ 지방의회의인사권독립과직급조정건의 2002 년도제 4 차임시회 ( 제주도뉴크라운호텔동백실 ) ❶ 지방의회의장의안건제의권인정건의 ❷ 지방의회회기운영의자율성강화 2003년도제1차임시회 ( 강원도드래곤밸리호텔중회의실 ) ❶ 지방자치발전을위한지방분권선언 ❷ 행정사무감사대상기관확대 ❸ 지방의원국외여행규제완화 2003년도제2차임시회 ( 서울시프레스클럽 19층 ) ❶ 2002년도예산결산심의 ❷ 2003년도세입세출 예산안심의 ❸ 지방분권위원회규정안심의및위원선임 제1차지방분권위원회 ( 부산광역시의회 2층대회의실 ) ❶ 지방분권핵심과제실천촉구결의문채택 ❷ 지방분권촉구권역별순회시민대토론회 ❸ 지방분권과지방자치발전을위한촉구결의 2003년도제3차임시회및운영위원장연석회의 ( 서울프레스클럽매화홀 ) ❶ 지방의원명예직조항삭제건의 ❷ 정부주도도시철도공사 ( 가칭 ) 설립, 건설운영건의 ❸ 시 도의회위상강화관련결의문 203

216 제 3 편 2003년도정기회 ( 서울시의회운영위원회회의실 ) ❶ 회장선출 ( 이성구서울특별시의회의장 ) ❷ 지방분권추진법건의사항채택안 ❸ 대구U대회성공개최협조안 2003 년도제 4 차임시회 ( 대구팔공호텔회의실 ) ❶ 지방자치단체에대한국회국정감사제도폐지건의 2003년도제5차임시회 ( 전주리베라호텔회의실 ) ❶ 새만금간척사업조속완공을위한건의문채택안 ❷ 의회예산제도개선건의 ❸ 의회정책보좌기능강화 2003년도제6차임시회 ( 서울시의회운영위원회회의실 ) ❶ 출석답변할수있는관계공무원의범위확대 ❷ 교육비특별회계예산편성기본지침개정건의 ❸ 농어촌지역국회의원선거구축소조정반대건의 2004년도제1차임시회 ( 대전광역시의회회의실 ) ❶ 지방분권특별법에따른지방의회역할과기능강화방안용역추진 ❷ 지방의정전문교육기관설립 운영 ❸ 전국지방의회연합의조직화 2004 년도제 2 차임시회 ( 코리아나호텔 3 층중식당 ) ❶ 지방의회입법보좌관확보추진계획 ❷ 시도의회정책연구실설치추진계획 2004 년도제 3 차임시회 ( 대전시의회 ) ❶ 원격지회의출석비제도개선등주요안건심의를후반기에서새로선출되는새의장단에위임 204

217 제 7 장 2004 년도정기회 ( 서울시의회운영위원회회의실 ) ❶ 임원선출 ( 회장 : 임동규서울특별시의회의장 ) ❷ 정책위원회설치안 2004 년도제 4 차임시회 ( 광주광역시의회 4 층대회의실 ) ❶ 지방자치법및지방공무원법개정안향후대책수립건의 ❷ 지방공사공단사장임면관련지방공기업법및시행령개정건의 2004 년도제 5 차임시회 ( 청주시명암타워 1 층대회의실 ) ❶ 부담금산정기준개선건의 ❷ 국정감사에대한공동입장표명안 2004 년도제 6 차임시회 ( 부산광역시의회대회의실 ) ❶ 특별재난지역선정기준개정건의 ❷ 2005 년도예산안 2005년도제1차임시회 ( 대구광역시인터볼고호텔회의실 ) ❶ 일본의독도영유권야욕규탄결의안 ❷ 시 도의회사무처장담당관직급상향조정건의안 ❸ 지방의원선거구획정을위한공직선거및선거부정방지법개정건의문 2005년도제2차임시회 ( 평창용평리조트회의실 ) ❶ 광역의원선거구재획정을위한선거구획정위원회구성운영안 ❷ 2014년평창동계올림픽유치결의안 ❸ 지역신용보증재단에대한금융기관의무출연을위한관련법개정건의 2005년도제3차임시회 ( 충남금산군다락원회의실 ) ❶ 생태자연도지정관련대정부건의 ❷ 노인교통비지급제도개선건의 ❸ 지방의회제도개선을위한토론회개최계획안 205

218 제 3 편 2005 년도제 4 차임시회 ( 경기도의회세미나실 ) ❶ 119 수상구조대설치운영에대한중앙정부의책인촉구안 2005 년도제 5 차임시회 ( 라마다프라자제주호텔회의실 ) ❶ 소나무재선충병방제에대한중앙정부의예산및인력지원건의 ❷ 제주특별자치도및평화의섬지지선언문채택안 2005년도정기회 ( 인천광역시의회 ) ❶ 임원연임제한규정해제정관개정안 ❷ 사무처직제개정안 ❸ 임원선출 ( 회장 : 임동규서울특별시의장 ) 2005년도제6차임시회 ( 전주코아리베라호텔회의실 ) ❶ 집중호우피해현실적보상과특별재난지역선포촉구대정부건의안 ❷ 사회복지공무원사기진작을위한지원방안수립건의 ❸ 학교용지부담금환급특별법제정촉구및환급금국비지원건의 2005 년도제 7 차임시회 ( 울산광역시롯데호텔회의실 ) ❶ 제 86 회전국체육대회성공개최국민대통합성명서채택안 ❷ 여권발급수수료수입주체변경건의 2005년도제8차임시회 ( 서울특별시의회회의실 ) ❶ 지방의원월정수당관련대책협의안 ❷ 특별지방자치단체도입반대결의문채택안 ❸ 지방의회의원정당공천관련성명서채택안 2005년도제9차임시회 ( 경상남도의회상황실 ) ❶ 새만금완공촉구대정부건의문채택안 ❷ 쌀값인상을위한대정부건의문채택안 ❸ 지방자치법시행령조기개정촉구결의문채택안 206

219 제 7 장 2006년도제1차임시회 ( 전라남도의회회의실 ) ❶ 유급제폐지입법추진에따른해명및철회촉구문 ❷ 지방의회인사권독립과관련입법개선호소문 ❸ F1국제자동차경주대회지원특별법제정건의안 2006 년도제 2 차임시회 ( 서울특별시의회회의실 ) ❶ 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정일부개정령안에대한의견제시 04 시도의회의장협의회정기총회 ( 서울 ) 05 시도의회의장협의회정기총회 ( 인천 ) 04 시도의회의장협의회제 5 차임시회 ( 충북 ) 05 시도의회의장협의회제 7 차임시회 ( 울산 ) 207

220 제 3 편 전국시 도의회의장협의회는지방의회의역할과활성화방안을모색하기위하여정책토론회및세미나등을개최하였다 지방분권화시대의지방의회역할과활성화방안 ( 세종문화회관컨퍼런스홀 ) 국가균형발전위주관회의 ( 정부중앙청사 ) 공공기관지방이전원칙수립 수도권규제완화대책지양 보충성원칙에의한지역발전계획수립 지방분권활성화방안모색을위한정책워크숍 ( 대전리베라호텔 ) 지방살리기 3대특별법제정운동보고대회 한국지방자치학회 2003년동계학술발표회 ( 충북대학교경영대학세미나실및강의실 ) 일본형이양일괄법평가와한국형입법대안연구 일본의분권지향적복지행정체계의등장과시사점 영국지방자치단체의갈등해결과협력방안구축 프랑스계획계약의운영메카니즘과합의 제1회지방분권대토론회 ( 대구전시컨벤션센터 ) 지방분권과주민소송 외국의주민소송및공익소송제도 우리나라주민소송제도도입방안 208

221 제 7 장 서울행정학회 한국지방자치학회주최지방분권토론회 ( 한국지방재정공제회관대회의실 ) 자치경찰제추진방향과전략 교육자치의추진방향과전략 중소기업지원 통계 노동분야특별지방행정기관정비방안 자치조직권강화를위한지방분권토론회 ( 한국소리문화의전당국제회의실 ) 제 3 회지방분권대토론회 ( 부산광역시청국제회의실 ) 자치경찰제도입을위한지방분권대토론회 ( 정부중앙청사별관국제회의장 ) 주민생활중심의자치경찰창설 시 도광역단위경찰위원회설치 기초자치단체단독자치경찰운영 제18차지방자치에관한국제세미나 ( 프레지덴트호텔 19층 ) 체제변화와거버넌스의역할 지방교육자치제도개선토론회 ( 정부중앙청사국제회의장 ) 옴부즈만의설치및운영에관한법률안공청회 ( 정부중앙청사별관 2층대강당 ) 지방자치법및지방공무원법개정입법공청회 ( 국회헌정기념관 1층강의실 ) 지방의원유급화 광역의회보좌관제도입 지방의회의장에게사무국직원인사권부여 209

222 제 3 편 지방자치법개정방향에관한토론회 ( 국회의원회관 103 호 ) 교육자치제도개선공청회 ( 정부중앙청사별관2층대강당 ) 교육위원회의시 도통합 교육감, 교육위원의단체장추천에의한시 도동의방식선출 제 2 회교육자치제도개선방안공청회 ( 광주컨벤션센터 ) 주민조례제 개폐청구제도개선방안토론회 ( 정부중앙청사중회의실 ) 지방자치학회 지방분권과혁신 라운드테이블대담 ( 행정자치부자치인력개발원 ) 지방교육자치제도개선을위한공청회 ( 여의도사학연금회관세미나실 ) 서울관악구지방자치발전토론회 ( 서울대호암교수회관 ) 지방재정확충을위한제도개선방안 지방정치제도개선 자치경찰제신설 지방의회기능재정립을위한공청회 ( 국회의원회관소회의실 ) 학교용지부담금환급관련세미나 ( 사립학교교직원연금관리공단세미나실 ) 지방의회의원의정비책정에관한공청회 ( 대한상공회의소국제회의장 ) 한국지방자치의발전과제세미나 ( 국회헌정기념관강당 ) 사업별예산제도정책토론회 ( 중앙정부청사별관 2 층강당 ) 210

223 제 7 장 토론회등의정활동모습 지방자치법개정을위한입법공청회 ( , 국회헌정기념관 ) 지방의회제도개선을위한토론회 ( , 제주 ) 김원기국회의장초청간담회 ( , 국회 ) 열린우리당정세균원내대표면담 ( , 열린우리당 ) 211

224 제 3 편 전국시 도의회의장협의회는지방자치발전및활성화방안을모색하기위하여각종제도개선건의등의정활동을활발히전개하였다. 가 년도각종건의및제시의견 (1) 대통령초청오찬간담회 ( ) 지방자치단체대표의국정참여확대건의 지방의회사무기구인사권독립건의 지방의원후원회제도및입법보좌관제도도입건의 지방의원유급제도입및의정활동비등현실화건의 (2) 행정자치부장관초청간담회 ( ) 의정활동비재검토요망 지방의회회기의자율권부여요망 지방의회행정사무감사기간조정요망 광역시상수도본부장의직급상향조정요망 나 년도각종건의및제시의견 (1) 지방분권관련대정부건의사항 자치입법권의확대 조례상의벌칙규정확대 자치조직권의근본적인정 부단체장정수 자격 임명등의자율권보장 종합건설사업관련조직의형평성제고 자치사무의확대와기관위임사무의폐지 특별지방행정기관의지방이양 자치경찰제도의도입 교육자치의일반자치에의통합 212

225 제 7 장 지방소득세의신설또는지방정부배분강화 지방교부세율의인상과차등보조제시행 지방의회세입세출결산승인제도개선 지방의원유급제실시및의정활동비현실화 지방의회사무기구강화및보좌관제도입 지방정치인후원회제도도입 지방의회사무직원의인사권독립 국회의원입후보시사퇴시한완화 지방의회행정사무감사제도개선 지방의회의원에대한면책특권부여 지방의회회기등과행정사무감사기간연장 원격지회의출석비, 비회기출석수당지급 명령취소정지권및의회의결사항제소권개선 지방자치단체에대한국회의국정감사제도폐지 주민직접참정제의확대 지방의회의지방행정참여제도확대 지방협의체대표의국정참가확대 의장협의회정책연구실및의정연수원설립 (2) 청와대간담회건의사항 지방의원유급제도입 회기수당및의정활동비의형평적 실질적현실화 지방의회사무기구인사권의독립 지방의회행정사무감사제도개선 지방의회의결사항등에대한제소권개선 지방의회의지방행정심사권범위확대 지방의회의원에대한후원회제도도입 지방의회입법보좌관제도도입 지방4단체 연합협의체 구성 의장협의체 의정연수원 설립및 정책연구실 설치 213

