발간등록번호 제출문 안마사제도개선방안연구 보건복지부장관귀하 이보고서를연구용역사업 안마사제도개선방안 연구 과제의최종보고서로제출합니다 주관연구기관명 : 아이앤아이리서치 대표이사이진수 본연

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1 서치마사제도개선방안연구( 주) 아이앤아이리발간등록번호 ( 주 ) 아이앤아이리서치안안마사제도 개선방안연구

2 발간등록번호 제출문 안마사제도개선방안연구 보건복지부장관귀하 이보고서를연구용역사업 안마사제도개선방안 연구 과제의최종보고서로제출합니다 주관연구기관명 : 아이앤아이리서치 대표이사이진수 본연구보고서의내용은연구책임자의개인적견해로서, 보건복지부의공식입장과관련이없음을알려드립니다. 연구책임자 : 권인희 연구원 : 이진수, 김미혜, 차종진, 신나리

3 목차 제 1 장서론 1 제1절연구의배경과필요성 1 제2절연구의목적 5 제3절연구의범위와방법 7 제 2 장안마사제도의개관 12 제1절안마사제도의의의와연혁 12 Ⅰ. 안마사제도의의의 안마의기원과이료의성립 안마의개념 15 (1) 이료 15 (2) 수기요법 안마사의업무 17 Ⅱ. 안마사제도의연혁 이료제도의도입과폐지 18 (1) 이료제도의태동기 18 (2) 이료제도의도입기 19 (3) 이료제도의폐지와이료교육 안마사제도의부활기 21 (1) 예규 ( 안마사허가에관한규정 ) 에의한잠정적부활 21 (2) 안마사회와그부설안마수련원의설립 안마사제도의정착기 24 (1) 의료법 체계내에서의정착과정 24

4 (2) 안마침 시술에대한유권적해석의경위와그효력 무자격안마행위자에의한안마사제도의격동기 30 (1) 무자격안마행위의실체 30 (2) 무자격안마행위자와헌법재판 31 제2절안마사자격제도와헌법재판소 35 I. 안마사자격제도에대한헌법재판소결정의판단요지 년의구 의료법 제67조사건 년의 안마사에관한규칙 사건 년의 의료법 제61조제1항사건 년의 의료법 제82조제1항사건 년의 의료법 제82조제1항사건 51 II. 헌법재판소결정이후에나타난안마사자격제도의현주소 무자격안마행위가둘러싼안마사자격제도 안마사자격제도의헌법적기반에관한검토 55 제3절우리나라안마사제도의현황 60 Ⅰ. 안마사제도의법적기반 의료법 개관 안마사근거규정 ( 의료법 제82조) 안마사에관한규칙 61 Ⅱ. 안마사 안마사회 안마시술기관의현황 안마사현황 대한안마사협회 안마시술소 안마원개설현황 안마사제도를활용한복리증진정책 66 Ⅲ. 안마사제도의현실 무자격안마행위로인한국민의소비자피해문제 무자격안마행위자에대한정부차원의관리문제 소결 71 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 75 제1절안마사양성이료교육현황과그문제점 75 Ⅰ. 초 중등교육법 에따른안마사양성교육과양성기관 초 중등교육법 에의한안마사양성교육 우리나라안마사양성을위한이료교육기관 75 Ⅱ. 안마사양성을위한이료교과과목 맹학교고등부교육과정 안마수련원교육과정 82 Ⅲ. 현행안마사양성이료교육의문제점 초 중등교육법 에따른전문성결여 이료교육학제기간에따른전문성결여문제 안마수련원의열악한이료교육여건 87 제2절 고등교육법 에근거한안마사양성이료교육개편방안 88 Ⅰ. 논의의당위성과선결문제 맹학교이료교육개편논의의필요성 고등교육법 에근거한학제개편시선결문제 89 Ⅱ. 외국의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 일본 중국 미국 독일 프랑스 95 Ⅲ. 정책제언 년제이료대학으로개편하는방안 96

5 2. 고등교육법 에근거한학제개편시어떠한학교로분류해야하는가? 고등교육법 에따른 의료법 제82 조제1항제1호의개정 ( 안 ) 100 제3절 평생교육법 에근거한안마수련원이료교육개편방안 101 Ⅰ. 안마수련원학제개편논의의필요성 안마수련원이료교육기간연장의필요성 안마수련원의이료교육내용개편의필요성 안마수련원 평생교육법 접근의필요성 103 Ⅱ. 안마수련원의 평생교육법 상기반조성 평생교육법 의구체적인내용 평생교육법 상안마수련원의지위 평생교육법 에근거한 의료법 제82조제1항제2호의개정 ( 안 ) 108 제4절결어 109 Ⅰ. 이료의학문적기술적발전을위한기반조성 109 Ⅱ. 국민의신뢰구축을위한지위확보 110 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 112 제1절서론 112 제2절침의종류와일반론 114 Ⅰ. 침의종류와용도 침의종류 호침의종류와용도 121 Ⅱ. 침술에대한일반론 침술에대한일반적의미 과학적실험결과에나타난침술의치료효과 123 제3절안마침의실체 125 Ⅰ. 안마침의개념정의 안마침의의의 침술의의의 한방침의의의 126 Ⅱ. 안마침의연혁 이료제도의도입과폐지 이료교육제도의정착과정 이료제도의잠정적부활과자극요법 이료제도의안정적부활과안마침 자극요법에대한유권적해석의과정 132 (1) 유권적해석의발단 132 (2) 안마침사회구성원의저항권행사에의한단속완화조치 133 (3) 안마침시술을허용하는자극요법에대한유권적해석 134 (4) 유권적해석의취소를구하는행정소송 137 (5) 유권적해석의효력과보완노력 139 Ⅲ. 안마침에대한법률적검토와판례검토 의료법 안마사에관한규칙 제2 조 안마침에대한해석 147 (1) 보건복지부 147 (2) 사법부의판례태도 유권적해석에따른 안마사에관한규칙 개정에대한의견 안마사의업무한계내에 안마침성문화방침확정사례 152 제4절결론 154 I. 판례검토 154 II. 정책제언 157

6 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 162 제1절서론 162 제2절논의의필요성 164 Ⅰ. 건강의관심구조와안마의의학적효과 건강에대한관심고조 안마의의학적효과 164 Ⅱ. 고령화사회와노인장기요양보험 고령화사회와안마 노인장기요양보험제도와안마 167 제3절해외사례검토 168 Ⅰ. 일본 일본의안마사제도일반 건강보험의적용 개호보험의적용 179 Ⅱ. 독일 개요 독일에서의마사지요법에대한건강보험적용 마사지요법처방기준 184 Ⅲ. 비교법적연구의시사점 일본에서의시사점 독일에서의시사점 188 제4절안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용을위한법제화방안 189 Ⅰ. 요양급여범위의결정 189 Ⅱ. 요양급여비용의결정 193 Ⅲ. 요양기관의인정 195 Ⅳ. 노인장기요양보험적용을위한급여종류의확대 196 제 6 장안마시장정비방안 200 제1절서론 200 제2절안마시장의현황 203 I. 불법안마행위의현황 불법안마행위업소현황 불법안마행위업소종사자현황 불법안마행위매출액현황 204 II. 안마시술기관및안마사현황 안마시술소 안마원개설현황 안마사현황 206 제3절안마시장의정리 정돈방안 209 I. 불법안마행위에대한형사정책강화로정리하는방안 의료법 제88조무자격안마행위자처벌규정강화 보건범죄단속에관한특별조치법 개정에의한불법업소정리방안 210 II. 안마사조무인력활용을통한안마시장정비방안 논의의배경및필요성 안마사조무인력의개념과제도도입의취지 안마사조무인력제도와관련한국내 외유사제도분석 215 (1) 국내의보조인력제도 216 (2) 해외보조인력제도 안마사조무인력제도도입의전제조건 222 제4절결론 224 제 7 장결론 228

7 표 그림차례 < 표 1> 자격등록접골사, 침사, 구사및안마사수 ( ) 63 < 표 2> 대한안마사협회지부현황 64 < 표 3> 연도별안마시술소 안마원수 65 < 표 4> 이료재활전공과교육과정 77 < 표 5> 이료전문전공과교육과목 80 < 표 6> 교육과목 82 < 표 7> 안마사자격취득교육과정 83 < 표 8> 외국의시각장애인을위한대학수준의전공과정운영현황 90 < 표 9> 일본의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 91 < 표 10> 중국의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 92 < 표 11> 미국의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 94 < 표 12> 독일의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 95 < 표 13> 프랑스의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 96 < 표 14> 고등교육법 에근거한 의료법 제 82조제1 항제1 호의신 구조문대비표 100 < 표 15> 의료법 제82조제1항제2호의신 구조문대비표 108 < 표 16> 구침의종류와용도 114 < 표 17> 한국산업표준 KS P 일회용멸균호침부속서 A: 침의종류와정의 117 < 표 18> 호침의두께와길이 121 < 표 19> 굵기에따른호침의구분 122 < 표 20> 쓰쿠바대학침 구 수기요법교육과정 169 < 표 21> 건강보험적용을위한안마시술등에대한의사의동의서와진단서 175 < 표 22> 일본건강보험법상안마시술요양비 176 < 표 23> 일본건강보험법상침 뜸시술요양비 177 < 표 24> 일본건강보험법상왕진교통비 178 < 표 25> 독일치료요법지침상마사지요법의구분 183 < 표 26> 전통적마사지요법처방기준 184 < 표 27> 노인장기요양보험의급여종류및내용 196 < 표 28> 마사지산업체수, 종사자수, 매출액추이 (2006~2014년) 203 < 표 29> 연도별안마시술소 안마원수 206 < 표 30> 자격등록접골사, 침사, 구사및안마사수 ( ) 207 < 그림 1> 호침의부위별명칭 122 < 그림 2> 요양급여관련법체계 190

8 [ 요약문 ] 본연구는국내외관련문헌을집중적으로조사 분석하여연구를진행하였고, 안마사제도의일반론 ( 제2장 ), 안마사양성을위한이료교육제도개선방안 ( 제3장 ), 안마침의유권적해석의보완방안 ( 제4장 ), 안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용방안 ( 제5장 ), 안마시장정비방안 ( 제6장 ) 등총다섯가지주제로보고서를구성했다. 수밖에없었던사실을객관적으로파악하여지적하였다. 따라서현행이료교육제도를전문성을갖춘의료인력으로써의안마사를양성할수있는이료교육제도로상향조정하는전제하에, 해외문헌및선행연구를토대로외국에서대학교육으로양성하는안마사관련교육제도를조사 분석하여학제개편의타당성을확인하였다. 이로써맹학교는 고등교육법 에, 안마수련원은 평생교육법 에근거하는이료교육제도로개편하는방안을도출하였고, 의료법 제82조제1항제 1호및제2호의개정 ( 안 ) 을제시하였다. 제2장안마사제도의일반론에서는안마의기원과안마의개념 정의를교육학선행연구에서살펴보았고, 우리나라안마사제도의연혁을태동기부터현재까지선행연구와실제적경험을토대로역사적사실에입각하여가급적구체적으로정리하였다. 이후안마사자격제도에대한헌법재판소의판례와그결정이가지는의미를검토 분석하였으며헌법재판소결정이후에나타나는안마사자격제도의현주소를파악함에있어서무자격안마행위의실체를드러내어살폈다. 헌법재판소의안마사자격제도에대한심판의척도가되는우리헌법의사회국가원리와법치국가원리를규명하여학술적으로설파하였다. 마지막으로안마사제도관련법규와안마사 안마시술기관의현황을검토하였으며, 현행안마사제도의문제점과안마산업현장의고충실태를파악하여안마사제도개선의개괄적시사점을도출했고, 본연구의개별주제가되는안마사제도가개선되어야할방향을제시하였다. 제3장안마사양성을위한이료교육제도개선방안연구에서는 의료법 제 82조제1항제1호및제2호에근거하는현행안마사양성을위한이료교육현황을검토하기위하여우선 초 중등교육법 을토대로설립된맹학교와보건복지부장관이지정한안마수련원등의이료교육현장과이료교육교과목까지구체적으로살펴보았다. 그에따라나타난 초 중등교육법 으로인한이료교육제도전문성의결여문제, 짧은이료교육기간의문제, 안마수련원의열악한이료교육여건문제등현행이료교육제도가안마사제도발전에발목을잡는저해요소일 제4장안마침의유권적해석의보안방안에서는먼저국제적으로통용되는침의종류와규격을검토한뒤, 침술에대한국내외학계의견해와관점을조사 분석한다음, 선행연구를참고하여안마침에대한개념 정의를확정하였다. 안마침의연혁을제도사적측면에서사실적 객관적으로고찰하여, 안마침 을안마사의업무범위에 자극요법 으로우회하여규정하게된동기와안마침에대한행정부의유권적해석의경위를소상히밝혔다. 그래서현행 안마사에관한규칙 제2 조 ( 안마사의업무한계 ) 중 안마침 을품고있는 그밖에자극요법 이바로헌법상신뢰보호가요청되는관습법에해당하는규정임을입증하였다. 또한안마침시술에대한합법성여부를조사하기위하여관련 의료법 규정과사법부의상 하급심관련판례를검토하는과정에서국민권익위원회의견해를살펴보고, 1997년보건복지부가안마침을안마사의업무한계내에성문화하기위하여 안마사에관한규칙 제2조를개정하려다가무산된사실도되짚어보았다. 끝으로 자극요법 에의한안마침시술의법적타당성과합리적인정책적방안을도출하고, 안마사의안마침시술이보다안정적으로보장될수있는제도적장치를합리적으로고안하기위하여, 안마침시술에대한사법부의판례태도를간략하게평석한다음 안마사에관한규칙 제2조를개정하는방안을제언하였다. 제5장안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용방안에서는우선우리나라국민의건강에대한관심도, 우리사회의노령화현상, 그리고안마

9 요법의의학적효과에관하여개괄적으로살펴보았다. 이것을토대로, 우리국민의건강증진과삶의질을향상하기위하여우리나라건강보험및노인장기요양보험을안마요법에적용하는방안을도출하였다. 다음으로우리나라안마요법에건강보험및노인장기요양보험제도도입의가능성을탐색하기위하여, 일본의이료제도중안마사자격제도와안마요법의건강보험적용실태를구체적으로살피고, 독일에서우리나라수기요법과유사한마사지요법을건강보험에적용하는사례를조사 분석하였다. 그리하여일본의안마요법과독일의마사지요법의건강보험시행실태에서우리나라안마사제도와의비교법적연구의시사점을분석하여우리나라안마요법의건강보험및노인장기요양보험적용가능성을진단해보았다. 마지막으로건강보험및노인장기요양보험에안마요법을적용하기위한법제화방안을모색함에있어서, 관련법령을면밀히검토 분석하고, 필연적으로요청되는관련법규의개정안에대한정책적방안을제언하였다. 제6장안마시장정비방안에서는안마시장의현황을파악함에있어서먼저통계청의통계자료를바탕으로하여불법안마행위가난무하는마사지산업의실체를살펴보았다. 연도별마사지업체의수, 연도별마사지업소의종사자수, 연도별매출액현황등을검토 분석하였고마사지산업의안마시장지배력을검토하였다. 그다음안마시술기관과안마사현황을조사 분석하여안마시장의불법안마행위를정리하였을경우안마사와안마시술기관의안마시장장악능력보유여부를진단하였다. 안마시장을정비하는원칙적인방안으로는불법안마행위를가장효율적으로정리할수있는형사정책강화방안을모색하였다. 이경우안마시장의불법안마행위자를정리할수있는방안으로 의료법 제88조를개정하여무자격안마행위자의처벌수위를상향조정하는방안을제언하였다. 다음으로무자격안마행위시설및업소를폐쇄 철거할수있는방안으로는 2006년보건복지부가안마사회에공문으로약속한바대로 보건범죄단속에관한특별조치법 제5조를개정하는방안을제언하였다. 안마시장을정비하는실질적인방안에는시장의수요 공급이충족되어야하기때문에안마사와안마시술기관의충분한안마시장지배력이전제되는데, 안마사와안마시술기관의안마시장장악력에취약성이관측됨에따라안마사가안마시장을지배할수있는장악력을확보하는방안모색이요청되었다. 고민을거듭한결과안마사가안마시장지배력을확보하는방안으로안마사가안마사조무인력을활용하는방안을발견하였지만, 이에는안마사자격주체의합의점을도출해야하는문제가따랐다. 본연구에서는안마사자격주체의집단의견을청취하지못한까닭에, 안마사조무인력제도도입에관한구체적인설계는하지아니하였고, 논의의필요성과안마사조무인력의개념정의에관하여논급하였다. 또한국내및해외의유사직능분야의보조인력제도를총체적 개괄적으로조사 분석하여안마사조무인력제도도입의규범성에관한구체적타당성을객관적으로확인하였다. 그리고안마사조무인력제도를도입할경우, 그로인한부작용의발생가능성을미연에봉쇄하기위하여안마사조무인력제도도입시반드시따라야할전제조건을제시하는선에서, 제도도입의방향만을가리키는나침판만을던져놓았다.

10 제 1 장 서론 제 1 장 제1절연구의배경과필요성제2절연구의목적제3절연구의범위와방법 서론 제1절연구의배경과필요성우리헌법제36조제3항은 모든국민은보건에관하여국가의보호를받는다. 라고규정하여국민의보건권을보장하고, 국가는국민의보건권을실현하기위하여일련의국민보건과관련된의료제도를확립하고적절하게관리 감독함으로써, 모든국민의건강을유지 증진시켜야할의무를지고있다. 그런가하면우리헌법제 34조제5항은 신체장애자및질병 노령기타의사유로생활능력이없는국민은법률이정하는바에의하여국가의보호를받는다. 라고규정하고, 자조력이없는중증장애인과노령인의생존권을보장하고있다. 안마사제도의본질은국민의실질적평등실현을모토로삼는사회국가원리에서, 헌법제36조제3항이보장하는국민의보건권실현의책무를부담하는의료제도영역내에수립된의료제도인동시에헌법제34조제5항에서보장하는중증장애인의절대적생존권에터잡은제도이다. 그정체성은고도의전문성을요구하는의료분야로서국민보건의일익을담당하는제도라는측면과사회적최약자인시각장애인의생존권을보장하는제도라는측면에서, 엄격한의료제도영역과시각장애인의입법기속적생존권범주에서양면성을가지고태어난제도임을뜻한다. 또한촉각의발달로안마시술에가장적합한적성을지닌시각장애인을그자격주체로삼고있는안마사자격제도는우리나라에현존하는시각장애인만의입법기속적생존권을보장하는제도만을뜻하지않는다. 전지구적인구대비장 1 안마사제도개선방안의연구

11 애발생률 5% 를감안할때, 병리적사회구조속에서일정비율시각장애발생위험에노출되어있는우리국민의장래시각장애위험을대비하는사회보험제도를의미하기도한다. 그러나안마사제도는이처럼막중한임무를띠고태어나세수 100세를넘겼지만, 아직도의료제도영역내에서전문직능분야로서의구체적타당성과안마사의권익을담보하는법적안정성을확보하지못한채미완의상태로표류되고있다. 그요인은국가가안마사제도에대하여그본질적정체성에주목하지않고그자격주체인시각장애인을헌법상의입법기속적권리주체가아닌입법재량적사회복지개념의시혜적대상으로오인했기때문이다. 따라서국민의보건권과시각장애인의입법기속적생존권이요구하는엄격한관리의무를해태하였고, 안마사제도를보수할때마다입법취지를구현할수있는제도확립에인색했던것이다. 이불완전한제도적결함은권익훼손위기에직면하는자격주체에게집단행동을통한생존권투쟁을끊임없이요구했고, 자격주체가집단행동으로호소할때마다국가는상황별로임시방편적미봉책만을지속적으로강구하여온사실을부인할수없다. 현행안마사제도에서그흠결을대표하는제도는안마사양성을위한이료교육제도이다. 초 중등교육법 에갇힌현행이료교육제도는그교육내용은어느정도인정된다하더라도그위상은객관적으로의료분야의전문직능인을양성하는제도로평가받기곤란하다. 이와같은모순구조를안고있는안마사양성제도는 안마는아무나시술하여도무방하다. 는그릇된인식을발생시켰고, 안마사권익신장에저해요소로자리잡아안마사제도진전에발목을잡는족쇄로작동했다. 이렇게발생된그릇된인식은국가의관리소홀과맞물려, 장애에대한연대책임의식과사회적공동체의식이결여된일부국민이품질이검증되지아니한불법안마행위를안마시장에물들였고, 보편적으로무한대하게확대되어가는안마시장을점유하여안마시장질서를교란시키고있다. 마침내 안마사에관한규칙 에규정되었던안마사자격제도는무자격안마행위자를양산하는자등에의하여헌법재판소제3기재판부심판의도마위에올려졌고, 형식적평등을지 향하는 19세기자유주의적사상에물든헌법재판관등이휘두르는사법권력에치여효력을잃는수모를겪기도했다 (2003 헌마7.15). 위헌결정을받은안마사자격제도는자격주체의생존권투쟁과목숨을버린자격주체 3인의희생에힘입어, 역시미봉책이었지만 의료법 제82조에입법조치되었고, 그후무자격안마행위자등이또다시제기한헌법소원과하급법원이제기한위헌제청에서헌법재판소제4~5기재판부로부터 3회에걸쳐합헌결정을받았다. 특히 2013년헌법재판소제5기재판부는하급법원이제청한위헌법률심판본안판단에서시각장애인에게만자격을인정하는안마사자격제도에대하여가담한헌법재판관 8인전원일치로합헌결정하였고, 병합된헌법소원사건심리에서안마사에게만개설을인정하는안마시술기관개설권에대해서도관여한헌법재판관 8인의전원일치로합헌결정했다. 그러함에도불구하고당해제청법원은불법안마행위업소의업주에대한범죄구성요건을심리하는과정에서또다시안마사자격제도와안마사의안마시술기관개설권에관한위헌법률심판을헌법재판소에제청할조짐을보이고있다. 또한급속히확대되어가는안마시장에는과연우리나라가법치국가인가를의심할정도의무자격안마행위가치외법권적으로성행하고있어서, 안마사제도의입법취지가빛을잃게되어안마사제도가형해화되는지경에이르렀다. 살펴본바와같이안마사제도가국민의보건권보장과시각장애인의생존권보장의기틀위에수립된지 100 여년이경과하였지만, 그보수주체는안마사제도를보수함에있어서이두헌법상의기본권이균형적으로실현될수있는제도확립에주안점을두지아니하고, 단지자격주체인시각장애인의생계유지를위하여선심을베푸는사회복지제도의시혜적사고에만초점을맞추어왔다. 이러한시각을가지게된주된요인을찾는다면, 보수주체가안마사제도를파악함에있어서안마사자격주체에대하여의료영역의전문직능인으로서국가로부터헌법상입법기속적생존권을보장받는권리주체라는사실에접근하지아니하고, 사회적취약계층에게은전을베풀듯선별적복지에근거한사회복지관점의입법재량적시혜대상이라는그릇된관념에갇혔던것이다. 그자격주체도사회복지개념의수혜자매너리즘에매몰되어전문인으로서의집념과사명의식이다소결 제 1 장서론 2 3 안마사제도개선방안의연구

12 여되었던경향도엿볼수있다. 또한, 안마사양성을위한이료교육제도를 고 등교육법 으로상향조정하는 이료대학 설립단계에서이료교육을담당해 온사립맹학교일부육영사업자등이사업적이익에안주하고자그설립을좌절 시킨사실 1) 도요인중의하나다. 바로이것이안마사제도가수립된이래지금까지안마사제도를보수할때마다 제도적완성을기하지못하고임시방편적미봉책만이거듭강구되어왔고, 그관 리역시지극히소홀하게된까닭이다. 검토하건대, 이제현행안마사제도로는의료제도범주에서국민의보건권을실 현하는제도로기능하고, 자격주체도의료분야의전문직능인으로기능하기에역 부족이라는사실은충분히입증되었다. 또한현행안마사제도는급속히확대 되는안마시장과빠른유속으로변화해가는시대적상황에대처할능력이 없음도극명하게밝혀졌다. 만시지감이있기는하지만, 이제라도현행안마 사제도에대한개선방안이포괄적으로시급히진지하게연구되어, 안마사제 도가의료제도의지위에서국민보건의책무를온전하게담당하고, 자격주체 도의료분야전문직능인의지위에서질높은안마시술로근로의주체, 납세 의주체로서국가적공동체구성원의역할을온전하게담당할수있는토대 를마련해야한다. 특히검증된양질의안마시술을제공받아건강을유지하고증진시켜야할 헌법상보건권을보장받아야할국민의소비자로서의권리또한존중되어 야한다. 그러므로현행안마사제도의개선방안을연구함에는무자격안마행 위가검증없이무분별하게난무하는안마시장을정비하여, 국민의소비자로 서의권리를효율적으로보장할수있는방안도모색할필요가있다. 그러기 위해서는안마사제도를새롭게축조하여안마사자격주체가향후안마시장을 장악하여지배할수있는기반을조성해야한다. 1) 김기창편저 ( ) 한국시각장애실록 - 개화기부터 2009 년까지 -, 도서출판법현, p. 1869~1871 참조. 제2절연구의목적본연구는헌법제36조제3항이보장하는국민의보건권실현과제34조제5 항이보장하는시각장애인의입법기속적생존권에뿌리박은안마사제도의본질을규명하여안마사자격제도에대한사회복지관념의그릇된관점을교정하고, 안마사제도의정체성을바로세워의료제도영역내에서의지위를확립함으로써, 국민에게질높은안마시술을제공할수있는방안의모색을목적으로삼는다. 첫째, 현행안마사제도에서그흠결을대표하는안마사양성을위한이료교육제도를개편하여안마사로하여금의료제도내에서의료전문인의지위를확보하게함으로써, 그동안안마사제도진전에저해요소로작동해왔던족쇄를푼다. 시대적조류에따라사회의모든분야가분업화 전문화되었고, 그관련직능인의양성제도도전문인임이객관적으로평가되도록오래전에 고등교육법 으로상향조정되었음은주지의사실이다. 특히의료분야의직능인은고도의위험성을전제로하기때문에더욱그러함에도불구하고 초 중등교육법 에안주하여온현행이료교육제도는객관적평가가곤란할정도로그모순구조를지속적으로안고왔다. 그러므로안마사양성을위한학제를다른의료관련직능인의학제와균형을이루도록 고등교육법 에의한 4년제정규대학으로상향조정하는방안을모색하고자한다. 둘째, 지침에의한안마침의유권적해석을명령 규칙에보완하는방안을연구한다. 이료제도의태동기부터현재까지 100여년간국가로부터교육받아온안마사의안마침에대하여, 행정부는 1988년 2월 8일지침을통한유권적해석으로그시술을허용하였지만, 사법부는그효력을부인한다. 본디유권적해석이란입법부는법률로, 사법부는판결로, 행정부는명령 규칙으로시행하는것이원칙인바, 이미지침으로시행된안마침에대한유권적해석도명령 규칙으로보완함이타당하므로, 그당위성과방안을연구한다. 셋째, 안마시술의건강보험제도적용가능성을타진해보고, 건강보험제도적용을위한제도정립방안을연구한다. 이를위하여안마시술에대한건강보험적용해외사례조사및현장조사, 의사처방내지동의를전제로한건강 제 1 장서론 4 5 안마사제도개선방안의연구

13 보험적용시처방기준정립, 효율적제도시행을위한합리적의료수가산정, 기타건강보험적용을위한안마사제도개선방안을도출한다. 넷째, 불법무자격안마행위가난무하는안마시장의정비방안을모색한다. 과거의안마시장은일부부유한특수계층을대상으로형성되었지만, 오늘날의안마시장은전국민을대상으로하여보편적으로형성되었고, 그규모도급속히확대되는추세이다. 이렇게보편적으로확대되는안마시장은불법무자격안마행위가웅거하고있어서안마사제도개선방안을연구함에는결코누락시킬수없는주제이다. 그러나이안마시장을정비하여불법안마시술을방지하는방안을모색함에는반드시안마사자격주체인시각장애인의공청회를통한합의점도출이전제되어야하기때문에본연구에서는완결짓기어려운문제가있다. 그러므로본연구에서는그방향만을제시하는선에서연구하고정책반영여부는향후안마사자격주체인시각장애인의의사에맡기고자한다. 제3절연구의범위와방법본연구는국내외관련문헌을집중적으로조사 분석하여연구를진행하되, 안마사제도의일반론 ( 제2장 ), 안마사양성을위한이료교육제도개선방안 ( 제3장 ), 안마침의유권적해석의보완방안 ( 제4장 ), 안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용방안 ( 제5장 ), 안마시장정비방안 ( 제6장 ) 등총다섯가지주제로구성하고자한다. 제2장안마사제도의일반론에서는안마의기원과안마의개념 정의를교육학선행연구에서살펴보고, 우리나라안마사제도의연혁을태동기부터현재까지선행연구와실제적경험을토대로역사적사실에입각하여가급적구체적으로정리할것이다. 안마사자격제도에대한헌법재판소의판례와그결정이가지는의미를검토 분석한뒤, 헌법재판소결정이후에나타나는안마사자격제도의현주소를파악함에있어서먼저무자격안마행위의실체를드러내어살피고, 헌법재판소의안마사자격제도에대한심판의척도가되는우리헌법의사회국가원리와법치국가원리를규명하여학술적으로설파하고자한다. 마지막으로안마사제도관련법규와안마사 안마시술기관의현황을검토하고, 현행안마사제도의문제점과안마산업현장의고충실태를파악하여안마사제도개선의개괄적시사점을도출한후, 본연구의개별주제가되는안마사제도가개선되어야할방향을가리킬것이다. 제3장안마사양성을위한이료교육제도개선방안연구에서는 의료법 제82조제1항제1호및제2호에근거하는현행안마사양성을위한이료교육현황을검토하기위하여우선 초 중등교육법 을토대로설립된맹학교와보건복지부장관이지정한안마수련원등의이료교육현장과이료교육교과목까지구체적으로살피고자한다. 그에따라나타나게될 초 중등교육법 으로인한이료교육제도전문성의결여문제, 짧은이료교육기간의문제, 안마수련원의열악한이료교육여건문제등현행이료교육제도가안마사제도발전에발목을잡는 제 1 장서론 6 7 안마사제도개선방안의연구

14 저해요소일수밖에없었던사실을객관적으로파악하여지적할것이다. 따라서현행이료교육제도를, 전문성을갖춘의료인력으로써의안마사를양성할수있는이료교육제도로상향조정하는전제하에, 해외문헌및선행연구를토대로외국에서대학교육으로양성하는안마사관련교육제도를조사 분석하여학제개편의타당성을확인하고자한다. 이로써맹학교는 고등교육법 에, 안마수련원은 평생교육법 에근거하는이료교육제도로개편하는방안을도출하고, 의료법 제82조제1항제1호및제2호의개정 ( 안 ) 을제시할것이다. 제4장안마침의유권적해석의보안방안에서는먼저국제적으로통용되는침의종류와규격을검토하고, 침술에대한국내외학계의견해와관점을조사 분석한다음, 선행연구를참고하여안마침에대한개념 정의를확정하고자한다. 안마침의연혁을제도사적측면에서사실적 객관적으로고찰하여, 안마침 을안마사의업무범위에 자극요법 으로우회하여규정하게된동기와안마침에대한행정부의유권적해석의경위를소상히밝히겠다. 그래서현행 안마사에관한규칙 제2조 ( 안마사의업무한계 ) 중 안마침 을품고있는 그밖에자극요법 이바로헌법상신뢰보호가요청되는관습법에해당하는규정임을명백히입증할것이다. 또한안마침시술에대한합법성여부를조사하기위하여관련 의료법 규정과사법부의상 하급심관련판례를검토하는과정에서국민권익위원회의견해를살펴보고, 1997년보건복지부가안마침을안마사의업무한계내에성문화하기위하여 안마사에관한규칙 제2조를개정하려다가무산된사실도되짚어보겠다. 끝으로 자극요법 에의한안마침시술의법적타당성과합리적인정책적방안을도출하고, 안마사의안마침시술이보다안정적으로보장될수있는제도적장치를합리적으로고안하기위하여, 안마침시술에대한사법부의판례태도를간략하게평석한다음 안마사에관한규칙 제2조를개정하는방안을제언할것이다. 제5장안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용방안에서는우선우리나라국민의건강에대한관심도, 우리사회의노령화현상, 그리고안마요법의의학적효과에관하여개괄적으로살펴보겠다. 그것을토대로, 우리국민의건강증진과삶의질을향상하기위하여우리나라건강보험및노인장기요양보험을안마요법에적용하는방안을도출할것이다. 다음으로우리나라안마요법에건강보험및노인장기요양보험제도도입의가능성을탐색하기위하여, 일본의이료제도중안마사자격제도와안마요법의건강보험적용실태를구체적으로살피고, 독일에서우리나라수기요법과유사한마사지요법을건강보험에적용하는사례를조사 분석하고자한다. 그리하여일본의안마요법과독일의마사지요법의건강보험시행실태에서우리나라안마사제도와의비교법적연구의시사점을분석하여우리나라안마요법의건강보험및노인장기요양보험적용가능성을진단해보겠다. 마지막으로건강보험및노인장기요양보험에안마요법을적용하기위한법제화방안을모색함에있어서, 관련법령을면밀히검토 분석하고, 필연적으로요청되는관련법규의개정안에대한정책적방안을제언할것이다. 제6장안마시장정비방안에서는안마시장의현황을파악함에있어서먼저통계청의통계자료를바탕으로하여불법안마행위의주체가되는마사지산업의실체를살펴보고자한다. 연도별마사지업체의수, 연도별마사지업소의종사자수, 연도별매출액현황등을검토 분석하여마사지산업의안마시장지배력을엿본다. 그다음안마시술기관과안마사현황을조사 분석하여안마시장의불법안마행위를정리하였을경우안마사와안마시술기관의안마시장장악능력보유여부를진단할것이다. 안마시장을정비하는원칙적인방안으로는불법안마행위를가장효율적으로정리할수있는형사정책강화방안을모색하고자한다. 이경우안마시장의불법안마행위자를정리할수있는방안으로 의료법 제88조를개정하여무자격안마행위자의처벌수위를상향조정하는방안을제언하겠다. 다음으로무자격안마행위시설및업소를폐쇄 철거할수있는방안으로는 2006년보건복지부가안마사회에공문으로약속한바대로 보건범죄단속에관한특별조치법 제5조를개정 제 1 장서론 8 9 안마사제도개선방안의연구

15 하는방안을제언할것이다. 안마시장을정비하는실질적인방안에는시장의수요 공급이충족되어야하기때문에안마사와안마시술기관의충분한안마시장지배력이전제되는데, 만일안마사와안마시술기관의안마시장장악력에취약성이발견될경우, 안마사가안마시장을지배할수있는장악력을확보하는방안모색이요청될것이다. 이경우안마사가안마사조무인력활용을통하여안마시장지배력을확보하는방안이일견합리적일것으로판단되지만이에는안마사자격주체인시각장애인의합의점을도출해야하는문제가따른다. 본연구에서는안마사자격주체의의견을폭넓게청취하지못한까닭에, 안마사조무인력제도도입에관한구체적인설계는하지않더라도논의의필요성과안마사조무인력의개념정의에관하여논급하고자한다. 또한국내및해외의유사직능분야의보조인력제도를총체적 개괄적으로조사 분석하여안마사조무인력제도도입의규범성에관한구체적타당성을객관적으로확인할것이다. 그리고안마사조무인력제도를도입할경우, 그로인한부작용의발생가능성을미연에봉쇄하기위하여안마사조무인력제도도입시반드시따라야할전제조건을제시하는선에서, 제도도입의방향만을가리키는이정표만을던져놓을것이다. 제 2 장 안마사제도의개관 제 1 절안마사제도의의의와연혁 제 2 절안마사자격제도와헌법재판소 제 3 절우리나라안마사제도의현황 제 1 장서론 안마사제도개선방안의연구

16 제2장안마사제도의개관제1절안마사제도의의의와연혁 Ⅰ. 안마사제도의의의 1. 안마의기원과이료의성립사람이내적또는외적타격에의하여질병의고통을겪게되면그것을낫게하려고노력하는것이원초적본능이다. 이원초적본능때문에손을사용하여통증을없애려고시도한것이수기요법을포함한이료술의근원이라고할수있다. 따라서인류의집단생활이시작된곳에서는어디에서나수기요법이라고할수있는방법이생겨나고발전되어왔다. 이기술이집단이나지역의특성에따라각각민간요법으로자리잡게되었을때에는지역별로여러가지명칭이붙여졌다. 이것을중국권에서는나마또는튜비, 인도에서는심신요가, 서양권에서는마사지등으로불렀다. 그리고수기요법의효과를높이기위하여패각 ( 貝殼 ), 돌침, 뼈침등을사용하면서침의치료효과를알게되었고, 이러한방법들도이료술의일부로발전해나갔다. 서양에서는고대그리스의히포크라테스 (Hippocrates B.C. 460~370) 가 의사가되려는자는의술에대한여러가지학문과함께마사지의이론과실기를습득해야한다. 고하면서마사지를체계화하여의료술의일종으로중시하였고 2), 동양에서는안마로집약되었다. 특히, 일본이 8세기경에도입한전의제도 에는안마술과침술및탈구에대한정복술등이포함되어있었다. 그후, 각국의의료기술이점점과학적으로체계화되면서전문적인의료제도가그자리를차지하게되었다. 13세기경부터이수기요법은의료 (medical) 가아닌민간요법으로통용되게되었다. 16세기경서양에서마사지가의학의보조술로재정립되었고, 중국, 일본, 한국등의동양에서는침 구 안마술이자리를잡게되어지금과같은의료유사업으로성장 발전해왔다. 지역에따라술식은조금씩다르지만이료술이자연요법으로출현하여민간요법으로성장하였고, 현대에이르러특수기술직으로변천해온것은동일한과정이라고볼수있다. 일본에서는 400년전부터시각장애인이안마와침술에탁월한능력을보여왔다. 시각장애인스기야마와이찌는뾰족한침을사람의몸에직접찌를때에생기는통증을최소화하기위하여대롱안에넣은침의한끝을손으로튕겨천피하는관침술창안에성공함으로써현대침사로부터침성 ( 鍼聖 ) 이라고추앙받게되었다. 그후부터일본에서침 구 안마술은정복술과함께시각장애인의전통직종으로서위치가확고해졌다. 1864년지방자치령에의하여침 구 안마사의자격제도가시행된후, 각맹학교는직업과목으로설정하여교육해오고있다. 특히, 1880년교토맹아원에서침술과안마술을학교교육으로발전시켰고, 1882년토쿄낙선회맹아원에서도안마교육을실시하여더욱발전시켰다. 중국에서안마업이시각장애인의직업으로발전하게된것은비교적최근의일이다. 1958년중국시각장애인협회가안마훈련교실을개설하고안마교육을시작하여발전하게되었는데, 이곳에서 4차례에걸쳐각각 2년동안교육하여약 200 여명의안마의 (massage doctor) 를배출하였다. 중국의맹학교에서는 9학년부터 12학년 ( 고등학교 4년과정 ) 의지능이높은학생에게안마교육을실시하여국가시험을거쳐자격증을수여한다. 따라서, 시각장애인도일반인처럼이과정을이수한후, 안마또는침술박사로활약하고있어시각장애인의중요한직업이되고있다. 대만에서는시각장애인학교인계명학교의고급반에서안마사를양성하고있으며, 정부는두눈실명자에게무시험검정으로자격을부여하고있다. 2) 교육인적자원부 (2010), 안마 마사지 지압, p.13 참조. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

