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재중 황
5 years ago
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2 요 약 우리나라는 2003년이래여러식품안전사고를계기로수차례주요한식품안전정책을발표하고발전시켜왔지만국민들이식품안전에대한불안감은크게개선되지못한상태이다. 그이유는일차적으로정부의낮은위기관리능력과소통의실패에기인한다고할수있다. 선진국들은 1990년대후반에서 2000년대전반에걸쳐식품안전관리체계를근본적으로변화시켜왔는데, 그기본적인접근방법은농장에서식탁까지감시, 생산자책임의강조, 위해성평가와위해성관리의분리, 위해성에기초한검사체계, 특정식품에대한국내와동등한안전기준요구, 추적절차의확보, 수의검역관과공중보건당국의협조체계구축, 강제적리콜권한의확보, 식품안전체계에대한평가와감사로요약될수있다. 선진국들은이러한접근방법에기초하여식품안전체계를통합화 일원화하고있으며 정도와유형의차이는존재하지만, 특히위해성평가와관리의분리, 생산관리부처와위해성평가 관리부처의분리를통해상호독립성과견제능력의확보에역점을두고있다. 또한국민의신뢰를확보하기위한투명성강화도주요한목표의하나이다. 이에비추어볼때우리나라의식품안전법제와정책은기본적으로는이러한방향을지향하고있음에도불구하고주요한문제의식의핵심을비켜가고있다는비판을피하기어렵다. 식품안전기본법에의해설치되는식품안전정책위원회는가장유사한모델이라고볼수있는일본의식품안전위원회에비하여독립성과권한등이취약하며, 식품안전정책의투명성제고노력도불충분하다. 따라서앞으로선진국형식품안전관리체계를마련하기위해서는 위해성평가기관과안전관리기관의분리를통한건전한긴장관계의확보, 식품안전관리조직을품목별에서기능별로재조직, 정부정책의투명성제고, 식품안전관련행정체계의일선조직 ( 특히지방자치단체 ) 의기능과역할에대한세밀한현장조사와주기적감사를통한개선방안의마련등이필요하다.

3 목 차 1. 문제제기 1 2. 우리나라식품안전관리체계의과거와현재 2 1) 식품안전이슈의속성 2 2) 참여정부에서의식품안전관리정책 3 3) 이명박정부에서의식품안전관리정책의전개 5 3. 선진국의식품안전관리체계개편동향 9 1) 선진국식품안전관리체계개편의기본방향 9 2) 선진국식품안전관리체계의개편내용 우리나라식품안전관리체제관련법제및정책재검토의필요성 맺는말 17 < 참고문헌 > < 표차례 > < 표 1> 주요식품안전사건 사고 5 < 표 2> 선진각국의변화된식품안전관리체계의비교 15 < 표 3> 우리나라의현행식품안전관리행정체계 17 < 표 4> 선진국과의식품안전지표비교 19

4 1. 문제제기 2008년들어우리나라는각종식품이물사고, AI 발생, 미국산소고기수입문제, 멜라민파동등식품안전문제로커다란홍역을치렀다. 식품안전문제는기술적, 행정적, 과학적문제에그치지않고, 사회적불안과불신을증폭시키고, 첨예한정치적 사회적갈등을낳았다. 정부는이러한불안과불신을해소하기위하여관계부처합동으로 2008년 7월 11일 선진국수준의식품안전달성을위한식품안전종합대책 ( 이하 2008 종합대책 으로줄임 ) 을발표하였다 종합대책의목표는 식품안전에대한국민기대수준에부응하고변화된환경을고려한효과적인종합대책을마련, 선진국수준의식품안전달성 을추진한다는것이었으며, 이를위한추진전략으로다음과같은것들이제시되었다. 사전예방적식품안전정책 국민참여적이고국민과소통하는식품안전정책 식품사고발생에대한신속대응 수입식품안전관리강화 고의 상습식품위해사범특별관리 범정부적식품안전추진체계강화그러나 2008 종합대책에는지난정권이래식품안전정책에대한많은논의속에서핵심과제로꼽혀온 식품안전정책의투명성강화와 식품안전관리체계의통합 일원화라는과제가불철저하거나애매모호하게제시되어있다는지적을받고있다. 그결과이대책은과거대책들에서언급되어왔던다양한세부과제들을나열하고있지만, 정작전체정책을관통하는핵심원칙을소홀히하고있다는비판을받고있으며, 이대책의장기적인효과성에대해서도의문이제기되고있다. 따라서이글은 2003년이래여러식품사고를계기로발표되었던식품안전정책을되짚어보고, 선진국의식품안전관리체계개편동향에서확인되는새로운식품안전정책의패러다임을살펴본다음, 이를통해최근발표된정부의식품안전정책에서개선보완되어야할것이무엇인지논의하고자한다

5 2. 우리나라식품안전관리체계의과거와현재 이절에서는참여정부시기이래각종식품사고의빈발에따라수차례마련되었던식품안전정책을중심으로다음과같은사항들을점검해봄으로써, 우리나라식품안전관리체계의문제와개선과제를확인하고자한다. 무엇이문제로지적되었는가? 무엇이개선방안으로제시되었는가? 개선방안은얼마나성과를거두었는가? 무엇이간과되었는가? 1) 식품안전이슈의속성 이와관련하여우선적으로논의되어야할것이식품안전이슈의속성이다. 우리나라에서식품안전문제가본격적으로국민적관심사로떠오른것은 1990년대중반이후부터이다. 식품안전에대한국민적관심의제고는 1 소득 생활수준향상에따른식품의 질 에대한관심제고, 2 각종수입식품증대에따른국민불안증대, 3 불량돼지기름 사건, 발암물질분유 사건등불량 위해식품사고등이그배경이되었다. 식품안전에대한국민의높아진관심에부응하기위하여 1996년보건복지부산하에식품 의약품안전본부가창설되었고, 1998년에는보건복지부의외청으로식품 의약품안전청이발족되기에이르렀다. 그럼에도불구하고식품안전문제는오히려 2000년대들어와오히려더큰사회적이슈가되었으며, 더빈발하는경향을보였다 (< 표 1> 참조 ). < 표 1 > 주요식품안전사건 사고 연도 주요식품안전사건 사고 2004년이전 고름우유 ( ), 포르말린통조림 (1998.7), 납꽃게 (2000.8) 등 2004년 불량만두소 (2004.6) 2005년 김치기생충알, 말라카이트그린 ( 장어, 숭어등 ) 2006년 식품첨가물 ( 과자 ), 대형학교급식식중독사고 2007년 사카자키균 ( 분유, 이유식 ), 농약 ( 녹차 ) 2008년 이물질 ( 생쥐머리과자, 칼날참치, 벌레라면등 ) 광우병 ( 미국산소고기 ), AI, GMO, 멜라민 자료 : 곽노성, 선진국수준의식품안전관리방안, 곽노성, 식품안전, 소비자의마음에답이있다, 에세이, 2008, p

