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2 참여연구진 연구책임자임성근부연구위원 공동연구자정재각연구위원 ( 한양대 ) 연구참여자임인선연구원 안창현연구보조원 연구운영실무협의회위원소순창교수 ( 건국대 ) 이기우교수 ( 인하대 ) 이인재단장 ( 지방자치발전기획단 ) 조진상과장 ( 행정안전부 ) 홍길표교수 ( 백석대 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.

3 발간사 우리나라는저출산 고령화, 사회갈등과소득양극화, 저성장경제와청년실업등의다양하고복합적인사회적문제를안고있습니다. 이러한사회적난제라불리는문제는기존의중앙집권적국정운영체제로는효율적으로대응하기어렵다는인식이확산되고있습니다. 2017년 1월국회헌법개정특별위원회가출범하여국회차원의개헌논의가계속되고있으며, 문재인대통령도지난 11월국회시정연설을통해서 2018년 6월지방선거와개헌국민투표동시실시를제안한바있습니다. 지금은새로운국정운영체제논의와관련한정책의창이그어느때보다넓게열린시기라고볼수있습니다. 소위 제왕적대통령제 와중앙집권적국정운영체제의대안으로서분권형국정운영체제로의전환에대한폭넓은논의가필요한시기라하겠습니다. 본연구는우리나라를비롯한주요국가의국정운영체제를비교분석하였고, 새로운국정운영체제로서분권형국정운영체제도입방안을제시하였습니다. 또한보다미시적차원에서는분권적조직운영과자율성확대로구성원의창의성과잠재능력발현을최대화하는것이궁극적으로는혁신형조직운영이될것임을지적하였습니다. 본연구를수행한임성근부연구위원의노고를치하합니다. 그리고연구에도움을 주신연구운영실무협의회위원과관계공무원, 그리고바쁘신와중에도설문조사에 응해주신모든분께깊은감사를드립니다. 2017년 12월한국행정연구원원장정윤수

4 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 [ 임성근 ] 제 1 절연구의배경 2 제 2 절연구의범위및방법 6 제 2 장이론적논의 [ 임성근 ] 제1절선행연구 국정운영관련연구 정부혁신관련연구 13 제2절국정운영체제와정부혁신의개념 국정운영체제 정부혁신 25 제3절분석의틀 30 제 3 장우리나라국정운영체제 [ 임성근 ] 제1절국정운영체제의변화 제헌헌법 제3차개헌과의원내각제 년헌법체제 평가 37 제2절국가수준국정운영체제 국정운영주체 국정운영주체의보좌기관 43 iv

5 CONTENTS 분권형국정운영체제와정부혁신 제3절지방분권화관점의국정운영체제 사무분권수준 재정분권수준 인사분권수준 종합평가 56 제 4 장해외국정운영체제사례 [ 임성근 정재각 ] 제1절미국 국가수준국정운영체제 지방분권화관점의국정운영체제 67 제2절프랑스 국가수준국가운영체제 지방분권화관점의국정운영체제 89 제3절독일 독일분권형국가운영체제 지방분권화관점의국정운영체제 평가및시사점 121 제4절오스트리아 국가수준국정운영체제 지방분권화관점의국정운영체제 평가및시사점 137 제5절일본 국가수준국정운영체제 지방분권화관점의국정운영체제 154 제6절해외국정운영체제비교 160 v

6 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 5 장정부형태와정부운영설문조사 [ 임성근 ] 제1절전문가대상설문조사 조사개요 전문가대상설문조사결과 169 제2절공무원대상설문조사 조사개요 공무원대상설문조사결과 189 제3절소결 국정운영체제 입법부, 행정부, 사법부간영향력 지방분권수준 정부운영핵심가치 정부혁신관련정책지지도 사회혁신에대한지지도 공무원의직무자율성 혁신행동 246 제 6 장결론및정책제언 [ 임성근 ] 제1절분권형국정운영체제구축방안 분권형국정운영체제의필요성 분권형국정운영체제구축방안 249 제2절혁신형국정운영체제구축방안 혁신내용과비전의명확화 권한위임형조직혁신 플랫폼정부 사회혁신의협력자 261 vi

7 CONTENTS 분권형국정운영체제와정부혁신 5. 혁신형국정운영체제모형 263 참고문헌 _ 269 부록 _ 281 부록 1-1. 정부운영방식에관한설문지 ( 공무원대상 ) 282 부록 1-2. 정부형태와정부운영방식에관한설문지 ( 전문가대상 ) 301 부록 2. 혁신적조직운영사례 308 vii

8 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표목차 < 표 2-1> 정부형태유형별특징 18 < 표 2-2> 권력구조형태분류 19 < 표 2-3> 분권형대통령제의장점 23 < 표 3-1> 1987년헌법의골자 37 < 표 3-2> 대통령의임명권 41 < 표 3-3> 국가사무와지방사무의범위 48 < 표 3-4> 중앙정부와광역 기초단체간사무배분 49 < 표 3-5> 지방자치단체사무구분 50 < 표 3-6> 국가사무및지방사무의비율 50 < 표 3-7> 자치재정권의주요내용 51 < 표 3-8> 재정분권의측정지표 52 < 표 3-9> 지방교부세종류와교부기준 53 < 표 4-1> 연방헌법의연방정부와주정의권한규정 69 < 표 4-2> 딜런의법칙대자치원칙 70 < 표 4-3> 거버넌스유형별권한비교 70 < 표 4-4> 미국정부단위의기능분담 71 < 표 4-5> 정부수준별행정서비스 72 < 표 4-6> 연방정부와주정부, 지방정부의재원 73 < 표 4-7> 미국의과세주체별조세비중 74 < 표 4-8> 미국의지방세과세주체 세원별세수입추이 74 < 표 4-9> 프랑스 2008년헌법주요개정사항 81 < 표 4-10> 지방자치단체수준별역할분담 91 < 표 4-11> 공동체별의무 92 < 표 4-12> 독일연방의전속적입법권 ( 기본법제73조 ) 102 < 표 4-13> 경합적입법권 ( 제74조 ) 103 < 표 4-14> 경합적입법권 ( 제74조 ) 105 viii

9 CONTENTS 분권형국정운영체제와정부혁신 < 표 4-15> 수상실조직도 111 < 표 4-16> 연방 주 지방자치단체의사무 117 < 표 4-17> 독일연방세세목 118 < 표 4-18> 공동세의종류와배분율 119 < 표 4-19> 독일공무원종류및정원비율 (2015년기준 ) 120 < 표 4-20> 독일에서공무원과공무피용자비교 121 < 표 4-21> 오스트리아연방정부의부처 127 < 표 4-22> 연방정부와주정부의사무배분 132 < 표 4-23> 게마인데의지역경찰관련사무 135 < 표 4-24> 중앙정부의지방정부에대한관여의기본원칙 155 < 표 4-25> 중앙정부와지방정부의역할분담 156 < 표 4-26> 각국국정운영체제종합비교 161 < 표 5-1> 조사설계 167 < 표 5-2> 전문가대상설문조사내용 168 < 표 5-3> 응답자특성 169 < 표 5-4> 현행우리나라대통령제장점 170 < 표 5-5> 현행우리나라대통령제단점 170 < 표 5-6> 적합한정부형태 171 < 표 5-7> 5년단임대통령제를선호하는이유 171 < 표 5-8> 4년중임대통령제를선호하는이유 172 < 표 5-9> 의원내각제를선호하는이유 172 < 표 5-10> 이원집정부제를선호하는이유 173 < 표 5-11> 정부형태선호및이유 174 < 표 5-12> 국회, 행정부, 사법부영향력크기 175 < 표 5-13> 지방분권수준 176 < 표 5-14> 지방분권수준변화의지향성 176 ix

10 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 < 표 5-15> 정부운영상핵심가치 (1순위 ~2순위 ) 176 < 표 5-16> 정부운영상핵심가치 (1+2순위) 177 < 표 5-17> 정부혁신관련정책추진의필요성 178 < 표 5-18> 사회적난제해결을위한방식 180 < 표 5-19> 정부운영방식의문제점및개선안 181 < 표 5-20> 정부혁신추진의문제점및개선안 182 < 표 5-21> 조사설계 184 < 표 5-22> 조사내용 186 < 표 5-23> 응답자특성 188 < 표 5-24> 기존정부혁신정책의문제점 ( 기관별 ) 191 < 표 5-25> 정부혁신추진의핵심사항 193 < 표 5-26> 정부혁신정책추진의적정기간 ( 기관별비교 ) 194 < 표 5-27> 정부운영의핵심가치 196 < 표 5-28> 정부혁신관련정책의필요성 _ 공무원전체 197 < 표 5-29> 정부혁신관련정책의필요성 _ 중앙행정기관공무원 198 < 표 5-30> 정부혁신관련정책의필요성 _ 광역지자체공무원 199 < 표 5-31> 정부혁신관련정책필요성 200 < 표 5-32> 소속기관별정부혁신관련정책필요성비교 201 < 표 5-33> 정부혁신관련정책의필요성차이분석 202 < 표 5-34> 사회문제해결을위한정책우선순위 203 < 표 5-35> 사회문제해결을위한정책우선순위비교 (1+2순위기준 ) 204 < 표 5-36> 사회문제해결에대한시민사회역할기대 206 < 표 5-37> 시민사회활동에대한정부지원필요성 207 < 표 5-38> 소속기관별사회혁신 210 < 표 5-39> 소속기관별직무만족도 211 < 표 5-40> 소속기관별직무자율성 212 x

11 CONTENTS 분권형국정운영체제와정부혁신 < 표 5-41> 소속기관별조직몰입도 213 < 표 5-42> 소속기관별조직환경 214 < 표 5-43> 소속기관별혁신행동 218 < 표 5-44> 원활한국정운영을위한필요사항 219 < 표 5-45> 현행지방자치수준 221 < 표 5-46> 향후지방자치수준견해 223 < 표 5-47> 상급기관조정 / 관여수준 226 < 표 5-48> 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 228 < 표 5-49> 자율성확대시혁신시도의향 231 < 표 5-50> 가장영향을많이미치는외부조직 (1+2순위) 233 < 표 5-51> 기관장 / 기획부서의관여수준평가 235 < 표 5-52> 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 237 < 표 5-53> 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 239 < 표 5-54> 가장영향을많이미치는내부조직 (1+2순위) 240 < 표 5-55> 정부운영방식관련의견 240 < 표 5-56> 정부혁신관련의견 241 < 표 5-57> 기타의견 242 < 표 5-58> 선호하는정부형태 243 < 표 6-1> 국가원수와행정수반동일인 (A안) 251 < 표 6-2> 국가원수와행정수반별개 (B안) 251 < 표 6-3> 국가원수와행정수반별개 (C안) 252 < 표 6-4> 지방분권을통한분권형국정운영체제구축방안 253 < 표 6-5> 국정목표 고르게발전하는지역 관련국정과제 255 < 표 6-6> 본연구대상국정과제와주요내용 256 < 표 6-7> 정부혁신추진핵심고려사항 263 < 표 6-8> 정부혁신추진과정핵심고려사항재정리 263 xi

12 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 < 표 6-9> 전문가와공무원의정부혁신관련정책지지비교 265 < 표 6-10> 정부혁신관련내용재정리 266 < 부록표 1-1> 정부운영방식에관한설문지 ( 공무원대상 ) 282 < 부록표 2-1> 정부형태와정부운영방식에관한설문지 ( 전문가대상 ) 301 xii

13 CONTENTS 분권형국정운영체제와정부혁신 그림목차 < 그림 1-1> 연구의흐름도 8 < 그림 2-1> 국정운영의주체 30 < 그림 2-2> 국가권력의 3주체 31 < 그림 3-1> 행정부의권한배분및최근논의 40 < 그림 3-2> 대통령보좌조직 44 < 그림 3-3> 지방자치단체재정자립도추이 54 < 그림 3-4> 국고보조금및지방비부담추이 55 < 그림 4-1> 미국대통령의지위 60 < 그림 4-2> 미국의중앙행정기관 63 < 그림 4-3> 대통령보좌기관조직 65 < 그림 4-4> 미국의정부기관간견제제도 66 < 그림 4-5> OECD 주요국세입분권지수 75 < 그림 4-6> 연방정부와원리 114 < 그림 4-7> 오스트리아통치구조 125 < 그림 4-8> 연방수상실조직 (2016년 8월기준 ) 129 < 그림 4-9> 오스트리아외교부조직도 130 < 그림 4-10> 오스트리아행정구조 131 < 그림 4-11> 간접연방행정과주행정 133 < 그림 4-12> 2015년재정조정현황 136 < 그림 4-13> 내각지원기관및행정각부종합조정기능 149 < 그림 5-1> 기존정부혁신추진의문제점 190 < 그림 5-2> 정부혁신추진의핵심사항 192 < 그림 5-3> 정부혁신정책추진의적정기간 194 < 그림 5-4> 정부운영의핵심가치 195 < 그림 5-5> 사회문제해결에대한시민사회역할기대 205 < 그림 5-6> 시민사회활동에대한정부지원필요성 207 xiii

14 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 < 그림 5-7> 사회혁신 _ 중앙행정기관 208 < 그림 5-8> 사회혁신 _ 광역자치단체 209 < 그림 5-9> 사회혁신 _ 기초자치단체 210 < 그림 5-10> 혁신행동 _ 중앙행정기관 216 < 그림 5-11> 혁신행동 _ 중앙행정기관 217 < 그림 5-12> 혁신행동 _ 기초자치단체 217 < 그림 5-13> 현행지방자치수준 _ 중앙행정기관 220 < 그림 5-14> 현행지방자치수준 _ 광역자치단체 220 < 그림 5-15> 현행지방자치수준 _ 기초자치단체 221 < 그림 5-16> 향후지방자치수준견해 _ 중앙행정기관 222 < 그림 5-17> 향후지방자치수준견해 _ 광역자치단체 222 < 그림 5-18> 향후지방자치수준견해 _ 기초자치단체 223 < 그림 5-19> 상급기관의조정 / 관여수준 _ 기획측면 224 < 그림 5-20> 상급기관의조정 / 관여수준 _ 집행관리측면 225 < 그림 5-21> 상급기관의조정 / 관여수준 _ 평가 / 감사측면 225 < 그림 5-22> 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 _ 기획측면 227 < 그림 5-23> 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 _ 집행관리측면 227 < 그림 5-24> 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 _ 평가 / 감사측면 228 < 그림 5-25> 자율성확대시혁신시도의향 _ 기획측면 229 < 그림 5-26> 자율성확대시혁신시도의향 _ 집행관리측면 230 < 그림 5-27> 자율성확대시혁신시도의향 _/ 감사측면 230 < 그림 5-28> 가장영향을많이미치는외부조직 (1순위)_ 중앙행정기관 231 < 그림 5-29> 가장영향을많이미치는외부조직 (1순위) _ 광역지방자치단체 232 < 그림 5-30> 가장영향을많이미치는외부조직 (1순위) _ 기초지방자치단체 232 < 그림 5-31> 기관장 / 기획부서의관여수준평가 _ 기획측면 234 xiv

15 CONTENTS 분권형국정운영체제와정부혁신 < 그림 5-32> 기관장 / 기획부서의관여수준평가 _ 집행관리측면 234 < 그림 5-33> 기관장 / 기획부서의관여수준평가 _ 평가 / 감사측면 235 < 그림 5-34> 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 _ 기획측면 236 < 그림 5-35> 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 _ 집행관리측면 236 < 그림 5-36> 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 _ 평가 / 감사측면 237 < 그림 5-37> 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 _ 기획측면 238 < 그림 5-38> 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 _ 집행관리측면 238 < 그림 5-39> 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 _ 평가 / 감사측면 239 < 그림 5-40> 가장영향을많이미치는내부조직 (1순위) 240 < 그림 6-1> 지방분권비전체계도 258 < 그림 6-2> 혁신형국정운영체계도 267 < 그림부록 2-1> 아메바경영기본원칙 310 < 그림부록 2-2> 재무회계와채산관리표의관계 311 < 그림부록 2-3> 아메바경영의회의형태 312 < 그림부록 2-4> 1차원분권화모델과 2차원분권화모델 313 < 그림부록 2-5> 아메바경영도입건수 315 < 그림부록 2-6> 야마토그룹의프랙탈조직 319 < 그림부록 2-7> 야마토운수의최근 10년간실적 319 < 그림부록 2-8> 행정개혁과 사무사업평가시스템 322 < 그림부록 2-9> 분권형조직개혁과목적지향행정관리시스템 323 xv

16 국문요약 1. 연구의필요성 우리나라국가경쟁력은수년전에비해하락하거나정체되어있고, 사회 갈등수준은 OECD 국가들중가장높은수준임 세계경제포럼 (WEF) 의발표 ( ) 에의하면, 우리나라경쟁력은 138개국중종합순위 26위로 3년째제자리걸음을하고있음. 특히정책결정의투명성 (115위), 정부규제부담 (105위), 공무원의사결정편파성 (82위), 정치인에대한신뢰도 (94위) 는상당히낮음. 이러한순위는우리나라국내총생산 (GDP) 이세계 11위국가라는점등을생각할때매우낮음 이런낮은국가경쟁력수준은공공부문의성과미흡, 정부의사회갈등관리역량부족등에기인하며, 중앙집권적권력구조로인해국가기관및중앙-지방간에견제와균형원리가작동하지않기때문이라고지적되고있음 ( 김성배 박성열, 2016:167) 우리나라는현재수도권인구집중, 도시화와농촌의인구감소, 사회갈등과양극화현상, 저성장기조와국가부채저출산 고령화등의다양하고복합적인사회적문제를안고있는데, 기존의중앙집권체제로는이러한문제를성공적으로대응하기어려우며, 따라서획기적인분권형거버넌스구축이필요함 ( 김순은, 2015:35) xvi

17 국문요약 우리나라도시인구는 1995년 3,528만명에서 2015년 4,730만명으로증가한반면농촌인구는동기간 981만명에서 423만명으로감소함. 그결과우리나라도시인구비율은 91.8% 에이름 ( 국가통계포털 ) 우리나라경제성장률은 1999년 10.73%,7 2000년 8.83% 를기점으로감소하는추세임. 2010년 6.5% 로다소반등하였지만 2015년까지 3% 내외에머물며선진국의 ( 저 ) 성장률형태를보이고있음 ( 국가통계포털 ) GDP대비국가 ( 중앙정부 ) 부채는 1984년부터 1997년까지감소하는추세였으나 1997년과 1998년사이에급격하게증가하였고이후지속적으로증가하는추세임. 2015년말기준 GDP대비국가부채는 37.2% 임 ( 기획재정부 ) 저출산 고령화는장기적으로우리나라의제반현황을더욱악화시킬가능성이높음. 2015년우리나라의합계출산율은 1.24이며, 고령화율은 13.2% 임 ( 국가통계포털 ) 정보통신기술 (ICT) 의발달, 기업 주민 전문가등의수요다양화, 공공부문의과학행정필요성등급격한환경변화에따른전통적정부운영방식의개편필요성이제기되어 ( 행정자치부. 2015) 정부는정부3.0을통해정부혁신을추진해왔으나, 정부혁신도구로서정부3.0의한계를극복하고발전시키기위한정부운영패러다임모색이필요함 정부는다양한개인별수요에맞추어공공서비스를제공하기위해서는정보통신기술의활용, 과학행정, 협업등을활용한정부3.0을추진해왔음 정부3.0 추진으로수요자맞춤형서비스발굴및시행, 과학행정에대한관심향상, 공공정보의공개및개방을통한활용성확대등의성과가나타났으나일하는방식개선, 부처간협업등은성과가미진한실정임 xvii

18 분권형국정운영체제와정부혁신 국가경쟁력을강화하며사회갈등이원만히해결되는사회를만들기위해서는국가전체적인근본적틀의개혁이요구되며, 공공부문에서는중앙집권형국정운영체제의한계를인식하고분권형국정운영체제로전환하고지속적인정부혁신이가능도록해야함 높은국가경쟁력과낮은사회갈등지수를유지하는국가들가운데인구규모가큰나라는대부분연방제형태의국가운영시스템을갖추고있고, 인구규모가크지않은단일형국가들은대부분 500만-1,000만정도규모라는점은시사하는바가큼 ( 김성배 박성열, 2016:170) 민주화와신자유주의적개혁이오랫동안진행되면서우리나라는다차원적이고복합적인사회균열과갈등에노출되어왔으며, 이제우리나라도다수제민주주의모델보다는합의제민주주의모델이더적합할수있다는주장도나오고있음 ( 김용복, 2012:61) 우리나라의정치 행정경험과문화등을고려하면서새로운국정운영체제로의개편을추진해야할시점에있다고할수있음 조직적차원에서도분권적조직운영 ( 권한위임 ) 의유효성을확인하고, 그 러한운영체제가업부혁신으로연계될수있는장치를강구해야함 업무완성도나자신의능력을발휘함으로써얻어지는자기실현감과같은내발적동기가조직성과향상에중요함 조직의효율성을높이기위해서는목표관리와권한위임을동시에실시하는것이중요함. 목적지향적인행정운영과분권화촉진을위한분권형 목적지향형행정관리시스템은이에관여하는공무원에게직무충실감을부여하고, 동기부여를향상시키는효과가있으며, 특히실무차원에서권한이위임된것을실감하는공무원은그효과가더욱높았다는연구가있음 ( 박요성외, 2007). xviii

19 국문요약 2. 연구주요내용및연구방법 우리나라국정운영체제및정부혁신분석 우리나라의국정운영체제특징을규명하고, 우리나라정부혁신에대한 역사적고찰을통해서성과와한계를분석 분권형국정운영체제사례분석 미국, 프랑스, 오스트리아, 독일, 일본의국정운영체제를분석하여특징 과시사점도출 대통령제국가 : 미국 의원내각제국가 : 독일, 일본 이원집정부제국가 : 프랑스, 오스트리아 정부형태와정부운영설문조사 우리나라공무원의분권형조직운영과혁신에대한인식조사를통해서 시사점도출 정부형태와정부운영에대한전문가설문조사를통해서시사점도출 혁신지향분권형국정운영모델도출 연구결과를종합하여우리나라에적합한혁신지향분권형국정운영 모델도출 혁신지향국정운영방안제시 xix

20 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 1 분석의흐름 xx

21 국문요약 3. 연구결과 가. 분석의틀 국정운영체제분류방법 그림 2 국정운영의주체 대통령제 : 국가원수 - 대통령, 행정부수반 - 대통령 의원내각제 : 국가원수 - 와, 행정부수반 - 수상 이원집정부제 : 국가원수 - 대통령, 행정부수반 - 수상 3 권분립관점의국정운영체제 그림 3 국가권력의 3 주체 지방분권관점의국정운영체제 xxi

22 분권형국정운영체제와정부혁신 나. 우리나라국정운영체제 국가수준의국정운영체제 우리나라의대통령은국가원수, 행정수반, 헌법수호자등의지위 대법원장과대법관의임명 ( 제105조 ), 헌법재판소의장과재판관의임명 ( 제111조 ), 중앙선거관리위원회위원의구성 ( 제114조 ), 조약체결및비준, 외교사절의신임및접수, 파견, 선전포고와강화등 ( 제73조 ) 을수행 행정권은정부에속하며, 정부의수반은대통령이다 ( 헌법제66조4). 모든중앙행정기관의장을지휘하고감독 부통령대신국무총리를두어의원내각제의요소를혼용, 국무총리는대통령을보좌하며, 행정에관하여대통령의명을받아행정각부를통할 ( 헌법제86조2) 지방분권관점의국정운영체제 국가사무와지방사무의비율은 67.7%(31,161 건 ) 대 32.3%(14,844 건 ) 로국가사무의비중이 2 배이상높음 표 1 국가사무및지방사무의비율 국가사무지방사무국가사무위임사무소계광역사무기초사무위임사무소계 총계 30,143 1,018 31,161 7,587 7, ,844 46, % 2.2% 67.7% 16.5% 15.5% 0.26% 32.3% 100.0% 지방정부의세입중에서지방세가차지하는비율은 21.4% 재정자립도는광역은경기도가 55.2% 인반면, 전라남도는 18.35%. 기 초는울산울주군이 44.76% 인반면, 경북봉화군은 9.64% 로편차큼 xxii

23 국문요약 다. 해외국정운영체제 미국은국가원수와행정부수반이모두대통령으로동일주체 주정부와지방정부의자치권이강하고, 중앙정부와기능분담이잘이루어진지방분권국가라는점에서본다면국가전체의행정권행사자로서대통령의권한은제한적 아울러서행정부, 입법부, 사법부의 3권이견고하게분립되어상호견제와균형을이루는가장순수한형태의대통령제라는점에서도대통령의권한은한정적 의원내각제인일본은국가원수로서왕이있으나실권은없으며, 행정부 수반으로서수상이행정권을행사 입법부의다수당혹은연립여당에서수상이나오기때문에입법부와행정부가융합된정부형태 특히, 일본은자유민주당이월등한의석수를오랫동안유지해오고있기때문에그러한현상은더욱강함 그러나정부부처의장과수상의관계, 부처간견고한업무분담현상을감안한다면대통령제국가의대통령과각부처의장과의관계처럼강력한실권을갖기는쉽지않음 1990년대후반이후로일본이내각기능과수상의권한을강화함 지방분권차원에서는재정적으로는 4할자치라하여 2할자치를하고있는우리나라와는많이다른실정 일본의수상의권한도국가전체적인행정권측면에서는제한적 독일은일본처럼왕이없고대통령이있는의원내각제 독일대통령은연방법관임명권, 사면권등정도만행사할수있어서 xxiii

24 분권형국정운영체제와정부혁신 대통령제국가의대통령과비교하면아주미미한권한을보유 이에비해연방수상은군수통수권, 각료선출권등국정운영을총괄하는권한을갖고있음 입법부와관계에서는건설적불신임제도가있어서입법부가수상을쉽게불신임할수가없다. 따라서수상의임기가거의보장. 그런점에서보면일본의수상보다도안정적으로지위가보장됨 그런데독일은연방정부국가로서주정부별분권이철저하게이루어졌기때문에국가전체의행정권이라는면에서는일본수상보다제한적이라고말할수있음 프랑스는이원집정부제국가로국가원수로서대통령과행정부수반으로 서수상이병존 게다가대통령은총리임명권, 외교권, 군통수권, 의회해산권, 국무회의주재권, 사면권, 법률안거부권등의권한을갖고있어서독일의대통령과는전혀권한이다름. 이런점에서는오스트리아도프랑스와유사 프랑스와오스트리아의행정부수반의권한을보면유사한권한을보유하고있다고하겠으나프랑스는대통령비서실에서국정을총괄하고오스트리아에서는연방수상실이정책조정역할을한다는측면에서프랑스수상의권한이상대적으로약하다고할수있음 또한오스트리아는연방제국가이기때문에국가전체의행정권이라는면에서는상당부분제한적 그에비해프랑스는지방정부의자치권이강하기는하지만재정적으로중앙의존도가높은실정 국정운영주체로서국가원수와행정부수반은각나라별로다양한제도 적장치를통해서권한이부여되기도하고제한받기도함 xxiv

25 국문요약 이원집정부제국가인프랑스와오스트리아는국가원수와행정부수반이분리 의원내각제국가인독일과일본은국가원수가거의실권이없지만독일의행정부수반은연방국가라는점에서일본의행정부수반은지방분권화되어있고, 부처장들과의관계라는측면에서제한을받고있음 미국의대통령은국가원수이면서행정부수반이기도하지만 3권분립으로견제를받고있고연방국가로지방분권이명확하여역시대통령의권한이제한을받고있음 이들국가와우리나라의국정운영체제를비교해보면, 우리는대통령제국가로서국가원수와행정부수반이동일이면서의원내각제적요소가가미되어 3권분립이견고하지도않고, 지방분권수준이약하여국가전체적인행정권은상대적으로강함 라. 정부형태와정부운영설문조사 설문조사개요 전문가설문 : 총 48 명 ( 행정학자 23 명, 정치학자 20 명, 헌법학자 5 명 ) 공무원설문 : 총 1,406 명 ( 중앙 454 명, 광역 316 명, 기초 636 명 ) 설문결과 국정운영체제 표 2 선호하는정부형태 5 년단임 4 년중임 이원집정부제 의원내각제 모름 / 무응답 전문가 16.7% 54.2% 10.4% 14.6% 4.2% 국민 38.2% % 13.0% 2.8% xxv

26 분권형국정운영체제와정부혁신 입법부, 행정부, 사법부간영향력 - 전문가들은현재우리나라의 3권중에서행정부가가장영향력이크고, 그다음이입법부라고평가하였으며, 사법부의영향력은적정수준보다낮다고평가함 지방분권수준 - 전문가들은지방분권의수준에대해서는사무, 재정, 인사부문모두적정수준보다낫다고보았는데, 특히재정분권수준은매우낮은것으로인식 - 지방분권에대해서는국민들도역시높은지지. 국민대상설문결과를보면, 중앙정부의권한과재원을지방자치단체로분산하는것에대해서 79.6% 가찬성, 반대는 19.0% - 지방분권수준에대한공무원들의인식을보면, 소속기관별로차이를보였는데, 중앙행정기관소속공무원들은광역지방자치단체나기초지방자치단체소속공무원보다대체로높게인식. 그중에서도자치재정권에대해서중앙행정기관소속공무원이 3.33의지지를보인반면광역지방자치단체와기초지방자치단체소속공무원은 3 점이하의낮은지지를보임 정부운영핵심가치 - 정부운영의핵심가치에대해서전문가들은 1+2순위를보면책임성, 투명성, 분권과자율순서로높은지지를보임 - 공무원들은공정성, 효율성, 참여와소통이었다. 정부운영핵심가치상위순위가전문가와공무원사이에전혀일치하지않았음 - 분권형국정운영체제라는방향을지향한다고할때는공무원들에게책임성, 투명성, 분권과자율에대한가치가높지않다는점은다소우려 xxvi

27 국문요약 정부혁신관련정책지지도 - 정부혁신관련정책에대한지지를보면, 전문가들은부처간협업확대, 창의적조직문화확산, 지방분권확대, 데이터기반행정확대, 부처업무자율성확대, 공무원의정치적중립강화순 - 공무원들은부처간협업확대, 데이터기반행정확대, 창의적조직문화확산, 부처업무자율성확대순이었다. 전문가와공무원은지방분권확대를제외하고는지지하는정부혁신정책들이유사 사회혁신에대한지지도 - 사회혁신에대한지지도를보면, 전문가들은향후사회적문제해결에있어서시민사회참여필요성을높게지지 - 공무원도사회적문제해결에시민사회참여필요성을지지하였으며, 정부가그러한활동을지원해야한다고인식 - 공무원들은지역주민들의공동체활동이사회를위해필요하다고생각하면서도그들에게공적권한을부여하는것에대해서는유보적인입장 - 공무원들은상급기관으로부터자율성이확대되면전반적으로혁신을시도하겠다는응답이높음 공무원의직무자율성 - 공무원들은본인들의직무자율성에대해서는전반적으로어떤순서대로일을처리할지결정할권한이있다는항목이상대적으로높았으나업무관련하여독창성을발휘할수있는기회가많다는항목에대해서는상대적으로낮음 - 특히, 광역지방자치단체공무원들이중앙행정기관이나기초자치단체공무원들보다직무자율성을낮다고인식 - 중앙행정기관의경우가장영향을많이미치는외부조직으로청와대를가장많이들었고, 그다음으로재정부처임. xxvii