17 유럽의경우를보면, 1784년맹교육을처음시작한파리맹학교가 1804년부터마사지교육을시작하였다. 그후, 마사지교육은영국의왕립맹학교및독일, 네덜란드, 핀란드등으로전파되어맹학교에서직업과목으로교육하고있다. 예를들면, 독일의 Vox School( 우리나라의고등학교수준에준함 ) 과정을마친시각장애인이직업연수과정으로 2년또는 3년간마사지와물리요법과정을이수하고, 국가고시를통하여자격을취득하면마사지사로취업할수있다. 취업의형태는고용촉진법에의하여병원에서마사지사로근무하는경우와소정의법령기준에의하여마사지센터를운영하는자영마사지사가있다. 자영마사지사의경우의사의처방전을받아그시술을보험수가로처리하고, 개별적으로오는고객은비보험수가를피시술자로부터직접받을수있도록제도화되어있다. 미국에서는 1972년닉슨대통령이중국을공식방문한후에침 구술에대하여관심을가지게되었고, 광범위하게보급되어많은연구를계속하고있는실정이다. 현재 25개주에서침 구사자격을인정하는법률을제정하여많은침 구사를양성하고있다. 백인종보다동양계의황인종이침구술에대한관심이높으며, 한국계미국인도그중의일부를차지한다. 특히, 미국에는동양인에의하여침 구대학이각곳에설립되어많은침 구사가배출되고있다. 물론양의학계의압력이나반대가없는것이아니지만침 구술은계속발전하고다양하게보급될전망이다. 3) 2. 안마의개념일반적으로안마에대한정의개념은사법부의판례나백과사전등에서다양하게나타나고있지만, 정확하게집적된내용을구체적으로살펴보면다음과같다. (1) 이료이료 ( 理療, iryo) 는일본에서만들어져전래된용어이다. 그의미는안마, 마사지, 지압등의수기요법과전기기구의사용및기타의자극요법으로인체에물리적시술행위를함으로써각종질병을치료하고예방하여건강증진을꾀하는의료유사업에속하는처치방법이다. 이때의 기타의자극요법 에는손이닿을수없는신체심부에좀더적극적인자극을주기위하여 3호침이하의세침을사용하는안마침이포함된다. 일본에서는이료 (iryo) 를물리요법으로서동양의학 (oriental medicine as a physiotherapy) 이라고설명하고있고, 또이분야에속한침술, 구술, 안마술을 동양3료 라고도한다. (2) 수기요법수기요법은이료술의대표적인시술방법으로, 기구를사용하지않는도수요법의총칭인데, 이를대표하는요법으로는안마, 마사지, 지압등 3가지를들수있다. 3) 김기창 ( ) 맹학교이료교육개선에관한연구, 단국대학교박사학위논문, P17~ 19 참조. 1) 안마 ( 按摩 ) : 안마는동양에서발달한수기요법으로, 인도의요가, 중국의도인안교등에경락사상이가미되어전신의경맥을조절하고기혈의흐름을원활하게하여인체에생긴반건강증후군을없애는요법이다. 동양에서는예의범절상옷위에서원심성으로시술하는것이습관화되었으며, 주무르는법이많이사용된다. 안마는신체에서일어나는반건강증후군이나생체의변조를조절하려는인간본능에서출현하였다. 따라서, 사람이생활을시작한지역에서는모두이러한요법이자연발생적으로생겨났고민간요법으로발전되었다. 그배경근거는동양의학의음양오행과경락유주를조절한다는이론과서양의학의내장체벽반사 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

18 작용을압자극, 순환자극, 운동자극, 진동자극등으로조절함으로써생체의기능을정상화하는것이주된기전이다. 안마시술은안마사 ( 시술자 ) 가손, 주두 ( 팔꿈치 ), 족저 ( 발바닥 ) 등으로피시술자의신체부위에건강증진이나질병의치료를위하여일정한방식에따라역학적자극을주어신체의각부위에반응을일으켜생체의변조를조절한다. 안마의일정한방식은안무 ( 쓸기 ), 유연 ( 주무르기 ), 압박 ( 누르기 ), 진전 ( 떨기 ), 고타 ( 두드리기 ), 곡수 ( 구부린손기술 ), 운동 ( 타동, 협력, 자동, 저항운동과교정 ), 견인 ( 잡아당김 ) 등의 8대수기를전신또는일부분 ( 머리, 목, 등, 허리, 배, 손, 발 ) 에선택적, 순차적으로결합하여구사하는기술이다. 백남섭 김효철저 스포츠마사지와신체교정학 에는 스포츠마사지는직접적으로피부표면에안무, 유연, 압박, 고타등의적절한촉압자극을가하여피부나근육의혈액순환을원활하게하고신진대사를촉진시켜단시간내에노폐물을제거함으로써체내에필요한산소와영양분을적절히공급할수있도록도와준다 라고되어있고, 반사요법교수연구회저 반사요법의즐거움 에는 발관리는전신의경락인 12정경맥중의족삼음, 삼양경및 8기경맥중양교맥과양유맥의말단부분즉, 발목, 발바닥, 발등에있는경혈과신경학에서연구된발부위에있는반사구의반응점을누르거나쓸거나주무르는방법으로자극하여혈액과림프순환, 반사작용의활용및기혈의운행을원활하게하여건강을증진시키는요법 이라고씌여있다. 가칭스포츠마사지사, 경락마사지사, 운동처방사, 발관리사등무자격안마행위자는자신들의행위가안마와다르다고주장하고있으나그들이행하는방법들은안마의 8대수기중일부를결합하거나특정수기방법을강조하는행위외에는원리와기술이안마와동일하다. 2) 마사지 (massage) : 마사지는서양에서발달한수기요법으로특히, 고전마사지는주로근육을대상으로시행되었다. 의학의발달과함께인체에활용되면서방식이십여종으로세분화되었고기법도체계화되었다. 그방식은서양인의체질에맞도록피부에직접시술하고, 정맥과림프의경로를감안하여구심성으로시행하는수기요법이다. 3) 지압 ( 指壓 ) : 지압은근래일본에서시작되었다. 종전의중국안마, 무술의활법및 19세기후반과 20세기초반에미국에서개발된신수기방법 ( 카이로프락틱, 오스티오파시, 스폰딜로테라피 ) 중의일부를흡수결합하여만들어진요법이다. 카이로프락틱 (chiropractic) 은스포츠마사지와같이스포츠의료로도인정되고있다. 1985년 11월 10일한국을방문한국제카이로프락틱협회 (International Chiropractic Association; ICA) 의스포츠분과위원장인스텀프박사가우리나라체육계인사들에게 1986년아시안게임과 1988년서울올림픽대회에카이로프락틱전문가들이필요하다고역설하면서카이로프락틱은지압이나물리치료와달리과학적으로체계화된학문이며, 신체운동과학 (kinesiology) 을인체공학의바탕위에서연구분석하여직접인체에응용하는과학이라고주장했다. 카이로프락틱이란어의는그리스어의 cheir( 손 ) 와 proktikos( 기술 ) 의합성어로서맨손으로치료행위를하는수기술이며오늘날의척주교정법을말한다. 4) 대한안마사협회가 1982년 1월 21일에카이로프락틱즉, 척추지압료법을시술했을경우 의료법 저촉여부에관하여보건사회부에질의했는데, 이에대하여보건사회부는동년 1월 26일 귀협회가질의한척추지압요법의행위는 의료법 제60조 ( 의료유사업자 ) 및 안마사에관한규칙 제2조에의하여유사의료행위의업무한계에해당함 ( 의제 ) 이라고회시한바있다. 3. 안마사의업무안마사의자격과업무는 의료법 과보건복지부령에서규정하고있다. 현행 의료법 제82조는안마사자격에대하여규정하고있는데, 안마사는 장애인복지법 에따른시각장애인중 1 초중등교육법 제2조제5호에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는학교에서제4항에따른안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육과정을마친자, 2 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2년이상의안마수련과정을마친자에해당하는자로서시 도지사에게자격인정을받은자에한하여안마사 4) 김기창 ( ) 앞의논문, p. 12~15 참조. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

19 자격을인정하고있다. 또한안마사의업무는보건복지부령제 333 호 안마사에 관한규칙 제 2 조에 안마 마사지 지압등각종수기요법이나전기기구의사 용, 그밖에자극요법으로인체에물리적시술을행하는것 으로규정하고있다. Ⅱ. 안마사제도의연혁 1. 이료제도의도입과폐지 (1) 이료제도의태동기 고려시대와조선시대에는점복업과궁중악사 5) 로, 일제시대와건국이후에는안 마업으로시각장애인을사회에통합시켜그생존권을보장하였고, 여타유형의 중증장애인에게도그나름대로적합하게생존권을존중해왔다. 고려시대부터오 늘날까지국가가시각장애인에게배타적유보직종을부여하게된배경을살펴보 면첫째, 시각장애인은신체기능의과도한손실에따라볼수없는신체손상의 특성으로인하여가족의얼굴을모르고살정도의사물식별이제약되고문자생 활과이동의자유가제약되어 6) 국가의특단의보호조처가없이는정상적인사 회생활이곤란하다는사회적합의가성립된것이다. 둘째, 시각장애로인하여필 연적으로촉각과기억력에의존하는바가커서신체의보상기능강화의결과로 시각장애인이아닌사람들에비하여촉각과기억력이놀라울정도로발달되어 있다. 이러한맥락에서외국에서도해당국가의문화적특성에따라시각장애인 의배타적유보직종이특화되고장려되었듯이, 우리나라시각장애인의유보직종 의특성이이같은시각장애인의특성과조화되어시각장애인이타직종에비하 여비교적용이하고능숙하게직업생활을수행할수있기때문이었다. 우리나라시각장애인의안마사제도는 1912 년 3 월 28 일조선총독부가제정한 제생원관제 7) 에의하여설치된 경성제생원 에서시각장애인에게침 구 안 5) 임안수 ( ) 한국시각장애인의역사, 한국시각장애인연합회, p. 41~176 참조 6) 최근우리나라장애판정체계개선을위하여대한의사회가연구발표한 한국장애평가기준개발사업보고서 에의하면시각장애인은신체의기능중 80% 이상의손실률을가지고있다고한다. 마술등의이료교육을실시하고, 1914 년 10 월 29 일에반포된경무총감령제 10 호 안마술 침술 구술영업취체규칙 에의하여제생원에서이료교육을받은시각 장애인에게안마사 침사 구사면허를발급하기시작한것에서출발한다. 조선총독 부가본국의시각장애인정책과는달리, 우리나라에서시각장애인에게이료제도 중안마사자격을배타적으로부여한이유는을사조약직후시각장애인명과학 ( 점 복업 ) 의교육 관리기관이었던 맹청 의폐쇄와그리스도교의상륙으로고려시 대부터국가가시각장애인에게전담시켜왔던명과학이쇠퇴국면에이르렀고, 경 술국치로 궁중악사 직역까지폐지되어, 1000 여년간유지되어온시각장애 인의 생존권 이졸지에유실된것에근거한다. 조선총독부는삶터를잃은시 각장애인의절박한현실을외면할수없었고, 생존권보장 에대한 1000 여년 의역사적전통또한단절시킬수없었기에 점복업 과 궁중악사 가아닌 다른형태의유보직역으로서라도 시각장애인의절대적생존권 의명맥을잇 기위하여시각장애인의신체적특성에가장적합한안마사제도를대안으로모 색했던것이다. 8) (2) 이료제도의도입기 1912 년 3 월 28 일조선총독부는시각장애인의직업에의한사회적통합을목 적으로칙령제 43 호로 조선총독부제생원관제 를제정 공포하고, 1913 년 4 월 조선총독부령제 41 호 조선총독부제생원규칙 을제정하면서제생원을설립하 고맹아부를두었다. 제생원에서는 3 년을교육연한으로하여시각장애인에게보 통교육을실시하면서침 구 안마술등의이료교육을실시하였다 원래제생원 ( 濟生院 ) 은태조 6 년 (1397) 에의방의조사와수집, 의학서적의간 행, 약물의조사와채집, 여의양성을목적으로설치된기관이었다 년조 선총독부령제 77 호로전문 8 조의 제생원규정 이공포되었고, 이규정은개정 을거쳐 1912 년 3 월 28 일 제생원관제 ( 칙령제 43 호 ) 로제정 공포되었으며, 7) 칙령제 43 호, 조선총독부관보호외 자 809 쪽참조. 8) 권인희 (2010) 장애인의생존권에관한헌법적연구, 서강대학교박사학위논문, p.10 8~111 참조. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

20 그시행에필요한 조선총독부제생원사무분장규정 ( 훈령제 43 호 ) 이동년 4 월 1 일에공포되었다. 전문 4 조로구성된이규정은제생원내에양육부, 맹아부, 의료부를두도록하고, 각부의사무에관한내용을정하고있다 년 4 월 11 일에공포된 제생원규칙 제 17 조에는 본부는맹자및아 자에게보통교육을실시하여생활에적당한기능을갖게함을목적으로한다 라고되어있다. 이규정으로보아제생원은일제의손에의하여맹아자 ( 盲啞者 ) 에게보통교육과직업교육을실시할목적으로설립된최초의공교육기관이었는 데, 조선총독부는이규정에의하여 1913 년 4 월 1 일서울서대문구천연동 98 번지에제생원맹아부를설치하고, 시각장애인에게이료교육을실시하기시작한 것이다. 그리고조선총독부는 1914 년 10 월 29 일경무총감령제 10 호 안마술 침술 구 술영업취체규칙 을공포하여제생원졸업생에게안마사 침사 구사면허를주어 침 구 안마업에종사하게하였다 년이후평양, 해주, 원산, 인천등지에서 지방장관이실시하는침 구 안마사자격고시에합격하는자에대하여면허증을발 급하였고, 1945 년광복때까지 800 여명이이료제도에의하여침사 구사 안마사 면허를취득하였으며, 병원등에취업하거나안마원을선회업의형태로운영하였 다. 9) (3) 이료제도의폐지와이료교육 1945 년일본의패전으로미군정이등장하면서우리나라에서 30 여년간성세 를누리던이료제도가큰굴절을겪게된다. 미군정청후생부는 안마술 침술 구 술 등의이료제도를비과학적인의료행위로단정하고, 1946 년 4 월 17 일 안 마술 침술 구술영업취체규칙 을폐지하였다. 이는약 30 여년간이료업무에종사 하여오던시각장애인의생존권이위협을받게된사건이었다. 미군정청은종전 의제생원이란명칭도국립맹학교로변경하고, 교육연한도 6 년제의초등보통학교 로변경한다. 이료제도는이렇게폐지되었지만, 안마술 침술 구술 등의이료 9) 권인희 (2005) 안마사자격제도와직업선택의자유에관한연구, 건국대학교행정대학원석사논문, p,45. 참조 교육만은서울맹학교를중심으로중단없이계속실시하여오다가, 점차적으로전국 13개소의맹학교와안마수련원에서이료교육을현재까지지속적으로보완하여실시하고있다. 미군정청은이시기에일본에서도이료제도를폐지하려하였지만일본의거센저항운동으로목적을달성하지못하였고, 우리나라의이료제도만이폐지되었다. 2. 안마사제도의부활기 (1) 예규 ( 안마사허가에관한규정 ) 에의한잠정적부활 1951년정부는부산임시수도에서 국민의료법 을제정하면서동법제59조에의료유사업자 ( 안마사, 침사, 구사, 접골사 ) 의규정을설치하고그자격인정등시행에관한사항은보건사회부령에위임하였다. 그후정부는 10년간그시행규칙을제정하지아니하여이규정은사문화될수밖에없었다. 이에따라시각장애인지도층에서는사단법인 한국시각장애인복지회 를설립하고, 이회의직업대책위원회에서침사 구사 안마사제도부활운동을전개하였다. 시각장애인은 1960년 10월 26일집단적건의로써정부에 국민의료법 제59조의시행규칙제정을촉구하였는데, 같은해 11월 28일보건사회부는부령제55호와제56호 ( 의료유사업자령 ) 를제정 공포함으로써침사 구사 안마사자격을인정하는이료제도가확립되었다. 이의료유사업자령의공포에따라이료제도가부활되는듯보였으나이제도가시행될즈음 1961년 5월 16일군사정변이발발하면서시각장애인의염원은좌절된다 군사정변으로등장한 국가재건최고회의 는 1962년 3월 국민의료법 을 의료법 으로고치고, 보건사회부령제55호와제56호의모법 국민의료법 제59조를삭제한다. 이것이우리나라에서침 구사가영원히양산되지못하는계기가된다. 이로써힘겹게부활한이료제도는싹도틔우지못한채다시폐지되었고, 침 구술은 1963년한의사국가고시과목에포함되면서한의사업무영역에편입된다. 시각장애인지도자들은보건사회부 (1994년정부조직법개정에의하여보건복 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

21 지부로개칭됨에따라이하에서는보건복지부라한다 ) 에안마사면허제도를부활 시켜줄것을건의했다. 보건복지부가이건의를반영하여안마사자격제도를마 련하는데에는안마사자격인정에관한모법이었던 국민의료법 제 59 조가이 미삭제되었기때문에고육지계를강구할수밖에없었다. 보건복지부는 교육 법 제 143 조와 의료법 제 38 조 ( 법률제 1035 호. 전문개정 ) 단서조항을모법으로삼아안마사자격제도를제정하고자했지만, 의료법 제 38 조단서조항이면허를발급하는모법이되기에는기반이약하기때문에 의료법 제 38 조단서조항으로안마사자격을인정할수있다. 는법조계의 유권적해석이필요했다. 그리하여보건복지부법무관이 의료법 제 38 조 단서조항은안마사자격을인정하는부령의모법이될수있다. 는유권적해석 을내렸다. 보건복지부는이유권적해석을바탕으로하여 1963 년 12 월 12 일 예규 보의무 호로 안마사허가에관한규정 10) 을제정했다. 이규정제 3 조제 1 항은, 문교부장관이인가하고보건사회부장관이지정하는 맹학교에서안마, 마사지, 지압, 전기기구의사용기타자극요법에대하여 3 년 이상의교육과정을이수한자 에게안마사자격을부여하도록하였다. 이 예 규 의특징은 의료법 제 38 조단서조항이모법으로서의법적근거가약하기 때문에 교육법 제 143 조를추가하여보완한점과, 안마사의업무한계내에 시각장애인이이료교육과정에서교육받은안마침을 기타자극요법 으로우 회하여규정하고, 안마시술소를개설하되 2 평이상의시술실, 1 평이상의대합 실을설치하도록규정한점이다. 그러나 1965 년 3 월 20 일 의료법 제 3 차개정에서제 38 조단서조항이삭 제되었고, 안마사허가에관한규정 도그모법의소멸로효력을상실하게되었 다. 충격을받은시각장애인은 의료법 제 38 조단서조항이소멸된반면에또 다른모법인 교육법 제 143 조가건재하므로 예규 도유효하다고주장했 고, 보건복지부도 안마사허가에관한규정 을금지하는별도의강제규정이 없는한 안마사허가에관한규정 의효력은존속된다. 고유권적해석을했다. 10) 이규정은 교육법 제 143 조에의하여그실생활에필요한지식, 기능을교육받은시각장애인에게이를활용하게하기위하여 의료법 제 38 조제 1 항단서규정에의거한안마사의허가에관한사항을규정함을목적으로하였다. 따라서 안마사허가에관한규정 은 1971 년 3 월 3 일까지효력을유지하다가폐 지되지만, 모법의근거조항이소멸된연유로인하여안마사자격증을발급하는 시 도가있었는가하면발급하지아니하는시 도도있었다. (2) 안마사회와그부설안마수련원의설립 1954 년김 외 17 인의안마사는안마사의권익옹호와영업질서확립을 위하여서울시안마사회를결성하였는데, 그법적지위는권리능력이없는사단 이었다. 이것이우리나라시각장애인단체활동의시발이었고, 1963 년 5 월 15 일권리능력을갖춘사단법인서울특별시안마사회의설립으로진행되었다 년 6 월 30 일 대한안마사협회 ( 이하안마사회라한다 ) 박 회장은 중앙회의사단법인설립인가를보건복지부에신청하였고, 1970 년 12 월 3 일중 앙회의설립이인가되어안마사회가권리능력을갖춘사단으로탄생한다. 안마사 회는 1986 년 5 월 10 일 의료법 제 61 조의개정으로 의료법 상법정의료 단체가된다. 안마사회는법인격을갖춘후부터안마사제도관련업무집행의창 구가되었고, 1986 년부터는법정의료단체의지위에서안마사의권익옹호와복리 증진을위한제도개선에주력했다 년 2 월 16 일안마사회는안마사양성을위한부설안마수련원을개원하 였고, 안마사회부설안마수련원은 1974 년 1 월 6 일보건복지부로부터보허제 1723 호로 안마수련기관 지정을받았다 년 4 월 11 일에는안마수련원 이노동부로부터 장애인직업훈련교과목 승인을받았고, 같은해 7 월 23 일에 는 장애인직업훈련실시기관 으로지정받았다. 이에따라안마수련원은장애 인고용공단으로부터훈련비명목의운영비를지원받고, 원생은 직업적응훈련수 당 을지원받게되었는데, 2008 년 1 월부터는지원기관이재단법인장애인개발 원으로이관되어현재까지장애인개발원에서지원하고있다. 또한 2006 년 4 월 4 일에는서울특별시서초구청으로부터장애인복지시설로인가되어운영비를보 충적으로지원받아운영하고있다. 11) 11) 안마수련원은 1998 년 9 월 19 일대구광역시, 같은해 12 월 8 일부산직할시, 인천광역시, 광주광역시, 2002 년 4 월울산광역시, 2005 년 11 월 30 일대전광역시, 2006 년 12 월 28 일 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

22 3. 안마사제도의정착기 (1) 의료법 체계내에서의정착과정 보건복지부는 1971 년 3 월 3 일 의료법 개정을준비하면서 안마사허가에 관한규정 을폐지했고, 비상국무회의는 1973 년 2 월 16 일법률 2533 호로 의료법 을개정 공포했다. 개정된 의료법 제 62 조에는 1 안마사가되 고자하는자는시 도지사의자격인정을받아야한다. 2 제 1 항의안마사는제 24 조결격사항에도불구하고안마업무에종사할수있다. 3 안마사의자격인 정및그업무한계등에관하여그필요한사항은보사부령으로정한다. 라고 규정하였다. 보건복지부는이법률조항에따라 1973 년 10 월 31 일 간호보조 원, 의료유사업자및안마사에관한규칙 을부령제 428 호로공포했다. 이부령제 2 조제 6 항에서는 안마사는안마, 마사지또는지압에의하거나 전기기구의사용, 기타의자극요법에의하여인체에대한물리적시술행위를하 는것을업무로한다. 고규정하였다. 제 9 조제 1 항에서는 안마사의자격인정 을받을수있는자는 교육법 에의한특수학교에서제 2 조제 6 항의규정에 따른물리적시술에관한고등학교과정을이수한시각장애인이나중학교과정 이상의교육을받은시각장애인으로서보건사회부장관이지정하는안마수련기관 에서 2 년이상의안마수련과정을이수한자 로규정했다. 제 16 조에서는 안마 사가전기기구기타도구에의한자극요법으로시술하는경우에는시술에필요한 상당한시설을갖추어야하며, 시술상필요하다고인정될때에는욕실또는발한 실등의부대시설을설치할수있다. 고규정하였다. 이로써 1946 년부터 1973 년까지국가적운명과정치적상황에따라폐지와부활을거듭하면서표류하던 이료제도중안마사제도가 의료법 체계내에정착되어, 마침내시각장애인의 생존권이안정적으로제도적뒷받침을받게되는데, 시각장애인에게만안마사자격 을인정하는 비맹제외기준 은부령 의단계에서만규정하고있었다. 충청남도, 2007 년 2 월 15 일제주특별자치도, 2009 년경상북도, 경상남도, 2010 년 3 월경기도에파견교육장을설치하였고, 이들지방파견교육장은장애인개발원과광역시 도로부터지원을받아운영하고있다. 이로써, 안마수련원은제 43 기수료생 144 명을포함하여총 3,749 명의안마사를배출하였다. 의료법 제 62 조에규정되었던안마사제도는 1975 년 12 월 31 일 의료 법 개정시법률 2862 호로 의료법 제 61 조에위치를이동 안착시켰는데, 이 때제 1 항후단에 제 8 조 2 항에도불구하고맹자에대하여그자격을인정한 다. 라고규정한다. 이는기본권제한에대한 법률유보원칙 을준수하기위 하여규칙에규정된 비맹제외 기준을법률조항에끌어올려규정했던것이 아니라, 의료법 제 8 조제 2 항 맹자, 농자, 아자는의료인이될수없다. 라는결격사유조항에대한예외적단서규정일뿐이었다. 비맹제외기준 은종 전과같이 1984 년 10 월 15 일보건사회부령제 757 호로제정된 안마사에관한 규칙 제 3 조제 1 항에서 앞을보지못하는사람 만이안마사자격을인정받 을수있도록규정하였고, 이예외적단서규정은 1987 년 11 월 28 일법률제 3948 호로 의료법 제 8 조제 2 항의맹자결격사유조문을삭제함으로써시각장 애인에대한의료인진입금지조문이철폐됨에따라삭제되었다. 또한 1981 년에 는무자격안마행위자의안마행위를형사처벌할목적으로 의료법 제 67 조를 개정하여 시술을목적으로하는무자격안마행위 에대하여 3 년이하의징역 또는 300 만원이하의벌금에처하는처벌규정을신설하였다. 그런데, 1984 년 10 월 15 일제정 공포된 안마사에관한규칙 제 6 조에서는 안마시술소의연면적을 500 제곱미터이하로, 욕실 발한실등의부대시설규모를 50 제곱미터이하로제한하고, 공중위생법 에의한목욕장 호텔 여관 여인숙등 이있는건축물에는안마시술소를개설할수없도록규정했다. 또한이규칙제 정이전에위시설기준을위반하고있는안마시술소는 1985 년 10 월 14 일까지 그시설을기준에맞도록개수하거나병설된업종중의하나를폐쇄하도록 1 년 간유예기간을두어규정하였다. 바로이규정으로말미암아안마사회내부는이 해관계에따라형성된이른바복합 단독이라는세력 12) 의대립과갈등으로에너지 를소모하였으며, 1985 년 5 월부터 1986 년 3 월까지그유례없는격동기를맞아 몸살을앓았다. 사실상 의료법 제 61 조자체가제 1 항, 제 2 항, 제 3 항으로단순하게편성되 12) 복합은공중위생법에의하여허가받은호텔, 여관, 목욕장등이있는건축물에개설된안마시술소이고, 단독은한건축물에단독으로개설된안마시술소이다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

23 어있어서, 부령시행에따른행정행위의효력을담보하는모법의입법부작위로 인하여이규칙조항은법적안정성이지극히결여된규정이었다. 그러함에도불구 하고발생된이문제에대하여안마사회사무총장이신변의위험성때문에이 사실을발설하지못하고침묵했던것으로보아, 이른바기보위라일컫는복합세 력과단독세력사이에갈등이얼마만큼첨예했던가를엿볼수있다. 실상은 의료법 제 61 조에 안마사에관한규칙 시행에요구되는 의료법 상의 관련규정이준용되지않았기때문에, 이규칙제 6 조위반에따른행정처분은불 복하는행정소송에서재결청이패소할수밖에없었다. 마침내공중위생업소와병 설된 청운장안마시술소 를경영하던안마사가행정처분을받고이에불복하 는행정심판을청구하자, 보건복지부는청구인의요구를무조건수용하여사태를 시급히수습하고, 1986 년 5 월 10 일 의료법 제 61 조를법률제 3825 호로전 면개정했다. 그내용은제 3 항을제 4 항으로하고제 3 항을신설 13) 하여 의료 법 관련필요조문을준용 보완했다. 보건복지부는 의료법 제 61 조의개정에따라 1987 년 10 월 22 일 안마사 에관한규칙 도전문개정했다. 개정된규칙에서주목해야할사항은제 2 조안마 사의업무한계내에 각종수기요법 을삽입규정하여구체화하였고, 안마사의 보수교육을의무화하는한편, 별표행정처분에서안마사가아닌자에게안마사자 격증을대여한때에는당해안마사의자격을취소하는기준을입법한사항이다. 또한안마사가아닌자가안마사자격증을대여하여안마시술소를개설 운영하는 행위를방지할목적으로, 제 11 조에시 도지사가안마시술소개설신고를수리할때 에는별지서식제 6 호에의한안마사회의의견을듣도록규정한사항이다 년 9 월 5 일개정된규칙은제 6 조안마시술소의시설규모중연면적을 13) 이개정으로 의료법 제 61 조는다음과같이정비되었다. 의료법 제 61 조 ( 안마사 ) 1 안마사가되고자하는자는시 도지사의자격인정을받아야한다. 2 제 1 항의안마사는제 25 조의규정에불구하고안마업무에종사할수있다. 3 이법중제 8 조제 1 항, 제 23 조, 제 26 조내지제 29 조, 제 30 조제 2 항제 1 호 제 3 항 제 6 항, 제 32 조, 제 33 조, 제 48 조제 1 항, 제 49 조, 제 50 조 ( 제 32 조의규정에위반한경우에한한다 ), 제 51 조내지제 53 조, 제 53 조의 3 및제 63 조의 2 의규정은안마사에대하여이를준용한다. 이경우에 " 의료인 " 은 " 안마사 " 로, " 면허 " 는 " 자격 " 으로, " 면허증 " 은 " 자격증 " 으로, " 의료기관 " 은 " 안마시술소또는안마원 " 으로, " 해당의료관계단체의장 " 은 " 안마사회장 " 으로한다. 4 안마사의자격인정, 그업무한계및안마시술소의시설기준등에관하여필요한사항은보건복지부령으로정한다. 830제곱미터이하로, 욕실 발한실을 90제곱미터이하로확장하여조정하고, 안마시술소시술실출입문에투명유리를부착하도록규정하였다. 1996년 7월 16일개정된규칙은제6조에서안마시술소와의병설금지업종을농원여관까지확대하고, 시술실출입문에투명유리부착의무규정을삭제하였다. 2000년 6월 16일에는보건복지부와안마사회의의사와무관하게 안마사에관한규칙 이개정된다. 그배경은 1998년국무총리산하 규제개혁위원회행정분과위원회 에서 안마사에관한규칙 제6조제1항의안마시술소와공중위생업소와의병설금지규정을삭제하고, 제11조에시 도지사가안마시술소개설신고를수리할때별지서식제6호에의한안마사회의의견을듣도록하는강행규정을임의규정으로개정하기로의결한다. 이에따라보건복지부는 1999년 1월 25일 안마사에관한규칙 의개정 ( 안 ) 을입법예고하였다. 안마사회는 규제개혁위원회 에이의를제기하였고, 규제개혁위원회 조정관은안마사회의의견을반영하여 안마사에관한규칙 을개정하지않겠다고약속했다. 그러나 규제개혁위원회 조정관이바뀐후, 후임조정관은보건복지부에극단적언동으로 안마사에관한규칙 개정을강력히촉구했다. 안마사회는비상총회를열어 규제개혁위원회에강력히항의했고, 안마사회장은국무총리실국무조정실장과 규제개혁위원회 위원장을만나 안마사에관한규칙 개정의부당성을설명했다. 안마사회장은 1999년 7월 16일 규제개혁위원회 본회의에출석하여보건복지부차관과더불어위원들을설득하고, 이규칙조항의입법취지를훼손하지아니하는범위내에서 안마사에관한규칙 을개정하기로합의했다. 그내용은제6조안마시술소의시설기준에서 관광진흥법 에의한호텔이있는건축물에는안마시술소의개설을금지하고, 기타숙박업소가있는집합건축물에안마시술소를개설할경우안마시술소가숙박업소와격층으로위치할것, 안마시술소개설자와숙박업경영자가동일인이아닐것, 숙박업을포함하여 5개이상의다른업종이존재하는등의요건을충족하도록개정하였다. 특히논란을빚었던제11조는시 도지사와안마사회간에의견통보기일을 7일로한정하는선에서현행대로존치시켰다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

24 1998년에는 IMF 극복을위한유망직종이라는구실로스포츠마사지, 발관리라는이름의무자격안마행위가출현하여수사기관이이를기소하려고했지만, 의료법 67조에규정된무자격안마행위의기준이 시술을목적으로 라고설정되어있는행위의모호한전제성때문에수사기관이무자격안마행위의범죄구성에난색을표했다. 그래서안마사회장은 1999년 9월 시술을목적으로 를 영리를목적으로 라고고치고, 300만원이하의벌금에처한다. 를 1,000 만원이하의벌금에처한다. 로처벌수위를상향조정하는 의료법 제67조개정법률 ( 안 ) 을국회의원 22인의발의로의원입법을추진했다. 이때의원입법 ( 안 ) 에는안마사업무한계중 자극요법 에안마침을성문화하고, 안마시술기관을안마시술소와안마원으로 2원화하는 의료법 제61 조제4항개정법률 ( 안 ) 도포함했다. 하지만 안마침 은소관상임위원회를통과하지못했고, 안마원개설제도와 의료법 제67조개정법률 ( 안 ) 만이법사위원회를통과하여국회본회의에상정되었다. 그러나안마원개설제도는국회본회의 3일전에서울맹학교장과 한국안마침사협회 ( 이하안마침사회라한다.) 의반대에부딪혀, 2000년 1월 12일국회본회의에서안마사회고문 의원의발의로폐안처리했고, 의료법 제67조개정법률 ( 안 ) 만이법률제6157호로개정되어 2000년 7월 13일부터시행되었다. 그런데국회본회의에서폐안처리하였던안마원개설제도는 2002년 1월에취임한안마사회장이국회의원 21인의발의로 의료법 제61조제4항일부개정을다시추진하여 2002년 12월 5일법률제6759호로그개설제도를입법조치했다. (2) 안마침 시술에대한유권적해석의경위와그효력앞에서살펴본바와같이안마사는 1946년이료제도가폐지된이후에도중단없이실시되어온이료교육을통하여안마침교육을받아왔고, 1963년안마사제도부활과정에서안마사업무한계중 기타의자극요법 에의하여안마침시술이허용된것으로믿어왔다. 그러나 1980년재야침 구인의침 구사제도부활운동에자극을받은한의사의고발로안마침을시술하던안마사 30 여명이수사 기관에입건되어 보건범죄단속에관한특별조치법 에의하여무면허의료행위로 처벌받는사태가발생하였다. 안마침을시술하던안마사는국가로부터 70 여년간 교육받아온안마침이헌법상신뢰보호가요청되는안마사의업무로확신했던까 닭에, 졸지에보건범죄자로전락되는현실을받아들일수없었다. 그들은자구책 으로 1981 년 3 월 안마침사회 를결사하고법망에대한방어수단으로저항권 행사에나섰다. 그구성원은장애인체전개막식장단상에청원서를살포하는등 10 여회의집회와서면을통한건의로, 1983 년 1 월 25 일정부로부터안마침시 술에대한단속완화조치 ( 의제 , 의정 ) 14) 를이끌어냈다. 하지만 안마침사회 는권리능력이없는사단이었으므로안마침시술을합 법화하기위한업무추진에한계를절감하게되었고, 1986 년부터는안마사회가 안마침합법화추진에나섰다. 안마사회는 ( 사 ) 시각장애인연합회, ( 사 ) 대한역리학 회, 안마침사회등과연대하여 안마침합법화를위한운동연대를결성하고안 마침시술을허용하는유권적해석을행정부에촉구했다 년 9 월 19 일안 마사회는 3 개단체와더불어장애인체전불참을선언하는한편, 서울특별시마 포구공덕동소재의료보험관리공단대강당에서안마침합법화를촉구하는결의 대회를대규모로열었고, 동아일보는사회면전지면을할애하여결의대회의내 용을대서특필했다. 그결과안마사회는천신만고끝에보건복지부의료정책과 윤 사무관의도움으로 1988 년 2 월 8 일보건복지부로부터 교육법 제 143 조 ( 현재 초 중등교육법 제 55 조 ) 에의거하여배운안마사의침시술은 안마사에관한규칙 제 2 조의업무한계중자극요법에포함되는것으로본 다. 라는유권적해석 ( 의제 ) 을받았다. 그러나사법부는이유권적해석을인정하지아니하고안마침시술이수사기 관에의하여기소되었을경우, 무면허의료행위로판단했다. 안마사회는 1994 년 국민고충처리위원회에고충민원신청을하기에이르렀고, 1995 년 4 월국민고충처 리위원회는이를인용결정하였다. 따라서국민고충처리위원회는보건복지부에 14) 안마사의안마침시술에대한단속완화조치는보건복지부장관의건의로 1982 년 12 월 28 일대통령이재가하였고, 1983 년 1 월 10 일보건복지부사회국장은의정국장에게그시행에따른업무협조를요청하였으며, 동년 1 월 25 일의정국장은시 도지사를경유하여일선보건소에시달하였다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

25 안마사에관한규칙 제2조업무한계중자극요법에 3호이내의침 을명문화하여안마사의안마침시술행위에대한유권적해석의취지를구현하라고권고주문하였지만, 보건복지부는이에불복하고이의를신청한다. 그러나 1997년 6월보건복지부는 안마사에관한규칙 제2조안마사의업무한계중 자극요법 에안마침을성문화하는방침을확정하고, 그전제조건으로의료정책국에서관장하던안마사업무를한방정책국으로이관한다고안마사회에통보했다. 안마사회장은실행이사, 위촉이사, 전직회장, 안마침사회장, 약간명의원로등을초빙하여연석회의를가졌지만, 참석자전원이한방정책국으로의안마사업무이관을이구동성으로반대했다. 안마사회장이보건복지부에한방정책국으로의안마사업무이관이불가하다고통보하자, 보건복지부는그렇다면 안마사에관한규칙 개정도불가하다고했다. 수개월후안마사회장은안마사회내부사정으로회장직을사임하였고, 안마침문제도따라서잠적하고말았다. 15) 4. 무자격안마행위자에의한안마사제도의격동기 (1) 무자격안마행위의실체우리나라의무자격안마행위는 1965년비시각장애인이운영하던충무안마원이시초였고, 1968년에는호텔사우나내에마사지실이설치되어불법안마행위가자행되었으나사직당국의단속으로정리되었다. 그후안마업에관심을가지고불법안마행위를계속하던비시각장애인은 1974~1975 년유정회소속국회보사상임위원장을등에업고가칭지압사, 마사지사라는이름으로그제도화를추진하여 의료법 제61조제1항개정법률 ( 안 ) 이국회보사상임위원회를통과하였으나, 안마사회의저지로법사위원회에서폐안되었다. 1980년이들은같은내용에표방방법만을바꾸어활법수기사라는명칭으로무자격안마행위를하였는데정부의단속으로일단기가꺾였다. 불법안마행위는다시 1982년카이로프렉터, 1983년스타하우스, 골드리렉션, 1985년운동처방사등으로유사명칭을사용하 면서안마사업무와는다른직능분야인것처럼주장해왔다. 무자격안마행위자들은 1985년에이르러 86아시안게임과 88올림픽대회에편승하여, 우리나라경기인의경기력을향상시키겠다는구실로두경로를통하여불법안마행위의제도화를추진한다. 그하나는대한체육회훈련원을통한스포츠마사지사, 다른또하나는올림픽조직위원회의무국을통한 AT(Athletic Trainer) 제도화시도가그것이다. 이것이안마사회의저지에의하여무산된뒤 1998년에는 IMF 극복을위한유망직종이라는구실로스포츠마사지, 발관리, 경락마사지라는명칭의무자격안마행위가등장하는데, 이역시시술방법은새로운기술개발이아니었고, 안마의팔대주기의범위내에서표방만을바꾼것이었다. 이때안마사제도를이해하지못한노동부일부공무원은비시각장애인을대상으로관련무자격안마행위자양산을잠시독려하기도했고, 무자격안마행위자들은지상파등의매체를통한홍보를감행하기도했다. 이들은 자격기본법 제19조 ( 민간자격공인절차 ) 에의한한국직업능력개발원에자격공인을신청하여자격인정을추진하다가실패하자, 헌법재판소로눈길을돌려헌법제15조직업선택의자유와제11조평등권을주장하고나섰다. 16) (2) 무자격안마행위자와헌법재판 2002년 8월 16일서울중앙지방법원은무자격안마행위자의범죄구성요건을심사하던중안마사자격제도의포괄적위임입법금지원칙과죄형법정주의원칙위배를의심하여직권으로위헌법률심판을제청하였고 (2002헌가16), 헌법재판소는 2003년 6월 26일본안판단에서관여재판관 9인중 5인이위헌의견을개진했으나위헌선언정족수 6인에미달되어 4인의합헌의견이법정의견이되었다. 그직후무자격안마행위자를양산해오던비시각장애인 4인은서울시에안마사자격증발급을신청하고그거부를빌미로행정심판청구와더불어헌법소원을제기하였는데, 행정심판청구 (2003구합 34356) 는 2004년 9월 8일기각된다. 그러나헌법재판소는 2006년 5월 25일 2003헌마715 사건본안판단에서관여재판 15) 권인희 (2005), 앞의논문 p.44~55 참조 16) 권인희 (2005), 앞의논문 p.57~59 참조 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