6 그러나앞의식품안전이슈중실제건강상피해자가발생한경우는 2006년학교급식사고가유일한것이었다. 고름우유, 포르말린통조림사건은국민에게큰충격을주기는하였지만사실상과학적사실이잘못해석된데서비롯된것이었으며, 생쥐머리과자, 벌레라면등은혐오스럽기는하지만안전성과는무관한것이었다. 사카자키균, 칼날등은모르고먹었다면건강상의문제를초래할수도있었지만실제로피해가일어난것은아니었다 ( 곽노성, 2008b). 1) 즉, 대부분의식품안전관련 소동 은잠재적위험성의크기나국민건강상의실제적피해의크기자체보다는, 정부의낮은위기관리능력과소통의실패로국민의 불안 이증폭되면서발생했다는것이다 ( 곽노성, 2008a) 따라서식품안전문제와관련하여정부의핵심적과제는첫째, 철저하게위해성을평가하고관리함으로써식품에서비롯되는잠재적위험성과실제적피해를최대한경감하는것이며, 둘째는투명한정보공개와정책시행을통해서국민으로부터신뢰를확보하는것이다. 이두가지요점은선진각국의식품안전관리정책과행정에서도핵심적요인으로꼽히는것이다. 따라서이하에서는이두가지요점의관점에서지금까지우리나라의식품안전관리정책의전개과정을살펴보기로한다. 2) 참여정부에서의식품안전관리정책 가 년식품안전종합대책 참여정부는안전하고효율적인식품의생산, 가공, 유통및소비체계를구축한다는목표하에국무조정실을중심으로 2003년하반기부터대책마련에착수하여 2004년 6월 식품안전종합대책 을발표하였다. 이대책의목표는식품안전에대한국민의신뢰를높이고, 선진국수준의식품안전성을확보한다는것이었으며, 주요대책은다음과같았다. 식품안전제도개선 : 제조 유통과정안전관리강화, 수입식품검사 사후관리철저, 식품안전기준 규격정비 적발 처벌강화 : 취약분야집중점검, 위반행위처벌제도개선, 의식개혁및홍보강화 시민참여확대 : 각종위원회참여의무화, 정보공개및소비자감시강화, 피해구제제도개선 추진체계정비 : 식품안전정책위원회설치, 기관간네트워크강화, 식품관련행정체계정비 식품안전기본법제정 : 이상의대책을뒷받침하기위해식품안전기본법제정을추진 1) 물론실제피해가없었다고해서문제가안되는것은아니며, 어떻든이물질이식품에들어갔다는것자체가제조과정의위생관리에문제가있었다는것을보여주는징표로서큰문제라고할수있다

7 이대책은다음과같은의미를가졌다. 첫째, 최초의범정부적 종합적식품안전정책을마련하고시행했다는점이다. 둘째, 식품안전기본법제정과식품안전관련행정체계통합의필요성을제기했다는점이다. 셋째, 선진국형식품안전관리체계를향한전반적인목표를설정했다는점이다. 그러나이대책은결과적으로는큰성과를내지못하고말았는데, 그이유는다음과같다. 첫째, 단기적시각에서정책목표를설정함에따라, 단기적으로형식상달성가능한목표위주로과제들이설정되었다. 즉대부분의과제들이 2005년 12월말까지완료를목표로설정되었고그만큼단기적이고형식적인과제들이었던것이다. 2) 둘째, 이대책에는집단소송제의도입등과같은장기적으로신중히검토하여추진해야할과제들도포함되어있었으나, 이러한장기적과제들까지도단기적으로추진하다실패하고말았다. 그밖에도이대책의계획단계에서는식품안전관리행정체계의통합 일원화, 관련법령의정비등이핵심과제로검토되었을뿐만아니라부처간의이해다툼등을떠나백지상태에서검토하기로하였으나, 부처간이견조정에실패함으로써끝내본계획에는반영하지도못했다. 나 년식품안전개선대책 2004년마련된 식품안전종합대책 이마무리되기도전인 2005년 9월중국산김치에납이함유된사실이밝혀져파문이일었으며, 곧이어 2005년 10월 10일질병관리본부에대한국정감사에서수입김치에기생충함유우려가있다는문제가제기되었고, 이에따라수거검사를실시한식약청이 10월 21일수거검사결과기생충알이발견되었다고발표함에따라커다란파동이일었다. 이사건으로인하여 2004년의 식품안전종합대책 및그시행실태에대한비판이제기되었을뿐아니라식품안전행정체계의근본적재검토의필요성이진지하게논의되는계기가마련되었다. 3) 그결과 식품안전종합대책 을근간으로하는 추가개선대책 으로서 2005년 식품안전개선대책 이발표되었다. 이대책은 소비자위주의식품안전 이라는총괄적목표하에다음과같은 4가지주요과제를제시하였다. 수입식품안전관리강화 : 생산지관리강화, 수입업자책임강화, 통관검사의과학화 국내식품안전관리개선 : 생산자의책임강화, 유통단계관리강화 식품안전인프라확충 : 식품안전기준강화, 식품사고대응체계구축 2) 2005 년 식품안전개선대책 의말미에 2004 년 식품안전종합대책 의 45 개과제별추진실적이제시되어있다. 3) 2005 년이른바 기생충알김치 파동으로당시여당이던열린우리당이식품안전관리행정의통합일원화를강력히요구했다