28 분권형국정운영체제와정부혁신 - 광역지방자치단체는중앙소관업무유관부처와광역지방자치단체 의회를듦. 기초지방자치단체공무원의경우에는광역자치단체소관 업무관련부처, 이어서중앙소관업무유관부처를듦 혁신행동 - 혁신행동에서는중앙행정기관과광역자치단체공무원은 업무수행에활용할수있는새로운기술, 도구, 방법등을찾으려고애쓴다 는항목이상대적으로높았고, 체계적인방법으로혁신적아이디어를업무에도입한다 는항목은낮았다. 전체적으로혁신행동은높지않았음 마. 정책제언 분권형국정운영체제구축방안 현행대통령권한분산을통한분권형국정운영체제구축방안 - 국가원수와행정부수반을동일인으로하는정부형태일경우에는현재의의원내각제적요소를없애거나축소하여미국식순수대통령제에가깝게하는방안 - 국가원수와행정부수반이서로다른정부형태일경우에는대통령을국민이선출하나실권은국가원수로서의전적인권한위주로만부여. 수상의권한을견제할장치가필요한데연방제로하거나연방제수준의분권국가를만들어서중앙정부의권한자체를축소 - 이원집정부제는자체가권한분산을전제로하기때문에분권차원에서는가장명확한방법이나국회의원들에대한신뢰가낮기때문에수상의권한확대를어느정도까지용인할지는의문 - 국회의원에대한불신에서수상의권한을제한하려고한다면이원집정부제에서가장우려스럽게생각하는대통령과수상의권한갈등이또다른문제발생 xxviii

29 국문요약 표 3 국가원수와행정수반동일인 (A 안 ) 정부형태의특징국가원수국정행정부수반운영주체행정부副수반행정각부의장 대통령제 담당대통령 ( 국민투표선출 ) 권한및역할 담당 권한및역할 담당권한및역할 담당권한및역할 외교, 국방등 대통령 철저한 3권분립법안제출권과예산권은의회권한 부통령대통령보좌, 고유업무 장관대통령보좌, 행정각부소관 - 미국식순수대통령제유사 - 정책연속성고려중임제검토필요 - 철저한 3권분립체제구축과병행하지않으면대통령견제불가 표 4 국가원수와행정수반별개 (B 안 ) 정부형태의특징국가원수국정행정부수반운영주체행정부副수반행정각부의장 의원내각제 담당대통령 ( 국회 + 광역의회의원선출 ) 권한및역할 국가원수로서실권없는권위적존재 담당수상 ( 국회선출 ) 권한및역할 담당권한및역할 담당 권한및역할 행정각부지휘 감독권, 법안제출권등 부수상국무위원, 수상보좌 장관 국무위원, 행정각부소관업무지휘 감독권 - 독일식의원내각제유사 - 행정각부의고유업무권한보장장치필요 - 행정각부업무종합조정기능중요 - 국회에대한국민신뢰확보노력중요 ( 선거제도, 국회법등개혁필요 ) 표 5 국가원수와행정수반별개 (C 안 ) 정부형태의특징국가원수국정운영주체행정부수반 이원집정부제 담당대통령 ( 국민투표선출 ) 권한및역할 국가원수로서외교, 국방등실권보유 담당수상 ( 국회선출 ) 권한및역할 행정각부지휘 감독권, 법안제출권등 - 프랑스식이원집정부제유사 - 국가원수와행정부수반으로권한분산 ( 분권형대통령제실현 ) xxix

30 분권형국정운영체제와정부혁신 정부형태의특징 행정부副수반 행정각부의장 이원집정부제 담당 부수상 - 국회에대한국민 권한및역할담당 국무위원, 수상보좌장관 신뢰확보전제되지않으면수상권한강화어려움 ( 선 권한및역할 국무위원, 행정각부소관업무지거제도, 국회법등휘 감독권개혁필요 ) 지방분권을통한분권형국정운영체제구축방안 표 6 지방분권을통한분권형국정운영체제구축방안 정부형태 A안 ( 대통령제 ) B안 ( 의원내각제 ) C안 ( 이원집정부제 ) 지방분권필요도 높음 높음 낮음 지방분권유형 연방제수준지방분권 연방제수준지방분권 권한이양재정분권강화 지방분권방법 - 지방행정체제제개편 - 지방행정체제개편 - 국세와지방세비중 7:3 정도 ( 장기적으로는 6;4까지 ) - 지방분권은추진은정부형태를어떻게하든지관계없이분권형국정운영체제를구축하는기반임 - 우리의경우현행대통령제를유지하든아니면다른정부형태를선택하든지간에지방분권은추진하여분권형국정운영체제의한토대를구축할필요 - 당장에연방제국가로가지않는다고하더라도연방제수준의분권화를추진하거나보다점진적이지만지방분권추진 - 지방분권추진에서상급기관의평가 / 감사를어떻게조정할지에대한관심필요 문재인정부국정운영 5 개년계획 상의지방분권관련국정과제와실 천과제는아래와같음 xxx

31 국문요약 표 7 문재인정부국정운영 5 개년계획 과지방분권 100 대국제과제주요내용 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화 지방재정자립을위한강력한재정분권 세종특별자치시및제주특별자치도분권모델의완성 제 2 국무회의제도화추진 헌법개정으로자치분권기반확보 지방이양일괄법제정 주민직접참여제도활성화 마을자치활성화 국세 - 지방세비율을 6:4 까지구조개선 이전재원조정및재정균형달성 지방재정의건전성강화 고향사랑기부제활성화 주민참여예산제확대 실질적행정수도로서세종특별자치시지원확대 제주특별자치도의자치경찰권한, 주민자치위원회기능, 의회및조직권한, 재정 세제관련권한등강화 이상의결과를토대로지방분권비전체계도를아래와같이제언함 xxxi

32 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 4 지방분권비전체계도 xxxii

33 국문요약 혁신형국정운영체제구축방안 혁신내용과비전의명확화 - 혁신의추진에서는무엇보다도명확한내용과비전제시가중요 권한위임형조직혁신 - 분권은당분간우리정부가추진해야할과제 - 권한위임을해주었을때현장대응능력이높아지고다양한혁신적해결방안들을도출가능 플랫폼정부 - 공공의힘으로만국정운영이나정책추진을하여성과를내기는어려움 - 정부가규제자로서가아니라조정자로서혹은조언자로서의역할을더늘려가야함 - 국민들이직접정책기획에서부터집행에이르기까지참여할수있는다양한통로를구축 사회혁신의협력자 - 우리사회는장기저성장, 소득양극화, 청년실업, 저출산 고령화, 기후변화등의무수한사회적난제에봉착 - 다양한사회적난제해결에정부중심의정책적대응이아니라관련시민조직과협력하면서당사자나관련자들이스스로문제해결을해나갈수있도록해야함 정부혁신추진과정핵심고려사항도출 공무원대상설문조사결과에서정부혁신추진과정에서중요시해야 할고려사항이아래와같이도출됨 xxxiii

34 분권형국정운영체제와정부혁신 표 8 정부혁신추진핵심고려사항 ( 단위 ; %) 정부혁신추진과정핵심고려내용 지지비율 의사결정의투명성및공정성제고 39.3 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ) 24.3 국민과국익을생각하는공직사회구현 23.9 정부의복잡한사회문제해결역량강화 23.8 데이터에기반한합리적정책결정 21.6 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 21.4 위내용은아래와같이재정리가능 - 의사결정에있어서는투명성과공정성확보, 국민참여, 데이터기반이중요 - 정부혁신의목적은무엇보다도공익성중시 - 역량은복잡한사회적난제해결역량강화 - 권한은분권지향 표 9 정부혁신추진과정핵심고려내용재정리 정부혁신체계 정부혁신추진과정핵심고려내용 의사결정의투명성및공정성제고 의사결정 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ) 데이터에기반한합리적정책결정 목적 국민과국익을생각하는공직사회구현 역량 정부의복잡한사회문제해결역량강화 권한 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 전문가와공무원설문조사결과를토대로정부혁신정책도출 xxxiv

35 국문요약 표 10 전문가와공무원의정부혁신관련정책지지비교 전문가 공무원 부처간협업확대 부처간협업확대 창의적조직문화확산 창의적조직문화확산 지방분권확대 지방분권확대 데이터기반행정확대 데이터기반행정확대 부처업무자율성확대 부처업무자율성확대 공무원의정치적중립 민관협업확대 전자정부확대 이상의정부혁신관련내용은아래와같이종합가능 표 11 정부혁신관련내용재정리 대분류중분류소분류핵심가치 기획 결정 목적 역량 민관공동설계 집행 민관협업 기업의사회적책임확대 의사결정의투명성, 공정성, 합리성 데이터기반행정확대 국민과국익을생각하는공직사회구현 국가의사회안전망확충 경제성장을위한국력집중 부처업무자율성확대 부처간협업확대 정부의복잡한사회문제해결역량 창의적조직문화확산강화 지방자치단체역할확대 시민사회활동 사회적대타협 참여 소통 공정성 투명성 효율성 전문성 책임성 형평성 지역균형발전 분권 자율 문재인정부국정운영 5 개년계획 상의혁신관련국정과제와실천과 제는아래와같음 xxxv

36 분권형국정운영체제와정부혁신 표 12 문재인정부국정운영 5개년계획과혁신 100대국정과제주요실천과제 독립적반부패총괄기구설치 반부패개혁으로청렴한국실현 365일국민과소통하는광화문대통령국민인권을우선하는민주주의회복과강화국민주권적개헌및국민참여정치개혁열린혁신정부, 서비스하는행정적재적소, 공정한인사로신뢰받는공직사회구현사회적가치실현을선도하는공공기관국민의, 국민을위한권력기관개혁사회적경제활성화자율과책임의과학기술혁신생태계조성 5대중대부패범죄처벌기준강화 국민감사청구대상확대 시민공익위원회설치 인사추천의투명성제고 고위공직자검증기준구체화 핵심인재군상시집중관리 시민사회지원체계구축 기부문화조성을위한국가 지자체책무강화 국민참정권확대 정당가입연령제한폐지 공무원, 교사의정치참여보장 정부혁신플랫폼운영 정보공개 기록관리제도전면개편 민간위탁투명성 책임성제고 사회혁신관련기본법제정 온라인서비스 정책정보를한곳에서제공하는 정부24 개통 공공빅데이터센터설치 운영 고위직임용기준강화 민관유착근절, 내부고발자보호등공직윤리대폭개선 차별없는균형인사 민간인만임용가능한경력개방직위단계적확대 공공기관감사독립성강화 고위공직자비리수사처설치 검 경수사권조정 검사의이의제기권행사절차구체화 검찰인사중립성 독립성확보 광역단위자치경찰제시행 경찰에대한민주적통제강화 감사원의독립성강화 국정원개혁 사회적경제기본법제정 사회책임조달체계구축 국가과학기술정책자문 조정기구통합 국민참여기반의국민생활문제해결 R&D 추진 xxxvi

37 국문요약 이상의결과를토대로혁신형국정운영체계도를아래와같이제언함 그림 5 혁신형국정운영체계도 xxxvii

38 영문요약 Decentralized Government Administration System and Government Innovation Lim, Sung Geun South Korea is currently grappling with a litany of complex social issues including low fertility rates, aging population, social conflicts and income polarization as well as low growth economy and youth unemployment. There is growing public awareness of what are known as social difficulties cannot be addressed effectively with the centralized government administration system of today. The National Assembly Special Committee for Constitutional Amendment was inaugurated in January 2017 for an extended discussion on possible constitutional amendments. President Moon Jae In has proposed earlier that local elections and the constitutional referendum should be held at the same time in June Thus, the window for policy discussion on the new government administration system has never been opened any wider than it is now. It is the right time to embark on a comprehensive discussion on possible transition to the decentralized government administration system as an alternative to the so-called "imperial xxxviii

39 영문요약 presidency" and the centralized government administration system. The government administration systems of leading countries including South Korea were compared and analyzed in this study, which was then followed by a proposition to introduce the decentralized government administration system to the country as an alternative government administration system. In addition, it was pointed out that maximizing the creativity and potential of consisting members through decentralized organizational operation and extended autonomy will ultimately result in innovative organizational operation at a more microscopic level. The establishment of a decentralized government administration system can be considered from two aspects: distribution of the current presidential powers and decentralization of the central government authority to local governments. First, the decentralization of the government administration system through the distribution of presidential powers will largely depend on what kind of government system the current government has. In the case of a government in which the head of state also plays the role of the head of administration, for example, the current parliamentary system may be eliminated or reduced to bring it closer to the US-style pure presidential system. Next, let s consider a case where the head of state and the head of administration are different entities. In this case, the head of state is a ceremonial figure wielding no substantial real power, whereas the actual executive power is beholden to the prime minister. In other words, given that it is desirable to have an apparatus to check the power of the prime minister in the case of a parliamentary system, it is necessary to scale back the power of xxxix

40 분권형국정운영체제와정부혁신 the central government by creating a federal system or a highly decentralized nation comparable to a federal system in its nature. Meanwhile, semi-presidential government is another government system in which the head of state is not the head of the executive branch. This system is the most decentralized one because its very existence is based on the presumption of decentralization. However, the problem is that the public acceptance of prime ministerial power is not high in South Korea since the public does not put much trust in the members of parliament. On the other hand, if the authority of the prime minister is restricted due to such public distrust of the parliamentary members, the separation of powers between the head of state and the head of administration, which is the strength of semi-presidential government, cannot be expected. Therefore, it is necessary to reduce the powers of both the president and the prime minister at the same time in order to mitigate potential conflict. In other words, it is necessary to reduce the authority of the central government. Second, one may suggest an establishment of a decentralized government administration system through sharing of powers with the local governments. It is important to note that the pursuit of decentralization is the very basis for establishing a decentralized government administration system regardless of the form of government. In the case of South Korea, it is necessary to strengthen the foundation of the decentralized the government administration system by fostering the sharing of powers with the local governments regardless of whether the current presidential system is upheld or another government system is selected. Even if the government does not transform to a federal system right now xl

41 영문요약 because of the fear of sudden systemic change, it is still necessary to pursue the goal of decentralization at the federal level. In the case of government innovation, one must first state what kind of innovation he/she looks for and what to innovate, in view of the experiences of government innovation in the past. In the innovation related to the administration of organizations, the transition to the delegated authority type is desperately needed in this society at this time. Decentralization is the key task that the South Korean government should focus on for some time in the future, because the country has reached a point where it is no longer able to accomplish any further achievement due to its highly centralized administration system. Moreover, officials would react better to their daily tasks and are more likely to find solutions when authority is delegated to them. South Korean s private sector has grown so sufficiently to become equipped with matching capability that it is now difficult to achieve meaningful results only through public power or via government administration. Given this reality, the government will have to increase its role as a mediator or adviser, rather than as a regulator. There is a growing need for building diverse channels for people to participate, from policy planning to implementation. In short, the possible answer would be a government that can be called a 'platform government', though the picture is not yet clear at the moment. South Korean society is faced with numerous social problems such as extended low growth, income polarization, youth unemployment, low fertility rates, aging population, and climate change. There is a need for finding a government administration process in which the xli

42 분권형국정운영체제와정부혁신 government helps stakeholders or related parties solve diverse social problems in close cooperation with relevant citizens rather than it solely takes its own policy measures. In this study, the author analyzed government administration systems of some major countries. However, since the author has not attempted to analyze the policy administration process, as well as the policy process and policy effectiveness through an analysis of specific policy cases, it is still too early to generalize the relationship between the government administration system and policy responsiveness. The author hopes that further studies will be conducted in the future to build a government administration system that is more suitable for South Korea, one that helps both public servants and individual citizens develop and utilize their capability, thereby turning innovation as the usual aspect of everyday lives. xlii

43 제 1 장 서론 제 1 절연구의배경 제 2 절연구의범위및방법

44 분권형국정운영체제와정부혁신 제 1 장서론 제 1 절연구의배경 세계경제포럼 (WEF) 의발표 ( ) 에의하면, 우리나라경쟁력은 137개국중종합순위 26위로 4년째제자리걸음을하고있다. 특히정책결정의투명성 (98위), 정부규제부담 (95위), 공무원의사결정편파성 (81위), 정치인에대한신뢰도 (90위) 는상당히낮다 1). 이러한순위는우리나라가국내총생산 (GDP) 세계 12위국가라는점등을생각할때매우낮다. 이런낮은국가경쟁력수준은공공부문의성과미흡, 정부의사회갈등관리역량부족등에기인하며, 중앙집권적권력구조로인해국가기관및중앙-지방간에견제와균형원리가작동하지않기때문이라고지적되고있다 ( 김성배 박성열, 2016:167). 한편, 우리나라가현재수도권인구집중, 도시화와농촌의인구감소 2), 사회갈등과양극화현상, 저성장기조 3) 와국가부채 4), 저출산 고령화 5) 등의다양하 1) World Economic Forum, Gobal Competitiveness Index edition. 2) 우리나라도시인구는 1995년 3,528만명에서 2015년 4,730만명으로증가한반면농촌인구는동기간 981만명에서 423만명으로감소하였다. 그결과우리나라도시인구비율은 91.8% 에이른다 ( 국가통계포털 ). 3) 우리나라경제성장률은 1999년 10.73%, 2000년 8.83% 를기점으로감소하는추세이다. 2010년 6.5% 로다소반등하였지만 2015년까지 3% 내외에머물며선진국의 ( 저 ) 성장률형태를보이고있다 ( 국가통계포털 ). 4) GDP대비국가 ( 중앙정부 ) 부채는 1984년부터 1997년까지감소하는추세였으나 1997년과 1998년사 2

45 서론제1장 고복합적인사회적문제를안고있어서기존의중앙집권체제로는이러한문제를성공적으로대응하기어려우며, 따라서획기적인분권형거버넌스구축이필요하다 ( 김순은, 2016:35). 그런데국가경쟁력을강화하고우리사회가안고있는복합적인사회문제를해결하기위한방안으로서는아닐지라도중앙과지방관계조정, 다른말로하면지방분권논의는어제오늘의이야기는아니다 ( 최병대, 2013; 주재복, 2013; 엄운섭 김장기, 2003; 강명구, 2003; 이달곤, 1996; 안성호, 1994). 제도적으로도 1991년지방의회의원선거가다시시작하고, 1995년지방자치단체의장이선거를통해서선출되는지방자치시대가개막된지오래지만지방자치단체의자치권 ( 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권, 자치재정권 ) 이충분히보장되고있다고보기는어렵다 ( 이재희, 2016:52; 오준근, 2014: ). 한편, 이런중앙과지방간의관계, 지방분권, 지방자치등에관한논의와더불어정부형태, 혹은통치구조 ( 권력구조 ) 차원에서분권에관한논의도중요하게논의되어왔다. 이는우리나라가제헌헌법에서정부형태로서대통령중심제를규정한이후제2공화국시기 ( ) 에잠시의원내각제를경험한것을제외하고는줄곧대통령중심제통치구조를유지해오면서대통령 1인에게지나치게집중된권한이권력남용으로이어졌다는인식이팽배해졌기때문일것이다 ( 장영수, 2012; 김용복, 2012; 이준일, 2008). 그러나그렇다고해서내각제개헌에대한지지가높은것은아니다. 이는 1987년국민적여망을모아서대통령직선제개헌을쟁취하였던국민들은내각제개헌주장에대해그리호의적이지않기때문이다 ( 장영수, 2012:9). 이상과같은거시적차원이아니라미시적차원에서도분권에관한논의는많이이루어져왔다. 여기서미시적차원은주로조직단위를말하는데, 분권 이에급격하게증가하였고이후지속적으로증가하는추세이다. 2015년말기준 GDP대비국가부채는 37.2% 이다 ( 기획재정부 ). 5) 저출산 고령화는장기적으로우리나라의제반현황을더욱악화시킬가능성이높다. 2015년우리나라의합계출산율은 1.24이며, 고령화율은 13.2% 이다 ( 국가통계포털 ). 3

46 분권형국정운영체제와정부혁신 혹은권한위임이조직의성과와어떠한관계가있는지에대한검토가많이이루어졌다 ( 이경호 박현신, 2016; 안지선 홍아정, 2015; 김대원, 2014; 최석봉 김정은 장수덕, 2013; 고득영 유태용, 2012). 이처럼분권혹은권한위임은국가차원, 사회차원혹은조직차원에서도논의될수있는주제이다. 우리가본연구에서분권혹은권한위임에관심을갖는이유는이른바 촛불집회 에의해서박근혜대통령이탄핵되고실시된제 19대대통령선거과정에서주요정당대통령후보들이모두 지방분권형개헌 에찬성의견을표명하였고 ( 법률신문, 입력 ), 개헌시권력구조개편도필요하다는의견을밝히면서 ( 연합뉴스, ) 분권형개헌 에대한검토가절실해졌기때문이다. 개헌의필요성은정치권뿐만아니라일반국민사이에서도현실감이더해지고있다. 2017년 7월 12일과 13일기간에국회의장실이실시한조사에의하면, 국민들의개헌찬성율이 75.4% 이었다 6). 그리고대통령권한분산혹은견제장치강화에대해서는 79.8% 가찬성하였으며, 선호하는정부형태에대해서는 46.0% 가국민이뽑은대통령과국회가선출한총리가공동으로책임지는혼합형정부형태를, 38.2% 는현재의대통령제를, 13.0% 는국회다수당출신총리가국정을운영하는의원내각제를지지했다. 더나아가혼합형정부형태중에서는 55.2% 가대통령의권한이좀더강한혼합형정부형태를, 42.4% 가총리의권한이좀더강한혼합형정부형태를지지했다. 그리고중앙정부의권한과재원을지방자치단체로분산해야한다는응답률도 79.6% 를나타냈다. 자치입법권신설에대해서는응답자의 72.0% 가, 자치재정권신설에대해서는 77.2% 가찬성했다. 이러한조사만놓고보면국민들의다수는현재의집권적대통령제를어떤식으로든분권화시키고, 아울러서지방분권적요소를가미시켜야한다고생각하고있다고볼수있다. 6) 정세균국회의장실이한국리서치에의뢰해 2017년 7월 12일-13일전국성인남녀 1천명을대상으로개헌관련국민의식조사 ( 신뢰수준 95%, 표본오차 ±3.1% 포인트 ) 한결과개헌찬성률이 75.4% 로나타났다 ( 정세균국회의장실보도자료, ). 4

47 서론제1장 2017년 1월국회개헌특위가출범하여국회차원의개헌논의가시작하였고, 정치권에서도지난 2017년 5월대통령선거후보자들이 2018년 6월지방선거때개헌을하자는주장을한바있어서정부형태논의와관련한정책의창이그어느때보다넓게열린시기라고볼수있다. 그러므로소위 제왕적대통령제 와중앙집권적행정체제의대안으로서분권형정부형태구축에대한폭넓은논의가필요한시기라하겠다. 한편, 분권형정부형태로국가를운영한다고할때중앙정부내에서각기관간협의와조정기능이중요할것이며, 그것은중앙정부와지방자치단체간에도마찬가지일것이다. 그리고한발더나가서분권형조직운영의장점을최대화시키는방안들을모색하여야할것이다. 다시말해서분권형정부형태에서도어떤식으로든 정부혁신 을추구해야할것이다. 정부는 정부3.0 성과평가및지속발전을위한워크숍 ( ) 에서정부혁신의지속적추진필요성을제기하였고, 한국행정연구원과회의 ( ) 에서 정부혁신포럼 개최를통해정부혁신논의의확산을요청한바있다. 새롭게정부가바뀌었지만지난정부에서추진된정부혁신의성과를발전시키기위한노력을계속할필요가있다 ( 임성근 이건, 2017:71). 본연구는위에서살펴본것처럼분권형정부형태로국가를운영할필요성이점점커져가고있는현실을고려하여우리나라에적합한분권형정부형태를모색하는데기여하고자하며, 나아가분권형정부형태하에서분권형조직운영의장점을최대화시키는정부혁신의방안들을찾아보고자하는목적을가지고있다. 본연구는우리나라를비롯한각국의국정운영체제비교분석을통해서기존집권형국정운영의한계를진단하고, 국정운영체제의패러다임적전환필요성을확인하고자한다. 그리고새로운국정운영체제로서분권형국정운영체제도입의필요성과현실성을진단하고자한다. 특히현실성측면에서는분권형국정운영체제의효율성및안정성에깊은관심이있다. 또한새로운국정운영체제로서분권형국정운영체제는단지분권적운영자체에만목적이있어서는안될것이며, 분권적, 자율적조직운영이창의적이고잠재능력의고양으로이어질수있어야할것이다. 5

48 분권형국정운영체제와정부혁신 제 2 절연구의범위및방법 본연구의대상은크게정부형태와정부혁신이라고하겠다. 정부형태는일반적으로통치구조나권력구조라고도불린다. 국가단위의통치구조혹은권력구조라고하면어떤국가에서크게입법권, 사법권, 행정권의구조라고말할수있다 7). 그러므로정부형태는입법부, 사법부, 행정부의사이의권력배분형태라고정의하는것이더정확할것이다 8). 이처럼정부형태는입법부, 사법부, 행정부의사이의권력배분형태라고는하나, 일반적으로적극적 능동적인국가권력인입법부와행정부의관계를중심으로분류한다. 사법부는기본적으로는소극적 수동적권력이기때문이다 ( 전광석, 2017: 551). 한편, 본연구에서는정부형태를연구대상으로하고있으나이를 국정운영체제 로도서술하고있다. 국정 이라는용어는한자로는 國政 이며, 영어로는 government administration 이나 affairs of state 로표현되는데, 나라를다스리고운영하는행위 나 국가행정, 국가의일 이라는의미를갖고있다. 그러므로 국정운영체제 라고하면 국가를운영하는체제 나 국가행정을운영하는체제 로이해할수있다. 따라서본연구에서 정부형태 대신에 국정운영체제 라는용어를사용한이유는정부형태를대상으로하면서도행정부중심으로운영체제를살펴보려하기때문이다. 그렇다고하더라도개헌논의등과관련하여일반적으로 정부형태 라는용어를많이사용해왔기때문에본문서술에서는혼용하고있다. 본연구는우리나라에적합한국정운영체제를모색하기위해서먼저우리나 7) 정부형태의개념에대해서는광 협두가지의이론이있다. 광의설은정부란입법부 행정부 사법부를모두포함하는정부기관을총체적으로말하며, 따라서정부형태란국가통치기구형태내지국가권력구조를말한다고보는견해이다. 협의설은정부란입법부와사법부에대한행정부를의미하며, 따라서정부형태란행정부의조직 작용의형태를말한다고하는견해이다 ( 김철수, 2015: 268). 8) 그러나일반적으로는정부형태, 통치구조, 권력구조개념은혼용되고있다. 6

49 서론제1장 라국정운영체제의현황을제도적관점을중심으로살펴볼것이다. 이는주로헌법과정부조직법, 국가공무원, 지방자치법등의법률, 그리고직제관련법령을대상으로한다. 그리고우리나라국정운영체제에대한공무원들의인식을살펴보기위해서중앙행정기관및지방자치단체공무원을대상으로설문조사를실시한다. 그리고전문가들을대상으로도설문조사를실시한다. 다음으로해외국정운영체제사례를살펴볼것이다. 미국, 프랑스, 독일, 오스트리아, 일본의국정운영체제를대상으로한다. 미국은대통령중심제국정운영체제라는점에서, 프랑스는이원집정부제국정운영체제의대표적국가라는점에서, 독일과오스트리아는의원내각제이면서대통령제도를갖고있는국정운영체제라는점에서, 일본은의원내각제이면서상징적군주가있는국정운영체제라는점에서연구대상으로선정하였다. 본연구는국정운영체제의새로운패러다임을모색하는연구이기때문에다양한논의가필요하였다. 따라서연구진행초반에는전문가를초청한포럼을한국행정연구원행사 (3회), 혹은본연구의연구진기획 (4회) 으로진행하였다 9). 국정운영체제와정부혁신에관한항목을중심으로공무원대상설문을실시하였는데, 중앙행정기관공무원뿐만아니라광역자치단체와기초자치단체공무원을대상으로비교적큰규모로실시하였다. 중앙행정기관은 5개처, 5개위원회, 16개부, 15개청, 민주평화통일자문위원회등총 42개기관의공무원을대상으로실시하였고, 지방자치단체는 17개광역자치단체와 226개기초자치단체공무원을대상으로실시하였다. 2017년 6월 30일 ( 금 ) 부터 7월 11일 ( 화 ) 9) 대표적으로한국행정연구원이한국행정학회와공동주관한 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum이수회개최되었는데, 본연구와관련하여서는제1차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum 정부혁신패러다임의변화 ( ), 제3차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum 지방분권개혁의과제 ( ), 제5차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum 차기정부행정관리혁신의어젠다 ( ) 가개최되었다. 다음으로본연구진기획전문가포럼은 분권적국가개조론 : 스위스모델 ( 발제 : 이기우교수 ( 인하대 ), ), 수평적조직운영과정부혁신 : 혁신기업쿠팡사례를중심으로 ( 발제 : 문석현소장 ( 데이터경영연구소, ), 공동창조생태계와공공혁신 ( 발제 : 홍길표교수 ( 백석대, ), 일본혁신기업사례 ( 발제 : 박유신교수 ( 현립히로시마대학교 ), ) 가개최되었다. 7

50 분권형국정운영체제와정부혁신 까지실시한설문조사의최종응답표본수는 1,406명으로중앙행정기관공무원 454명, 광역지방자치단체공무원 316명, 기초지방자치단체공무원 636명이었다. 사례연구는미국, 프랑스, 독일, 오스트리아, 일본의국정운영체제를대상으로실시하였다. 이상과같은연구추진결과를통하여우리나라에적합한혁신지향분권형국정운영모델을도출하여제시한다. 이상의연구진행절차를간략하게그림으로나타내면아래와같다. 그림 1-1 연구의흐름도 8