226 제 3 편 지방 4 단체협의체대표의국정참가확대 경기도의회인력확충및간부직급상향조정 (3) 지방분권관련의견제시 지방분권특별법검토의견 의정활동비관련자치법시행령개정안에대한의견 (4) 정부혁신지방분권위원회연구결과에대한의견 (5) 주민투표법에대한의견 (6) 지방이양촉진등에관한법률개정안에대한의견 (7) 열린우리당원내대표방문정책간담회 지방의원회기수당현실화건의 지방의원보좌관제도도입건의 지방의회인사권독립건의 지방의외회기완전자율화건의 지방의원후원회제도도입건의 (8) 한나라당대표최고위원방문정책간담회 지방의원유급제도입건의 지방의원보좌관제도입건의 지방의회인사권독립 지방의회회기완전자율화 지방자치단체예산권독립 (9) 현행 주민조례제 개폐청구제도 의개선방안제출 조례제정및개폐청구권의요건완화요구 발의조례안에대한조례 규칙심의회의실체적심사권명시 서명방해 위법서명운동의벌칙조항신설 (10) 국회지방분권특별위원회구성촉구건의 214

227 제 7 장 (11) 지방의회기능강화를위한정책건의 (12) 지방공사 공단사장임면관련지방공기업법및시행령개정건의 (13) 원격지출석비제도개선을위한회의출석여비지급제도도입건의 (14) 의원공무국외여비예산편성현실화건 (15) 특별재난지역선정기준개정건의 (16) 지방자치발전정책건의 (17) 지방의원회기수당현실화건의 다 각종건의및제시의견 (1) 지방의원회기수당현실화건의 (2) 의회사무처장담당관직급상향조정 (3) 지방의원직무상상해보상금지급액현실화건의 (4) 지역신용보증재단에대한금융기관의무출연을위한관련법개정건의 (5) 노인교통수당국고지원건의 (6) 119수상구조대운영에대한중앙정부의책임촉구건 (7) 지방의회의원에대한면책특권부여건의 (8) 소나무재선충병방제에대한중앙정부의예산및인력지원건의 (9) 집중호우피해현실적보상과신속한지원및복구를위한특별재난지역선포촉구대정부건의문제출 (10) 지방자치단체의부상수여허용을위한공직선거법개정건의 (11) 사회복지공무원사기진작을위한지원방안수립건의지원건의의건 (12) 학교용지부담금환급특별법제정촉구건의 (13) 공무원여비규정개정건의 (14) 지방의원의정홍보물발송요금감면건의 (15) 여권발급수수료수입주체변경건의 (16) 인사권독립과감사기구설치를위한지방자치법개정안지지호소문 (17) 특별지방자치단체도입반대결의문채택건의 (18) 휴회중서류제출요구관련법개정건의 (19) 지방의회의원정당공천및소선거구제관련성명서채택건의 215

228 제 3 편 (20) 새만금조기완공촉구를위한대정부건의문채택건의 (21) 쌀값인상을위한대정부건의문채택건의 (22) 지방자치법시행령조기개정촉구결의문 라 각종건의및제시의견 (1) 인사권독립과관련호소문전달 (2) 지방의회의원유급제폐지입법추진에따른해명및철회촉구 (3) 시 도교육청기획관리실장신설건의 (4) F1국제자동차경주대회지원특별법제정건의 216

229 제 7 장 지방의회제도개선을통한기능강화등을위하여전국시 도의회의장협의회의의지를다지는결의문및성명서를채택하였다. 가. 지방의회기능강화를위한정책건의서 ( ) 존경하는한나라당 ( 열린우리당 ) 대표최고위원님, 그리고정책위원회의장님! ( 국회의장님!) 국정과당무에여념이없으신데도그동안저희지방의회의기능강화를위해베풀어주신지도와편달에대하여전국 682명의시 도의원을대표하여깊은감사를드립니다. 특히지난해한나라당이제1당의지위에서솔선하여지방의원에대한명예직관련조항을삭제하는등지방의원에대한신분상의문제점을해소하고자심혈을기울여주신데대하여는마음속으로부터우러나오는감사를드립니다. 그러나아시는바와같이이러한한나라당 ( 열린우리당 )( 국회의장님 ) 의애정과노력에도불구하고, 지금과같은지방의원의처우와신분제도로서는전문성과의정역량을갖춘지역인사의지방의회진출이여전히보장되지못하고있습니다. 그리고향후지방분권이가속화되어중앙행정사무들이지방으로대량이양될경우지방의원의업무가폭증하여이때의의정활동은당연히상근화 전업화될수밖에없으나이에따른실질적인실비보상대책이전혀강구되지않고있는것이현실입니다. 또한행정의다양화 전문화경향이가속화되어지방의원들의전문성확보가시급한실정이나이에따른보좌인력부재로집행기관에대한효율적견제가사실상불가능한실정에처해있으며, 단한사람의정책연구인력조차없어의회운영에막대한지장을초래하고있습니다. 그리고시 도의원에대한후원회제도도입과관련해서는주요시민단체에서도지난 1997년에자진하여이를국회에청원할정도로인식을같이하고있습니다. 217

230 제 3 편 아무쪼록국회에서전국 16개시 도의회 682명의시 도의원과 232개기초의회의원 3,485명의숙원인지방의원에대한유급제와시 도의원에대한보좌관제도및후원회제도도입, 그리고지방의회의인사권독립이반드시실현될수있도록관련법률의개정을비롯한제반조치를가장가시적이고, 명확하게개선하여주실것을간곡히당부드리는바입니다. 한나라당 ( 열린우리당 )( 국회의장님 ) 의무궁한발전을기원드리며, 대표최고위원님과정책위원회의장님에게행운과건강이함께하시기를축원드립니다. 나. 이시종의원외 20 인발의지방자치법개정안의국회통과호소문 ( ) 존경하는 ( ) 의원님! 정기국회일정과국정현안심의에여념이없으신의원님께전국 682명의광역의원을대표하여깊은감사를드리며, 행운과건강이함께하시기를기원드립니다. 의원님께서도잘아시는바와같이우리나라는지난 1991년지방자치제가처음실시된이후중앙권한의지속적인지방이양으로지방자치의기본인지방분권은어느정도개선되고있다고생각합니다. 그러나지방자치가보다건전하게발전하기위해서는중앙에의한통제는가급적지양하고, 지방자치단체내에서의자율적조정 통제와주민에의한통제가강화되어야함에도불구하고오늘의우리나라지방자치는그렇지못한것이현실입니다. 또한지방자치단체의집행부와지방의회는양대수레바퀴로서상호균형을이뤄야지방자치가보다건전하게발전할수있음에도오늘의지방의회는집행부를제대로감시 견제할수있는제도적기반이미약하여두수레바퀴는여전히불균형상태에놓여있습니다. 지방의회가출범한지 15년, 민선지방자치단체장이출범한지 10년이되는오늘의상황에서이제는지방자치단체내부의구조적문제점을개선할필요가있다고생각합니다. 특히지방의회의원유급제가실시됨으로써지방의회의원에대한 218

231 제 7 장 국민적기대에부응할수있는역할과책임을강화하는등지방의회기능에대한재정립이조속히이루어져야한다고생각합니다. 이에우리전국의광역의회는지방의회에독립적인감사기구를설치하여지방자치단체에대한중앙정부와상급자치단체의감사를축소하고, 지방의회소속직원에대한인사권을당해지방의회의장에게부여하고자하는국회이시종의원께서대표발의한지방자치법개정안을전폭적으로지지하고있습니다. 특히지방의회인사권독립에관해서는정부에서의회사무기구직원중일반직공무원은종래와같이단체장이임명하고, 전문위원과기능직공무원만지방의회의장이임명토록하는방안을추진중인바, 이는인사권의이원화와단체장의의회지배를고착화하는것일뿐으로지방의회의인사권은반드시이시종의원이발의한안과같이정립되어야할것입니다. 존경하는 ( ) 의원님! 진정한민주주의의초석인지방자치의실현을위하여노심초사하시는의원님께서이러한저희지방의회의원들의충정을이해하여주시고, 아울러이시종의원외 20인의국회의원님들께서제출하신관련법안의제안취지를특별히감안하시어이법안이이번정기국회에서반드시원안과같이통과될수있도록협조하여주실것을간곡히당부드리며이에지지호소문을올립니다. 의원님의의정활동에무궁한발전이함께하시고, 항상건승하시기를기원드립니다. 다. 기초의원정당공천제폐지촉구성명서 ( ) 참여정부는국가균형발전이라는대명제아래각종분권정책등을추진함으로써국가및지방경쟁력을향상시키기위하여부단히노력하고있음을부인하지않는다. 그러나지난 8. 4일기초의회의원정수감축과중선거구제도입등을골자로하는공직선거법이개정공포됨에따라이들개정규정이지방자치의본질과지방분권의기본이념에배치되고있는데대하여는우려를금치못한다. 219

232 제 3 편 이에전국의지방의회는지방자치에대한헌법정신과지방자치의근본이념에따라이를바로잡고자다음사항에대한이행을책임있는당국에촉구하고자한다 이재오국회의원등 33인이발의한기초의회의소선거구제환원등을골자로한 공직선거법일부개정법률안 을국회는즉시상정처리할것. 기초의회의원정수감축은지방자치의본질을훼손케하는매우위험한발상이므로기초의회의원정수를종전대로유지시킬것. 기초의회의원에대한중선거구제도입은헌법이보장하고있는명백한평등권위반이므로기존의소선거구제로환원토록할것. 라. 지방의회인사권독립과관련한입법내용개선호소문 ( ) 존경하는 국회의원님! 그동안저희지방의회의육성발전을위해성원을아끼지않으신의원님의후의에전국 682명의광역의원을대표하여깊은감사를드립니다. 의원님께서도아시는바와같이저희전국시 도의회의장협의회에서는지난해 11월하순지방의회인사권독립과관련하여의원님께간곡한호소문을전해올린바있습니다. 지방의회의인사권을지방의회의의장이행사하도록하여지방의회의사무직원들이집행기관을의식하지않고집행부에대한적절한견제기능을수행할수있도록조처해달라는요지였습니다. 그런데현재국회행정자치위원회에서통과된지방자치법개정안에서는전국의지방의회가그동안일관되게요청해온인사권독립과는전혀다른내용으로규정되어있습니다. 첨부한개정법률안에서보시는바와같이지방의회사무기구의직원중대다수를차지하고있는일반직공무원은여전히단체장이임명하도록되어있고, 몇명안되는별정직과계약직, 그리고기능직공무원만지방의회의의장도아니고, 220

233 제 7 장 단체장이임명하는의회사무기구의장이임용권을행사하도록규정되어있습니다. 이개정안은우선그동안전국의지방의회가요구해온인사권독립의취지가전혀왜곡되어있습니다. 지방의원에대한전속적보좌인력인전문위원의경우 16.3% 가별정직이고, 83.7% 가일반직인데여기에서일반직전문위원을종전과같이단체장이임명하도록한다면이들일반직전문위원들은여전히집행기관을의식하지않을수없고, 집행기관의압력통로역할에충실할수밖에없다는점을간과하고있기때문입니다. 특히지방자치단체의장이임명하는의회사무기구의장이지방의회의의장을배제하고의회직원에대한임용권을행사하도록한다는것은있을수없는일입니다. 존경하는 국회의원님! 지금의개정안대로라면그동안지방의회가주장해온인사권독립과는전혀무관하므로형식만바꾸는법개정이되지않도록의원님의각별하신배려와선처를다시한번간곡하게호소하는바입니다. 221

234 제 3 편 제 2 절전국시 군 구의회의장협의회 전국시 군 구의회의장협의회에서는전국 15개시 도 ( 특별시, 광역시, 도 ) 에서선출된시도의시 군 자치구대표회장이각시 도를대표하여회의및총회에참석하여시 군 자치구에서건의또는결의된사항을전국대표회의안건으로상정하고심의한다. 심의결과를국회, 정당, 정부각부처등해당기관에직접방문, 면담요구, 공문전달등의방법으로건의등조치하고이를다시시 군 자치구등에전파한다. 전국시 군 자치구의회협의회는시 도의장협의회보다다소늦은 1991년 11월 1 일에지역현안해결과친목도모를위하여자율적으로구성되었다. 울산광역시가창설되기전에는전국 15개시 도의시 군 자치구의장대표를회원으로하며회장 1인, 부회장 2인, 감사 2인을임원으로하여전국시 군 자치구의회운영에필요한정보교환및상호협력과공동관심사에대하여협의하고시 군 자치구의회의위상제고와지역발전등에관한사항을건의하는등활발한활동을벌였다. 전국시 군 자치구의회협의회는 1996년 6월 27일대전서구소재올림픽기념국민생활관에서전국시 군 자치구의회의장 230명이지방자치활성화촉구대회를개최하여 4대지방동시선거의개선, 광역행정을저해하고있는불합리한행정구역의개편, 지방행정계층구조의축소등에관한건의와주민복리증진과지역사회발전을위해직무를성실히수행할것을다짐하는결의문을채택하였고, 1997년 6월 18일올림픽역도경기장에서전국시 군 자치구의원대회를개최하여지방자치발전을위한건의문, 의원윤리강령등을채택하기도하였다. 그후기초자치단체의증설로인하여동협의회는전국 230개시 군 자치구의회운영에필요한정보교환및상호협력과공동관심사에대하여협의하고시 군 자치구의회의위상제고와지역발전등에관한사항을건의하는등활발한활동을전개하였다. 222