8 행정체계개편 : 중앙행정체계개편, 중앙 지자체간기능조정, 인력및장비확충이대책에기초한성과로는 사전예방적 과학적식품안전관리체계의도입 (HACCP 시행과확대 ), 농 축 수산물및유통식품의안전수준향상을위한제반조치의개선 (GAP 본격추진, 쇠고기이력추적제시범사업등 ), 식중독예방대책추진, 즉범정부식중독대응기구운영 (2007.2), 어린이먹을거리안전기반조성, 즉 어린이식생활안전관리특별법 제정 ( 제정, 시행 ) 등을들수있다. 한편이대책의한계로는 식품안전관련중앙행정체계개편의실패 ( 식품안전처신설무산 ), 식품안전기본법제정실패와관계법령정비의미진, 소비자의신뢰를확보하기위한조치의미진 ( 형식적인소비자참여에그침 ) 등을들수있다. 따라서결국이대책은 2003년식품안전대책추진시에가장기본적인목표였던선진국형식품안전관리체계의구축에는다가가지못하고, 미시적이고기술적인수준의각종제도만손질하는데그쳤다고평가할수있다. 그리고그원인으로는 명확한원칙과방향성의부재, 정부부처간갈등과저항으로인한정부조직개편의어려움, 생산자단체를비롯한각종이익집단의저항, 참여정부후반기의정책추진력약화등이원인으로작용했다. 3) 이명박정부에서의식품안전관리정책의전개 이명박정부출범이후식품안전관리체계와관련하여두개의주요한변화가있었다. 첫째, 식품안전기본법이제정되었다는점이다 ( 제정 : , 시행 : ). 둘째, 선진국수준의식품안전달성을위한식품안전종합대책 ( 이하 2008 종합대책 ) 이발표되었다는점이다 ( ). 이하에서는이두변화를중심으로우리나라식품안전관리체계의변화방향과문제점을살펴보고그개선의필요성을논의한다. 가. 식품안전기본법의주요내용과문제점 제정되어시행도되기전인상태의법을비판적으로검토한다는것은다소부담이있지만, 이법이향후우리나라의중 장기적인식품안전관리체계구축의주춧돌역할을하게될중요한법이기때문에이법의주요내용과문제점을살펴볼필요가있다. 이법은 3년마다식품안전관리기본계획을수립 ( 제6조 ) 하도록규정하고있으며, 국무 - 5 -

9 총리를위원장으로하고관계중앙행정기관의장과국무총리가위촉한자로구성 (20명이내 ) 되는식품안전정책위원회를구성하여이를식품안전관리의컨트롤타워로삼고, 그산하에분야별전문위원회를두어위원회를지원하며, 식품안전관리를위한긴급대응등을하도록규정하고있다 ( 제7조 ~ 제14조 ). 또이법은위해 위험식품과관련하여생산 판매의금지 ( 제16조 ), 검사명령 ( 제17조 ) 등긴급대응조치와식품의회수조치등 ( 제19조 ) 강력한제제조치를규정하고있으며, 특히국민의알권리 ( 제5조 ), 정보공개 ( 제24조 ), 소비자및사업자의의견수렴 ( 제25조 ), 소비자및사업자등의지원 ( 제27조 ), 소비자의참여 ( 제28조 ) 4), 신고인보호와포상금지급 ( 제29 조, 제30조 ) 등소비자참여의확대와정보의투명한공개를위한진일보한제도들을많이담고있다. 이법은식품안전에관한기본법으로모든식품안전에관한법률은특별한규정을제외하고이법을따라야하기때문에 ( 제3조 ), 동법시행령및시행규칙제정내용에따라식품위생법등타법령의개정에도큰영향을끼칠것이다. 2004년법제정방침이정해진이래장기간교착상태에있다가뒤늦게라도법이제정된것은다행이며뜻깊은일이다. 뿐만아니라이법은그동안식품안전관리와관련하여제기되었던여러문제의식들을담으려고했다는데서의미가적지않다. 그러나동시에이법은이법의필요성과관련하여제시되었던주요한문제의식의핵심을비켜가고있다는비판도받고있다. 첫째는, 식품안전정책위원회의구성과기능문제이다. 이법이제정된시점이정권교체기이자국회임기만료를앞둔시기였고, 미국산소고기수입문제등으로인하여대책이필요한긴박한시기였다는점을감안할때, 이법을통해식품안전관리체계의통합의기초를마련하지못한것은불가피했다고생각된다. 5) 그러나일견유사한체계로보이는일본의식품안전위원회와비교할때몇가지사항은향후이기구의운영과관련하여우려되는점이있다. 일본의식품안전위원회는위해성평가기구인반면에우리나라의식품안전정책위원회는정부내종합정책조정기구로설계되었다. 그렇기때문에일본의식품안전위원 (7인) 은전원이중 참양원의동의를받아임명되는민간전문가로구성된반면에우리나라의식품안전정책위원회는국무총리를위원장으로하고장관급정부위원 8명과민간위원 11명이내로구성된다. 따라서일본의식품안전위원회는정부로부터의독립성이보장되어있고그만큼국민들로부터그객관성을인정받기유리한구조를가지고있는반면에, 우리나라의식품안전정책위원회는정부로부터의독립성도, 객관적이고전문적인정보를제공해준다는신뢰성도얻기어려울것으로보인다. 4) 2008 종합대책은식품안전정책위원회산하의전문위원회에소비자단체대표를참여시킬방침임을밝히고있다. 5) 이와관련하여일각에서는식품안전정책위원회를통한식품안전정책의범정부적통합조정을장차기구또는기능의통합으로가는과도기적단계의징검다리로보는시각도있다