51 제 2 장 이론적논의 제 1 절선행연구 제 2 절국정운영체제와정부혁신의개념 제 3 절분석의틀

52 분권형국정운영체제와정부혁신 제 2 장이론적논의 제 1 절선행연구 1. 국정운영관련연구 국정운영에관한기존연구들의유형은국정운영가치에관한연구, 국정운영방식에관한연구, 국정운영조직에관한연구, 분권형국정운영체제 ( 정부형태 ) 에관한연구로크게구분해볼수있다. 먼저, 국정운영가치에관한연구로는이영미 (2014), 윤종성 (2015), 전영평 (2010), 임주영 박형준 (2015) 등이있다. 이영미 (2014) 는텍스트네트워크분석을활용하여박근혜정부출범이후경제운영기조의두중심축이었던 경제민주화 와 창조경제 를중심으로정부의국정운영기조와방향을분석하였다. 그리하여박근혜정부국정운영의핵심철학들이어떻게연관되어있고, 이러한정책및규제확산의주체들을확인하였다. 윤종성 (2015) 은목적이라는국정운영방향성에대한하위변수를국정비전 (Vision) 과가치 (Value) 를, 수단이라는국정운영실행력의하위변수를국정전략 (Strategy) 과과제 (Task) 로선정하여역대대통령의리더십이국정운영성과에미치는영향을분석하였다. 연구결과, 대통령의국정비전과가치라는목적은물론국정전략과과제라는수단또한대통령의국정운영성과에결정적인영향을미치는것으로나타났다. 전영평 (2010) 은국정운영이추구해야할다양한가치영역을중심으로 중앙정부분 10

53 이론적논의제2장 할 방식의행정중심복합도시건설에대해서분석하였다. 이는중앙부처의세종시이전을국정운영차원에서평가한것이라고하겠다. 임주영 박형준 (2015) 은대통령개인의환경변화와이에따른가치변화여부, 그리고대통령의직무적특수성에서기인되는국정가치변화양상에대해서고찰하였다. 연구결과국정가치가대내외환경적요인에민감히반응함을발견하였다. 다음으로국정운영방식에관한연구로는최승희 (1994), 황성수 (2012), 최진 (2005) 등이있다. 최승희 (1994) 는세종의국정운영체제에대한연구를통해서세종이많은관료들과대화와의논을통하여국정을풀어갔음을밝히고, 그러한국정운영방식을세종시대의문화와정치발전을이끌어낸원동력으로지적하고있다. 황성수 (2012) 는정부3.0 시대의새로운국정운영방식을온라인시민참여, 모바일과소셜미디어를활용한정책홍보및소통이라는차원에서모색하였다. 최진 (2005) 은대통령리더십과국정운영스타일의심리학적상관관계를연구하였는데, 역대대통령의성장과정이성격유형에어떤영향을미치고나아가리더십행태와국정운영스타일에어떤영향을미쳤는지를분석하였다. 그리하여성장과정과성격유형으로말미암아훗날대통령이된뒤에도리더십과국정운영스타일에서규칙적인흐름이발견되었음을보고했다. 다음으로국정운영의조직에관한연구로는이창길 (2007), 윤기석 (2007) 등이있다. 이창길 (2007) 은 국정운영방식의공식성과방향성을기준으로국정운영의형성기, 과도기, 그리고발전기로구분하여시대적변천과정을분석하고미래발전방향을제시하였다. 이는우리나라시대별정부의조직규모, 조직구조, 그리고기능수행상의특성과변화추이를고찰한것이다. 특히, 분석결과를바탕으로 행정관리, 예산, 인사, 법제등국정지원조직은위원회형의합의제행정기관보다는독임제행정기관으로운영할필요가있고, 국정운영조직의하부구조도보다유연하고개방적인조직모델을적용할필요가있다 고제언했다. 윤기석 (2007) 은총리직속, 장관직속기관인 보좌관실 의역량강화와 자체감찰총국 의설치를통해서장관보좌기관 ( 참모조직 ) 의역할재정립과위상강화를주장하였다. 11

54 분권형국정운영체제와정부혁신 마지막으로국정운영체제, 즉정부형태에대한관한연구가있다. 특히, 분권형국정운영체제에관한연구로는장영수 (2017), 김성배 박성열 (2016), 전찬희 (2014), 윤기석 (2007), 김성호 (2007) 가대표적이다. 장영수 (2017) 는현실적대안으로서중장기적인목표는통일헌법의준비등을고려하여의원내각제로하더라도단기적목표로서는분권형정부형태 (= 이원정부제 ) 를선택하는것이합리적이라고주장한다. 그이유는의원내각제도입을추진할경우에는국민들의반대로도입이성공할가능성도높지않고, 실패의부담도크다는것이다. 김성배 박성열 (2016) 은대통령을정점으로한수직적권력구조는과도한규제와비효율적국정운영을노정하고나약한지방정부를만들어자치의토대를크게약화시킨다고평가하면서, 우리나라도분권적국정운영체제를구축함으로써정부경쟁력을높이고사회통합력을제고할필요가있다고주장한다. 전찬희 (2014) 는대통령 1인에게권한이집중되어효율적인국정운영과정치발전에장애물이되고국가경쟁력을저해하는폐단요소를치유하는정부형태로서분권형대통령제를제안하였다. 분권형대통령제의실체는내정에관한권한을국무총리가전담하고, 대통령은외교, 국방등에관한권한을전담하는방식이기때문에이원집정부제라고도말할수있겠다. 윤기석 (2007) 은 2002년참여정부출범이후보여주었던정부-의회간갈등관계의양상을고찰하고국정을효율적으로운영할수있는정치제도로서순수대통령제로전환보다는우리나라헌법이이원집정제적요소를갖고있는점을고려하여이원집정제의운영형태를적용하면서국정관리의책임성을제고하는쪽으로모색이필요하다고진단하였다. 김성호 (2007) 는중앙집권적국가권력구조로인한문제점으로서첫째, 국가의법령선점으로지방자치단체의창의적자치입법권을무력화하고, 둘째, 중앙-지방간사무 권한 책임이불분명하여책임행정을구현할수없는구조로되어있어공공부문의경쟁력이날로저하되고있으며, 셋째, 국가위주의세제및재정재분배체제로인하여지방자치단체의재원구조를국가의존적으로구조화되게함으로써지방자치단체의재정책임성을확보할수없는제도이며, 넷째, 국가의입법및정책결정에지방자치단체가배제되고있어현실적합 12

55 이론적논의제2장 성이저하되는경우가발생되고있으며, 다섯째, 국가기관에의한지방자치단체감사로인하여수감부담이지나치게큰실정이라고평가하였다. 이러한문제를해결하기위해서는중앙집권적국가권력구조를수직적분권형국가체제로재구축해야한다고주장하였다. 2. 정부혁신관련연구 세계적으로보면정부혁신의필요성에대한본격적인제기는비대하고비효율적인정부에대한대안적비판을제도, 절차, 기능적차원에서정부재창조를제시한신공공관리 (new public management) 에서본격화되었다 (Osborne, S, 1998)( 박용성 (2008:17-18) 에서재인용 ). 한편, 우리나라의경우는국민의정부와참여정부를거치면서정부혁신에대한관심이급격히증가하면서관련연구도활발해졌다고하겠다. 우리나라에서많은공무원들은정부혁신을곧조직개편과동일시하는경향이있다. 이때문에집권초기에공무원들은조직개편이어떻게이루어질것인가에관심을기울이곤한다. 그러나정부혁신의내용은조직개편중심의하드웨어개혁뿐만아니라일하는방식혹은정부기능의개선중심의소프트웨어혁신도있다 ( 윤태범, 2009:55). 참여정부때정부혁신을적극적으로추진하면서혁신성과에대한관심도자연스럽게늘어났는데, 류지성 (2003) 은지방공무원의혁신에대한인식조사를하였고, 최진욱 (2008) 은설문조사결과를활용하여참여정부의정부혁신체감도를평가하였다. 그리고김한창외 (2007) 는참여정부가추진한 혁신 이데올로기의실현노력을통한조직문화의변화수준을실증적으로검증하였다. 이러한정부혁신의성과에관한연구와더불어어떻게하면정부혁신의당사자라고할수있는공무원조직내에서보다잘기능하게할수있는지에대해서도관심을갖게되었다. 박용성 (2008) 은 정부조직의내부혁신수용성의정 13

56 분권형국정운영체제와정부혁신 도가강할수록혁신 ( 변화 ) 에대한순응 (compliance) 의확보가높은것으로나타났다. 즉, 혁신리더십과추진과정에서의민주성등이동시에확보될때혁신동인에대한인지 (recognition) 와혁신순응 (compliance) 이확보된다는것이다. 따라서내재적동인을충분히확보하여이러한추세가외재적동인으로전환되어그힘이전달되도록유도하는것이중요 함을밝혔다. 윤태범 (2009) 은공공부문의혁신은관리혁신이될수밖에없는특성이있기는하나궁극적으로는자율혁신에기반하여야할것이라고한다. 따라서공공부문의혁신은무엇보다도자율적이고지속적인혁신이가능하도록하는여건을마련하는데중점을두어야할것이라고제언한다. 우리의정부혁신과관련하여서관심을기우리지않을수없는부분이 IT를활용한일하는방식의개선이라고하겠다. IT나행정, 경영등다양한각계학자들이정부의미래환경변화에대한연구를진행하였다 ( 방민석, 2013). 예를들어서윤상오 (2008) 는참여정부의전자정부를평가하였고, 정윤수외 (2010) 는범국가정보공유체계 (NIA: National Information Architecture) 를활용한국민지향적서비스 (Citizen-Oriented Service) 가가능한시스템으로서 MyCov(Government in my daily life) 구축을제안했다. 또한명승환 허철준 (2012) 은 Gov3.0 모형을제시하였고, 이기식 (2012) 은 P_Gov란개념을사용하였다. 이러한 IT를활용한혹은기반으로한정부혁신을얘기할때빼놓을수없는것이박근혜정부때추진된정부3.0이다. 박근혜정부는실체는차지하고라도개념적으로는정부3.0을국정운영의패러다임이라고하면서추진하였기때문이다. 방민석 (2013) 은정부3.0을정보통신기술을기반으로하여하는국정운영방식또는국정철학 이라고정의하였고, 최영훈 (2013) 은정부3.0을 정부의전자적표현, 즉 Web 3.0시대의전자정부에대한표현 이라고했다. 박근혜정부의정부3.0은행정의전자적처리, 정보통신기술의활용이상을지향하면서국정운영전반을전자정부3.0에내재해있는개별고객지향성을최대화하는방향으로이끌어가기위한국정운영방식이었다고평가할수있겠다 ( 임성 14

57 이론적논의제2장 근 이건, 2017). 그리고최근에는 IT를비롯한과학기술의발전을토대로한사회전반의혁명적전환을의미하는 제4차산업혁명 의화두가정부운영연구에도급속하게영향을주고있다. 제4차산업혁명은클라우스슈밥 (Klaus Schwab) 이 2016년세계경제포럼 (WEF) 에서화두를꺼낸것이계기가되어세계적으로주목을받게되었다. 양영철 (2017) 은제4차산업혁명이정부운영에가져올변화를설명하면서중앙정부과지방정부의관계도크게변화시킬것이라고예측하고있다. 특히그는제4차산업혁명의영향으로관료제의계층제운영방식이나전달체계가변하여중간단계가생략될것으로보았으며, 행정의주체와객체가전도되는현상이발생하고, 행정의영역과역할이축소되고, 직접민주주의를활성화할것이라고한다. 강철승 (2016) 은제4차산업혁명시대에맞게정책프로세스를개혁해야한다고주장한다. 그가주장하는 8대정책프로세스개혁과제중에서 창조적리더십, 분산창조적조직, 집단융합지능발현 등은정부운영방식과관련하여도많은시사를준다. 현대경제연구원 (2017) 은 혁신선도국 의국가혁신전략분석을통해서우리나라국가혁신전략수립방향성을제시했다. 김중권 (2017) 은기능적측면에서행정을 국가공동체라는범주내의거대한정보처리시스템 의일종으로규정하면서제4차산업혁명시대에맞게행정작용의자동화가필요하다고제언한다. 이러한제4차산업혁명과정부운영에관한연구들은기존정부의역할과기능이혁신적으로바뀔것이라고진단하고있다. 정부기능이나정부운영방식과관련하여자주논의되는키워드로는 플랫폼정부, 민관협업 등이있다. 플랫폼정부 란정부가구축한장 ( 場 ) 을통하여사용자 ( 고객, 국민 ) 가해당장에접근하여새로운서비스를창출하고, 이를통하여사용자의부가가치가증대되는모든정부기능 ( 명승환 허철준 황성수, 2011:24) 라고할수있다. 이기식 (2012:20) 은 플랫폼구축을위해서정부는부처단일의서비스나정보제공이아니라관련이해당사자 ( 정부부처포함 ) 이서로그중요성을공유하고함 15

58 분권형국정운영체제와정부혁신 께협력적관계를구축하는것이중요하며, 이를통해서생태계가형성되는것이중요하다 고한다. 플랫폼정부 를논하는연구들은 국민을사회문제해결에적극적으로참여할의사와능력을지닌행위자로인식 해야한다고주장한다. 그리고 민관과공공을이분법적사고에서바로보는생각을버리고민간과공공이함께공유, 공생, 공진화 ( 共進化 ) 하는사회를만들어야한다 고한다 ( 홍길표 이립, 2016:40~43). 이상을돌아보면, 우리의정부혁신연구는김대중정부와노무현정부시기의신공공관리적행정개혁차원의정부혁신에서과학기술을활용한정부혁신이점점중시되어왔는데, 최근에는정부혁신자체의의미가크게바뀌고있음을알게한다. 이는과학기술이큰발전을이루었기때문이기도하고, 그로인해사회적가치의생산방법이바뀌게됨에따라서정부의기능과역할도바뀌어가고있기때문으로보인다. 다시말해서정부운영방식전환필요성이커지고, 그에따른정부혁신방식도달라질수밖에없는것이다. 16

59 이론적논의제2장 제 2 절국정운영체제와정부혁신의개념 1. 국정운영체제 정부형태혹은국정운영체제에관한연구는다수진행되어있다. 정부형태에관해서는학술적연구뿐만아니라국회에서개헌을대비한조사가밀도있게진행된바있다. 우리나라헌정사상최초로국회가헌법개정논의를하기위해국회의장자문기구로발족한 헌법연구자문위원회 가 2008년 9월부터헌법전반에대한연구를시작하여 1년여만에최종연구결과보고서를발간한바있다. 헌법연구자문위원회 는현행헌법이담아내지못한새로운기본권에대한검토뿐만아니라다양한정부형태의제도적장단점및성공적구현을위한조직, 국정운영에있어서민주성과효율성의조화를위한방안등을보고서에담았다. 해당보고서의 V. 정부 부분을살펴보면, 우리나라현행정부형태를의원내각제적요소가가미된대통령제로규정하고, 의원내각제적요소중국회의원의국무위원겸직과행정부의법률안제출권이대통령의우월적지위강화에큰역할을한다고평가하고있다. 그리고 헌법연구자문위원회 는연구결과를토대로대통령과국무총리가권력을분점하는이원집정부제, 4년중임정 부통령제를제안하였다 ( 헌법연구자문위원회, 2009:208). 국회의개헌연구는 2014년에다시한번이루어졌는데, 헌법개정자문위원회 가그것이다. 헌법개정자문위원회 는 2014년 1월첫회의를시작하여 5월에최종보고를완료하였다. 헌법개정자문위원회 가제안한정부형태를보면, 분권형대통령제를채택하여대통령의국가원수및외국에대한국가의대표자로서의지위규정은존치하고, 행정부수반으로서의지위규정은삭제를제안하였다. 대통령은당적을이탈하여국민통합등을위하여노력하며대통령이의장이되는국민통합심의회의신설취지등을구현하기위하여대통령의의무에 국민통합을위하여성실히노력할의무 를추가할것을제안하였다. 그리고국무총리는민의 17

60 분권형국정운영체제와정부혁신 원에서재적의원과반수의찬성으로선출한사람을대통령이임명하도록하고, 국무총리는대통령의권한이외의사항에관하여행정각부를통할하도록했다. 그리고국회에서세번째로개헌을논의하는위원회가구성되는데, 2017년 1월에설치된 헌법개정특별위원회 가그것이다. 국회 헌법개정특별위원회 제2소위원회는아래와같이정부형태별특징을정리하여제시하였다. 표 2-1 정부형태유형별특징 구분대통령제의원내각제 / 의회제 민주적정당성 의회 집행부관계 국정운영중심 국민이의회및대통령선출 ( 이원적정당성 ) 상호독립, 각각의임기보장 입법부와집행부가균형 견제 국민이의회만선출 ( 일원적정당성 ) 정부불신임과의회해산가능 의회다수당중심 대통령지위집행부수반상징적존재 국무총리선임 집행권의행사 집행부의책임 부통령선출또는대통령의총리지명 대통령이독점, 총리 / 각료는보좌기능 대통령이책임 정당제도양당제 ( 미국 ) 선거제도 - 주요장점 주요단점 안정적이고중장기적시야의국정운영의회다수파를법률안거부권등으로견제 의회다수파에서추천 / 지명 / 선출 국무총리또는내각 의회신임에따라내각전체가연대책임 다당제가다수 ( 영국은양당제 ) 비례대표제가다수 ( 영국 일본다수대표제 ) 책임정치구현, 효율적인국정처리 불신임 / 해산으로신속한갈등해소가능 이원정부제 / 분권형정부형태 국민이의회및대통령선출 ( 이원적정당성 ) 정부불신임과의회해산가능 의회다수당중심 ( 대통령이일부견제 ) 집행부권한일부도실질적으로행사 의회다수파에서추천 / 지명 / 선출 대통령과국무총리가분점 의회신임에따라내각전체가연대책임 다당제가다수 비례대표제가다수 ( 오스트리아 ) 의회와집행부간, 집행부내부의권력분점 내각제적책임정치도동시에구현가능 의회와집행부의대립과 정치현실에따라정국불 동거정부, 권한문제로대 갈등가능성 안정가능성 통령 총리간갈등가능성 대통령임기고정으로집 의회다수파와집행부의 동일정파의대통령 총 18

61 이론적논의제2장 구분 대통령제 의원내각제 / 의회제 행부책임추궁곤란 일치로인한견제장치결여가능성 이원정부제 / 분권형정부형태 리장악시권한집중가능성 출처 : 국회헌법개정특별위원회제 2 소위원회내부자료 ( ) 진영재외 (2009:28~31) 는민주적정통성의이원화여부와국가수반과행정수반의분리여부를기준으로정부형태를나누었다. 일원정부제는국가수반과행정수반이통합된권력구조형태이다. 일원정부제에서는행정부는의회에서구성되지만행정부가의회의신임에의존하는사례는찾아보기힘들고, 대부분행정부가의회로부터독립된형태를취하고있다. 그러므로현실적으로는정부형태는대통령제, 의원내각제, 이원정부제로크게나눌수있다. 표 2-2 권력구조형태분류 국가수반과행정수반 (Head of State & Head of Government) 출처 : 진영재외 (2009:31). 일원적 (Unitary) 이원적 (Dual) 민주적정통성 (Democratic Legitimacy) 일원적 (Unitary) 이원적 (Dual) 일원정부제 (Unitary Executive System) 의원내각제 (Parliamentary Cabinet System) 대통령제 (Presidential System) 이원정부제 (Dual Executive System) 일반적으로대통령제의특성으로대통령이국가원수와정부수반의이중역할을갖고있다는것, 의회와행정부의분리, 내각이연대책임을지지않는다는것, 대통령의임기가보장된다는점을들고있다. 대통령제의장점중하나는일단대통령에당선되고나면정해진임기동안소신있게국정을이끌어갈수있다는점이다. 이는임기가보장되기때문에행정부의안정을보장해준다. 그러나이러한장점은상황에따라서는오히 19

62 분권형국정운영체제와정부혁신 려단점으로바뀔수도있다. 예컨대임기중반대통령의무능이부각되거나중요한정책에대한커다란실정을저질렀다면, 혹은여러가지상황변화에적절히대처할수있는자질을갖춘지도자가요구되는상황이발생할수있다. 이러한경우임기고정성은오히려단점이될수있다 ( 김창희 (2010: ). 임기고정성과관련된또다른문제점은 임기후반에갈수록대통령의통치력과추진력이약화되어간다는점이다. 레임덕 (lame duck) 현상이바로그것이다. 단임보다는두번하는중임제대통령제의경우다소나은형편이기는하지만근본적으로제한된임기로인한레임덕문제는마찬가지로존재한다 ( 김창희 (2010:111). 현행대통령제는일반적으로안정된가운데국가정책의지속성을유지할수있으며, 강력한행정권을토대로국정운영의효율성을높이고, 의회다수당의횡포를견제할수있다는장점이있다. 그러나대통령제는정치적조화의측면에서국가권력이대통령 1인에게로과도하게집중되는원천적인문제를일정한수준내포하고있 다 ( 정영희, 2013:75). Linz는대통령제의문제점을다음과같이지적한다. 첫째, 민주적정당성의이원화로인해대통령과의회양자중누가더많은정통성을갖고있는지알수없다. 둘째, 대통령의고정된임기로인한 경직성 이문제라고한다. 셋째, 대통령선거는승자독식의제로섬게임이어서권력의양극화로이어진다 (Juan J. Linz(1994); 김정현 (2013:34-35) 에서재인용 ). 미국의예에서알수있듯이대통령제의성공적인운영에는선거제와정당제가더많은영향을미칠수도있다. 미국의대통령제는상대다수대표제및양당제와연계되어있다. 대통령이라틴아메리카와같은다당제에비해안정적인다수를확보하기가수월한편이다. 이러한과정을보면대통령제의성공적인운영에는선거제와정당제가많은영향을미침을알수있다 ( 김정현, 2013:60-61). 내각제에서국가원수와정부수반은분리되는데, 이는대통령제에서대통령이국가원수인동시에정부수반인점과구분되는것이다. 내각제에서국가원수 20

63 이론적논의제2장 는왕 ( 세습군주제국가 ) 또는대통령 ( 공화제국가 ) 이맡으며, 정치적실권이없는국가통합을상징하는존재로서주로의식적인기능을수행한다. 내각제유형은그원조인영국식내각제, 자신의정치적환경에부합하도록창의적으로수용한독일식내각제, 그리고연립정부형내각제 3가지형태를주를이룬다. 첫째, 내각제의원조인영국의내각제는그식민지였던캐나다를비롯해오스트레일리아, 뉴질랜드등에전파되었는데, 이들을통칭하여웨스트민스터 (Westminster) 형내각제라고도부른다. 둘째, 창의적인독일식내각제이다. 현행독일의독특한내각제정부형태는바이마르공화국시기에겪었던것과같은정치적혼란을피하고극단주의정당과독재자의출현을방지하면서정치적안정을확보하려는목표에서고안된것이다. 그리고또다른내각제유형은연립정부형내각제이다. 내각제에서연립내각은매우일반적인현상인데, 이는내각제가갖고있는고유의특성에서비롯되는것이아니라개별국가들이갖고있는나름의정치사회적특성으로부터기인하는것이다 ( 정영희, 2013:89-90). 한편, 사르토리 (Giovanni Satori) 는두가지방법으로내각제를분류하였다. 먼저내각과의회와의관계를기준으로하여내각제를내각우위형 (cabinet systema), 의회우위형 (assembly system), 정당우위형 (party-controlled parliaments) 세가지로분류하였다. 다음으로총리의권한정도를기준으로분류하는방식이다. 여기에는 첫째총리가다른각료들보다압도적으로우월한권한을갖는형태, 둘째는총리가각료들보다압도적이지는않지만우월한지위를갖는형태, 셋째는총리가동등한권한을지는각료들의대표정도의위상을갖는형태 이다 ( 정영희, 2013:84). 내각제는집권의주체가집단으로서의정당이므로내각제가효율적으로작동되기위해서는안정되고정치적으로책임지는정당의존재가필수적이다 ( 정영희, 2013:94). 그리고내각제가원활하게작동되기위해서는 첫째, 유권자들이정당들간에존재하는이념적성향이나기본적정책노선의차이에대해잘인지하고있어야하며, 둘째, 이를토대로특정정당과정당일체감을유지하면서선거에서그정당을지지 하고, 셋째, 정당과정치엘리트들은이념과정책적입장을 21

64 분권형국정운영체제와정부혁신 중심으로조직되고이러한점을토대로경쟁정당과의차별성을유권자들에게부각시키며, 마지막으로선거에서당선되면동일소속의원들끼리공동의노력으로정책프로그램을개발하고집행하여야한다 ( 정영희, 2013:96). 이원집정부제를채용하고있는대표적인나라인프랑스는 대통령의지위를확고하게함으로써과거프랑스의원내각제가보였던정국의불안정을최소화하면서, 다른한편으로는의회가내각을구성하고통제함으로써정국운영의민주성을함께확보하는데성공하였 다는평가가있으나 ( 장영수, 2012:12), 대다수국민들에게이원집정부제라는정부형태자체가상당히낯선것이사실이다. 이처럼우리에게는낯선이원집정부제는그명칭에대해서도학자들간에도이견이있다. 용어의선택과관련해서번역의문제가더해져, 혼란의양상을더욱부채질하고있다 ( 강신구, 2014:116). 예를들어, 김연규 (2004, 380) 는영어로 Semi-Presidential System을병기하면서이를우리말로 이원집정부제 로표기하고있다. 황태연 (2005) 또한뒤베르제가소개한 semipresidential government 가 세계학계에일반적으로통용되는술어 라평가하면서도, 이를 분권형대통령제 라는역어로사용할것을주장하고있다. 강신구 (2014:131~132) 는 이원정부제나분권형대통령제가 정부가대통령과의회에정치적으로책임을지는체제, 대통령이의회와권력을분할하는가능한모든형태의체제 라는보편적성격을넘어, 대통령과수상이상대적으로대등하게권력을분점하는체제 라거나 대통령이외정, 수상이내정을담당하는체제 라는보다협소한의미로해석되는한이원정부제나분권형대통령제는준대통령제라는일반형내에이론적으로존재할수있는하나의하위유형일수는있어도준대통령제자체는될수없다 고말한다. 이와같은이원집정부제에대한용어사용의혼선은일단제쳐놓고그의미에대해서조금더살펴보기로하자. 황태연 (2005) 은 분권형대통령제 는 (1) 보통선거권 (universal suffrage) 에의한대통령선출, (2) 대통령의상당한실권 ( 實權 ) 보유, (3) 진퇴가전적으로의회의신임에좌우되는-대통령맞은편의 -총리와장관들의행정부와행정권의존재등세가지요소를결합한것이라는 22

65 이론적논의제2장 뒤베르제 (Duverger, 1980) 의정의를수용한다 ( 황태연, 2005:48). 황태연이말하는 분권형대통령제 하에서 대통령은국가수반또는국가원수로서전 ( 全 ) 국민의이익과전체적가치관을대변하고집행하는초당파적임무와이에따른실권을갖는다. 이초당적임무와실권은대체로 존엄한중심 역할을통한국민통합과국가안정, 총리지명 ( 임명 ), 외교, 국방, 안보, 위기관리와비상대권 ( 계엄권 긴급명령권 긴급조치권 의회해산권 ), 집행명령권, 정파중재권, 국민투표회부, 법안제출, 개헌발의권, 거부권등초당적입법기능, 사법부인사권, 사면권, 훈포장수여등으로구성된다. 각국의분권형대통령들은이권한들가운데전부또는일부를지니고또행사한다. 이에반해국무총리는늘특정당파의수장 ( 首長 ) 으로서지역, 계급, 인종, 민족, 세력간의다각적갈등구조속에서음양으로불가피하게당파적일수밖에없는내정 ( 內定 ) 의각부문을관장한다 ( 황태연, 2005:49). 황태연 (2005:55) 은국가수반과정부수반의분리, 외정권과재정권의분리, 비상국정과평시국정의분리등국가권력의분권을발휘하는장점을아래와같이네가지로정리했다. 표 2-3 분권형대통령제의장점 1 대통령의제왕적권력독점이원칙적으로해소된다. 따라서대통령권력의남용을견제하기위한인사청문회니특별검사제니하는것도필요없다. 의회의불신임권한으로족하기때문이다. 2 총리와내각은의회신임에의존해있기때문에내각제와동일한책임정치를달성할수있다. 3 여소야대현상이사라진다. 분권형대통령제는대통령제에서빈발하는여소야대를 동거정부 로전환시킨다. 동거정부는강제된 대연정 이기때문에오히려무책임한정치공세가소멸하고책임입법이촉진된다. 4 국가수반과행정수반의겸직으로인한국가원수의권위파탄위험이해소된다. 분권형대통령은내정에서해방된초연한권위체로서국가원수지위를권력누수없이유지할수있다. 이것은국민통합과위기관리, 외교안보업무등에크게기여한다. 출처 : 황태연 (2005:55) 에서발췌 장영수 (2012) 는 제왕적대통령제의폐해를경험한국민들이지만, 대통령을 23

66 분권형국정운영체제와정부혁신 직접선출하고자하는소망을계속가지고있는한, 의원내각제보다는 -이원정부제이건, 대통령제를기초로약간의변화를준것이건- 분권형대통령이국민적공감대형성에더유리할수있다 고주장한다. 우리 국민들은대통령제에익숙해졌을뿐만아니라, 대통령제의장점과단점을잘알게되었다. 즉, 필요에따라국민이직접나서서대통령을통제할수도있고, 이를통해대통령제의약점 ( 즉, 독재화의우려 ) 에효과적으로대응할수있다고믿는것이다 ( 장영수, 2012:10). 정부형태의변경에대해서는찬반이날카롭게대립되고있는상황이지만, 적어도대통령의권한이현재보다는축소되어야한다는점에대해서는비교적폭넓은합의가존재하고있다. 이른바제왕적대통령의막강한권한에이제는민주적 법치국가적통제를벗어나지않도록굴레를씌워야한다는점이널리인정되고있는것이다 ( 장영수, 2012:13). 장영수 (2012:13) 는개헌을통한정부형태의결정에서다음과같은세가지점을고려해야한다고지적하고있다. 즉, 첫째, 국민들은여전히대통령을직접뽑고싶어한다는것이다. 둘째, 대다수국민들에게는정부형태의정확한유형보다는국가권력의변화방향이더중요하며, 피부로느낄수있는요소라는점이다. 셋째, 권력분산의방법과관련하여현행의대통령제를기초로권한을축소시키고일부권한을다른국가기관에넘기는방향의개헌이바람직할것인지, 아니면이원정부제방식으로대통령과내각을분리하여정부의기능과권한을이원화할것인지의문제는앞으로더많은논의가필요하다는것이다. 한편, 정영희 (2013:73) 는내각제가 조화의정치요소인안정성, 민주성, 그리고효율성의측면에서유리한정부형태이며, 또한이질화된남북의사회구조를민주적인방식으로그리고효과적으로통합할수있는정부형태 라고보았다. 그러나내각제가원활하게작동하기위한정치적환경이아직미흡하기때문에점진적으로도입해야한다고주장했다. 황태연 (2015:61) 은우리나라가 1 제왕적대통령제를넘어서려는계속적인민주화의흐름을타고있는중간규모의공화국이자, 2휴전중에있는분단국가이고, 3지정학적위치상외교안보가국가의존망을결정하는나라요, 4국 24