26 관 8인중 7인의법정의견으로 안마사에관한규칙 제3조제1항제1호와제2 호중 비맹제외기준 이헌법제15조직업선택의자유제한과관련하여법률유보원칙과과잉금지원칙에저촉된다는이유를들어그효력을상실시킨다. 이사건위헌결정에충격을받은전국의안마사는안마사회집행부를즉시경질하고, 비상대책위원회 를꾸려대체입법을촉구하는집단행동에나서그해무더운여름을더욱뜨겁게달구었다. 이로말미암아위헌결정으로유실된시각장애인의생존권을 대체입법 으로회복시켜야한다는국민적여론이거국적으로확대된다. 그과정에서안마사자격제도의효력상실로형사정책으로부터해방된무자격안마행위가양성적으로성행하자안마사는더욱불안에떨었다. 이에따라보건복지부는 2006년 7월 14일 보건범죄단속에관한특별조치법 제5 조 ( 부정의료업자등의처벌 ) 에무자격불법안마행위를행하는시설및업소의단속및처벌근거조항을신설하여정부안으로입법조치할것을안마사회에약속했다. 한편안마사회비상대책위원장과보건복지부장관은 2006년 6월 1일이사건위헌결정에따른대체입법안성안추진합의서에조인하고, 보건복지부와안마사회비대위실무자가 6월 12일, 16일, 19일, 22일등 4차에걸쳐 의료법 개정실무협의를가졌는데, 상호간이견을좁히지못하고협의가결렬되어합의문서를파기하였다. 실무협의에나선보건복지부고문변호사와의료정책팀장은시각장애인할당제를조건으로하는안마사자격제도전면개방안을주장하였고, 안마사회비대위실무자는효력이상실된 비맹제외기준 을 의료법 에재생입법하는안을주장했던것이다. 안마사회비대위원장은이사건결정문주문에국회의입법형성권을구속하는기속력이존재하지아니함을인지하고, 입법형성권을자유롭게행사할수있는입법학적근거를국회에제공했다. 국회는이사건위헌결정주문이안고있는흠결에착안하여, 종전까지규칙에서만규정되었다가효력을잃은 비맹제외 기준을 2006년 8월 29일 의료법 제61조를개정하여법률제8007호로입법하였는데, 이법률조항은 2007년 4월 11일 의료법 전부개정시법률제8366호로제82조에위치이동한다. 이 비맹제외기준 은법률에복원된직후헌법재판소 2006 헌마 ( 병합 ) 헌법소원사건에서청구인과공동심판참가인등의직업선택의자유와 평등권을침해한다는주장으로다시위헌여부심판을받게되는데, 2008 년 10 월 30 일관여재판관 6 인의법정의견으로합헌결정을받았다 17). 2 년후 의료 법 제 82 조제 1 항의 비맹제외기준 과 의료법 제 88 조무자격안마행위 처벌규정을심판대상으로제기하는헌법소원을또다시만났으나, 2010 년 7 월 29 일관여재판관 6 인의법정의견으로합헌결정을받았다. 그런데서울중앙지방 법원이 2011 년 10 월 10 일 의료법 제 82 조제 1 항중 비맹제외기준 에대 한위헌법률심판을제청한다. 제청법원은 마사지샵 을운영하는피고인을무자 격안마행위를하는안마시술소를개설하였다는범죄사실로재판 (2011 고정 4298) 하던 중피고인이 비맹제외기준 이비시각장애인의직업선택의자유와평등권을 침해한다면서위헌법률심판제청을신청하자, 제청법원이이를이유있다고받아 들인것이다. 헌법재판소는이사건 (2011 헌가 헌마 헌가 3( 병합 )) 의심판대상이된 의료법 제 82 조제 1 항중 장애인복지법 에따른시각 장애인중 부분과안마사자격이없는자는안마시술소 안마원을개설할수없 도록규정한 의료법 제 82 조제 3 항중제 33 조제 2 항제 1 호를준용하는부분 에대한본안심리에서, 2013 년 6 월 27 일관여재판관 8 인전원일치의합헌의 견개진으로합헌결정을내렸다. 이와같이 2006 년 5 월 25 일위헌결정이빚어낸사회적파장에따라법률에 규정된안마사자격제도가 18) 헌법재판소로부터 3 차에걸쳐헌법상정당성을확인 받음으로써험난한운명적파란을뚫고제도적안정성을확보한듯했으나, 안마 사자격제도에대한위헌법률심판을제청했던서울중앙지방법원에서또다시헌법 재판소에위헌법률심판을제청할조짐이관측되고있다. 당해법원은안마사자격 없이 마사지샵 을운영한피고인의범죄사실을심리하던중, 피고인이시각장애인 에게만안마사자격을인정하는 비맹제외기준 과안마사에게만안마시술기관개설 을인정하는 의료법 제 82 조제 3 항중제 33 조제 2 항제 1 호를준용하는부분 17) 헌재 헌마 1098, 1116, 1117 ( 병합 ) 결정, 의료법 제 61 조제 1 항중 장애인복지법 에따른시각장애인중부분위헌확인사건. 18) 헌재 헌마 664 결정, 의료법 제 82 조제 1 항위헌확인사건. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

27 이비시각장애인의평등권에위배되고직업선택의자유를침해한다는이유를들어위 헌법률심판제청을신청하였는데, 당해법원은이를이유있다고받아들여또다시헌 법재판소에위헌법률심판을제청할의사를밝히고있는것이다. 제 2 절안마사자격제도와헌법재판소 I. 안마사자격제도에대한헌법재판소결정의판단요지 년의구 의료법 제67조사건 19) (1) 사실관계의요지와심판대상피고인甲이 안마사자격없이영리를목적으로, 봉사료를받고고객에게안마시술을하였다 는혐의로 의료법 제67조, 20) 제61조제1항위반으로약식기소되어재판을받게되었는데, 이사건이항소심에계류중, 항소심법원인서울지방법원이직권으로 의료법 제67조와제61조제1항에대하여위헌법률심판을제청하였다. (2) 법정의견의결정요지 한대현, 송인준, 김효종, 하경철등 4 명의헌법재판관은 구 의료법 ( 법률제 6157 호로개정된후 법률제 6686 호로개 정되기전의것 ) 제 67 조중 제 61 조제 1 항의규정에의한안마사자격인정을 받지아니하고영리를목적으로안마행위를한자 부분과제 61 조제 1 항및제 4 항은모두헌법에위반되지아니한다. 는주문으로합헌결정을내렸다. 다음은 그추론의요지이다. 의료법 제 67 조와관련하여, 대법원판례나일반인의상식적이해에따라 안마의개념을쉽사리이해할수있으므로, 구 의료법 제 67 조가비록그개 념을정의하지아니하였어도그개념이모호하거나불명확하여헌법상죄형법정 19) 헌재 헌가 16 20) 의료법 ( 법률제 6157 호로개정되고, 법률제 6686 호로개정되기전의것 ) 제 67 조는 벌칙 이라는제하에 제 19 조, 제 19 조의 2, 제 20 조제 1 항, 제 25 조제 3 항, 제 30 조제 4 항, 제 31 조제 1 항단서, 제 48 조제 3 항, 제 54 조제 3 항의규정에위반한자또는제 61 조제 1 항의규정에의한안마사의자격인정을받지아니하고영리를목적으로안마행위를한자는 3 년이하의징역또는 1 천만원이하의벌금에처한다. 다만, 제 19 조, 제 20 조제 1 항또는제 54 조제 3 항의규정에위반한자에대한공소는고소가있어야한다. 고규정하고있었다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

28 주의가요구하는법률의명확성원칙에어긋난다고볼수없다. 구 의료법 제61조제1항및제4항에대하여, 안마사자격인정제도는안마사업에종사할수있는국민의직업선택의자유를일반적으로금지한후금지된직업선택의자유를법령이정하는바에의하여일정한경우에한해회복시켜주는강학상의 허가 에해당하는것이므로, 본래그허가기준을반드시법률로상세히정해야하는것은아니다. 또한 의료법 의목적과자격인정제를두는취지에비추어볼때, 안마사자격인정의기준은적정한안마행위를통하여국민의건강을보호하고증진시킬수있는자, 즉안마에관한소정의교육을받고안마행위를하기에적합한전문적기술이나신체적조건을갖춘자에게만자격을인정하리라는것을일반인이충분히예견할수있다. 입법자는일단법률에서안마사업은누구나종사할수있는업종이아니라행정청에의하여자격인정을받아야만종사할수있는직역이라고규정하고, 그자격인정요건을정할수있는권한을행정부에위임함으로써의회유보원칙을준수했다. 또한입법자로부터그러한위임을받은행정부는시행규칙을제정하여안마사자격인정대상자를특정할권한도위임받은것으로보아야한다. 이에따라행정부의장애인복지시책의일환으로안마사자격을시각장애인에한하여부여하는것도행정부의정책적판단에달린일이라해야한다. 안마사제도의시행역사에서알수있듯이일반인의의식에도안마사는원칙적으로시각장애인에게허용되는업종이라는법의식이형성되어왔고, 시각장애인도안마사업은원칙적으로자신들에게허가되는업종이라고믿어그에관한정부정책에대하여신뢰를형성해왔다. 그러므로시각장애인아닌자에대하여안마사자격을인정하지않는이른바 비맹제외 기준이비록법제61조제4항의문언에표시되지않았다고하더라도그러한정부정책에대한시각장애인의신뢰를보호할필요가있다는점에서볼때, 안마사에관한규칙 제3조가비맹제외기준을설정한것은법제61 조제4항에내포된의미를확인하는것임을국민이능히예상할수있는내용이라고할수있다. 또한설령 안마사에관한규칙 제3조가위헌의의심이있다고하더라도시행규칙의위헌성을이유로삼아그상위규범인법률을위헌이 라고할수는없다. (3) 반대의견이러한법정의견에대하여윤영철, 김영일, 권성, 김경일, 주선회등 5명의재판관은반대의견으로위헌의견을개진하였다. 안마사에관한규칙 제3조제 1항이시각장애인이아닌사람은안마사자격을원천적으로받을수없도록규정하고있는것은국민의직업선택의자유를제한하는것이다. 이러한기본권의제한과관련된중요한본질적인사항은마땅히법률로정하는것이원칙이고, 하위법규에그입법을위임할수없는문제이므로의회유보원칙을위반했다고보았다. 또한이조항은하위법규에입법을위임하면서도아무런기준과범위를설정하지아니하여, 비맹제외기준을시사하는규정을발견하기어려우므로포괄위임을금지한헌법제75조에위반된다고주장했다. (4) 이결정이가지는의미이사건에서과반수 5명의헌법재판관이위헌의견을개진했으나, 위헌결정을선고하기위한 6명의정족수에 1명이모자라서그보다소수인헌법재판관 4명의합헌의견이법정의견이되었다. 법정의견은심판대상이된 의료법 제67조와제61조제4항에대하여, 안마가대법원판례나일반인의상식에따라쉽게이해할수있는개념이기때문에, 의료법 제67조는헌법상죄형법정주의가요구하는법률의명확성원칙에위배되지아니한다. 고판시했다. 또한 의료법 제61조제4항도안마사제도의시행역사에서알수있듯이일반인의의식에도안마사는원칙적으로시각장애인에게허용되는업종이라는법의식이형성되어왔다는점, 안마사업은누구나종사할수있는업종이아니라행정청에의하여자격인정을받아야만종사할수있는직역이라고규정하고, 그자격인정요건을정할권한을행정부에위임함으로써의회유보원칙을준수한점 등을들어합헌이라고판시했다. 우리헌법재판소는시각장애인에게만안마사자격을부여하는 비맹제외기준 을규정한 안마사에관한규칙 과그모법인 의료법 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

29 조항에대한첫번째판단에서합헌 4명대위헌 5명으로아슬아슬한합헌결정을선언한것이다. 결과적으로이사건본안판단에서시사하는다수인의반대의견은이후에 비맹제외기준 이헌법소원또는위헌제청에의하여또다시심판대상이될경우 비맹제외기준 이위헌결정을받을가능성을암묵적으로예고하였고, 법정의견은행정부와입법부에암시적으로미래를대비한보완입법을촉구하는결정이었다 년의 안마사에관한규칙 사건 21) (1) 사실관계의요지와심판대상청구인은스포츠마사지시술방법을가르치는대학이나학원에서교육을받고스포츠마사지업에종사하려는자로서, 2003년 10월 28일서울특별시장에게안마사자격인정신청을하였으나같은해 11월 6일이들이안마수련기관에서관련교육을이수하지아니한비시각장애인이라는이유로신청서가모두반려되었다. 따라서청구인은스포츠마사지업을영위하고자하나, 안마사에관한규칙제3조제 1항제1호및제2호가앞을보지못하는사람이아닌자는안마사의자격인정을받을수없도록규정함으로써청구인의직업선택의자유와평등권등의기본권을침해한다고주장하면서 2003년 10월 21일헌법소원심판을청구하였다. (2) 법정의견의결정요지이사건심리에관여한 8명의재판관중 7명의헌법재판관은 1. 청구인신 웅, 같은이 석, 같은박 수의심판청구를각하한다. 2. 안마사에관한규칙 ( 보건복지부령제153호로개정된것 ) 제3조제1항제1호와제2호중각 앞을보지못하는 부분은헌법에위반된다. 는주문으로위헌결정을내렸다. 즉, 심판대상조항은안마사의자격인정을받을수있는자를일정한범위의 앞을보지못하는사람 으로한정하는 비맹제외 기준을설정하고시각장 21) 헌재 헌마715, 2006헌마368( 병합 ) 애인이아닌일반인으로하여금안마사자격을받을수없도록규정함으로써, 일반인의안마사라는직업을선택할자유를원천적으로제한한규정이기때문에기본권제한에관한법률유보원칙과과잉금지원칙에위배되는위헌규정이라고본것이다. 다만, 위헌의근거는관여재판관별로그논거를달리하고있다. 첫째, 윤영철, 권성재판관은보건복지부장관이규칙제정권을행사함에있어서위임의기준과범위가과도하게불분명한 의료법 제61조제4항을빌미로시각장애인이아닌자가안마사업에종사하지못하게규정함으로써일반인의직업선택의자유를제한하였기때문에, 위임조항인모법과이사건심판대상조항은공히위임입법의한계를일탈하였다고보았다. 둘째, 전효숙, 이공현, 조대현재판관은안마사자격인정에서비맹제외기준은기본권의제한과관련된중요하고도본질적인사항임에도불구하고, 이사건심판대상규칙조항은모법으로부터구체적으로범위를정하여위임받지아니한사항을기본권제한사유로설정하고있기때문에, 위임입법의한계를명백히일탈한규정으로서법률유보원칙에위배된다고보았다. 또한비맹제외기준에과잉금지원칙을적용하여, 시각장애인의생계를보장하기위한 비맹제외 기준은입법목적이정당하다고보더라도, 특정직역에일반인의진입자체를원천적으로봉쇄하고있어서적절한수단이아니고, 시각장애인중에서도일부에불과한등록안마사를위하여신체장애인과일반국민의직업선택의자유를지나치게침해함으로써기본권제한의최소성원칙에도어긋나며, 달성하려는시각장애인의생계보장등공익에비하여비시각장애인이받게되는기본권침해의강도가지나치게커서법익의균형성에도위배된다고보았다. 셋째, 주선회재판관은이사건심판대상조항의법률유보원칙준수여부는살필것도없이, 그규정자체만으로도시각장애인의생계보장이라는입법목적을달성하기위하여안마사라는특정직역에종사하려는일반인의진입자체를봉쇄하는규정으로서과잉금지원칙에반하여직업선택의자유의본질적내용까지침해한다고주장했다. 넷째, 송인준재판관도안마사규칙조항이모법에서정하고있는위임의기준과범위내에서기본권제한사유를정하고있기때문에법률유보원칙에위배되 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

30 지아니하지만, 이사건규칙조항은시각장애인에대한생계보장등의입법목적을감안하더라도기본권제한의정도가과잉금지원칙에위배하여일반인의직업선택의자유를본질적내용까지침해하기때문에위헌이라고주장했다. 다만, 신체장애인의생존권보호에대한헌법적요청에따라일반인에비하여열악한처지에있는시각장애인의생계를보호하기위한이사건규칙조항과같은수준의우선적처우는헌법상평등원칙에위배되지않는다고보았다. (3) 반대의견김효종재판관은이사건심리에서단독으로합헌의견을개진했다. 그는 2003 년 2002헌가16 결정의결론을그대로유지하면서, 의료법 제61조제4항이법률유보원칙이나포괄위임입법금지원칙에위배되지아니하고. 이사건규칙조항도법률조항이구체적으로범위를정하여위임한사항을규율하고있으므로법률유보원칙에위배되지않는다고주장했다. 또한과잉금지원칙을적용하면서, 비맹제외기준은비시각장애인의직업선택의자유에대한합헌적제한이라고보았다. 즉, 비맹제외기준은헌법제34조제5항의장애인에대한국가의생존권보장에바탕을두고, 일반인에비하여취업상극히불리한처지에놓이게되는시각장애인을보호하고생계를보장하기위한규정으로서그입법목적이정당하고, 시각장애인의신체적조건과전문적기술을고려하여이들에게만안마사자격을부여하는것은필요하고도적절한수단이며, 일반인은안마사자격인정대상에서배제되더라도다른직업을선택하여생계를유지할수있을뿐만아니라안마와같은직종에종사하기를원할경우일련의수련과정과시험을거쳐물리치료사자격을취득하고그분야에종사할수있으므로피해의최소성에반하지아니하고, 일반인의직업선택의자유를보호하는것과는비교할수없을만큼시각장애인의인간다운생활을보장해야하는공익이월등히우선하므로법익의균형성도충족한다고주장했다. 그리고시각장애인에대한우선적처우로말미암아일반인에게가해지는역차별적취급에는합리적인이유가있으므로, 이사건규칙조항은비시각장애인의평등권을침해하지도않는다고주장했다. (4) 이사건결정이가지는의미와파장 헌법재판소는 2002 헌가 16 결정에서다수의견이 비맹제외 기준을규정한 안마사에관한규칙 조항에대하여판례변경가능성을암묵적으로예고한지 3 년만에위헌결정을내렸다. 윤영철, 권성, 전효숙, 이공현재판관등 5 명은법 률유보원칙위반을위헌의근거로들었고, 주선회, 송인준, 전효숙, 이공현, 조 대현등 5 명의재판관은과잉금지원칙에위반하여비시각장애인의직업선택의 자유를침해하고있음을위헌의근거로들었다. 이사건결정에서주목할사항은 위헌사유를개별적으로분리하면두위헌의논거는공히위헌결정에요구되는 정족수 6 인에미달되어위헌을선언할수없었지만, 이두위헌근거를합산하 면 7 인의재판관이위헌의견을개진한것이되기때문에정족수를충족하고도 남았다. 그러나헌법재판소결정에서기판력 기속력의법적효력을직접발생시 키는부분은판결 주문 인데, 이사건결정판결주문은 안마사에관한규 칙 ( 보건복지부령제 153 호로개정된것 ) 제 3 조제 1 항제 1 호와 제 2 호중각 앞을보지못하는 부분은헌법에위반된다. 고적고있다. 헌법재판소법 제 75 조제 2 항 22) 에따라헌법재판소위헌결정시공권력의행 사또는불행사로직접침해받은기본권의내용을반드시판결주문에특정하여 야함에도불구하고이사건판결주문에법률유보원칙위배와과잉금지원칙위 배를등장시키지못한이유는이사건관여재판관의두위헌의견이각각위헌 정족수 6 인에미달되는 5 인뿐이기때문이었다. 이사건결정이후안마사자격제도에대한법적공백이발생됨으로인하여무 자격안마행위는형사정책으로부터풀려나자유롭게사회에더욱만연되었다. 시 각장애인은 시각장애인생존권회복을위한비상대책위원회 를결성하여대체 입법을추진하였고, 그과정에서불안해진전국시각장애인은자의적으로극단적 집단행동을주저하지않았다. 마포대교고공시위와한강투신, 한강둔치집회, 아 파트투신자살, 여당당사집회, 국회의사당앞단식농성과집회, 전국 13 개맹학 22) 헌법재판소법제 75 조 ( 인용결정 ) 제 2 항은 제 68 조제 1 항의규정에의한헌법소원을인용할때에는인용결정서의주문에서침해된기본권과침해의원인이된공권력의행사또는불행사를특정하여야한다 고규정하고있다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

31 교학생의명동성당집회, 한국시각장애인기독교협의회국토순례, 시 도단위별집회와단식농성, 고속도로 지하철 국회앞도로점거, 천만인서명운동등이그것이다. 시각장애인의이러한집단행동은위헌결정을받은 비맹제외 기준이대체입법으로복원되어야한다는국민적여론을거국적으로증폭시켰다. 시각장애인생존권회복을위한비상대책위원회 는입법형성권을자유롭게행사할수있는입법학적근거를이사건결정문 주문 에서찾아국회에제공했고, 국회는이사건심판대상규칙조항의내용을구 의료법 제61조에옮겨입법조치하였다. 이로써, 이사건위헌결정의근거가된법률유보원칙위배는국회의보완입법자체가 비맹제외기준 을법률에직접규정했기때문에거론할것없이자연치유되었고, 위헌근거중과잉금지원칙위배만이남게되었다. 그러나헌법재판소는이사건결정문에서과잉금지원칙위배라는말은판결이유와결론에서각각한번씩적고있는데, 헌법재판소결정의기속력은판결주문에의해서만직접발생되는것이고, 판결이유는판결주문의의미를이해하는참고자료일뿐이어서, 모든국가기관과지방자치단체에기판력과기속력을직접발생시키는 헌법재판소법 제75조제1항 23) 과는무관해졌다. 24) 이사건결정에서나타나는헌법재판소제3기재판부의판결성향을보면, 국가의생산체계를사적자치에만가치를두었던 19세기의전통적자본주의에기인되는자유주의적사고에입각한사법보수주의적성향을띠고있음을발견하게된다. 일반적사회공동체구성원과사회적최약자간에발생되는이해관계의대립 갈등을해결하는사법적심판에서헌법제34조제5항에의한시각장애인의절대적생존권을후퇴시키고, 헌법제15조에의한직업선택의자유를우선시켜자유권우선의원칙을적용했던것이바로그것이다. 이사건법정의견의또다른특징은 비맹제외기준 이합리적인이유없이안마사자격인정을받을수있는자의범위에서비 ( 非 ) 시각장애인을배제함으로써 청구인등의평등권을침해하고있다. 는청구인의주장이있었음에도불구하고, 비맹제외기준 이라는객관적기준에의하여비시각장애인의안마사가되고자하는직업선택의자유를과잉하게제한하고있다. 는시각만으로논리를구성하고있다. 이것은불가결하게시각장애인과그렇지아니한사람사이에차별을의미하는것인데도주선회재판관의보충의견과전효숙, 이공현, 조대현재판관의의견에서평등권의침해여부가심리되지않았다. 오히려김효종재판관의소수의견이 시각장애인의우선적처우에수반되는시각장애인이아닌국민에대한역차별은중증장애인의생존권보장이라는헌법적요청에바탕을둔합리적차별이다. 라고밝혔고, 송인준재판관의개별의견이시각장애인과비시각장애인사이에차별적취급문제가헌법상평등원칙에위배될정도의사항은아니라는정도로정리될뿐이다. 다수의견이이사건본안판단에서어차피헌법제15조에따른비례원칙으로다가설의도였다면, 평등권이 직업선택의자유라는기본권실현의방법적기초 라는사실에도접근했어야했다. 이사건은안마사라는직업을선택하고자하는동일방향의다른집단의기본권주장을전제하는것인데, 이는비시각장애인이안마사직업을선택할수있기위한제한철폐의문제로서, 이사건은청구인등의안마사가되고자하는직업선택의자유가 ' 비맹제외기준 ' 때문에차별을받고있다는주장과안마사가될수있는시각장애인과의관계에서평등권의침해여부가핵심사안이다. 그러함에도불구하고다수의견은청구인등의평등권침해주장을간과하면서까지 평등원칙이개별기본권실현의방법적기초 라는엄연한판단기준을내던졌던것이다. 그런가하면개별의견을내놓았던송인준재판관역시 비맹제외기준 이직업선택의자유에대한과잉규제에해당하는위헌규정이라고주장하면서도평등원칙의위배가아니라는논리구성의모순을범하였다. 오히려합헌을고수했던김효종재판관의소수의견이 평등권이개별기본권실현의방법적기초 라는각도에서평등원칙위배여부를꼼꼼히따졌던것이다. 25) 23) 헌법재판소법제 75 조제 1 항은 헌법소원의인용결정은모든국가기관과지방자치단체를기속한다. 고규정하고있다. 24) 권인희 (2010) 장애인의생존권에관한헌법적연구, 서강대학교박사학위논문, p. 1 47~148 참조. 25) 이승우 (2006), 안마사제도에대한헌재결정의평석, 헌법판례연구 8, 헌법판례연구회, 박영사 p.261. 참조. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

32 년의 의료법 제 61 조제 1 항사건 26) (1) 사실관계의요지와심판대상 청구인과공동심판참가인은안마, 마사지, 지압을업으로하려는사람들이다. 헌법재판소는 2006 년 6 월 25 일시각장애인만안마사자격을취득할수있도록 규정한 안마사에관한규칙 제 3 조제 1 항제 1 호와제 2 호중각 앞을보지 못하는 부분을위헌선언했으나, 국회는 2006 년 9 월 27 일시각장애인만안마 사자격을취득할수있도록 의료법 제 61 조제 1 항을새로개정함으로써 27) 비시각장애인의안마사자격취득제한을그대로유지하였다. 청구인과공동심판참가인은안마업또는마사지업에종사하기위하여안마사 자격인정신청을하였으나, 관할시 도지사로부터 장애인복지법 에따른시 각장애인이아니라는이유로이를거부하는처분을받았거나이러한처분을받 을예정에있다. 그러자청구인과공동심판참가인은개정 의료법 이 장애 인복지법 에따른시각장애인중일정한사람만이안마사자격인정을받을수 있도록하고, 시각장애인이아닌일반인은안마사자격인정을받을수없도록규 정함으로써청구인의직업선택의자유등기본권을침해한다고주장하면서이 사건헌법소원심판을청구하였다. 26) 헌재 헌마 ( 병합 ) 27) 구의료법 ( 법률제 8007 호로개정되고 법률제 8366 호로전부개정되기전의것 ) 제 61 조는 안마사 라는제하에제 1 항에서 안마사는 장애인복지법 에따른시각장애인중다음각호의어느하나에해당하는자로서시 도지사의자격인정을받아야한다. 1. 초 중등교육법 제 2 조제 5 호의규정에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는학교에서제 4 항의규정에의한안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육과정을마친자 2. 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2 년이상의안마수련과정을마친자 라고규정하였다. 그리고약 1 년후인 2007 년에이조항은다시개정되었는데, 의료법 ( 법률제 8366 호로전부개정된것 ) 제 82 조는 안마사 라는제하에제 1 항에서 안마사는 장애인복지법 에따른시각장애인중다음각호의어느하나에해당하는자로서시 도지사의자격인정을받아야한다. 1. 초 중등교육법 제 2 조제 5 호의규정에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는학교에서제 4 항의규정에의한안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육과정을마친자 2. 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2 년이상의안마수련과정을마친자 라고규정하였다. (2) 법정의견의결정요지김희옥, 김종대, 민형기, 이동흡, 목영준, 송두환등 6명의헌법재판관은 구 의료법 제61조제1항중 장애인복지법 에따른시각장애인중 부분및 의료법 제82조제1항중 장애인복지법 에따른시각장애인중 부분은헌법에위반되지아니한다. 라는주문으로합헌결정을내렸다. 다음은그추론의요지이다. 첫째, 이사건법률조항은기본권제한입법의한계를벗어난규정이아니므로비시각장애인의직업선택의자유와평등권을침해하지아니한다. 심판대상조항은헌법제34조제5항의헌법적요청에바탕을둔시각장애인의생존권으로서, 일반국민의직업선택의자유와의기본권충돌이문제인데, 심판대상조항이헌법제37조제2항에의한기본권제한입법의한계를벗어났는지여부를심사함에는, 구체적인최소침해성및법익균형성심사과정에서일반국민의기본권제약정도, 시각장애인을둘러싼기본권의특성과복지정책의현황, 시각장애인을위한직업으로서의안마사제도외에다른대안의가능성등을종합하여형량할필요가있을것이다. 이사건법률조항은시각장애인에게삶의보람을얻게하고인간다운생활을할권리를실현시키려는데에목적을두었으므로입법목적이정당하고, 다른직종에비하여공간이동과기동성을요구하지않을뿐더러촉각이발달한시각장애인이영위하기에용이한안마업의특성등에비추어시각장애인에게안마업을독점시켜직업활동을보장하는이사건법률조항은입법목적을달성하기에적절한수단임이인정된다. 나아가시각장애인에대한복지정책이미흡한현실에서안마사가시각장애인이선택할수있는거의유일한직업이라는점, 안마사직역을비시각장애인에게허용할경우시각장애인의생계를보장할다른대안이충분하지않다는점, 시각장애인은역사적으로교육 고용등일상생활에서차별을받아온소수자이므로, 실질적인평등을구현하기위하여이들을우대하는조치를취할필요가있는점등에비추어최소침해성원칙에반하지않고, 이사건법률조항으로인하여얻게되는시각장애인의생존권이보장되는공익과그로인하여잃게되는일반국민의직업선택의자유등사익을비교하더라도, 공익과사 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

33 익사이에법익불균형이발생한다고단정할수도없다. 따라서이사건법률조항이헌법제37조제2항의기본권제한입법의한계를벗어나서비시각장애인의직업선택의자유를침해하거나평등권을침해한다고볼수없다. 둘째, 다만일반국민의기본권을제한함으로써시각장애인의생존권을확보할수밖에없는시각장애인안마사제도는시각장애인의생존권보장에효율적인정책수단을발견하기어려운현재의우리사회현실에비추어불가피하게수용할수밖에없는정책수단일뿐이고, 향후사회경제적여건이선진화되는경우까지이를그대로유지할수는없을것이다. 이러한측면을감안한다면입법자와정부당국에는시각장애인의생존권과비시각장애인의직업선택의자유라는상충되는기본권간의갈등관계를해소하고조화롭게양기본권을공존시킬수있는방안에대하여보다진지하고적극적인검토가요구된다고할것이다. (3) 반대의견이강국, 이공현, 조대현재판관은이사건심판대상조항이과잉금지원칙을위배하여직업의자유의본질적내용을침해하는위헌규정이라는반대의견을개진하였다. 이사건법률조항이시각장애인에게직업활동의기회를제공하여생계를보장하는것은중요한공익적가치임을충분히인정하겠으나, 시각장애인에대한안마사자격의독점적유보가제거되더라도시각장애인안마사의영업활동이불가능해지는것이아니라단지비시각장애인안마사와경쟁하는입장에처한다는점에비추어직업선택의자유의제한을정당화할명백하고확실한위험이있다고보기어렵다. 중증시각장애인의약 17% 인 6 7,000 명만이안마사로활동하는점에비추어이사건법률조항의생계보장효과가의심스러워서이사건법률조항이실질적으로입법목적달성에충분히기여하고있음을인정하기도어렵다고보았다. 또한시각장애인의안마사직역독점외에시각장애인의생계보장과직업활동기회를제공할다른수단이없는것도아니라는점에비추어위법률조항에의한시각장애인의안마사직역독점은입법목적달성에불가피한수단이라고보기어려워기본권의최소침해성원칙에위반된다. 위법률조항으로달성하려는시각장애인의생존권보장등공익이비시각장애인이받게되는직업선택 의자유박탈보다우월하다고보기도어렵다고주장했다. (4) 이결정이가지는의미헌법재판소는시각장애인안마사제도와관련하여, 2003년 6월 26일구 의료법 제61조제1항및제4항이의회유보원칙및포괄위임입법금지원칙을위반하지않는다는합헌결정 (2002헌가 16) 을내렸다가, 약 3년후인 2006년 5월 25 일에는반대로비맹제외기준을규정한 안마사에관한규칙 이법률유보원칙에반하고비시각장애인의직업선택의자유를침해한다면서위헌결정 (2003헌마 715) 을내렸었다. 이위헌결정으로국회가시각장애인에대한국가의보호의무를규정한헌법제34조제5항의정신을고려하여비맹제외기준을그대로유지하는이사건법률조항으로개정하였는데, 헌법재판소는그로부터 2년후다시이사건합헌결정을통하여이러한헌법적요청에초점을맞추고이사건법률조항이헌법제37조제2항의기본권제한입법의한계내에존재한다고판단한사실에주목할필요가있다. 즉, 시각장애인의절박한생존권과비시각장애인의직업선택의자유및평등권이충돌하는상황에서그절박성을고려하여시각장애인의생존권을우선시킨사법진보주의적결정이라볼수있다. 이결정으로인하여시각장애인에게만안마사자격을부여하는 의료법 규정이헌법적정당성을얻게되었고, 헌법재판소판례태도중자유권적기본권과사회권적기본권이충돌하는상황을해결하는사법적심사에서일반국민의자유권을후퇴시키고사회적최약자의사회권을우선시켜적용함으로써, 우리헌법이선언하고있는사회국가원리를구현하는초유의법정의견을낳았다는점에큰의미를부여할수있다. 이로써안마사자격제도는형식에서는국회의법률로, 내용에서는헌법재판소의완전한합헌결정으로형식과내용이완비된셈이다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

34 년의 의료법 제 82 조제 1 항사건 28) (1) 사실관계의요지와심판대상 청구인갑마사지사협회등청구인단체는안마, 마사지, 지압등각종수기요 법에종사하는사람들로구성된비법인사단이고, 청구인단체들을제외한나머지 청구인은시각장애인이아닌사람들로서관할시 도지사에게안마사자격인정 신청을했으나시각장애인이아니라는이유로반려처분을받거나받게될예정 인채로현재각종안마요법에종사하거나이를준비중에있는사람들이다. 이 들중청구인네명을제외한나머지사람들은모두 2008 년 2006 헌마 109 등사 건의청구인또는공동심판참가인이었다. 청구인은 장애인복지법 에따른시 각장애인중일정한사람만안마사자격인정을받을수있도록하고시각장애인 이아닌일반인은안마사자격인정을받을수없게하며, 비시각장애인인일반인 이안마사자격인정을받지않고영리를목적으로안마를시술할경우형사처벌 하도록규정한 의료법 규정과비시각장애인에대하여안마업에종사할수 있는절차에관한법률을제정하지아니한피청구인의입법부작위로인하여청 구인이직업의자유등기본권을침해당하였다고주장하면서이사건각헌법소 원심판을청구하였다. 따라서이사건의심판대상은 의료법 제 82 조제 1 항 29) 중 장애인복지 법 에따른시각장애인중 부분 ( 이사건자격조항 ) 과 의료법 제 88 조 30) 28) 헌재 헌마 664 등, 2009 헌마 ( 병합 ) 29) 의료법제 82 조는 안마사 라는제하에제 1 항에서 안마사는 장애인복지법 에따른시각장애인중다음각호의어느하나에해당하는자로서시 도지사에게자격인정을받아야한다. 1. 초 중등교육법 제 2 조제 5 호에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는학교에서제 4 항에따른안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육과정을마친자 2. 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2 년이상의안마수련과정을마친자 라고규정하고있었다. 30) 의료법제 88 조는 벌칙 이라는제하에 다음각호의어느하나에해당하는자는 3 년이하의징역이나 1 천만원이하의벌금에처한다.1. 제 19 조, 제 21 조제 2 항, 제 22 조제 3 항, 제 27 조제 3 항 제 4 항, 제 33 조제 4 항, 제 35 조제 1 항단서, 제 38 조제 3 항, 제 59 조제 3 항, 제 64 조제 2 항 ( 제 82 조제 3 항에서준용하는경우를포함한다 ), 제 69 조제 3 항을위반한자. 다만, 제 19 조, 제 21 조제 2 항또는제 69 조제 3 항을위반한자에대한공소는고소가있어야한다. 2. 제 23 조의 3 을위반한자. 이경우취득한경제적이익등은몰수하고, 몰수할수없을때에는그가액을추징한다. 3. 제 82 조제 1 항에따른안마사의자격인정을받지아니하고영리를목적으로안마를한자 라고규정하고있었다. 중 제82조제1항 의 장애인복지법 에따른시각장애인 에관한부분 ( 이사건처벌조항 ) 및비시각장애인에대하여안마업에종사할수있는절차에관한법률을제정하지아니한피청구인의입법부작위가청구인의기본권을침해하는지여부이다. (2) 법정의견의결정요지김희옥, 김종대, 민형기, 이동흡, 목영준, 송두환등 6명의헌법재판관이가담한법정의견은청구인들의헌법소원심판청구를기각하는합헌결정을내렸다. 다음은그추론의요지이다. 첫째, 이사건자격조항은신체장애자보호에대한헌법적요청에바탕을두고시각장애인의생계를보장하기위한규정으로서, 궁극적으로는그들에게삶의보람을얻게하고인간다운생활을할권리를실현시키려는데에그목적이있으므로입법목적이정당하고, 안마업의특성상다른직종에비하여공간이동과기동성을요구하지않을뿐더러촉각이발달한시각장애인이영위하기에용이하므로, 시각장애인에게안마업을독점시켜직업활동의기회를제공함으로써입법목적을달성하려는이사건자격조항은그수단이적절하며, 안마업은시각장애인이선택할수있는거의유일한직업이므로안마사제도는시각장애인의생존권을보장하기위한불가피한선택인점에비추어최소침해성원칙에반하지않고, 이사건자격조항은시각장애인의생존권보장이라는헌법적요청에따라시각장애인과비시각장애인을둘러싼여러상황을적절하게형량한규정으로서이사건자격조항으로얻게되는시각장애인의생존권등공익과그로인하여잃게되는일반국민의직업선택의자유등사익사이에법익불균형이발생한다고볼수도없다. 또한안마사제도는생활전반에걸쳐시각장애인에게가해진유 무형의사회적차별을보상해주고실질적인평등을이룰수있는수단이므로, 이사건자격조항이비시각장애인을비례의원칙에반하여차별하는것이아닐뿐아니라, 헌법에위반될정도로비시각장애인의직업선택의자유를과도하게침해하는것도아니라고보았다. 둘째, 안마사자격없이안마를시술하는자에대한형사처벌이개정 의료법 에명시적으로규정된이래, 조문의형태에일부변동이있기는하였지만 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