235 제 7 장 전국시 군 자치구의회의장협의회는임의기관에서탈피하여지방자치법상법적기구화된 2000년도부터지방의회공동발전을제고하기위한체계적이고적극적인활동을전개하여오늘에이르고있다. 전국시 군 자치구의회의장협의회또한지방자치법및동법시행령의규정에의한법적기구화되어 2000년 4월 12일법적등록을마침으로써임의기관에서탈피하였으며, 그이후기초의회간교류협력및주민자치토대확립을목적으로지방의회공동발전을제고하기위한체계적이고적극적인활동을전개하여오늘에이르고있다. 현재전국시 군 자치구의회의장협의회는별도의협의회사무소를두고동협의회회장인시 군 자치구의회가소속된기초자치단체에서파견된공무원 (5명 : 4급 1, 5급1, 6급1, 7급1, 기능1) 과협의회자체에서채용한계약직전문위원 (1명) 등이근무하고있으며, 동협의회운영예산 ( 연간약 1,000백만원규모 ) 은시도별분담금으로편성 충당하고있다. 전국시 군 자치구의회운영에필요한정보교환및상호협력과공동관심사에대하여협의하고의회의위상제고와지역발전등에관한사항을건의하는등활발한의정활동을전개하였다 제 71 차회의개최 ( 서울여의도 63 빌딩갤럭시홀 ) 전국시군자치구의회의장회회칙개정, 제 4 대전반기회장, 임원선출 제72차회의개최 ( 서울여의도 63빌딩칸나홀 ) 지방의회역량강화를위한지방의회제도개선 팔당주변난개발방지대책관련건의안및한탄강댐건설반대건의 재해특별지역으로지정된지역의수해복구지방비부담액의국비전환건의 제 73 차회의개최 ( 부산남구문화회관 ) 전국시군자치구의원결의대회결과보고 223

236 제 3 편 제74차회의개최 ( 대통령직인수위원회, 서울특별시, 전국의장회회의실 ) 대통령직인수위원회방문 ( 지방자치권확보관련결의문전달 ) 정무분과위김병준간사면담, 서울특별시장면담 산불감시원인건비국비지원건의안건의 제 75 차회의개최 ( 인터컨티넨탈호텔카멜리아룸 ) 2002 년도세입 세출결산보고 2003 년주요사업계획및세입 세출예산안수정가결 년정기총회 ( 서울 COEX 그랜드볼룸 ) 임원선출보고및회칙제 13 조개정 잠실결의문 정책반영실현촉구결의문낭독 제 76 차정례회의 ( 제주하니크라운관광호텔 ) 국제교류추진협력, 2003 년주요사업계획협의 제 77 차정례회의 ( 마산사보이호텔 ) 전국시군자치구의회의장협의회회칙개정및국제교류협력추진가결 제 78 차정례회의 ( 인천송도비치호텔 ) 지방분권추진특별위원회구성, 광역시 ( 특별시 ) 세인담배소비세의자치구세전환건의, 의회사무국직제에 과 신설건의, 지방자치법시행령개정건의 제 79 차정례회의 ( 광주북구청회의실 ) TV 수신료징수제도폐지 ( 방송법개정 ) 건의 제 80 차정례회의 ( 대전유성스파피아호텔 ) 지방분권특별법안건의내용, 지방분권추진특별위원회운영사항변경및예산확보방안협의 224

237 제 7 장 제 81 차정례회의 ( 서울무역센터 ) 지방분권정책발전을위한태평로선언문채택 제82차정례회의 ( 울산문수월드컵컨벤션센터 ) 경찰순찰지구대운영과관련한건의안채택 재해구호및복구비용부담기준등에관한규정 ( 대통령령 ) 과자연재해조사및복구계획수립지침 ( 중앙재해대책본부 ) 개정건의 제 83 차정례회의 ( 청주훼미리타운 ) 일선행정기능제고를위한읍장직급조정및부읍장제도신설건의안보류, 시군자치구의회의장단활동비조정개선건의안심의보류 제 84 차정례회의 ( 안산미라마호텔 ) 지방의회의장 ( 의원 ) 과수행공무원동행출장시여비지급개선건의 지방분권조기실현촉구를위한결의문채택 제 85 차정례회의 ( 춘천두산리조트 ) 지방분권관련특별법제정촉구를위한전국의원결의대회개최조건부가결 : 국회계류중인법안미통과시결의대회개최 제86차정례회의 ( 대구전시컨벤션센타 ) 전국시군자치구의회헌장및의원윤리강령제정안수정가결 ( 강령제외하고헌장만가결 ), 의장회회칙재개정, 2003년도결산및 2004년도세입 세출예산안가결 년정기총회 ( 대전리베라호텔 2층 ) 의장협의회회칙개정안승인, 2003회계년도결산보고, 2004년도주요업무계획및세입세출예산보고, 전국시군자치구의회헌장 선포, 지방분권촉진을위한 결의문 채택 225

238 제 3 편 제 87 차시도대표회의 ( 전남구례군청상황실 ) 지방자치법개정건의안심의보류 제 88 차시도대표회의 ( 충남홍성군청제 1 회의실 ) 부동산소유권이전등기특별조치법제정건의안심의보류 : 법률상제정가능여부판단후처리 제89차시도대표회의 ( 경북포항문화예술회관 2층 ) 부동산소유권이전등기특별조치법제정건의안가결, 국립공원관리권지방이양건의안수정가결, 일선행정기능제고를위한읍장직급상향조정건의안가결 제 90 차시도대표회의 ( 전주리베라호텔 1 층기린홀 ) 지방자치발전을위한 성명서 채택 제 91 차시도대표회의 ( 서울 63 빌딩백리향 ) 4 대후반기임원선출, 시도건재순으로회의개최결정 제92차시도대표회의 ( 대한지방행정회관 10층회의실 ) 의회사무기구전문위원직급상향조정건의안원안가결 지방자치구의회운영활성화를위한사무기구조직상향조정건의안보류 한탄강댐건설계획의백지화를촉구하는건의안철회 제 93 차시도대표회의 ( 부산시호텔농심 2 층에메랄드홀 ) 총선거후최초임시회의소집권자변경건의안원안가결, 성명서채택의건보류 제 94 차시도대표회의 ( 제주도서귀포칼호텔 ) 지방화시대를위한결의문 : 문구수정하여정기총회시채택 226

239 제 7 장 제95차시도대표회의 ( 대한지방행정회관10층회의실 ) 백두대간보호법시행에따른생존권보호건의안가결 지방의회의자율권확보를위한건의안철회 지방분권촉진을위한결의문채택 전국시군자치구의회의장협의회회칙개정 2004결산보고및 2005예산안수정가결 제96차시도대표회의 지방분권촉진을위한결의문및일본의독도침탈야욕규탄결의문채택 년정기총회 회칙개정안승인및 2004회계년도세입세출결산보고 2005년도주요업무계획및세입세출예산보고 일본의독도침탈야욕규탄결의문및지방분권촉진을위한 결의문 채택 제97차시도대표회의 지방5급일반승진시험폐지건의안 - 가결 행정사무감사및결산관련법개정건의안 - 가결 제98차시도대표회의 새만금종합개발사업조기완공건의안 - 가결 시도대표회의회의개최일자변경 ( 매월넷째화요일 매월넷째수요일 ) 국제교류협력추진 ~5.2(3박4일 ) : 중국위해시, 환취구 지방자치법개정을위한국회의원서명추진 2005 전국의회의장춘계세미나개최 제99차시도대표회의 지방의회의원회기수당인상안 - 개정안완료후 8월시행준비중 지방자치법개정을위한국회의원발의 : 6월임시국회통과노력 국회지방자치발전연구회전국순회토론회개최 - 적극협조 감사제도개선에대한건의 - 시장군수구청장협의회요청이있을시시도대표회의등개최대응 227

240 제 3 편 제 100 차시도대표회의 감사원의지방자치단체전면감사에대한대응논의 - 당일 11:00 국회기자회견장에서전면적인감사의부당성에대한성명서발표 제101차시도대표회의 기초의원정수축소조정없는지방의원유급제실시건의안 -가결 기초의원정수축소에따른국회방문등집회결정 기초의회의장등 700여명국회방문요구사항관철 국회방문시도대표회의 전국시군구의장및시도대표양당대표, 원내대표, 정책위의장방문공직선거법개정시전국기초의원의견반영요구 국회방문시도대표회의 16개시도대표및전국기초의원 1,000여명이모여국회정문앞에서정책개혁을위한성명서발표 정당공천제, 중선거구제, 의원정수 20% 감축철회요구 공직선거법개정반대전국홍보 제 102 차시도대표회의 한나라당박근혜대표면담 제103차시도대표회의 공직선거법개선을위한서면동의서제출 ( 공원식경북대표회장 ) 정당공천제폐지, 중선거구제폐지, 의원정수축소의최소화등의견통일 공직선거법중법률에대한한법소원청구여부의건 : 5인소위원회에서위임결정키로결정 공직선거법개정에대한갤럽등여론조사의건 - 가결 공직선거법개정에대한대응방안의건 - 8가지대응방안의결 기초자치단체장및의원정당공천배제를위한토론회참석여부의건-가결 위원회에서폐기된의안의본회의부의기간변경건의안 - 보류 228

241 제 7 장 제104차시도대표회의 임원선출 : 부회장경북대표회장김정국, 상임부회장이정원충남대표회장 공직선거법중기초의원의정당공천제폐지에대한공동대응협조요청건 - 보류 위원회에서폐기된의안의본회의부의기간변경건의안 - 가결 전국기초의원총사퇴결의안채택 - 가결 제105차시도대표회의 공직선거법개정촉구규탄결의대회개최 ( 목. 국회앞, 전국기초의원 3,496명참여 ) - 가결 의장협의회시군자치구의회별부담금조정 (2006년부터 300만원 400만원으로인상 ) - 가결 농작물재해보험법률안중일부개정건의안 - 보류 ( 검토필요 ) 공직선거법개정추진을위한 5인소위원회구성 ( 장동호경기도대표회장을위원으로선임 ) 제106차시도대표회의일자변경 ( ) 제106차시도대표회의 공직선거법개정촉구를위한전국기초의원사직서제출결의건 - 가결 공직선거법개정을위한청주선언문채택 공직선거법개정촉구를위한정당대표와의공개토론요청의건 - 수정가결 농작물재해보험법령개정건의안 - 재해범위도병충해를포함한우리의주곡인벼, 시설원예등범위확대방안강구 제107차시도대표회의개최일자변경 ( 수 ) 제107차시도대표회의 공직선거법개정촉구를위한전국기초의원사직서제출결의확인의건 - 가결 공직선거법개정촉구를위한성명서채택의건 - 가결 229

242 제 3 편 제108차시도대표회의 공직선거법개정촉구를위한전국시군자치구의회의장협의회및전국시도의회의장협의회공동성명서채택의건 - 가결 전국시군자치구의회의장협의회및전국시도의회의장협의회공동성명서발표 - 울산시청프레스센터 (14:30) 제 109 차시도대표회의 전국시군자치구의회의장협의회내부지침의건 - 수정의결 제 110 차시도대표회의 제111차시도대표회의 폭설피해특별재난지역지정건의-수정가결 ( 전남북및광주지역 전남북, 광주, 충청및제주지역까지포함건의 ) 김제공항건설촉구건의 - 가결 군산, 부안등방폐장유치무산지역 정부차원특단의지원대책촉구건의안 ( 철회 ) 지방의원월정수당관련지방자치법시행령개정건의안의견수렴 - 자율화안 ( 제1안 ) 으로가결, 월정수당지급기준은부단체장수준으로내부지침을정하여시행결정 2006세입세출예산안 - 가결 결원중인수석상임부회장에이정원충남대표회장 ( 천안시의회의장 ) 선출 제112차시도대표회의 기초의회상임위원회설치자율화촉구건의 - 가결 ( 지방자치제도개선촉구를위한진도건의문채택 ) 기초의회사무과장직급상향조정건의 - 가결 지방의회에근무하는공무원특정업무수당중의사수당상향조정건의건 - 가결 공직선거법헌법소원청구사건 (2005헌마977호) 선고촉구결의안 - 가결 기초의원월정수당자율결정에따른내부지침의건 - 수정안가결 ( 월정수 230

243 제 7 장 당지급기준 : 부단체장급수준 기초의원위상 : 부단체장급수준으로한다로자구수정 ) 지방자치법제 32 조 ( 의원의의정활동비등의개정 ) 종전의의정자료수집연구비, 보조활동비외에월정수당지급을위한의정비심의위원회구성등을위한지방자치법시행령개정 년정기총회 2005회계년도세입세출결산보고 2006년도주요업무계획보고 2006년도세입세출예산안승인 지방분권강화를위한 결의문 채택 제113차시도대표회의 공직선거법개정촉구및지방자치발전을위한김천선언문채택의건 - 가결 부항다목적댐주민보상요구충족을위한촉구결의안 ( 보류 ) 2006 시도협의회지원금논의 - 진행중인헌법소원청구소송패소시 50만원을시도협의회에추가지원키로결정 제 114 차시도대표회의 ( 서울 ) 정해걸의성군수의기초지방의원유급화비용산정시권고내용에대한성명서채택 - 가결 전국시 군 자치구의회의발전을도모하고자정책토론회및세미나등을개최하여발전방안모색및정책건의등의정활동을전개하였다 자문교수회의 ( 의장협의회회의실, 강형기교수외 3 명참석 ) 의장협의회발전방향, 지방의회현안과제발전대책 231