67 이론적논의제2장 방업무와군사부문이상대적으로방대할수밖에없는군사국가이며, 5궁극적으로는남북교류와통일외교를강화해나가야하는나라이다 고전제하면서, 이조건들은모두국가원수로서의대통령의강력하고특출난초당적역할을요구하고있다 고지적한다. 이상에서처럼우리나라에서국정운영체제혹은정부형태에대한논의는개헌논의와밀접하게진행되어왔음을알수있다. 아주짧은한시기를제외하고는대통령제를줄곧유지해오면서수많은정치적격변을거치면서 제왕적 대통령제의폐단을경험한국민들속에서정부형태개혁에대한지지가확산되어온것도사실이다. 그러나국정운영체제혹은정부형태자체가모든국정운영의문제를해결해주지못한다는것도사실이다. 한편, 우리의대통령제가순수한대통령제가아니라내각제적요소가가미되어있어서대통령제를비롯한정부형태에대한이해가용이하지않은면이있다. 더구나학자들사이에서도예를들어이원집정부제라는정부형태에대해서는약간씩이해를달리하고있음을알수있다. 2. 정부혁신 행정개혁 (administrative reform) 이란행정체계를개선하고하는끊임없는노력을뜻하는바, 더구체적으로는행정기구를개편하고, 행정절차 방법등관리기술을개선하며, 나아가서는조직구성원의가치관및행태를변화시키기위한일련의노력의의도적변화과정을말한다 ( 최창호 하미승, 2006:837). 행정개혁이조직개편등하드웨어적개편에초점을둔개념이라면, 정부혁신은이러한조직개편을포함하여조직변화의아이디어, 절차, 기법등의도입을통해서조직의일하는방식의변화를강조하는개념이다 ( 권기헌, 2007:33). 그러므로정부혁신은전통적인행정개혁보다광의의개념이라고할수있다. 정부혁신이란 정부조직의효과성, 능률성, 적응성, 개혁성을극적으로증 25

68 분권형국정운영체제와정부혁신 대시키기위해정부조직을근본적으로변화시키는것 을의미하며, 이러한변화를위해새로운아이디어, 절차, 방법, 기법등을도입하는것을말한다. 이러한변화를달성하기위해서는조직책임자의확고한의지및리더십, 기술적요인 ( 정보체계및지식관리 ), 제도적요인 ( 유인체제및조직구조 ), 태도적요인 ( 저항극복 ), 문화적요인 ( 조직문화 ) 등종합적 체계적변화가도입되어야만한다 ( 권기헌, 2007:34-35). 조직인은조직생활과정에서사회화를통하여조직문화를받아들인다. 예컨대개인들은조직의공유된가치관 ( 규범 ) 에토대하여조직운영에필요한창의성이나혁신행동등을수용한다 (Tesluk, et, als, 1997; 이종수 (2010:32) 에서재인용 ). 여기에서가치관은조직문화가개방적인가, 폐쇄적인가에따라영향을받는다. ( 이종수. 2010:32) 안지선 홍아정 (2015:16) 는공공기관을대상으로한연구결과에서조직문화와집단창의성관계에서위계적소수자의리더십이아닌상황맥락을중요시하는공유리더십의매개효과를확인하였다. 이는집단창의성을높이기위해서는구성원들간의수평적관계를중심으로하는공유리더십이매우중요한역할을하고있음을입증한것이다. 조직구성원들과권한을공유하고구성원들의내적동기부여수준을제고시켜주는리더의행동을임파워링리더십 (Empowering Leadership) 이라고하는데, 이는다시말해구성원의자기주도적역할을통한역량강화는물론구성원들자신의업무를스스로결정할수있는동기부여기능을의미한다 ( 김대원, 2014:38). 구성원자신의과업이나조직의성과향상에기여할수있는새로운아이디어를창출하거나도입하여실행하는일련의창의적이고자발적인행동을혁신행동이라할수있는데, 이러한혁신행동의전제조건인개인적인창의성을자극할수있는권한위임및자기주도적의사결정과내적통제장치를강조하는임파워링리더십은개인의혁신행동에긍정적영향을미친다 ( 김대원, 2014:39-40). 고득영 유태용 (2012:231~232) 의연구에의하면, 직무자율성이혁신행동 26

69 이론적논의제2장 에직접적으로영향을미칠뿐만아니라, 직무에서의자율성지각을통해서구성원들의직무에대한만족이형성되고이러한직무에대한긍정적인태도가최종적으로혁신행동으로이어진다는것 이확인되었다. 그리고 조직이혁신을지지하고지원하는분위기라고인식하는조직구성원들은혁신의가치와성공가능성을더긍정적으로평가하고, 혁신에필요한기회비용을더적게인식하기직무에만족할수록혁신행동을보다적극적으로할가능성이큰것으로나타났다. 토플러 (A. Toffler) 는그의책 Anticipatory Democracy에서 현대사회에서복잡성및불확실성의증가는더욱빠른의사결정을요구하게된다고주장하며, 이를위한두가지방법을제시했는데하나는전문가, 공직자, 정치인등을추가시켜서정부의중심부를더욱강화시키도록하는것이며, 다른하나는과도한부담을가지고있는중앙에결정을집중시키는대신결정을하부혹은주변부로내려보내는것이라고한다 (Osborn & Gaebler, 1993)( 최창현 (2017:246) 에서재인용 ). 전통적인정부관료제하에서는전자를선택하였으나최근이루어지고있는정부혁신을통해효율성을추구하는정부는후자를선택하게된다. 권한이중앙에집중화된기존의정부관료제하에서는사회적문제나요구들에대한신속하고적절한대응이곤란해진다. 따라서정부관료제에서나타나는많은병리현상들은이러한권한의집중화에기인하기때문에이를해결하기위한방안은집중되어있는권한을분산시키는분권화이다 (Kaufman, 2001)( 최창현 (2017:246) 에서재인용 ). 이상의정부혁신에관한논의는고전적의미의정부를전제로한것이라고할수있다. 그런데최근에는앞에서도살펴보았지만정부뿐만아니라조직을바라보는시각이크게바뀌고있다. 이는정부의기능과역할이변해가기때문이기도하지만앞서언급한것처럼가치생산방식이달라지고있기때문이기도하다. 정부의기능과역할관련해서는민간의능력과비교해서정부의능력이약해졌다는점도주목해야할것이다. 어떤연구자는우리사회에서는 1990년대에 27

70 분권형국정운영체제와정부혁신 들어서면서정부의능력과민간의능력이대등해지거나민간의능력이더앞서기시작하였고, 2010년대이후에는민간의능력이정부의능력을훨씬초월해앞서나가고있다고진단한다 ( 홍길표 이립, 2016:55-57). 따라서이런상황에서는민간능력을적극활용하는방향으로국가운영정책기조를바꾸어야한다는주장을하게된다. 이제국가는시장을규제하는역할이아니라시장의자율적기능을강화할수있는플랫폼을조성하는역할을해야한다는것이다. 이처럼최근 플랫폼 이라는용어가사회현상이나조직의역할을설명하는자리에서도많이등장하고있다 10). 오늘날의 플랫폼 이라는용어가갖는의미는 개인이나기업등누군가가참가함으로써비로소가치가생기는, 또는참가자가늘면늘수록가치가증대하는 ( 오바라가즈히로, 2016:12) 장 ( 場 ) 을가리킨다. 사회의다양한문제를해결하는데있어서도이제더이상정부가단독으로대응하기보다민간과협업이중요해지고있다. 이런환경변화에따라서혁신에있어서도사회혁신 (social innovation) 에대한관심이높아지고있다. 주거와교통문제를해결하기위한혁신활동, 산업화로인해심화되고있는만성질병, 우울증, 비만, 알코올중독등과같은사회적질병을해결하기위한혁신활동, 증대하고있는청소년의학습중단과일탈을막기위한혁신활동, 범죄발생률증가와전과자의사회복귀가점점어려워지는문제를해결하기위한혁신활동등이대표적이다 ( 홍길표 이립, 2016:65). 사회혁신이란 교육 보건복지 주거 교통 에너지 환경 노동등의삶의현장에서잘해결되지않는사회문제나고령화 청년문제 기후변화등새롭게나타난사회문제를새로운아이디어와방법을통해서해결하는활동 을말한다 ( 송위진, 2016:3). 사회혁신은사회문제해결을위한정부주도접근, 시장주도접근의실패에대한대응이라고할수있는데, 관료제와시장을통해해결되지않는문제나혹은그로인해더심화된문제를해결하기위해, 문제상황을겪고있는당사자인시민사회가참여해새로운방식으로문제를해결하는활동 10) 우리에게너무나익숙한대표적인 IT기업인구글 (Google), 애플 (Apple), 페이스북 (Facebook), 트위터 (Twitter), 아마존 (Amazon) 등은플랫폼을기반으로하는사업을한다. 28

71 이론적논의제2장 으로도이해되고있다 (Moulaert et al., 2014( 송위진, 2016:6) 에서재인용 ). 우리사회에서는정부차원의사회혁신추진은비교적최근의일이나혁신의도구로기대를모으고있다. 플랫폼정부 등의논의와더불어사회문제해결에있어서정부가민간과함께어떻게혁신적대안을만들고실천할것인가가중요해지고있다는점은분명하다. 29

72 분권형국정운영체제와정부혁신 제 3 절분석의틀 행정부를중심으로국정운영방식의유형을구분할경우에는국가원수, 행정 부수반, 행정각부의장이라는 3 주체가중요하다. 그림 2-1 국정운영의주체 이원집정부제에서는국가원수는대통령이고, 행정수반은총리로볼수있는데, 대통령중심제에서는대통령이국가원수이면서행정부수반이다. 그리고의원내각제에서는국가원수는일반적으로국왕이고, 행정부수반은총리가된다. 다만, 오늘날국왕은상징적역할의의미가크며실질적인권한은그리크지않은게일반적이다. 상기 3주체를중심으로국정운영체제를설명하자면, 국가원수와행정부수반이동일인인대통령제가가장집권적국정운영체제라고할수있고, 국가원수가상징적권한만갖고있고행정부수반인총리와행정각부의장이수평적관계에있는의원내각제가가장분권적국정운영체제라고말할수있을것이다. 그리고국가원수인대통령과행정부수반인총리가있는이원집정부제는절충형국정운영체제라고볼수있다. 이상의분류기준에따라국정운영체제모형을집권형국정운영체, 분권형국정운영체제, 절충형국정운영체제로구분해볼수있다. 다음으로행정부, 입법부, 사법부등의 3권의분립정도를기준으로국정운영체제를분류해볼수도있을것이다. 30

73 이론적논의제2장 그림 2-2 국가권력의 3 주체 의원내각제는입법부가내각을지명하기에입법부와행정부관계가분립되어있다기보다는융합되어있다고말할수있고, 대통령제는입법부와무관하게국민투표에의해서대통령이선출되고, 그대통령이내각을구성하기때문에행정부와입법부는분립되어있다. 한편, 이원집정부제는대통령은국민투표에의해선출되고, 총리는대통령이입법부의원중에서지명하기에입법부와행정부의관계가의원내각제와대통령제의중간정도에위치하는것으로이해할수있다. 세번째로생각해볼수있는국가운영체제는중앙정부와지방자치단체의관계의관점이다. 다시말해서지방분권화수준에서국가운영체제를바라볼수있다는것이다. 이상과같은국정운영체제에대한분류를토대로한국정운영체제분석틀은아래와같이정리할수있다. 첫째, 국가수준국정운영체제에대한분석이필요하다. 이를위해서는먼저, 국정운영체제의역사적변화 ( 통치구조변화나, 헌법개정을중심으로 ) 를살펴볼필요가있다. 다음으로국정운영주체와보좌기관에대한분석이필요하고, 국정운영방식에대한분석이요구된다. 국정운영주체 ( 내각및정부의구성원 ) 는국가원수, 행정부수반, 장관 ( 대신 ) 이므로이들을권한과기능을보고, 이들주체의보좌기관인국가원수보좌기관, 행정부수반보좌기관, 장관 ( 대신 ) 보좌기관, 그리 31

74 분권형국정운영체제와정부혁신 고직업공무원에살펴볼필요가있다. 둘째, 지방분권관점의국정운영체제에대한분석이필요하다. 이는자치입 법권, 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권이라는관점에서분석되어야한다. 32

75 제 3 장 우리나라국정운영체제 제 1 절국정운영체제의변화 제 2 절국가수준국정운영체제 제 3 절지방분권화관점의국정운영체제

76 분권형국정운영체제와정부혁신 제 3 장우리나라국정운영체제 제 1 절국정운영체제의변화 1. 제헌헌법 1960년제3차개헌을제외하면, 정부형태는 1919년대한민국임시헌법에서부터현행 1987년헌법까지대통령제를고집해왔다. 그동안대통령제의문제를해결하기위한대안으로의원내각제나분권형대통령제, 이원집정부제등이논의되기도했다. 정부형태의제도적형성과변용과정을간단하게정리한다. 정부형태는제헌헌법에서제도적틀이마련되었다. 제헌헌법의제정과정에서정부형태를둘러싸고의원내각제와대통령제가대립했다. 헌법기초위원회는정치안정과독재방지를내세우며의원내각제를지지한반면 ( 서희경, 2001:359), 이승만은건국기의정국안정을이유로대통령제를주장했다. 결국양자의타협의형태로대통령제중심의제헌헌법이제정되었다. 그러나제헌헌법의정부형태는 순수한 대통령제가아니라 혼합형 이다. 대통령은국가원수인동시에행정부수반으로규정되었는데, 대통령은의원내각제의수상과같이국회에서선출하도록했다. 대통령의임기는 4년으로보장되었으며중임이가능하도록했다. 대통령에게국무총리와국무위원의임명권을부여했지만, 국회의승인을받도록했다. 대통령은국회에서제출한법률안을거부할수있으며, 긴급시법률의효력을가진명령을내리거나재정상필요한 34

77 우리나라국정운영체제제3장 조치를강구할수있다. 기타대통령은영전수여권, 국무원구성권, 공무원임명권, 국군통수권, 위임명령집행명령발의권등을가졌다. 법률안제출권과법률안거부권을동시에가졌으며, 헌법개정안제출권과임시국회소집요구권, 국회출석발언권, 대법원장임명권도주어졌다. 제헌헌법에서는대통령과국무총리, 국무위원으로구성되는국무원을의결기관으로설치하도록했다. 이는의원내각제의요소라고할수있다. 합의체인국무원에서국정의중요정책을의결하도록했다. 국회의원의국무총리, 국무위원, 행정부직책겸직을금지하지는않았다. 지방자치도규정했으며, 지방자치법도제정되었다. 이후 1952년 7월대통령직선제, 양원제, 국회의국무위원불신임제등을골자로하는제1차개헌안이통과되었다. 이러한여당과야당의절충안은비상계엄령이선포된상황 ( 부산정치파동 ) 에서기립식표결방식으로실시되는등절차적정당성에서심각한위헌성을가지고있었다 ( 김백유, 2015:220~221). 1954년 11월제2차개헌은대통령중임제한을폐지했지만, 의결정족수를위반한 사사오입개헌 이라는비판을받고있다. 2. 제 3 차개헌과의원내각제 1960년 3월에일어난부정선거를반대하는 4.19운동으로이승만대통령은 4월 26일사임을발표하고다음날국회에사임서를제출했다. 과도정부에서헌법개정기초위원회는한달만에의원내각제를골자로하는헌법개정안을마련했으며, 국회에제출된개정안은압도적찬성으로통과되었다. 제3차개헌의최대특징은국가운영을대통령제에서내각책임제로바꾸었으며, 국회는양원제 ( 민의원, 참의원 ) 를채택했다는것이다. 자유당의독재와헌정유린을경험한당시국민들은의원내각제가독재를막는제도적장치로생각했다 ( 이병규, 2010:220). 이에따라대통령은국가원수이지만의례적 형식적 35

78 분권형국정운영체제와정부혁신 인지위에한정되었다. 반면행정권은국무원에귀속되었다. 대통령이지명해국회의동의하는국무총리가국무원을대표하며, 행정각부를지휘 감독하도록했다. 국회는정부불신임권이부여되었지만, 정부는국회를해산할수있도록했다. 이외에대법원장과대법관의선거제를도입했으며, 헌법재판소와중앙선거관리위원회, 지방자치단체장직선제등을도입했다. 시 읍 면의장은주민의직접선거로선출한다는규정도포함되었다. 그러나역사적인의원내각제는 1961년 5.16 군사쿠데타로제2공화국이무너지기면서 9개월만에막을내렸다. 군부주도의계엄하에서대통령제와국회단원제를내세운제3공화국헌법은 1962년 12월국민투표를거쳐공포되었다. 그러나당시박정희대통령은집권연장을위해 1969년에대통령의재임을 3기까지연장하는개헌을추진했다. 또한 1972년 10월에국회를해산하고정당과정치활동을금지하는긴급조치를발동한뒤, 헌법개정안을공고해 11월국민투표를거쳐 유신헌법 이성립했다 ( 제4공화국 )( 김선택, 2011:180~184). 자방자치도통일이후로연기한다며정지했다. 이후 1979년 10.26사태와 군사쿠데타를거쳐등장한신군부는 1980년 서울의봄 과광주민주화운동을무력으로진압하며개헌을추진했다. 이후대통령을대통령선거인단의무기명투표로선출하도록하는대통령간선제에대한개헌요구가계속되었다 년헌법체제 현행헌법은 1987년민주화운동의결과물로탄생했다. 6월민주화항쟁 은노태우민정당대통령후보의 6.29선언, 대통령직선제개헌및민주화조치를수용한대통령의 7.1담화 를이끌어냈다. 여야의정치적합의에의한민주적정당성은확보했다. 개헌작업은신속하게진행되었다. 여야 8인정치협상 은논의를본격적으로시작한지한달만에개헌안을마련했으며, 두달만에국민투표를거쳐 10월말 36

79 우리나라국정운영체제제3장 에공포되었다. 제 9 차개헌이었다. 새로운헌법은국민의기본권을강화했으 며, 통치권행사의절차적정당성도확보하고자했다. 새로운헌법은대통령직 선제를채택했으며, 임기를 5 년단임제로제한해장기집권을방지하고자했다. 표 년헌법의골자 대통령직선제도입, 임기 5년 대통령의비상조치권폐지등국가긴급권발동요건강화 대통령의국회해산권폐지 국회의연간회기일수제한폐지, 국정감사권부활등국회권한강화 국무총리와국무위원의국회해임의결권을해임건의권으로변경 대법원판사제를폐지하고대법관제를부활, 헌법재판소신설 4. 평가 1948년에제정된제헌헌법이후 1987년에개정된현행헌법까지 9번의개헌을거쳤다. 개헌의역사는 비민주적절차와내용의반복과정 ( 박상철 :2008:215) 이었으며, 헌법은 언제나정치의산물 ( 성낙인, 2013:135) 이었다. 정치적격동속에서국민적요구로개헌이이루진경우도있지만, 집권연장을위한목적으로개헌이추진된경우도적지않았다. 사회적발전이나국민의정치의식을반영하거나시대적요청에부응한개헌이아니라정권을연장하거나정치적변동을수습하는등정파적목적을위한개헌과정이었다고할수있다. 특히헌법을개정하는것은국가의제도적규범을바꾸는것임에도불구하고논의과정은짧았으며국민은배제되었다. 특히개헌논의는권력구조에치우쳐국민의권리와의무, 지방분권등은후순위로밀렸다. 유신헌법에서는구속적부심제도를폐지하고언론 출판 집회 결사에대한허가제와검열제금지규정을없애는등기본권규정이후퇴하기까지했다. 제5공화국헌법에서도기본권관련제한사유가사라지지않았다. 37

80 분권형국정운영체제와정부혁신 정부형태는제2공화국에서일시적으로의원내각제를도입한것을제외하고대통령제를유지해왔다. 개헌과정에서정부형태에대한논의는대통령제와의원내각제사이에서오고갔다. 현행 1987년헌법은독재청산과대의민주주의의부활이라는평가에도불구하고 과잉중앙집권제 를극복하지는못했다 ( 안성호, 2016:9). 38

81 우리나라국정운영체제제3장 제 2 절국가수준국정운영체제 1. 국정운영주체 1) 국가원수 우리나라의대통령은국가원수, 행정수반, 헌법수호자등의지위를가지고있다. 우선국가원수인대통령은외국에대해국가를대표한다 ( 헌법제66조1). 국가원수로서대통령에게는책무와의무, 권한이부여된다. 우선책무로는국가의독립 영토의보전 국가의계속성과헌법을수호해야한다. 평화적통일을위한성실한의무를이행해야한다. 또한국가원수로서대통령은삼권분립에도불구하고대법원장과대법관의임명 ( 제105조 ), 헌법재판소의장과재판관의임명 ( 제111조 ), 중앙선거관리위원회위원의구성 ( 제114조 ) 등의권한을가진다. 또한조약체결및비준, 외교사절의신임및접수, 파견, 선전포고와강화등 ( 제73조 ) 을수행한다. 2) 행정부수반 (1) 대통령행정권은정부에속하며, 정부의수반은대통령이다 ( 헌법제66조4). 행정수반으로서대통령은국민투표회부권 ( 헌법제72조 ), 국군통수권 ( 제74조 ), 대통령령제정권 ( 제75조 ), 긴급명령권 ( 제76조 ), 계엄선포 ( 제77조 ), 공무원임명 ( 제78 조 ), 사면 감형 복권 ( 제79조 ), 영전수여 ( 제80조 ), 국무회의의장 ( 제88조 ) 등의권한을가진다 ( 김명식, 2014:127). 정부의수반인대통령은법령에의거해모든중앙행정기관의장을지휘하고감독한다. 또한국무총리와중앙행정기관장의명령이나처분이위법또는부당 39

82 분권형국정운영체제와정부혁신 하다고인정하면이를중지또는취소할수있다. 국무총리는대통령의승인을받아중지또는취소할수있다. 대통령은총리와장관에게, 장관은실장과국장에게, 실장과장은과장등에게권한을위임해권한과책임의일치추구한다 ( 조석준 임도빈, 2016) 그림 3-1 행정부의권한배분및최근논의 출처 : 홍완식 (2017). 권력구조의개헌방향. 국회입법조사처 한국공법학회 < 헌법개정의쟁점과방향 >, p.56. 대통령이인사권을행사할수있는대상은장차관과실국장, 1~3급등 1500명정도에이른다. 감사원장, 국가정보원장, 검찰총장, 경찰청장, 국세청장, 금융위원장, 공정거래위원장, 방송통신위원장도대통령이임명한다. 대통령직속의국정과제위원회, 각종자문위원회위원은 1000여명에이르는데모 40

83 우리나라국정운영체제제3장 두대통령이위촉한다. 4급이하공무원은해당부처장관이제청, 임명할수있다. 이명박정부에서는장차관급고위직공직자는 121명 ( 장관급 28명, 차관급 93명 ) 이었으며, 박근혜정부에서는 117명 ( 장관급 27명, 차관급 90명 ) 으로약간줄었다. 이외에검찰 ( 검사이상 ) 과경찰 ( 경정이상 ), 소방직공무원, 외무공무원 ( 참사관이상 ) 등특정직공무원 4,800명과교육공무원인국립대학총장 44명도대통령이임명장을준다. 그리고대법관 14명, 헌법재판소장과재판관 9명, 중앙선거관리위원 3명등헌법기관고위직 26명도대통령이임명한다. 또한한국관광공사, 한국전력공사, 한국조폐공사, 한국철도공사, 한국마사회등공기업 17개, 국민연금관리공단, 한국주택금융공사등준정부기관 19개등모두 46개기관의기관장및감사 80여명, 서울대병원, 산업은행, 수출입은행, 동북아역사재단등 18개기타공공기관의기관장및위원 30여명, 한국은행총재등기타법률에의해대통령이임명할수있는인원 20여명을합치면공공기관전체에대통령이인사권을행사하는인원은 140여명이다. 표 3-2 대통령의임명권 분류 대상 인원 행정부 장차관급정무직, 4대권력기관장 ( 국정원장, 검찰총장, 경찰청장, 국세청장 ), 3급이상정부부처고위공무원 1500여명 헌법기관 대법원장및대법관, 헌법재판소장및헌법재판관, 감사원장, 중앙선거관리위원 26명 특정직 검찰 ( 검사이상 ), 경찰 ( 경정이상 ), 외무공무원 ( 참사관이상 ) 4000여명 위원회 국민대통합위원회, 노사정위원회, 청년위원회등 1000여명 공공기관 국립대총장, 공기업 준정부기관 기타공공기관장, KBS사장, 한국은행총재, 금융통화위원회등 280여명 합계 7000여명 출처 : < 이데일리 >( ) 대통령은국가원수와행정부수반이라는이중적지위를가지고있다. 국가원 수로서의권한은삼권분립의틀을뛰어넘는것이기때문에권력남용으로이어 41

84 분권형국정운영체제와정부혁신 질가능성이높다. (2) 국무총리현행헌법에서행정부제2인자는국무총리이다. 부통령대신국무총리를두어의원내각제의요소를혼용하고있다. 국회의동의를거쳐대통령이임명하는국무총리는 대통령을보좌하며, 행정에관하여대통령의명을받아행정각부를통할 ( 헌법제86조2) 하는행정감독권 ( 정부조직법제18조 ) 을가진다. 중앙행정기관의장을지휘 감독하고대통령의승인을받아위법혹은부당하다고인정되는중앙행정기관의장의명령이나처분을중지또는취소할수있다. 국무총리는국무회의부의장이며 ( 헌법제88조3), 국무위원과행정각부의장의임면제청권 ( 헌법제87조 ) 과국무위원해임건의권을가지고있다. 총리령을제정할수있으며, 국회출석 보고의무가있다. 국무총리소속에는국가보훈처, 인사혁신처, 법제처, 식품의약품안전처를둔다. 현행헌법에서는국무총리에게국무위원제청권이있다 ( 제87조 ). 즉총리가대통령에게국무위원을추천해임명을요청할수있다는것이다. 이는법적규정이지만현행대통령제와맞지않는다는지적도있다. 대통령의인사권을제한할소지가있기때문이다. 국무총리는국가정책조정회의에서중요정책을조정한다 11). 정부정책에대한중앙행정기관간의이견이나현안을협의하고조정하며, 의장은총리이며관련부처장관이외에국무총리실장, 대통령실정부수석비서관, 국정기획수석비서관등도참석한다. 대통령은헌법과법률이정하는바에의하여공무원을임면한다 ( 헌법제78조 ). 헌법이나정부조직법에는총리의지위에대한명확한규정이없다. 법적역할은대통령보좌기관 ( 헌법제86조, 제82조 ), 행정부제2인자 ( 헌법제86조, 제 71조, 제87조, 정부조직법제18조 ), 국무회의부의장 ( 헌법제88조, 정부조직법제12조 ), 국가행정기관 ( 헌법제95조, 정부조직법제6, 7조 ) 등다양하다 ( 권 11) 국가정책조정회의운영에관한규정 42

85 우리나라국정운영체제제3장 일중 박찬영, 2016). 막강한권한에도불구하고대통령의의지가총리의위상을결정해왔으며, 대통령이 자신의선호에따라정치적으로임명하는것 ( 권일웅 박찬영, 2016:104) 이관례였다. 또한예산권과인사권도제한적이다. 대통령의독단적국정운영을견제하기위한제도적장치로책임총리제를활용해야한다는의견도있지만, 공약으로그치거나정치적타협의산물에머무르는경우가대부분이었다. 3) 행정각부의장 행정각부에는기획재정부, 교육부, 과학기술정보통신부, 외교부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정안전부, 문화체육관광부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 여성가족부, 국토교통부, 해양수산부, 중소벤처기업부등 18부를두고있다 ( 정부조직법제26조 ). 이들부처의장관은국무위원을보한다. 장관은소관사무와관련된지방행정의장을지휘 감독한다. 행정각부의장은국무총리의제청으로대통령이임명하지만 ( 헌법제94조 ), 국회의인사청문회를거쳐야한다. 행정각부의장은 소관사무를통할하고소속공무원을지휘 감독 ( 정부조직법제7조 ) 하며, 부령을발할수있다 ( 헌법제95조 ). 국무총리가특별히위임하는사무를부총리가담당한다 ( 정부조직법제19조 ). 부총리는기획재정부장관과교육부장관이겸임한다. 기획재정부장관이경제관련사무를, 교육부장관이교육 사회 문화관련사무를담당한다. 2. 국정운영주체의보좌기관 1) 대통령보좌기관 국가원수이며행정부수반인대통령의직무를보좌하는기관에는대통령비 서실, 국가안보실이있다 12). 대통령비서실에는장관급비서실장과차관급수 43

86 분권형국정운영체제와정부혁신 석비서관을두며, 대통령비서실장밑에기획관, 비서관, 상황실장, 선임행정관, 행정관등을둔다. 국가안보실은국가안보관련직무를보좌한다. 비서실장과국가안보실장은정무직이다. 문재인정부에서는정책실이부활했으며, 대통령비서실은 8수석, 2보좌관체계로개편되었다. 그림 3-2 대통령보좌조직 출처 : 한겨레신문 (2017 년 5 월 11 일 ) 보좌기관이외에헌법상설치가규정된자문기구가있다. 국가원로자문회의, 국가안전보장회의, 민주평화통일자문회의, 국민경제자문회의, 국가과학기술자 문회의가있으며, 대통령은의장으로회의를주재하고자문을받는다. 12) 보좌기관은 행정기관이그기능을원활하게수행할수있도록그기관장이나보조기관을보좌함으로써행정기관의목적달성에공헌하는기관 ( 행정기관의조직과정원에관한통칙제7조의7) 을말한다. 44