35 처벌조항자체는현재까지계속존재함에도불구하고비안마사들의안마행위가근절되지않고빈발하고있어서시각장애인의생존권보장이라는헌법적요청에따라마련된이사건자격조항이사실상유명무실하게되고있는사정을감안하면, 시각장애인에대한실질적인보호를위하여비안마사들의안마행위를실효적으로규제할필요가있다. 이러한사정에비추어, 비안마사들의안마행위를형사처벌할수있도록규정한입법자의결단은수긍할만한합리적이유가있는것으로서이사건처벌조항은입법형성자유의범위내에있다고보았다. (3) 반대의견이강국, 이공현, 조대현재판관은반대의견을통하여위헌의견을개진했다. 반대의견은 2008년에선고된 2006헌마1098 사건에서취했던입장을유지하면서첫째, 시각장애가안마업무에필요한조건이아님에도불구하고시각장애를안마사의자격조건으로규정한것은불합리할뿐아니라시각장애인의생계와직업활동을보장하는여러가지복지수단이있음에도불구하고시각장애를안마사자격의요건으로규정하여비시각장애인의직업선택의자유를일부배제하는방법을택한것은기본권제한의필요성과수단의적절성을인정하기어렵다. 둘째, 이사건자격조항이시각장애인의생계를보장하기위한것이라고하지만시각장애인중안마사로등록하여활동하는비율이 1급 2급시각장애인의 17.8% 정도, 경증시각장애인의 0.3% 정도에불과한점에비추어보면, 시각장애인의생계보장에이사건자격조항이꼭필요한것인지의문이다. 셋째, 시각장애인이안마사자격을쉽게취득하게하고취업기회의제공, 안마업무수행에필요한재정지원, 조세감면등의복지정책수단을동원하면비시각장애인의직업선택의자유를제한하지않더라도입법목적을달성할것으로생각되는바이사건자격조항은헌법제37조제2항이정한기본권제한의요건을갖추지못한채비시각장애인의직업선택의자유를침해하여위헌이므로, 이를전제로한이사건처벌조항도위헌이라고주장했다. (4) 이결정이가지는의미 헌법재판소는 2008 년에시각장애인에게만안마사자격을부여하는 의료법 조항에대하여합헌결정을선언한후, 약 2 년후인 2010 년에이사건헌법소원 심판기각결정으로, 비맹제외기준을규정한 의료법 규정이합헌임을한번 더확인한것이다 년의 의료법 제 82 조제 1 항사건 31) (1) 사실관계의요지와심판대상 당해사건의피고인甲은안마사자격없이안마시술소를운영하는사람으로서, 시 도지사로부터안마사자격인정을받지아니한자들을업소에고용하고, 이들 로하여금업소를방문한불특정다수의고객을대상으로안마를시술하게함으 로써, 안마시술소를개설하였다는범죄사실로서울중앙지방법원으로부터약식명 령을발부받았으나, 甲은그직후에서울중앙지방법원에정식재판을청구하였 다. 당해사건피고인은이소송계속중 의료법 제 82 조제 1 항 32) 중 장애인복지법 에따른시각장애인중 부분이비시각장애인의직업선택의 자유와평등권을침해한다면서위헌법률심판제청을신청하였고, 제청법원이이 를받아들여헌법재판소에위헌법률심판을제청하였다. (2) 법정의견의결정요지 재판관박한철 ( 재판장 ), 이정미, 김이수, 이진성, 안창호, 강일원, 서기석, 조 용호등 8 명의헌법재판관이가담한법정의견은 구 의료법 ( ) 헌재 헌가 39, 2012 헌마 608, 2013 헌가 3( 병합 ) 32) 의료법제 82 조는 안마사 라는제하에제 1 항에서 안마사는 장애인복지법 에따른시각장애인중다음각호의어느하나에해당하는자로서시 도지사에게자격인정을받아야한다. 1. 초 중등교육법 제 2 조제 5 호에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는학교에서제 4 항에따른안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육과정을마친자 2. 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2 년이상의안마수련과정을마친자 라고규정하고있었다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

36 법률제8852호로개정되고, 법률제9932호로개정되기전의것 ) 제82조제1항중 장애인복지법 에따른시각장애인중 부분, 의료법 ( 법률제9932호로개정된것 ) 제82조제1항중 장애인복지법 에따른시각장애인중 부분은헌법에위반되지아니한다. 는주문으로합헌결정을내렸다. 다음은그추론의요지이다. 첫째, 양벌규정에면책조항이추가되는형식으로법률이개정된경우, 과실책임이있는경우에만처벌하는신법은과실과무관하게처벌하는구법규정에비하여피고인에게유리한법개정에해당한다. 따라서당해사건에는형법제1조제2항에의하여신법이적용되므로구양벌규정은재판의전제성이인정되지아니한다. 둘째, 이사건자격조항은신체장애자보호에대한헌법적요청에의하여시각장애인에게안마업을독점시켜그들의생계를지원하고직업활동의기회를제공함으로써, 인간다운생활을할권리를보장하는정당한목적달성을위한적절한수단이다. 이사건자격조항은시각장애인의생존권을보장하기위한불가피한선택임에반하여일반국민은안마업이외에도상대적으로선택할수있는직업이많다는점을고려하면최소침해성원칙에반한다고볼수없다. 또한안마사제도는생활전반에걸쳐시각장애인에게가해져온유 무형의사회적차별을보상하여실질적인평등을이룰수있는수단이므로, 이사건자격조항은시각장애인과비시각장애인을둘러싼여러상황을적절하게형량한규정으로서법익불균형이발생한다고볼수도없다. 따라서이사건자격조항이비시각장애인을비례의원칙에반하여차별하는규정으로볼수없고, 비시각장애인의직업선택의자유를과도하게침해하여헌법에위반된다고보기도어렵다고보았다. 셋째, 이사건개설조항은무자격자의안마시술소개설로발생할수있는국민건강의위험을방지하고, 시각장애인의생계보호및자아실현의기회를효과적으로제공하기위하여안마시술소개설독점권을시각장애인에게인정한규정으로서정당한목적달성을위한적절한수단이며, 안마시술소 안마원등의개설독점권을시각장애인에게부여하는것이외에입법목적을달성하기위한달리덜침익적인수단을찾기어려우므로최소침해성원칙에도반하지않는다. 시각 장애인안마시술소개설독점제도는일반국민에게제공되는안마의질을담보하고, 안마사에게피용자의지위에서사용자지위확보의목표를부여함으로써, 안마사가열악한환경에서의노동력을착취당할가능성을예방하는공익달성에기여하는반면, 이로인하여제한되는비시각장애인의직업선택의자유등사익이시각장애인의생존권보장등공익에비하여크다고볼수도없으므로, 이사건개설조항은법익의균형성도갖추고있다. 따라서이사건개설조항은과잉금지원칙에위배하여안마시술소등을개설하여운영하고자하는비시각장애인의직업선택의자유및평등권을침해하지아니하는합헌규정이라고보았다. (3) 이결정이가지는의미살펴본바와같이헌법재판소가시각장애인에게만안마사자격을부여하는 의료법 조항에대하여 2008년과 2010년에관여재판관 6명의법정의견으로합헌결정을내림으로써 비맹제외 기준이헌법적정당성을거듭확인받았다. 3년후또다시발생된이사건에서헌법재판소는이사건자격조항과이사건개설조항에대한엄격한심사를통하여관여재판관 8인의전원일치로재청법원의심판청구를기각하였다. 이사건결정에서주목되는점은이사건법정의견이가담한헌법재판관 8명전원의일치된의견이었다는점과, 안마사가아닌자의안마시술기관개설을배타적으로금지하고있는 의료법 제82조제3항중같은법제33조제2항제 1호준용부분및 의료법 제 87조제2항의적용에대하여입법목적의정당성, 수단의적정성, 피해의최소성, 법익의균형성등비례의원칙에위배되지아니하는합헌규정임을천명했다는점이다. 이는안마사가아닌비시각장애인자본가의안마시술기관경영참여를제도적으로원천봉쇄함으로써, 향후안마시장정비방안모색에이정표를제시한결정이었다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

37 II. 헌법재판소결정이후에나타난안마사자격제도의현주소 1. 무자격안마행위가둘러싼안마사자격제도우리나라의시각장애인에대한생존권보장제도를살펴보면안마사제도가유일하게존재하면서시행되고있음을알수있다. 안마는시각의상실로인하여보상적으로발달된촉각을가지고있는시각장애인에게는그직능적특성상매우적합한직종으로평가되어왔다. 특히질병, 산업재해, 교통사고등으로실명되는중도실명자에게는안마사제도가생존할수있는최후의수단이자보루라는점에서그정신적안정에중요한역할을하여온것이사실이다. 이러한맥락에서안마사제도는문명의발달로인한사회의병리적구조에따라인구의일정비율실명위험에노출되어있는전체국민의생존권보장수단으로기능하고있음도부인할수없는사실이다. 우리나라의이료업은 1913년도부터시각장애인의주된직업으로발전해왔으나 30년이경과한이후부터오늘에이르기까지안마사제도가시각장애인과더불어걸어왔던길은결코평탄하지만은않았다. 앞에서살펴본바와같이태동에서폐지와부활, 다시그효력상실과부활이라는제도사적굴곡에더하여사회적공동체의식이결여된일부비시각장애인에의한무자격안마행위범람으로안마사가겪고있는고충은현재까지계속되고있다. 안마사제도의변천과정에서나타나듯이과거국가가강대국의영향권에갇힌대다가거듭되는정변으로진통을겪어온국가적운명때문에, 안마사제도자체가국가의능동적인행정작용 입법작용에의한제도라기보다는시각장애인당사자의생존권확보를위한조직적집단활동의소산으로명맥을유지해왔던것이다. 그까닭에당초부터극소수사회공동체구성원의안마사제도에대한보호의식에균열이존재했고, 안마사제도는사회공동체속에서사회보험제도로기능하는중요한가치를지니고서도극소수지만보호받아야할사회공동체구성원으로부터오히려파괴목적의헌법쟁송을당하는상황에직면해온것이다. 시각장애인에게만안마사자격을부여하는 의료법 조항은헌법재판소로부터약 5년동안세번에걸쳐그합헌성과정당성을거듭확인받음으로써, 헌 법재판소를둘러싼안마사제도의위 합헌논란이종결되는듯보였다. 그러나서울중앙지방법원은 2011년에안마사자격제도에대한위헌법률심판을헌법재판소에제청하여 2013년에기각결정을받았음에도불구하고, 3년이지난오늘날또다시같은이유를들어헌법재판소에위헌법률심판제청을준비하고있다. 서울중앙지방법원은안마사자격없이 마사지샵 을운영하다가기소된피고인의무자격안마행위교사에대한범죄사실을심리하던중, 피고인으로부터시각장애인에게만안마사자격을인정하는 의료법 제82조제1항의 비맹제외기준 과안마사에게만안마시술기관개설을인정하는 의료법 제82조제3항중제33조제2항제1 호를준용하는부분이피고인의평등권에위배되고직업선택의자유를침해한다는이유의위헌법률심판제청을신청받았다. 서울중앙지방법원은헌법재판소로부터 3년전에이미기각결정을받았던동종유사사건을놓고어떠한이유에서인지이신청을이유있다고받아들여또다시헌법재판소에위헌법률심판을제청할태세다. 현재서울중앙지방법원이준비중에있는이위헌법률심판제청사건은헌법재판소에곧접수할것이확실시되고있다. 2. 안마사자격제도의헌법적기반에관한검토우리나라의안마사는 1913년일제시대부터시각장애인에게적합한직종으로육성되었고, 1963년 12월 12일 의료법 제38조제1항의단서규정을모법으로삼아제정한 안마사허가에관한규정 ( 보건사회부예규 ) 제3조에안마사의자격요건을규정하여이료제도가시행된이래반세기가지난현재까지계속되어왔다. 이와같은이료제도시행역사의이면에는, 안마사는시각장애인의고유직역 이라는사회적관습과인식이자리잡아왔음은부인할여지가없다. 게다가안마사자격인정에대한 비맹제외기준 은현존하는시각장애인의생존권을보장할뿐만아니라, 사회의병리적구조로인하여미래의시각장애위험에노출되어있는전체국민의사회안전망으로도기능해왔다. 따라서 비맹제외기준 의유지와관련한시각장애인의직업적신뢰를보호하고, 생존권을보장할필요성또한그만큼크게인정된다 33). 그러함에도불구하고 2002년 8월부터 2011년 10월까지 9년동안 비맹제외 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

38 기준 에대한위헌법률심판제청사건이 2 건, 헌법소원청구사건이 3 건에다가 미구에접수될서울중앙지방법원의위헌제청사건을합산하면 15 년동안총 6 건 의남소현상이발생한다. 이는헌법재판소의본안판단에이르렀거나이를예정에 놓인주요사건의경우이고, 헌법소원의당사자부적격으로각하된사건과병합된 사건을합산하면 20 여건을훨씬웃돌것으로추산된다. 실질적평등을지향하 는 20 세기의수정자본주의와사회국가원리를수용하는헌법을채택한우리나라 에서앞에서검토한바와같이공익적가치를지닌유일무이한제도를놓고, 하 급법원까지공조하여파괴를시도하는현상은쉽게납득하기어려운일이아닐 수없다. 그렇다면그원인을파악하기위하여안마사자격제도의뿌리를우리헌 법의기본원리에서찾아살펴볼필요가있겠다. 우리헌법은자유권적기본권보장, 제 10 조와제 37 조 2 항, 권력분립, 사법권의 독립, 기본권침해시권리보장, 위임입법금지, 헌법재판에관한규정등을통하여 법치국가원리를기본원리로정했다. 또한 안으로는국민생활의균등한향상을 기하고 의헌법전문, 재산권행사의공공복리적합의무, 생존권적기본권보장, 의무교육, 고용증진과적정임금보장, 최저임금제실시, 근로조건기준의법정, 여 성과연소근로자의특별보호, 국민의건강권보장, 경제질서에관한제 119 조제 2 항등으로사회국가원리를기본원리로수용하고있다. 19 세기의시민적법치국가는자본계급이주도하는시민사회를배경으로하였 고, 개인주의와자유주의를사상적기초로삼는자유방임적사회질서를모델로 한국가였다. 그러나자본계급의절대적지배하에있던이러한자유국가는계급 갈등과빈부격차, 사회적非正義와합법적불평등현상에봉착하여 20 세기에접 어들면서그괘도를수정할수밖에없었고, 서구자본주의국가들은모두복지국 가내지사회국가원리를수용하였다. 이에따라우리헌법도법치국가원리를기 본원리로규정하면서도사회국가원리를기본원리로수용한것이다. 사회국가원리는현대자본주의국가의보편적원리로서산업사회에나타나는 긴장, 대립, 갈등을극복하기위하여사회적계급, 집단을융합하는사회적통합 33) 조소영, 비맹제외기준 에의한안마사자격규정에대한헌법적고찰, 공법학연구제 9 권제 3 호, 2008, 269 쪽. 참조. 을지향하는것이고, 사회국가는전래의국가와산업화된계급사회의대립을사회적통합을통하여극복하려는현대산업사회의국가라할수있다. 사회국가는이와같은사회적통합을사회적정의의이념에따라실현하는국가로서국민의실질적평등과복지를지향하는국가인것이다. 이러한사회적정의의이념은사회구성원모두의이익이조정 보호되고, 모든국민의복지가평등하게추진되는동시에평등하게부담이분배되며, 국민각계층이모두적정한정도의경제적, 문화적생활을향유할수있도록국가가관여 간섭 조정하는배분의원리를의미한다. 사회국가는개인주의적가치관을부인하고, 개인생활에의한책임은물론사회구성원간의책임과개인의사회전체에대한책임을요구한다. 개개의사회구성원은사회국가목적의실현을위하여자유와재산에대한제한을감수해야하는데, 바로이자유와재산의사회적구속성이사회국가의본질적특성의하나이다. 즉법치주의가개인의생명, 자유, 재산의보호에공헌한다면, 사회국가는사회적약자계층의생존보장, 안전고용, 노동력보호에공헌한다. 법치국가는개인적자유를보장하려하나사회적약자계층의사회적보장을저해하게되는반면에, 사회국가는약자의사회적보장을실현하려하나개인적자유는제한될수밖에없다. 다시말하면, 절대왕정에대한시민혁명의산물이법치국가이고, 전통적국가와산업시대에서성장한산업혁명의산물이사회국가이다. 법치국가의근본가치는생명, 자유, 재산이며사회국가의근본가치는생존보장, 완전고용, 노동력의보존이다. 법치국가의근본가치인생명, 자유, 재산은시민적근본가치로서일차적으로국가로부터위협당하였고, 이러한근본가치를국가에대하여기본권으로보호하는것이법치국가의기본이념이었다. 이에반하여사회국가의근본가치인생존보장, 완전고용, 노동력의보존은산업사회의근본가치로서일차적으로국가로부터침해당하는것이아니고, 생존, 직장, 노동력에대한위협은오히려산업화시기의사회적관계자체에기인하는것이므로, 적절한조치를통하여이러한위험으로부터보호하는것이국가의임무인것이다. 따라서법치국가는사회적보장을희생하더라도개인의자유를보장하고자하며, 사회국가는개인의자유가제한되더라도사회적보장을요구한다. 그렇다고 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

39 현대산업사회에서법치국가와사회국가가상호간에모순 대립의관계에놓인것은결코아니다. 상호보완함으로써진정한법치국가일수있고, 상호결합함으로써진정한사회국가일수있다 34). 법치국가는사회적목표를통하여충전되고채택된것에개방된법치국가이여야한다. 사회국가가아닌법치국가는자유방임국가이며, 非正義국가일수밖에없다. 생존이보장되지않는자유는허구이며, 진정한자유일수없다. 법치국가의목표는인간성의보호에있으며, 이러한보호는산업사회에서사회적보장과사회적정의의기초위에서만가능한것이다. 또한사회국가원리의실현은법치국가적형식과절차의한계내에서이루어져야한다. 법치국가가아닌사회국가는전체주의국가로전락할것이다. 개인의개성과자유가보장되지않는생존은비인간적생존이며, 절대권력에대한예속이아닐수없다. 사회국가의실현은사회적급부능력을전제로하며, 사회적급부능력은경제성장을통하여신장된다. 이러한경제성장은경제적자유의보장과경쟁경제로부터이루어질수있는것이다 35). 검토한바와같이안마사제도자체는우리헌법제36조제3항의보건권에기초한제도지만시각장애인만을그자격주체로삼는 비맹제외기준 은우리헌법의사회국가원리에기반을둔시각장애인의생존권보장제도이다. 그래서우리헌법재판소가 2008년, 2010년, 2013년 3차에걸쳐합헌결정한것이다. 그러함에도불구하고남소가꼬리를물고계속되는이유는우리나라가서구와같이자유방임적사회질서의법치주의를경험하지못한채현대산업사회의사회국가원리에직면하다보니, 사회공동체구성원이법치국가원리와사회국가원리를혼동하는까닭이아닌가한다. 더군다나 1980년대끝자락에와서는신보수주의가등장하면서사회국가이념의퇴조가가시화되는상황에처하여무자격안마행위가더욱만연되었다. 정치세력을보수와진보로구분짓는다면 19세기의개인주의와자유주의사상 을기초로하는시민적법치국가이념을지향하는정당이보수일것이고, 현대산업사회의사회국가원리를추구하는정당이진보일것이다. 그런데헌법재판소결정에나타난판결성향을보면, 오히려진보를표방하는정당이집권했을때, 그들에의하여구성된헌법재판소재판부로부터안마사자격제도가위헌결정을받았다. 이러한현상은아마도우리나라가자유국가의합법적非正義, 합법적불평등의모순을경험하지못한채사회국가원리를수용한까닭에, 우리나라국가적공동체구성원이아직우리헌법의기본원리에숙성되지못한이유에서나타나는현상이아닌가한다. 34) 권인희 ( ) 헌법으로본장애인의생존권에관한고찰, 헌법재판연구, 헌법재판소헌법재판연구원, p. 221~224 참조 35) 김문현 (1997) 헌법상법치국가와사회국가의관계에관한고찰, 법학논집제 2 권제 1 호, 이화여자대학교법학연구소, p. 20 참조. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

40 제3절우리나라안마사제도의현황 Ⅰ. 안마사제도의법적기반 1. 의료법 개관현재우리나라에서안마사제도에관한근거규정을두고있는법률은 의료법 이유일하다. 현행 의료법 제2조에서의료인을의사, 치과의사, 한의사조산사, 간호사로구분하고, 제81조에서의료유사업자를접골사, 침사, 구사로구분하며, 준의료인으로제80조에간호조무사와제82조에안마사에대하여규정하고있다. 의료법 에서는의료인의업무를의료행위로정의하고, 제27조에서의료인이아닌자의무면허의료행위를금지하고있으며, 또한제33조를통하여의료기관을개설하지아니하고는의료행위를하지못하도록규정하고있다. 2. 안마사근거규정 ( 의료법 제82조 ) 의료법 제82조의입법취지는첫째, 고려시대부터오늘날까지국가정책으로직업적장애가심한중증시각장애인에게그능력과적성에맞는직역을배타적으로부여하여지역사회에통합시켜온역사적사실과, 우리헌법제34조제5 항이규정하는생활능력이없는중증장애인의생존권보장원칙에입각하여국가예산을통한공적부조가아닌납세의주체로서자립시키고자하는것이다. 둘째, 안마사직역이국민보건과직접관련되는의료분야로서, 손과상 하지관절 ( 무릎 팔꿈치 ) 을위주로시술하는것이므로, 상실된시각을대신하는보상기능으로발달된촉각을가진시각장애인의신체적특성을활용하여국민보건향상의목적을달성하는데에있었다. 결국이법률조항은자조력을배양하여개성을신장시키는국가의적극조치없이는스스로자구책을강구하기어려운시각장애인의생존권을보장하는사회적최약자의권리보장제도이면서도, 일정한교육과정을통하여국민보건을담당하는전문적자격인정제도라는양면성을지닌제도이다. 이법률조항은제1 내지 4항으로구성되었는데, 제1항에서안마사는 장 애인복지법 에따른시각장애인중 초 중등교육법 제2조제5호에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는학교에서제4항에따른안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육과정을마친자와중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2년이상의안마수련과정을마친자등으로자격기준을규정하고, 제2항에서 안마사는제27조에도불구하고안마업무를할수있다 고규정하였다. 제3항에서는이법중제8조, 제25조, 제28조부터제32조까지, 제33조제2항제1호 제3항 제 5항 제8항본문, 제36조, 제40조, 제59조제1항, 제61조, 제63조 ( 제36조를위반한경우만을말한다 ), 제64조부터제66조까지, 제68조, 제83조, 제84조를안마사에대하여준용하고, 이경우 의료인 은 안마사 로, 면허 는 자격 으로, 면허증 은 자격증 으로, 의료기관 은 안마시술소또는안마원 으로, 해당의료관계단체의장 은 안마사회장 으로한다 ( 개정 ) 라고명시하였고, 제4항에서는 안마사의업무한계, 안마시술소나안마원의시설기준등에관한사항 을보건복지부령에위임하였다 ( 개정 , ). 또한이법률제88조에서는안마사자격증이없는자가영리를목적으로안마행위를하였을때에는 3년이하의징역이나 1000만원이하의벌금형에처한다고규정하였다. 3. 안마사에관한규칙 의료법 제82조제4항의위임에따라안마사의업무한계, 안마시술소 안마원의시설기준등에관한사항은 안마사에관한규칙 ( 보건복지부령제388호 ) 에서규정하고있다. 안마사에관한규칙 제2조에서안마사의업무한계에관하여규정하고있는데, 이규정에따르면 안마사의업무는안마, 마사지, 지압등각종수기요법이나전기기구의사용, 그밖의자극요법으로인체에물리적시술행위를하는것으로한다. 라고규정하고있다. 그외에도 안마사에관한규칙 은제3조안마사의자격인정, 제5조안마수련기관, 제6조안마시술소 안마원의시설기준, 제7조안마시술소 안마원개설자의준수사항, 제8조안마시술소 안마원에대한지도 점검규정등으로구성되어있다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

41 Ⅱ. 안마사 안마사회 안마시술기관의현황 1. 안마사현황 안마사현황은 2015 보건복지부통계연보와안마사회자료를통하여조사하였 다. 36) 2015 년보건복지부통계연보에는 2002 년부터 2014 년까지등록된접골 사, 침사, 구사, 안마사수에대한현황이기록되어있다. 또한안마사회 2016 년통계자료를통하여 2014 년이후안마사현황을파악할수있었다. 자세한현 황은다음의표와같다. < 표 1> 자격등록접골사, 침사, 구사및안마사수 ( ) ( 단위 : 명 ) 36) 2015 보건복지부통계연보중 3 편보건의료인력및시설부분참고 ( 링크 : t.mohw.go.kr/front/statdata/mohwannalswpview.jsp?menuid=14&bbsseq=1&ntt Seq=21849&nttClsCd=01&searchKey=&searchWord=&nPage=1, 최종방문일 : ). * 출처 : 보건복지부 2015 통계연보, 안마사회통계 (2016). 안마사는 2002년에 5,385명에서시작하여 2003년에약 1,000여명이추가로자격인정을받았고, 그이후 2014까지 1년에약 명씩꾸준한증가추세를보여왔다. 2016년에는자격인정을받은안마사 9,742명이안마업무에종사하고있는것으로나타났다. 반면에접골사, 침사는 2002년이후로꾸준히그수가감소하고있는것으로나타났고, 구사는 2002년이후 2007년과 2008년에약간증가했다가그이후로감소하는추세로나타났다. 2. 대한안마사협회안마사회는 1970년 12월 3일 민법 에의하여설립된사단법인이었는데, 1986년 5월 10일부터는 의료법 에의하여설립된법정의료단체의지위를가지고있다. 안마사회는 의료법 제82조제1항에의하여자격인정을받은안마사의친목도모, 권익옹호, 복리증진, 이료관련학문연구및기술보급을목적으로설립되었다. 그주요활동은 안마사에관한규칙 제2조에서규정한안마업무수행의질서를확립하고, 안마사가아닌자의안마시술기관개설을방지하며, 중도실명자를대상으로하는안마사양성을위한안마수련원을운영하고, 안마사업무수행능력제고를위한보수교육을실시하며, 안마사제도의개선사업을추진하고, 사법부에제기되는안마사제도관련소송을수행하며, 안마사에대한정부지원사업을수탁하여수행하고, 안마사제도의동향에대한대내외적홍보사업을실시하는사항등이다. 안마사회는서울특별시서초구에소재하는중앙회를중심으로전국시도에 15 개지부를설치하여안마사제도관련사업을추진하고있다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

42 3. 안마시술소 안마원개설현황 < 표 2> 대한안마사협회지부현황 현재우리나라에개설되어운영되고있는안마원의총수는 817 개소로조사되 었다. 37) 안마원의경우, 2010 년에 453 개소에서 2011 년에 428 개소로그수가 감소하였다가 2012 년부터안마원의수가증가하고있는것으로나타났다. 반면 에안마시술소는현재 483 개소로 2010 년에 673 개소에서점차적으로그수가 감소하는것을발견할수있다. 안마시술소의이러한감소추세는과거안마시술 소가성세였던시기의개설수에비하면 70% 가까이감소한것인데, 이는안마업 계의새로운경제질서로의변화를예고하는현상이다. 이러한감소추세라면안마 시술소는점차적으로자연도태되어향후 10 년이내에자취를감출것으로추정 된다. 구체적인수치는아래표와같다. * 출처 : 안마사회 2016 년통계자료. < 표 3> 연도별안마시술소 안마원수 ( 단위 : 개소 ) 안마사 안마시술기관의현황을살펴보면서 2002 년이후안마사자격인정을받 은자는점진적으로증가하고있고, 안마사가업무를수행할수있는안마시 술소의수는급속히감소하는반면에안마원의수는 817 개소로 2011 년부터 꾸준히증가하고있다는사실을알수있었다 년현재안마사자격인 정을받은 9,742 명 ( 현재 10,000 명으로추산 ) 의안마사가경제활동을활발하 게할수있는토대를제공하기위해서는불법안마행위가점유하고있는안 마시장의시급한정비가필요한것으로조사되었다. 37) 대한안마사협회 2016 년통계자료참고. ( 링크 : /List?SearchArea=02, 최종방문일 : ). 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

43 4. 안마사제도를활용한복리증진정책 (1) 안마바우처제도 2011 년보건복지부의지역사회투자사업추진방향에따르면, 지역의특성과 수요에부합하는사회서비스제공을통하여지역복지를확충하고, 필요적정한일 자리창출을유도하고있다. 보건복지부는특히공급이부족한전문적인서비스 로서산업화가능성이높은 10 대유망서비스를신청받아중점투자서비스표 준매뉴얼보급을통하여사업을중점육성하기로하였다 38). 이들가운데시각 장애인안마서비스사업이 2011 년유망사업의하나로선정된것이다 39) 년부터시범사업으로실시되고있는안마바우처사업은노인성질환 자의건강을증진하고, 일반사업장에취업이곤란한시각장애인의일자리를 창출한다는명목하에지자체가허가하고, 등록자격을갖춘안마원에서노인 성질환자가안마 마사지 지압등의서비스비용을바우처로제공받을수있 도록하는사업이다 40). 이러한안마바우처사업은수요자에게서비스이용 에필요한재정을보조함으로써서비스구매잠재력을높이고, 이로써안마 원의안정적고객확보가능성을높여주기때문에, 서비스수요자와제공자 모두에게도움이되는제도라할수있다. 안마바우처사업의목적은노인성질환자의건강을증진하고일반사업장 에취업이곤란한시각장애인에게일자리를제공하는데에있다. 그서비스 대상은소득기준으로기준중위소득 140% 이하또는기초연금수급자이며, 38) 10 대유망서비스사업은다음과같다. 첫째아동발달지원사업의범주에속하는것으로써 1 아동발달지원, 2 아동정서발달지원, 3 문제행동아동조기개입, 4 인터넷 게임중독아동치료, 둘째노후생활지원사업의범주에속하는 5 맞춤형운동처방서비스, 6 돌봄여행서비스, 셋째장애인재활지원사업의범주에속하는것으로써 7 장애인보조기구렌탈서비스, 8 시각장애인안마서비스, 넷째가족지원사업의범주에속하는것으로써 9 방과후돌봄서비스, 10 정신건강케어서비스가바로그것이다. 39) 조원웅 (2010), 시각장애인고용안정을위한안마바우처제도발전방안연구, 경남대학교석사학위논문, 17 쪽참조. 40) 강창현외 2 인 (2-12), 바우처제도의현황과효과성분석, 국회예산정책처연구보고서,15 쪽참조. 연령기준으로는근골격계 신경계 순환계질환이있는만 60세이상인자, 지체및뇌병변등록장애인, 국가유공자예우에관한법률 에의하여상이등급판정을받은자중근골격계 신경계 순환계질환이있는자이다. 단, 노인장기요양보험 또는 노인돌보미 바우처이용자는서비스대상에서제외된다. 서비스제공기관은법령의기준을충족하는기관중에서선정하는데, 의료법 제82조및 안마사에관한규칙 에의거하여자격을갖춘안마사가개설한안마원또는안마시술소에서안마업무수행이가능해야한다. 또한서비스제공인력은안마사자격을갖춘안마사이고, 이들은월 4회에걸쳐서근골격계, 신경계, 순환계질환의증상개선을위하여안마 마사지 지압등수기요법및기타의자극요법에의한안마서비스를제공하여야한다. 1회당서비스시간은 1시간이며, 서비스단가는 4만원으로책정되어있다. (2) 헬스키퍼제도그동안장애인고용공단의고용정책대상집단이일부장애유형경증장애인에편중됨에따라정책의불공정성이지적되어왔다. 특히시각장애유형은요구되는서비스내용의상이성과전문성으로인하여장애인고용공단의전반적인사업과지원체계에서소외되어온것또한사실이다. 이러한이유로시각장애인은일반노동시장의고용노동정책에서누락되어왔기때문에, 다양한직종에로의취업진입이정책적으로거의불가능한상황에놓여있었다. 그러므로다른유형의장애인과는달리이료업에한정되어있는시각장애인의적합직종인안마를통합취업형태의다각화를통하여취업률을높이는방안을모색해야했는데, 이것을가능하게했던것이헬스키퍼제도이다. 헬스키퍼란시각장애인의전통직종인안마를바탕으로사업체내의직원또는고객을대상으로건강관리목적의안마를시술하는안마사를말한다. 헬스키퍼제도는기업이직원의건강관리, 피로회복, 질병의예방 치료등을목적으로시술시설을설치하고안마사를채용하여안마 마사지 지압등을시술하는제도이다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

44 우리나라에서는 1997 년고용개발원에서시각장애인직업영역확대사업의일환으 로헬스키퍼라는용어를처음으로도입하였고, 백화점매장근무여직원 141 명을대상으로한달간관련시범사업을진행한바있다 41). 하지만이사업 은 2006 년 안마사에관한규칙 제 3 조제 1 항에규정되었던 비맹제외기준 에대한헌법재판소의위헌결정을계기로큰성과를거두지는못하였다. 우리나라에서시각장애인헬스키퍼가극소수공 사기업에부실하게나마뿌리내 릴수있었던사례는노동부가실시하는사회적일자리사업을장애인복지관과 연계하여직능고용의사례를만든것에서기인한다. 헬스키퍼제도가활성화되기 위해서는공 사기업의입장에서안마사에게생활비충당가능한적정임금과적절 한근로환경제공등합리적인고용조건을제시할수있어야한다. 우리나라의 상황은아직시각장애인의일반노동시장고용형태가취약하고, 헬스키퍼제도도 사회에정착되지못했기때문에, 헬스키퍼제도의활성화를위해서는안마사관 련단체와공 사기업을연계할수있는정책이필요하다. 또한안마사가헬스키퍼 로공 사기업에취업하였다고하여당해취업만으로성공한정책으로평가해서는 아니되고, 취업후에도지속적인관심을기울여적정한임금과적합한환경에서 근무할수있는여건조성을위한제도적 정책적뒷받침이뒤따라야할것이라 판단된다. Ⅲ. 안마사제도의현실 1. 무자격안마행위로인한국민의소비자피해문제 의료법 제 82 조제 4 항에근거한 안마사에관한규칙 에규정된안마사의 업무는 안마 마사지 지압등각종수기요법에의하여인체에대한물리적시술 행위를하는것을업무로한다. 라고규정하고있다. 따라서안마사가아닌자 가안마행위를할경우, 의료법 제 88 조 ( 벌칙 ) 또는 의료법 제 27 조제 1 41) 이효성외 4 인 (2006), 시각장애인헬스키퍼고용활성화방안, 한국장애인고용공단고용개발원참조 항에의하여무자격안마행위또는무면허의료행위로처벌을받게된다. 그러나가칭스포츠마사지사, 발관리사, 경락마사지사등이마치국가에서공 인한자격제도인것처럼국민을호도하여해당사설교육을받도록유인하면서 50 만원에서 200 만원에상당하는고액의수강비를수령하고, 수료후에는비 공인자격증을발급함으로써불특정국민의경제적피해를유발하였다 42). 교 육부에서관장하는 자격기본법 제 17 조는국가외의법인 단체또는개 인에게민간자격을신설할수있도록허용하면서도, 1 다른법령에서금지 하는행위와관련된분야, 2 국민의생명 건강 안전및국방에직결되는분 야, 3 선량한풍속을해하거나사회질서에반하는행위와관련되는분야, 4 그밖에민간자격으로운영하는것이적합하지아니하다고심의회의심 의를거쳐대통령령으로정하는분야에대해서는민간자격을신설하지못하 도록규정하고있다. 이렇듯안마사의업무와유사한가칭스포츠마사지사, 발관리사, 경락마사지사등은 자격기본법 에서민간자격신설을금지하는 분야로서그공인을배제함에도불구하고여전히불법적인사설민간자격증 발급으로인한피해사례가속출하고있다. 이러한불법민간자격증으로인한무자격안마행위자의양산은소비자인국민 의건강문제와직결되는사안이다. 최근마사지관련사설민간집단에서는단기간 의교육과정을실시한후비공인민간자격증을발급하는행위를계속함으로써, 무자격안마행위가꼬리를물고출현하는문제를야기시키고있다. 이로인하여 무자격자에의한불법의료행위가규제불능의사태를초래할위험이발생하 게된다. 43) 따라서이와같은무자격안마행위로인한소비자인국민의피 해구제방안도마련되어야할것으로판단된다. 42) 민간자격증 ' 반란 ' 이젠병의원감시 ' 자임 ' 데일리메디 일자기사, 기사링크 : e=nm_news_article&target=print_paper, 최종방문일 : ) 김한나 김계현 (2009), 유사의료행위에관한법적문제와개선방안, 의료정책연구소연구보고서, 48 쪽참조. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

45 2. 무자격안마행위자에대한정부차원의관리문제 2006~2008 년에는피부관리사자격제도가안마사회의강한반대에도불구하 고도입되었다. 피부관리사의경우, 안마행위와유사한행위를업무로하고있기 때문에피부관리사업무와관련된보건복지부의질의회신사례또한늘어가고 있다. 일례로 2016 년 3 월 17 일에피부미용사업무범위중 피부관리대상신 체범위 와관련한안마사회의질의에대하여보건복지부는다음과같이회시 하였다 ( 대안협 호 ). 우선현행 공중위생관리법 제 2 조제 1 항제 5 호 에서미용업이라함은손님의얼굴 머리 피부등을손질하여손님의외모를 아름답게꾸미는영업으로규정하고있으며, 피부미용사자격증취득과관련하여 학원등에서사용하는교재의내용에안마사의업무인안마행위는피부미용사가 할수없으므로포함되어서는아니된다고회시하였다. 또한최근서울서부지원 은 피부미용사가고객의등근육을풀어주면안마시술행위 에해당되어 의 료법 위반이라고판결한바있으므로, 피부미용사등일반인이안마 마사지 등위법행위를하는일이발생하지않도록지도 감독할것이라고회시하였다. 이와같이피부미용사의피부관리대상신체범위를몸통을제외한얼굴, 팔, 다리로제한하였음에도불구하고, 현재 2 만개가넘는피부미용업소에서 제한된대상신체범위를넘어등관리, 복부관리, 전신관리라는명목으로무 자격안마행위가자행되고있어서, 2008 년피부미용사제도시행단계에서안 마사가우려하던사태가현실화되었다. 정부와관계기관과의합의를통하여 피부미용의신체범위가명확하게제한되어있음에도불구하고피부관리업소 가성행하면서소비자의욕구증대라는구실로공공연하게안마사의업무영 역을침해하고있다. 44) 정부는적어도안마사제도가 의료법 에의하여 건재하고있음을감안해서라도이와같은불법안마행위자를양산하는정책 은지양했어야했다. 최근무자격안마행위로처벌받는피부미용사관련판례 가증가하는것으로보아, 안마사의생존권을심각하게위협하는피부미용사 의무자격안마행위에대한정부차원의철저한단속이이루어져야할것으로 44) 피부미용업소불황불구증가세 뷰티코리아 일자기사, 기사링크 : http: // 최종방문일 : 판단된다. 또한단기교육으로무자격안마행위자를양산하고있는무자격안마행위자양산주체에대한근절방안도모색되어야한다. 3. 소결이료제도가우리나라에싹터 100여년을지나면서미군정에의하여폐지되었다가정부수립후부활되었으나시행되기도전에 5 16 군사정변으로다시폐지되었고, 1963년이료제도중안마사제도만이부활되었지만이역시 1964년모법의소멸로효력상실위험에서겨우명맥을유지하다가 1971년에명운을다했고, 1973년에다시부활되어 의료법 에정착한상태에서오늘에이르렀다. 안마사제도가탄생하여세수 100여살을먹는과정을살펴보면, 국가의능동적행정작용 입법작용에힘입어유지되어온것이아니었고, 시각장애인스스로가생존권을확보하고사수하려는조직적 집단적몸부림으로쟁취하여지켜왔던것이다. 안마사제도가이러한생태적수난을겪으면서도명맥을유지하게된배경에는시각장애인의염원을꺾지않겠다는보건복지부에소신있는공무원의남모르는지원이뒷받침되었고, 입법부에소신있는정치인의견인차역할이존재했던사실을발견할수있었다. 특히이료제도가미군정에의하여폐지된이후에도이료교육만은중단하지아니하고공교육으로계속실시하여온교육부의굳건한의지도안마사제도의명맥유지에동력으로작동했던것이다. 이렇게명맥을유지해온안마사제도는 1973년 의료법 에정착하여안정을찾는듯했으나, 1975년비시각장애인무자격안마행위자의입법파동으로수난을겪었고, 1980년대부터계속되는무자격안마행위에뒤이어 2000년대에접어들면서헌법재판소에제기되는안마사자격제도에대한남소파동으로안마사의고충이극심해졌다. 안마사제도는우리헌법의기본원리인사회국가원리에기반을둔제도로서, 그근본은국민의보건권을보장하기위한제도겠지만, 현존하는시각장애인의생존권을보장할뿐아니라, 시각장애위험에노출된전체국민의사회안전망으로도기능한다. 그러함에도불구하고안마사제도를보호해야할국가공동체구성원이오히려파괴목적의남소파동을하급법원까지공조하여일으키는이유는, 우리나라가개인주의 자유주의사상에의한시민적법치국가의모순 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