10 일본의식품안전위원회는식품건강영향평가를실시하고, 식품건강영향평가의결과로강구된시책의실시상황을감시하며, 식품안전확보를위한각종시책에대한조사 연구, 식품안전과관련한관계자상호간의정보및의견교환의기획과실시등과관련하여광범위한권한을가지고있으며, 주요식품안전관련법령의개폐시에각관계대신은위원회의의견을청취해야하고, 필요할경우위원회는관련행정기관에자료제출을요구할수있는등강력하고포괄적인권한을가지고있다. 반면에우리나라의식품안전정책위원회는관계행정기관에대한자료요청권, 위해성평가를위해필요한조사 분석 검사요청권등과식품안전과관련된주요법령의개폐에관한심의 조정등을기능으로가지고있지만, 6) 위해성평가기구를정부의영향력으로부터어느정도독립시키려는최근의선진국식품안전관리개혁동향은물론우리나라가모델로하고있는것으로보이는일본의식품안전위원회와도거리가크다. 따라서앞으로도이위원회가국민들로부터그독립성및객관성, 전문성과관련한신뢰를얻기어려울것으로예상되며, 따라서앞으로도계속논쟁의대상이될것으로보인다. 둘째는, 식품안전정책의투명성제고문제이다. 식품안전기본법에는국민의알권리 ( 제5조 ), 정보공개 ( 제24조 ) 등밀실행정을지양하고, 정책결정과정및내용의투명성을강화함으로써식품안전관리정책과행정에대한국민의신뢰성을제고하기위한여러장치들이포함되어있다. 법에규정된국민의알권리나정보공개의범위나그것이공개되는방식등은향후시행령등의제정을통해서보다구체화될것이지만, 일단법률상의규정으로만볼때에는투명성강화가다소불충분할수도있다는느낌이든다. 7) 또다시일본과비교하자면, 일본은인터넷을통해정책결정내용은물론그과정에서이루어진내부외부의의견교환내용에이르기까지상세히공개하고있다. 예컨대농림수산성 미국 캐나다산쇠고기등에대한대응 코너의경우에는일자별로각종자료를공개하고있다. 8) 일본당국은이를통해이해관계자들과의의견교환 ( 리스크커뮤니케이션 ) 을활발히추진하고그내용도전부공개하고있다. 일본의식품안전위원회 ( 도관련정보를홈페이지를통해폭넓게공개하고있다. 6) 식품안전기본법제 7 조제 2 항각호에의하면식품안전정책위원회는 식품안전관리기본계획의수립ㆍ추진에관한사항, 식품등의안전관련주요정책에관한사항, 국민건강에중대한영향을미칠수있는식품안전관련법령및식품등의안전에관한기준ㆍ규격의제정ㆍ개정에관한사항, 국민건강에중대한영향을미칠수있는식품등에대한위해성평가에관한사항, 중대한식품등의안전사고에대한종합대응방안에관한사항, 그밖에식품등의안전에관한중요한사항으로위원장이부의하는사항등을심의하도록되어있다. 7) 물론식품안전정책을수립시이해당사자에게정보를제공할의무, 일정요건을갖춘소비자가식품안전에관한정보를요청하는경우그정보가 공공기관의정보공개에관한법률 의아래비공개사유에해당하더라도이를공개하여야하도록한것등은과거에비해훨씬진일보한것이라할수있다. 8) 예컨대공개된내용을보면수입정지때부터의경과, 의견교환회, 식품안전위원회자문, 식품안전위원회답신, 일본에쇠고기를수출하는미국내도축장시찰보고서, 미국측이일본측에보낸각종보고서, 미 일전문가회의내용의개요등매우망라적이다 (

11 나 종합대책의내용과한계 2008 식품안전종합대책 은 2008년초부터잇따라발생한식품이물사고, AI, 미국산쇠고기수입등을식품안전에대한불안심리가심각한사회갈등요인으로대두하자식품안전에대한높아진국민기대수준에부응하고 선진국수준의식품안전 을달성하기위해마련되었다. 이대책은다음과같은 6개의추진전략을통해 2012년까지선진국수준의식품안전을달성하는것을기본골조로하고있다. 식품위해사전예방 : HACCP 강화, 유해물질안전기준강화, 농축수산물안전관리강화 국민과의소통강화 : 국민과의식품안전정보소통확대 강화 식품사고발생예방, 신속한사후대응 : 식중독상시예방체계강화, 범정부차원의신속대응시스템구축 수입식품관리강화 : 수입식품안전관리강화, 수입농 축 수산물안전관리강화 식품위해사범처벌강화및부당이익몰수 식품안전추진체계강화 : 식품안전정책위원회및분야별전문위원회설치 운영, 위원회의소비자참여강화 이대책은다음과같은의의를가지고있다고볼수있다. 첫째, 이대책은식품의생산 사육 양식등의단계에서출발하여농 축 수산물전반으로확장되는사전예방적위해요인관리체계구축을지향하고있다. 둘째, 소비자탐사대, 국민참관인, 농식품안전자문단, 소비자감시단등다양한방식으로국민과의소통을강화하려고하고있다. 셋째, 식품안전사고긴급대응단 을설치함으로써식품사고에대한범정부적신속대응체계구축을지향하고있다. 넷째, 수입소고기유통경로추적을위한 거래기록의무화, 원산지표지제강화, 현지위생점검강화등수입식품에대한안전관리의강화를지향하고있다. 다섯째, 부정 불량식품판매행위로얻은경제적이익의일정비율 (2~5배) 몰수등위해식품에대한단속의강화를지향하고있다. 9) 그러나이대책은다음과같은한계도가지고있다. 첫째, 이대책에는중장기적관점에서식품안전관리체계를어떤방향으로발전시켜나갈지비전이나방향이제시되고있지않다. 따라서지금까지큰식품위해 위험사건이나사고가터질때마다발표되었던굵직굵직한식품안전대책들이그랬듯이일과성대책으로흐를가능성이있다. 둘째, 이대책에는정부에게는정책당국으로부터독립적이면서도전문적인의견과조언을해줄수있고, 국민에게는객관적이면서도중립적인입장에서과학적소견을제시해줄수있는기관의 9) 이와관련하여소비자위생검사등요청제도및위해식품등에대한긴급대응, 영업자무단휴업시영업신고사항직권말소또는영업허가취소, 영업자위생교육완화및유흥종사자에대한위생교육의무폐지, 식품안전정보센터설립, 집단급식소제공식품의보관의무, 벌칙강화등을골자로하는식품위생법전부개정안이정부에의해국회제출되어있다 ( )