87 우리나라국정운영체제제3장 2) 국무총리보좌기관 국무총리도대통령의명을받아행정감독권을가진다. 이를보좌하는기관이국무조정실이다. 즉 각중앙행정기관의행정의지휘 감독, 정책조정및사회위험 갈등의관리, 정부업무평가및규제개혁 ( 정부조직법제20조1) 과관련된국무총리의직무를보좌한다. 국무조정실에정무직으로실장 (1명) 과차장 (2명) 을둔다. 국무총리의직무는국무총리비서실에서보좌한다. 3) 장관보좌기관 행정각부에는장관을보좌하는차관보와보좌기관을설치할수있다 ( 정부조직법제2조제5항 ). 보좌기관의명칭은정책관, 기획관, 담당관등으로정할수있으며, 업무수행에필요한최소한의하부조직을둘수있다. 중앙행정기관에는기관별업무전반에대한종합적인기획 조정과기획재정 행정관리 규제개혁범부및정보화등과관련된사항을보좌하는기획조정실장또는기획조정관을둘수있다. 4) 종합평가 이상에서국가원수, 행정부수반, 행정각부의장을중심으로우리나라정부형태를살펴보았다. 살펴본바와같이우리나라는대통령이국가원수이면서행정부수반이다. 그리고행정각부의장은국무위원으로서대통령을보좌한다. 국무총리는행정각부를통할하는권한을갖고있으나대통령의명을받아서권한을행사하는지위에머무른다. 국무총리역시행정각부의장과마찬가지로대통령의보좌기관이다. 다시말해서우리나라의정부형태는대통령제라고할수있다. 대통령은행정권에대해서정부내에서는단독으로보유하고있다. 물론중요정책은국무회의심의를거치게되어있으나국무회의가의결기관은아니다. 45

88 분권형국정운영체제와정부혁신 이런의미에서우리나라대통령을소위 제왕적대통령 이라칭하는것이다. 국가원수로서의권한과행정권이 1인에게집중되어있고, 행정부내에서는거의견제되지않는우리나라의정부형태는집권적국정운영체제라고말할수있다. 어떤형태로든행정부내에서도행정권이분담되거나견제되도록분권화가필요하다고하겠다. 46

89 우리나라국정운영체제제3장 제 3 절지방분권화관점의국정운영체제 우리나라헌법에서는 지방자치 를보장하고있다. 지방자치단체는주민복리관련사무처리와재산관리, 자치규정을할수있다 ( 제117조 ). 그러나우리나라헌법은지방자치단체에의회를둔다는규정은있으나지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법은법률에위임하고있을뿐이다. 다시말해서헌법은지방자치에부합한명확한규정은미비하다고하겠다. 1. 사무분권수준 1) 사무배분방식 사무배분은중앙정부가지방정부에 자치사무와위임사무로나누고, 처리권한을부여하고이양하는것 ( 고광용, 2016:60) 을말한다. 이러한사무배분은행정사무의처리권한, 비용부담의주체, 책임소재의명확한구분등을포함한다. 헌법과지방자치법에서는지자체의사무범위와사무배분기준을규정하고있다. 행정사무는주민과의거리가가까운기초자치단체에서처리해야한다. 이것이어려운경우에는광역자치단체, 국가의순으로처리하는것을원칙으로한다. 중앙정부와지방자치단체의사무배분은 국가사무처리금지의원칙, 상호중복금지의원칙, 지방자치단체우선의원칙, 일관성의원칙, 지방자치단체간에는 비경합의원칙, 기초자치단체우선의원칙 ( 김필두 류영아, 2014:26) 에따라배분된다. 지방자치단체의사무범위는 1지방자치단체의구역, 조직, 행정관리등에관한사무, 2주민의복지증진에관한사무, 3농림 상공업등산업진흥에관한사무, 4지역개발과주민의생활환경시설의설치 관리에관한사무, 5교육 체 47

90 분권형국정운영체제와정부혁신 육 문화 예술의진흥에관한사무, 6지역민방위및지방소방에관한사무 ( 제9 조 ) 등이다. 지자체는법적규정이외에국가사무를처리할수없다. 이에국가사무는국가의존립에필요한사무, 전국적으로통일적처리를요하는사무, 전국적규모나이와비슷한규모의사무, 전국적으로기준을통일하고조정이필요한사무, 지자체의기술과재정능력으로감당하기어려운사무등이다. 표 3-3 국가사무와지방사무의범위 사무종류 국가사무 지방사무 1 외교, 국방, 사법, 국세등국가존립사무 2 물가 금융 수출입정책등통일적처리 사무범위 사무 1 지방자치단체구역, 조직, 행정관리 3 농산물, 임산물, 축산물, 수산물및양곡 2 주민복지증진수급조절과수출입등전국규모사무 3 농림 상공업등산업진흥 4 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유 4 지역개발과주민생활환경시설설림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속치 관리국도 일반국도, 국립공원등관리 5 교육 체육 문화 예술의진흥 5 근로기준, 측량단위등 6 지역민방위및지방소방 6 우편, 철도등 7 고도기술요하는검사 시험 연구, 항공 관리, 기상행정, 원자력개발등 출처 : 지방자치법제9조제11조 지방자치단체에는광역 ( 시, 도 ), 기초 ( 시, 군, 구 ) 가있다. 이들지자체의사무배분기준은법률로정하고있다. 광역과기초는사무처리에서경합하지않도록해야하며, 경합시에는기초가우선한다 ( 지방자치법제10조3). 지방자치단체의사무가운데 1지방자치단체의구역, 조직, 행정관리등에관한사무 는광역과기초의공통사무이다. 이외에광역은 1행정처리결과가 2개이상의시 군및자치구에미치는광역적사무, 2시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무, 3지역적특성을살리면서시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무, 4국가와시 군및자치구사이의연락 조정등의사 48

91 우리나라국정운영체제제3장 무, 5시 군및자치구가독자적으로처리하기에부적당한사무, 62개이상의시 군및자치구가공동으로설치하는것이적당하다고인정되는규모의시설을설치하고관리하는사무 ( 제10조 ) 등을처리한다. 이를제외한사무는기초에서담당한다. 구체적인광역과기초의사무배분은시행령에서정하고있다. 표 3-4 중앙정부와광역 기초단체간사무배분정부수준중앙정부광역시도기초시군구 외교 국방, 사법경찰, 재안전난재해국가종합경제개발계획, 국토종합개발계획, 직할사회적하천, 국유림, 지정항만 하부구조간척, 고속도로 일반국도, 국립공원, 우편 철도지방교육자치, 대입자율교육화, 영어공교육, 교원능력제고인프라보건의료, 기초생활보장, 복지 위생국민연금, 사회서비스, 노인 가족 장애인정책지역경제활성화, 물가 금융정책, 수출입정책, 에너산업 경제지및대체에너지, 농수산관련산업육성, 축산물 수산물 양곡수급출처 : 고광용 (2016:62) 시 도민방위계획, 소방 계획, 소방관서설치 감독지역민방위 지역주택개발 주택사무, 도시계획, 종합토지이용 장단기주택공급계획수 계획, SOC 확충지원, 상 립, 도시계획, 지방도로, 하수도 하천관리, 상하수도, 공 원 녹지 전문교육 기술교육, 고등 유치원에서고등공민학교 학교 특수학교설립 감독 까지설립 경영 감독 공적부조, 모자보건, 수질 주거환경관련규제, 주민 오염, 대기오염, 전염병 생계복지관련, 주거환경 관리, 종합병원, 환경영향 개선, 사회복지시설, 보건 평가 진료 위생 상가지역개발, 공장지대 조세, 지방세율조정, 대중 개발, 지역개발촉진, 농 교통, 건축규제 림 상공산업진흥, 교통편 의시설, 지역경제 지자체입장에서처리사무는자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무로구분된다. 자치사무는법률에의거한지자체의고유사무이다. 위임사무는중앙정부가지자체에위임해처리하도록하는사무이며, 여기에는지자체장에위임하는기관위임사무, 자치단체에위임하는단체위임사무가있다. 49

92 분권형국정운영체제와정부혁신 표 3-5 지방자치단체사무구분 구분자치사무단체위임사무기관위임사무 법적근거 사무성질 경비부담 상급기관감독 사무예시 지방자치법제9조제1항전단, 제2항, 제94조 지자체가자기책임과부담하처리사무 지자체존립 유지사무 당해지자체이해관계있는사무 지자체부담 국가보조가능 출처 : 고광용 (2016:59). 원칙적감독불가 소극적감독허용 상하수도사업, 운동장설치관리, 지방도신설관리, 청결 소독, 오물처리 미화사업, 공설묘지및화장장 공중변소 극장설치관리, 지방자치법제9조제1항후단, 제94조 법령으로국가나타지자체로부터위임사무 당해지자체와전국적이해관계동시에지닌사무 지자체와위임기관공동부담 소극적합목적성감독 예방접종, 국세징수, 생활보호, 보건소운영, 재해구호사업 지방자치법제93조, 제94조 법령으로하급단체장에위임사무 전국적이해관계사무 원칙적전액국고부담 소극적 적극적감독허용 총포수리업허가, 대통령 국회의원선거사무, 국민투표, 병사사무, 산업통계, 공유수면매립면허, 개별지가조사, 천연기념물관리 2) 사무배분현황 역대정부에서는국가사무의지방이양을추진해왔다. 그러나사무분권은선진국에미치지못한다. 국가사무와지방사무의비율은 67.7%(31,161건 ) 대 32.3%(14,844건 ) 로국가사무의비중이 2배이상높다 (2013년 8월기준 ). 대통령직속의 표 3-6 국가사무및지방사무의비율 국가사무지방사무국가사무위임사무소계광역사무기초사무위임사무소계 총계 30,143 1,018 31,161 7,587 7, ,844 46, % 2.2% 67.7% 16.5% 15.5% 0.26% 32.3% 100.0% 출처 : 하혜영 (2017:2). 50

93 우리나라국정운영체제제3장 또한국가가지도와감독권을가지고있기때문에 ( 지방자치법제166조 ), 지자체의행정자치권에는한계가여전하다. 국가가지지체의사무에대한지도와지원, 국가사무나시 도사무처리의지도및감독, 위법하거나부당한명령 처분의시정, 지자체장에대한직무이행명령, 자치사무에대한감사등의권한을가지고있다. 2. 재정분권수준 재정분권은재정과관련된권한을지방정부에이양하는것을말한다. 재정분권은지방자치단체가제공하는행정서비스의질을결정한다. 자치재정권을가진지방정부는자체사무의처리를위한경비를독자적으로조달하고관리할수있다. 자치재정권에는다음과같은내용이포함된다. 표 3-7 자치재정권의주요내용 1 지방자치단체의독자적예산편성권 2 자치단체가국가와의관계에서적정한사무배분을기초로하여적정한경비부담의구분이나재원배분을보장받을권리 3 지방세징수에의한자주적과세권 4 지주적기채권 5 자치단체의재산관리권 출처 : 김필두 류영아 (2014:25). 재정분권에는세출분권과세입분권이있다. 세출분권은행정사무를어디에서담당하는것이바람직한가의문제와관련된다. 지방정부에세출의자율성이보장되어있다면분권은이루어졌다고할수있다. 세입분권은지방정부가지방세등을자율적으로부과하고징수해필요한재원을확보하고있는가를의미한다. 세출분권과세입부권은지방정부의재정책임성을측정하는척도이다. 51

94 분권형국정운영체제와정부혁신 표 3-8 재정분권의측정지표 구분 주요내용 측정지표 정부부문에서중앙과지방간의배분비율을통해지방의자율성정도를파악할수있음세입분권 징세행정상의자율권 신세원의발굴및탄력세율제도의활용으로자주재원의확보가능성여부가관건임 정부부문에서중앙과지방간세출규모의상대적비교를통해파악세출분권 지방총세출이총정부세출에서차지하는충분성및세출기능에서의책임성확보여부가관건임출처 : 곽태열 (2012:21). 지방세입규모의비중 국세및지방세비율 자주재원에의한인건비충당비율 제정자립도 지방세출규모의비중 용도제한이없는일반재원의규모 지자체가과세하는지방세에는보통세 ( 취득세, 등록면허세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세 ) 와목적세 ( 지역자원시설세, 지방교육세 ) 가있다 ( 국세와지방세의조정등에관한법률제3조 ). 중앙정부는지자체의지방채발행을관리하고있다. 2006년지방채발행총액한도제를도입했다. 그리고 2001년국세에지방세이양 ( 지방교육세, 주행세율인상등 ), 2004년주행세율인상 (11.5% 에서 17.5% 로 ), 2010년지방소비세도입 ( 부가가치세의 5%), 2014년지방소비세비중을부가가치세의 5% 에서 11% 로인상을추진했다. 지방정부의세입분권은 37.7% 수준에이른다. 지방정부의세입중에서지방세가차지하는비율은 21.4% 이다. 52

95 우리나라국정운영체제제3장 표 3-9 지방교부세종류와교부기준 종류와재원보통교부세 ( 내국세 19.24% 중 97%) 지역현안특별교부세 (40%) 국가시책특별교부세특별교부세 ( 내국세 (10%) 19.24% 의 3%) 재난안전관리특별교부세 (50%) 부동산교부세 ( 종합부동산세총액의 100%) 소방안전교부세 ( 신설 ) ( 담배에부과되는개별소비세 20% 교부기준기준재저수입액이기준재정수요액에미달하는자치단체에대하여미달액 ( 재정부족액 ) 기초로교부 - 지방교부세법 제6조 ( 보통교부세의교부 ) - 동부시행령제4조 ( 보통교부세의산정기초 ) - 동법시행규칙제3조 ( 보통교부세의교부 ) 기준재정수요액의산정방법으로는파악할수없는지역현안에대한특별한재정수요가있는경우 - 지방교부세법 제9조 ( 특별교부세의교부 ) - 동법시행령제9조의2( 특별교부세의교부기준등 ) - 동법시행규칙제10조 ( 특별교부세교부기준 ) 및별표 8 국가적장려사업, 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업지역역점시책또는지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에재정지원등특별한재정수요가있을겨우 - 지방교부세법 제9조 ( 특별교부세의교부 ) - 동법시행령제9조의2( 특별교부세의교부기준등 ) - 동법시행규칙제10조 ( 특별교부세교부기준 ) 및별표 8 보통교부세의산정기일후에발생한재난을복구하거나재난및안전관리를위한특별한재정수요가생기거나재정수입이감소한겨우 - 지방교부세법 제9조 ( 특별교부세의교부 ) - 동법시행령제9조의2( 특별교부세의교부기준등 ) - 소방안전교부세등교부기준에관한규칙 제3조 ( 특별교부세의세부교부기준 ) 재정여건 (50%), 사회복지 (35%), 지역교육 (10%), 부동산보유세규모 (5%) 를적용하여산정 - 지방교부세법 제9조의3( 부동산교부세의교부 ) - 동법시행령제10조의3( 부동산교부세의교부기준등 ) - 동법시행규칙제15조 ( 부동산교부세교부액의산정방식 ) 및별표 12 지방자치단체의소방및안전시설현황, 소방및안전시설투자소요, 재난예방및안전강화노력, 재정여건등을고려하여교부 - 지방교부세법 제9조의4( 소방안전교부세의교부 ) - 동법시행령제10조의4( 소방안전교부세의교부기준등 ) - 소방안전교부세등교부기준에관한규칙 제7조 ( 소방안전교부세의교부절차및교부방법 ) 출처 : 국회예산정책처 (2017). 53

96 분권형국정운영체제와정부혁신 한편, 재정자립도는 1995년에 63.5% 에서 2014년에 50.3% 까지감소했지만, 2016년에는 52.5% 로조금상승했다. 재정자립도는지역적편차가크다. 광역의경우, 경기도가 55.2% 인반면, 전라남도는 18.35% 에그친다. 기초의경우, 울산울주군이 44.76% 인반면, 경북봉화군은 9.64% 이다 ( 하혜영, 2017). 그림 3-3 지방자치단체재정자립도추이 출처 : e-나라지표 ( 검색일 : ) 년도지자체국고보조사업규모는 67.1 조원이며, 이중국고보조금이 42.9 조원, 지방세가 24.3 조원이었다. 54

97 우리나라국정운영체제제3장 그림 3-4 국고보조금및지방비부담추이 출처 : 국회예산정책처, 검색일 : ) 3. 인사분권수준 지방자치단체는사무분장을위해필요한행정기구와지방공무원을둔다. 구체적인기구와정원은 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 에의거해지방자치단체의조례로정한다 ( 지방자치법제112조 ). 지방자치단체의장은 지방자치단체를대표하고그사무를총괄한다 ( 지방자치법제101조 ). 또한해당지방자치단체의사무와법령에따라 그지방자치단체의장에게위임된사무를관리하고집행한다 ( 지방자치법제103조 ). 지방자치단체장은지방자치단체내의공무원에대한임면권을가지며소속직원의지휘 감독권을가진다. 즉지방자치법에서는 지방자치단체의장은소속직원을지휘 감독하고법령과조례 규칙으로정하는바에따라그임면 교육훈련 복무 징계등에관한사항을처리한다 ( 제105조 ) 고규정하고있다. 지방공무원의임용권자는지방자치단체장이다 ( 지방공무원법제6조 ). 임용권 55

98 분권형국정운영체제와정부혁신 에는소속공무원의임명 휴직 면직과징계가포함된다. 이러한임용권은그일부를조례에의거해보조기관, 소속기관의장, 지방의회의사무처장 사무국장 사무과장또는교육위원회의의사국장에위임할수있다. 지방정부의정원관리는행정자치부령에 지방자치법과기구정원규정 에의거한다. 행정안전부장관은지자체의행정기구와정원관리에대한권고권을가지고있다 ( 지방자치법제112조3). 지방공무원의임용과시험 자격 보수 복무 신분보장 징계 교육훈련등은별도별률로정한다. 4. 종합평가 중앙정부와지방정부간에는사무배분과재정배분에대한갈등이표면화되고있다. 헌법에지방분권을구체적으로규정해야한다고지적한다. 이기우 (2014) 는재원분권의기본방향과국가사무를지방에위임하는경우의국가비용부담원칙등을헌법에명시해야한다고지적한다. 재정분권을위해서는지방세신설권을지방정부에이행해야하며, 지방소득세를확대하고, 국세를지방세로이양하는등의개선이필요하다는지적이제기되고있다. 국세이양을늘리면세원편재에따른지역간재정격차가심화될것으로보인다. 이에지자체간수평적재정조정을위한역교부세를도입할필요성도제기되고있다. 56

99 제 4 장 해외국정운영체제사례 제1절미국제2절프랑스제3절독일제4절오스트리아제5절일본제6절해외국정운영체제비교

100 분권형국정운영체제와정부혁신 제 4 장해외국정운영체제사례 제 1 절미국 1. 국가수준국정운영체제 1) 미국국정운영체제의변화 미국의대통령제는 1787년연방헌법에서정부형태를대통령제로규정하면서시작되었다. 연방제이며, 연방정부의역할이상대적으로크지만, 권력분립제에서도대통령의영향력은적지않다. 애초제임스메디슨등이주도한헌법제정에서는권력분립에의거한견제와균형이라는제도를만들었다 ( 김선혁, 2009:94~95). 당시연방의회에상당한권한이부여되었다. 반면대통령은외교나군사등을제외하면의회에행사할수있는권한은입법권고와거부에그쳤다. 유권자의직접선거에의해선출된의회가정책결정에주도권을장악하고, 대통령을이를억제한다는구조였다. 20세기에접어들어대통령제에변화가생겼다. 복수의주정부가대응해야할문제가늘어나면서연방정부의개입이필요해졌으며, 국제사회에서강대국으로등장하면서외교문제가부상하기시작했다. 이에따라대통령은정책과정에주도적인역할을담당하게되었다. 유권자를비롯해국내외적으로대통령에기대하는역할이변화했음에도불구하고헌법에규정하지않았다. 헌법에서는대통령의권한을명시적으로규정하기보다는권력분립이라는규 58

101 해외국정운영체제사례제4장 범을바꾸지않았다. 뉴딜시대에연방대법원은연방정부의역할을인정하는등실질적인의미의헌법해석을바꾸기도했지만, 조문자체를수정하지는않았다. 1951년수정헌법으로중임이가능해졌다. 이후 1970년에베트남전쟁의장기화, 워터게이트사건등으로대통령과행정부의신뢰가실추되면서연방헌법에서권한과자율성을부여한연방의회와주정부등과의관계가충돌하기시작했다. 대통령은계속해서국정운영의주도권을행사하고자하지만, 제도적으로주어진권한이뒷받침되지않기때문에모순이생겼다 ( 待鳥聡史, 2016). 당시닉슨대통령의정치행태는제왕적대통령제 (imperial presidency) 라는비판을받았다. 2001년 9.11테러이후대통령의권한은강해지고있다. 제왕적대통령제가부활했다는지적이나왔다. 1993년에취임한빌클린턴대통령이후 2017년임기를마친버락오바마대통령까지중임을했다. 현재미국의대통령은헌법적권위는제한적이지만, 내재적권한은막강하다 (Bowles & McMahon, 2014/2016). 2) 국정운영주체 (1) 국가원수미국대통령은국가원수인동시에행정부수반이다. 또한군최고통수권자이며외교책임자, 입법지도자이기도한다 ( 김혁, 2013:193). 대통령의임기는 2 회로제한된다 ( 수정헌법제22조 ). 대통령은유권자가대의원을선출하는예비선거와본선거를거친다. 즉유권자가뽑은선거인단이대통령을선출한다. 59

102 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 4-1 미국대통령의지위 출처 : 필자작성. 국가원수와행정부수반으로서대통령의권한은명확하게구분하기는쉽지 않다. 여기에서는이를엄격하게구분하지않고정리한다. (2) 행정부수반연방헌법에서는행정권 (executive power) 이대통령에속한다 ( 제2조 ) 고규정하고있다. 미국은독임제를채택하고있으며, 내각에관한규정은없다. 이에내각은 내각구성원들이공식적으로회합하였을때의관습적인명칭에불과하다 ( 박수헌, 2009:76) 고도한다. 내각은부통령, 각부장관, 검찰총장등으로구성되며, 정권에따라차이가있다. 대통령의권한은, 첫째공직임명권을가진다. 임명대상은연방대법원판사와하위연방법원판사, 연방정부장관과고위직, 대사등이다. 대통령이임명할 60

103 해외국정운영체제사례제4장 수있는고위직은장관이외에 3,000여명, 군대를포함할경우에는 7만 5천여명에이른다. 이에정권교체와함께행정부의중요한직위도바뀐다. 둘째, 대통령에의회에대해소집권과거부권을가진다. 정기적으로의회에서발표하는연두교서를위한상하원을소집할수있는권한을가진다. 또한대통령은의회에서가결한법률안에대한거부권을행사할수있다. 그러나상하원에서각각 3분의 2 이상의찬성으로재가결될경우에는법안은성립된다. 셋째, 조약체결권을가진다 ( 제2조제2절제2항 ). 대통령은외국정부와의조약을체결하고, 외국대사의신임장을접수한다. 조약체결에는상원의비준이필요하지만, 대통령이제출한조약안은대부분비준이되고있다. 또한대통령은외국정부와민감하고비밀이요구되고문제는상원의비준절차를거치지않고행정협정 (executive agreement) 을이용해조약을체결하기도한다. 셋째, 대통령은군최고통수권자이다. 육군, 해군, 공군의최고사령관으로군사와관련된최종의사결정권을행사한다. 그러나선전포고권은의회가가지고있다. 넷째, 대통령은사면권을가진다. 대통령은사면과형집행정지를승인할수있다. 또한탄핵의경우를제외하고는연방범죄에대해전적으로사면권을행사할수있다. 다섯째, 대통령은법안제출권은없지만, 규칙과규제, 대통령령을발령할수있다. 대통령령은연방정부기관에대해법적인구속력을가지며, 연방의회의승인을필요로하지않는다. 대통령의권한은행정권에머물며, 입법권은연방의회에속한다. 법안입안과예산결정은의회가담당한다. 특히미국의대통령제는행정과입법이엄격하게분리되어있기때문에대통령과의회가정책을둘러싸고대립하는경우가적지않다. 미국에서법안을제출할수있는것은국회의원에한정된다. 대통령은법안제출권이없으며, 심의를권고하는교서를낼수는있다. 즉대통령은정책안을내놓을수는있지만, 그실현을위한입법조치는의회에의존해야한다. 상원은대통령이지명한연방정부고위관료와대사를승인하고조약을비 61

104 분권형국정운영체제와정부혁신 준하는권한을가진다. 하원은대통령과연방대법원판사를탄핵할수있다. 반면대통령은의회를해산할권한이없다. 한편대통령후보의러닝메이트로선출되는부통령은대통령직을승계할권한이있다 ( 연방헌법제2조, 수정헌법제20조, 제25조 ). 부대통령은상원의장을겸하며, 가부동수인경우에캐스팅보트를행사할수있다. 행정부에서부통령은각료회의에참석하고, 법률에의거해국가안전보장회의와스미소니언이사회위원이된다. (3) 행정각부의장정부조직을규정한단일법률은존재하지않지만, 미국법전집 (United States Codes, U.S.C) 에부처별규정이산재해있다. 미국의행정기관은대통령을정점으로조직된다. 대통령비서실은정권운영의핵심이며, 대통령의측근으로채워진다. 대통령비서실은정책입안을주도하며, 중앙부처에맞먹는권력을가지고있다. 특히대통령수석보좌관이비서실을이끌며, 의회와의절충에나선다. 대통령비서실산하에는국방과외교정책을담당하는국가안전보장회의 (NSC), 통상을담당하는통상대표부 (USTR), 대통령에게경제정책을제시하는대통령경제자문위원회 (CEA) 등이있다. 장관의역할을대통령을보좌하고조언하는것이다. 대통령은장관의의견에법적으로구속되지않는다. 중앙행정기관에는국무부, 재무부, 국방부, 법무부, 내무부, 농무부, 상무부, 노동부, 보건복지부, 주택도시개발부, 교통부, 에너지부, 교육부, 재향군인부, 국토안보부가있다. 62

105 해외국정운영체제사례제4장 그림 4-2 미국의중앙행정기관 출처 : The United States Government Manual, Organizational Chart of the U.S. Government. Available at 9월 19일검색 ) 연방정부에는부 (department), 기관 (agency), 국 (bureau), 실 (office) 등으로위계구조를가지고있다. 각부의책임자는장관 (Secretary) 이다. 장관은내각의구성원으로대통령에게직접책임진다. 연방헌법에는장관에관한규정은없다. 다만대통령은행정각부의장에대해각각의직무에관한어떠한사항에대해서도문서를통한의견진술을요구할수있다 ( 제2조제2절제1항 ) 는규정이있다. 각부장관은대통령이임명하며, 상원의승인이필요하다. 장관은대통령에게조언할의무가있다. 각부의장관은소관부서, 소속공무원, 업무의분배와실행, 기록 문서 재산의보관 사용 보존에관한규칙을제정할수있다. 장관은부처조직편성권을가지고있다. 장관은자신의권한을하부기관에위임할수있다. 63

106 분권형국정운영체제와정부혁신 예산편성은의회가주도권을가진다. 매년 2월발표되는대통령의예산교서는일반교서 ( 외교 내정방침 ), 대통령경제보고 ( 경제상황판단 ) 와함께 3대교서로불린다. 그러나예산교서는제안에불과해구속력이없다. 의회는예산교서에문제가없을경우에는수정없이수용하는경우가많다. 3) 국정운영주체의보좌기관 (1) 국가원수및행정부수반보좌기관국가원수및행정부수반인대통령의보좌기관은대통령실 (Executive Office of the President) 이담당한다 13). 이는백악관으로불리는대통령비서실 (WHO: White House Office), 부통령사무국, 대통령실부속기관 (Agencies of the Executive Office of the President), 대통령자문기관등으로구성된다. 이러한보좌기관은제2차세계대전이후조직은확대되고기능은강화되었다. 대통령실자체가다양한업무를담당하게되었으며, 대통령직은행정부에서분리되는현상을낳았다 ( 주미영, 2003:227). 미국에서정부간정책조정은대통령실산하에있는대통령비서실에속한정부간관계사무실 (Office of Intergovernmental Affairs) 에서담당한다. 지방분권은주정부와지방정부의관계를의미한다. 주정부와지방정부의관계는우리나라와유사하다 ( 유은정, 2010:263). 대통령실은미국대통령에게만있는조직이며, 각부처를통제할수있도록지원하는기관이다 ( 신현기, 2015:365). 대통령비서실은대통령의모든업무를보좌하는참모조직이다. 대통령비서실의조직과구성은정권에따라차이가있지만, 주요조직으로는대변인실과정무담당실, 각료담당실, 내각담당실, 인사담당실, 법률담당실, 통신담당실, 에너지 기후변화담당실, 보건개혁담당실, 영부인실등이있다. 13) 대통령실은대통령집행부, 대통령행정집무실등으로불리기도한다. 64

107 해외국정운영체제사례제4장 비서실장 (Chief of Staff) 을중심으로보좌관 22명, 부보좌관 24명, 특별보좌관 31명, 대통령법률고문 1명, 부법률고문, 특별법률고문, 정책개발선임자문관등으로구성된다 ( 한동호, 2009:340). 대통령보좌관의담당업무나정원등에대한법적규정은없지만, 급여관련규정의범위내에서대통령이임명한다. 부통령은부통령실이보좌한다. 부통령실은부통령의직접적인지시를받으며부통령을보좌한다. 그림 4-3 대통령보좌기관조직 출처 : 외교부 (2014:53). 대통령은행정부각부차관급인사를 25명까지임명할수있다. 대통령보좌관등백악관고위직은합중국법전제3편제105조에서규정한정원에의거한다. 직무내용은대통령이정한다. 또한예측할수없는상황에대비하기위한전문가도임시로고용할수있다. 부속기관과자문기관은직속기관이라고할수있다. 대표적으로관리예산처, 국가안전보장회의, 정책개발실, 국가경제위원회무역대표부등은자문과함께정책조정과집행까지담당한다. 이외경제자문회의와과학기술위원회, 환경위원회는대통령에게자문한다. 65

108 분권형국정운영체제와정부혁신 (2) 장관 ( 대신 ) 보좌기관장관은부장관 (Deputy Secretary), 차관 (Under Secretary), 차관보 (Assistant Secretary), 부차관보 (Deputy Assistant Secretary) 등이보좌한다. 부장관은부처의규모에따라 1~2명을두고있다. 차관도 3~6명이있다. 장관은부처직원을백악관사무국등에파견할수있다. (3) 종합평가미국의대통령제는오랫동안발달해왔다. 현재대통령제는국가마다다양하게운용되고있다. 대통령제는 19세기중반의남아메리카에서채택되기시작해 20세기에는아시아와아프리카의독립국으로확대되었으며, 동유럽의민주주의국가도대통령제를도입했다. 이러한대통령제의확대에는국가의역할, 특히정부의역할이확대된시기와겹친다. 사회경제적으로해결해야할과제가산적하거나급격한정치적변동을겪은직후, 혹은이해관계가대립하고있을때는의회보다행정부와대통령제를선호하는경향을보였다고할수있다. 그림 4-4 미국의정부기관간견제제도 출처 : 필자작성. 66