46 을경험하지못한채로사회국가원리를수용한데다가, 군사정권으로부터장기간정치적자유의제약을경험했던이유에서 19세기자유주의를지향하는신보수주의가등장한까닭임을앞에서확인한바있다. 이에는안마사제도가부활되어 의료법 에정착한이후에도안마사양성을위한이료교육제도가 초 중등교육법 에갇혀온까닭에안마에대한전문성이부인되고, 안마는아무나시술하여도무방하다. 는인식이확장된것또한그이유중에하나일것이다. 검토한바에의하면생태적수난을뚫고정착한안마사제도는아직까지안마사제도만이존재할뿐, 이를의료제도로육성발전시킬수있는정책의부재, 관리의부재현상이상존해왔다. 이제현행안마사제도로는변화되어가는현시대의유속을지탱할수없다는사실이입증되었다. 특히 초 중등교육법 의포로가된현행이료교육제도를 고등교육법 으로탈출시키지아니하고서는 2~3년주기로헌법재판소에밀어닥치는안마사자격제도에대한무자격안마행위자의남소현상에마침표를찍을재간이없다는사실도확인되었다. 안마시술기관개설현황에나타난안마시술소의자연도태현상에따른안마시술소의소멸로안마업계의경제질서변화가도래할것이불가피한상황임도확인되었다. 이러한국면에서는안마시술에대한건강보험 노인장기요양보험을적용해야할필요성도확인되었다. 안마사의안마침시술을허용하는 자극요법 에대한보건복지부의유권적해석을명령 규칙으로보완하지아니하고서는안마침을시술하는안마사가사법부에의하여보건범죄자로전락하는불이익에대처할방안이없음도확인되었다. 국민의보건권을존중하고안마사의생존권을보장하기위하여, 검증되지아니한무자격안마행위가난무하는안마시장의정비방안을모색해야할필요성도확인되었다. 그러므로안마사제도를새롭게축조하여안마사제도가의료제도범주에서국민의보건권을실현하는제도로기능할수있는구체적타당성을확보하고, 자격주체도의료분야의전문직능인으로기능할수있는법적안정성을확보해야한다. 이렇게함으로써안마사제도가의료제도의지위에서국민보건의책무를온전하게담당하고, 자격주체도의료분야전문직능인의지위에서질높은안마시술로근로의주체, 납세의주체로서국가적공동체구성원의 역할을온전하게담당할수있는토대를마련해야한다. 그러기위해서는현행 의료법 제82조와 안마사에관한규칙 을대폭개정해야하는데, 이경우안마사제도의 의료법 상지위를고려하여 안마사 를 이료사 로, 안마원 을 이료원 으로직능의이름을개칭하는방안도상정해볼수있다. 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

47 제 3 장 안마사양성을위한이료교육제도개선방안 제 3 장 안마사양성을위한 이료교육제도개선방안 제 1 절안마사양성이료교육현황과그문제점 Ⅰ. 초 중등교육법 에따른안마사양성교육과양성기관 1. 초 중등교육법 에의한안마사양성교육 제 1 절안마사양성이료교육현황 제 2 절현행안마사양성이료교육의문제점 제 3 절안마사양성을위한이료교육학제개편방안 현행 의료법 제82조에의거하여 장애인복지법 에따른시각장애인중맹학교고등부에서안마교육을필하거나또는중졸이상인자가보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2년이상의안마수련과정을마치면시 도지사가안마사자격증을발급하여주고있다. 현행 의료법 제82조에서정한안마사교육을실시하는특수학교는 초 중등교육법 에의거하고있다는점은사실의료종사자로서는전문성이매우결여되어있을뿐아니라이러한안마사자격요건은약 40년전의제도를그대로유지하고있는것이어서, 현재의사회적흐름과맞지않고일반국민의눈높이에비하여상대적으로낮다는지적도존재한다. 2. 우리나라안마사양성을위한이료교육기관 우리나라안마사양성을위한이료교육기관은크게맹학교와안마사회부 설안마수련원으로구분된다. 맹학교의경우현행 초 중등교육법 제 2 조 에서규정하는특수학교로서현재전국에 13 개소 45) 가있으며, 의료법 제 2 장안마사제도의개관 안마사제도개선방안의연구

48 제 82 조제 1 항제 2 호에따라보건복지부장관의지정을받은안마사회부설 안마수련원과그파견교육장 13 개소 46) 총 27 개소의이료교육기관에서안마 사를양성하고있다. 현재안마수련기관은 안마사에관한규칙 제 5 조에 따라사무실, 20 명이상을수용할수있는강의실, 1 개실당 5 명정도가실습 할수있는실습실, 안마시술실습교육에필요한기구, 소독시설및화재 전 기 가스등에관한안전시설과장치를갖추고있어야한다. Ⅱ.. 안마사양성을위한이료교과과목 현재우리나라안마사양성을위한이료교육은맹학교고등부 3 년과정을 이수하거나또는맹학교의재활과나안마수련원에서 2 년이료교육과정을 수료해야한다. 맹학교고등부가 3 년과정이라고는하나안마이외의과목도 이수하고있어서사실상이료교육만을놓고본다면 3 년과정으로보기도어 렵다 47). 안마수련원의경우는교육기간을 2 년으로확실하게제한하여교육 과목과각교과과목의교육시간을정하고있다. 안마사양성기관의구체적 인이료교육과정은아래에서살펴보기로한다. 1. 맹학교고등부교육과정 현행맹학교고등부교육과정은국민공통기본교육과정과고등부선택중심교 육과정으로구분된다. 고등부선택중심교육과정은이료재활전공과와이료전문 전공과로구분된다. 45) 서울맹학교, 한빛맹학교, 부산맹학교, 대구광명학교, 인천혜광학교, 광주세광학교, 대전맹학교, 강원명진학교, 청주맹학교, 충주성모학교, 전북맹아학교, 영암은광학교, 제주영지학교 ( 총 13 개소 ) 출처 : 한국시각장애인협회 ( Organization) 46) 출처 47) 오태민 (2010), 한국시각장애인안마사제도활성화를위한고찰, 서강대학교공공정책대학원, 석사논문 91 쪽참조. (1) 이료재활전공과 이료재활전공과는고등학교졸업이상의학력이인정되고안마사자격증이 없는시각장애인이맹학교에서안마사교육을받을수있도록설치된 2 년제과 정이다. 중도실명시각장애인을위한직업재활교육으로서의이료교육이안마수련 원에서이루어져왔으나, 시각장애인특수학교로서는처음으로서울맹학교가 2001 년고등부에이료재활과정을설치하고, 중도실명자를대상으로이료교육을 실시하기시작하였다. 시간당단위 45 분을기준으로 17 회를이수해야하며, 이 료재활과정의연간수업일수, 이수단위는고등학교과정에준하도록하고있다. 교과는직업교과와교양교과로구분되며, 교양교과는재활과복지, 직업윤리, 정 보, 체육을포함하고있다. 이료재활전공과의이료교과는기초의학과목, 이료시 술에관한이론과목, 실기및임상과목등 10 개과목으로구성된다. 구체적인 교육과정은아래표와같다. < 표 4> 이료재활전공과교육과정 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

49 출처 : 안마사회출처 이료재활전공과교과과목의구체적인교육내용은아래와같다. 48) 해부 생 리과목은인체의모든기관의위치, 형태, 구조를연구하는해부학과정상 적인기능을연구하는생리학을통합하여생체를연구하는것으로이료를 48) 오재영 (2005), 안마사양성교육의실태분석, 대구대학교석사학위논문, 쪽. 참조. 포함한모든의학분야에서가장기초가되는과목이다. 병리과목은기초의학의한분야인동시에임상의학과도밀접한관계를가지고있으며, 질병의기초적인개념과질병의원인및질병에의하여발생하는생체의구조적 기능적변화를알고질병의본질을이해하는과목이다. 보건과목은질병의예방과건강의유지및증진에필요한기초적사항, 소독의실시방법및보건의료에관련된통계와법규를이해하고습득하여의료종사자로서필요한능력과태도를기를수있도록하는과목이다. 안마 마사지 지압과목은안마, 마사지, 지압등의수기요법에관한기초기본수기와시술의원리및순서, 치료효과, 응용수기등을이해하고습득하여이를임상에활용할수있는능력과태도를지닌이료인을양성하여숙련된직업생활을영위할수있는능력을함양하는과목이다. 전기치료과목은인체에발생된질병이나손상에대하여전기, 광선, 온열등의물리적자극을가하여치료효과를나타내는이료의한분야로서, 전기요법의전반적인지식을습득하여이를임상에활용할수있는능력과태도를기를수있도록하는과목이다. 한방과목은침술을포함한이료술에필요한한방의전반적인지식인동양의학의개념, 경락과경혈및질병의원인, 진단법, 치료법등에관하여기본적인사항을이해하고습득하는과목이다. 침 구과목은이료술중자극요법의하나인침 구의전반적인이론을이해하고그기술을익히며, 나아가서양의학과침 구와의관계를유기적으로다룸으로써국민보건과건강에이바지하는이료종사자로서의능력과태도를기를수있는과목이다. 이료임상과목은각질병이나증후군의원인, 증상, 치료법에관한사항등을이해하고, 개개의병증에필요한각종이료술의지식과기능을습득하여, 이를종합적으로임상에활용할수있게할뿐만아니라각질병을동 서의학의유기적인입장에서파악할수있는능력과태도를가지도록하는교과목이다. 진단과목은질병의병명과상태를확인하고올바른처치를할수있도록각종진단법과검사법을익혀임상에활용할수있는능력을길러주는과목이다. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

50 실기 실습과목은각종이료술에관한이론을바탕으로안마, 마사지, 지압과 그응용이나유사명칭의수기요법, 전기치료, 침 구등의술법이나실기를익 히고, 경험관리의능력까지갖추어임상에적용할수있도록하는과목이다. (2) 이료전문전공과 교육부는 1995 년부터이료전문인을양성하기위하여안마사자격증을소지 한학생을대상으로이료전공과 (3 년제 ) 를인가받아동년 3 월부터수업을시 작했다 49). 또한교육부는최근에 이료재활과정 을 이료전공과 로승격시키 도록지침을하달했다 50). 이료재활과정 은앞서설명했듯이중도실명인의 안마사자격취득을목적으로도입한이료교육과정으로서 2 년과정으로고등 부에편입되어 2000 년서울맹학교를시작으로전국의맹학교에설치 운영하 여왔다. 이에전국의맹학교에서는교육부의지침을이행하기위하여 이료 재활과정 을 이료전공과 로승격시켜운영하고있다. 이료전문전공과는고등학교졸업학력과안마사자격증소지자를대상으로 평생교육이념하에 3 년제전문대학수준으로편성하여운영하고있다. 이료 전문전공과교과배정은전공필수 6 과목, 전공선택 30 과목및교양과목으로 편성하며, 각학기의수업일수는 16 주이상으로하고있다. 전공과목최소 54 학점, 교양과목최소 21 학점을포함하여총취득학점 120 학점이상을취 득했을경우이료전문학사학위를받을수있다. < 표 5> 이료전문전공과교육과목 49) 김영일 (2006), 이료교육제도의발전방안에관한소고, 특수교육저널 : 이론과실천제 7 권제 3 호, 34 쪽참조. 50) 장애인복지뉴스, ate=k01. 출처 : 안마사회출처 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

51 2. 안마수련원교육과정 안마수련원의교육연한은 2 년이며, 안마수련원의한학년은 2 학기로구분된 다. 안마수련원의교과는재활교육, 교양교육, 이료교육으로편성된다. 재활교육 은보행, 생활적응훈련, 재활상담이고, 교양교육은국어, 직업윤리, 외국어, 체육 으로구성된다. 이료교육은안마 마사지 지압이론, 해부 생리, 전기치료, 병 리, 한방, 이료임상, 안마 마사지 지압실습으로구성된다. < 표 6> 교육과목 출처 : 안마사회출처 < 표 7> 안마사자격취득교육과정 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

52 Ⅲ. 현행안마사양성이료교육의문제점 1. 초 중등교육법 에따른전문성결여 출처 : 대한안마사협회출처 현행안마사양성이료교육은 의료법 제82조에의하여 초 중등교육법 제2조에근거하고있다. 따라서중졸이상의학력을가지고있으면안마사양성이료교육을받을수있게되는데, 사실이러한학력수준은현재의사회적기준과는거리가먼의료종사자로서의수준이라할수있다. 현재안마의종류는숙면과체중감량에도움을주는생활안마부터근육의통증을완화하고만성피로를제거하는건강안마, 질병을예방하고치료하는의료안마까지그종류가다양하다 51). 또한안마시술시간은짧게는 10~20분부터길게는 2시간이상까지소요되므로, 안마사는다른의료종사자와는달리안마시술을받는고객과오랜시간지근거리에서접촉할수있는시술형태를띠고있다. 안마사의전문적상담으로고객자신의현재몸상태확인을통하여자신에게맞는안마시술을받고자하는고객의입장에서는자신의눈높이에맞는안마사의전문성을요구하게될것이다. 그러나현재중졸또는고졸의학력을가진안마사가안마에대한전문적지식과학술적지식을가지고고객의눈높이에맞는시술을시행하여고객의신뢰를쌓기란현실적어려움이있을것으로생각된다. 사실현재시각장애인중상당수가점자를몰라읽기와쓰기가곤란한상태에있는경우가적지아니한데 52), 이러한상황에서안마사의전문성과국민의안마사에대한신뢰를기대하는것은사실상어렵다고볼수있다. 또한교육부가맹학교의이료교육과정을 1995년부터전공과로승격시켜전공과를설치하고있던학교는서울맹학교, 대전맹학교, 부산맹학교, 청주맹학교, 한빛맹학교, 강원명진학교등 6개교였다. 이료재활과정 은앞서설명했듯이중도실명인의안마사자격취득을목적으로도입된이료교육과정으로서 2년과정 51) 대한안마사협회, 52) 한국보건사회연구원 2009 년장애인실태조사에따르면시각장애인중 95% 이상이점자를모르는상태인것으로조사되었다. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

53 으로고등부에편입되어 2000년서울맹학교를시작으로전국의맹학교에설치 운영되어오다가최근교육부의지침에따라학제가변경되어운영되고있다. 현재맹학교에서운영되고있는 이료전문전공과 의경우, 학점은행제에의하여필요학점을이수하면이료전문학사학위를수여하고있기때문에, 현행 의료법 상 초 중등교육법 에의하여안마사자격을취득할수있도록규정하고있는현상황에비추어본다면, 이료전문전공과 의학제상위치도적합하지않다는문제가발생된다. 2. 이료교육학제기간에따른전문성결여문제앞에서언급한바와같이현재안마사양성이료교육과정은 초 중등교육법 제2조에근거하고있는교육기관과보건복지부장관이지정한안마수련기관에서만실시하고있는데, 이곳에서 2~3년의교육과정을이수하면안마사자격증을취득할수있다. 또한안마사면허시험제도가없기때문에 2~3년의안마수련과정을마치면자격증이발급되고있어서실질적으로특별한사유가발생하지아니하는한거의대부분이맹학교고등부나안마수련원을졸업하면안마사자격증취득이가능한실정이다. 2~3년의기간이안마 마사지 지압등수기요법의기술만을수련하기에는적절한기간일수있을지모르겠으나, 사실그외의종합적의학과목을이수하여전문의료종사자가되기위한교육기간으로서는매우부족한것이사실이다. 현재 2년간안마 마사지 지압등수기요법, 한방, 침 구, 실기실습등의교육과목이수를통하여전문안마기술을수련하고있지만, 의료종사자가되기위한종합적의학과목학습기간으로는그기간이지극히짧다고볼수있다. 그리고현재이료교육과정에안마이외의교양과심리상담과정이포함되지아니한점과불충분한임상실습기간등도현행안마사자격을다른분야의료종사자에비하여전문성을결여시키는원인중에포함되는것으로보인다. 3. 안마수련원의열악한이료교육여건안마사회부설안마수련원은 1974년이후오늘날에이르기까지수많은안마사를양성한이료교육기관으로서우리나라안마사양성에크게공헌한바있다. 그러나안마수련원의이료교육여건은여러가지측면에서문제가많다. 안마수련원은 1974년설치당시부터오늘날에이르기까지시설에관한정부지원이전혀없는상황에서안마사회의회관중일부를사용하는실정이었으므로, 대부분좁은공간에설치되어있기때문에최소한의강의실과실습실이외에는다른설비나시설을갖추지못하고있다. 또한이료교육에필요한각종기자재와교재및교구도매우부족하다. 1997년이후한국장애인고용공단으로부터장애인직업재활실시기관으로인정받아현재는재단법인장애인개발원과서울특별시서초구청으로부터예산지원을받고있지만, 그러한예산은오로지수련원생의훈련수당내지훈련비로지원될뿐이다. 안마수련원은이료교육에소요되는여건조성에필요한공간확보예산은고사하고, 시설설비와기자재구입에필요한재정마저확보하지못한채매우열악한조건에서안마사를양성하고있다. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

54 제2절 고등교육법 에근거한안마사양성이료교육개편방안 Ⅰ. 논의의당위성과선결문제 1. 맹학교이료교육개편논의의당위성현행우리나라안마사자격제도는 초 중등교육법 에근거한중졸이상의학력을갖춘자가특수교육기관중맹학교고등부또는보건복지부장관의지정안마수련기관에서안마사양성과정을이수하면그자격증을취득할수있다. 이러한현행안마사양성이료교육제도의학제는의료종사자에대한국민적기대를충족시키기어려운학제임이명백하다. 안마사양성을위한이료교과목중의하나인해부 생리 병리등의과목을보더라도안마사는그직업특성상인체에대한전문지식을가지고시술에임해야하고, 시술을받는자에게건강에대한상담과조언이가능한수준의지식을갖추고있어야한다. 또한의료법규나위생학과목에도달통하여, 소독법을포함한다양한법규의내용을숙지하고있어야준의료인으로서능률적인업무수행이가능하다. 이러한전문지식을요구하는안마사양성이료교육과정을, 현행 초 중등교육법 에근거하여중졸이상인자가습득할수있다면, 이는안마시술에대한국민적신뢰를저해하기에전혀부족함이없다. 따라서전문안마사양성을위한현재의이료교육기관을국민적눈높이와사회적관행에맞도록시급히조정할필요가있는것으로판단된다. 그러므로안마사양성이료교육을 고등교육법 에근거한이료교육기관으로지정하고, 안마사양성과정을현행 2~3년에서 4년과정으로연장하여의료종사자수준에맞는교육과정을이수하도록함으로써, 체계적인이료교육기관으로개편하는것이타당하다고본다. 2. 고등교육법 에근거한학제개편시선결문제오늘날우리사회에서는고등교육에서의직업교육이보편화되었고, 더이상고졸학력수준에서종사할수있는전문직종을찾아보기힘들게되었다. 특히우리나라에는학력을중시하는풍조로인하여채용시장에서대학졸업이양질의일자리에취업하기위한기본적인조건이된지오래되었다. 이러한노동시장의분위기에따라간호사, 물리치료사, 작업치료사, 대체의학치료사등의의료분야전문인력양성은물론이거니와, 미용, 제빵등과거에직업학교수준에서기술인력을양성하여오던것이대학교육을통하여인력을양성하게되기도했다 53). 그러나시각장애인의주요취업직종이안마직역에편중되어있는현실에비하여, 안마사양성을위한이료교육제도는중 고등학교수준에정체되어있다. 외국의경우에는이미오래전부터시각장애인안마사양성을위한대학교육모형을개발하여전공과정을설치하고적극지원함으로써시각장애인의고등직업교육기회확대와전문직진출을돕고있다. 이제우리나라도시각장애인의직업교육이고등교육수준에서전문적이고체계적으로이루어지지못한다면시각장애인의설자리는더욱좁아질것이다. 그러므로현행안마사양성을위한이료교육을고등교육으로개편하기위해서는먼저이료교육을위한대학교육을실시하고있는외국의사례를조사 검토할필요가있다. 그결과에기초하여우리나라에서안마사양성을위한이료교육제도를 고등교육법 으로학제를개편할경우 고등교육법 상어떠한학교로분류할수있는지를타진해야한다. Ⅱ. 외국의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 외국에서시각장애인고등직업교육기회와전문직진출을확대하기위하 여대학수준에서특별히개설 운영하고확대지원하는전공과정을운영하는 53) 오윤진외 3 인 (2014), 시각장애학생고등교육종합지원설계방안연구, 교육부연구용역보고서, 3 쪽참조. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

55 사례를살펴보고자한다. 이경우일본, 중국, 미국, 독일, 프랑스등의국가 에서시각장애인을위하여침 구 안마, 물리치료, 시각장애재활, 정보기술 등네가지분야의전공과정을별도로개설 운영하고확대지원하는것으로 나타났다. < 표 8> 외국의시각장애인을위한대학수준의전공과정운영현황 재활지도사양성과정은일반대학의전공과정이아니지만, 입학자격 ( 대학졸 업자 ), 교육과정편성, 교육소요기간등을고려할때우리나라전문대학수 준으로평가하는데에무리가없다. 셋째, 시각장애인의직무접근성과취업 가능성이높다고인정되는물리치료전공과정을쓰쿠바기술대학교에서운영 하고있다. 넷째, 전통적으로시각장애인의직업선호도와관심이높은정보 기술전공과정을쓰쿠바기술대학교에서운영하고있다 54). < 표 9> 일본의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 1. 일본일본에서시각장애인전문인재양성을위한대학수준의교육은크게네가지분야에서이루어지고있다. 첫째, 시각장애인전통직업분야인침 구 안마분야의직업경쟁력을높이고이료교육교사를양성하기위하여국립쓰쿠바기술대학교와쓰쿠바대학교등 2개대학교에서침 구 안마관련전공과정을운영하고있다. 둘째, 시각장애재활전문가의양성필요성에따라전문대학수준인라이트하우스와국립신체장애자재활센터등 2개부속학원에서 2년과정의시각장애재활지도사양성과정을운영하고있다. 시각장애 쓰쿠바기술대학교보건과학과에침 구학전공과정을설치한배경은비시각장애인침사 구사 안마사의양성이점차대학에서이루어지게됨에따라대학수준에서시각장애인침사 구사 안마사양성을통하여직업경쟁력을높이자는시각장애인계와시각장애인침사 구사 안마사의요구가있었기때문이다. 현재일본에는비시각장애인에게침 구 안마를가르치는전문대학이 100개소, 4년제대학이 11개소정도가있기때문에, 맹학교전공과수준에서만시각장애인안마사양성이이루어진다면점차이들과의직업경쟁에서밀려날수밖에없다고본것이다. 54) 오윤진외 3인, 앞의글, 18쪽. 참조. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

56 2. 중국중국은우리나라및일본과더불어안마문화권을형성하고있는대표적인국가이다. 중국에서시각장애인안마사는맹학교안마과에서양성하고있으나, 시각장애인의고등교육기회를확대하여전문적인교육체계에서경쟁력있는치료안마사를양성하고자 1990년부터국립창춘대학교와북경연합대학교에서침 구 안마학과를설치하여운영하고있다. 중국맹학교안마사양성교육기간이 3년과정임에비하여이들대학교의침 구 안마학과는 5년과정으로, 맹학교보다더길고심화된침 구 안마교육과정을편성함으로써, 졸업이후에도일반병원재활과나안마병원등의전문의료기관에취업하고있다 55). < 표 10> 중국의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 특히창춘대학교의경우, 중국의침 구 안마학과는 1987년에전문적인교육시스템속에서시각장애인전문안마사와안마교사를양성하기위하여설치하였다. 이학과의교육기간은 5년과정으로맹학교보다교육기간이 2년이상더길다. 중국에서맹학교의안마사양성과정은 3년이고, 일반안마양성소는 3~36개월로다양한데, 그이유는아직국가차원에서안마사양성을위한통일된교육과정을규정하지아니함에따라양성기관들이국가자격시험에필요한교과목을자유롭게편성하기때문이다. 중국에서는안마가시각장애인만이행할수있는유보직종이아니기때문에북경맹학교나사평맹학교조차도비시각장애인이안마를배울수있도록 3개월기간의단기양성과정을운영하기도한다. 이학과의입학자격은고 55) 오윤진외 3인, 앞의글, 19쪽참조. 등학교졸업자혹은이와동등한자격이있는자로서독립생활이가능한시각장애인으로정하고있다. 침 구 안마학과를졸업하면이료안마사시험에응시하여합격해야만이료안마사자격증을취득할수있다. 중국의안마사자격제도는크게 이료 ( 치료 ) 안마사 와 보건안마사 로구분하며, 2개의안마자격모두초급, 중급, 고급으로자격등급이나뉘어있다. 이료안마는보건안마보다자격수준이더높은자격으로서, 대학이나맹학교를졸업하면이료안마시험에응시할수있지만그외의안마사양성소졸업자는보건안마시험에만응시할수있으며, 보건안마중급자격증을취득한후에야이료안마초급자격시험에응시할수있다 56). 3. 미국미국은 장애인차별금지법 (Americans with Disabilities Act), 재활법 (Rehabilitation Act) 등에따라주정부의시각장애인재활국과대학장애학생지원센터에서시각장애인특성을고려한지원서비스를적극제공함에따라시각장애인대부분이자신의적성과흥미에맞는전공분야를선택하고있다. 더나아가미국은 1960년대부터시각장애인의재활프로그램발전과시각장애인당사자의고용확대를위하여시각장애인재활관련전공분야를개발하여대학에개설 운영하고있다. 이전공분야는시각장애인재활현장에서점자지도, 보행훈련, 일상생활훈련, 보조공학기기훈련, 실명적응상담등의재활훈련과서비스를담당하는전문인력을양성하는데에목적을두었다. 현재미국의시각장애인재활전문인력은시각재활치료사 (vision rehabilitation therapist), 보행전문가 (O & M specialist), 저시력치료사 (low vision therapist) 등으로구분할수있으며, 현재 19개대학에서이들분야의전문인력을양성하기위한전공과정을학위과정이나비학위자격과정으로개설하고있다 ( 특히점자, 일상생활, 보조공학기기등의영역을지도하는시각재활치료사전공과정에는시각장애인당사자가많이진학하여졸업이후주정부시각장애인재활국, 민간시각장애인재활센 56) 오윤진외 3인, 앞의글, 39 40쪽. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

57 터에시각장애인재활전문가로많이고용되고있다 57). 4. 독일 < 표 11> 미국의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 독일은직업교육시스템이발전한국가로서물리치료사, 작업치료사, 언어 치료사등의의료전문인력이대학이아닌 3 년제직업학교에서양성되어오 다가현재는이들학교에서도점차학사학위과정을도입하고있다. 독일에 는마사지사및물리치료사양성기관이 70 개소인데, 그중에서 2 개직업교 육기관이시각장애인마사지사및물리치료사양성을위한직업학교로운영 되고있다. 이학교들역시 물리치료사법 에따라시각장애인물리치료사 를양성할수있도록국가의인정을받았으며, 2014 년부터는학사학위수준 으로개편을진행하고있다. 이들 2 개소직업학교의물리치료사양성과정은 3 년과정으로마사지사과정보다 1 년더길다. 독일 물리치료사법 (Gesetz uber die Berufe in der Physiotherapie : Masseur und Physiotherapeutengesetz, MPhG, 1994 년 5 월 26 일시행 ) 의제 4 조제 1 항에 의하여마사지사자격을취득한자는동법제 9 조제 1 항에따른물리치료사 자격증을취득하기위하여 18 개월또는전체의무수업기준인 2,100 시간으 로단축할수있다. 또한마사지사자격을취득하고최소한 5 년이상의경력 을가진자는동법제 9 조 1 항에따른자격취득기간을 12 개월또는 1,400 시 간으로단축할수있다 58). 5. 프랑스 < 표 12> 독일의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 프랑스는물리치료사가대학과정에서양성되고있으며, 물리치료사양성 대학은 15 개교가있다. 일반대학의물리치료학과에는시각장애인도차별없 57) 오윤진외 3 인, 앞의글, 20 쪽. 58) 오윤진외 3 인, 앞의글, 쪽. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

58 이입학이가능하지만, 이와별도로 4 개기관에서시각장애인마사지사및 물리치료사양성과정을운영하고있다. 최근 4 개기관의시각장애인물리치 료사양성과정이학사학위과정으로개편되었다. 시각장애인이물리치료사가 되기위해서는물리치료전공과정을이수한후에국가자격시험을통과해야 한다. 현재이들기관을졸업한시각장애인물리치료사의약 75% 가병원에 근무하고있으며, 나머지 25% 는개업하여자영업을하고있다 59). < 표 13> 프랑스의시각장애인을위한대학전공과정운영현황 Ⅲ. 정책제언 1. 4 년제이료대학으로개편하는방안 외국의경우, 시각장애인에게대학수준의이료교육을제공하여시각장애 인이료전문인력양성에힘쓰고있는사실을살펴보았다. 그러나우리나라 의안마사는 의료법 제 82 조와 안마사에관한규칙 에따라전국 13 개 59) 오윤진외 3 인, 앞의글, 23 쪽. 맹학교와 13 개안마수련원에서양성해오고있다. 장애인등에대한특수교 육법 제 24 조에근거하여전국 5 개맹학교에이료교육의심화과정을목적 으로하는 3 년제이료전공과도설치 운영하고있지만, 해당과정이활성화되 고있지는못한것으로조사되었다 60). 현재간호사, 물리치료사, 작업치료사 등의료인력의양성이과거전문대학수준에서 4 년제대학교와대학원석 박 사과정으로계속상향됨으로써해당직능분야의학문적 기술적발전이이 루어졌고, 전문의료직능으로서의지위가확고해짐에따라의료기관에서의 근로조건도개선되어가고있다. 그렇다면이제안마분야도학문적 기술적 발전을도모하여다른의료분야와의대등한직능경쟁력을확보하기위해서 라도약 40 년간맹학교와안마수련원에서안마사를양성하여온현행이료 교육제도를과감하게개편하여, 4 년제대학수준에서보다전문적인이료인력 을양성 배출하는것이절실히요구된다. 그동안 의료법 제 82 조에서안마사가될수있는자는시각장애인중 에서도 초 중등교육법 에따른특수학교중고등학교에준한교육을하는 학교에서제 4 항에따른안마사의업무한계에따라물리적시술에관한교육 과정을마친자, 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하 는안마수련기관에서 2 년이상의안마수련과정을마친자로한정하여왔다. 이는국민에게이료시술을하는준의료인으로서의전문성을담보하기에한 계가있는학제구성이아닐수없다. 실질적으로이료교과내용자체가고 등학교수준의시각장애인학생에게너무어렵다는조사결과도있었다 61). 중학교졸업을기본학력으로깔고있는현행안마사자격인정에관한학제 기준은안마시술이의료분야의일부라는관점에서보면, 안마사양성이료교 육제도는더욱개선이요구되는부분이라고판단된다. 의학대학원의설치, 3 년제에서 4 년제대학으로승격시킨간호사양성과정등법정의료인의양성 과정뿐만아니라, 3 년제물리치료사양성과정에서살펴볼수있는것처럼 60) 이료전문전공과학생현황은각맹학교홈페이지에서확인이가능하다. 대표적으로국립서울맹학교홈페이지 ( 최종방문일 : ) 참고. 61) 김영일, 앞의글, 37 쪽. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

59 의료유사업자의기본학력도고등학교이상으로점차그기준을상향조정해 가고있는추세이다. 안마시술을 의료법 상준의료행위라고규정할때, 준의료인의자격인정을위한최소학력수준도법정의료인과동일하게개 편할수는없더라도시대적유속에발맞추어상향조정해야할것으로판단 된다. 결론적으로현행맹학교고등부와안마수련원중심의안마사양성체계는 안마시술소의안마사와기업체의헬스키퍼로일할정도의안마사를양성하 는것은가능하겠다. 그러나향후병원, 보건소등전문의료기관과안마침 시술을병행하는안마원에서일할수있는전문치료안마사를양성하고, 물 리치료사와작업치료사같이전문의료인으로서법적지위와실제적지위를 확보해나가는데에는한계가있다. 최근민간협회산하학원과전문계고등 학교에서양성하던간호조무사양성제도도전문대학수준에서양성하는방안 을심도있게논의하는상황임을감안하면, 안마사가국민대다수가인정하 는보건의료인력으로인식되기위해서는 4 년제이료대학교설립을통하여 이료전문인력이양성되어야할것이다 62). 2. 고등교육법 에근거한학제개편시어떠한학교로분류해야하는가? 현행 고등교육법 상학교의종류는대학, 산업대학, 교육대학, 전문대 학, 원격대학, 기술대학, 각종학교로구분된다 ( 고등교육법 제 2 조 ). 문제 는 고등교육법 에근거한안마사양성을위한학제를개편할경우, 안마 사양성을위한교육기관을 고등교육법 상어떠한학교로분류해야하는 지가문제되는데, 이를검토하기위해서는우선 고등교육법 상학교의종 류에대하여선행적으로살펴볼필요가있다. 첫째, 대학은인격을도야하고, 국가와인류사회의발전에필요한심오한학술 이론과그응용방법을가르치고연구하여국가와인류사회에이바지함을그목 적으로하는학교이다 ( 동법제 28 조 ). 둘째, 산업대학은산업사회에서필요로하 62) 김동복 (2004), 시각장애인의안마직종고용정책에관한연구, 장애인고용제 52 권여름호,86 쪽참조. 는학술또는전문적인지식이나기술의연구와연마를위한교육을계속하여, 교육을받으려는사람에게고등교육의기회를제공함으로써, 국가와사회의발전에이바지할산업인력을양성하기위한학교이다 ( 동법제37조 ). 셋째, 교육대학은초등학교교원을양성함을목적으로설립된학교를말한다 ( 동법제41조 ). 넷째, 전문대학은사회각분야에관한전문적인지식과이론을가르치고연구하며, 재능을연마하여국가사회의발전에필요한전문직업인을양성하는것을목적으로하는학교이다 ( 동법제47조 ). 다섯째, 원격대학은국민에게정보 통신매체를통한원격교육으로고등교육을받을기회를제공하여, 국가와사회가필요로하는인재를양성함과동시에열린학습사회를구현함으로써평생교육의발전에이바지함을목적으로하는학교이다 ( 동법제52조 ). 여섯째, 기술대학은산업체근로자가산업현장에서전문적인지식 기술의연구 연마를위한교육을계속하여교육을받을수있도록함으로써이론과실무능력을고루갖춘전문인력을양성하는것을목적으로하는학교이다 ( 동법제56조 ). 마지막으로각종학교는대학 산업대학 교육대학 전문대학 원격대학 기술대학과유사한교육기관을의미한다 ( 동법제58조 ). 고등교육법 에서규정하고있는대학교의종류에안마사양성고등교육기관을어느학교로분류하여야하는지여부는제도개선의측면또는정책적측면에서매우어려운문제가될것이다. 우선각학교의정의개념측면에서산업대학 교육대학 기술대학으로분류하기는어려울것으로판단된다. 우리나라환경에적합한이료전문인력의대학양성모형을제시하기위하여앞에서외국의이료전문인력양성사례를살펴본결과, 각국에서는 4년제이료대학을설치하여안마사를양성하고있는사실을확인할수있었다. 특히, 일본에서 4년제학부과정으로이료인을양성하고있는사실에비추어보았을때, 우리나라또한이료학문분야의발전과안마의직능경쟁력을높이기위해서는 고등교육법 제2조제1호에해당하는 4년제이료대학을설치하는것이적절할것으로판단된다. 또한이료대학은기존의맹학교고등부의안마사양성과정을대체하는과정으로서, 이료심화교육과정으로서의성격을가짐으로써이료전문인을양성하는데에주목적을두어야할것으로여겨진다. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

60 3. 고등교육법 에따른 의료법 제 82 조제 1 항제 1 호의개정 ( 안 ) 제 3 절 평생교육법 에근거한안마수련원이료교육개편방안 < 표 14> 고등교육법 에근거한 의료법 제 82 조제 1 항제 1 호의신 구조문대비표 Ⅰ. 안마수련원학제개편논의의필요성 1. 안마수련원이료교육기간연장의필요성안마수련원은 1972년 2월 16일에안마사회부설로개원되어 1974년 149명의수료생을최초로배출한이후현재까지우리나라이료교육기관의역할을수행해오고있다. 1997년안마수련원본원이한국장애인고용공단으로부터장애인직업훈련실시기관으로지정받았고, 1998년대구, 부산, 인천, 광주지역의안마수련원, 2002년울산, 2005년대전지역의안마수련원이장애인직업훈련실시기관으로지정받게됨에따라안마수련원은장애인고용공단으로부터훈련비와원생의훈련수당을지원받다가, 2008년부터는장애인개발원으로부터지원받고있다. 물론안마사회가매우열악한조건에서안마수련원을운영하여안마사양성에크게공헌해왔지만, 안마수련원의이료교육과정은 2년으로편재되어있기때문에전문이료인을양성한다는취지에비추어보면그기간이몹시짧은것이사실이다. 그러므로현재안마수련원의기본학력을고졸이상으로깔고, 2년의이료교육기간을이료대학의교육연한과균형을맞추어 4년으로연장하는것이타당하리라고본다. 그렇게해야만국민의신뢰를쌓을수있는전문심리학상담과목의이수가가능하고, 충분한임상실습 현장실습이가능하다. 안마시술과정에서시술자가피시술자의건강상태를파악하고상담하는과정이필요하므로, 안마사양성이료교육과정에는피시술자의재활및상담을위한전문교육과목도반드시이수해야한다. 임상실습 현장실습은안마시술현장에서예측하지못했던인체의각종반응에대하여파악하고경험하는데에매우중요한과정이지만, 현재안마수련원의정규교육시간에는임상실습 현장실습이포함되어있지않다. 안마사가현장에서자신감을가지고시술에임하고, 피시술자도안마사의전문성을신뢰할수있는여건을조성하기위해서는임상실습 현장실습을필수교육과정으로충분하게이수하여야한다. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

61 또한현행안마수련원의안마사양성이료교육연한이맹학교고등부 3년과정보다 1년짧고, 안마수련원의교육환경도맹학교보다매우열악한까닭에맹학교에서배출된안마사중지도층에서는안마사제도개선에관한정책을논의할때마다안마사자격증 2원화를주장해왔다. 사실현행맹학교의이료교육과정이나안마수련원의이료교육과정이나서로별반크게다를게없는도토리키재기식학제임에도불구하고이러한우등의식적사고가잠재되어온경우에는, 향후개편된학제에서안마수련원의교육연한이이료대학보다짧을경우, 이료대학에서배출될안마사에의하여안마사자격증 2원화논란이또다시고개를들게될것이다. 만일안마수련원의이료교육연한을 3년으로정한다면, 4년과정에서배출될안마사에게우등의식의발로에따른 2분법적사고가빚어내는차별의식적분쟁의씨앗을심게될것이므로, 안마수련원의학제도반드시이료대학과균형을맞추어정해야한다. 2. 안마수련원이료교육내용개편의필요성현재의안마수련원은대부분좁은공간에설치되어있기때문에최소한의강의실과실습실이외에다른시설, 설비를갖추지못하고있으며, 그교육연한또한현실적으로짧은것이사실이다. 안마사를양성하기위한이료교육제도를현행 초 중등교육법 에서 고등교육법 으로개편하는경우, 안마수련원또한그에상응하는구조개편이대폭적으로이루어져야한다. 가까운나라일본에서도맹학교전공과뿐만아니라후생성이관장하는이료양성소에서도안마사, 침사, 구사와관련된훈련을받을수있다. 후생성산하이료양성소는전국적으로국립 5개소, 사립 9개소, 총 14개소가있는데중도시각장애인의최고학력이중학교졸업인경우에는 5년과정을, 고등학교졸업이상인경우에는 3년과정의훈련을받는다. 일본에서는안마, 마사지, 지압, 침, 구를우리나라법정의료수준의영역으로보기때문에, 중학교학력소지자양성과정을폐지해야한다는주장이설득력을얻고있다고한다 63). 일본의경우를보더라도안마사는의료인으로서이료양성소에서고등학교 졸업자이상인자는 3 년과정의이료교육을받도록하고있다. 현재우리나 라의경우, 중학교과정이상의교육을받고보건복지부장관이지정하는안 마수련원에서 2 년이상의안마수련과정을마친자로한정하고있어서, 이료 관련학문과기술을연마할수있는시간적여유가전혀없다. 2 년이라는교 육기간이결코짧다고는할수없겠지만의료종사자의양성교육기간으로서 는매우부족한것이사실이다. 안마에대한국민적인식을제고하고, 사회 에서안마사가의료종사자로인정받기위해서는교육기간을 2 년정도더연 장할필요가있다. 현재맹학교의경우임상실습과정이이료전문전공과에서 전공선택으로편재되어운영되고있기는하지만, 이료교육과정을이수하는 학생은실습시간이턱없이부족한실정이라고한다. 64) 교육부로부터지원을 받는맹학교는교내에서임상실습을할수있는여건을갖추고있지만, 보건 복지부장관의지정을받아한국장애인개발원으로부터약간의훈련비와원생 의훈련수당만을지원받고있는안마수련원의경우, 임상실습을할만한장 소도없거니와설비조차도마련할예산이전혀없기때문에임상실습을할 수있는여건조성을위한국가의예산지원이시급하다. 즉, 2 년이라는교육 기간만으로는겨우교과과목을이해하는수준에그치는정도이므로, 2 년을 더늘려원생에게임상실습 현장실습을통한동기부여와자신감을심어주어 진로선택에도도움을주어야한다. 특히안마침시술능력을충분히배양하기 위해서라도 4 년과정의이료교육기간이요구된다. 또한전문적인준의료인으 로서의안마사양성을위해서는안마수련원의이료교육과정을확대하는것 에더하여, 안마수련원에입학을지원할수있는학력수준도고등학교이상 으로개편함이타당할것이다. 3. 안마수련원 평생교육법 접근의필요성 현행 의료법 제 82 조제 1 항제 2 호에서는 중학교과정이상의교육 63) 김영일, 앞의글, 32 쪽. 64) 오태민, 앞의글, 91 쪽. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