244 제 3 편 청와대대통령초청오찬간담회 안건 : 국정현안과제설명, 지방자치발전과제건의 참석 : 전국시군자치구의회의장 232 명 의장협의회주최정책토론회 ( 서울프레스센터국제회의장 ) 지방정치의활성화와지방의회의책임성제고 전국시 군 자치구의회의장협의회는지방자치의발전을위하여각종정책건의등대안을강구하였다 팔당주변난개발방지대책관련건의안및한탄강댐건설반대건의, 재해특별지역으로지정된지역의수해복구지방비부담액의국비전환건의 지방자치권확보를위한전국시군자치구의원결의대회 ( 서울올림픽공원역도경기장 ) 산불감시원인건비국비지원건의안건의 광역시 ( 특별시 ) 세인담배소비세의자치구세전환건의, 의회사무국직제에 과 신설건의 TV 수신료징수제도폐지 ( 방송법개정 ) 건의 의회사무기구전문위원직급상향조정건의안원안가결 지방5급일반승진시험폐지건의, 행정사무감사및결산관련법개정건의 232

245 제 7 장 국회통과공직선거법개정요구 공직선거법개정촉구규탄결의대회개최 ( 국회앞, 전국기초의원 3,496명참여 ) 공직선거법개정촉구를위한전국시군자치구의회의장협의회및전국시도의회의장협의회공동성명서발표 ( 울산시청프레스센터 ) 기초의회상임위원회설치자율화촉구건의, 기초의회사무과장직급상향조정건의, 지방의회에근무하는공무원특정업무수당중의사수당상향조정건의 전국시 군 자치구의회의장협의회는지방자치의발전과지방의정활동의활성화를위하여동협의회의의지를다지는결의문및성명서를채택하였다. 가. 지방자치관련법개정촉구결의문 ( ) 지방자치제가부활된이후지난 11년 7개월동안공무원들의행정서비스가개선되고주민의삶의질이향상되었으며, 주민참여가활성화되었다. 민의를수렴하여주민의권익을증진시키고, 지역특성을살려지방을발전시켰으며, 여-야의대립에따르는중앙정치의혼란으로부터지방행정의안정성을유지하는데기여했다. 그러나일부자치단체의방만한재정운영, 지역이기주의로인한갈등, 규제단속의소홀로인한기초질서문란등역기능도있었다. 그러나그원인이전적으로지방자치의실시에기인한다는주장에는동의할수없다. 정부와정치권은과거중앙정부의일방적 획일적행정으로엄청난폐해와비효율성을초래했던점을간과해서는안된다. 지방자치의역기능과시행착오만을부각시켜지방자치를후퇴시키려는기도는결코용납될수없다. 중앙정부는과거구태의연한중앙집권적사고에서벗어나 233

246 제 3 편 지못하고지방에대한우월적지위만을고수하려는반민주적사고에서탈피해야한다. 민주주의의핵심기관인지방의회가제기능을발휘하지못하는상태에서지방자치는결코발전될수없다. 헌법으로보장하고있는지방자치의취지에맞게법령과제도들을개선해야한다. 이에전국 3,485명의지방의원들은민주주의와지방자치의발전을위해다음과같이결의하는바이다. 국가위임사무를폐지하여자치사무및공동사무로전환해야한다. 개별법개정을통한지방이양방식은한계가있으므로 지방분권특별법 을제정해야한다. 정부는기능이양에따라지방이부담하게될경비를전액보상해야한다. 지방교부세의비율을내국세총액의 20% 이상으로인상하고, 포괄보조금제도를도입하여지방의재정력을제고시켜야한다. 지방에대한각급기관의중복감사와지방자치의자율권을침해하는지방의자치사무에대한중앙감사는폐지되어야한다. 지방의회는법령에위반되지않는한지방자치단체의사무와주민의권리제한및의무부과에관한사항, 조례위반자에대한벌칙규정을조례로정할수있도록해야한다. 지방행정기구와의회사무기구의설치및직급기준을당해자치단체의조례로정하도록자치조직권을부여하고, 의회직을신설하여지방의회직원의인사권을독립해야한다. 회의일수, 위원회설치등의회운영과관련된사항은전적으로의회의자율권에속하므로자체실정에맞게조례로정할수있도록해야한다. 분권과참여 는민주주의와지방자치의본질이므로주민소환제를도입하여간접참정제를보완해야한다. 지방의원과자치단체장은선거직이란점에서는국회의원과다를바없으므로공정한기회가보장되도록공직선거법의차별적조항들을개정해야한다. 234

247 제 7 장 지방선거에서정당공천제를법으로엄격히금지해야한다. 정당공천제는지방자치단체를정당에예속시켰을뿐아니라, 정당의개입으로지방선거를돈많이쓰는타락한선거로전락시켰고, 자치단체장과지방의원의부정 부패를촉발시키는등폐해를낳고있다. 전국시 군 자치구의원들은국민들의비판을받아들여반성하고자정 ( 自淨 ) 을위한노력을경주할것이다. 그러나지방자치를후퇴시키려는움직임에대하여는일치단결하여대처할것이며, 지방민주주의의초석을다지는그날까지우리의의지를관철시키도록총력을기울일것이다. 나. 지방분권촉진을위한결의문 ( ) 참여정부는국정의핵심과제로지방분권을위하여 2003년 7월 참여정부지방분권추진로드맵 을구체화하고, 중앙정부의권한과재정을획기적으로지방정부에이양하는지방분권화정책을의욕적으로발표하고지방분권특별법, 국가균형발전특별법등지방분권화시대를위한관련법을제정했다. 그러나, 무엇보다당면한지방의정치, 경제, 교육, 문화의총체적위기를극복하기위해서는 지방분권화 는어떠한어려움을감수하더라도반드시실현시켜야할시대적인과제이나, 오늘의현실은 지방분권 에대한관심과의욕이점차식어가고있음을부정할수없는상황에이르렀다. 이에우리전국시군자치구의회의원 3,496명을대표하여전국의장 234명은그어떠한이유와변명으로도지방분권정책을중단하거나지연시키려는일체의행위를배격하며우리의뜻을다음과같이결의한다. 다음 우리는지방화시대가민주주의를발전시키는초석이며, 주민이지역사회의진정한주인임을실감나게하는책임있는지방화사회를만드는데적극노력한다. 235

248 제 3 편 정부는지방분권특별법에서규정하고있는지방분권에대한국가의책무를성실하게수행하여지방분권화를위하여적극나서줄것을강력히요구한다. 정부는지방교육자치제개선, 자치경찰제도입, 특별지방행정기관의정비등지방분권의 3대핵심과제를적극추진할것을촉구한다. 정부는지방의회의발전이국가발전의근본임을분명히인식하고지방의회직원에대한인사권독립, 지방의원에대한유급제도입, 지방의회운영에대한자율권보장등지방의정기반혁신을위한제도를즉시개선해야한다. 우리는주민의대표로서지방의회의위상을정립하고전문성과윤리의식을높이며진정한봉사자로서주민의삶의질향상에부단히노력한다. 다. 지방분권촉진을위한결의문 ( ) 참여정부는지방분권정책을국정의핵심과제로정하고지방분권아젠다와로드맵을의욕적으로발표했다. 민주주의는지방의균형발전을통해서더욱발전할수있고이를위해서는지방분권을통한지방의경쟁력강화가선결과제이다. 이에우리는 2002년기초지방의원모두가모인가운데잠실결의대회를통해서지방분권정책의방향을제시했고그선상에서많은지방정책을건의하고이의실천을촉구해왔다. 그러나중앙정부와정치권은중앙집권적사고에서아직도벗어나지못하고지방을중앙에예속화하려는낡은구태의유혹에빠져있다. 노도처럼일고있는지방화의거센물결은변화를강요하고세계여러나라들은지방의발전을해외전략으로이어가기위해서몸부림치고있다. 이에전 236

249 제 7 장 국시군자치구의회의장모두는 오늘 2006년도정기총회를맞아지방자치 15년의역사를겸허히돌아다보고지방분권정책의촉진을위한우리의뜻을다음과같이결의한다. 다 음 지난해 개정한공직선거법은헌법정신과지방자치의본질을훼손하고공무담임권, 평등권등을위반한것으로즉시개정해야한다. 지방의회사무직원에대한인사권독립, 지방의회회기운영과상임위원회설치등의회운영에대한자율권을보장함으로써지방의회의견제권과책임성을강화해야한다. 교육자치및자치경찰제도입, 특별지방행정기관의정비등은지방분권의핵심과제로이를지연시켜서는안된다. 재정분권, 자치조직권과자치입법권은물론문화분권의확대를통해서지방의자주적이고독립적인경쟁력을강화해야한다. 선거는민주주의의출발이다. 따라서정부와정치권은오는 실시되는지방선거를투명하고공정하게실시할것을촉구한다. 민주주의는통합에있다. 정부는지역간, 계층간, 세대간의갈등과분열을조장하는일체의행위를엄단하고국민통합에적극나설것을강력히요구한다. 237

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251 제 8 장기타특기사항 제 1 절의정활동경비집행 우리나라의지방의회는지방의회의원을명예직으로하여지방의회의원에게는보수를지급하지않고의정활동에소요되는비용을지급하고있었다. 2003년 7월 18일지방자치법제32조제1항을개정하여지방의회의원의명예직규정을삭제하고, 2005년 8월 4일지방자치법제32조제1항제3호를개정하여 회기수당 을 월정수당 으로전환하고, 해당자치단체의의정비심의위원회가결정하는범위안에서조례로규정하도록하였다. 2006년 1월 1일지방의회의원의유급제가시행되었다. < 표 3-34> 의정비평균금액비교 구분 종전 ('05) 현행 ('06) 비 고 3,120만원 4,683만원 (50% ) 최고 : 6,804만원 ( 서울 ) 최저 : 3,960만원 ( 전남 ) 2,120만원 2,776만원 (30% ) 최고 : 3,804만원 ( 서대문구 ) 최저 : 1,920만원 ( 증평군 ) < 표 3-35> 지방의원의정활동비및수당지급기준변천 연도별 광역의회기초의회계의정활동비수당 ( 일비 ) 계의정활동비수당 ( 일비 ) ( 일비 ) ( 일비 ) ( 일비 ) ( 일비 ) 1, ( 회의수당 ) ( 회의수당 ) 2,040 1, ( 회기수당 ) 1, ( 회기수당 ) 3,120 1,800 1,320( 회기수당 ) 2,120 1, ( 회기수당 ) 4,683 1,800 2,883( 월정수당 ) 2,776 1,320 1,456( 월정수당 ) 239

252 제 3 편 의정비도입 인상시기및지급액추이 ( 단위 : 연액, 만원 ) 5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1, 광역 4,683 광역 3,120 기초 2,776 광역 2,040 기초 2,120 광역 1,440 기초 1,220 기초 지방의원의의정비는의정활동비와수당으로구성 ( 회의수당 ), 2000( 회기수당 ), 2006( 월정수당 ) 으로변천 년분은자치단체별로다르므로평균금액으로작성 제4기지방의회기간동안의정활동비, 여비, 회기수당, 의정활동공통경비, 기관운영업무추진비, 사무기구경비등을모두포함하여지방의회운영경비로지출된경비규모는 1조 7,048억원으로일반회계집행액 432조 3,753억원의 0.4% 에해당되는것으로나타났다. 구분 240 일반회계집행액 (A) < 표 3-36> 지방의회관련예산집행현황 소계의정활동비여비회기수당 의회경비집행액 (B) 의정활동공통경비 기관운영업무추진 ( 단위 : 백만원 ) 사무기구경비인건비기타 432,375,387 1,704, ,047 48, ,576 97,709 73, , , ,178, ,523 49,633 12,181 42,049 20,926 16, , , ,197,052 1,261, ,414 35, ,527 76,783 57, , , B/A (%)

253 제 8 장 제 2 절지방의원사법처리유형 지방의회의원은주민을대표하여지역의중요정책을결정하고정책집행을감시 비판하는권한을가짐과동시에그직무를성실하게수행할것을요구받고있다. 따라서지방자치법에는청렴과품위유지의무, 지위남용금지등의의무를규정하고있다. 지방의회의원이지켜야할의무를위반하였을때는자체적으로징계를받거나사법처리대상이되기도한다. 제4기지방의회기간중발생한비리내용은공직선거법위반이 219건으로가장많고, 도로교통법위반, 뇌물수수등이있다. < 표 3-37> 지방의원사법처리현황 ( 단위 : 건 ) 연도별 계 선거법위반 도로교통법위반 특가법뇌물수수위반 사기기타