12 필요성에대한인식이결여되어있다. 셋째, 투명성강화를위한적극적정보공개정책이불충분하다. 그자리를다양한형태의소비자참여를통한소비자와의 소통 이메우고있지만, 일부소비자대표 와의 소통 과국민누구나접근가능한투명한정보는다른차원의문제일수있다. 넷째, 일부야심찬계획의경우현실성에다소의문이있다. 식품위해사전예방관련대책들에그런부분들이많은데, 2012년까지 HACCP 대상을농 축 수산물전분야와영세식품제조업소들에까지확대하겠다는계획이한예이다. 10) 3. 선진국의식품안전관리체계개편동향 세계각국의식품안전체계는그나라의고유한역사적유산 ( 정치체제, 정부조직체계, 식품관련사회적문화 ) 와상황적여건에따라형성되어왔다. 그러나 1990년대후반부터 2000년대전반사이에세계적추세는식품안전관리체계의일원화 통합화의흐름으로수렴되고있다 ( 정기혜, 2006). 11) 1) 선진국식품안전관리체계개편의기본방향 12) 가. 기본적인접근방법 선진국들의식품안전관리체계가기반하고있는원칙또는접근방법은다음과같은 8가지로정리될수있다. 농장에서식탁까지감시 (farm-to-table oversight) 곡물 채소 동물이농장에서어떻게재배 사육되는지에서출발하여최종소비자에게도달할때까지식품의생산 가공 유통 소비의전과정 (food chain) 에서문제발생을예방하는데초점을맞추는포괄적이고통합적인접근방법을채택하고있다. 10) 영세식품제조업소에대해 시설보다안전확보에중점을둔소프트웨어중심의쉬운기준 을개발보급하겠다는계획의경우 1 개업소당평균지원액이 3 천만원에불과하다 ( 자비부담 50% 를합할경우 6 천만원 ). 그러나실제로 HACCP 을적용하기위해서는중소식품제조업소로서는쉽게감당하기힘든비용이든다. 11) 이러한변화에는광우병에대한각국의대응실패와그로인한국민의식품안전관리행정에대한불신심화, 이에따른반성과재신임을얻기위한노력등이주요한계기로작용했다. 물론구제역, 조류인플루엔자 (AI), 유전자조작식품 (GMOs) 등도주요한계기가되었다. 12) GAO(2008:5-8). 이보고서는미국상원과하원에서미국의식품안전체계통합 일원화론을주도하고있는의원들 (Richard J. Durbin 상원의원과 Rosa L. DeLauro 하원의원 ) 의요청에의해미국회계검사원 (Government Accountability Office: GAO) 이벨기에, 독일, 아일랜드, 네덜란드, 영국등 EU 국가들과캐나다, 일본의식품안전체계를비교분석하여제출한것이다 년대후반부터 GAO 는일관되게미국의식품안전체계가지나치게분산적이어서효과적으로식품으로인한질병이나사고에대처하지못하고있다고비판하며그통합 일원화의필요성을주장해왔다. 이와관련해서는 GAO(1999) 도참조

13 생산자책임 (producer responsibility) 감독관이중요한역할을하기는하지만식품의안전성에대한책임은일차적으로생산자가진다. 이는국내산과외국산에동등하게적용되는원칙이다. 이러한접근방법은예방에초점을맞추는적극적접근방식이라고할수있다. 위해성평가와위해성관리의분리상호독립적인안전관리체제를만들기위해 EU와일부나라들은 위해성평가 ( 식품으로부터유래되는모든알려진혹은잠재적인건강에대한부정적효과를과학적으로평가하는것 : risk assesment) 와 위해성관리 ( 정책대안을저울질하고, 평가된위해성을최소화하며, 적절한대응책을선택하는것 : risk management) 를담당하는기관을분리시켰다. 더나아가일부나라는위해성관리기관의독립성을높이기위하여식품산업을담당하는 따라서식품산업진흥에관심이많을수밖에없는 부서로부터그기관들을분리시켰다. 위해성에기초한검사체계 (risk-based inspection systems) 식품에대한검사는가장위험성이높아보이는식품 ( 주로수입식품 ) 에초점을맞춘다. 예컨대 EU는모든살아있는동물과동물에서나온생산품에대해그원산지를표시할것을요구하며, 이품목들은수의검역관의허가없이는검역소를통과할수없다. 반면에과일, 채소, 시리얼, 향신료등위험성이낮은품목에대해서는덜까다로운검사를한다. 이는초점맞추기를통해인력과예산투입의효율성을도모하기위한것이기도하다. 특정한수입식품에대해서는국내와동등한안전기준을요구 일부나라들은특정한유형의식품 주로동물과육류 에대해서는국내와동등한식품안전기준을요구한다. 추적절차 (traceback procedures) 모든식품과사료는 한단계앞과한단계뒤로 추적이가능해야한다는것이 EU 국가들의원칙이다. 식품과사료업계종사자들은판매자와구매자의이름과주소, 상품의성상과배달날짜등을기록해야하며, 정부당국이요구하면언제나제공할수있는체계와절차를갖추어야한다. 수출국의공급업자들에게까지이원칙을요구하지는않지만 EU의수입업자들은자신들의거래처를확인할수있어야한다. 이원칙은공중의건

14 강을위해서만이아니라산업의보호를위해서도긴요하다. 왜냐하면정보의부족은막연한공포를매개로해당업종전체에파괴적영향을미칠수있기때문이다. 정부수의검역관과공중보건당국자의협력인수공통전염병 (zoonotic disease) 의위험과그것에대한추적의필요성때문에수의검역관과공중보건당국자의협력이점점더긴밀해지고있다. 영국의경우에는수의과학연구소와보건기구가몇개의협정을맺고서로협력하고있는데, 덕분에 2004년항생제내성이강한살모넬라균이가축에서발견되었을때신속한정보전파와협력을통해인간전염을방지할수있었다. 강제적리콜권한 (mandatory recall authority) 강제적리콜명령이떨어지는경우는드물지만강제적리콜은식품안전체계에서최후의수단의하나다. 이권한의존재만으로도공급자들에게문제의소지가있는식품을시장에서자진해서회수하도록위협할수있기때문이다. 식품안전체계에대한평가와감사식품안전관리기관은여러가지지표를통해식품안전체계를평가하고있다. 통관검역소등식품안전체계의특정부분에대한감사를통해문제점을발견하고시정하기위해서이다. 이러한감사는감사기관이나식품안전기관등이시행한다. 나. 선진국식품안전기관들이대비하고자하는위험들 선진국의식품안전기관들은다음과같은이미진행되고있거나가까운미래에나타날위험또는도전에대비하기위해식품안전관리체계의재편이필요하다고보고있다. 13) 기후변화 : 새로운질병및기존질병의확산으로인한 food chain의위협 인구변화 : 고령화로인한취약집단의증가, 국제이주의증가로인한식품이동의증가 식품으로인한질병 : Campylobactor 14) 등식품으로인한질병의증가 인수공통질병 : E. coli나 prion 등과같은인간과조수사이에전염되는질병원인들에대한인류의지식부족 13) GAO(2008: 35) 의 Table 3 에기초함 14) 위염, 장염등을일으키는병원균