62 을받고보건복지부장관이지정하는안마수련기관에서 2년이상의안마수련과정을마친자 로서시 도지사에게자격인정을받아야한다고규정하고있다. 이러한안마사양성제도는의료종사자로서의안마사를양성하는이료교육제도로평가하기곤란할뿐아니라, 안마수련원도전문교육기관이라고보기에미흡한측면이있다. 앞에서제시한바와같이 의료법 제82조제1 항제1호의개정을통하여 고등교육법 에근거한학제개편이이루어진다면, 그에상응하여 의료법 제82조제1항제2호또한그교육수준을대학교육에준하는정도로균형을맞추어개정해야한다. 안마수련원은 1974년에보건복지부장관으로부터안마수련기관지정을받았고, 1997년에고용노동부가장애인직업훈련실시기관으로인정함에따라한국장애인고용공단으로부터약간의훈련비와원생의훈련수당을지원받다가 2008년부터는장애인개발원에서지원하는장애인직업훈련실시기관이기도하다. 그래서안마수련원은현행 의료법 제82조제1항제1호에서와같이교육부를관할기관으로두고있지아니하기때문에, 대학교육에준하는교육과정으로개편하는경우에각종교육법에그근거를두기힘든문제가따른다. 안마사양성을위한이료교육제도를개선함에는반드시안마수련원의이료교육과정을대학교육에준하는법적인근거를설정할필요가있지만, 현재교육부에서관장하는각종교육법상으로는안마수련원의교육과정을직접적으로근거규정을두기어렵다. 그러므로현행 평생교육법 을근거로하여안마수련원의교육과정을운영하는방안을상정해볼수있는데, 이를위해서는먼저 평생교육법 의구체적인내용을살펴그학제의기반을조성해야한다. Ⅱ. 안마수련원의 평생교육법 상기반조성 1. 평생교육법 의구체적인내용 1 평생교육법 의목적및정의규정 평생교육법 은헌법과 교육기본법 에규정된평생교육의진흥에대한국가및지방자치단체의책임과평생교육제도그운영에관한기본적인사항을정하는것을목적으로하는법률이다. 동법률상평생교육은학교의정규교육과정을제외한학력보완교육, 성인문자해득교육, 직업능력향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육등을포함하는모든형태의조직적인교육활동을총칭하는개념이라고할수있다 65). 그리고 평생교육법 에서정의하는평생교육기관은 1 동법에따라인가 등록 신고된시설 법인또는단체, 2 학원의설립 운영및과외교습에관한법률 에따른학원중학교교과교습학원을제외한평생직업교육을실시하는학원, 3 그밖에다른법령에따라평생교육을주된목적으로하는시설 법인또는단체중어느하나에해당하는시설 법인또는단체이다 66). 2 평생교육법 상평생교육기관의종류 평생교육법 은제29조내지제38조까지의규정을두어평생교육기관의종류를학교의평생교육시설, 학교부설평생교육시설, 학교형태의평생교육시설, 사내대학형태의평생교육시설, 원격대학형태의평생교육시설, 사업장부설평생교육시설, 시민사회단체부설평생교육시설, 언론기관부설평생교육시설, 지식 인력개발관련평생교육시설로구분하고있다. 3 평생교육법 상평생학습의결과의관리및인정 평생교육법 은 " 일정한평생교육과정을이수한자에게는그에상응하는자격및학력인정등사회적대우를부여하여야한다 67)." 는기본이념을구체화시켜동법제41조에학점, 학력등의인정에관하여규정하고있다. 즉, 평생교육법 및다른법령의규정에따른평생교육과정을이수한자는 65) 평생교육법제 2 조제 1 호. 66) 평생교육법제 2 조제 2 호. 67) 평생교육법제 4 조제 4 항. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

63 학점인정등에관한법률 이정하는바에따라학점또는학력을인정받을수있다. 보다구체적으로는 1 각급학교또는평생교육시설에서각종교양과정또는자격취득에필요한과정을이수한자, 2 산업체등에서일정한교육을받은후사내인정자격을취득한자, 3 국가 지방자치단체 각급학교 산업체또는민간단체등이실시하는능력측정검사를통하여자격을인정받은자, 4 무형문화재보전및진흥에관한법률 에따라인정된국가무형문화재의보유자와그전수교육을받은사람, 5 대통령령으로정하는시험에합격한자는 학점인정등에관한법률 이정하는바에따라학점또는학력을인정받을수있다 68). 2. 평생교육법 상안마수련원의지위 평생교육법 의구체적인내용을살펴본바와같이, 과연안마수련원의이료교육과정을 평생교육법 상교육활동으로볼수있는지여부가문제된다. 1997년안마수련원본원이고용노동부로부터장애인직업훈련실시기관으로인정받은이후, 모든파견교육장이장애인고용공단으로부터장애인직업훈련실시기관으로인정받아운영중인것으로미루어보면, 안마수련원에서이루어지는안마사양성교육은 평생교육법 에따른직업능력향상교육으로볼수있을것이라판단된다. 그렇다면안마수련원을 평생교육법 상어떠한종류의평생교육기관으로분류할수있는지가문제된다. 앞에서살펴보았듯이 평생교육법 상평생교육기관은 9개종류로구분한다. 안마수련원은교육부에서정한학교로볼수없기때문에학교의평생교육시설로분류되기힘들고, 현재안마수련원이 장애인특수교육법 상맹학교의부설평생교육시설도아니기때문에학교부설평생교육시설로도분류되기어려울것으로판단된다. 또한안마수련원은 상법 에따른회사및종업원 200인이상인사업장에서운영하는사내대학형태의평생교육시설및사업장부설평생교육시설로도분류되기어렵고, 68) 평생교육법제41조. 정보통신매체를이용하는원격교육을통한교육이이루어지는것또한아니기때문에원격대학형태의평생교육시설이라고도볼수없다. 더불어안마수련원은시각장애인안마사를양성하는곳이기때문에일반국민들을대상으로신문 방송등언론매체를통한교양증진과능력향상을위한언론기관부설평생교육시설로도분류할수없으며, 지식 인력개발을주된내용으로하는지식 인력개발관련평생교육시설로도분류할수없다. 마지막으로 평생교육법 제36조에따른시민사회단체부설평생교육시설로분류하는방안을상정해볼수있다. 평생교육법 제36조제1항에따르면, 시민사회단체는상호유기적인협조체제를구축하고공공시설및민간시설등유휴시설을활용하여해당시민사회단체의목적에부합하는평생교육과정을운영하도록노력하여야한다. 고규정하고있다. 그리고동규정제2항에서는 대통령령으로정하는시민사회단체는일반시민을대상으로하는평생교육시설을설치 운영할수있다. 고규정하고있다. 여기서대통령령으로정하는시민사회단체는 1 법인인시민사회단체, 2 법령에따라주무관청에등록된시민단체, 3 회원이 300명이상인시민사회단체로서전문인력을 5명이상확보하고있는단체를말한다 69). 이러한내용만본다면안마수련원은사단법인대한안마사협회부설기관으로서시민사회단체가운영하는교육기관으로분류가가능할것처럼보일수있다. 그러나 학점인정등에관한법률 시행령제9조제1항제 8호에서학점인정이가능한대상학교를 평생교육법 제31조제4항에따른학교형태의평생교육시설, 같은법제32조에따른사내대학형태의평생교육시설, 같은법제33조제3항에따른원격대학형태의평생교육시설로한정하고있다. 따라서시민사회단체부설평생교육시설의경우학점인정제가인정되지않기때문에이에따른개편은불가능할것으로판단된다. 결국안마수련원이분류될수있는교육기관은 평생교육법 제31조에서규정된학교형태의평생교육시설이라고할수있다. 안마수련원을 평생교육법 제31조에따른학교형태의평생교육시설로분류하는방안을상정해볼수있다. 특히, 평생교육법 제31조제4항에서는학교형태의평생교육시설의경우, 일 69) 평생교육법시행령제65조제1항. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

64 정기준이상의요건을갖춘평생교육시설에대하여고등학교졸업이상의학 력이인정되는시설로지정할수있고, 초 중등교육법 제 54 조제 4 항에따 라전공과를설치 운영하는고등기술학교는교육부장관의인가를받아전문대 학졸업자와동등한학력과학위가인정되는평생교육시설로전환하여운영할 수있다고정하고있다. 이는현재맹학교에서운영하고있는전공과와동일 한학력과학위가인정되는것으로서안마수련원을 평생교육법 상학교형 태의평생교육시설로분류하여운영할수있을것으로판단된다. 의료법 제 82 조제 1 항제 1 호를 고등교육법 에의한전문대학이상의교 육과정을이수한자로개정하는경우에, 현행맹학교를어떻게처리해야할지의문 제도남게된다. 이러한문제를해결하기위하여안마수련원을학교형태의평생교 육시설로분류하고, 전공과를설치한맹학교를안마수련원으로전환하여운영한다 면시설을폐쇄할필요도없고, 개편된안마수련원의새로운교육과정을신설 할필요가없기때문에비용이나행정효율성측면에서도이점이있을것으로 판단된다. 3. 평생교육법 에근거한 의료법 제 82 조제 1 항제 2 호의개정 ( 안 ) < 표 15> 의료법 제 82 조제 1 항제 2 호의신 구조문대비표 제4절결어 Ⅰ. 이료의학문적기술적발전을위한기반조성우리나라이료교육의항구적인발전과안마사의안정적인생존권보장을위해서는이료교육을위한고등교육기관의설립이시급하게필요하다. 의료종사자각분야의지식이끊임없이발전하고고도화되는추세를고려했을때, 이료교육도연구가지속적으로진행되어야할분야이며, 이를위해서는단순직업교육의수준을넘어전문교육화를꾀할수있는기반을조성하여야한다. 일찍이외국에서는전문적인이료교육을실시할수있도록대학수준에서교육을담당해왔다. 현재우리나라에도 4년제대학수준의이료교육을실시할수있는제도를만들어야한다는주장이제기되고있다 70). 약 40여년전의이료교육제도를그대로이어오고있는현시점에서안마사를양성하는교육과정의개선방안모색이시급한실정임에비추어보면, 이료교육과정을 4년제대학으로개편하여운영할필요가있다. 게다가이미간호학과 방사선과 임상병리과 물리치료과 치기공과 치위생과 작업치료과등의전문의료인력을전문대학이상의수준에서양성하는상황에비추어보아도, 전문이료인으로서의안마사를양성하기위해서는 4년제이료대학을설치하여운영하는동시에 평생교육법 에의한학점은행제를운영하는것이타당하다고판단된다. 70) 김영일, 앞의글, 43 쪽. 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

65 Ⅱ. 국민의신뢰구축을위한지위확보 현행안마사자격제도는중졸혹은고졸학력을가지고있으면자격인정을받을수가있다. 이러한학력수준은의료종사자로서는수준미달인것이현실이며, 이와같은현행안마사자격요건은 1970년대에만들어진것으로서그당시로서도간호사의학제에비하여부족한것이었지만, 국민전체적인학력수준이높아지는추세를감안한다면시대착오적인학력인것또한사실이다. 특히우리나라는노동시장에서서구와는달리동일노동동일임금제를채택하지아니하고고학력고임금제를채택한까닭에, 고학력선호풍조가생겨나고등학교졸업자의약 80% 이상이고등교육을받고있다. 이로인하여우리나라국민의평균학력이높아지는현상은앞으로도지속될것으로전망된다. 따라서안마사자격인정을위한학력기준이현행대로유지된다면, 현재도문제거니와앞으로양성될안마사는그들이접하게될고객보다학력수준이낮을수밖에없다. 그렇게되면대다수국민은자기보다학력수준이낮은안마사와시술자 피시술자의관계로만나게되었을때, 시술자인안마사를동등한지위에서상대하려고하지아니할것이분명하다. 그러므로학제개편으로고등교육에의하여양성된안마사는전문이료인으로서질병에관한전문지식을가지고시술에임할것이며, 국민이건강한생활을유지할수있도록질환에대하여적절한조언과설명의무를이행함으로써, 국민에게신뢰를주고질병을예방 치료할수있을것이다. 따라서 고등교육법 과 평생교육법 에근거한안마사양성을통하여안마사에대한국민의신뢰를구축하고, 안마사는의료종사자의지위를확고하게다짐으로써국민의건강유지 증진에크게공헌할수있을것으로기대한다. 제 4 장 제 1 절서론 제 2 절침의종류와일반론 제 3 절안마침의실체 제 4 절결론 안마침에대한유권적 해석의보완방안 제 3 장안마사양성을위한이료교육제도개선방안 안마사제도개선방안의연구

66 제4장안마침에대한유권적해석의보완방안제1절서론우리나라의이료교육은 1898년평양맹학교의실기과목중마사지교육에서싹터, 1913년조선총독부가설치한 경성제생원 맹아부 3년과정으로구체화되었고, 시각장애인졸업생은경무총감령제10호 안마술 침술 구술영업취체규칙 에따라안마사, 침사, 구사자격증을각각취득하였다. 이때부터안마 침 구등의이료업무는우리나라시각장애인의주된직업이되어, 완벽한이료제도하에서 30여년간이료업에종사했지만, 이이료제도는 1946 년 4월 17일미군정청후생부장이용설 ( 양의출신 ) 에의하여비과학적의료행위라는굴레를쓰고 안마술 침술 구술영업취체규칙 이폐지되기에이른다. 비록안마사 침사 구사제도는미군정청에의하여폐지되었으나, 건국이후국가는시각장애인을대상으로안마와더불어안마시술의한방법인 안마침 시술교육만은중단없이현재까지국비로실시하고있다. 그후안마사제도만이부활되고침 구사제도는침 구사가배출될수없도록신규자격제도가폐지된상태에서침 구술은한의사의업무영역에편입되었으며, 안마사의 안마침 은비과학설논란때문에안마사의업무한계내에 안마침 으로직접표기하지못하고 자극요법 이라는용어로우회하여제도화했다. 그래서 자극요법 이곧 안마침 을대칭하는것이라는신뢰보호가형성되고유지되었지만, 18년이경과한뒤 사태로신군부세력이집권하면서안마사의 안마침 시술을무면허의료행위로처 벌하는사태가발발한다. 이로인하여 안마침 을시술하는안마사의저항권이지속적으로행사되었고, 안마사회와안마침사회는지난한노력끝에행정부로부터 안마사의업무한계내에규정된 자극요법 이곧 안마침 임을확인하는유권적해석을지침으로받았다. 이에따라 의료법 관련규정과 안마사에관한규칙 의해석상안마사의 안마침 시술을병행하는안마시술이타당한것으로판단되지만, 사법부는일관되게이러한행위가무면허의료행위인것으로판단하고있다. 사법부의판례태도에따르면, 안마사의업무한계중 자극요법 에이용되는침의종류와규격에관계없이침으로인체에침습하는행위자체가 의료법 을위반한것이된다. 1988년 2월 8일행정부의유권적해석에도불구하고안마사의 안마침 시술에대하여 200여건의고소, 고발이이어졌고, 사법부는유권적해석을부인하는싸늘한판단을주저하지아니하여왔다. 이에대하여 100여년간국가가시각장애인으로하여금실생활에활용하도록 교육법 에의하여국비로안마침교육을실시하고, 그시술을허용하는행정부의유권적해석까지취한안마사의안마침시술을무면허의료행위로처벌하는처사는헌법에위반되는부당한처사이므로, 입법부의법률에의한유권적해석이불가피하다는견해가피어났다. 반면에의료관련이해당사자는안마사의안마침시술이행정부의지침을통한유권적해석에더하여입법부의법률에의한유권적해석까지더해지면, 안마사가안마시술기관에한방의료업무까지표방할우려가있으므로, 의료질서의유지를위해서라도안마사의안마침시술은행정부의유권적해석으로족하다는견해도존재한다. 따라서본연구에서는침술에대한일반론을바탕으로 안마침 과 한방침 을구별하고, 안마침의연혁을살펴안마침의정체성을확인한후관련된법규및사법부의해석을검토하고자한다. 이에서돌기되는시사점을중심으로 3호이하의침 을이용하는자극요법 의법적타당성과합리적인정책적방안을도출할것이다. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

67 제 2 절침의종류와일반론 Ⅰ. 침의종류와용도 1. 침의종류 침은동양특유의의료기기로사용되었으며, 현재는현대인의체질에맞게 개량한침이사용되고있다. 원시시대에는침의재료가돌이나짐승의뼈였 던것이쇠붙이가발견됨에따라동, 철, 금, 은등으로침을만들어쓰게되 었고현대에와서는주로스테인레스스틸 (Stainless Steel) 로만들어쓰고 있다. 구침은고대에쓰였던침구이지만지금에이르기까지그사용가치가 있다고평가되고있으므로우선이를소개한뒤, 현대침의종류와용도를살 펴본다. (1) 고대침의종류와용도 < 표 16> 구침의종류와용도 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

68 (2) 현대침의종류와용도 국제적으로혹은국가별로침의규격화작업이완성된상태이다. 중국은 94 년국가표준화관리위원회에서 국가표준인 GB 침구침 을제 정했고, 일본은일본공업표준위원회에서국가표준인 JIS T9301:2005 단회 사용호침 을제정 발표 적용하고있다. 또한국제표준은 ISO17218: 2014, Sterile acupuncture needles for single use 가제정되어있고, 우 리는한국산업표준 KS P 일회용멸균호침 을마련하여시행중이다. 관련표준의부속서 A 에침의종류와정의가수록되어있어이를검토한다. 이 후특히호침에관하여본다. < 표 17> 한국산업표준 KS P 일회용멸균호침부속서 A : 침의종류와정의 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

69 鑱 鈹 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

70 2. 호침의종류와용도 鍉 근래에사용되고있는호침은주로스테인레스스틸로만들어지고있는데, 그모양은원주상침병 ( 침자루 ) 에가느다란침체 ( 침의몸통 ) 가붙어있고침체의끝이날카롭다. 침병의길이는 1.5~2.5cm 정도이고, 침체의길이는 1.5~6cm가보통이다. 호침의굵기는침체의굵기여하에따라 " 몇호침 " 또는 " 몇번침 " 으로부르기도한다. 제조회사에따라그부르는번호가각각달라서혼동을피하기위하여밀리미터 (mm) 단위로표기하기도한다. < 표 18> 호침의두께와길이 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

71 < 표 19> 굵기에따른호침의구분 Ⅱ. 침술에대한일반론 1. 침술에대한일반적의미침술 ( 鍼術 ) 이란가늘고예민한바늘 ( 또는유사도구 ) 로인체의일정한부위에자극을주어인체의기혈을조절하고질병을치료하는기술을말한다. 2. 과학적실험결과에나타난침술의치료효과 < 그림 1> 호침의부위별명칭호침은그부위에따라침두 ( 針頭 : 침머리 ), 침병 ( 針柄 : 침자루 ), 침체 ( 針體 : 침몽통 ) 혹은침근 ( 針根 : 침뿌리 ), 침체 ( 針體 : 침몸통 ), 혹은침신 ( 針身 : 침몸 ), 침첨 ( 針尖 : 침끝 ) 등으로부른다. 과거에는침술에대하여과학적으로회의적인견해가많았으나, 현재에 는과거회의적인시각을가졌던학자들도인정할정도로과학적효과에 대한견해가다수받아들여지고있다 71). 침술에관련된연구는만성통증 관리부문에집중되어있으며, 현재침술의통증조절효과에대하여연 구가축적되어있는상황이다 72). 관련연구에따라간단히설명하면, 침치료는침자극에의하여말초, 척 수, 대뇌차원에서다양한신경전달물질의분비를유도하며, 이로인하여염 증억제및통증조절효과를유도하는것이다. 또한이러한중추신경에의작 용은우울장애와같은정신질환이나파킨슨병, 척수손상과같은신경질환에 대하여침치료가어째서효과를발휘하는지에대하여설명하고있으며, 말 초에서여드름과같은피부질환을개선하는이유도설명할수있다. 또한, 침 시술은자율신경계에도영향을미치는데, 이는소화기질환 ( 예컨대기능성소화 불량, 위염, 과민성대장증후군 ) 에서침치료가증상개선에효과적임을설명 해준다. 침술은주요한인체의기능축중의하나인뇌하수체 - 시상하부 - 난소축을조절하여여성의생식주기이상을정상으로회복시키거나, ( 다낭성 난소증후군등 ) 비만관련호르몬 ( 렙틴, 인슐린민감성등 ) 을조절하여대사 질환치료효과도설명할수있다고한다. 이에대한실험의구성자체에관하여논란이제기되는경우도있다. 71) 72) Zhang R1/Lao L/Ren K/Berman BM., Mechanisms of acupuncture-electroacupunct ure on persistent pain, Anesthesiology Feb;120(2): 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

72 즉, 침의메커니즘이명확하게밝혀진바가없어위약군의성립이과연 이루어진것인가에대하여문제가제기되고있는것도사실이다. 경혈에 서떨어진부분을찌르거나혹은찌르지않고자극만준경우에도치료효 과가있을수있다는견해도있고, 임상실험을엄격한기준으로평가하면 침술은플라시보라고보는논문도존재한다 73). 침술은이러한회의적시각에도불구하고동양뿐만아니라서양에서도 대체의학분야에서각광받고있으며, 다양한기초기전연구들이집적됨 에따라, 다양한생리적변화를야기하여통증을개선할수있어서학계 에서널리받아들여지고있다. 기존진행된임상연구에서도통제된임상 시험결과의종합을통하여다양한통증에있어위약이아닌분명한치료 효과가있다는것이정설이다. 한국한의학연구원과미국하버드의대가침 치료의효과를규명하기위한연구에착수한바도있으며 74), 2012 년미 국내과학회지에 meta-analysis 한결과실제침술이가짜침술에비하여 만성통증에효과가있다는연구논문이게재되기도하였다 75). 73) Colquhoun, David PhD/Novella, Steven P. MD, Acupuncture Is Theatrical Placebo, Anesthesia & Analgesia: June Volume Issue 6 - p ) 한의학硏, 하버드의대와침 ( 鍼 ) 유효성확인공동연구돌입, 뉴시스 2012 년 11 월 1 일자기사. oid=003&aid= ) Andrew J. Vickers, DPhil, Angel M. Cronin, MS, Alexandra C. Maschino, BS, Ge orge Lewith, MD, Hugh MacPherson, PhD, Norbert Victor, PhD, Nadine E. Foste r, DPhil, Karen J. Sherman, PhD, Claudia M. Witt, MD, and Klaus Linde, MD, Ac upuncture for chronic pain: individual patient data meta-analysis, Arch Intern Me d Oct 22; 172(19): 제3절안마침의실체 Ⅰ. 안마침의개념정의 1. 안마침의의의안마침은안마술을시행하면서손이닿을수없는신체의심부에자극을주어, 근육의경결또는막힌곳이나응어리등을효과적으로풀어소통시킬목적으로, 호침중침신의굵기 0.25mm 이하의세침을사용하여시술하는의료행위이다. 안마침은안마시술시피시술자에게나타나는압통점, 함몰점, 과민점, 고결점등의증후군을완화시키는과정에서손이닿을수없는심부의증후를제거할목적으로인체침습시위험요소가가장적은 3호이하의침으로기계적자극을가하여생체의변조를조절하고, 부정수소증을조정하는방법을선택적으로활용하는안마의보조요법이다. 즉손의연장선상에서적절한안마침시술로수기적효과를극대화하기위한능률적시술업무수행의보충적수단인것이다. 안마침의사전적개념으로는, 안마가시술수를피시술자의신체에밀착하고수기에의한역학적자극을신체의심부에전달하여생체의변조를조절함으로써, 질병을치료 예방하는기술이라면, 침술은정교하게제작된침을경혈 경락에자입하여기혈의운행을조절함으로써, 질병을치료하는기술이다. 실제임상에서손또는기구로피술부에역학적자극을일으켜생체의변조를조절하고질병을치료 예방하는메카니즘을확인한결과, 안마와안마침을함께시술할때더효과적임이검증되었다. 그러므로질병의치료 예방목적을효과적으로달성하기위하여안마와함께시술하는것이안마침이기때문에, 안마침은안마와분리된개념이아니라종합적인안마시술과정의한단계에불과하므로, 안마와안마침을합하여 이료 ( 理療 ) 라통칭하는것이다. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

73 2. 침술의의의침술은동양에서경락의기혈사상을근간으로이루어진자극요법으로, 금속제등의치료침을사용하여경혈과어혈부위등체표의특정부위에일정한방식으로기계적자극을가하는질병의치료방법이다 76). 3. 한방침의의의한방침은한방원리에입각하여질병의치료목적에따라앞에서열거한모든침종을제한없이선택하여시술하는기의보 ( 補 ) 사 ( 瀉 ) 술에기반을둔동양의학이다. 즉한방침은동양의학의외치법으로서인체의경혈과경락에흐르는기 ( 氣 ) 의허 ( 虛 ) 실 ( 實 ) 을보 ( 補 ) 사 ( 瀉 ) 하여기의유주를원활하게함으로써질병을치료하는의료행위인것이다. 침술은의료행위이기때문에기본적으로법정의료인인한의사만이시술이가능하다. 다만조선총독부경무총감령제10호 안마술 침술 구술영업취체규칙 에의하여침사자격을취득한의료유사업자의경우에도시술은가능하나, 현재는신규자격증발급이반세기가넘게중단되어 2013년기준침사자격을보유한사람은 26명뿐으로사실상사장된제도이다. 그렇다면비록행정부의지침에의한유권적해석이지만한의사외에제한적이나마침시술이가능한자격주체는안마사가유일하다. Ⅱ. 안마침의연혁 1. 이료제도의도입과폐지안마침은일본으로부터이료 ( 理療 ) 라는용어로출발하여우리나라에전승된다. 일본은 400년전부터시각장애인이안마와침술에탁월한능력을보여왔다. 에도막부초기에 5대장군중쯔나요시장군의주치의였던시각장애인스기야마와이찌는뾰족한침을사람의몸에직접찌를때에생기는통증을없애기위하여대롱안에넣은침의한끝을손으로튕겨천피하는관침술을창안하는데성공함으로써, 현대의침사로부터침성 ( 針聖 ) 이라고추앙받게되었다. 그후부터일본에서침 안술은시각장애인의전통직종으로그지위가확고해졌고, 1864년지방자치령에의하여침사, 구사, 안마사자격제도가시행된다. 1881년 11월동경맹학교가침 구 안마를주요교육과목으로채택하였으며, 1923년 8월에맹학교령이제정되어전국에맹학교설치가의무화되자, 모든맹학교에서는침 구 안마술을직업교육으로설정하였다. 일본에서는침술, 구술, 안마술을동양3 료라하며, 이를가리켜이료 (riryo) 라하고, 이료를물리료법으로서동양의학 (oriental medicine as a physiotherapy) 이라고설명한다 77). 우리나라는 1913년 6월 1일조선총독부에서제생원맹아부를설립하여시각장애인에게침술, 구술, 안마술교육을실시하고, 1914년 10월 29일경무총감령제10호로 안마술 침술 구술영업취체규칙 을제정 공포한다. 조선총독부는제생원맹아부를졸업한시각장애인에게침사 구사 안마사면허를줌으로써이땅에이료제도가수립되었고, 침 구 안마등의이료업무는시각장애인의직업으로뿌리를내리게되었다. 그후많은시각장애인이 30 여년간이료업무에종사했지만, 1946년 4월 17일서양의학을전공한양의가수장으로포진된미군정청후생부는침 구 안마술을비과학적의료행위로단정하고 안마술 침술 구술영업취체규칙 의효력을정지시켰다. 76) 김기창 (2004), 앞의논문 p. 19 참조. 77) 권인희 (2010), 장애인의생존권에관한헌법적연구, 서강대학교박사학위논문 p. 238~239 참조 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

74 2. 이료교육제도의정착과정안마사 침사 구사등이료제도는미군정청에의하여폐지되었지만, 이료교육만은중단하지아니하였고, 국립서울맹학교를중심으로전국맹학교에서하루도쉼없이진행하였다. 이료교육은꾸준히실시되었으나미군정이경무총감령제10호 안마술 침술 구술영업취체규칙 을폐지한후부터 1963년까지이료교육을받은시각장애인을위한이료제도가전혀마련되지아니하여사회적문제가반복적으로초래되었지만, 이료교육은 1967년제정된맹학교교육과정에의하여기반이공고해졌다. 1977년부터는이료교육이고등부에서만실시하게되었고, 1995년에는안마사자격증을취득한고등학교졸업이상의학력을소지한자가입학할수있는 3년제이료전공과가만들어진다. 또 2001년에는고등학교졸업이상의학력을가진중도시각장애인을위한 2 년제이료재활과정도설치되었다. 3. 이료제도의잠정적부활과자극요법정부는 1951년 10월 25일부산임시수도에서 국민의료법 을제정하면서제59조에 유사의료업자 라는명칭으로안마사, 침사, 구사, 접골사등이료제도를제정하고서도, 이를시행할명령 규칙의제정을 10년동안해태하였다. 1960년제2공화국정부가보건사회부령 55호 56호로 유사의료업자 에대한자격기준과업무한계및자격검정절차를마련하였지만, 이또한 1961년 5 16 군사정변으로등장한국가재건최고회의가 국민의료법 을 의료법 으로고치는법률정비과정에서그시행을보류한다. 정부는 1962년 의료법 제1차개정에서 의료유사업자 에대한신규면허제도는삭제하고관리조항만을존치시켰는데, 바로이것이우리나라에서침 구사가영원히배출되지못하는사실상의침 구사제도사장이되었다. 침 구술은 1963년정부가 한의사국가고시과목에침 구과소아과산부인과를포함한다. 고공고함으로써, 1963년이후부터고시검정과정을거친한의사의업무영역에편입된다 78). 그대신 의료법 상맹자결격사유에따라의료인으로부활될수없었던 시각장애인에대해서는, 1963 년 12 월 12 일보건사회부 예규 보의무 로 안마사자격허가에관한규정 을제정하여이료제도중 안마사제도만을부활시켰다. 그내용은당시 의료법 제 38 조제 1 항중 지방장관이필요에의하여인정하는제한적의료행위는무면허의료행위로 부터예외로한다. 라는단서규정을모법으로삼아, 교육법 제 143~145 조에의하여설치 운영되고있는특수학교에서실생활에필요한지 식과기능을습득한시각장애인이자립생활에활용할수있게하기위하여 안마사자격제도를마련한다 고하였다. 안마사양성기관은맹학교및공익 법인이설치 운영하는안마사양성소이고, 안마사의업무범위는이료교육과정 그대로일치시켜 안마 마사지 지압및전기기구의사용기타의자극요 법으로인체에물리적시술을행하는것 으로규정하였다. 이때안마사의 업무범위에 안마침 을 침신의굵기 0.25mm 이하의호침 이라고직접 표기하지아니하고 기타의자극요법 이라고우회적으로대칭하여표현한 이유는당시침술이비과학적의료행위라서법조문에성문화할수없다는인 식때문이었다. 이규정에서 안마침 을 기타의자극요법 이라는용어 로대칭하여안마사의업무로확정함으로써당시팽대하였던비시각장애인의 침 구사제도입법요구를상쇄하는결과가되었던것이다. 이 예규 로공포된 안마사자격허가에관한규정 은대한민국이발부하 는자격증으로최초의안마사를배출하였지만, 이 예규 의모법인 의료 법 제 38 조제 1 항단서규정은 1964 년 의료법 제 3 차개정에서삭제된 다. 개정 의료법 이 1965 년 5 월 23 일부터시행되면서모법의소멸로안 마사자격을허가했던 예규 도효력을잃을수밖에없었으나, 1965 년 11 월보건사회부는 안마사자격허가에관한규정 을금지하는별도의강제규 정이없는한 안마사자격허가에관한규정 의효력은존속된다. 라고 ( 사 ) 한국사회복지연합회시각장애인복지위원회에통보하였다. 이에따라 예 78) 이에따라 1963 년제정되어 1977 년부터시행되기시작한 국민의료보험법 시행당시침시술의료보험비수급한의원이 867 개소에이르렀다. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

75 규 의효력은 1971년 3월 3일까지유지되었지만, 모법이소멸된불완전성때문에안마사자격증을발급하는시 도가있었는가하면발급하지아니하는시 도도있었다. 비시각장애인제야침 구인은이 예규 모법의삭제를기회로삼아 의료유사업자에관한법률 ( 안 ) 을국회의원 22인의발의로의원입법을시도하였다. 모법이없는 예규 의불완전성을우려한시각장애인은서울맹학교를중심으로전국맹학교와관련단체까지집단행동으로이에동조했지만끝내실패한다. 1966년 9월이법률 ( 안 ) 을심의하는국회보사상임위원회에출석한보건사회부고위공직자는 이법률 ( 안 ) 이통과되더라도행정부로서는거부권을행사할방침이다. 라고답변하여보사상임위원등으로부터질타를받으면서도그는 비록 의료법 제38조제1항단서규정은삭제되었지만, 안마사자격허가에관한규정 은존치시킬방침이다. 라고밝혀, 우리나라시각장애인의이료제도가정부방침으로확립되었음을확인시켜주었다. 4. 이료제도의안정적부활과안마침정부는 1971년 3월 3일 의료법 개정을준비하면서 안마사자격허가에관한규정 을폐지했고, 비상국무회의는 1973년 2월 16일 의료법 을법률 2533호로개정 공포했다. 개정된 의료법 제62조에는 1. 안마사가되고자하는자는시 도지사의자격인정을받아야한다. 2. 제1항의안마사는제24조결격사항에도불구하고안마업무에종사할수있다. 3. 안마사의자격인정및그업무한계등에관하여필요한사항은보사부령으로정한다. 라고규정하였다. 이개정 의료법 에따른 의료법 시행령과시행규칙은동년 9월 30일공포되었지만, 제62조를근거로하는부령제428호 간호보조원, 의료유사업자및안마사에관한규칙 은그보다 1개월후인 1973년 10월 31일공포했다. 그이유는 안마침 의업무확립에따른쟁점이늦게정리되었기때문이었다. 부령제428호제2조제6항 ( 안마사의업무한계 ) 은 안마사는안마, 마사지, 지압에의하거나전기기구의사용또는기타의자극요법으로인체에대 하여물리적시술을행하는것을그업무로한다. 라고성안되었다. 안마사회는 이부령중안마사의업무범위에 안마침 을직접적으로성문화하지않고우회적으로표기한다면, 해석상오해의요소를안게되어, 향후관련이해당사자사이에분쟁의씨앗만을심는일 이라고목소리를높였다. 안마사회집행부는또 이료제도가미군정에의하여중단되었지만이료교육만은하루도중단한일이없었고, 시각장애인의안마침시술은이미성공한의료관련직능분야임이입증되었으며, 안마침시술로인한단 1건의의료과오도발생된사례가없었다는점을정부가인정하여, 1967년 4월 15일특수학교제1차교육과정설정시에맹학교고등부의이료교과목중침술교육을공교육내용으로포함시킨사실과, 1962년정부가침 구사의신규자격을봉쇄하는대신 1963년에제정한 안마사자격허가에관한규정 중안마사의업무한계에서 기타의자극요법 이라는표현으로 안마침 을인정했던사실 등을들고나섰다. 또한 1972년미 중수교과정에서미국도침술의과학성을인정하였으므로, 침술이비과학적의료행위라서법조문에성문화할수없다는논리는이미사장된논리 임을강조하면서, 이부령에 자극요법 이라는모호한표기대신 안마침 ( 침신의굵기 0.25mm 이하의호침 ) 이라는용어를안마사의업무한계내에성문화할것을요구하였다. 이때보사부의정국과법무관실에서는 아직도침술의비과학설논란이종식되지않았다는점, 안마사업무에침을명문화하는경우한의계는물론아직상존하는재야침 구계가안마업을비시각장애인에게도개방하라는수기사등과연계하여시각장애인의전업을위태롭게할가능성이있다는점, 사문화된부령이지만유사의료업자시험령 56호 79) 가아직존치되고있어서혼란이생길우려가있다는점 등의이유를들어침술을명문화하기곤란하다고하였다. 그러면서도보사부는 안마사의업무로각종수기요법과전기기구의사용등의물리적자극요법을모두인정하고서도이에더하여 기타의자극요법 이라는용어를사용한것은안마침을우회적으로규정한것이고, 한의협의입장을고려하면서사실상안마침을 79) 이보건사회부령은 2010년보건복지부가절차를거쳐폐지하였다. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

76 허용했으니, 자구수정은후일의과제로미루더라도부령공포만은하게하여달라. 고집행부를간곡히설득했다. 안마사회는부령공포의발목을잡아서는아니되겠다는생각때문에협의에응한결과오늘날과같이안마침의험난한역정을감내할수밖에없는결과를초래했던것이다. 이우여곡절로보건사회부령제428호가공포되어안마사가행하는물리적자극요법에더하여안마시술의보조요법으로수행되는제한적인침시술이포함되었다. 5. 자극요법에대한유권적해석의과정 (1) 유권적해석의발단 1980년 10월 15일보건사회부장관은양 한방일원화방안을비롯한장기적인의료개혁정책내용중에침 구사자격허용계획을포함하여대통령에게보고하였다. 당시 150,000으로추산되는제야침 구인은열렬히환영하였지만, 한의사는자신들의생존권이위협받음은물론의료질서가붕괴되고국민건강에위해가초래될것이라는주장으로강력히반발하였고, 한의사협회는조직을총동원하여무면허침시술행위자들을보건당국과수사기관에고발했다. 그와중에서울 경기일원에서안마침을시술하던안마사 37명이한의사의고발로 보건범죄단속에관한특별조치법 위반이라는법망에걸린채수사기관에입건되어사법부로부터무면허의료행위로처벌되었다. 처벌받은안마사중에는그충격으로가정이해체되는불행을맞았고, 안마침을시술하던안마사모두가절망에빠졌다. 특히교육부는안마침을국비로가르치고, 보건사회부는안마침시술을 자극요법 이라는용어로인정하고, 법무부는안마침시술을무면허의료행위로입건하여기소하고, 사법부는안마침시술을 보건범죄단속에관한특별조치법 위반으로처벌하는모순적 비합리적국가공권력행사에분노했다. (2) 안마침사회구성원의저항권행사에의한단속완화조치 1980년 12월전국경향각지에서안마침시술에종사하는안마사가서울맹학교강당에모여사태의심각성을확인하고자구책마련의필요성을공통적으로인식했다. 그러나안마사의권익옹호와복리증진을목적으로설립한안마사회가존재했지만, 당시집행부만은호텔에출장시술하는안마원과안마시술소에서시술하는안마사만을관리 보호하는것을주요업무로삼았고, 유독안마침을시술하는안마사의문제는관심밖에두었다. 그래서안마침시술을주업으로삼는전국의안마사는불가피하게안마사 을회장으로옹립하여 한국안마침사협회 ( 이하안마침사회라한다.) 라는권리능력이없는사단을결성하고, 국가를상대로저항권행사에나섰다. 1982년 6월정부는침 구사자격제도화정책추진을중단한다고발표한다. 그결과침술이동양의학으로서한방의료업무에속한다는사회적통념때문에, 안마사의안마침시술이자극요법의일환으로묵인되어왔던관행이노출되면서안마사의침시술또한무면허의료행위라는논란이표면화되었다. 한의사는당시 의료법 제8조제2항결격사유에포함된시각장애인에게의료행위인침시술이허용될수없고, 안마사는한의사에비하여학력수준이낮은데다가시각장애로소독행위등위생에미비할수밖에없어서침시술을허용할경우국민건강에치명적인위해를가할것이라는장애인비하발언까지불사했다. 그러나안마침을시술하는안마사는 안마침사회 를구심점으로삼아, 장애인체전개막식장단상에청원서를살포하는등국가를상대로줄기차게집단행동으로안마침의제도화를요구했다. 그들은 1982년 12월안마사회강당을점거하고주야 3일간연좌농성하던중집회를주도하던한 가해산명분을주지않는정부의태도를수인하지못하고남대문경찰서정보과장을인질로삼으려다가오히려남대문경찰서에연행되어섭섭하지않을만큼얻어맞고돌아왔다. 이집회가해산된직후문교부, 보건사회부, 민주정의당, 정보기관등이시각장애인의진로문제에대하여유기적인협의를거듭한결과, 1983년 1월 25일보건사회부는 시각장애인 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