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255 제 4 편 지방의회활동성과와발전과제

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257 제 1 장개요 1991년 4월 15일시 군및자치구의회가개원되고, 이어 1991년 7월 8일시 도의회가개원됨으로서 30년만에단절된지방자치가부분적으로실시되었으나, 1995년이어 1998년에민선자치단체장의선출과지방의회가구성됨으로서지방의회와집행기관모두가주민이직접선거하는체제상완전한지방자치단체가출범하게되었다. 지방의회가출범한지 16여년밖에되지않아의정경험과지방자치의역사가일천한상태이나조례제정, 행정사무감사, 각종안건에대한심의의결을통해지방의회가제자리를잡아가고있다는평가를받고있다. 특히제4기지방의회에서는지방분권으로인한권한확대, 주민들의직접참여의욕구증대, 지방혁신의필요성증대, 지방의원유급제도입등지방의정활동기반의지속적변화가있었다. 지역주민은지방의원에대한높은기대를가지고있기때문에지방의원에게폭넓은전문성과높은도덕성을요구하고있지만지방의회에대한긍정적평가보다는비판과질책의여론이높았다. 특히시민단체등에서지속적으로지방의회를감시하는눈이많아졌다. 지방의회가변화하는의정여건에능동적으로대처할수있도록지방의원에대한지원체계를강화할필요가있다. 주민생활자치 를이끌어가는지방의원의자치역량을강화할수있는환경을조성해나가야할것이다. 245

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259 제 2 장지방의회활동성과 제 1 절지방의회제도개선 참여정부출범이후지방분권을국정과제로선정하여본격적으로추진하면서, 지방의회의전문성 자율성및책임성의확대가요청되어이를제도적으로보완해야할필요성이지속적으로제기되어왔다. 이에 지방의정활동기반강화 를지방분권로드맵과제로정하였으며, 2004년 1월발효된지방분권특별법에서는지방의회가활성화될수있도록국가와지방자치단체의노력의무를명시하였다. 2005년 6월정부에서는분권과자율의큰틀하에서그동안의지방의정활동에대한진단을바탕으로, 지방의회의요구를최대한수렴하여 지방의정활동기반혁신계획 을마련하였다. 지방의정활동기반혁신계획 은정부혁신지방분권위원회와함께지방의원, 관계공무원, 전문가등과수차의토론회등을거쳐마련된것으로, 지방의회가지역주민들로부터신뢰를받고자기책임성을확보할수있도록하는제도보완에중점을두었다. 위 지방의정활동기반혁신계획 을실행시키고자 2005~2006년동안 지방자치법령, 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 등을개정하여지방의원유급제도입, 정례회 임시회 연간회의총일수의제한규정삭제 ( 조례로위임 ), 기초의회의상임위원회설치기준자율화 ( 조례로위임 ), 전문위원증원, 윤리특별위원회의설치근거마련, 의회사무직원중계약직 별정직 기능직의인사권위임등의제도를마련하였다. 이는지방의회운영이분권과자율의국정원리에부합될수있도록의회운영을자율적으로결정하게하고, 그결과에대해책임을지도록함으로써지방의 247

260 제 4 편 회의독립성유지와집행기관과의상호견제및균형을통해지역경쟁력을제고할수있게최대한지원하는체계를강화한것이다. 2003년 7월 18일지방자치법을개정하여지방의원의명예직규정을삭제하고, 2005년 8월 4일지방자치법개정, 2006년 2월 8일동법시행령을개정하여지방의원 유급제 를본격적으로도입 시행 ('06.1.1) 하게되었다. 지방의원에게회기에따라지급되는회기수당을직무활동에대하여지급하는월정수당으로전환하여지방의원이전문성을가지고의정활동에전념할수있는기틀을마련하였고, 의원에대한지급경비기준은지방자치단체의의정비심의위원회에서결정하는범위안에서당해지방자치단체의조례로정하도록하였다. 월정수당에대해서는지역주민의소득수준, 지방공무원보수인상률, 물가상승률및지방의회의의정활동실적등을종합적으로고려하여자치단체가자율결정토록하였다. 2005년 1월 27일지방자치법을개정하여정례회의회기는연 2회를합하여광역의회는 40일이내, 기초의회는 35일이내, 임시회는 15일이내로제한한규정을삭제하였다. 2006년 4월 28일지방자치법 ( 제41조제3항 ) 을개정하여연간회의총일수를광역의회는 120일, 기초의회는 80일을초과할수없도록제한한규정을삭제하고이를지방자치단체의조례로정하도록하여회기운영의자율성을부여하였다. 종전회기와연간회의총일수를법률로제한함으로써주요안건에대한부실심의및지역실정에맞는의회운영이곤란하였으나, 지방의회가회기를자율적으로조정 운영함으로써지역실정에맞는효율적의정활동이가능하게되었다. 248

261 제 2 장 2006년 4월 28일지방자치법개정및 2006년 6월 29일동법시행령개정에따라기초의회의상임위원회제한규정을삭제함으로써의원정수가 13인미만인기초의회도상임위원회설치가가능하게되어상임위원회설치비율이제4기 57.3% 에서제5기 62.6% 로 5.3% 증가하였다. 06년 4월 28일지방자치법개정에따라지방의회의사무직원중별정직 기능직 계약직공무원에대한임용권을지방의회사무처장 사무국장 사무과장에게위임하여전속적의정활동기능을수행하는직원을선발하는등지방의회의자율성을강화하였다. 06년 4월 28일지방자치법개정에따라위원장과위원의자치입법활동을지원하기위하여전문지식을가진전문위원을두도록법상명문화하였으며, 06년 6월 29일지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 ( 제10조의3) 을개정하여전문위원의직급과정수등에관하여규정하였다. 전문위원은지방의회에서조례, 청원및예산등각종의안의심도있는검토를통해집행부에대한견제를하고, 의원정수감소로인해의정활동범위가확대되는의원들의정책개발능력을지원하는역할을하게된다. 전문위원제도의도입은지방재정부담등의사유로보좌관제도입에부정적인주민정서를감안하여그대안으로채택되었다. 249

262 제 4 편 구분 < 표 4-1> 전문위원증원현황 종전현행증감 계시도시군구계시도시군구계시도시군구 지방의원의자율성확대에따른책임성을확보하기위하여 2006년 4월 28일지방자치법을개정하여의원의윤리심사및징계에관한사항을심사하기위한윤리특별위원회를설치하도록하였다. 이에따라윤리헌장 강령관련조례및윤리특위설치관련규칙표준안을지방자치단체에통보 ( ) 하였다. 지방의회가주민이대표기관으로서신뢰를얻고제역할을다할수있도록지속적인제도보완을해나갈것이며, 지방의회도사명감과책임성을갖추어역할수행에충실을기하고, 스스로문제점을분석하고지역문제해결을위한적극적 긍정적인자세로의전환도필요하다. 제 2 절지방의정활동성과 제4기지방의회기간중지방의회에서는총 77,994건의의안을처리하였는데, 광역의회가 9,782건으로의회당평균 611건, 기초의회가 67,222건으로의회당평균 292건이었다. 안건의유형별로보면조례안이 38,950건 (50.6%) 으로가장많은비중을차지하였으며, 그외예산 결산안 6,318건, 중요재산취득처분 3,840건, 청원심사 567건, 건의 결의 3,808건, 기타 23,521건이었다. 지방의원의의정활동의적극성척도로볼수있는의원발의조례안의경우총 38,950건중 4,099건으로단체장발의 34,851건에비해 10.5% 에불과하였다. 250

263 제 2 장 표 3-6 지방의회의안처리실적 참조 지방의회의본연의기능은집행기관에대한감시와통제라고할수있는바, 이를위해행정사무감사권및조사권이부여되어있다. 행정사무감사는지방자치단체의사무전반에대하여실시하며, 행정사무조사는특정사안에대하여본회의의의결로실시한다. 제4기지방의회기간중행정사무감사에서의원들은 274,189건의자료요구 ( 의회당평균 1,097건 ) 및질문답변과 8,043개소에대한현장확인 ( 의회당평균 32개소 ) 을실시하였다. 지방의회의행정사무감사시자료요구에있어의장을경유하지않고의원개인명의로자료를요구하거나, 여러의원이동일한자료를요구하거나, 의원개인의이해관계에대한자료요구등으로인하여집행기관과마찰을일으키는경우도있었다. 또한현장확인에있어충분한사전지식을가지고심층적질의등을하지못하고형식적방문에그친다는일부의지적이있었다. 행정사무조사는주로주민생활과밀접한관련이있는주민숙원사업등도시건설분야, 쓰레기매립장 상수원확보등환경위생분야와긴급재해대책분야에중점적으로실시되었다. 행정사무조사를통해지적된사항의시정처리또는문제점에대한개선방안제시, 주민과마찰을빚는사업에대한상호타협이나해결방안제시등이이루어지기도하였다. 일부의회에서는단체장에대한압력수단으로행정사무조사를악용하는사례도있었다. 표 3-13 행정사무감사실적, 표 3-14 행정사무조사실시유형별현황 참조 251

264 제 4 편 지방의회에서는회의진행의효율성과전문성을제고하기위해본회의에서의의안심사에앞서의안을예비적으로심사하도록위원회를둘수있도록하고있다. 지방의회에설치할수있는위원회는상임위원회와특별위원회가있다. 특별위원회는제4기지방의회기간중에 10,866개가구성 운영되었다. 이중준상임위원회인예산결산특별위원회를제외하면, 법령정비관련이 2,405건 (22.1%), 도시건설관련이 387건 (3.6%) 으로다수를차지하였다. 표 3-10 특별위원회구성운영 참조 제4기지방의회에서는총 1,833회연인원 12,501명이선진지방자치행정과의회운영사례를비교견학하였다. 국외연수의목적을구체적으로선진외국의의회방문 견학이전체의반을넘고, 그다음으로자매결연도시와의친선교류, 선진제도 사업 시설견학및비교연찬, 국제회의행사참석, 외국의회의장 단체장초청순으로나타났다. 표 3-20 지방의원국외연수실적 참조 한편, 대부분의지방의회에서는지방의회의원의전문성제고와지역현안에대한해결방안모색을위한연찬회 세미나등을개최하였다. 제4기지방의회기간중총 18,992회에걸쳐지방의회기능, 지방재정확충, 쓰레기대책, 환경오염, 교통문제, 농축수산물수입개방대책등다양한주제를대상으로시작되었다. 표 3-21 지방의회연찬회 세미나등개최실적 참조 252

265 제 2 장 지방의회가의결한조례가법령에위배되거나조례내용에대하여단체장이의의가있는경우에는지방의회에대하여이의재의를요구할수있다. 지방의회의의결이법령에위반되거나공익을현저하게해한다고판단될때에는시 도에대하여는행정자치부장관이, 시 군및자치구에대하여는시 도지사가재의를요구할수있다. 그리고재의를요구받은지방자치단체장은지방의회에이유를붙여재의를요구하여야한다. 제4기지방의회기간동안지방의회의의결에대한집행기관의재의요구및제소현황을보면, 재의요구건수는총 144건으로서지방자치단체장이독자적으로재의요구한경우가 79건 (54.9%), 주무부장관또는광역자치단체장의지시에의한재의요구가 65건 (45.1%) 이었다. 재의요구된사항이지방의회에서재의결에붙여진결과를보면 80건 (55.6%) 이부결또는폐안되고, 64건 (44.4%) 이재의결되었다. 재의결된사항중법령에위반되는 14건에대해서는장관및자치단체장이대법원에제소하여이중 10건이원고승소하였고, 1건은원고패소하였다. 원고패소한 1건은 06 정선군세자녀이상세대양육비등지원에관한조례 이다. 표 3-25 지방의회재의요구현황 표 3-26 대법원제소현황 참조 253

266 제 4 편 제 3 절시민단체 언론등평가 풀뿌리민주주의의기본인지방의회출범후 15년이지나고, 민선지방자치제가시행된지 11년이된시점에서 2006년 7월 1일막을올리는민선지방자치제제4기를맞이하면서시민단체, 언론등이제기하는지방의회에대한공과및평가에대한보도사례를소개한다. 지방의원에대한겸업및겸직금지조항을강화하지못하는이유는도대체무엇인가. 올 1월부터지방의원들에대한유급제를시행한이상지방의원들의직무와관련된영리행위금지조항의강화가절실한데도이에대한정치권의의지가기대수준에미치지못하고있는탓이다. 유급제의도입취지를살리고부패로부터자유로운의회상정립을위해서라도그에어울리는제도정비는필연적이라는점에서아쉬움을주고있다. 결국차기지방의회의출범을앞두고각급지방의회마다최소한원구성과정에서나마이를자율적으로실행해야할필요성이강조되고있다. 그간지방의원이무보수명예직이었을때만해도겸직이허용돼왔다. 그러다보니일부지방의원들의경우자신의본업과관련이있는상임위원회에자진해서진출하여갖가지의혹을불러일으키기일쑤였다. 조례입법활동과정에서주민전체의입장보다는특정직역 ( 職域 ) 의이익을반영하는데그치지않고심지어는부패에연루돼지방의원윤리차원에서시비를자초하기도했다. 지방의회는상임위활동을통해지방의회본연의막강한권한을휘둘러온만큼상임위에지방의원을배정하는과정에서자격요건을보다엄격하게제한하는방안이절실하다. 그럴경우투명한업무수행을어느정도기대할수있다고본다. 지방의원의유관직업과관련된상임위배정을금지하는것등이바로그것이다. 상임위소관별지자체사업의타당성및예산을심의하고집행과정의사안을사무감사하고있다는점에서만보더라도그렇다. 올해의경우유급제시행과더불어전문직출신이의회에대거진출했다는점 254