15 새로운유형의음식과식품에적용되는과학들 : 새로운형태의음식 ( 예컨대소포장샐러드등 ) 의확산, 날것섭취의확산, 식품가공 보관에나노기술, 유전자조작, 방사능조사등의기술적용 산업과무역의발전 : 경제의세계화에따른식품이동의확대와수입식품의존도의증가, food chain에대한관리 통제의어려움가중, 식품산업의집중화 ( 소수독과점기업에의한식품산업장악 ) 로인해대형식품사고의잠재적위험성증가 규제와관리의문제들 : 비식품으로수입되는경우가많기때문에화학적 식품적첨가제의관리가어려움, 위해성을관리 통제하기위해서는더많은데이터를수집 관리해야하는바이는많은시간과예산을필요로함, 기술발전이끊임없이현재의규제와관리를낡고비현실적인것으로만드는경향이있음, 위험성평가를하는것이갈수록어려워지고있음 2) 선진국식품안전관리체계의개편내용 가. 식품안전관리체계개편의구체적계기 15) 선진각국이 1990년대중반부터식품안전관리체계를개편하게된계기는나라마다다소다르지만, 다음과같이유형화해볼수있다. 첫째, 광우병과같은대형식품사고를정부가은폐하거나늑장대응함으로써정부에대한신뢰도가심각하게손상되어이를복원하기위해서는개혁이절실히필요했던경우로, 영국, 독일, 일본, 아일랜드, 벨기에등이이에해당한다. 둘째, 농림부와보건부로분산되어있던식품안전정책과관리업무를통합함으로써정책과실행의일관성을제고하고자원을보다효율적으로위험성이높은분야에배분할필요성때문에개혁에착수한경우로, 뉴질랜드, 덴마크등이이에해당한다. 셋째, 여러부처에분산된식품안전관리업무의구조조정을통해중복성을제거하고효율성을제고하며, 예산절감도도모할필요성때문에개혁에착수한경우로, 캐나다가이에해당한다. 나. 개편의유형 16) 선진 9 개국의식품안전관리체계의개편을통합정도별로유형화하면다음과같다. 첫째는, 식품안전관리담당부서를완전히통합한유형으로, 덴마크, 독일, 네덜란드, 15) GAO(2008: 10) 의 Table 1, 이만우 (2008) 16) 이소절은별도의언급이없는한전적으로곽노성 (2008a: ) 에의존함

16 아일랜드, 뉴질랜드등이이에해당한다. 이유형내에서도약간의차이는존재하는데, 가장철저한개혁유형으로손꼽히는독일은위해성평가의독립성확보를위해연방위해성평가연구소 ( 평가기관 ) 와연방소비자보호식품안전청 ( 관리기관 ) 을분리하였다. 나머지 4개국은식품안전관리기구를통합하되, 내부적으로평가부서와관리부서를분리운영함으로써, 위해성평가와위해성관리의분리를추구하고있다. 둘째는, 식품안전관리담당부서를실질적으로통합한경우로영국이이에해당한다. 영국은대부분의식품안전관리업무를식품기준기구 (FSA) 로통합하였지만, 농약 동물용의약품의승인 잔류기준설정과생산단계안전관리업무는환경농업식품부 (DEFRA) 에남겨두었기때문이다. 17) 영국의사례를실질적통합이라고부르는이유는, 비록기구의통합에이르지는않았지만, 식품안전관리에서 FSA가주도권을가지고있고국가적대표성도있기때문이다. 셋째는기능별로통합한경우로캐나다, 프랑스, 일본등이이에해당한다. 이들나라에서는위해성평가 분석업무를독립시키고관리업무는기존의기구들 ( 보건관련부서와농수산식품관련부서 ) 에서분산적으로수행하도록하되, 일부기구를기능중복을해소하는차원에서만부분적으로통합하였다. 캐나다는보건부 (Health Canada) 가위해성평가업무를담당하고, 위해성관리업무는농업농식품부산하의식품검사청 (Canadian Food Inspection Agency) 이담당한다. 프랑스는식품위생안전청 (Agence française de sécurité sanitaire des aliments: Afssa) 이위해성평가를담당하고, 관리업무는농업부, 보건부, 재경부등이나누어맡지만농업부가대부분을담당하고있다. 일본은총리를보좌하는내각부에식품안전위원회를두고위해성평가업무를담당케하고, 관리는후생노동성과농림수산성이각각나누어맡고있다. 18) 마지막으로살펴볼참고사례는미국이다. 미국은축산물은농무성, 일반식품은 FDA 등에서담당하는대표적인다원화된관리체계를가진국가이다. 19)20) 1990년대초부터 GAO가줄곧식품안전관리체계의통합을주장해오고있고, 과학자단체와전국토안보부장관인릿지 (Tom Ridge) 등도이를주장한바있으며, 현재민주당상원원내부대표인더블린의원등이매년모든식품안전관련행정을하나의기관으로통합 일원화하는취지의식품안전법 (The Safe Food Act) 제정안을제출하고있지만, 식품업계 예컨대전국육우협회 (National Cattlemen's Beef Association) 등 등의반대로개혁이이루어지고 17) 영국의식품안전관리에서또하나중요한기관은 2005 년에설립된보건보호기구 (Health Protection Agency: HPA) 이다. HPA 는행정부로부터독립적인국가연구기관으로질병감시연구업무를하는데, 식품관련질병이발생하면 FSA 와긴밀히협력작업을한다 (GAO, 2008: 86-87). 18) 이과정에서후생노동성에서는의약국을의약식품국으로확대하고의약국내에있던식품보건부를식품안전부로확대개편 ( 기획정보과, 수입식품안전대책실신설 ) 하였으며농림수산성에서는식량청이식량부로축소되었지만소비안전국을신설하였으며농림수산성지방조직인식량사무소를소비안전부와식량부로개편하는등, 전반적으로식품안전기능을강화하는방향으로조직 기능의재편이있었다 ( 이만우, 2008). 19) 2008 년현재미국의식품안전관련행정은 12 개연방기관에분산되어있으며, 식품안전을다루는 35 개의법이있다. 20) 다원화된시스템이만들어내는어처구니없는사례에대해서는 Scola(2008) 를참조

17 있지않다 (Scola, 2008). 상대적으로유럽의국가들에비하여허술하다고지적되고있는미국의식품안전관리시스템이비교적큰문제없이작동하는것은무엇때문일까? 일부전문가들은미국의식품안전은 FDA와같은정부기관의역할보다는제조물책임법이나집단소송제등과같은기업과소비자간직접해결메커니즘에의존하는바가크다고주장한다. 따라서미국의시스템을다른나라, 특히 EU 국가들과비교할때나, 우리의벤치마킹대상을고려할때는이점에유의해야한다는것이다 ( 곽노성, 2008a: )