109 해외국정운영체제사례제4장 미국의대통령제는헌법제정당시의정치사회적환경을고려해 인위적이고도의식적으로고안된제도 ( 김혁, 2013:185) 이다. 미국은대통령제를채택하고있지만, 엄격한삼권분립이유지되고있다. 대통령의권한도입법부와사법부로부터견제를받고있다. 최근에대통령직은행정부로부터분리되는현상이나타나고있다 ( 주미영, 2003:227). 대통령보좌기관이정책조정에중요한역할을담당하고있다. 2. 지방분권화관점의국정운영체제 미국에서지방분권은연방주의 (federalism) 에의거한다. 역사적으로주가먼저생겨난뒤, 13개주의합의로연방정부가탄생했다. 연방정부와주정부의관계는지속적으로변화해왔다. 현재는주정부는독자적인헌법과삼권분리제도를갖추고있으며, 연방정부와대응한독립된정부로운영되고있다. 연방헌법에서는연방의회에부여된권한 ( 제1조제8절 ), 연방의회에금지된권한 ( 제9 절 ), 주에금지된권한 ( 제10절 ) 등을규정하고있다. 수정헌법에서도연방정부에대한국민과주의위상을규정하고있다 ( 제10조 ). 연방정부와주정부의분점체제를유지하고있다. 연방헌법에는지방자치에대한구체적인규정이없다. 지방자치는주헌법과주법률에의거한다. 이에지방자치단체는 주의창조물 (Creature of the states) 이라고도한다. 주헌법은주마다다양하며, 지방자치단체에관한규정도다양하고복잡하다. 1) 사무분권수준 미국에서정부조직은연방정부 (Federal Government), 주정부 (State Government), 지방정부 (Local Government) 로구성된다. 그렇다고주정부 67

110 분권형국정운영체제와정부혁신 가연방정부의하위조직이라고할수도없다. 연방정부와주정부는수평적관계, 주정부와지방정부는수직적관계를가지고있다 ( 조태준, 2009: ). 주정부는주권을가지며, 헌법상연방정부에어떠한감독도받지않는다. 그러나갈등이발생할경우에는연방정부에우월성을인정하고있다. (1) 연방정부와주정부주정부도연방정부와마찬가지로입법부와행정부, 사법부로구성된다. 주정부의각부도연방정부의그것과동등한기능과업무를가지고있다. 그러나연방헌법에서는 연방정부의최고성 을부여하고있다 ( 제6조제2절 ). 지방정부에대한명확한규정은없다. 일반적으로지방정부는일반목적정부 (General Purpose Governments) 와특별목적정부 (Special Purpose Governments) 로나뉜다. 일반목적정부에는카운티 (County), 시 (Municipal) 와타운십 (Township) 이있다. 특별목적정부에는학교구 (School District), 특별구 (Special District) 가있다 (US Census Bureau, 2012). 현재미국에는 50개주정부와지방지자체가있다. 수도인워싱턴 D.C.(District of Columbia) 는연방정부직할이다. 연방정부는조약체결, 통화발행, 외교방위, 통상증진등의업무와복수의주와관련된업무를담당하는반면, 주정부는주내통상규제, 선거관리, 지자체설립등을독립적으로수행한다. 연방정부와주정부는조세부과와징수, 법률제정과집행등의분야에서는거의동일한권한을행사한다. 그러나양정부간에갈등이일어날경우에는연방정부가우선적으로해결한다. 이는연방헌법에서인정하고있을뿐만아니라연방대법원도판례로뒷받침하고있다 14). 예외가없는것은아니지만, 민법과형법등일반적인법률은주에서정한다. 총기소지나사형, 임신중절등의제도는주가결정할권한이있지만, 연방정부는이를정할권한이없다. 연방정부와주정부의권한의다음표와같다. 14) 이러한원칙은최근판례에서일관성이유지되지않고있다. 연방정부와주정부의관계는체계적으로정립되지않은상태이다 ( 외교부, 2014:96). 68

111 해외국정운영체제사례제4장 표 4-1 연방헌법의연방정부와주정의권한규정 구분 연방정부 연방정부와주정부 주정부 헌법에의거인정된권한 조폐 외교 주간통상규제 조세부과, 징수 선전포고 군대양성, 지원 우체국설치운영 주의연방가입승인 조세부과, 징수 채무부담 법률제정, 집행 법원설치 일반사회복지제공 은행및회사설립 주내통상규제 선거관리 공중보건 안전 도덕증진 지방자치단체설립 헌법수정비준 주방위군설치 관세부과 ( 수출입규정 ) 조폐헌법에 주간거래의관세 작위, 귀족칭호부여 조약체결의거 권리장전침해 노예제도도입 계약의무의손상금지된 주경계변경 투표권제한 시민의특권 면제권침해권한 법률에의한적정절차와 동등한보호의위반 출처 : 외교부 (2014: 94). (2) 주정부와지방정부주정부와지방정부의관계는딜런의법칙 (Dillon s Rule) 이일반적으로받아들여지고있다. 지방정부는주정부의하위행정조직이며, 지방정부의권한과의무는주의회의결정에의거한다. 39개주가이법칙을따르고있으며, 나머지주에서는부분적으로이법칙을수용하거나지방정부에자치권을부여하고있거나지방정부가독자적인자치헌장을시행하는등다양한형태가존재한다 ( 유은정, 2010:248). 사무배분방식도주법률, 자치헌장, 자치원칙 (home rule) 등에의거한다. 자치원칙은지방정부가주헌법과주법률에의거해독자적으로자치헌장을제정하고, 정부형태와권한을선택하거나헌장에따라지방정부를관리운영하는자치권을말한다. 69

112 분권형국정운영체제와정부혁신 표 4-2 딜런의법칙대자치원칙 딜런의법칙 주의창조물 (Creature of States) 주로부터명시적으로부여받은권한 자치원칙 (home rule) 자치헌장 (Charter) 지역의문제를자체해결 외부로터의통제를최소화 출처 : 필자작성. 지방자치단체설립근거인 주정부의권한부여규정 은주헌법혹은주법률에서규정하고있다. 주정부로부터지방자치단체에부여되는권한의총체는헌장 (Charter) 이라고불린다. 이중에서지방자치단체 ( 지역주민 ) 가주헌법에의거해제정한뒤주의회가승인하는것이헌장이다. 지방자치단체의거버넌스형태는크게시장-의회형과의회-지배인형 (Council-Manager Form) 으로나눌수있다. 시장-의회형은선거를통해선출되는시장이주도하며, 선출방법과예산편성권, 인사권, 의회에대한거부권등에따라강한시장형 (Strong-Mayor Form) 과약한시장형 (Weak-Mayor Form) 으로재분류된다. 표 4-3 거버넌스유형별권한비교 구분 시장-의회형 ( 강한시장형 ) 의회-지배인형 입법권한 의회 의회 최고경영책임자 시장 지배인 최고경영책임자의선정 선거 의회에서임명 최고경영책임자의면직 소환제 의회다수결로면직 최고경영책임자의임기 4년 미정 국장임명권 시장 ( 의회승인필요한경우도 ) 지배인 ( 의회승인불요 ) 의회에대한거부권 시장이거부권행사 지배인은거부권없음 예산편성권 시장 지배인 정책입안 시장 지배인 정책실행 시장 지배인 출처 : Municipal Research & Services Center of Washington(MRSC). 70

113 해외국정운영체제사례제4장 주의지역행정은카운티 (county) 가소관하며, 카운티에서는기초지자체가없는경우도있고, 지자체 (municipalities) 가존재하거나카운티가시 (city) 가되는경우도있다. 여러기초지자체를묶어특정분야를소관하는특별지구 (special district) 도존재한다. 지방분권은연방법이아니라주법에서규정되어있으며, 주마다다양하다. 연방의소관사항은연방헌법에열거된것에한정되며, 그이외는주에맡겨져있다. 주는독자적인헌법을가지며, 입법과행정, 사법의 3권을가진다. 연방정부의권한과책임은연방헌법에서규정한것으로한정된다. 주간통상규제, 국방지출, 화폐주조, 안주와귀화규제, 외국과의조약체결등이다. 또한연방정부는주정부와협력해연방정부가보조금을통해주정부가집행 운영하는형태의법률과사업을추진하고있다. 교육, 사회복지, 주택 영양보조, 국토안전보장, 운수, 비상사태는연방자금을이용해연방정부의지침에따라주정부가서비스를제공한다. 연방정부는연방헌법에서위임받는권한을행사하며, 주정부는연방정부의권한과헌법에서금지하고있는권한이외의모든권한을가진다 ( 최용환, 2014:46). 지방정부의자치사무는주헌법이나주법률에의거하지만, 자치권의범위는주에따라다양하다. 같은주에서도지방정부의규모에따라자치권은다르다. 표 4-4 미국정부단위의기능분담 구분 기능분담근거 기능분담내용 연방정부 미국연방헌법 (U.S Constitution) 에의하여위임된각종권한행사 세금의부과, 전쟁의선포, 군대소집, 화폐및차관, 주간통상규제, 연방재판소설치, 이민자들에대한귀화법규의제정등 주정부 미국연방헌법수정안제10조에의거연 선거, 재판, 공립학교, 공공서비스등방정부에위임되거나주정부에위임이 경찰권, 공공시설, 설치와유지, 지방자금지된권한을제외한모든권한행사치단체의통제등 주헌법 (State Constitution) 71

114 분권형국정운영체제와정부혁신 구분 기능분담근거 기능분담내용 자치헌장이있는지방자치단체 : 주전체 관련기능인세금징수, 공중보건향상기 능은물론, 당해지역주민의편익증진을 위한기능인상수도, 대중교통망운영등지방담당자치 주헌법및자치헌장 (Chart) 에의해부여 자치헌장이없는지방자치단체 : 대체로단체당해지역주민의일상생활기능을수행 하지만, 주로각종기록관리, 범죄인기 소, 도로관리, 교육등주와관련한기능 을수행 출처 : 최용환 (2014:46) 연방주의원칙에의거해연방정부는주정부의사무에간섭하지않으며, 주정부산하의지방정부에도관여할수없다. 그러나정책조정을위해연방정부와주정부, 지방정부와지방정부의관계를담당하는부서를운영하고있다. 이러한관계는위계적인권력관계가아니라수평적관계를의미한다 ( 유은정, 2010:238). 반면주정부는지방정부에주차원의정책목표가달성되도록행정명령을내릴수있으며, 이를통해행정과관련된권한을위임한다. 연방정부와주정부, 지방정부에서제공하는고유한행정서비스가있는가하면, 정부간공동으로제공하는서비스도적지않다 ( 권성욱, 2009:244). 최근에는지역별현안이늘어나면서지방정부의역할이강조되고있으며, 주정부는지방정부와의상호협력관계를강화하면서 위임가능한사무를대부분지방정부로위임해자율적으로권한을행사할수있도록 ( 조태준, 2009: ) 하고있다. 표 4-5 정부수준별행정서비스 연방 주 지방 공유 국방및보훈 고등교육 초중고교육 보건 ( 연 / 주 / 지 ) 국제관계 기타교육및규제 설비 일반병원 ( 연 / 지 ) 우주연구 공공복지 경찰 고속도로 ( 주 / 지 ) 우편 교도 소방 공항 ( 연 / 지 ) 자연자원 주류판매점 하수 기타교통 ( 연 / 지 ) 72

115 해외국정운영체제사례제4장 연방주지방공유 사회보장 안전검수및규제 의료보장 실업수당 위생 철도연금 고용수당 공원 레크리에이션 주정부보조금 정신병원 도서관 항공규제 지방정부보조금 출처 : 권성욱 (2009:244) 주택및지역사회개발 ( 연 / 지 ) 공무원연금 ( 연 / 주 ) 환경보호 ( 연 / 주 / 지 ) 재무관리 ( 연 / 주 / 지 ) 사법행정 ( 연 / 주 / 지 ) 2) 재정분권수준 미국에서는재정분권이진행되고있다. 연방정부가지방정부를재정적으로지원하는제도는없다. 그러나연방정부는보조금과위임명령, 연방법우위의원칙, 정책수단등을통해영향을주기도한다 ( 권성욱, 2009:244). 재정적으로의존하지않기때문에지방정부는독자의권한을가질수있다고할수있다. 연방정부와주정부는조세부과권과징수권을가지고있다. 주헌법에서는균형예산편성을의무화하고있다. 운수나건설사업의자금조달을위한차입등예외조항도주헌법에서규정해야한다. 표 4-6 연방정부와주정부, 지방정부의재원 연방정부주정부기타지방정부 개인소득세 (43 개주 ) 고정자산세및동산세 개인 법인소득세 법인소득세 기업자산세 사회보장제도와고령자의 매출세 (45 개주 ) 매출세 ( 주가인정한경우 ) 재원 료보험제를위한급여세 물품세 물품세 사업과전문직의허가와 교통위반, 주차위반등경범죄벌금 유산 증여세 면허 소득세혹은매출세 ( 주가 관세 복권 인정한경우 ) 연방정부의교부 각종허가 면허 수수료 최근중앙정부와지방정부간의세출의비율은 50 대 50 정도이며, 세입에서 도 56 대 44 정도이다. 세수배분은중앙과지방이 55 대 45 이다 ( 사회보장세 73

116 분권형국정운영체제와정부혁신 제외 ). 연방정부의세수에서개인소득세가약 70% 를, 나머지법인소득세가약 20% 를차지한다. 주정부의경우, 매출세와개인간접세가세수의절반정도를차지하며, 개인소득세가 3% 를넘는다. 지방정부에서는재산세의점유율이 70% 에이른다. 표 4-7 미국의과세주체별조세비중 ( 단위 :%) 연방정부 주정부 (state) 기초정부 (local) 사회보장기여금 출처 : OECD. (2016). Revenue Statistics 1965~2015; 국회예산정책처 (2017:76) 에서재인용. 지방세는주정부의세법에따라부과되기때문에주마다세목, 과세물건, 세율등이다르다. 주정부는연방헌법과주헌법이금지하지않는경우를제외한어떠한세목도부과할수있다. 일반적으로지방세에는개인소득세, 법인소득세, 영업허가세, 판매세와사용세, 상속세, 증여세, 재산세, 실업보험세등이있다 ( 박훈, 2015:23; 국회예산정책처, 2017:74). 하나의세목에여러세목이포함되어있는경우도있다. 세원구조는주정부에서는소비과세가 56.1%, 소득과세가 41.7% 를차지한반면, 지방정부 ( 기초정부 ) 에서는재산과세가 70.7%, 소비과세가 23.2% 를차지한다 (2014년). 주정부는소비세와소득세, 지방정부는재산세가주수입원이라고할수있다. 표 4-8 미국의지방세과세주체 세원별세수입추이 ( 단위 : 백만달러, %) 주정부 (state) 기초정부 (local) 세수입 비중세수입비중세수입비중세수입비중세수입비중세수입비중 합계 406, , , , , , 소득과세 157, , , , , , 재산과세 14, , , , , ,

117 해외국정운영체제사례제4장 주정부 (state) 기초정부 (local) 세수입 비중세수입비중세수입비중세수입비중세수입비중세수입비중 소비과세 234, , , , , , 기타과세 출처 : OECD. (2016). Revenue Statistics 1965~2015; 국회예산정책처 (2017:76) 에서재인용. 미국의지방세비중은 OECD 회원국가운데스페인, 캐나다, 스위스, 독일 다음으로높다. 세입분권지수도 로캐나다와스위스다음이다. 그림 4-5 OECD 주요국세입분권지수 출처 : < 영남일보 >(2019 년 9 월 18 일 ) 미국은주정부가재정권을보유하고있으며, 재정적자에빠지는주는거의없다. 주정부의재정은자립과높은관리능력을유지하고있다. 미국은 1980 년에세입공여 (Revenue Sharing) 를폐지했으며, 주정부는세입의 50% 를세수로충당하고있다. 중앙정부에서지방정부로재정이전은보조금이라는형태로이루어지고있지만, 세입에서차지하는비율은 26% 정도이다. 보조금에는특별보조금과총괄보조금이있다. 이들보조금은전국적으로영향을미치는의료, 교육, 고속도로등의공공서비스에충당된다. 75

118 분권형국정운영체제와정부혁신 중앙정부가지방에위임하는 재원미분담사무사업 (unfunded mandate) 이정부간관계를악화시킨적도있다. 재원을분담하지않는사무사업은결정자인연방정부가실시주체인지방에일방적으로위임한다. 이는정치적신뢰성과책임의문제가얽혀있다. 이에 1995년연방의회는 재원미분담사무사업위임에관한법률 (Unfunded Reform Act) 을개정했다. 이에따르면재원분담없는사무위임을포함한연방법을연방의회의의원회가제출한경우, 위원회는의회예산국에예상경비를의뢰하도록했다. 그결과, 법안이주정부혹은지방자치단체에 5,000만달러이상의재정부담을안겨줄것으로예상되는경우에는연방의회가재원을제공하거나혹은법안제출의타당성을표결하도록했다. 이는연방정부가지방정부의재정을고려해야하며, 주정부나지방자치단체에권한을위임하는것을의미한다. 3) 인사분권수준 지방정부의직원은주공무원법 (State Civil Service Law) 에적용을받는다. 지방정부마다공무원규정 (Civil Service Rules) 을가지고있다. 지방정부의직원은선출직과임명직으로구성되는비분류직 (unclassified class) 과분류직 (classified class) 이있다. 선출직은선거를통해신출된직원으로지방정부의시장이해당한다. 그러나의회의호선으로시장을선출하는경우도있다. 임명직은시장등이임명하는직원으로시티매니저, 수석행정관, 부시장, 국장등이있다. 임명직은엽관주의가적용되며정치적임용에해당한다. 지방정부에서임명권자는조직체제나직위에따라다르다. 일반적으로시장이나시티매니저는국장임명권을가지며, 국장은국의직원임명권을가지고있다. 주공무원법에서는지방정부에인사위원회또는인사담당관을설치하도록의무화하고있다. 76

119 해외국정운영체제사례제4장 4) 종합평가 연방주의를채택하는미국은지방분권이발달해있다. 연방헌법에는지방자치와관련된구체적인조항은존재하지않지만, 연방정부에부여하거나금지한권한이외에주정부는주헌법과주법률에의거해독자적인정책을수행할수있다. 한국의중앙정부와지방정부의관계는주정부와지방정부의관계와유사하다. 연방정부와주정부는수평적관계를, 주정부와지방정부는수직적관계를유지하고있다. 사무와재정, 인사차원의지방분권은주정부와지방정부에따라다양한형태로운영되고있어일반화는쉽지않다. 사무차원에서는연방정부가외교국방과주간조정사무등을담당하는반면, 교육과사회복지, 운수등은주정부와지방정부가담당한다. 주정부와지방정부는자치권을인정받고있으며, 정부간정책조정은담당부서가맡고있다. 재정에서도주정부와지방정부는높은독립성과안정성을유지하고있다. 인사에는정치적임용이많지만, 성과주의를내세우고있다. 77

120 분권형국정운영체제와정부혁신 제 2 절프랑스 1. 국가수준국가운영체제 1) 프랑스국정운영체제의변화 15) (1) 프랑스대혁명 ~ 제4공화국프랑스의국정운영체제는 18세기프랑스대혁명이후계급또는이념의대립에영향을받았으며공화국과제정, 왕정으로변모했다. 제1공화국 ( ) 체제는이원제의회에입법권을, 집정관 5명으로구성된합의제정부에행정권을위임했다. 제1공화국은나폴레옹이 1804년에쿠데타로황제에취임하며막을내린다. 나폴레옹은제1제정중회계재판소, 그랑제콜 (Grandes Écoles) 설립, 법전제정, 군사적카리스마등으로부르주아등의지지를얻었으며, 근현대프랑스국가운영체제에큰틀을제공한다. 특히민법전 ( 나폴레옹법전 ), 형법전, 상법전등은프랑스법제도의기초가되었으며, 관료제와지방행정제도의틀도이시기에형성된다 ( 大山礼子, 2013:5). 헌법상의원내각제가발전된것은제2차왕정복고시기였지만, 직접보통선거에의해대통령이선출된것은제2공화국 ( ) 에이르러서였다. 그러나제3공화국 ( ) 의대통령은의회의간접투표로선출됐다. 의회의권력이강했고, 대통령과내각이제기능을못하자헌법에서는총리를실질적인행정부수반으로규정한다. 당시왕당파, 오를레앙파, 급진적공화파등우파, 중도입장, 사회주의등여러정당이난립해정치적으로혼란스러웠지만, 현대프랑스정치의정당구조와이념구도가형성되었다. 제2차세계대전종전이후임시정부를거치며프랑스대통령은권한이제한 15) 이부분은유럽정치연구회 (2004: ); 大山礼子 (2013:4-49) 등참고. 78

121 해외국정운영체제사례제4장 되고정치적책임을지지않는국가원수가되었다. 반면총리는각료임명권, 명령제정권을가져사실상행정부수장이되었다. 국민의회의절대적우위를인정하는상하원양원제가채택되고, 그이듬해공산당과사회당, 인민공화파로구성된연립내각제4공화국 ( ) 이성립되었다. (3) 제5공화국제4공화국에서는경제적불평등심화, 알제리독립운동에대한대응을둘러싼사회적갈등등혼란은거듭되었고, 국민의정치적불만도커졌다. 위기를극복하기위해드골이총리로복귀했다. 1958년개헌안이국민투표를통과해제5공화국 (1958-) 이출범한다. 보통선거에의한국민주권이강화되고대통령직선제가시행되었다는점, 그리고무엇보다대통령의권한이강화되었다는특징이있다. 초대대통령에취임한드골은알제리독립을승인하며혼란을종식시킨다. 헌법에서는공화국의정치제도, 국가의독립, 영토의일체성등이위협당할경우, 대통령이자의적판단으로필요한비상조치를취할권한이있음을인정하고있다 ( 헌법제16조 ). 이것은리더십이부재한상황에서프랑스가국가적위기에직면했던점을고려한결과라고볼수있다. 또한드골은대통령의민주적정통성강화를위해직접공선제가필요하다며대통령선거개정안을국민투표에부쳐승인을얻어낸다. 그결과, 프랑스대통령은직접선거로선출하게되었고, 의회를거치지않은국민투표제는대통령의강력한리더십을상징하게되었다. 당시의원내각제는약화되어사실상대통령공화제였다. 그러나미테랑대통령집권기 ( 년) 에여당보다야당이우세한코아비타시옹 (cohabitation), 즉동거정부가나타났으며, 제왕적대통령의권한은다소약화되고의원내각제가부활했다. 이후프랑스의국정운영체제는대통령제에가까우면서대통령제와의원내각제를동시에채택하는반대통령제 (semi-presidentialism) 또는이원집정부제로운영된다. 79

122 분권형국정운영체제와정부혁신 코아비타시옹은야당이의회의다수를차지하는정부로, 여당의영향력이약해대통령을뒷받침하지못한다는단점이있었다. 또한동거정부가반복될수록대통령의권한도약화될것이라고볼수있었다. 당시국회의원의임기는 5년인데비해대통령임기는 1873년이래 7년이었다. 대통령의역할이제한적이었던과거에는대통령과국회의원의임기가다른점이크게문제되지않았다. 그러나대통령의권한이강화되는상황에서지지기반인여당의원의임기가대통령집권도중에끝난다는점이문제였다 ( 김태수, 2007:14-15). 2000년국민투표를거쳐대통령임기는 7년에서 5년으로개정되었다. 이후대통령당선자지지자나특정세력이하원에서다수를차지해대통령의정책추진에힘을실어주게되었다. 결과적으로코아비타시옹과그로인한정국불안등의부작용은수그러드는것처럼보였다. (4) 통치기구개혁의회에서대통령을견제하기보다는지지로바뀌면서대통령을제왕적존재로만들었다. 프랑스대통령은의회에책임을지지않으며, 직무집행관련행위는면책대상이다. 또한재임중에는형사소추를받지도않는다. 대통령이명백한법률위반행위를한경우에는고등법원의 3분의 2의의결로파면되는것을제외하면, 대통령에게책임을묻는수단이없었다. 역사적으로군주제등개인이나특정집단에권력집중을견제하고, 이를원하지않기때문에대혁명이나봉기가있었다고할수있다. 그러나근현대에이르러국정운영체제는점점권력이집중되는방향으로흘러간다. 이과정에서정부는국민투표로국민의의사를물어왔으며, 국민다수가강력한리더십을지지했다고할수있다. 권력을분산시키는분권형으로재조정하려고했던과거의움직임을생각하면다소뜻밖의결과이다. 이에대해프랑스가관습과헌법상대통령에게절대적인권한을주었으며, 변화를두려워하고기득권을포기하지않으려는프랑스국민의특성, 왕정을무너뜨렸음에도자유주의역량이부족하고, 정부가비대해져서공공부문의효 80

123 해외국정운영체제사례제4장 율성이별로좋지않다는지적도있었다 ( 몽브리알, 2008). 제왕적대통령, 기득권의집착, 소수엘리트의지배등이병폐를야기했다는사회적비판은 2007년대통령에당선된니콜라사르코지 (Nicolas Sarkozy) 후보의제5공화국통치기구혁신에동기를부여했다. 사르코지는이미후보공약집에서국정운영체제의개혁안을제시했고, 당선후에는공약을토대로 2008 년헌법을개정했다. 주요개정사항은아래와같다 ( 三輪和宏, 2009:60-61). 표 4-9 프랑스 2008년헌법주요개정사항가. 장관의정원은 15명이내로할것나. 유권자 10% 의요구가있으면국회는법률안을발의할것다. 대통령다선제한의도입 (2기까지) 라. 대통령은국민과국회에집무행위에관한설명을정식으로할것마. 국회의권한강화바. 국회에서야당의권한강화사. 국가의주요공직임명시, 국회가정식으로청문하도록하며, 국회의거부권을인정할것아. 사법관직고등평의회를사법관이외의인사를중심으로구성할것 또한대통령의절대적권한을상징하는비상사태조치권에대해사후심사가도입되었고, 대통령 3선도금지되었다. 전체적으로대통령에대한국회와국민의견제가강화되었다. 이는사회적요구와필요성을반영한것이라고할수있다. 한편 2012년대통령에당선된사회당의프랑수아올랑드 (François Hollande) 도취임전부터대통령의면책특권을폐지해야한다고주장했다. 올랑드정권의헌법개정에서는대통령의민사면책을폐지하고, 각료의형사책임에대해서는고등법원이아닌일반재판소에서심판하는것으로규정했다 ( 大山礼子, 2013:79). 2) 국정운영주체 프랑스헌법은국가원수가누구인지명시하지않았다. 역사적으로보면대통 81

124 분권형국정운영체제와정부혁신 령과총리를국정운영의주체라고할수있다. 하지만헌법상총리임명권이대통령에게있다 ( 헌법제8조 ) 는점으로보면, 대통령의지위는총리를앞선다. 제3공화국과제5공화국사이에는총리가실질적인행정부의수장이었지만, 제5공화국에서드골의대통령권한강화로총리의권한규정이문제되었다. 이에현재국가원수로서대통령이갖는권한과행정부를이끄는총리의권한이어떻게다르며, 그밖에국정운영상주요권한이어떻게분산되어있는지살펴볼필요가있다. (1) 국가원수프랑스대통령은제3-4공화국에서의전적인역할을맡았지만, 제5공화국을거치며국방과외교등국정운영전반에서지휘권을행사할수있게되었다. 헌법제2장대통령등을보면관련규정은다음과같다. 프랑스대통령은헌법준수를보장하고, 그중재로공권력의정상적기능과국가의영속성, 국가의독립, 영토의보전및각종조약의준수를보장한다 ( 헌법제5조 ). 이것은국정책임자로서대통령의역할이다. 대통령은총리를임명할수있으며, 총리가사임서를제출할경우대통령이총리를해임한다. 또한대통령은총리의제청에따라국무위원을임면한다 ( 헌법제8조 ). 대통령은국무회의를주재하고 ( 헌법제9조 ), 공권력조직에관한법률안등을국민투표에부칠권한 ( 헌법제11조 ) 을갖는다. 대통령은총리및양원의장과의협의를거쳐하원해산을선포할수있으며 ( 헌법제12조 ), 대통령은국무회의에서심의된법률명령과명령에서명하고, 국가일반공무원및군공무원임면 ( 헌법제13 조 ), 외국파견대사나특사에대한신임장수여또는외국에서파견된대사나특사에대한신임장을접수한다 ( 헌법제14조 ). 또한대통령은국방최고회의및국방최고위원회를주재하며군통수권을가진다 ( 헌법제15조 ). 그리고국가비상사태에대한필요조치를취하고이를국민에게알릴책임이있으며 ( 헌법제 16조 ), 대통령은양원에교서를전달하여낭독하도록함으로써의회와소통하고, 연설을목적으로소집된의회에서연설할수있다 ( 헌법제18조 ). 또한조약 82

125 해외국정운영체제사례제4장 및법률의합헌성심사를헌법위원회에요구할권한 ( 헌법제54조, 제61조 ), 헌법위원회위원 9명중 3명을임명할수있다 ( 헌법제56조 ). 이상헌법관련조항에따르면, 프랑스대통령은총리임명권, 국무회의주재권, 국민투표부의권, 하원해산권, 법률명령과명령에대한최고책임, 국가공무원등임면, 외교관등신임, 군통수권, 비상사태조치권, 의회교서권등을가진다. 한편헌법제19조는 제8조 ( 첫째문단 ), 제11조, 제12조, 제16조, 제18조, 제54조, 제56조및제61조가정한대통령의행위외의행위에대하여는총리가부서하고, 필요한경우에는주무장관이부서한다. 고규정한다. 이가운데총리임명권 ( 헌법제8조 ), 국민투표부의권 ( 헌법제11조 ), 하원해산권 ( 헌법제12 조 ), 비상사태조치권 ( 헌법제16조 ), 의회발언권 ( 헌법제18조 ) 은대통령의고유권한이지만, 이외의행위에대해서는총리의부서가반드시있어야한다. 또한위헌심사제청권 ( 헌법제54조, 제61조 ) 과헌법재판관임명권 ( 헌법제56조 ) 은총리, 양원의장, 의원등에게도권한이있다. 이처럼대통령은재량권을갖고명령, 조정, 임명등을행하지만, 때로는의회의심의나총리의제안을얻어야한다 ( 헌법제13조3항, 헌법제16조6항 ). 대통령은직접, 보통선거를거쳐선출되며, 임기는 5년, 2회이상연임할수없다 ( 헌법제6조 ). 1차또는 2차선거에서과반수이상의득표율을얻는후보자가당선된다. (2) 총리국무총리는의회에책임을지며 ( 헌법제20조 ), 정부시책을지시하고법집행을보장하여 ( 헌법제21조 ), 행정입법권 16), 행정부지휘및국방책임, 법률진행권을가진다. 구체적으로헌법제21조에서는 1총리는정부의활동을지휘한다. 총리는국방에대하여책임을진다. 총리는법집행을보장한다. 제13조에의거해총리 16) 대통령또는총리가발동하는명령 데크레 (décret ) 를발할수있는행정입법권을가진다. 83