267 제 2 장 을감안하더라도각급지방의회마다자율적인윤리차원에서이를실천에옮기는조치가필요하다. 법관이나검사역시엄정한업무수행을위해일정한요건아래관련사건을맡을수없도록제척 ( 除斥 ) 조항을두고있다. 국회의원의경우소관상임위직무와관련된영리행위를금지하고있다는점을참고할만하다. 관련법에서겸직금지를확대 규정하기에앞서이를스스로지켜서지자체의본래취지를살리려는의지가가장중요하다. 곧출범하게될지방의회의원구성과정을유심히지켜보는이유이다. 한국의지방의회권한은지방자치의뿌리가깊은미국, 일본, 유럽등선진국에비해훨씬미미하다. 지방의회수준이나의원자질로봐서폭넓은권한을주기에는아직시기상조라는지적도많다. 그러나의회라면반드시갖춰야할기본적인권한마저없는경우도있다. 대표적인사례가지방의회사무국운용체계이다. 지방의회사무국의주요기능은기초의원들의의정활동보좌와업무지원이다. 하지만 16개시도와 234개시군구지방의회가일반평직원에서사무국장까지자신들의직원들에대한인사권을전혀갖고있지못하다. 오히려의회로부터견제를받아야할지방자치단체장이의회사무국에대한인사권을모두쥐고있는기현상이벌어지고있다. 마치국회사무처직원에대한인사권을국회의장이아닌대통령이모두쥐고있는것과같은이상한모습이다. 의회의한의원은 사무국직원을 의회의장의추천에의하여 시장이임명한다고되어있지만말그대로형식뿐이고 시장이실질적으로인사권을주도한다 고말했다. 이에대해지방행정연구원의 수석연구원은 지방의회와지방자치단체는기본적으로상호견제와균형의원리에의해운영돼야하는데사무국운영을볼때한국에서는이것이지켜지지않고있다 고지적했다. 자기들직원에대한인사권조차갖지못한지방의회가지방정부로부터독립된지위를갖고지방정부의예산과행정업무를충분히견제하기를기대하는것은 255

268 제 4 편 무리라는지적이다. 이처럼지방의회사무국직원에대한인사권을지방정부가장악하는경우는각주 ( 州 ) 정부가각각의주헌법과주법률을제정할수있는미국과독일은물론이고한국처럼중앙집권적전통이강한프랑스, 일본에서도찾아보기힘들다. 지방자치제제4기를맞아동아일보와한국공공자치연구원이공공기획을통해민선 3기기초자치단체장 120명을대상으로공동설문조사를실시하여드러난지방자치의문제점을사례연구형식으로지적한것이다. 현직전국기초자치단체장 ( 시장 군수 구청장 ) 10명중 7명은기초자치단체의회를폐지해야한다는의견을나타냈다. 7월 1일 민선 4기지방자치제 가출범하더라도나아질것이전혀없다는것이다. 특히단체장들은기초의원의자질과역할에대해예상보다훨씬심각한불신감을나타냈다. 지금정도의역할이라면 이란단서를담긴했지만기초의원제를폐지해야한다는응답이 70% 가까이됐다. 한국공공자치연구원은 기초의원들이제대로된역할과기능을하지못하기때문 이라고해석했다. 실제로단체장들은 기초의원수준 을문는질문에낙제점 (10점만점에 5.28점 ) 을줬다. 특히업무에대한열정이높은초선단체장들은 3분의 2가 4점이하를줬다. 초선단체장의 84.6% 가기초의원제폐지에찬성했다. 한국공공자치연구원 원장은 진정한지방자치가가능하려면제대로된견제와균형이필수 라고지적했다. 원장은 유급제시행의이유는그만큼일을잘해야한다는뜻 이라며 기초의원들이더욱자질향상에힘써야한다 고덧붙였다. 256

269 제 2 장 전국대부분의지역에서지방의원연봉이결정됐다. 16개시 도 ( 광역자치단체 ) 는모두, 234개시 군 구 ( 기초자치단체 ) 중에서는 4곳을제외한 230곳이의원연봉액수를결정했다. 확정된의원월급은올해 1월 1일부터소급지급된다. 지방의원유급제도입시점이올해 1월 1일이기때문이다. 오는 7월 1일새임기가시작되는지방의원뿐아니라, 6월말로임기가끝나는현지방의원도 6개월분 ( 올해 1~6월 ) 월급을새연봉체계에따라다시정산받게된다. 시 도중에는서울시의원연봉이 6,804만원으로가장높다. 가장낮은곳은전남 3,960만원이다. 둘의차이는 2,844만원이다. 시 도평균 4,683만원, 시 도의원들이무급시절에도받아왔던회기수당 (* 월정수당으로잘못표기 ) 과의정활동비 ( 연 3,120만원 ) 보다새연봉을적게결정한곳은한군데도없다. 연봉수준은시 도의재정자립도와거의비례하고있다. 연봉이가장많은서울시의재정자립도는 95%, 연봉이가장적은전남은 19.9% 다. 시 군 구중에는서울서대문구가 3,804만원으로가장높다. 최저는충북증평이 1,920만원으로서대문구보다 1,884만원적다. 시 군 구평균은 2,765만원이다. 시 군 구의원들은무급시절회기수당 (* 월정수당으로잘못표기 ) 과의정활동비로연 2,120만원을받았다. 이 2,120만원보다낮게결정한곳은충북증평과충남태안 (2,011만원) 이다. 시 군 구의원최고연봉 ( 서대문 3,804만원 ) 도시 도의원최저연봉 ( 전남 3,960만원 ) 보다낮다. 당초일부시도보다높게의원연봉을결정하리라예상됐던서울강남구와서초구가각각 2,720만원, 2,520만원으로아주낮게결정했기때문이다. 주변눈치보지않고지난 3~4월에의원연봉은결정한곳들은상대적으로고액으로결정했다. 서울시가대표적사례다. 재정자립도가낮은지역도눈치볼것없이저액으로결정했다. 재정자립도 12.2% 인충북증평이그렇다. 재정자립도 10~20% 수준인대부분의시골군지역은의원연봉을 2,000만원대로결정했다. 강남 서초구의경우, 일부시 도보다많이책정하지않겠나 라는관심이전국에 257

270 제 4 편 서쏠리자부담스러워일부러낮게결정한측면도있다. 전체적으로볼때연봉책정수준은당초예상보다아주낮다. 올해초만해도많은지방의원들이부단체장 ( 부시장 부지사 부군수 부구청장등 ) 수준으로연봉을결정해달라고목소리를높였었다. 그렇게될경우시 도의원은 7,000 만 ~8,000만원, 시 군 구의원은 5,000만 ~6,000만원정도가될것으로예상됐었다. 하지만결과는예상보다평균 2,000만 ~3,000만원씩적게나왔다. 이렇게된데는지방선거가다가오면서기존지방의원들의위기의식이작용했기때문으로분석된다. 지방의원유급제가된다는소식에재산은많지않지만똑똑한전문직업인 회사원들이다수출마를고려하게되자, 기존지방의원들이연봉액수를낮춰 진입장벽 으로만드는데암묵적으로동의했기때문이라는것이다. 기존지방의원들상당수는개인사업체를갖고있는등금전적여유가있어의원연봉을따로받지않아도크게불편하지않은사람들이다. 이에따라행자부와지방자치단체들에는 지방정치의질을높이기위해서도입된지방의원연봉제의취지를살리려면중앙정부의지원이필요하다 는지적이계속들어오고있다. 지방의원연봉은지역학계 법조계 언론계 시민단체등이추천한주민들중에서자치단체장과의회의장이각각 5명씩선정해구성하는의정비심의위원회가결정하고있다. 의회의정책연구실이내년도 시예산안의주요부분에대해자문해주는등출범과동시에성공적인활동을보이고있다. 특히정책연구기능을더욱보완하기위해상임위별연구인력충원에나서고있어 의회의내년도활약상에벌써부터시민들의기대가쏠리고있다. 의회는지난 18일 시및교육청의내년도예산 14조 56여억원을의결하면서사상처음으로외부전문가그룹이포함된시의회정책연구실의조사 분석을받았다. 예산심의가한층강화된것이다. 정책연구실은 의회제2차정례회의에서 시및교육청에서제출한 2005년도세입 세출예산 53건에대한문제점과개선방안을상임위별로분석 정리 258

271 제 2 장 해의원들에게예산심의에참고토록했다. 그결과 사랑의책 100만권보내기사업 예산 10억원이삭감되고 국악한마당축제 관련예산은 3억원증액되는등 5건이상의예산심의에변화를이끌어냈다. 지하철역방독면보급 등나머지 40여건은예산에대해서는조사 분석한결과를통해문제점과개선점등을의원들에게소상히알려예산심의및의결에큰영향을미쳤다. 대학교수등외부전문가 14명과시의원 17명등 34명으로구성된정책연구실이지난 9월출범한이후첫역할을톡톡히한것이다. 259

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273 제 3 장주요쟁점해결방안모색 제 1 절지방의회인사권독립 지방의회의자율성과권한을확보하고사무직원들의전문성과소속감을제고하기위하여지방의회직렬을신설하고, 의회사무직원에대한임명권을지방의회의장에게귀속시키는주장이지방의회개원이래계속제기되어왔다. 이는지방의회의조직과구성및업무수행에대하여는지방자치단체의장으로부터간섭이나영향을받지아니하는의회자율권을인정하고있으며, 지방자치단체장의업무수행에있어서도지방의회는그집행권에대하여구체적인지시나간섭을할수없는 견제와균형 의원리가상호관계의기본이된다는논거에서제기되어왔다. 만약지방자치단체의장에게의회사무직원의임명권이있을경우사무직원이의장의명에충실하기보다는그임명권자인지방자치단체의장의눈치를살피게되며, 의회업무에대한전문적인경험축적이곤란할뿐아니라이로인해공무원들이의회사무직원으로임명되는것을기피하는경향마저있다는현실적인문제도없지않았다. 그러나, 의회직렬 을신설하고, 지방의회의장에게사무직원임명권부여는지방의회의자율성을강화할수있다는긍정적인측면은있으나, 의회직렬이라는소수직렬의신설로인한인사교류의제한, 승진 보직관리상불이익등이발생되고지방의회내폐쇄적인사운영, 협소한의회사무기구의인사여건으로인한인사침체, 사기저하등인사관리상어려움이예상되고, 오히려사무직원의자질을떨어뜨릴수있다는문제점도함께대두되었다. 의회의장에게사무직원에대한인사권을부여함으로써사무직원에대한정치적개입이높아질것이라는우려의측면도있지만, 지방의회직에대한인사권행사를함에있어현행지방의회인사제도의문제점을보완하면서상호연계되 261

274 제 4 편 는개선방안을강구할수있다. 결국의회직렬신설등사무직원인사권독립문제는지방의회관련제도의변화와자치단체조직및인력운용상황등지방공무원인사시스템에큰변화를가져오는사안으로신중히추진되고있는실정이다. '04 지방의정활동기반혁신을위한과제별의견수렴결과 ( 의회사무기구의인사권독립 ) 지방분권위 T/F 인사독립성에대하여대체로공감하나, 인사효율성확보방안등에대한우려가크므로단계적추진방안이좋겠다는의견 우선별정직, 기능직등에인사권을이관하여, 의회의본연기능수행은의회의장이실시하게함 향후, 의회직렬신설등전직원에대한인사권은의회사무기구의규모신장에맞추어실시 관계공무원의견 의회직렬을신설하고인사권을의회의장에게독립하자는의견과 독립된인사위원회를두어인사원칙과기준을제시하고상호전출입제도를두어인적교류가확대될수있는방안을마련하자는의견이많았음 제 2 절지방의원보좌관제도입 의정활동의요체는각종의안과발의및심사, 예산결산의심사및행정사무감사라고할수있다. 이러한활동이중점적으로이루어지기위해지방의회부활이후정부와지방자치단체의많은논쟁과갈등이있어왔다. 보좌관제의필요성은단순히보좌관을두고그들에게돈을주는것이아니라, 그효과가의원들의전문성향상에기여할수있는가에초점을맞추어야할것이다. 따라서, 보좌관제의긍정적측면으로는지방의원보좌관은의원개인에대한지원이지만결과적으로는의회의기능을강화시켜지역발전에기여하는수단이되는것이다. 지방의원은어느한분야의전문가로구성되는것은아니며특 262