18 < 표 2> 선진각국의변화된식품안전관리체계의비교 통합정도국가명개편전 전면통합 완전통합 실질통합 기능별 통합 분산 덴마크 (1997) 독일 (2002) 네덜란드 보건부 농업부 수산부 연방보건부 보건복지운동부 (2002) 농업자연식품품질부 아일랜드 보건아동부 (1998) 뉴질랜드 (2002) 영국 (2000) 캐나다 (1997) 일본 (2003) 프랑스 (1998) 농업식품부등 보건부 농림부 보건부 농업수산식품부보건부 농업농식품부 수산해양부 후생노동성 농림수산성 농업부 보건부 위해성 평가 기준 설정 개편후 생산 식품농수산부 ( 수의식품청 ) 제도관리 식품농업소비자보호부 ( 연방위해성평가연구소 연방소비자보호식품안전청 ) 농업자연식품품질부 ( 식품소비자제품안전청 ) 보건아동부 제도 유통 소비 ( 식품안전청 ) 총리실총리실 ( 식품안전처 ( 식품안전처 ) 호 뉴식품기준기구 ) 식품기준기구 ( 위해성평가 : 민간위원회 ) 환경농업식품부 ( 농약, 동물용의약품, 생산단계 ) 식품안전위원회식품위생안전청 보건부 후생노동성 농림수산성 농림수산성 농업농식품부 ( 식품검사청 ) 후생노동성 농업부, 보건부, 재경부 식품규제 대표기관 성격 농업부 농업부 농업부 보건부 제 3 의부처 제 3 의부처 농업부 제 3 의부처 제 3 의부처 재경부 미국 ( 개편안함 ) 농업부, 보건부, 환경처 ( 농약 ) 등 - 한국 ( 개편안함 ) 복지부 ( 식약청 ), 농식품부, 환경부, 교과부등 - 자료 : 곽노성 (2008a: 114) 의표를약간수정

19 4. 우리나라식품안전관리체제관련법제및정책재검토의필요성 선진국형식품안전관리체계를마련하기위해서는법제와정책을다음과같은근본적으로재검토할필요가있다. 첫째, 위해성평가의객관성 중립성을보장하고, 국민의신뢰도를제고하기위해서는식품의위해성평가기관과식품안전관리기관 ( 농수산식품부, 보건복지가족부 ) 의조직과기능을분리 독립시킴으로써양자간에건전한 긴장관계 가유지되도록해야한다. 더나아가식품안전관리를전담하는부서의필요성도적극고려할필요도있다. 그이유는우선우리행정의현실에서어느부처에서도식품안전관련업무가핵심업무가아니기때문에소홀히되는경향과임시변통식업무처리의폐해가있기때문이다. 21) 아울러식품안전관리기관이생산관련부처에속해있을경우해당산업의진흥, 보호의필요성과의사이에서불가피하게이해갈등 (conflict of interests) 이발생하기때문이다. 둘째, 식품안전관리의일관성과효율성을위하여관리와조직을기존의품목별에서기능별로재조직하는것을적극적으로고려할필요가있다. 이는식품안전관리와관련한각종법제 정책의혼선뿐아니라국민의눈에 책임회피 나 소관다툼 으로보일수있는여러문제들을해결하기위해서도필요하다. 22) 21) 우리나라의식품안전관련중앙행정기관으로는기획재정부 교육과학기술부 농림수산식품부 지식경제부 보건복지가족부 환경부 농촌진흥청및식품의약품안전청등 8 개기관이있고 ( 식품안전기본법 제 2 조제 4 호 ), 식품안전관련법령으로는 식품위생법, 건강기능식품에관한법률, 어린이식생활안전관리특별법, 전염병예방법, 국민건강증진법, 식품산업진흥법, 농산물품질관리법, 축산물가공처리법, 가축전염병예방법, 축산법, 사료관리법, 농약관리법, 약사법, 비료관리법, 인삼산업법, 양곡관리법, 친환경농업육성법, 수산물품질관리법, 보건범죄단속에관한특별조치법, 학교급식법, 학교보건법, 수도법, 먹는물관리법, 염관리법, 주세법, 대외무역법, 산업표준화법, 유전자변형생물체의국가간이동등에관한법률 등 28 개법률과, 그밖에식품등의안전과관련되는법률과위법률의위임사항또는그시행에관한사항을규정하는명령 조례또는규칙중식품등의안전과관련된규정이있다 ( 식품안전기본법 제 2 조제 5 호 ). 22) 우리는다음과같은지적을흔히들을수있다. 예를들어배추의경우는농림수산식품부가관리하고김치는식품의약품안전청이관리한다. 또유제품의함유량이 50% 면농림수산식품부소관이고 49.9% 이면식품의약품안전청의소관이라는것이다. 유재중한나라당의원은여러부처로분산돼있는복잡한식품안전관리체계로인해문제가발생하고있다고지적하며식품안전체계일원화를촉구했다. 이번멜라민사건에서도식품안전체계의부처간, 중앙 지방정부간분산으로인해수입식품특히국내제조업자에의한자사제조용원료나주문자상표부착방식 (OEM) 으로수입되는제품의관리에있어사각지대가존재했다. 주관부처간의정보공유가부족해신속한대응이어려웠을뿐아니라종합적이고능동적인대처가불가능했다. 특히가공식품에의한안전문제발생시원료에의한것인지제조ㆍ유통단계에서비롯된것인지원인의규명이어렵고책임소재의파악을어렵게해책임행정에장애요인으로작용되고있었다. 또이런중복 분산된인 허가와지도 단속으로식품생산자에게는이중규제와이에따른경제적손실을소비자에게는관리기관의다름에따른혼선을유발하고있는것이다. ( 재난포커스, )