126 분권형국정운영체제와정부혁신 는행정입법제정권을행사하며, 일반공무원및군공무원을임명한다. 2총리는권한의일부를장관에게위임할수있다. 3총리는일정한경우에대통령을대행하여제15조에정한국방최고회의와국방최고위원회를주재할수있다. 4총리는예외적인경우에한하여특정주제에관한명시적인위임을받아대통령을대행하여국무회의를주재할수있다 고규정하고있다. 즉프랑스의총리는행정, 국방, 사법의지휘자로, 일반공무원등에대한임명도가능하며, 일정경우대통령을대행할수있다. 헌법제19조에서는대통령이총리의부서를필요로한다는사실을규정하고있는데 17), 이는제21조를감안할경우총리의권한은대통령과비슷하며, 대통령권한행사시총리의동의가없으면안된다고해석된다. 이와같이헌법상총리와대통령의권한배분은다소모호하여해석의여지가있다. 이는총리를수장으로하는의원내각제로시작해수차례에걸친개헌의결과라고할수있다. 대통령은의회해산권을가진행정부의수반이지만, 의회에대해책임지지않고의회심의에관여하지않기때문에사실상총리가행정부를대표해의회와교섭한다. 뿐만아니라총리는부처간이해대립을중재하고, 정책수행을지휘한다 ( 大山礼子, 2013:59-71). 따라서프랑스총리는국가원수인대통령에준하는권한을행사하며, 국정운영에서다양한역할을담당하고있다. 그러나대통령이총리임명권과의회해산권을가지기때문에, 최종적으로대통령의의사에영향을받을수밖에없다고할수있다. (3) 정부 프랑스는의원내각제를채용하고있지만, 국가원수는대통령이기때문에행 정권은내각이아닌정부에있다고할수있다. 헌법제 20 조 18) 에의거해조직 17) 제8조 ( 첫째문단 ), 제11조, 제12조, 제16조, 제18조, 제54조, 제56조및제61조가정한대통령의행위외의행위에대하여는총리가부서하고, 필요한경우에는주무장관이부서한다 18) 1정부는국가의정책을결정하고추진한다. 2정부는행정조직과군조직으로구성된다 84

127 해외국정운영체제사례제4장 된정부는국정운영의장이되며, 총리주도하에정부는국가정책을결정하고시행한다. 프랑스정부조직은대통령당선자에의해개편되어왔다. 한국과같은정부조직법이따로없기때문에, 장관은총리의제안에받아대통령이임명한다 ( 헌법제8조 ). 대통령이신임총리와장관을임명하면, 이에따라부처등도개편된다. 장관은연임되거나필요에따라서는야당에서기용되는등인사는유연하다. 부처장관의권한, 업무범위, 책임등은총리와대통령이자유롭게결정한다. 장관급이교체되면부처가개편된다. 그러나내무부와법무부, 국방부, 재무부등주요부처는대체로유지되며, 행정연속성을위해국단위의하부조직은크게변하지않는다. 하부조직인사및관련정책운영과관리는장관에게주어진다 ( 김석은, 2017: ). 2017년 5월에마뉘엘마크롱대통령당선자는에우아르필리프를총리로지명해새정부가출범했다. 정부는총리의지휘하에내무부와생태및연대전환부 ( 환경부 ), 법무부, 유럽외교부, 국방부, 영토결속부, 보건부, 경제재정부, 문화부, 노동부, 교육부, 농림부, 행동및공공부문부, 고등교육및연구와혁신부, 해외교육부, 스포츠부를설치했다. 정부인사는국무총리, 국무장관, 각료, 특별문제담당장관 (Ministre délégué), 차관 (secrétaire d Etat), 고등판무관 (voire de hauts commissaires) 으로구성되며, 구성원은합의하거나연대한다. 특별문제담당장관은부처별장관하위직에속한다. 통상국무회의 (Conseil des Ministres) 에는대통령과총리, 부처장관및특별문제담당장관이출석하며, 차관은관련안건이다뤄질경우에참석한다 ( 石田三成, 2006:425-6; 엘리제궁홈페이지 ). 총리와정부각료는행정집행을위해명시적으로대통령의고유권한으로규정하지않는대통령의모든결정및행위에대해부서권을행사할수있다 ( 헌법제19조 ). 또한국무회의는대통령이주재하고 ( 헌법제9조 ), 총리는명시적인위임을받아특정사안에한해대통령을대리해국무회의를주재할수있다 ( 헌법제21 조제4항 ). 프랑스에서국무회의는정부의중요정책을심의하는기관이자정부 85

128 분권형국정운영체제와정부혁신 의공식적인집단적성격의기구로서헌법상지위를부여받는다. (4) 의회프랑스의회는하원과상원양원으로구성된다. 하원의원은 577명을초과할수없으며, 직선제로선출한다. 정원이 348명이내인상원의원은간선제로선출된다. 하원과상원은정원이나선출방식은다르지만, 일반적으로입법권에있어서동일한권한을갖는다. 그러나양원이서로대립할경우총리가하원에게최종결정권을주기때문에하원이상원보다앞선다고할수있다 ( 한동훈, 2017:75). 의회는법률을의결하고, 정부의활동을감시하며, 공공정책을평가한다 ( 헌법제24조 ). 따라서입법권, 통제권, 공공정책평가권을가진다고할수있다. 입법권의경우, 의회와총리는법안발의권과수정권을가진다 ( 헌법제39조, 제44조 ). 통제권은정부불신임권 ( 헌법제49조, 제50조 ), 광범위한조사권을말한다. 헌법 ( 제48조 ) 에서는의회의통제권을실질적으로보장한다 19). 공공정책평가권은공공정책의목적과그실행수단을비교하여공공정책의효율성을평가하는권한이며, 통치기구개혁에따른 2008년개헌을거쳐새로도입되었다 ( 한동훈, 2017:77-8). 그러나의회는대통령의집행권을실질적으로통제하지못한다고평가를받는다. 대신의회는총리가이끄는행정부의집행을견제한다. 하원은질의권, 청문등으로정부활동을통제하거나관련정보를얻을수있다. 또한헌법제 50조 20) 의규정에의거해정부는의회의불신임에대해책임을지게된다 ( 한동훈, 2017:81-3). 19) 즉 4주의회기중 1주는각원이정한의사일정에따라정부정책감독및공공정책평가가우선적으로이루어진다 20) 즉 하원이불신임동의안을가결하거나정부의국정운영계획또는일반정책선언을부결하는경우에총리는대통령에게정부의사퇴서를제출한다. 86

129 해외국정운영체제사례제4장 3) 국정운영보좌기관 프랑스대통령은엘리제궁의대통령비서실, 군사문제를담당하는특별참모부, 국가정보국및대테러부, 정부정책을담당하는국정총괄처등을통해집무를수행한다. 대통령비서실에는부문별고문, 기술고문다수가소속해있으며, 대통령의공사에관련된다방면의업무를수행한다. 비서실장이외에정무담당실을통해서는여러이익집단간의의견조정도이루어진다. 국정총괄처는정책조언, 국정운영감시등을맡는데, 행정부처를직접통제하는권한은없다 ( 손미정, 2013). 엘리제궁에는그밖에정보통신부, 기록보관소등부서가있으며, 대통령의업무와생활을보좌한다. 총리는행정부의수장으로서하위에총리실, 정부일반사무국 (SGG), 국가보안사무국 (SGDSN), 유럽사무총국 (SGAE), 이슈별사무처, 기타행정기관등을두고있다. 총리실은비서실 (cabinet) 로서총리의직접적인권한하에배치되며, 다수의보좌관으로구성된다. 정부일반사무국 (SGG) 은정부업무규정, 법적지원, 국회의원서면질문에대한응답조정등을하는총리직속기관이며엘리트직원으로구성된다. 정부업무계획을준비하고, 정부, 헌법위원회, 국무회의및경제사회환경회의에관여하며, 기타총리소장지관의업무를감독하고조정하는임무도맡아, 광범위한총리의업무를보좌한다. 또한각부처별로장관의업무를보좌하는비서실이있다. 비서실은비서실장, 비서실주임, 기타다수의보좌관으로구성된다 ( 大山礼子, 2014:72-74). 4) 종합평가 프랑스의국정운영은미국으로부터공화제, 영국으로부터의원내각제를배 운것으로알려져있다. 사회적으로는민주주의와사회주의등여러이념이대 두하여국정운영방향에대한의견이대립했고, 국정운영체제가다변하여그에 87

130 분권형국정운영체제와정부혁신 따라헌법도여러차례개정되었다. 프랑스는다양한정당이오랜세월의회에뿌리를내려세력을형성했다. 근대국정운영이의회중심이었던것은역사적배경과도무관하지않다. 하지만프랑스의국정운영, 행정운영의기반은나폴레옹 1세의중앙집권적체제에서찾을수있다. 대혁명이후수립된관료제, 지방제도, 법제도는모두나폴레옹 1세집권기에수립되었다. 이후다시공화제로부활한후에도그기반을배제하지않은것은행정운영상의실리와편의를취할수밖에없는현실적선택이작용한까닭이라고볼수있다. 시민민주주의와의회활동이활발해지는가운데여전히국정운영기반을중앙집권에두는것은다소모순된결과였다. 또한제5공화국에이르러서시민들은대통령이강력한리더십을가질것을추구했고, 샤를드골에대한국민적지지는그대표적인사례다. 국민이강력한리더십을원했던것에대해서는당시상황과관련이있다. 제 4공화국말기는국정이혼란스러웠고대외적으로는식민지독립을두고여론이양분화됐다. 경제상황도좋지않아, 사회적으로불안감이고조되던때였다. 이때국민은안정감을줄명료한국정체제를필요했을것으로보인다. 그러한갈망이샤를드골에대한기대감으로이어져, 마침내강력한국가원수체제를확립하게하는데일조했다고할수있다. 또한의회의정당이난립하고, 일부엘리트가권한을독식하는의원내각제의문제를겪어, 이를해소할수렴체제를원했다고도볼수있다. 그러나다시한번정부형태가변화하여대통령, 총리, 의회의권한도바뀐다. 제5공화국초기, 대통령은그행위의견제수단이거의없는제왕적권한을가지게된다. 종전까지행정운영을총괄하던총리의권한도규정하기어려워졌다. 결과적으로대통령은국민조차견제하기어려운존재가되었다. 2007년대통령당선자사르코지는일련의비판과문제를해소하기위해통기기구개혁으로써국회내야당권한을다시강화하고, 대통령 3선금지, 비상사태조치권사후심사를도입했다. 88

131 해외국정운영체제사례제4장 오늘날대통령은총리임명권, 의회해산권 ( 하원해산권 ) 등주요권한을갖지만, 국정운영에있어서총리와의회의도움을필요로한다. 특히총리는부서권을가지며대통령대행국무회의주재권, 행정부지휘권에대해헌법이규정한다. 또한의회에책임을지고교섭하기도하여, 의회의입장에서보더라도총리는행정부의수장이다. 따라서대통령과총리는상호보완적인관계를맺을수밖에없다. 한편국정운영의모태가중앙집권체제, 공화제, 의원내각제가절충되어, 대통령, 총리, 의회가동시에존재했던까닭에그권한의유동성이내재되어있었으며, 행정부의수장인총리가있기때문에대통령의권한이조정될여지가있다고도할수있다. 프랑스의국정운영체제는분권형국정운영을하고있다고볼수있으나, 그것이의도된것이라고는할수없다. 체제의변화에수반된분권이어서헌법상총리와대통령의권한이명확하지않으며, 그체계가다소불명확하다는한계가있다. 이것은다시권한이재조정될수있다는점을암시하기도한다. 다만사회적요청이나합의를통해대통령, 총리등국가고위직의권한조정이이루어져왔다는것은분권에대한유연한사고를보여주어주목할만하다. 2. 지방분권화관점의국정운영체제 헌법상프랑스지방자치단체는코뮌 (commune), 데파르트망 (départem ent), 레지옹 (région) 행정구역 3층제로이루어졌다. 기초지자체코뮌, 중간지자체데파르트망, 광역지자체레지옹순이며, 코뮌의수는매년증감하여약 3만7천개수준을유지한다 ( 石田三成, 2006:438). 프랑스는인구대비기초지자체 ( 코뮌 ) 의수가많고, 그규모가제각각이다. 코뮌의규모는법정화되지않아코뮌간인구수, 시설등은격차가크다. 그러나코뮌은격차와관계없이동일한기준으로지자체대표를선출해행정책임을맡기며, 자치의규모가매우 89

132 분권형국정운영체제와정부혁신 세분화되어있다 ( 石田三成, 2006:440). 프랑스는지방분권화개혁을 1982년, 2003년에추진했다. 2003년개헌에서지방분권을헌법제1조 21) 에규정했다. 이로써지방분권은헌법상국정운영의토대가되었다. 지방분권의주요원칙은헌법제72조, 제72-1조, 제72-2조에서규정하고있다 ( 오승규, 2014: ). 1) 사무분권 (1) 1차분권개혁지방자치, 지방분권에대한요구는프랑스정치풍토에서중요한정책과제로논의되어왔다. 미테랑정권기에지방분권개혁이시작되기전부터개혁과주민자치, 지방분권은계속추진되었다. 22) 당시많은인재와시설이수도파리에집중하여, 지방의활성화와발전을우려하기도했다. 또한지방이활성화되면당시경제위기를타개할수있고, 유럽연합통합을앞두고지방을선진행정에걸맞게정비할수있을것이라는전망도있었다. 1982년지방분권개혁은코뮌, 데파르트망, 레지옹을주체로하는행정체제구축에주력했다. 가장적합한단위의지자체에동일분야권한을이양한다는권한이양원칙에의거해 1983부터 1986년까지국가에집중되었던직업훈련, 도시계획, 복지등의사무가지자체에이관되었다. 그러한업무를담당할지방공무원의신분규정도확립했다 ( 岡村茂, 2010:39-52). 권한이양에따른필요재원은국가가전액지원했고, 지방의회의권한도커져지방의회을통한지방행정 21) 헌법제1조에서는 프랑스는분리될수없고, 정치와종교가나누어져있는, 민주그리고사회주의공화국이다. 프랑스는모든시민이법앞에서출신, 인종, 혹은종교에대한구분없이평등함을보장한다. 프랑스는모든신념을존중한다. 프랑스는지방분권을기초로하여이루어진다 고규정하고있다. 22) 1972년좌파공동정부의 공동정부강령 에는권한의지방분산화등이포함되었고, 이후개혁의내용과유사했다. 또한분권화개혁의목적으로 시민모두의진정한참여를확보하기위해더욱분권화를진전시켜야한다, 지방자치단체로국가의연구, 결정, 관리, 재정상의중요한제수단이관을통한지자체의자치권강화가전제가되어야한다 며주민참여의관점에서분권화를추진했다 ( 岡村茂, 2010:39-43). 90

133 해외국정운영체제사례제4장 관리가강화되었다. 주민정보공개확대와자문형주민투표제도 (consolation) 도이때도입되었다 ( 大山礼子, 2013: ). 무엇보다중앙정부를대변하는관선지사 (préfet) 가지자체의행정을사전통제하던종래체제가폐지되고, 지방의회의장이지자체단체장을맡아사후감독하는방식으로바뀌는등지방분권화를통한지방에대한중앙의통제권은약화되었다. 그러나기대와는다르게지자체재정비로인한행정주체난립등행정혼란과과잉투자등재정비효율화문제가야기됐고, 권한중복과지방오직등부정부패가불거졌다 ( 岡村茂, 2010: 56). (2) 2차분권개혁가. 권한중복권한중복은국가가 3개지자체에권한을적절히배분하지못했기때문에일어났다. 2004년개정된 권한이양법 은권한블록이양등을새로규정했다. 권한블록 (bloc de compétences) 이양이란, 국가와지방또는 3개지자체간사무가중복되지않도록행정분야별로사무를나눠서이양기관을명시하는것이다. 권한블록전부를포괄적으로이양했으며, 권한범주에속하는사무는그권한을보유한지자체의사무가되었다. 이로써경제개발관련지자체간조정권한과전연령직업훈련은레지옹에, 도로분야에서국도관련권한일부와가정쓰레기처리계획책정권한, 사회부조권한은데파르트망에부여되는등권한구분이명확해졌다 ( 石田三成, 2006: ). 표 4-10 지방자치단체수준별역할분담 지자체 레지옹 역할분담내용 1 지역정비계획수립, 국가 레지옹계획계약체결, 민간기업에대한직접조성, 도로 하항설치및정비, 지역여객철도경영등의지역개발 지역정비 2 고등학교설치및관리, 직업훈련관련사무 3 산업폐기물처리계획수립, 자연공원지정및정비, 레지옹현대미술기금설치등의환경 문화행정등 91

134 분권형국정운영체제와정부혁신 지자체 데파르트망 코뮌 역할분담내용 1 사회복지수당급부 ( 고령자, 아동, 장애인등 ), 의료검진 ( 임산부, 암, 결핵등 ), 사회복지센터설치관련데파르트망계획수립등사회복지관련사무 2 데파르트망도로정비, 상업항및어항 ( 전체해항 ) 설치등공공시설정비등 1 지방도시계획수립, 건축허가, 협의정비지구지정등도시계획관련 2 초등학교, 유치원, 도서관등설치및관리, 통학용수송 ( 도시권내 ) 확보등, 교육 문화행정 3 코뮌도로 상하수도정비, 가정쓰레기처리, 요트항정비등생활관련시설 4 어린이집, 코뮌복지센터운영등의사회복지등 출처 : 石田三成 (2006:451) 나. 지자체간협력한편코뮌은그수가많고다수가행 재정기반이약하기때문에복수의광역행정조직 23) 을구성해서비스를제공하는방식을채택했다. 현재많은코뮌이광역행정조직에가입해있으며 ( 石田三成, 2006:440), 유형에따라분권화된경우도있다. 또한데파르트망협의회 (agence interdépartementales), 다른수준의주체가각자의목적에따라공동설립하는혼성조합 (syndicat mixte), 데파르트망과레지옹협의회 (association) 의지자체간협력체도도입되었으며, 중앙정부통제완화에대응하기위한지자체의경쟁력강화가모색됐다 ( 오승규, 2014: ). 표 4-11 공동체별의무 의무권한선택권한설립요건과과세방식 코뮌공동체 (CC) 1 경제개발 2 지역정비 3 공업 상업 서비스업 수공업 관광 항만 공항 1 도로 2 주택및생활환경정책 3 환경보호 4 문화 스포츠시설 초등 설립요건 : 없음과세방식 : 1 지방직접4세부가세방식 2 구역직업세방식 23) 프랑스광역행정조직은조합형 (coopération associative) 과연합형 (coopération fédérative) 이있으며, 각하위에세부유형이있다 ( 石田三成, 2006: ). 92

135 해외국정운영체제사례제4장 도시권공동체 (CA) 대도시공동체 ( 신 CU) 의무권한 선택권한 설립요건과과세방식 3 단일직업세방식 구역설정및유지관리 교육시설건설등 - 선택가능. 권한에대응한 - 4개중택1 기타세 ( 쓰레기처리세, 공 공교통세등 ) 도징수가능 1 도로 설립요건 : 권역인구5만이상 2 상수도과세방식 : 단일직업세방식. 1 경제개발 3 하수도 - 단일직업세방식을보완하 2 지역정비 4 환경정책기위해지방직접3세의 3 주택정책 5 문화 스포츠시설부가세를과할수있고, 4 도시정책 6 사회복지권한에대응한기타세도 - 6개중택3 징수가능 설립요건 : 권역인구 50만명 1 CA의의무권한, 선택권이상한일체과세방식 : 2 도시계획 주택관련부 1 지방직접4세부가방식가권한 (1999년이전설립조직 ) 3 중 고등학교 2 단일직업세방식 4 중앙시장 도축 묘지 (1999년이후설립조직 ) 출처 : 石田三成 (2006:449) 다. 자치권강화 2003년개정된헌법제72-1조는한층강화된자치권을규정하고있다. 지자체유권자가신청권 (droit de pétition) 을행사해, 법률이정한요건에따라각지자체의권한에속하는문제를그의결기관 ( 지방회의 ) 의의사일정에포함시키도록요구할수있으며, 지자체는그소관에속하는결정안또는법률안을주민투표에회부할수있다. 그리고특별지자체설치또는조직변경, 지자체간경계변경을할경우, 지자체는유권자에대한주민투표를할수있다. 이처럼주민투표는지자체행정에서결정수단이되며, 헌법이인정하는직접민주주의요소라고할수있다. 93

136 분권형국정운영체제와정부혁신 2) 재정분권 (1) 1차분권개혁프랑스지자체의재정수입은자주재원 ( 지방세수입, 세외수입, 지방채 ) 과의존재원 ( 보조금, 교부금 ) 으로나뉜다 ( 강주영, 2012:3). 지방분권화과정에서사무와함께재원도이양되었다. 현재프랑스지자체는자치행정을위해정부로부터교부금등여러재원을지원받고있다. 프랑스는지방분권화이전부터지자체의재정자율화확대를위해중앙부처의사업별각종보조금등의존재원을포괄교부금으로통합하고있었다 년지방분권화개혁에서는사무분권에따른사무이양재정교부금등이신설되었다. 사무및권한이양에따른재정지원의예로는 1시설유지업무에소요되는비용과권한및사무의이양이후공석이된업무의보상, 2공항의이양에따른비용의보상, 3이양된항만운영관리비용이있다 ( 강주영, 2012:12). 지자체의재정자율권과자치를위한재원이폭넓게확보되었으며, 지자체간재정불균형완화도고려하게되었다. 또한지자체공공사업의선택과실시는지자체결정에맡기고, 국가는지자체의결정에따라모든재원을지원했다. 그결과, 지자체의행정자율성과유연한재원활용을이끌어낼수있었지만, 지자체의수가많고각자비슷한권한을이양받아재정지원이중복되는등효율적으로이루어지지못한측면도있었다. 재정낭비에대한비판은이후개혁에반영되어, 권한이양블록화등을통해개선되었다. (2) 2차분권개혁가. 헌법개정 2003년헌법개정에서지방재정을포함했다. 개정된헌법제72-2조는지자체가법률이정하는요건에따라자유롭게지출할수있는재원을가진다고명시했다. 헌법에의거해지자체는법률에서정하는범위내에서모든종류의조세수입의전부또는일부를징수할수있으며, 과세기준과세율도정할수있다 94

137 해외국정운영체제사례제4장 ( 헌법제 72-2 조 ). 헌법제 72-2 조는프랑스지자체재정의자율권을지탱하는 장치가되었다고할수있으며, 지자체가자치행정을성공적으로실현할수있 도록재정기반을보장한다 ( 강주영, 2012:5). 나. 지자체간협력국가가지방의재원을보장해준다고하더라도프랑스는지자체수가많고그크기가제각각이기때문에, 행 재정상자원이충분하지않은곳도많다. 지자체간격차나불균형은프랑스지자체의특성과도관련이있고, 군소지자체가합병하지않는한단번에해결되기어렵다는문제도있다. 그러나군소기초지자체 ( 코뮌 ) 는역사와전통을갖고프랑스인의지지를받아온체제이며, 중앙의결정으로합병하는것에대한반발, 평등권훼손등을이유로합병대신지자체간협력을선택했다고볼수있다. 동등한지자체차원에서재정력이우월한지자체가열등한지자체에대해재원을지원하는방식이도입된것도그와같은맥락이다. 농촌연대교부금, 수도권코뮌간연대기금등은그사례이다 ( 오승규, 2014:375). 다. 재정심의지방재정협의회는지방재정을감독하고협의하는기구로, 국가의재원배분, 교부금등지원을지방의재정적수요를반영해결정한다. 지자제대표뿐만아니라국가공무원과국회의원등도참여하여배분이적절하게이루어지도록제도적으로조정한다 ( 강주영, 2012:14-15). 권양이양과관련된재정부담을평가하는재정부담평가자문위원회도설치되었다. 이와같은활동의바탕에는지자체가국가로부터얻는재원및재정에대해나름의책임을다해야한다는전제가깔려있으며, 민주적합의와책임감을상징한다고볼수있다. 한편지방에대한중앙의감독을사후통제식으로전환하며, 사후통제기관으로서지역회계원제도를신설하고회계감사제도로개편되었다. 지역회계원은중앙회계원의하부기관이며, 행정기관이지만독립된인사관리를하는준사법 95

138 분권형국정운영체제와정부혁신 기구로본다. 지방의회가결산심사로정치 행정적승인을한다면, 지역회계원 은회계차원의실질적합법성을승인한다 ( 오승규, 2014: ). 라. 재정자율성기본적으로프랑스의행정은중앙집권을추구해왔기때문에, 국가가국세 지방세징수를일원화하고, 지자체는세무사원을두지않으며사회보험 ( 연금, 의료보험 ) 에도관여하지않는다 ( 石田三成, 2006:451). 즉지자체는지방세를과세할수있지만, 국가가그것을직접징수하여다시지자체에돌려주는방식을취한다. 이러한측면에서볼때지자체는징수에대한행정부담은덜고, 실질적재정지원은보장받고있다고할수있다 ( 강주영, 2012:16). 결과적으로프랑스지자체는재정적으로국가에상당히의존하고있다. 프랑스지방분권상의재정분권은지자체의독립과자립을의미하는것이아니고, 중앙으로부터의사무권한이양에따른재원이양이며, 국가의테두리안에서지자체의자율성을최대한이끌어내는형태라고여겨진다. 또한지방재정협의회등을두고자치의책임을진다는특징이있다. 3) 인사분권 (1) 공무원신분규정현재프랑스공공부문종사직은공법상직원 ( 공무원 ) 과사법상직원으로구분한다. 공무원은국가공무원, 지방공무원, 병원공무원으로나뉜다. 1982년지방분권화는공무원신분규정에도영향을미쳤다. 1983년에제정된 공무원의권리와의무에관한법률 을통해공무원자격요건, 공무원의무 권리, 급여등공무원의신분규정이규정되었다. 또한지방공무원의경우, 1984년 지방공무원연수및지방공무원신분규정법보완법 이제정되면서본격적인지방공무원제도가확립되었다. 지방공무원신분규정법은코뮌, 지방공공시설법인직원등에적용되었다. 지방공무원의채용및연수를시행하는지방 96

139 해외국정운영체제사례제4장 공공시설법인전국지방공무원센터 (CNFPT) 와데파르트망지방공무원관리센터 (CDG) 도설립되었다. 코민등지자체수가많기때문에독자적으로행 재정상 지방공무원을채용하기가어렵다는것이그이유였다. (2) 권한이양권한이양에의해일부국가공무원의신분도이관되었다. 1983년지방분권화법에수반하는국가의사회부조사무와관련된직원은데파르트망에, 2004년 권한이양법 에의거해고등학교와중학교교직원중교육기술직원을비롯한국가공무원은해당지자체에이관됐다. 특히교육의경우, 건물이나설비등에관한권한은지자체에이양되었지만, 교직원배치, 커리큘럼, 교육기구조직에관한권한은국가가가지고있다. 또한국가는출장기관을두고지자체의교육행정을감독한다. 교육기관에대해서는국가가더많은권한을가지고지자체를지휘하고있으며, 교원은국가공무원으로서신분을보장하고감독한다 ( 石田三成, 2006: ). 그러나종래와달리지방공무원의신분을정비하여지자체행정서비스에필요한인재를구할수있게되었다는점과전문능력을갖춘지자체의독자적행정기구가마련되었다는점은분권화개혁의산물이자성과이다 ( 大山礼子, 2013: ). 4) 종합평가 프랑스에서지방자치, 지방분권은지속적으로추진되고있는과제다. 중앙집권의틀에서지자체에대한감독이이루어지고있었지만, 기초지자체의수가많고, 지역별실정에맞게행정이운영되어야한다는필요성도커졌다. 운영을위해서는그에맞는권한도필요해졌다. 이러한요구는경제위기, EU통합등시대상황과도연관되었다고할수있다. 프랑스지방행정제도에서가장큰특징은코뮌의수가많고규모가다양하다 97

140 분권형국정운영체제와정부혁신 는점이다. 중앙집권체제확립을위해코뮌을통합하거나합병할수도있었지만, 프랑스는지자체간협력체구축으로일단락지었다. 효율성을따지자면전자가맞지만, 후자가선택된것은프랑스가추구하는평등, 민주, 자주성과도관련있다. 이에대해유연한결정이라고판단할수있지만, 한편으로는체제변화에대해서는보수적인입장이있었을것이라고생각된다. 프랑스지방분권은급진적인변화보다는기존지자체의의사를존중하는민주적인절차로보수적인방식을택했다. 실제로지방은중앙으로부터많은권한을이양받았고, 원활한운영을이유로교부금등을받고있다. 종합하자면, 지방에대한중앙의통제권완화, 재정자율성확보, 주민자치확대가이루어졌다. 하지만지자체가그소장사무에걸맞은권한을갖게되는대신재정적인부분에서는국가에의존하게되었다. 이에국정운영측면에서보면, 프랑스중앙정부는지방에대한통제권보다는중앙에대한지방의의존을택했다고할수있다. 그런점에서여전히프랑스는큰정부를선호하며, 그속에서각지자체가자율적으로각자의사무를수행하기를원하는것처럼보인다. 그러나일련의지방분권은단일국가체제의통일성을주장하는한편지방의다양성을인정하는움직임이며, 향후지자체가자율성을더욱확대해나갈가능성도적지않다. 또한국가와지자체가기능을배분하는것은국정운영상의부담을줄일수있는기회이기도하다. 이를통해국정운영의효율과유연성을모색할수있으며, 지자체에권한만큼책임을부여하는주민자치로연결시킬수있을것이다. 98