77 복지향상을위한업무처리지시 라는대외비공문 ( 의제 , 의정 ) 80) 에서, 시각장애인의복지향상을위하여보건사회부장관이대통령각하의재가를받은 내용에의거, 다음사항을지시하니적극적으로업무에참고할것. 1. 시각장애인이외의자가안마또는이와유사한행동을하는것을적극적으로 단속할것. 2. 시각장애인의침술행위에대하여는잠정적으로단속을완화할것. 보건사회부는이조치에따라 1983 년 1 월 25 일이후부터시 도보건당국 과경찰청등단속기관과수사기관에시각장애인에대한침시술단속을잠정 적으로중지하라는공문을주기적으로발송했다. 이에따라안마침시술이 입건되는사태는줄었지만, 재야침 구인의입법파동에충격을받은한의사에 의한고발사례는여전했다. 그러므로이를조사처리해야하는일선보건당 국은법적근거가모호한민원을해결하는데에어려움을겪게되었고, 그 과정에서안마침사회또한회원이고발당할때마다한의사, 보건당국자, 사법 경찰리등을찾아설득해야했다. (3) 안마침시술을허용하는자극요법에대한유권적해석 안마침을시술하는안마사의생존수단으로결사한 안마침사회 는그구 성원의응집력이강화되고그활동도활발했지만, 그법적지위가권리능력 이없는사단이어서정부를상대로하는업무추진에는한계를통감할수밖에 없었다. 그래서그구성원은강력한응집력으로안마사회와 ( 사 ) 한국시각장애 인연합회선거에적극적으로참여하여그집행부구성에영향력을행사했는 80) 안마사의안마침시술단속완화지침은보건복지부장관의건의로 1982 년 12 월 28 일대통령이재가하였고, 1983 년 1 월 10 일보건복지부사회국장은의정국장에게그시행에따른업무협조를요청하였으며, 동년 1 월 25 일의정국장은시 도지사를경유하여일선보건소에시달하였다. 데, 1982년부터는안마사회가방관적입장에서협력적입장으로선회하였고, 1986년부터는안마사회가안마침의합법화를주도적으로추진했다. 1986년 3월안마사회장은 ( 사 ) 한국시각장애인연합회, ( 사 ) 한국시각장애인역리학회, 안마침사회등과 안마침시술합법화추진을위한운동연대 를결성하고정부에안마침합법화를촉구하는성명을발표했다. 또한안마사회장은 1986년 10월부터 1987년 3월까지안마침사회장과의기투합하여 의원을앞세우고안마사의안마침시술을허용하는자극요법에대한유권적해석을추진했으나좌절하고만다. 자극요법 에대한유권적해석은당시보건사회부의료정책과윤 사무관에의하여성취되었다. 1987년 8월 11일윤 사무관은안마사회사무총장과회동하여, 자극요법 에대한행정부의유권적해석을이끌어낼수있는방안을구체적으로숙의한다. 1987년 8월 29일안마사회는 안마침시술합법화추진을위한운동연대 를발동하여, 관련단체장회의를소집하고 1987년 9월 19일개최되는장애인체전불참을선언하는한편, 정부여당을상대로안마침합법화를촉구하는성명을발표했다. 1987년 9월 19일장애인체전이열리는날 안마침시술합법화추진을위한운동연대 구성단체는서울마포구공덕동소재의료보험관리공단대강당에서 안마침법제화 를촉구하는결의대회를열었고, 동아일보는이집회의내용을사회면전지면을채워대서특필했다 81). 안마사회와안마침사회는홀트아동복지회장 (1년후총무처장관 ) 과 의원을통하여 안마침시술합법화추진을위한운동연대 의결의사항을여권수뇌부에전달했다. 같은해 10월 16일보건사회부장관이주재하는만찬에안마사회장과사무총장이초대되어운동연대의결의사항을장관에게전달하고답변을듣기는했으나, 대구대학교총장, 정립회관이사장, 장애인부모회장등과동석한의례적인행사였다. 자극요법에대한유권적해석과관련된실질적인논의는 1987년 11월 24일보건사회부차관실에서차관과의료정책국장이주재한회 81) 동아일보 앞못보는고통보다푸대접이더서러워., 1987년 9월 19일자참조. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

78 합에서였다. 이자리에안마사회장과사무총장, 안마침사회장과부회장등이합석했는데, 보건사회부차관은 금년 12월 23일까지안마사가안마침을자유로이시술할수있도록 안마사에관한규칙 제2조에규정된자극요법에대한유권적해석을시행할것이니, 앞으로는고발사태로수사기관을설득하는수고를하지않아도될것입니다. 라고확약했다. 차관은이회합에서보건사회부장관의의사도이에포함되었음을밝혔지만, 약속한기일 12월 23일이경과한후에도보건사회부는장관이결재를주저했던까닭에, 유권적해석을요구하는안마사회의질의서에대하여묵묵부답이었다. 유권적해석이지연되자안마사회는불안에잠겨 40일간매일보건사회부의료정책과에안마침을시술하는회원을파견하여묵언시위를지속하는한편적극적으로대응하기로결심하였다. 안마사회는보건사회부차관실에서차관과나누었던대담내용을드라마대본형식으로작성하고, 대선때준비했던회원과그가족수만명의서명을첨부하여사불여의하면야당에게도공개할태세로청와대, 정부여당, 총무처등에발송했다. 이에보건사회부장관은긴급수습을명했고, 결국 자극요법 에대한유권적해석 ( 의제 ) 은윤 사무관이평소그와친분이두터웠던한의사협회장과사무총장을설득하여한의사협회와질의 응답절차를마친후, 1988년 2월 8일첫출근한장관의결재를받아시행했다. 사실유권적해석이이렇듯난황을겪게된이유는보건사회부가진행과정에서당초유권적해석을기획한윤 사무관을배제하고상급자끼리진행하다가실무기술상벽에부딪혔던것이다. 우리부에서는민주정의당을통하여제출하신귀하의진정에다음과같이답변합니다. 안마사의업무중기타의자극요법에는안마의보조요법으로 교육법 제143조에의하여설치된맹학교 ( 고등부 ) 에서배운자극요법이포함되는것으로보아야할것이나, 그밖에한방의료행위나표방행위는불가한것으로사료됨 이때보건사회부는우리나라에서침을시술할수있는사람은한방의료를담당하는한의사, 안마의보조요법으로제한적인침을시술할수있는안마사, 전기등특수한자극을주기위하여은침을시술하는정형외과의사라고하면서안마사의안마침을제도권에수용하였음을발표했다. 한의사에게허용된침은침종의모든침이고, 안마사에게허용된침은 침신의굵기 0.25mm 이하의호침 이며, 정형외과의사에게허용된침은 SSP라는전기치료기의시술중에행하는통침이다. (4) 유권적해석의취소를구하는행정소송회장의국회진출로집행부가바뀐한의사협회, 한의학연구회등은 1989년소청심사위원회에소원절차를거친후, 행정부가안마사에게허가한안마침시술처분취소를구하는행정소송을사법부에제기하였다. 안마사의시각장애로인한기능무능, 진찰무능, 소독무능, 침시술시피시술자의표정에나타나는각종위험의대처무능, 안마사의저학력수준등을이유로들고유권적해석의조치가취소되어야한다고주장한다. 이에대하여안마사회는 이료제도가광복이후미군정의몰이해로굴절을겪기는했지만 1913년이제도가도입된후이료교육이중단된일이없었고, 1967년특수학교교육과정으로확정된이후 3차에걸쳐충실하게보완되었으며, 안마사가안마침을시술한지 70 여년이경과했지만, 단 1건의의료과오도발생된바없었고, 안마사도고등교육에의하여배출되기를숙원했지만국가사정에따라저학력수준에머물렀던것이며, 오히려원고와같은세력때문에안마사의고등교육기회가차단되고있다. 라고답변하는한편, 법정에서증인시연을통하여안마사의침기구구별능력과시술능력을입증하였다. 보건사회부도 1989년 8 월 2일자한의사협회의질의에대한회신과피청구인변론준비서면에서, 우리나라에서침시술을할수있는사람은한방의료를행하는한의사와안마의보조요법으로제한적인침시술을행할수있는안마사그리고정형외과와재활의학과에서전기등특수한자극을주기위하여행하는은침시술을하는의료인이다. 그러므로안마사가안마시술중손의연장선상에서인체 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

79 심부에자극을가할목적으로가는호침을사용하는것은안마사의업무한계내에 자극요법 에해당하는것이다. 라고유권적해석의정당성을주장했다. 1991년 1월 25일고등법원은한의사협회가제기한 안마사에대한침술허용처분의무효확인청구소송 은행정소송의대상이되지않는다고각하한다. 원고는이에불복하고즉시대법원에상고하였고, 대법원에서는서류검토로그간의경위와판결과정을면밀히검토한후 1992년 10월 14일기각하였다. 사건 : 91누2441 안마사에게침술자격부여처분무효원고, 상고인 : 사단법인대한한의사협회피고피상고인 : 보건사회부장관주문 : 상고를기각한다. 상고비용은원고의부담으로한다. 이유 : 상고이유를본다. 행정소송은구체적인권리의무에권한분쟁을전제로제기되는것으로서, 행정소송의대상이되는행정처분은행정청의공법상행위로서특정사항에대하여법규에의한권리를설정하고의무를명하여기타법률상의효과를발생케하는등국민의권리의무에직접관계가있는행위를말한다. 행정각부처의장등이일반국민의소관법령의해석에관한질의에회신은법원을구속하지못함은물론그상대방이나기타관계자의법률상의지위에직접적으로변동을가져오게하는것이아니므로, 특별한사정이없는한그자체로서항고소송의대상이될수없다고할것이다 ( 당원 누283 판결및 누485 판결참조 ). 기록에의하면원고가무효확인을구하고있는이사건 자및 회시는 그형식이피고보조참가인의탄원및원고의청원에대한회신으로되어있을뿐만아니라그내용도 안마사에관한규칙 제2조에서안마사업무의하나로규정하고있는 자극요법 에침시 술이포함되는지여부에관한피고의의견을표명하고있는데불과한것으로서, 이로인하여안마사나한의사의권리의무에직접적으로변동을초래케한다고는볼수없다. 그리고피고의이사건회시로말미암아한의사가그업무영역은물론권리를침해당하고, 무자격자인안마사의침시술행위로인하여국민보건침해를야기하고있다는소론은위회시로인한사실상의효과에관한내용으로서, 그진위여부와관계없이그것이행정처분인지를좌우할만한자료가되지못한다. 고판시한다. 82) (5) 유권적해석의효력과보완노력대법원판결이있은이후부터보건복지부에서는비정규적이지만수시로산하보건감시기관, 검찰청, 경찰청등에발송하는단속완화지침요구서에 안마사의업무중 그밖에자극요법 에는특수학교고등부에서배운이료교과목 (3호이하의침시술 ) 이포함된다고할것이나, 기타한방의료행위및표방행위는포함되지않는것으로사료됨. 이라고 3호이하의침 을명문화하여통보하게되었다. 그러나대법원에서지적한바와같이안마사의업무한계중 자극요법에대한유권적해석은행정부의지침에의한행정행위였으므로그내용이법적구속력을갖지못한다. 따라서안마침시술이무면허의료행위로기소되었을때에는유권적해석이방어또는구제수단이되지못하여유권적해석에대한법적한계를통감할수밖에없었다. 1991년이후정기적인의료감시때마다안마침을시술하는안마사의입건수가증가하여 2009년에는 30 여건에달한사실도있다. 그때마다안마침사회가검찰, 경찰등수사기관에호소하여유권적해석에의한선처를받아내야했다. 그래서안마침사회는보건당국과수사기관담당자가바뀌면유권적해석에의한단속완화조치의내용이서랍속에잠들어후임자가알지못하게되는악순환을방지하기위하여, 보건복지부로하여금 1년에두차례정도관계기관에공문을보내도록호소하는방법으로이유권적 82) 대법원행정소송의판결문 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

80 해석의제한적인효력을유지해오고있는실정이다. 그러함에도불구하고시각장애인공교육기관은안마침의전문성을제 고하기위하여 1993~1995 년이료전공과의시범운영과정을거쳐 1995 년부터안마사자격을갖춘시각장애인에게 3 년과정의고등교육수준에 준하는이료교육을실시했다. 1998~2000 년이후부터는 3 년제전문대학 수준에준하는이료교육과정을필한안마사에게이료전문학사학위를수 여하였고, 특수교육중 장기계획에이료전문학사양성계획을성안하기도 했다 83). Ⅲ. 안마침에대한법률적검토와판례검토 검토한바와같이침의종류는현재산업표준으로규정되어있고, 이는국 제적기준과크게다르지않다. 이러한기준에따를때, 침의구분은침의 형태 에따라이루어지는것이보통이고, 각형태별로 굵기 의차이가있 는규격이존재한다. 이러한구분에따를때, 단순히 3 호침 이하호침의 경우안마사가시술할수있다는보건복지부의견해는일견이해관계자인 한의사를설득하기위한것으로보이나, 일반적인침의구분과큰연관성 이없다고볼수있다. 결국안마사의 안마침 시술을합법적으로판단하 기위해서는 생리상또는보건위생상 위험도가지극히적어야하므로, 침의 굵기 만을기준으로삼을것이아니라시술자의침술교육을통한 시술능력보유여하등을종합적으로고려하는것이타당할것이다. 이에 대한내용을검토하기위하여관련규정과판례의태도를살펴본다. 83) 권인희 (2005) 안마사자격제도와직업선택의자유에관한연구. 건국대학교행정대학원석사학위논문 p.44~55 참조 1. 의료법 침술은일반적으로의료행위로이해되고있고, 의료행위에대한규제는 의료법 에서규율한다. 의료법 제27조에서의료인만이의료행위를할수있다고규정하면서, 예외적으로의료행위인안마행위는안마사가시술할수있는것으로규정한다 ( 제82조제2항 ). 제 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

81 법원은일관된판결로침술이의료행위에해당하는것으로보고 84), 침술은생리상혹은보건위생상위험이생길가능성이있는행위이므로, 현행 의료법 상한의사의의료행위에포함되는한방의료행위로보았다. 그러나제82조는제2항에서안마사는의료인이아님에도불구하고 안마업무 를할수있는것으로규정한다. 따라서문리적해석상 안마 시술은의료행위임에도불구하고의료인이아닌안마사의업무로이해된다. 그렇다면안마의개념과범위를어떻게확정하느냐에따라제82조의해석이달라질수있다. 즉, 3호침이하의침 으로시술하는것도안마의범위내라고판단한다면이역시제82조제2항에따라무면허의료행위가아닌것으로판단해야한다. 이에대한구체적검토를위하여 안마사에관한규칙 을살펴본다. 2. 안마사에관한규칙 제2조 안마사의업무범위는각종수기요법과전기기구의사용을안마의기본 적인내용으로정하면서도 그밖의자극요법으로인체에물리적시술행 위 를하는것으로규정하고있다. 그렇다면 그밖의자극요법 의해석에 따라안마사의업무범위가좀더구체적으로확정될수있다. 안마사업 무범위의구체적확정가능성을파악하기위하여우선 안마행위 에대한 84) 대법원 선고 98 도 2481 판결, 대법원 선고 2005 도 5923 판결 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

82 사법부의판단을살펴본다. 하급심판결이기는하나, 법원은우선안마를 건강상위험이발생할가능성이낮은물리적시술 로보면서 그밖의자극요법 은안마와같은정도의위험이유지되는행위로서높은수준의위험을발생시키지아니하는행위로국한되어야한다고보았다. 즉, 자극요법 의효과를뭉친근육을이완하는정도의물리적효과를발생시키는것으로해석한것이다. 결국대구지법은앞서검토한대법원판결과동일한취지로 침 구시술 은생리상, 보건위생상높은위험이발생할수있는것으로보고, 침 구시술 행위는 그밖의자극요법 에해당하지않는다고판단한것이다. 물리치료사에대한판결이기는하나, 이와유사한취지로 침 을이용하는경우에도인체의표피에자극을주는정도라면이와같은정도의높은위험이아니라고판단한판례도있다. 이판결에따르면안마사가안마업무로서 침 을이용하되, 인체의표피를자극하는정도라면, 무면허의료행위로판단하지아니할여지가있다. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

83 3. 안마침에대한해석 (1) 보건복지부 1) 배경및 1988 년의유권해석 판례는물리치료사가이와같은위험을통제하거나위험발행의결과를회피할능력이없으므로단순히침을인체에 꽂는 행위만으로도 의료법 을위반한것으로보고있다. 더불어이와같은업무범위의판단은보건복지부장관의견해에기속되지않는것이라고한다. 즉보건복지부의유권적해석이 의료법 위반을판단하는데에판단기준이아니라고본것이다. 이판례태도에서주목되는점은물리치료사에게는침시술로발생되는위험성을회피할능력이없다고논리를구성하면서도, 물리치료사가침시술로발생되는위험성을회피할능력을보유하지못한이유가바로물리치료사는그양성교육과정에서침구학을전공하지아니하였기때문에그러한능력을보유할수없었음을지적하지않고있다. 결국판례는침의굵기나규격을고려하지아니하고인체에대한위험성유무로만판단하면서, 생리상 보건위생상발생되는위험을통제하고회피할수있는침시술자의능력보유여부에대한판단기준을실질적으로침시술자의침구학전공여부에서구하지아니하고, 형식적으로오로지법규정의문언에서만구하고있다. 이러한판단기준에는보건복지부장관의견해와관계가없는것이므로이논리에따르면 의료법 제82조제2항과 안마사에관한규칙 제2조에도불구하고안마사가 침 을인체에꽂는경우, 안마사의이료교육을통한침시술능력보유여부와관계없이 의료법 을위반하는무면허의료행위가된다. 비록법원의판단에보건복지부장관의견해가영향이미치지아니한다하더라도, 정책적으로안마행위로서안마침을사용하는행위의타당성을판단하기위하여보건복지부의견해를일단검토하고, 침시술이의료행위로서한의사의업무에만국한되어야하는지여부를검토한다. 1962년 7월 국민의료법 을대체하여 의료법 을제정 공포하면서 국민의료법 제59조에규정되었던안마사, 침사, 구사, 접골사등 의료유사업자 에관한규정이삭제된다. 1963년침 구술이한의사국가고시에포함됨으로써한방의료에흡수 통합되었고, 이미자격증을소지한침 구사에대하여는보호조항이부칙에규정되었다. 안마사는 1963년 12월 12일 의료법 제38조제1항단서규정에의한보건사회부예규 ( 안마사자격허가에관한규정 ) 에 안마, 마사지, 지압및전기기구의사용기타의자극요법으로인체에물리적시술을행하는것 으로업무범위를이료교육과정과일치시켜규정했다. 그후 1973년 2월 의료법 이개정되어제62조에안마사의자격과그업무에관하여규정되었고, 이규정은 1975년에 의료법 제61조로옮겨졌다. 이규정에의거하여 1984년 10월 15일보건사회부령제757호로 안마사에관한규칙 이제정되었으며, 이규칙제2조에안마사의업무한계가규정되었다. 1988년 2월 8일보건사회부장관은보건사회부에접수된신청인의안마사의업무범위에관한청원에대하여, 안마사에관한규칙 제2조 " 기타의자극요법 " 에는안마의보조요법으로 교육법 제143조의규정에의하여설치된맹학교 ( 고등부 ) 에서배운 " 자극요법 " 이포함된다는유권적해석을내렸다. 1991년 10월 23일보건사회부는경찰청장등에게안마사의업무한계에관한참고자료를송부할때, 안마사에관한규칙 제2조 " 그밖의자극요법 의범위에대하여, 기타의자극요법에는안마의보조요법으로 교육법 제143조의규정에의하여설치된맹학교 ( 고등부 ) 에서배운자극요법 (3호침이하의사용 ) 을포함하는것으로보아야할것 이라고유권적해석한바있다 85). 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

84 (2) 사법부의판례태도 1) 대법원 가. 수기요법의의미 판례는구 의료법 제 61 조에규정된 안마 는 국민의건강증진을 목적으로손이나특수한기구로몸을주무르거나누르거나잡아당기거나 두드리는등의안마 마사지 지압등각종수기요법과전기기구의사용그 밖의자극요법에의하여인체에대한물리적시술로, 혈액의순환을촉진 시킴으로써뭉쳐진근육을풀어주는등에이를정도의행위 라고풀이하 고 86), 이는보건위생상위해가생길우려가있는행위만으로한정되지 않는다고보았다 87). 또한 안마사에관한규칙 제 2 조의수기요법을 안 마 마사지 지압등명칭에불구하고손으로사람의근육 관절 피부등신 체부위를두드리거나주무르거나문지르거나누르거나잡아당기는등의 방법으로혈액순환을촉진시키고근육을풀어줌으로써, 통증등증상의 완화 건강증진 피로회복등을도모하기위한물리적인시술을통칭하는 것 으로판단한다 88). 따라서스포츠마사지교육과정을수료하여수료증 을취득하고세무서에사업자등록까지하였다하더라도, 스포츠마사지 행위는안마사자격인정없는불법안마행위로판단한다 89). 나. 침술의의미 ( 의료행위 ) 판례는한방의료행위를 우리선조들로부터전통적으로내려오는한의 학을기초로한질병의예방이나치료행위 로서 의료법 관련규정에 85) 의제 ) 대법원 , 선고 2007 도 5531, 판결 ; 대법원 선고 2001 도 1568 판결 ; 대법원 선고 2000 도 4553 판결등 87) 대법원 선고 2002 도 3518 판결. 88) 대법원 , 선고, 2001 도 6554, 판결. 89) 대법원 , 선고, 2000 도 2977, 판결. 따라한의사만이할수있다. 고하고, 침술은 침을이용하여질병을예 방, 완화, 치료하는한방의료행위 로해석하면서 90), 시각장애인현안문제 해결대책으로시각장애인무면허침구행위에대하여잠정적으로단속을 완화하라는행정지침이있다거나 안마사에관한규칙 상안마사가안마 의보조요법으로 자극요법 에의한물리적시술행위를할수있도록규 정하였다고하여, 안마사가행하는의료행위로서의침술행위가허용된다 고볼수없다. 고판단한다 91). 2) 하급심 하급심또한대법원과동일한취지로수차례판시한바있다. 의료인 이아니면누구든지의료행위를할수없도록하고, 의료인도면허된이 외의의료행위를할수없으며, 의료인의자격과면허를취득함에있어서 는국가가실시하는엄격한시험에합격하도록한 의료법 의관계규정 취지에비추어볼때, 예외적으로의료유사행위를할수있도록규정한 안마사의업무범위는 안마사에관한규칙 제 2 조에서정한바와같이 수기요법에의함이원칙 이라고한다. 안마의보조요법으로서의 자극요 법 은전기기구의사용과같은 수기요법 에의하는것과유사한물리적 효과를낼수있는방법에한정되어야한다고엄격하게해석해야하므로, 피하의혈에대한침시술행위는사용하는침의종류를불문하고이를안 마의보조요법으로서 ' 물리적시술행위 ' 인자극요법에포함된다고볼수 없다. 는것이다. 침시술행위가인체에미치는영향과그로인하여발생 할수있는위험성의정도를고려할때이는엄격한자격을갖춘한의사 와구 의료법 제 60 조제 1 항의규정에의한자격있는침사등의한방 의료인만이시술할수있는한방의료행위로봄이상당하다. 고판시한 다 92). 90) 대법원 , 선고, 2013 도 7572, 판결. 91) 대법원 , 선고, 94 도 1297, 판결. 92) 서울지법동부지원 , 선고, 89 고합 478, 형사부판결 : 항소기각 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

85 이러한판단에는, 안마사가안마의보조요법으로 3 호침이하의침을시 술하는것이안마행위에포함된다. 는보건복지부의유권적해석자체를판 단기준의고려대상으로삼지않는다는사법부의방침이내제되어있다. 또한 보건복지부장관이지정한안마수련기관에서실시하는이료교육과국 사립맹학 교에서공교육으로실시하는이료교육내용중안마침교육에따른침시술로 발생될수있는위험도에대한안마사의통제 회피능력보유사실까지도, 정 당성 적법성의근거사유로보지않고법규정의문언형식에따라무조건배척 하겠다는것이다. 4. 유권적해석에따른 안마사에관한규칙 개정에대한의견 93) (1) 신청인 ( 안마사회 ) 의주장 교육법 제 143 조에의하여설치된맹학교 ( 고등부 ) 에서는해부학, 병리 학, 안마학, 침술학등의료관련교육과목을 3 년간약 2,300 시간교육하고 있으므로, 이료교육과정을이수한안마사가안마의보조요법으로 3 호침이하 의침을사용하더라도의료사고를발생시킬우려가없고실제로그러한의료 과오가발생된사례가없다고한다. 보건복지부장관도이러한사실을인정하 여 1988 년 2 월 8 일 안마사에관한규칙 제 2 조중 " 그밖의자극요법 " 에 는안마의보조요법으로 교육법 제 143 조의규정에의하여설치된맹학 교 ( 고등부 ) 에서배운 안마침 이포함된다. 는유권적해석을시행한바 있다. 그러나 안마사에관한규칙 제 2 조의안마사업무한계에는유권적해 석의내용이규정되지아니함으로써, 안마사들이업무수행과관련하여단속기 관의고발 단속등으로신뢰가붕괴되고, 명예가훼손되는등부당하게불이 익을당하고있으니, 신청취지와같이 안마사에관한규칙 을개정하여유 권적해석의내용을안마사의업무한계내에반영해야한다고주장한다. 93) 이는국민권익위원회의의결 ( 민원번호 1994 고충 0000(2BA ) 에서주장된내용이다. 안마사회는 1994 년당시국민고충처리위원회에유권적해석의내용을 안마사에관한규칙 제 2 조업무한계내에반영할것을촉구하는소 (94 고충 2338 맹인침술마.) 를제기했다. (2) 피신청인 ( 보건복지부 ) 의반대주장침 구술은고도의지식과경험을필요로하는의료행위로서국민의건강과생명을보호하고관련기초의학과의연계속에서침 구학을과학적으로발전시키기위하여한의사에게만허용한것이다. 다만시각장애인의특수성을감안하여생계및복지측면을고려하고안정된안마업에종사할수있도록안마의보조요법에한정하여유권적해석으로 3호침이내의침술만을안마사에게허용했다. 안마사의업무한계에 3호침이내의침시술이포함되는것을 안마사에관한규칙 에명문화할경우, 안마사가안마의보조요법이아니라치료기관임을표방하고본격적인의료행위를할우려가있으므로신청인의신청취지대로 안마사에관한규칙 을개정하는것은바람직하지않다고주장한다. (3) 국민권익위원회의결정 94) 이와같은의견대립에대하여 국민권익위원회 는 1995년 4월 4일다음과같이결정한다. 94) 민원번호 1994고충0000(2BA ) 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

86 그지위도한의사의하부에소속되어한의사에게끌려다닐수밖에없는일이므로절대용납할수없다. 는의견으로일치했다. 그이유는 1988년 9~12월한의사협회가보건사회부잠정적기구였던 의료개혁위원회한방분과위원회 를통하여의료기사지휘권을확보할목적으로한방물리요법을도입하는방안을추진한바있었다. 이때한의사협회가한방물리요법내용중에 안마법 을포함시킴에따라이에대한안마사의저항운동이극렬했는데, 이로인하여안마사에게는한의사에대한피해의식이당시까지잔류했던것이다. 안마사회장이회의결과를보건복지부에통보하자, 보건복지부는 그렇다면 안마사에관한규칙 도개정할수없다. 고했다. 당시안마사의정서가안마사의업무를종전대로의료정책국에존속하면서 안마사에관한규칙 을개정하여 자극요법 에대한유권적해석을반영해야했기때문에, 그러기위해서는보건복지부에한의사를납득시킬충분한명분을제공해야했다. 그러나 2개월후안마사회장은내부문제에휘감겨협회를떠났고, 안마사회집행부가바뀜에따라 안마사에관한규칙 제2조개정문제는수면아래로가라앉고말았다. 5. 안마사의업무한계내에 안마침성문화방침확정사례 보건복지부는 1997년 6월안마사의안마침시술을허용하는유권적해석의내용을안마사의업무한계내에규정하기위하여 안마사에관한규칙 제2조를개정하기로확정하고, 안마사회장에게종전에의료정책국에서관장해오던안마사의업무를한방정책국으로이관할것을전제조건으로제시했다. 안마사회는즉시실행이사, 위촉이사, 안마침사회장, 전직회장, 약간명의원로등과연석회의를주재하여, 심도있게논의했는데, 참석자전원은 안마사의업무가한방정책국으로이관된다는것은안마가한방영역에예속되고, 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

87 제4절결론 I. 판례검토오늘날민주적 사회적법치국가에서는사회공동체의활동이법적으로형성되고통제되는전통을확립하고있지만, 다양화된사회의생활영역과이해관계의대립 갈등을해결하는사법적심판에대하여보편적 객관적시각에서조명할때, 협의적 편향적법적용은납득하기어려운현상이발생한다. 살펴본바와같이안마사의안마침시술에대한사법부의판례태도는 의료법 체계를제정과개정이면에깔려있는시대적배경과작용기전등을종합적유기적으로관찰하지아니하고단순히법규정의문언적사전적해석에만매달려형식적으로판단하고있음을발견하게된다. 사법부는상 하급심공히, 침술을 질병을예방, 완화, 치료하는한방의료행위 로해석하면서침시술이인체에미치는영향과그로인하여발생할수있는위험성의정도에주안점을두고, 침을시술할수있는자격주체를오직한의사와현행 의료법 제81조의규정에의한침사만으로한정한다. 95) 또한안마사에게 안마침 시술을허용하는 안마사에관한규칙 제2조중 그밖의자극요법 에대한행정부의유권적해석을부인하고, 이료교육을통한안마사의안전한침시술능력보유사실마저부인하면서안마사의 안마침 시술을무면허의료행위로판단하고있다. 침 구술은과거우리나라왕조가실시하던잡과중의과를통과한궁중어의를비롯한의생 의녀, 그밖에일반의생등의주요업무였고, 1963년한의사국가고시과목에침구술이포함됨에따라침술이한의사의업무영역에편입되어한의사가침을시술할수있는자격주체라는사실에는이론이없으므로별론으로한다. 다만사법부가한의사와더불어침을시술할수있는한방의료인으로판단한구 의료법 제60조제1항에의한침사에대하여살펴보겠다. 95) 대법원 , 선고, 2013 도 7572, 판결. 우리나라의침사는 1913년 6월 1일조선총독부가도입한안마술, 침술, 구술등의이료교육제도에의하여교육되고 1914년 10월 29일경무총감령제10호로제정 공포된 안마술 침술 구술영업취체규칙 에의하여배출된현행 의료법 상의유사의료업자이다. 이이료제도가미군정에의하여폐지되기전까지 30년간자격증을취득한침사중에는이료교육을받고안마사자격증을침 구사자격증과함께소지한시각장애인이주류를이루고있었다. 1946년 4월 17일미군정이이료제도를비과학적인의료제도로단정하고폐지하였지만, 국가는시각장애인을대상으로하는침술을포함한이료교육만은하루도중단없이실시해왔고, 교육내용은오히려이료제도가폐지되기전보다더욱충실하게보강해왔다. 그러므로조선총독부의 안마술 침술 구술영업취체규칙 에의하여자격증을취득한침사보다충실하게보완된침술교육을받은현재의안마사가훨씬안정된침시술능력을보유하고있음은이론의여지가없는것이다. 1963년이료제도중안마사제도만이부활되는과정에서국가로부터안마와함께교육받은침술도그업무한계에성문화하는것이원칙이었지만, 미군정이멍에를씌운침술에대한비과학설때문에법조문에명문화하지못한다는논리에따라 기타의자극요법 이라는용어로안마침을대칭하여규정했다. 비과학설이소멸된이후에는이미의료관련이익집단간에힘의균형추가기울어지는정글법칙때문에그러했음은앞에서살펴본바와같다. 이렇듯현행 의료법 체계속에서의침 구술은강대국의영향력행사에휘말리고, 정변에거듭휘둘렸던국가적운명이그행간에녹아있음을엿볼수있다. 그런가하면현행 안마사에관한규칙 제2조안마사의업무한계에는의료관련이익집단간에힘의균형추가작동하고있음도나타나고있다. 그러함에도불구하고우리의사법부는조선총독부경무총감령제10호에의하여자격을취득한침사를한의사와더불어침을시술할수있는한방의료인으로판단하면서도, 그보다보완된침시술교육을받고, 그와동등한지위에서업무에종사하는안마사의안마침시술을무면허의료행위로간주하여배척한다. 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

88 그논거로 안마 를 손또는특수한기구에의하여인체에대한물리적시술로혈액의순환을촉진시킴으로써뭉쳐진근육을풀어주는정도의행위 로보고, 안마 마사지 지압 은 고도의지식과기능을갖지아니한자가시술하더라도건강상의위험을발생할가능성이낮은물리적시술 이라하고, 그밖의자극요법 은 안마 마사지보다높은수준의전문성을요구하거나높은수준의위험을발생시키지않는행위로서안마 마사지 지압과유사한효과를낼수있는방법에국한된다. 고비틀어해석하고있다. 사실 안마 마사지 지압 의수기는인체를구성하고있는각기관에영향을미쳐신경과근육의기능을항진 억제시키기도하고, 진정작용에의하여병적긴장을제거하는등내장의기능에도변화를일으킨다. 안마 마사지 지압 이실제임상에서나타나는효과와유발기전을조감할때, 어째서 뭉쳐진근육을풀어주는정도의행위 라하고, 고도의지식과기능을갖지아니한자가시술하더라도건강상의위험을발생할가능성이낮은물리적시술 이라하는지이해되지않는다. 물론 안마 마사지 지압 은주사바늘이나침처럼예리한도구로인체를침습하는의료행위와는달리, 손이나특수한도구를사용하여시술하기때문에의료과오가발생하였을경우, 급성으로반응하는전자의위험성보다그생리상보건위생상의위험성이만성으로나타나는특징은존재할수있다. 그렇다고 안마 마사지 지압 이생리상보건위생상의위험도가낮아, 고도의지식과기능을보유하지아니한자에게그시술이허용될수있는정도의허술한직능분야는결코아니다. 이러함에도불구하고사법부가안마사의업무를뭉쳐진근육이나풀어주고피로회복의수단정도로폄하하는판단은, 아마도 2 3개월정도의임의적단기사설교육을받은무자격안마행위자가 의료법 제27조위반과 보건범죄단속에관한특별조치법 저촉을회피할목적으로강변하는, 자신들의행위는결코의료행위가아니라는주장을사법부가여과없이그대로인용하여안마사의업무에적용한논리로판단된다. 권력분립의원리에서다수파기관에속하는입법부와행정부의구성주체는국민의표를먹고사는생태적한계때문에사회공동체생활영역의갈등구조에서다수세력과보다더큰힘이실리는저울추에편승할수있지만, 비 다수파기관인사법부의구성주체는표를식량으로삼을이유가없는까닭에, 소수약자의권리구제에역점을두어이성적정의를실현해내는것이그책무이다. 그렇지만우리의사법부는안마사의업무한계중안마침으로대칭되는 그밖의자극요법 을비틀어해석함으로써그에관한유권적해석을부인하고, 의료법 제27조의무면허의료행위금지사항을면탈하는제82조제2항의효력까지부인하면서, 의료법 체계에깔려있는역사성과안마사의업무한계에나타나는사회현상을외면했다. 사법부가 침시술로인체에미치는영향과발생가능한위험도 에주안점을두고, 침시술의자격주체를한의사와구 의료법 제60조제1항에의한침사로판단하면서도, 이료교육에의하여안마사가침시술위험도에대한통제 회피능력을충분하게보유하고있는사실을합리적인논거없이정당성 적법성의근거사유에서배척한태도가바로그것이다. 사물을관찰함에는반드시한그루의나무만을보지말고숲전체의생태계를조망해야하거늘, 사법부는의료법체계전체의행간을광의적으로조감하지아니하고법규정의문언에만국소적으로매달리는사법소극주의적 사법보수주의적태도만을고집했던것이다. II. 정책제언살펴본바와같이이료제도는우리나라에도입된후외압과내압으로폐지와부활이라는운명적파란을거듭겪으면서 1세기를지나왔다. 그과정에서이료제도의한축을이루었던침술은 1963년한의사국가고시에편입되어한의사의업무로흡수되었고, 다른한편으로는같은해시각장애인만을자격주체로삼는안마사제도가부활되면서침술이안마사의업무중 기타의자극요법 이라는용어로표기되어오늘에이르렀다. 그동안끊임없이지속되어온이료교육의역사성과이료제도의관행에비추어, 안마사에있어서안마침은안마사의업무로확신하는데에는충분한이유와당위성이존재한다. 그러므로현행 안마사에관한규칙 제2조안마사의업무한계중안마침을가리키는 그밖의자극요법 은헌법상신뢰보호가요청되는관습법 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