275 제 3 장 정분야의업무만을할수없는불특정다수인의공익을위하여활동해야하기때문에자기의전문분야를제외한다른분야에대해서는도움이있어야만전반적인의정활동을수행할수있다는것이다. 보좌관제도입논의는의원의신분과정수조정, 소요예산등의문제와관련시켜해결방안이모색되어졌다. 지방의원유급제를실시한지도얼마되지않았으므로단계적으로실시되어야할것이다. 일본의경우우리와같이의회사무국직원의지원을받되지방의원보좌관은두지않고있으며, 영국, 프랑스등도별도의보좌관제가없고업무관련부서공무원의지원을받고있는실정이다. 언론이나시민단체, 지역주민등도반대하고있는입장이다. 유급보좌관을둠으로써보다양질의의정서비스가생산되도록하여야함이바람직하며, 다만일시에보좌관제를시행하는것은지방재정에부담이되므로광역의회부터시범적으로도입하는방안과의회별 3~5인당 1명의보좌관을두는단계적도입방안이고려되었다. 또한의장소속전문보좌기관설치, 상임위원회별전문위원실확대, 의원개인별보좌관제도입등의 3단계실시등시범적단계도고려되었다. '04 지방의정활동기반혁신을위한과제별의견수렴결과 ( 유급보좌관제도입 ) 지방분권위 T/F 의원개인보좌관도입은다수의국민정서와배치되고, 외국에도흔치않은제도로국민공감대와정치권의논의가선행되어야함 다만, 현재의지방분권추진과맞물려자치단체장에대한견제강화와지방의회의자율성 전문성제고를위한대안으로상임위설치기준완화등전문위원추가배치안을제시 관계공무원의견 계약직으로전문가를채용하여정책전문위원제를운영하면서입법 정책분야를전담지원하는방안채택건의 상임위설치기준완화, 전문위원추가배치의견이다수 263

276 제 4 편 제 3 절지방의정전문연수원설립 지방의정연수활성화로수준높은의정활동과집행기관인지방자치단체장의견제및지방의원의자기책임의식향상등을통하여지방의회가주민대표기관으로서역할을강화하기위해지방의원에대한연수 연찬과지방의정의연구 관리를체계적으로담당할지방의정전문연수원설립을그동안지방의회의장단협의체, 지방자치단체장협의체등에서지속적으로건의해왔다 국가전문행정연수원에 지방의회의정정책연수과정 을신설하여국가전문행정연수원 58개교육과정중지방의회지원과정, 지방의회의원정책연수과정을운영 '03. 7 정부혁신지방분권위의 지방의정활동기반강화 방안의일환으로지방의회의전문성제고를위한지방의원연수지원을추진과제로채택 시 도자치단체장협의회에서 지방의정연수원설립지원 을건의 정부혁신분권위에서 지방의정활성화방안 1차연구결과에서지방의정을체계적으로관리 연구할전문연수기관의필요성을제기 전국시군구의장단협의회에서 지방의회전문연수원건립지원 건의 현재운영되고있는지방의정연수과정은행정자치부지방혁신인력개발원에서지방의원에대한정책연수과정으로특별교육과정 ( 워크숍, 1개과정, 04년/100 명 05년/20명 06년/130명) 과지방의회의원과정을운영하고있으며, 또한시도및시군구지방의회별자체계획에따라연찬 간담회, 세미나, 국외연수등을실시하고있다. < 표 4-2> 지방의회의정연수현황 구분 연수 연찬 간담회 세미나 국외연수 ( 명 ) 기타 59.0 건 (509.0) 건 3, (2,616.2) 건 3, (3,125.2) 통계는 4기지방의회 ( 02~ 06) 의연도별평균치 264

277 제 3 장 그리고, 국회의경우는 2004년도에지방의회연수과정을개설하여지방의원, 전문위원, 실무자, 속기사를대상 ( 총 11개과정, 830명 ) 으로교육을실시하였으며, 지방의원정책연수과정은 1개과정 (4회, 400명 ) 을운영하였다. 국회의원정책 ( 의정 ) 연수기구로서 1994년 7월 24일 의정연수원 을설치하였으나 2001년 1월 1일국회사무처내 연수국 으로기구를개편하였으며, 헌정기념관내에대강의실 (250명), 소강의실 (80명), 전산교육장 (50명) 을설치하여의정연수시설로활용하고있다. 지방의원의자질논쟁은있지만정작의정활동에전문지식과정보제공을위한연수 연구지원시스템이미약한실정이며특수대학원, 의회별로세미나 연수회 토론회가산발적으로운영되어효율성이낮고, 국외연수의경우연평균 3,125명이참석하여임기중 1회이상실시한것으로나타나고있다. 그러나분권과혁신의시대에맞는의정발전을위한자율적인통제 실천메커니즘미비하여지방의원의각종비리, 외유성연수등과관련도덕성 개인별역량에대한문제점을시민단체 언론이지속적으로제기하고있다. 또한지방의원의행태 의식 가치관등지방의회문화의혁신없이는성공적인의정발전에한계로지적하고있다. 지방의원의전문성제고와지방의회의효율적운영방안연구를위해 지방의정연구원 설립추진방안, 행정자치부지방혁신인력개발원의지방의원정책연수과정확대개편방안및전국의장협의회기능과통합하여별도법인으로설립하는방안등이제시되었다. 265

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279 제 4 장지방의회의역할및발전과제 제 1 절지방의회역할 지방의회부활이후오늘날까지지방의회의기능과역할을강화하여지방의정활성화를모색하고자하는논의와함께지방의회의전문성과책임성을확보함으로써지역주민으로부터신뢰를얻기위한노력도계속되어왔다. 지난 16년을되돌아보면, 우리나라의지방자치는 1991년지방의회부활과 1995년민선자치실시를계기로명실상부한지방자치시대를열었으며, 풀뿌리민주주의의초석인지방의회를근간으로지방자치의기반을다지는등그동안많은성과를이루었다. 참여정부출범이후우리의지방자치는지방분권특별법제정, 제주특별자치도출범, 총액인건비제도입을통한자주조직권부여, 지방예산편성지침폐지및지방채총액한도제도도입등재정운영자율성제고, 주민투표제 주민소송제 주민소환제등다양한주민직접참여제도보장등지방행정전분야에걸쳐획기적인제도개선이이루어져온것이사실이다. 이에못지않게지방의회제도또한지방의정활동기반강화를위하여지방의회의자율성 전문성 책임성을증대시키는방향에서그동안많은변화가있었다. 첫째, 지방의원유급제를도입하여지방의원급여수준을지방자치단체가자율적으로결정토록하였다. 둘째, 지방의회의회기운영및상위위원회설치를조례로정하도록자율화하였다. 267

280 제 4 편 셋째, 지방의원의정활동지원기능을강화하고전문성을높이기위해위원회에두는전문위원을대폭증원하였다. 넷째, 지방자치단체장이행사하던의회사무직원에대한인사권중별정직 기능직 계약직에대해서는지방의회에이양하여자주성과전문성을강화하였다. 다섯째, 윤리특별위원회설치, 지방의원윤리강령및윤리규범의자율적제정, 주민소환제도입등지방의원윤리를규제할수있는장치와함께지방의원의전문성확보를위한노력의무에관한법률적근거등을지방자치법에두어지방의회의책임성을강화하였다. 지방의회는헌법상보장된지방자치단체의의결기관으로서주민의의사와이익을대표하고집행기관을감시 견제하여지역사회를안정적으로발전시켜야하는책무를가지고있음에도, 그동안주민여론을충분히반영하고지방자치단체장에게집중된행정권한에대한견제기능을수행하지못함으로써지방의정활동에대한일부의비판과부정적여론이있는것도사실이다. 따라서지방의회도전문성을높여지방의정활동에대한경쟁력을갖추어야하며주민의대표기관으로서책임성을확보해야할것이요구되며이를위해지방의회가수행하여야할몇가지중추적인역할을제언하면다음과같다. 첫째, 지방의회는지방분권과혁신의진원지역할을해야한다. 지방의활력증진이국가발전의기틀이되므로지방의회가지역발전을선도해나가야하며, 특히지방의회가지역혁신의아이디어를수렴하고혁신문화를주민들에게확산시켜나가는교두보의역할을해야하는것이다. 둘째, 지방의회는우리나라참여민주주의의발전의견인차역할을해야한다. 의정활동에서민주적인절차를존중하고개인의이익을배격하여공익을실현하는모범을보이고, 지방자치발전을위한주민들의적극적인참여를유도함으로써진정한참여민주주의발전의견인차역할을해야하는것이다. 268

281 제 4 장 셋째, 지방의회는지역정책의산실이되어야한다. 집행기관에대한견제도중요하지만주민들이기대하는정책을창의적으로개발하고정책추진에대한전문적식견을쌓고비전을제시해야하는것이다. 넷째, 이러한역할을제대로수행할때지방의회는주민들로부터신뢰받는지방의회상을확립하게될것이다. 주민의대표자로지방의원은항상주민의소리에귀를기울이고주민의손발이되는지역사회봉사자로서역할을다할때주민들이어려움이있다면가장먼저찾아가는곳이지방의회가될것이다. 제 2 절지방의정활성화추진 지방분권과제로추진해온 지방의정활동기반혁신계획 이완료 ( 06.6) 되어지방의회의자율성과독립성이강화됨에따라확대된지방의회의기능에상응하여주민에대한책임성확보방안을마련하고, 아울러지방분권으로확대된지방자치단체의집행기관을효율적으로견제할수있는전문성을제고시켜나갈필요성이제기되고있다. 또한, 지방의원에대한유급제도입을안정적으로정착시켜의정활동을지원하고지방의회의권한과역할증대에따른지방의회기능활성화를통해주민으로부터신뢰받는지방의회상이정립되어야할것이다. 따라서지방의정기능활성화지원을위한현행지방의회제도의개선, 주민참여형지방의회성과공표제추진, 지방의원보좌관제도입, 지방의정연수 연찬기능강화, 일반직사무직원인사권등이양을통한지방의회독립성확보방안등현행제도를개선하거나새로운제도의연구가필요하다. 269

282 제 4 편 가. 지방의정운영개선지원지방분권에따라집행기관에대한지방의회의견제및균형유지장치강화를요구하고있고지방의회의역할증대에따른원활한지방의정지원을위한제도의개선이필요하다. 첫째, 지방의원겸직금지등제한대상을확대하여야한다. 즉겸직금지직종추가및겸직신고제도입, 상임위직무와관련한영리행위제한등이필요하다. 둘째, 지방의회감시기능을강화하기위하여행정사무감사제도를개선하여야한다. 즉감사기간 ( 일수 ) 연장검토가필요하고아울러지방자치법에서정하고있는감사일수범위를지방의회의회기및상임위원회설치를자율화한취지를고려하여지방자치단체의조례로정하도록자율화하는방안도연구하는것이바람직하다. 셋째, 지방의회의서류제출요구권확대가필요하다. 즉폐회또는휴회중서류제출요구방법개선, 전문위원서류제출요구권보장, 출석답변공무원등대상자범위검토및벌칙강화등개선되어야한다고본다. 넷째, 지방의회예산결산특별위원회의상설화가필요하다. 즉예산결산특별위원회설치근거를지방자치법에규정하여지방의회의예산심의 의결기능을강화하여야한다고보며, 아울러 2006년도지방자치법에근거를두고설치된윤리특별위원회를상설화하는방안도연구가필요하다. 지방의회의행정사무감사기간연장에따른감사수감등집행기관의부담가중우려와지방의회의서류제출요구권확대로인한권한남용우려등소지가있으나, 이러한제도는지방의회의권한과역할증대에따른지방의회운영의효율성제고와지방의원의책임성있는의정활동을기대할수있다고본다. 270

283 제 4 장 나. 지방의회성과공표제추진지방의원유급제실시에따른의정비수준결정등지방의회의성과평가필요성제기, 지방의회운영성과를주민에게공시함으로써역할강화및신뢰제고가필요하다. 지방의회 자체성과평가제도 도입이그대표적인제도모델이라고보며, 성과평가법적근거마련및모델개발 보급이시급한실정이라고할수있다. 이러한지방의회성과평가제도는지방의회가 1년간의정활동의성과를자체평가, 평가의공정성, 객관성확보를위하여 성과평가위원회 구성운영, 지방의회활동실적분석및주민만족도조사병행, 성과평가결과는본회의에보고하고주민에게공시하는등방안을그주요내용으로제시할수있다. 이러한주민참여형지방의회성과공표제도는지방의원에대한유급제도입시행 ( ) 으로인한역할요구증대, 지방의원신분변동에따른책임성제고, 지방의원의의정활동역량강화및주민신뢰확보가기대된다. 다. 지방의원유급보좌관제도입지방의회출범이후지속적으로유급개인보좌관제도입요구등역할증대에따른의정활동지원기능의보강이필요하다. 이에대한방안으로서는지방의원의정활동보조를위한인턴제나개인보좌관제등의정보좌인력확보방안의연구 도입되어야한다. 2006년도상반기에유급보좌관제대안으로전문위원을증원 ( ) 하였으므로그운영성과를보고, 국민적공감대가형성된후도입함이바람직하다고본다. 라. 의회사무직원에대한인사권독립지방분권특별법에지방의회의장의사무직원인사에대한독립적권한을강화하도록규정되어있고, 기관대립형인현행구조상집행기관에대한견제와균형 271