20 셋째, 정부정책의투명성을높임으로써소비자의신뢰를제고하기위해서는정부정책결정과정과각종회의자료 내용 속기록은물론수입식품등의경우에는외국과의교섭과정등에대해서도가능한최대로공개함으로써생산자및소비자등과식품안전에대한인식을공유할필요가있다. 넷째, 국제식품규격위원회 (CODEX) 등국제기관이나선진국과의적극적인정보교환, 인적교류등을통해식품안전과관련한평가기법을개발하고인재를육성할필요가있다. 다섯째, 식품검사를위한수거및단속업무가주로지자체에의해이루어지고있으나지자체의수거및단속이갈수록온정주의에흐르고있는징후가나타나고있는바, 식품안전관련행정체계의일선부분에대한세밀한현장조사및주기적감사가필요하다. < 표 3> 우리나라의현행식품안전관리행정체계 구농산식품수산식품축산식품 분 재배 / 사육 / 양식등 수입 비 단순가공 고차가공 국내 가공 유 통 ( 보관 / 운반등 ) 정책농식품부복지부 / 식약청 지도단속 농식품부 / 지자체식약청식약청 / 지자체 정책농식품부복지부 / 식약청 지도단속 농식품부농식품부식약청식약청 / 지자체 소비 ( 식당, 백화점등최종판매단계 ) 정책농식품부농식품부 / 식약청 ( 유해물질잔류기준 ) 복지부 지도단속 농식품부 / 지자체농식품부농식품부 / 지자체식약청 / 지자체 자료 : 곽노성 (2008a:103) 5. 맺는말 일반적으로국제비교에사용되는기준으로보면우리나라의식품안전지표는개선의여지는있지만비교적양호한것으로나타난다 (< 표 3>). 이러한지표자체에대한불신이없지는않지만, 객관적으로볼때우리나라의식품안전지표및안전관리체계는이제선진국의문턱에서있다고해도과언이아니다. 따라서식품안전관리와관련하여현재의시점에서중요한것은단기간에가시적인성과를내는 획기적처방 이나식품사고가발생할때마다국민의불안을달래기위해

21 발표되는 응급처방식정책 보다는장기적인로드맵을가지고정책을전개해가는것이필요하다. 우리식품안전정책에서가장취약한부분을보완하는방법으로가장쉽게, 가장단기간에할수있는것은역시투명성을제고함으로써국민의신뢰를쌓아가는기초를만드는것이라할수있다. 그리고그첫걸음은식품안전관련정보의투명한공개와선진국형식품안전관리행정체계의구축이라고할수있다. < 표 4> 선진국과의식품안전지표비교 지표명 우리나라 EU 미국 일본 대만 관리대상유해물질 1,638개 ( 08) 1,882개 1,054개 1,844개 1,249개 ( 미생물규격제외 ) HACCP 적용업소비율 1.8%( 08) 모든제조업소에적용토록권유 ( 06) 7.4%( 05) 4.1%( 08) 0.9%( 05) 위해 불량식품회수율 10.1%( 07) - 36%( 03) - - 유통식품부적합율 1.15%( 07) - 1.1%( 02) - 6.4%( 05) GMO 식품표시제 GMO 성분이 GMO 사용가남아있는식품공식품 표시안함 GMO 성분이남아있는식품 GMO 성분이남아있는식품 식중독환자수 / 백만명 201 명 ( 07) 105 명 ( 05) 86 명 ( 06) 162 명 ( 07) 154.4( 05) 과학적위해평가위원회 위해사범에대한형량 식품 축산물위생심의위원회 7년이하징역또는 1억이하벌금 * 실제처벌은대부분벌금 200~ 300만원 유럽식품안전청 / 과학패널 2년이하징역또는 4천만원이하벌금 ( 영국 ) 피해자구제제도단체소송제단체소송제 ( 독일, 프랑스 ) 자료 : 관계부처합동 (2008) 발암평가위원회 정량적위해평가위원회 1 년이하징역또는 1,000 불이하벌금 집단소송제 식품안전위원회 - 3 년이하징역또는 1 천만원이하벌금 단체소송제 3 년이하징역또는 3 천만원이하벌금

22 < 참고문헌 > 곽노성, 2008a, 식품안전, 소비자의마음에답이있다, 에세이. 곽노성, 2008b, 선진국수준의식품안전관리방안, 국회입법조사처전문가초청간담회발표문 ( ). 관계부처합동, 2008, 선진국수준의식품안전달성을위한 식품안전종합대책, 교육과학기술부, 2008, 어린이식품안전및비만예방대책, 당정실무회의참고자료 ( ) 국무조정실, 2003, 식품안전종합대책추진계획, 관계장관회의자료 ( ) 국무조정실, 2004, 식품안전종합대책, 국무조정실, 2005, 식품안전개선대책, 국무조정실, 2006, 통합식품안전기구설치방안, 김은경, 2008, 김치류의 HACCP 적용사례, 한국보건산업진흥원 HACCP 지원사업단제2회기술세미나 ( ). 김재수, 2005, 미국식품안전관리제도현황과시사점, 농촌경제, 제28권제4호 (2005 겨울 ), pp 식품의약품안전청, 2008, 식품의기준 규격설정중장기실행계획 : 2008~2012, 당정실무회의자료 ( ) 이만우, 2008, 식품안전관리체계의해외사례, 미발표원고. 정기혜외, 2006, 식품안전관리평가체계구축, 한국보건사회연구원정책보고서 정기혜, 2006, 식품안전관리체계의세계적동향과시사점, 국제사회보장동향, 보건사회연구원, pp Dyckman, Lawrence J., 1999, "Food Safety: U.S. Needs a Single Agency to Administer a Unified, Risk-based Inspection System", Testimony before the Subcommittee on Oversight of Government Management, Restructuring and the District of Columbia, Committee on Government Affairs, U.S. Senate(August 4, 1999). GAO(United States Government Accountability Office), 2008, Food Safety: Selected Countries' Systems Can Offer Insights into Ensuring Import Safety and Responding to Foodborne Illness, GAO Report to Congressional Requesters, June McEachern, Vance & Krista Mountjoy, 1999, "The Canadian Food Inspection Agency's Integrated Inspection System", Food Control, Vol. 10, pp Scola, Nancy, 2008, "Our Fractured Food Safety System", Science Progress( progress.org), May 27, 2008( 일마지막방문 )

제 2 차 (2013~2015) 어린이식생활안전관리종합계획

제 2 차 (2013~2015) 어린이식생활안전관리종합계획 2012. 9 목 차 추진배경 1 주요성과와반성 3 정책과여건 11 추진체계 16 세부추진과제 21 1. 어린이기호식품안전판매환경조성 23 1-1. 어린이식품안전보호구역지정및관리강화 26 1-2. 어린이기호식품판매환경개선 30 2. 어린이식생활안심확보를위한안전공급체계구축 39 2-1. 어린이단체급식의안전관리및품질개선