89 에해당하는규정으로보아야한다. 그러나우리의사법부는상 하급심을막론하고한결같이안마사의안마침시술을무면허의료행위로파악하면서행정부의유권적해석마저부인하고있다. 이로인하여안마침을시술하는안마사가무면허의료행위에의한보건범죄전과를떠안는사례가속출한다. 그래서입법부의법률에의한유권적해석이필요하다는논란이들끓었고, 1999년에는안마사회장이국회의원 21인의발의로안마침을 의료법 제61조제4항에명문화하고자 의료법 제61 조제4항개정법률 ( 안 ) 을 15대국회에제출했지만실패했고, 2005년에는안마침사회장이국회의원 21인의발의로안마침을 의료법 제82조제4항에명문화하고자 의료법 개정법률( 안 ) 을 17대국회에제출했지만그역시성공하지못했다. 검토한바와같이안마사에관한규칙중 자극요법 에대한행정부의유권적해석은안마침시술의형사소추에서발생되는사법부의기판력에는속수무책으로휴지조각이된다. 사법부의판례태도가불합리하더라도이에대한학문적비판은가능하지만, 그기판력에대항할재간은전혀없다. 이와같이유권적해석이사문화되는지경에서이에대응하는공권력의불행사로인한안마사의기본권침해상황이더이상방치되어서는아니된다. 이제안마사의안마침시술이안정적 항구적으로보장될수있는제도적장치가불가피하다. 본연구에서는 초 중등교육법 에의거한현행이료교육제도를 고등교육법 으로상향조정하여, 앞으로는 4년제정규대학에서안마사를양성하는방안을우선순위로제시했다. 안마사양성을위한이료교육의학제가고등교육으로개편된다면, 사법부에효력이미치지않는안마침에대한현행유권적해석을보완하는일이입법기술상용이할것이다. 이에는 의료법 제82조제4항을개정하여입법부의유권적해석을이끌어내는것이가장완전한보완방법이겠지만, 이를반대하는이익집단의저항을감내해야한다는문제가따른다. 그러므로본연구에서는가장현실성있는두가지방안을제시하고자한다. 첫째, 1997 년 6 월보건복지부가관련이익집단의양해를얻어방침을확 정한바있었던 안마사에관한규칙 제 2 조안마사의업무한계를개정하여 보완하는방안이다. 1. 개정이유 안마사의안마침시술교육은이료교육제도를통하여 1 세기이상실시되었지만, 침구술에대한비과학설때문에 1963 년 안마사허가에관한규정 안마사의업 무한계내에직접표기하지못하고 그밖의자극요법 으로우회하여규정하였 다. 그래서 1988 년 2 월 8 일 그밖의자극요법 을 교육법 제 143 조에의 거하여설치된맹학교고등부에서배운 3 호이내의침 이라고유권적해석을 시행했다. 그러나이유권적해석은안마사의안마침시술이수사기관에의하여 기소되었을경우, 사법부에그효력이미치지아니하여안마침을시술하는안마 사가무면허의료행위로인한보건범죄자로처벌되는상황이다. 그러므로안마침에 대한유권적해석을현행 안마사에관한규칙 에보완해야할필요성이시급히 요청되고있다. 2. 주요골자 안마사에관한규칙 제 2 조 ( 안마사의업무한계 ) 중 그밖의자극요법 에 ( 안마침 : 침신의굵기 0.25mm 이하의호침 ) 으로명문화함. 3. 신 구조문대비표 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

90 둘째, 궁여지책적방안이기는하지만간이한방법으로서안마사자격증의서식을변경하여유권적해석의내용을기재하는방안을찾아볼수도있다. 즉안마사자격증서식에 안마사의업무는안마 마사지 지압등각종수기요법 ( 手技療法 ) 이나전기기구의사용, 그밖의자극료법 ( 안마침 : 침신의굵기 0.25mm 이하의호침 ) 으로인체에물리적시술행위를업무로한다. 라고기재하는방안도상정해볼수있다. 제 5 장 안마시술에대한건강보험 및노인장기요양보험 적용방안 제1절서론제2절논의의필요성제3절해외사례검토제4절안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용을위한법제화방안 제 4 장안마침에대한유권적해석의보완방안 안마사제도개선방안의연구

91 제 1 절서론 제 5 장 안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마시술의의학적효과는이미널리인정받고있으며몇몇선진국에서는 우리나라수기요법과유사한안마시술및마사지요법을건강보험이적용되 는치료요법으로인정하고있다. 안마시술은건강에많은관심을기울이는 우리나라에서도예방의학적차원에서오래전부터주목받고있는의료분야이 다. 과거부유층이나고령층에한정되어있던선호대상또한현재는청 장년 층이나여성들을중심으로확대되고있는추세로, 안마시술의저변확대는새 로운전환점을맞고있는상황이다. 특히노령화가급속히진행되고있는우리나라는 2050 년에노인인구비 율이 35.9% 에이를것으로전망됨에따라, 40.1% 로예상되는일본에뒤 이어세계에서두번째노인대국이될것이라예상되고있다 96). 이러한 상황에서노인의삶의질문제가관심사로대두되었고, 노후를위한경제 적준비와아울러건강한상태로노후를맞이하고유지하기위한건강관 리가중요한이슈로부각되고있는실정이다. 또한 2008 년노인장기요양 보험제도가시작되어현재시행중인노인장기요양보험등급인정자가 2014 년기준 38 만명을웃도는상황에서노인의건강유지 증진을위한 안마시술의필요성이역설되고있다. 독일을비롯한서구여러나라에서 96) YTN, 한국노인인구비율, 2050 년에세계에서두번째예상, : 마사지를건강보험에적용하고, 가까운나라일본에서도개호보험 6 개직 종중에안마를포함시켜운영하고있는사실은우리나라안마사제도에 시사하는바가매우크다고할것이다. 고령화사회, 건강에대한높은관심등으로안마수요는점점증가할 것이고, 수요의증가는곧필요성의존재를방증한다. 국민의건강한삶 을보장하기위한보건의료제공은현대급부국가의중요한역할중하나 로서, 보다광범위한국민건강증진서비스를위하여의료적효과가인정 된안마시술에대한건강보험적용의필요성이오래전부터제기되어왔 다. 실제로일본, 독일등의선진국에서안마또는마사지요법에건강보 험을적용하고있는점에비추어, 우리나라에서도안마시술에대한건강 보험및노인장기요양보험적용제도를시급히도입할필요가있다 97). 이에본장에서는안마시술또는마사지치료요법에대하여건강보험제도를 시행하고있는일본과독일의사례를살펴보고, 현재우리나라실정에서안 마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용가능성을타진해본다. 97) 심영미 / 박미혜, 우리나라안마사자격제도분쟁의주요쟁점과향후과제, 분쟁해결연구제 8 권제 2 호, 2010, 75 면 ; 김태용, 민간요법의의의와활성화에대한연구, 동의대학교박사학위논문, 2015, 56 면. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

92 제2절논의의필요성 Ⅰ. 건강의관심구조와안마의의학적효과 1. 건강에대한관심고조우리나라는예로부터건강에대한관심이높은나라라서서양의학이들어오기전부터한의학과민간의학이발달하였다. 서양인이몸에좋은것을의학적근거를토대로하여영양제등의형태로복용해왔다고한다면, 우리나라에서는몸이쇠약해지거나가문에직계존속의건강을염려할때에는보약을지어먹고상납하는습성이보편적인풍습으로전래되었다. 최근에는 TV 등의매체를통하여질병이생겼을경우를대비하는보험의광고가만연하고있다. 예전에는장래에생길지도모르는질병에대해서는그다지관심을갖지않았던것이사실이지만요즘에는계획적으로자기몸을생각하며관리하는사람이늘어나고있다. 뿐만아니라일단질병에걸리게되면회복하는데시간이많이소요되므로질병에걸리지않도록평소부터신경을쓰는예방차원의의학이그어느때보다주목받고있다. 2. 안마의의학적효과 셋째, 근육의피로를회복시키고작업능력을왕성하게한다. 피로때문에굳어진근육에안마술을시행하면, 그근육이부드러워지고피로가회복되는데, 이것은신진대사에의하여근육의피로물질이제거되기때문이다. 넷째, 내장의기능을활발하게하여소화, 흡수, 호흡, 분비, 배설등을촉진시키고전신의신진대사를왕성하게하여준다. 어깨와등에안마술을시행하면가슴이시원해지고식욕이왕성해지며, 또, 허리나배에대한안마술은변통과이뇨를조정하는데, 이것은안마술이내장의기능을활발하게조정하기때문이다. 과거에는피로회복과건강증진을목적으로삼는안마시술을중심으로시행하여왔고, 그대상도부유층이나어느정도연령이높은층으로한정되어있었다. 그러던것이근자에이르러서는청년층이나여성들도안마를선호하는사례가늘어나면서질병의예방과치료목적의안마시술이시행되는추세다. 안마는인체의근육, 관절, 신경등의골격계기능저하를회복시키고, 신진대사를조절하여혈액순환및수분조절을원활하게조정함으로써, 높은혈압을낮추는등순환기질환에도효과가있다. 또한신경기능을효과적으로조절하고, 안마시술후에는내장기능이활발해져식욕증진과소화등을촉진시키는효과가실제임상에서입증되었기때문에그러한것이다. 안마술은손으로시행하는수기요법의총칭으로, 그포괄적인효과를다음의네가지로요약할수있다. 첫째, 혈액과림프의흐름을촉진시키고조직의영양상태를호전시킨다. 몸의일부분에수회의안무법 ( 쓰다듬는법 ), 유연법 ( 주무르는법 ) 또는고타법 ( 두드리는법 ) 을시행하면, 충혈이발생하여그부위가빨갛게변해지는것으로보아순환이촉진됨을알수있다. 둘째, 신경을알맞게자극하여상쾌한감각을느끼게하고, 그기능을조정한다. 가벼운안마술은잠을오게하고, 신경통등에압박법 ( 무르는법 ) 을시행하면, 안마술이신경의작용을조정하기때문에통증이가벼워진다. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

93 Ⅱ. 고령화사회와노인장기요양보험 성을높일수있는정부의적극적인정책이필요한시점이다. 1. 고령화사회와안마우리나라는프랑스나일본보다도더급격한속도로고령화사회가형성되고있다. 행정자치부자료에따르면현재 65세이상인구가 699만명으로 691만명인 15세미만인구를추월했다고한다 98). 이급격한고령화사회로의진전추세는당분간은계속될것으로보이고, 전체인구에서노인인구가차지하는비율이머지않아 20% 를넘어 30% 대에육박하게된다는전망도나오고있다. 나아가한국에서기대수명이길어지고있다는점을주목하여야한다. 통계청발표에따르면 2016년기대수명은남자 79세, 여자 85.2세로남녀평균 82세를웃돌았다 99). 앞으로는몇세까지사느냐하는것보다는노후를어떻게보내느냐하는질적인문제가더중요해질전망이다. 보다나은삶을살아가기위하여필수적인것은노년생활의건강이기때문에, 노인의건강이고령화사회에서핵심적인이슈로부상하고있는실정이다. 실제로 2014년노인실태보고서에따르면 2개이상의만성질환을앓는노인은 69.7% 로노인 1명당평균 2.6개의만성질환을겪는것으로드러났다 100). 노인건강관리를위한안마시술의효과는이미오래전부터강조되어왔다. 이는이미노인요양시설에서안마사취업을적극적으로권장하여시설내에서안마를통한노인의건강증진을도모하고있는일본의개호보험의예에서반추할수있다. 보건 의료적측면에서우리나라고령화사회에서의노인의건강한삶보장을위해서는, 무한한잠재력을가지고있는안마시술의접근 2. 노인장기요양보험제도와안마노인장기요양보험제도가실시된지 10 여년이경과하였지만, 아직도문제점을지적하는목소리가높다. 그러나노인장기요양보험제도가노인의건강한생활영위에긍정적인변화를가져다줄수있는잠재력을가지고있음을부인할수는없다. 제도의정착초기에시행착오를겪고는있으나, 고령화사회, 나아가고령사회의도래에대하여적절한제도적대응으로평가될수있다. 노인장기요양보험제도내에서의안마산업의성장잠재력또한무시할수없을것이다. 대표적으로노인에게빈발하는중풍으로인한저하된신체기능을회복시키고유지하는데에안마시술의탁월한의료적효과가인정되고있는만큼, 전문적인안마시술교육을받은안마사의노인장기요양보험제도편입을긍정적으로검토해볼시기라판단된다. 나아가지속적인안마시술로인하여노인의삶의질을향상시키고, 노인상담에관한전문적인교육을통하여노인의육체적 정신적건강을증진시킬수있는노인과의적절한대화상대로서의기능도기대하여볼수있다. 98) 연합뉴스, 급격한노령화 65 세이상인구, 15 미만첫추월 : s.co.kr/bulletin/2017/01/18/ akr html?input=119 5m 99) KOSIS 국가통계포털 : B41&vw_cd=&list_id=&scrId=&seqNo=&lang_mode=ko&obj_var_id=&itm_id=& conn_path=e1# 100) 한국보건사회연구원, 2014 년도노인실태조사. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

94 제3절해외사례검토 Ⅰ. 일본 1. 일본의안마사제도일반 (1) 개요일본은이료제도중안마사직종이우리나라보다오랜역사를가졌고, 현재의안마사제도를법률로서제도화하고있다. 다만우리나라와는달리일본은안마사직종이완전히시각장애인에게유보되지아니하고, 시각장애인의경우자격할당제를취하면서병원, 진료소등에서지압과안마직종의 70% 를고용하는유보고용제도를두고있다. 일본의안마사제도를기초하는 안마 마사지 지압사, 침사, 구사등에관한법률 ( 이하안마사법 ) 101) 은시각장애인과비시각장애인을구별하는규정없이모든일본인에게안마사등의면허를취득할수있는길을열어놓고있다. 다만 안마사법시행규칙 102) 제10조에서는시각장애인의경우점자시험을가능하게하는규정을두고있다. 일본후생노동성 위생행정보고 ( 취업의료인 ) 개황 에따르면 2014 년기준취업안마 마사지 지압사는 113,215명이며, 103) 이중시각장애인이 25,999명, 비시각장애인이 87,216명으로조사되었다. (2) 시각장애인안마사양성제도일본에서의이료교육의역사는 1600년대로거슬러올라간다. 104) 당시시각장애인에대한안마및침술등의교육은근대적학교제도가아닌개인학원에서의도제식교육방법으로성행하였다. 근대적학교교육시스템은 1800년대후반기인명치유신이후로서 1877년 12월 22일최초의시각장애인전문교육기관으로동경에츠쿠바대학부속맹학교가시초였고, 이어 1879년 5월 22일에쿄토에쿄토부립맹학교가개교하였다. 이후이료교육을실시하는전문교육기관은지속적으로증가하여 2010년 3월현재 57개소의맹학교에서이료교육이실시되고있다 105). 현재실시되고있는맹학교와대학에서의이료교육은 2000년도부터안마 침 구교육과정이시간수지정이아닌대학설치기준에따른학점제로운영되고있다. 예를들어쓰쿠바대학부속시각특별지원학교전공과침 구 수기요법교육과정은아래표와같다. < 표 20> 쓰쿠바대학침 구 수기요법교육과정 101) あん摩マツサージ指圧師 はり師 きゆう師等に関する法律. 동법은 1947 년제정되었으며, 최근 2014 년개정되어오늘에이르고있음 ( /S22/S22HO217.html). 102) あん摩マツサージ指圧師 はり師 きゆう師等に関する法律施行規則 : 0&H_NAME_YOMI=%82%A0&H_NO_GENGO=H&H_NO_YEAR=&H_NO_TYPE=2 &H_NO_NO=&H_FILE_NAME=H02F &H_RYAKU=1&H_CTG=1&H_ YOMI_GUN=1&H_CTG_GUN=1 103) 平成 26 年衛生行政報告例 ( 就業医療関係者 ) の概況 : i/saikin/hw/eisei/14/dl/gaikyo.pdf#search=%27%e3%83%9e%e3%83%83%e3%8 2%B5%E3%83%BC%E3%82%B8%E5%B8%AB%E6%95%B0%E3%81%AE%E5% A4%89%E5%8C%96%27 104) 이에관하여자세히오태민, 한국시각장애인안마사제도활성화를위한고찰, 서강대학교석사학위논문, 2009, 68 쪽이하참조. 105) 오태민, 앞의글, 72 쪽. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

95 ( 출처 : 쓰쿠바대학홈페이지 106) ) (3) 안마사면허시험 1988년에개정된 안마 마사지 지압사, 침사, 구사등에관한법률 에서는침구사양성의자질향상을요구하는사회적요청에의하여다른 의료관련직능과같이침 구사등의양성은고졸후 3 년으로바뀌게되 었다. 이러한배경하에 1990 년에는안마 침 구등을교육하는 3 년제단 기대학이생겼고 (2007년부터는 4년제로승격됨 ), 이료과교육은궁극적인목표도치료학의체계화를실현하는것에초점이맞추어지게되어 1993년 2월부터는처음으로안마사 침사 구사시험제도가국가고시제도로변경되었다. 일본 안마사등법 제1조에따르면의사이외의자로안마, 마사지혹은지압, 침또는뜸을업으로하고자하는자는각각안마 마사지 지압사면허, 침사면허, 구사면허를받아야한다. 면허는일본 학교교육법 제 90 조제 1 항의규정에의하여대학에입학할수있는자 로서 3 년이상문부과학대신이인정한학교또는후생노동대신이인정하 106) 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

96 는양성시설 ( 이른바전문학교 ) 에서필요한지식과기술을습득한자에게부여된다. 그러나현저한시각장애인은 학교교육법 제57조규정에의하여고등학교에입학할수있는자로서, 안마 지압사는 3년이상, 침술 뜸치료사는 5년이상위의학교또는양성시설에서필요한지식과기술을습득한자에게부여될수있다 107). 시험은매년 1회실시되는데, 시각장애인을위한시험은각도도부현에서실시된다. 안마 지압사의시험과목은의료개론, 위생학 공중위생관계법규, 해부학, 생리학, 병리학개론, 임상의학총론, 임상의학각론, 재활의학, 동양의학개론, 경락 경혈학개론, 안마 마사지 지압이론, 동양의학임상론으로구성된다. 시험은객관식 4지택1에의한필기시험으로실시되고, 실기시험은실시하지아니한다. 시각장애인의경우에는신청에의하여확대문자또는점자등과같은방법의시험이인정되는데, 학교장또는시설장의승인을받은자에한하여, 시험장에시험문제를녹음한 CD 또는음성의병용이나조명기구, 확대독서기및점자타자기반입이가능하다 108). 면허시험에합격한자는일본 안마사등법 제3조의3에따라안마 지압사, 침술및뜸치료사의각명부에등록한후면허증을교부받는다. 면허등록업무는 공익재단법인동양요법연수시험재단 에서총괄하고있다. 일본에서안마사 마사지 지압사는면허등록자를기준으로매년약 1500명에서 2000명이배출되고있으며, 2016년기준약 19만명이면허를등록한것으로조사되었다 109). 2. 건강보험의적용 (1) 건강보험적용대상질환일본에서안마 침 구사가실시하는시술은병원이나진료소에서실시하는시술을제외하면, 모두건강보험법상요양비로취급된다. 그리고병원이나진료소에근무하는안마 마사지 지압사가실시하는업무중진료보수가인정되는것은의사의지시에따라실시하는소염 진통등의처치와이학요법에한정되지만, 안마의경우그수가가아주낮게책정되어있다. 그래서병원내에서는안마보다는이학요법에의존하는경우가많다 110). 안마시술의건강보험적용대상여부에대한결정은 침사, 뜸치료사및안마 마사지 지압사의시술에따른요양비지급유의사항 ( 이하안마시술등요양비지급유의사항 ) 제2장에따라일률적으로그진단명에의하지아니하고근육마비내지관절구축등에한한다. 의료마사지를필요로하는경우에도건강보험적용대상이될수있다 111). 이와같은이유에서단순한피로회복이나위안목적혹은질병예방을위한안마등은건강보험적용에서제외된다. 예를들어단순한요통이나신경통등의치료가목적이라면안마는불가능하지만, 요통이나신경통등으로인하여근육마비나관절구축이수반되는경우에는이를치료할목적으로건강보험적용하에서안마시술이가능하다. 즉증상에따라안마치료는가능하나그것은요통이나신경통에관한치료가아닌근육마비나관절구축에관한치료행위차원에서만가능하도록하고있다 112). 예를들어탈구및골절은물론, 뇌출혈에의한 107) 일본후생노동성홈페이지 : en/anma/ 108) 일본후생노동성홈페이지 : en/anma/ 109) 안마사 마사지사 지압사면허등록사무를담당하는 공익재단법인동양요법연수시험재단 홈페이지 : 110) 오태민, 앞의글, 79 쪽. 111) はり師, きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給の留意事項等について : ge-h pdf#search=%27%e3%81%82%e3%82%93%e6%91%a9%e3%83% 9E%E3%83%83%E3%82%B5%E3%83%BC%E3%82%B8%E6%8C%87%E5%9C% A7%E5%B8%AB%E3%81%AE%E6%96%BD%E8%A1%93+%E5%8C%BB%E7%9 9%82%E4%BF%9D%E9%99%BA%E3%81%AE%E7%99%82%E9%A4%8A%E8% B2%BB%27 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

97 편마비, 신경마비, 신경통등의병증에대해서도보험적용의적합성을판단할수있는의사의소견이있으면, 안마시술은보험적용대상이될수있다. (2) 건강보험적용의필수요건안마시술의건강보험적용을위한필수요건은의사의동의서내지진단서의발급이있어야한다는점이다. 안마시술의건강보험적용에있어서의사의동의서발급은매우중요한의미를갖는다. 앞서설명한바와같이안마시술의건강보험적용이일률적으로진단명에의하지아니하고근육마비내지관절구축에의하기때문에동일한진단명이라할지라도의사의동의내지진단소견에따라서건강보험적용여부가달라질수있다. 의사의동의서에는피보험자의기초정보, 질병과관련된병명, 증상, 발병연월일등이기재되고, 건강보험에따라요양비지급대상의적합성을판단할수있는의사의소견이기재되어야한다 ( 안마시술등요양비지급유의사항제3장제1호 ). 진단서의경우에는안마시술에대한건강보험적용의직접적인소견이기재될필요없이진단내용에따라보험적용의적합성이판단될수있으면족하다 ( 동유의사항제3장제2호 ). 동의서내지진단서를항상정형외과전문의에게발부받을필요는없고, 환자가현재치료를받고있는의사에게받으면유효한것으로인정된다. 안마를시술하는기간에관해서는지급의제한은없지만, 치료첫날부터 3개월을넘어서시술을계속하려고할경우에는재차의사의동의가필요하다. 이경우실제로의사의동의를얻은상태라면반드시동의서를첨부하지아니하여도된다. 또한변형도수교정에대해서는 1개월마다의사의동의서가필요하다. 나아가동유의사항제 3장제10호는의사에게환자가동의서발급을요구하는경우그증상을판단하여원활히발급할것을권장하고있다. 중요한것은의사로부터의동의서나진단서가없으면보험적용을받을수없다는것이다. 그러한의미에서의사와의관계가중요함은말할것도 없고, 의사가적극적으로동의서나진단서를써주지아니하므로어떻게하면의사로부터동의서나진단서를받아낼수있는지가과제라할수있다. 의사가동의서를 1장써주면의사에게 1,000엔정도가지불되는데, 의사에게는이정도의금액으로는그다지매력적인금액이될수없다. 그래서그액수를높이는방안이일본맹인연합회를통하여후생노동성에건의되고있으며, 그렇게되어야만의사들로부터적극적인협조를기대할수있다고내다보는것같다. 113) < 표 21> 건강보험적용을위한안마시술등에대한의사의동의서와진단서 112) 오태민, 앞의글, 80 쪽. 113) 오태민, 앞의글, 81 쪽. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

98 (3) 건강보험적용에따른요양비금액안마 마사지 지압의요양비금액은인체를팔, 다리를포함하는 4지와몸통인체간등 5부분으로구분하여시술한부위에따라계산하는제도를채택하고있다. 2016년 9월 23일개정된 침술인 뜸치료사및안마사 마사지사 지압사시술에따른요양비지급에대한통지 114) 에따르면안마시술의요양비기준은 1부위 (1 肢 ) 당 285엔으로책정된다. 온열요법을병행하는경우에는 1회당 80엔이추가로지급되며, 온열요법과함께시술효과를촉진하기위하여안마시술의범위내에서전기광선기구를사용하는경우에는 110엔이추가로지급될수있다. 이외에변형도수교정이실시되는경우에는 1부위 (1 肢 ) 당 575엔의요양비를지급한다 115). 침술과뜸시술에대해서도요양비가책정된다. 침술과뜸시술시최초진료에서는침술과뜸시술중하나를선택하여시술하는경우에는 1회당 1,610엔, 양시술을병행하는경우에는 1회당 1,660엔의요양비를지급한다. 이후시술에서는양시술중하나를선택하여시술하는경우에는 1회당 1,300엔, 이를병용하는경우에는 1회당 1,520엔이책정된다. 이경우에도안마와마찬가지로온열요법이나전기광선기구가사용될수있다. 침또는뜸시술의효과를촉진하기위하여각각의시술범위내에서온열요법또는전기광선기구가병용되어사용되는경우에는 1회당 30엔을가산한다 117). < 표 23> 일본건강보험법상침 뜸시술요양비 < 표 22> 일본건강보험법상안마시술요양비 ( 출처 : 침술인 뜸치료사및안마사 마사지사 지압사시술에따른요양비지급에대한통지 116) 재구성 ) ( 출처 : 침술인 뜸치료사및안마사 마사지사 지압사시술에따른요양비지급에대한통지 118) 재구성 ) 114) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 115) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 116) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 117) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 118) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

99 (4) 왕진료의적용 안마시술이환자를방문하여시술되는경우소정의왕진료가요양비로 지급된다. 고령등의이유로거동이불편하여치료원을방문하기어려운 환자인경우, 안마사는환자를방문하여시술할수있고, 이에따른소정 의왕진료가책정되어있다. 방문교통비는방문치료를위한이동거리가 편도 2km 이내일경우 1,800 엔이고, 이동거리가편도 2km 이상 8km 이 하인경우에는 2km 또는그끝수가늘때마다소정요금에 770 엔을가 산하며, 편도 8km 을초과하고 16Km 이내에는일률적으로 2,310 엔이가 산된다. 그러나편도 16km 를초과하는경우에는방문치료의급박한사유 가있는경우를제외하고는초과분에대하여방문교통비를지급하지아니 한다 119). < 표 24> 일본건강보험법상왕진교통비 ( 출처 : 침술인 뜸치료사및안마사 마사지사 지압사시술에따른요양비지급에대한통지 120) 재구성 ) 119) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 120) はり師 きゅう師及びあん摩 マッサージ 指圧師の施術に係る療養費の支給について ( 通知 ): 자동차나오토바이등을사용하여이동이자유로운비시각장애인안마 사에게는방문치료에적용되는요양비지급이수입에큰도움이될수있 을것으로판단된다. 특히방문치료를이용하여 1 시간동안에복수의환 자를치료하는경우효율성이클것으로예상된다. 예를들면치료하는데 20 분, 다른환자의집까지이동하는데 20 분, 그곳에서치료하는데 20 분 등과같이시술계획을장소의특성을고려하여효율적으로운용할수있 고, 이에따라시술비외에추가되는왕진교통비를소득으로올릴수있 을것이다. 그러나시각장애인의경우에는일단단독으로폭넓게이동하 면서왕진시술하기어려울것이기때문에, 방문교통비지급이시각장애인 안마사에게얼마나큰도움이될지는미지수이다. 121) 3. 개호보험의적용 (1) 일본의개호보험제도 일본의개호보험제도는 2000 년 4 월에도입되어올해 18 년째를맞이하 고있다. 개호보험의골자는피보험자가고령으로인한뇌졸증등의질 병, 부상으로인한신체의손상에따른거동의부자유상태, 치매로인한 정상적일상생활이어려운상태에서비용의 10% 또는 20% 의부담으로 개호서비스사업자가제공하는개호서비스를받는것을내용으로한 다 122). 개호보험제도도입의배경은일본의급속한고령사회화에있다. 저출산및고령화가오래전부터사회문제로심각하게대두되었던일본은 1970 년에이미고령화율이 7.1% 를넘어고령화사회에진입하였고, 1994 년당시세계최단기간으로 24 년만에 14% 를넘어고령사회로이행하였 으며, 2008 년 20% 를넘어초고령사회가되었다. 급격한고령화현상은 더욱가속되어 2020 년에는 28% 에육박하면서전체인구 4 명중 1 명의비 121) 동일한지적으로오태민, 앞의글, 82 쪽. 122) 일본후생노동성백서 2016, 96 쪽 : pdf 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

100 율로노인화될것으로예견되고있다 123). 일본의개호보험제도는시 읍 면이운영주체 ( 보험자 ) 가되고, 도도부현 은재정및사무등으로시 읍 면을지원하는역할을수행한다. 개호보험 제도의피보험자는두종류로분류되는데, 제 1 호피보험자는 65 세이상 인자로서원인에관계없이지원및개호가필요한상태에있는자이고, 제 2 호피보험자는 40 세이상 64 세이하인자로서특정질병으로인하여 개호를필요로하는자이다 124). 일본개호보험의급여종류는크게방문 개호 ( 가정봉사서비스 ), 통원개호 ( 주간보호서비스 ), 단기입소생활개호 요양 개호 ( 단기보호 ), 특정시설입소자생활개호로구분된다 125). 일본에서개호보험제도가시행되면서안마 침 구사의역할도주목받고 있다. 안마 침 구사는 5 년이상의실무경험이있으면케어매니저의자격시 험에응시할수있다. 이러한케어매니저제도를이용한이료종사자의새 로운시장개척이각광받고있다. 그대표적인것이치료원과보호시설을 겸한새로운유형의시설이다. 케어매니저는가족이나노인들과함께케 어계획을세울때심신안정과신체기능회복을목적으로필요하다면안마 를도입할수있도록되어있고, 기능훈련에는안마혹은침 구등이이에 포함된다는사회적인식이존재하고있었다. 그러던것을새로운시설내 에서는계획을세우는단계에서부터안마 침 구사가직접관여하게되었 고, 직접적인치료방법으로도이용되고있다. 케어매니저가안마 침 구사가 아닐경우에는원칙적으로는제도의이용자가안마사를선택하도록되어 있으나, 이용자가아는안마사가없을경우에는케어매니저가아는안마 사를소개하여도무방하기때문에케어매니저와의관계는중요할수밖에 없다 126). 123) 일본개호보험제도의배경에관하여는자세히김남식 / 홍석자, 한 일장기요양보험시행초기비교와시사점, 21 세기사회복지연구 Vol 5, No 1, 2008, 26 쪽이하참조. 124) 일본후생노동성백서 2016, 100 쪽 : 125) 일본후생노동성백서 2016, 101 쪽 : l/1-03.pdf 안마가사회에서인정받을수있는또하나의여건이노인시설내에서 마련되었다. 그것은기능훈련을담당하는여섯종류의직종중에안마가 포함되었다는사실이다. 그래서개호보험시설내에서는안마사가기능훈 련지도원으로일하게되어시각장애인도노인홈등에서종사하고있다. 그결과시설내에서의안마사의지위가확고해지고, 의료스텝의한분야 로서안마의사회적인식도높아지고있어서앞으로도안마에대한전망 은매우밝다고할수있다 127). Ⅱ. 독일 1. 개요 독일은우리나라와같은시각장애인의유보직역으로서의안마사제도가존 재하지않는다는측면에서형식에서는양국가의제도를평면적으로비교하 기용이하지아니할수있다. 그러나내용에서는우리나라의안마요법과유 사한마사지요법에대하여건강보험을적용하면서, 해당마사지요법을처 방함에자세한기준을법제도로정하고있다는점에서우리나라안마사제도 의건강보험적용논의와관련하여시사하는바가적지않다고할것이다. 독일의무건강보험 (Gesetzliche Krankenversicherung) 에관하여정하 고있는독일 사회법전제 5 권 (Sozialgesetzbuch Fünftes Buch, SGB V) 제 92 조제 1 항은독일연방합동위원회 (Der Gemeinsame Bundesausschuss, G-BA) 에의료적처방에관한지침을정립할것을위 임하고있다. 연방합동위원회는 2004 년에설립된독일연방보건부 (Bundesministerium für Gesundheit) 산하의독립법인으로독일보건의 료에있어서최상위의의사결정조직이다. 이곳에서는의약품, 진단, 치 126) 오태민, 앞의글, 85 쪽. 127) 오태민, 앞의글, 85 쪽. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

101 료, 의료기기, 비의료적치료등에대한급여여부를결정하여고시한 다 128). 마사지요법에관하여는위의근거에의하여연방합동위원회가발 령한 치료요법지침 (Heilmittel-Richtlinie) 129) 에서정하고있다. 나아 가처방의구체적기준은 치료요법처방기준 (Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen, zweiter Teil der Heilmittel-Richtlinie ) 130) 에서정하고있다. 아래에서는독일 치료요법지침 (Heilmittel-Richtlinie) 과 치료요법처방기준 에서마사지요법과관 련한규정에대하여간단히살펴본다. 2. 독일에서의마사지요법에대한건강보험적용 치료요법지침 (Heilmittel-Richtlinie) 17.A 1 에서는마사지요법 (Massa getherapie) 에관하여정하고있다. 동조에따르면마사지요법은평온한상 태에서능동적인신체적반응을야기하기위하여시술되는요법으로정의된 다. 마사지요법은특정한수기요법 (manuelle Grifftechnik) 에의하여시술된 다. 시술되는수기요법은조직적인일련의절차에따라직접적으로피부, 피 하조직, 근육, 힘줄, 결체조직, 신경, 림프및혈관을자극하는방법으로이 루어진다. 간접적으로는시술의영향은피부뼈종을통하여내부장기에까지 미치게된다고설명하고있다. 동조에따라마사지요법은크게다음과같이 구분된다. 128) 독일연방합동위원회에관하여자세히백영지 / 설아람 / 김수경, 독일의의료기술평가와의사결정체계, 공감 NECA Vol 월호, 한국보건의료연구원, 참조 : ht tp://hineca.tistory.com/entry/%ea%b8%80%eb%a1%9c%eb%b2%8c%eb%8f% 99%ED%96%A5 129) Richtlinien des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen über die Verordnung von Heilmitteln in der vertragsärztlichen Versorgung : bv_heilmittel_rl_ pdf 130) Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen : e/imperia/md/gpp/bund/heilberufe/richtlinien/bv_heilmittel_rl_katalog_ pdf < 표 25> 독일치료요법지침상마사지요법의구분 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 치료요법 지침에 명시된 마사지요법은 의무건강보험 (Gesetzliche Krankenversicherung) 의계약의사가처방할수있는치료요법으로인정되 고있으며, 치료요법처방기준 에서열거하는증상에대하여의학적판단 에따라환자에게이를처방할수있다. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

102 3. 마사지요법처방기준 치료요법처방기준 (Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen, zweiter Teil der Heilmittel-Richtlinie) 131) 에서는마사지요법의처방을위한증상 및횟수등에대하여자세히정하고있다. 먼저전통적인마사지요법에관 한처방기준은아래표와같다. < 표 26> 전통적마사지요법처방기준 131) Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen : de/imperia/md/gpp/bund/heilberufe/richtlinien/bv_heilmittel_rl_katalog_ pdf 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

103 마사지요법에대한지불금액은각각의보험사에따라다소차이가있지만통상적으로 6번의마사지요법에대하여환자는약 20 Euro( 약 26,000 원 ) 을지출하게된다 132). Ⅲ. 비교법적연구의시사점 1. 일본에서의시사점앞서조사한바와같이일본에서는안마시술에대하여건강보험을적용하고있다. 그러나일본은안마사에대하여고용유보를하고있다는점에서우리나라와는제도적차이점을보인다. 안마사자격도우리나라와는달리국가자격시험제도를운영하고, 안마시술에관한경험적연구도심도깊게진행하여안마의의료적효과에관한성과도풍부하게축적하고있다. 일본의경우안마시술에대하여건강보험을적용하고있으나그실효성에는의문을제기하는견해도존재한다. 일본과우리나라는안마사제도의역사를어느정도공유하면서, 두나라모두심각한고령화문제에직면하고있는상황이다. 이러한현실에서일본이안마의건강보험적용을통하여안마사의처우와고령화사회노인의건강증진이라는두가지문제에접근하고있는사실은우리에게시사하는바가 크다고할것이다. 다만제도도입의가능성을탐색함에는양국의제도적기 반이다소상이한점에유의하여야할것이다. 이러한맥락에서일본의안마 xgvzpwj2lrvt6t8zqyzqbyrl! ! ?_togl _&listid= &forwar dfrom=gl ( 출처 : Zuordnung der Heilmittel zu Indikationen, 7, 8, 9, 11 면재구성 ) 사제도및건강보험제도를제도적특성과시행의실태를면밀히분석하여참 고해야만우리나라에서의안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적 용제도정립과정에서시행착오를최소화할수있을것으로여겨진다. 마사지요법을처방받게되면환자는의사에게처방전수수료로 10 Euro( 약 13,000 원 ) 를지불한다. 이외에 10% 의환자자기부담이있으며, 132) N24, Wann die Krankenkasse Zahlt. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

104 2. 독일에서의시사점독일의경우에도우리나라의안마시술과유사한마사지요법에건강보험을적용하고, 그시행에필요한증상군, 증상, 목적, 처방기준, 실시횟수등에관하여상세한기준을마련해두고있다. 형식적으로는독일의마사지요법과우리나라의안마요법을평면적으로비교하여제도도입의강력한근거로삼기에모호할것으로보이지만, 실제로는우리나라안마요법의건강보험및노인장기요양보험적용을위한제도적기틀을마련하는데에구체적인자료로제공되기에부족함이없다. 제도의성립과발전에는제도의경로의존성을경시할수없으므로, 먼저우리나라안마사제도현실에서과연건강보험제도도입이가능한지를면밀히검토하는작업이필요하고, 현재의상태에서어떠한개선을통하여건강보험을적용할것인지철저한준비작업이선행되어야한다. 본연구에서는그러한개연성에초점을맞추고안마사제도개선목적의여러가지방안을제시하고있다. 안마사양성을위한이료교육제도의개선방안, 안마침유권적해석의보완방안, 안마시장정비방안등의주제가그것이다. 이러한주제들은개별적독자적주제로서도충분한의의를가지겠지만, 모두안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용의단초이기도하다. 제4절안마시술의건강보험및노인장기요양보험적용을위한법제화방안 Ⅰ. 요양급여범위의결정건강보험제도에서요양급여란가입자에게제공되는보험의료서비스의혜택을의미한다 133). 요양급여의범위에관하여는 건강보험법 제41 조에서정하고있다. 동조는 가입자와피부양자의질병, 부상, 출산등에있어진찰 검사, 약제 치료재료의지급, 처치 수술및그밖의치료, 예방 재활, 입원, 간호, 이송에대하여요양급여를실시한다. 고규정하고있다. 동조제3항은요양급여의방법 절차 범위 상한등의기준에관한사항을보건복지부령에위임하고있으며, 이에따라 2000년 6월 30일보건복지부령으로 국민건강보험요양급여의기준에관한규칙 이발령되어시행되고있다. 동규칙제5조의위임을통하여요양급여의적용기준및방법은다시보건복지부고시 요양급여의적용기준및방법에관한세부사항 에서, 동규칙제8조 ( 요양급여대상의고시 ) 및제9조 ( 비급여대상 ) 의위임에따라보건복지부고시 건강보험행위급여 비급여목록표및급여상대가치점수 에서자세한사항을규정하고있다. 134) 위의법령과행정규칙등이요양급여의범위에관한기준체계인데, 이를구체화하여도식화하면아래그림과같다. 133) 김계현, 건강보험관련법률체계의바람직한개선방향 - 요양급여기준관련규칙 고시 심사기준등정비를 -, 의료정책포럼제 10 권제 1 호, 55 쪽. 134) 건강보험관련법률체계의개선방향에관하여는김계현, 앞의글, 54 이하참조. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구

105 < 그림 2> 요양급여관련법체계 통하여보건복지부고시 요양급여의적용기준및방법에관한세부사항 과 건강보험행위급여 비급여목록표및급여상대가치점수 의개정작 업이이루어져야한다. 국민건강보험법 제 41 조의 3 은행위 치료재료및약제에대한요양급 여대상여부의결정에관하여다음과같이정하고있다. ( 출처 : 김계현, 앞의글, 56쪽 ) 우리나라의경우요양급여의범위를정함에있어급여대상이되는항목을열거하는 포지티브리스트방식 (Positive list system) 이아닌비급여대상항목을열거하고나머지는모두급여대상이되도록하는 네거티브리스트방식 (Negative list system) 을취하고있다. 네거티브리스트방식을채택하는경우대부분의의료서비스가국민건강보험급여대상이될수있으나, 실제로는재정상의부담으로인하여심사평가원의심사기준에의하여급여항목으로인정되는구조를가지게된다 135). 위와같이요양급여의범위를확정하는기준체계에서안마시술행위에건강 보험적용을위해서는무엇보다도요양급여대상으로인정되어야하고, 이를 동조제 5 항에따라보건복지부령 국민건강보험요양급여의기준에관한 규칙 제 10 조가이를구체화하여다음과같이정하고있다. 135) 김계현, 앞의글, 55 쪽. 제 5 장안마시술에대한건강보험및노인장기요양보험적용방안 안마사제도개선방안의연구