284 제 4 편 차원에서지방의회인사권의독립성원칙확보가필요하다. 따라서 2006년도상반기에지방의회에이양한별정직, 기능직및계약직의인사권외에도일반직사무직원에대한인사권자및권한행사방법, 인사교류등인사권을추가이양하는방안이연구되어야한다고본다. 지방의회사무직원에대한인사권의지방의회완전이양은지방의회의인사권행사에따른집행기관과의인사교류문제등인사상불이익을초래할소지도있으나, 지방의회의권한과역할증대에따른책임성있는의정활동이기대되고지방의회에대한지원기능강화와사무직원에대한인사의자주성을제고할수있다고본다. 마. 지방의정연수 연찬기능강화지방분권특별법에국가와지방자치단체의지방의원에대한전문성제고노력의무가규정되어있고, 지방의원의책임성을강화하고원활한의정활동을통한지방의회위상의제고가필요하다. 또한지방의원의각종비리, 유람성국외연수등과관련도덕성, 개인별역량에대한문제점을시민단체 언론등이지속적으로제기하고있고, 지방의원의행태, 의식, 가치관등지방의회문화의혁신없이는성공적인지방의정발전의한계가있을것으로지적되고있다. 이와같이지방의원의역량을강화해야하는필요성에는공감하지만의정활동에관한전문지식과정보제공을위한연수지원시스템이미약하며, 특히분권과혁신의시대에맞는지방의정발전을위한자율적인통제 실천메커니즘이미비한실정이다. 따라서지방자치단체별로수시지역단위지방의회협의회주관연찬 간담회, 세미나, 해외연수등자체계획에의한역량및책임성의제고노력을지속적으로하고있으나그성과는미미한것으로파악되고있다. 이는지방의원, 의회사무직원등의전문성확보와직접적으로연계되는문제 272

285 제 4 장 인바, 단기적으로는행정자치부와전국시도 시군구의장협의회공동으로워크숍등연수 연찬회를개최하는방안을추진하는것이필요하고, 중장기적으로는지방의정전문연구원을설립하는것이제도적으로지방의회의전문성을높이고그위상을정립하는계기가될것이므로이를구체화할수있는방안의연구가필요하다고본다. 앞으로의국가경쟁력은중앙과지방간상생 협력에달려있으며, 이제중앙과지방의긴밀한파트너십 스폰서십을통한협력관계를구축하지않고서는우리나라가선진국의대열에합류하기어렵기때문에정부는솔선하여지방과의원활한소통을위해최선을다해나가야할것이다. 21세기지식정보화의시대, 지방행정의중심에있는지방의회를활성화하기위해서는지속적인제도개선노력이필요한실정이며정부도그필요성을절감하고있다. 다만국회를비롯한정치권, 언론, 시민단체등주민들로부터지방의정활성화를위한광범위한논의와공감대형성이전제되어야함은아무리강조해도지나치지않을것이다. 273

286 제 4 편 제 3 절지방선거정당공천제개선 개정공직선거법제47조제1항은 정당은선거에있어선거구별로선거할정수범위안에서그소속당원을후보자로추천할수있다. 다만, 비례대표자치구 시 군의원의경우에는그정수범위를초과하여추천할수있다 고규정함으로써, 모든선거직공직후보자를정당이추천할수있도록하고있다. 공직선거법의개정에따라, 2006년실시된 5.31 지방선거에서는기초의원에대해서도정당공천제를실시하였는데이러한정당의지방선거참여와그결과에대해서는여전히논란이있으며학자에따라서도견해가다양한실정이다. 가. 정당공천의허용을인정하는입장정당의공천을지방선거에서도허용해야한다는논거는다음과같다. 첫째, 정당이우월적지위에서지방정치인견제가필요하다고본다. 정당의관여가없는상황에서는지방정치인과토호와의유착에의한개발위주의정책을위주로할수밖에없을것인데, 정당참여를허용함으로써상대적으로분배에관심을갖는정당이소속공직자를통하여또는정책제시를통하여지방자치의결정이개발일변도로치우치는것을견제할수있다. 둘째, 지방행정의책임소재를명확히할수있다. 정당은독자적인정책을제시하고그결과에대하여책임을질수있는집단인데, 정당의참여를배제하게되면잘못된정책들에대하여전반적으로책임을물을수없게된다. 또한정당의활동이금지되면이익집단이강해져서후보자들은당선을위하여이익단체로부터인적 물적지원을받지않을수없게될것인바, 이는당선후공직자의결정에영향을미치게될것이고이는지방자치의책임성을저해할우려가있다. 셋째, 정당이후보자를추천함으로써주민의후보자선택을용이하게한다는점에서도긍정적인기능을한다. 4대지방선거를동시에치르는경우, 선거권자의입장에서본다면입후보자를정확하게차별화한다는것이사실상불가능한 274

287 제 4 장 데, 정당이나신뢰받을수있는단체에의한입후보자의추천은선거권자의선택을도와주게될것이다. 넷째, 지방선거에정당의공천을배제하더라도선거과정에서사실상내천이이루어지며, 선거가끝난후정당들이내천으로당선된자에게사실상영향을미칠수있기때문에공식적으로제도화하는것이타당하다는입장이다. 다섯째, 지방의회의위상저하문제이다. 우리나라의지방자치는집행기관과의결기관의대립형을취하고있는데, 전통적으로행정권이강한면을보이고있는바, 따라서정당이라는매개체를통하여집행기관에대하여조직적 집합적인힘을행사할수있도록해야한다고본다. 나. 정당공천의배제를주장하는입장지방자치에있어정당공천의배제를주장하는입장의논리는다음과같다. 첫째, 생활자치의현장인시 군 자치구에서단체장과시군구의회의원이안정적으로지방행정에전념할수있는여건을조성할필요가있다. 둘째, 중앙정치와공천비리연결고리를단절해야한다는주장이다. 그동안정당공천과관련하여공천헌금수수가공공연히있어왔다. 중앙정당의정치인이단체장과지방의원공천을이유로정치자금을받아온각종비리의연결고리를차단하기위해서는단체장과시도의회의원의정당공천배제가불가피하다. 셋째, 지방정치가중앙정치에예속될것을우려한다. 지방선거에정당의관여를허용하는경우, 지방의문제가지방적관점에서접근되지못하고전국적인이해관계에따라결정됨으로써지방정치가중앙정치에예속될우려가있다. 특히정당공천과정에서우리나라의지방정치가정당에의하여독과점체제를공고하게유지하게될것이다. 중앙당과지구당사이에수직적인지배구조가형성되어있는우리나라의경우, 지방정치가중앙정치에예속되지않기위해서는정당공천배제가불가피하다. 넷째, 한국정당의지역연고주의단절을위해서정당공천제의배제는필수적 275

288 제 4 편 이라고본다. 특정지역에서특정정당이압도적인영향력을행사하고있는우리나라의경우, 지방선거에서정당의참여를인정하는경우, 지역분할구도를고착화하게되고, 고질적인지역연고주의가심화하게될것이다. 그러므로우리나라의정당이민주적이고정책정당의본연의모습으로개혁되기전에는지방선거에정당참여를최소화하는것이지방자치제의존재가치를지키는방안이라고주장한다. 헌법재판소는기초지방의원선거에서정당표방금지에대해서처음에는헌법에합치된다는입장을취하였으나나중에입장을바꾸어헌법에위반된다고결정하였다. 판결이유로는, 선거에서정당이냐아니면인물이냐를선택하는것은궁극적으로주권자인국민의몫이고, 입법자가후견인적시각에서입법을통하여그러한국민의선택을대신하거나간섭하는것은민주주의이념에비추어바람직하지않으며, 정당공천을배제함에있어유독기초의회의원만정당공천을배제하는것은기초의회의원후보자만을다른지방선거의후보자에비해불리하게차별하고있어평등원칙에위배된다라고판시하였다.( 헌재 헌가9, 10( 병합 )) 가. 미 국 미국에서는지방선거에정당의참여허용하는자치단체도있고, 그것을금할뿐만아니라지방공직의당적보유도금하는자치단체도있다. 전자의대표적인예가 Washington D.C., New York시등이고, 후자의대표적예가 California주의자치단체들이다. 1981년의조사에의하면미국의시가운데약 70% 가지방선거에의정당참여를금지하고있다. 정당참여를금지하는시에는중소도시뿐만아 276

289 제 4 장 니라대도시도포함되어있다. 미국지방선거에서의정당공천등정당의참여를배제하는지방자치단체에서실시하는비정당선거란투표용지에후보의소속정당을표시하지않는제도로서도시정당조직의부패를해결하고지역의주요현안과후보에대한관심을높이기위하여채택하였다. 비정당선거제도는정당의이름만으로후보자를선택할수없도록함으로써이론상으로는정치인들이교육수준이낮은많은수의유권자들을동원하는것을어렵게만들도록하기위한제도이다. 현재하와이주를제외한모든주에서실시하고있는비정당선거제도는인구 2만 5천이상도시의 70% 가이제도를도입하고있으며 1910년이후생성된도시의거의모두가이를채택하고있다. 이러한비정당선거제도는오로지후보자의능력과덕망을투표선택기준으로삼도록하기위한제도로서정당표방도금지하는제도로채택된것이다. 나. 영 국 영국지방선거에서는정당공천을시행하고있다. 그런데, 최근특정지역을 안전한 노동당, 보수당등이장악하여주도권을가짐으로써일당지배적인의회에서효과적인반대와견제가곤란하며, 부패의위험까지도지니고있다. 영국에서도 1당지배적인지역에서정당공천과다수대표제의부정적측면이특히두드러지게나타나고있는실정이다. 다. 독 일 독일은지방선거에서중대선거구제를채택하고정당공천을실시하고있다. 독일의지방선거에있어서는규모가큰게마인데 (Gemeinde) 의경우, 정당이주요정책에영향력을발휘하지만중소규모의게마인데 (Gemeinde) 는탈정치적성향의유권자단체가지역문제를중심으로의견을개진하고있다. 따라서외형상으로는지방선거를정당이주도하고있으나실질적으로는비정당적이되는결과를가져오고있다. 이러한이유로정당역시당원이아니더라도지역에서잘알려져있는인물을의원후보명부에올리며, 후보자도당과의관계보다는지역과의관계를강조하고있는데이는게마인데 (Gemeinde) 의규모가적기때문인것으로분석된다. 277

290 제 4 편 선거구제 장 점 단 점 대정당이지역적기반이나재정면에서유리ㆍ다수대표방법으로인하여낙선자의과다한 하기때문에다수당출현용이 사표의발생과당선자의잉여표발생으로 ㆍ관할구역이좁기때문에후보자의인물과 소수당에불리하고투표가치에문제가있음 정견파악이명확하며선거에대한관심이ㆍ선거운동의과열우려 높아져투표율이비교적높음 ㆍ지방적명망가에유리하고신진인사의진출에 ㆍ후보자 1인당부담하는선거비용이비교적 불리 적음 ㆍ선거구획정시게리맨더링의위험내포 ㆍ동일정당간의경쟁폐해나후보자의난립ㆍ선거간섭, 정실, 매수, 기타선거부정의가 방지가능 능성이큼 ㆍ선거범죄에대한규제용이 ㆍ선거공영이나재선거, 보궐선거의실시및 선거관리용이 ㆍ국민적기반을둔전국적인물이당선되기ㆍ소수대표방식으로인하여군소정당이 쉽고유권자에게는후보자선택범위가넓어 출현하여정국이불안정할수있음 짐 ㆍ선거구역이넓어선거비용이많이소요 ㆍ소수대표제의결과사표감소 ㆍ선거결과에대한무관심으로투표율저조 ㆍ신진인사나새로운정당의진출용이 ㆍ후보자난립및동일정당내후보자간 ㆍ선거간섭, 정실, 매수기타부정방지가 경쟁이과열 비교적용이 ㆍ선거공영이나재선거, 보궐선거의실시 ㆍ정당정치의발전과선거과열방지 및선거관리곤란 ㆍ비교적광범위한지역에기반을둔인물의ㆍ동일정당내후보자간의경쟁이이루어지는진출이가능폐해발생우려ㆍ대정당, 소정당에공정한진출용이ㆍ후보자의식별곤란ㆍ대선거구제와소선거구제의상대적결점을ㆍ선거간섭, 정실, 매수, 기타부정방지곤란완화ㆍ선거비용이비교적많이소요ㆍ재선거나보궐선거실시곤란 278

291 제 5 편 지방의회운영실적및현황통계자료