141 해외국정운영체제사례제4장 제 3 절독일 1. 독일분권형국가운영체제 독일의국가운영은연방주의를기초로한분권적특성을가진다. 헌법기관으로서연방대통령, 연방의회 ( 하원 ), 연방상원 ( 참사원 ), 정부, 헌법재판소가중앙에서결정기구로작동한다. 연방제도에따른분권, 입법제정에서의연방과주간의관계, 연방정부와주정부관계가또한독일의분권적국가운영의토대가된다. 분권 과 합의 는독일국정운영의정신을이룬다. 독일의정치행정의권력은다양한기관에분산되어있으며, 이런다양한권력기관이상호협력적관계를맺어합의에이르고있다. 독일의정치체계에는이처럼다양한거부권행위자가개입하게되어합의에의강제성이내재해있다. 독일은 20세기에 6차례정치체제의변화를경험하였다. 제1차세계대전후에군주공화국에서바이마르공화국으로체제변화는독일민주주의로의전환이었다. 그러나바이마르공화국은정치체제의불안정과성숙한정치문화의부재로 14년이지난 1933년에전복되었다. 결국독일은 1945년제2차세계대전의종전과더불어연합군에점령된독일은 4년반동안의불안한체제와격변을경험하였고, 1949년독일연방공화국 (BRD) 건국, 같은해독일민주공화국 (DDR) 건국으로독일은분단되었다. 1990년에동독이역사의장에서사라지기까지독일분단은 41년간지속되었다. 1) 기본법제정과헌법원리 독일이역사적인부담을가지고도과거바이마르공화국의민주주의실패를 반복하지않으면서성공할수있었던것에는나치독재에대한철저한부정, 경제부흥의직간법의기여가있었다. 독일은 년대에역사상유래가 99

142 분권형국정운영체제와정부혁신 없는경제성장을통해, 전후의폐해를극복해나갔으며, 이를바탕으로사회보장의확산을통한체제의안정을이루어갔다. 독일에서민주화가뿌리를내리는데에는헌법인기본법이있다. 1949년 5 월 23일채택된기본법은행정, 입법, 사법의구조, 운영방식, 협력방식을규정하며, 또한유권자의선거참여의보장과방식에대해서도규정하고있다. 기본법제정은서구연합군국가들이주도권을잡았지만, 많은이해당사자와좌우를대변하는그룹이관여하였다. 이들은민주자유국가, 공화국, 연방국가등과같은헌법기초에대해서는이론이없었으며, 한편강한주, 약한중앙정부를통해장차강력한권력국가로서의잠재성을봉쇄하고자하였다. 이런배경하에연방대통령의지위는제한되었으며, 연방수상의권한은강화되었다. 기본법의구성원리는법치국가, 공화국, 민주주의, 연방국가, 사회주의국가, 국제사회지향의열린국가이다. 이러한 6가지기본원리는독일민주주의의기초이며헌법의원리이기도하다. 2) 연방제도 (1) 연방국가개념연방국가는다수의국가를국제법적으로인정된전체국가와의연결이다. 전체국가는본질적으로전체국가의통일과존속에관련된문제를결정하며, 국성국가 (Gliedstaaten) 는자체의국가성을유지하며, 전체의의견형성에참여한다 (BVerfGE 4, 178, 189; 22, 267, 270). 독일연방공화국은각연방주의국가성을인정하며, 이는기본법전문 2문 ( 주 ( 州 ) 의독일인은자유롭게자기결정권을가지며 ), 기본법 30조 ( 이기본법에별도의규정이없거나이를허용하지않는한, 국가적권능의행사와국가과제의수행은주의소관사항이다 ) 에규정되었으며, 특히기본법은연방국가원리를별도로규정하고있다 ( 제20조제1항 ) 24). 연방국가는따라서분권화된통일국가와다르다. 분권화된통일국가에서중 100

143 해외국정운영체제사례제4장 앙국가만국가성을가질뿐, 중앙국가산하의개별구성원은국가성을갖지못한다. 즉하위로조직된집권권한은지역의행정기관에위임하는형태를띤다. 연방국가는국가연합, 국가연맹과차이가있다. 국가연합은독립적인주권국가들의느긋한국제적연합으로서특정의사안에대핸공동기관을갖는다. 국가연맹은독일헌법재판소가 1993년마스트리히조약의판결에서사용되었다. 이의의미는초국가적기관으로서의미를가지며, 일정분야에서집행권한을갖는다. 국가연맹은국가연합보다는강화된, 그러나연방국가보다는낮은수준의결합이다. 유럽연합의발전단계에서개별국가들은동맹체제에서연합체제를넘어하나의의회에서결정이내려지는유럽연방체제를달성하는것이최종목표다. 이는가령유럽의회와유럽연합정부가실질적인입법및행정기관으로서이연방체제내에서권력을행사할때비로소가능하며, 연방체제는궁극적으로하나의헌법조약을근거서만실현될수있다. 이와같이연방국가는분권화된중앙국가, 국가연합, 국가연맹과본질적인차이가있다. (2) 연방과주의관계기본법에서중요하게여겨지는것은연방국가로서의헌법적질서에대한규정이다. 헌법기초자는기본법에서연방국가관련규정을영구조항으로규정했다. 연방국가라는우월한규정은중앙집권을반대한다는것이다. 연방국가는영국이나프랑스, 스웨덴과같이단일국가와는달리주정부로구성된다. 단일국가는수직적인국가권력의분할에대해알지못한다. 헌법기초자들은연방국가에대한정당의참여를독일의전통에뿌리내린국가전통에연계시켰다. 기본노선은특히권력의분산, 소수자보호, 이질적사회의통합그리고동시에소속주의상대적자율성과참여권의보장이다. 연방주의헌법은연방원리에서벗어날수도없으며, 연방원리에따라야한 24) 즉 독일연방공화국은민주적 사회적연방국가이다 라고규정하고있다. 101

144 분권형국정운영체제와정부혁신 다. 기본법 ( 제28조 ) 은 동질성 을규정하고있다. 이에따라연방주는 공화주의, 민주주의, 사회주의법치주의로서의국가 를규정해야한다. 이러한규정은 기본법의규정에따르는 것으로서명문화된다. 또한연방정부와주정부전체의재정조정, 주정부간의재정조정은궁극적으로연방국가와구성국가간의동질성을실현할의무에기초하고있다. 외부국가간의국제조약의체결은국제법상으로전체국가의권한이다. 주들이국제적인협약을체결을할때는제한을받으며, 필요한경우에는연방정부의동의가있어야한다 ( 제24조 ). 25). 또한 입법권이주정부에있는경우, 연방정부의동의를얻어외국과조약을체결할수있다 ( 제32조제3항 ) 고규정하고있다. 기본법 ( 제29조 ) 은주민표결을통해 1주의새로운구성, 2편입, 3 경계설정을하도록규정하고있다. 이와같은주의성립, 경계, 편입에대한규정은주의독립에대한다양한유형과방식을규정하고있으나, 궁극적으로주는독자적인국가성과그에따른자율적인업무의집행권리를가진다 (BVerfGE 87, 181, 196 f.). 가. 전속적입법권 전속적입법권은독일전역에일관되게적용될필요가있는사항으로연방이 독점적으로입법권을행사한다. 표 4-12 독일연방의전속적입법권 ( 기본법제 73 조 ) 외교사무, 국방에관한사항국적, 여권출입국관리, 범죄인인도에관한사항화폐, 도량형, 표준시에관한사항관세및무역, 통상및항해조약에관한사항, 독일문화재의국외반출보호총포, 화약법, 핵에너지생산및이용 연방철도및항공교통에관한사항우정및통신에관한사항특허및지적재산권에관한사항재정에관한사항연방목적통계 출처 : 필자작성 25) 주정부가국가적권능의행사및국가적과제의수행에권한을가지는경우, 주정부는연방정부의동의로주권을국경에인접한기구에이양할수있다 는것이다. 102

145 해외국정운영체제사례제4장 나. 경합적입법권경합적입법권은연방과주가공동으로가지는입법이다. 연방이일차적으로제정할수있지만, 연방이입법권을행사하지않을경우에주가입법권을행사한다. 경합적입법분야는민법, 형법, 가족관계, 지역개발계획, 수자원관리, 대학입학허가및졸업등광범한분야에걸쳐있다. 표 4-13 경합적입법권 ( 제74조 ) 민법, 형법, 형집행, 법원조직, 재판절차, 변호사제도, 공증인제도, 법률상담 출생, 사망및혼인등록 결사및집회의권리 외국인체류및거주권 난민및국외추방자사무 공적부조 전쟁으로인한피해와복구 전몰자묘지, 전쟁희생자및폭력적지배의희생자묘지 경제법 ( 광업, 공업, 에너지산업, 수공업, 상업, 무역, 은행, 증권거래소, 사법상의보험제도 ) 노동관계법규, 기업경영조직, 직업안전및직업소개, 사회보험 직업교육보조, 학술연구지원 전속적입법권 ( 제73조 ), 경합적입법권 ( 제74조 ) 소관분야와관련된공용수용 토지, 천연자원및생산수단의공유또는기타공기업형태로이관 경제적으로우월적지위남용방지 농림산물생산촉진, 식량안전, 농림산물수출입, 원양 연안어업, 연안보호 부동산거래, 부동산관련법규 ( 개발분담금법제외 ) 와농지임차제도, 주택문제, 이주정착제도 공중에위험하거나전염성을가진인간및동물과관련된대책, 의료업허가, 의약품 마취제및독극물의거래 병원경영유지및의료수가규제 식료품, 기호품, 생활필수품, 사료와농림업종자및묘목의유통보호, 식물병충해대책, 동물보호 원양 연안항해, 항로표지, 내수해운, 기상통보, 해양항로, 일반교통에이용되는내륙수로 도로교통, 자동차교통제도, 원거리교통을위한육로의건설 유지, 자동차의공도이용에대한요금징수 산악철도를제외한연방철도이외의철로 오물처리, 대기청정유지, 소음방지 103

146 분권형국정운영체제와정부혁신 국가배상책임 인공수정, 유전자정보의연구와인위적변경, 장기이식규제 주 자치단체및기타공법상직무및직무충실의무가있는공무원의봉급및연금 수렵제도 자연보호및경관조성 토지배분 광역계획 수자원관리 대학제도의일반적원칙출처 : 정재각외 (2013:108) (3) 연방주의와상원연방국가원리는내재적이므로, 전체국가로서연방은완전한주권의소유자로서이른바 권한확정권 (Kompetenz-Kompetenz) 을소유한다. 연방원리는기본법의 연방을주로편성하는입법에있어서주의원칙적참여또는제1 조와제20조에규정된원칙에저촉되는기본법의개정은허용되지아니한다 ( 제79조제3항 ) 는규정에따라유지되어야한다. 연방주의이해관계는연방법제정에연방상원을통해충분히보장된다. 독일연방상원은입법기관으로서연방의회와비슷한기능과권한을가지며, 주의대표기관으로서연방의법률제정과행정집행에관여한다. 독일에서연방법의집행은기본적으로주행정부의소관이기때문에, 비용이많이소요되는법안에대해서는각주가동의권및거부권을행사하게된다. 연방상원의동의가필요한법안은전체법안의 50% 정도를차지한다. 이와같은연방상원의동의를요하는법률은차후연방제도개혁의내용이된다. 104

147 해외국정운영체제사례제4장 표 4-14 경합적입법권 ( 제74조 ) 내용 기본법 기본법의개정 (2/3동의) 제79조2항 주의영역을변경하는법률및시행법률 제79조7항 연방의기타경합적입법, 법규명령, 일반행정명령, 주의연제80, 84-85, 87, 104a, 108, 방위임행정, 연방고유의중급및하급관청설치, 연방과주 120a조의경비부담, 재정행정, 부담조정 주또는지방자치단체의수입이되는조세, 주간의재정조정, 구제국의재산, 지역변경에따른재산처리 제 , 109, 조 공동업무 제91조 연방재판소의주재판소를통한재판권행사 제96조 주의영역의변경, 유럽연합에서주의권리에해당되는사안제29조7항 방위상의긴급사태, 입법비상사태 제115, 81조 출처 : 정재각외 (2013: 95). 이외연방과주간의관계는기본법제30조에규정되어있다. 이규정은특히국가의과제와업무수행에서연방주의관할을보장한다. 특히연방입법 ( 제70 조이하 ) 이나행정 ( 기본법제83조이하 ) 에서달리규정하지아니하는경우에는주의관할이된다. 기본에따른헌법적규정과실제에서기본법은입법과정에서주의관한을인정하나, 무게의중심은연방에놓여있다. 반면행정에관한무게중심은주에놓여있다. 따라서특별한행정영역에서만연방의법집행을담당행정만이연방기관을통해하고있다. 이러한규정은연방과주간의행정의틈을자미하며, 행정집행에효율성을높이고있다. 이와달리사법의최종권한은연방에있다. 기본법제31조는 연방법은주법에우선한다 고규정함으로써, 연방법과주법간의충돌에대한규정을두고있다. 연방법과주법의명목적인규정은서로다른결과를일으킬수있으며, 이러한경우에연방법의규정이우선함으로충돌의관계를규정하고있다. 105

148 분권형국정운영체제와정부혁신 2) 국정운영의주체 (1) 국가원수 : 연방대통령독일연방대통령은국가원수로서지위를가지고있지만, 권한은제한적이다. 의회가위기일경우에만중요한역할이주어진다. 연방대통령은독일연방의수장이다. 대통령은국가의통일성을대표하지만, 이를제외하면기본법에서대통령에어떠한정치적인권한도부여하고있지않다. 가. 연방대통령선거연방대통령은연방회의 (Bundesversammlung) 에서선출되며 26), 임기는 5 년, 재선은 1회에한해서가능하다. 연방회의는연방의회의원과주의회교섭단체의의석비율에따라대표되는동수의의원으로구성된다. 주에서파견되는대표는최소주의원이나지방의회의원이다. 대통령에대한투표는사전회의나연설없이이루어진다. 연방대통령은연방회의의과반수 ( 절대다수 ) 를획득한후보가당선된다. 1차, 2차투표에서과반수를획득한후보가없으면, 3차투표에서다수표를얻은후보가당선된다. 나. 연방대통령의권한연방대통령의권한은기본법에의거하며, 기본권에서규정한이외의권한은행사할수없다. 우선연방대통령은대외적으로독일을대표한다 ( 제59조 ). 연방의이름으로외국과조약을체결하며, 외교사절을신임하고영접한다. 둘째, 연방대통령은고위직공무원임면권을가진다. 여기에는연방수상과연방장관, 연방법원재판관, 연방군장교등이포함된다 ( 제63조, 제64조, 제69 조 ). 이러한인사권은형식적이지만, 연방정부등에서제청한인사를거부한사 26) 연방회의는연방대통령을선출하기위해서만구성되며, 연방총회 혹은 연방총회의 라고도한다. 106

149 해외국정운영체제사례제4장 례도없지않다 ( 양현모, 2006:34). 셋째, 연방대통령은법률의최종적공증권한을가진다. 모든법률은연방대통령의최종적서명을통해효력이발생한다 ( 제82조 ). 이는의례적인행위가아니라, 서명을거부하는경우도있어심의행위라는것이일반적인견해이다. 넷째, 연방대통령은연합의회소집권 ( 제39조 ) 과해산권 ( 제62조, 제68조 ) 을가진다. 연방의회는연방대통령의의회소집요구를수용할의무가있다. 해산권은지명된연방수상이과반수를확보하지못한경우, 의회로부터불신임을받은연방수상이의회해산을제안한경우에행사된다. 다섯째, 연방대통령은사면권을가진다 ( 제60조 ). 이는특별사면을가리키며, 일반사면은의회에서법률로시행한다. 사면권행사에는엄격한절차를거쳐야한다. 연방대통령은기본법에규정된권한과임무를뛰어넘어통합적기능을수행한다. 정치적논란에대해서는초당적인견해를표명한다. 이에연방대통령에대한사회통합적기대와지지는매우높다. (2) 행정부수반 : 연방수상 독일의행정부수반은연방수상이다. 연방수상은연방정부에서다음같은지 위와권한을가진다. 가. 연방수상선출연방수상은연방대통령의제청으로연방하원에서비밀투표로선출된다 ( 제 63조 ). 연방수상후보는연방의회의의원일필요는없지만, 일반적으로연방의회다수당의후보가정부내각구성에대한정당간의합의에따라지명되며, 연방대통령은이를다시연방수상후보로제청한다. 연방수상은정당의결정사항이며 ( 정재각외, 2013:96), 연방대통령의제청은정치적관례를따른다. 연방대통령은헌법적권한으로연방수상후보자를독자적으로제청할수있으며 27), 이에대해정부의부서는필요하지않다 ( 제58조 ). 기본법은연방대통 107

150 분권형국정운영체제와정부혁신 령의연방수상제청을의무로규정하고있다. 이에대통령이수상지명을거부하는것은헌법위반이다. 연방대통령의제청이없을경우에는연방의회가연방수상을선출할수있다 28). 연방의회에서연방수상후보자가과반수를얻으면 29), 연방대통령은 7일이내에임명해야한다 ( 제63조 ). 대통령은후보자투표과정이헌법위반이거나자격이없을때에는임명을거부할수있다 30). 나. 연방수상권한연방수상은연방의회로부터선출된다. 그만큼특별한정치적정당성을갖는다. 연방수상은, 첫째연방내각에서유일하게의회에신임을요청할수있으며, 부결시에는연방의회를해산한다. 연방의회가연방수상을불신임하면, 연방내각은총사퇴해야한다. 둘째, 연방수상은조각권과연방장관임면권을가진다. 연상수상은연방대통령에연방장관에대한임면을제안한다. 연방의회는내각구성원의사임을강제할수없다. 연방장관은수상이단독으로결정한다. 수상은내각회의에서구두로장관을지명한다 31). 장관에대한실질적인인사권은연방대통령이나연방의회가아니라연방수상에주어져있다. 셋째, 연방수상은비상시군통수권을행사한다. 평상시에연방군사에대한명령권은연방국방장관이행사한다. 국가비상시에는연방대통령은연방의회의승인하에 방어태세 를선포하게되며, 군통수권은연방수상이행사한다 ( 제 115조 ). 넷째, 연방수상은연방내각에서대행자를지명한다 ( 제69조 ). 수상의대행자 27) Uhle, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 63 Rn 15; Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 63 Rn ) Uhle, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 63 Rn ) 제1차, 2차표결에서과반수를얻지못한경우, 제3차에서는다수표를얻은후보가선출된다. 30) Pieroth, in: J/P, GG, Art. 63 Rn 2. 31) Roman Herzog, in: Maunz/Dürig: Kommentar zum Grundgesetz, 2008, Art. 69, Rn. 5/Rn

151 해외국정운영체제사례제4장 는기본법에는규정이없지만, 일반적으로부수상으로불린다. 일반적으로연 립정부제휴정당에서지명된다. 부수상은수상의제청을거쳐연방대통령이임 명한다. (3) 연방장관연방장관은연방수상의제청으로연방대통령이임명한다 ( 제64조 ). 연방장관은연방수상이제시한기본원칙에의거해책임을지고담당부처를이끈다 ( 제 65조 ). 연방부처가운데국방부장관은방위사태를제외하고는군대관련명령권과지휘권을갖는다. 재무장관은각부처의예산집행을통제한다. 예산의초과지출이나예산외의지출은재무장관의동의를얻어야한다. 법무부는모든법안과규칙안이기본법에합치하는지법형식을심사한다. 3) 국정운영주체의보좌기관 (1) 국가원수보좌기관 : 대통령비서실연방대통령실은연방최고행정기관에속한다. 연방대통령실은국가원수의업무를지원한다. 대통령비서실장은정무직으로차관급이며, 비서실의총괄책임을진다. 대통령비서실은대통령의직무수행에관한자문, 국내외의정치현안에대한정보제공, 대통령의의사결정준비와지원, 관련부처및기관과의협조등을담당한다. 연방대통령실은총무국, 국내국, 외무국의 3국으로조직되어있다. 총무국은 5개과로구성되며대통령실운영에관한행정과기술에관한업무와문서기록을담당한다. 국내국은 8개과로조직되었으며, 국내정치분야를담당한다. 서훈관련업무도담당한다. 외무국 (3개과 ) 은외교문제를담당하며, 외무부와협력한다. 109

152 분권형국정운영체제와정부혁신 연방대통령비서실의업무를조정하는주요기구에는대통령비서실장이주재하는회의가있다. 이는국장, 연락장교, 연방홍보처직원이참석해주요현항을논의하며, 비서실장은매주연방대통령에보고하고자문한다. 연방대통령비서실직원수는 180여명이다 (2017년기준 ). (2) 행정부수반보좌기관가. 수상실 (Kanzleramt) 수상실은연방제에따른권력구조, 내각운영에서의합의제, 강한부처별운영과자율성에서발생하는업무통합과조정의역할을담당한다. 헌법에서수상실에대한규정은없으며, 정부직무규칙에서정부의운용과관련하여수상실의국무장관이동시에연방정부의정무를수행한다 ( 제7조 ) 고규정하고있다. 수상실은내각의부처를지배하는상위부처가아니라연방정부내의중재자로기능하며, 그역할은보조기능이다. 그러나정부업무조정, 총괄기능, 커뮤니케이션, 정보, 기획, 각료회의준비와회의전부처간의견조정등정책결정에서중요한기능을담당한다고할수있다. 비서실장겸국무장관은수상실행정업무의책임자이며, 수상에게제출할관련서류결정, 업무의중요도를결정한다. 나. 수상실조직수상실은 1비서실, 2담당관-직속기관, 3실무국으로나누어진다. 수상실은 2명의국무장관을두고있다. 이중 1명은연방수상실을대표하며수상실사무국, 연방정보부를관장한다. 다른 1명의국무장관은연방주간의조정, 난민정책의조정을맡는다. 110

153 해외국정운영체제사례제4장 표 4-15 수상실조직도 연방수상 국무장관 문화미디어담당관 ( 장관 ) 수상비서실 수상실국무장관 난민정책팀 이주난민통합담당관 ( 장관 ) 국가규범통제위원회 연방정보부담당관 ( 차관 ) 제 1 국제 2 국제 3 국제 4 국제 5 국제 6 국 총무및내무법외교안전개발지 정책 원정책 그룹 11 그룹21 연방정부총무, 외교, 내정, 세계 행정 문제 계111: 수상실계211: 안보정 인적관리 책, 군축, 미국캐 계112: 재정, 조 나다, 북-서-남 직, 규제 유럽, 터키관계 계113: 내부안 계212: 중-동- 전, 회의 남동유럽, 중앙아 계114: 정보 커 시아, 남캅카스 뮤니케이션기술 계213: 아프리 계115: 방문서 카, 아시아, 남아 비스, 교육 메리카관계 계116: 정보보호계214: 세계문 제, UN, 개발원 조정책 그룹12 그룹22 내각 의회 연방 국방부, 연방안 주스포츠 보회의 계121: 내각 의 계221: 국방행 회사안 정, 방산무기 계122: 연방 주계222: 안보정 관계, 상원 책의군사관계, 계123: 국내외연방군주둔사안, 국제스포츠 연방안보회의 경제재정에너사회건강노동연방정보부및지정책및유럽정책기간사회정책연방정보부조정 G7/G20. 그룹 31 그룹41 계501: EU 일 계601: 정보부 사회 보건 노동 국내 국제경제 반사안, EU 법 법, G10, 정보보호 정책 정책 계502: EU 회 계602: 예산, 인 계311: 사호보 계411: 경제정 원국유럽정책관 력, 조직 장, 연금 책문제, 경제개 계, EU외교관 계603: 기술, 컨 계312: 보건정책 발, 특별업무 계, 유럽이사회 트롤, 안전 계313: 노동정 계412: 경쟁정 계503: 연방정 계604: 테러, 극 책, 노동권리 책, 경제법, 중소 부유럽정책조정 우파, 조직범죄, 기업, 수공업 계504: EU경 위기상황 계413: 대외경 제 재정정책, 경 제, 국제경제정제 금융, 국내시 책, 상호경제관계 장, EU구조정책 그룹32 그룹42 담당관 : BND역 지속성 인프라 에너지정책, 산 사, 연방수상실 정책 업 혁신 협력, 인권사안 계321: 환경 자 계421: 산업, 혁 계605: 일반상 연보호 건설 핵 신, IT 및커뮤니 황정보, 외국관 안전부 케이션, 우편, 지 계, BND 문서, 계322: 식량 농 역경제정책 BND 베를린이 업부 계422: 에너지 전, 자료열람 계323: 교통 디 정책및에너지 지털인프라부 전환 계324: 지속가 능개발 111

154 분권형국정운영체제와정부혁신 연방수상 국무장관 문화미디어담당관 ( 장관 ) 수상비서실 수상실국무장관 난민정책팀 이주난민통합담당관 ( 장관 ) 국가규범통제위원회 연방정보부담당관 ( 차관 ) 제 1 국제 2 국제 3 국제 4 국제 5 국제 6 국 총무및내무법외교안전개발지정책원정책그룹 13 법 소비자정책계121: 법 소비자보호부계132: 내무부계133: 행정개혁 사회건강노동기간사회정책그룹33 사회정책, 교육 연구 신연방주계331: 교육 연구부계332: 가족 노 경제재정에너지정책및유럽정책 G7/G20. 그룹43 재정정책 시장계431: 예산및재정정책계432: 조세 관세계433: 재정시 인 여성 청소년장정책, 재정법부, 복지단체계333: 교회 종교단체, 특별업무계334: 신연방주조정, 인구변화본 (Bonn) G7/G20 사무소관리출처 : 연방수상실 연방정보부및연방정보부조정 다. 수상직속기관수상직속기관에는우선담당관이있다. 수상실에 3명의담당관을두어특별한정책을추진하고, 조정하도록하고있다. 담당관직위는장관 (Staatsminister) 이다. 우선연방정부문화미디어담당관은 1998년에관련부서를통합해미디어정책을담당하도록했다. 독일의문화와미디어정책관장하며, 문화예술을지원한다. 둘째, 연방정부이주난민통합담당관이다. 연방정부의이주, 난민및사회통합정책을지원하며, 독일내외국인의지위향상을위해업무를담당한다. 112

155 해외국정운영체제사례제4장 셋째, 연방정보부담당관은연방정보부는수상실산하에소속하며, 수상실국무장관이관리를맡는다. 연방정보부담당관은수상실을대리하며, 연방정보부를책임을진다. 넷째, 국가규범통제위원회 (NKR) 는독일내의관료주의철폐를목적으로 2006년에수상실에설치되었으며, 독립기관으로기능한다. 주요업무는행정비용에대한보고, 행정비용감축에대한현황과전망을매년국회에보고, 정치적조정과표준비용모델에따른행정비용의측정, 연방소관부처와 NKR간의견대립시조정이다. 다섯째, 연방정부공보처이다. 공보처는연방수상직속기구이다. 차관급인공보처장산하에기획관리국, 언론분석국, 언론홍보국, 홍보지원국등 4개국에직원 550명이근무하고있다. (3) 장관보좌기관부처장관은정무차관, 국장, 그리고언론과, 인사담당과등이지원한다. 장관은이러한정무직을언제든해임할수있으며, 정권이교체되면정무직도교체된다. 연방내각의부처는산하에국 (Abteilung), 과 (Referat) 를두고있다. 이들조직의외곽에서장관과정무차관을직속사무소 (Büro) 와보좌진이지원한다. 조직단위간의활동은전통적으로두가지원리에따른다. 단위조직은분명한업무영역으로분류되며, 상위기관은이를통합한다. 예를들면, 과를통합조정하는그룹을두고있다. 4) 국정운영방식 (1) 국정목표설정연방정부는기본법제6장 (62조이하 ) 에서규정한헌법기관으로연방의최고의사결정기구이다. 국가의주요사안의결정은연방정부가한다. 연방정부는연방수상과연방장관으로구성되는내각에서의사를결정한다 ( 제62조 ). 이는 113

156 분권형국정운영체제와정부혁신 행정기관으로표현되는행정부및산하행정기관과는구별된다. 연방정부구조에대한법적인토대는기본법, 연방수상의조직규칙, 각부처의업무분장, 연간예산법안등이다. 기본법 ( 제65조 ) 은연방정부정책결정및집행에대한기본원칙과원리를포괄적으로규정하고있다. 그림 4-6 연방정부와원리 출처 : 필자작성 가. 수상원칙정부와정치적사안에대해서연방수상이정책노선을결정하며, 의회에대해이를책임진다 ( 수상원칙, Kanzlerprinzip). 정책의기본노선은개별적인사안에대해중요한근거와방향이되는결정을말한다. 이를통해연방수상은국정운영을총괄하고, 국내및대외정책을최종적으로결정한다. 정책노선은연방장관을구속하는것이지만, 정부나다른헌법기관또는시민을구속하는것은아니다. 연방수상에는정부의업무이외인사와조직에대한권한을주고있다. 이러한권한을바탕으로수상은자신의정부조직을개편하기도한다. 나. 부처원리 기본법 ( 제 65 조제 2 항 ) 에의거해연방장관은연방수상의기본노선하에서자신 114

157 해외국정운영체제사례제4장 의업무영역을지휘한다. 이를부처원리 (Ressortprinzip) 라고한다. 연방수상은내각에서우위에있지만, 다른각료에게명령하거나지시할권한은없다. 그러나연방장관은연방내각의구성원이며정부조직법 ( 12 GeschOBReg) 에의거해이른바내각강제 내각기율을따라야한다. 즉연방장관은내각의결정 ( 15 Ge-schOBReg) 이장관이속한교섭단체와대립된다하더라도대외적으로이를지지해야한다. 연방의회는연방장관개인에대한불신임권이없기때문에, 연방장관은특별한경우를제외하고는연방수상과임기가같다고할수있다. 연방장관은담당부처를지휘하고감독한다. 장관은정책의구성, 홍보여론, 인적및조직에관한권한을갖는다. 장관은공직관계에서특별한지위를갖는다 ( 1 BMinG). 장관은주정부의구성원이될수없다 ( 4 BMinG). 연방수상의기본노선과부처간충돌이일어나는데, 연방수상은이를조정한다. 다. 내각원칙기본법 ( 제65조제3항 ) 에따르면, 연방내각에서의견이충돌할경우에는다수원리나내각원칙에따라결정해야한다. 내각원칙은부처간의견차이를조정하고합의하면서결정하는원칙이다. 기본노선이정해지지않고특정부처의범주를넘어서는정책은내각에서합의와조정을거쳐결정한다. (2) 부처별세부계획수립 집행연방수상은장관의수와부처의업무영역을정한다. 정부부처간에는부처원칙이적용되며, 부처소관주의는독일행정조직에서매우주요한특성이다. 연방장관은소관사무를자주적으로처리한다 ( 기본법제65조 ). 연방장관은부처업무가부처수준에서또는하위기관에서수행할것인지를판단하며, 하위기관을감독한다. 부처별조직은상이하다. 일반적인연방정부의업무는부처간지속적인소통, 입법안에대한타협안을도출하는것이다. 이와같은형식적인과정은공동정부운영규칙 (GeschOBReg) 에따른다. 115

158 분권형국정운영체제와정부혁신 2. 지방분권화관점의국정운영체제 1) 사무분권의수준 (1) 주행정의기본구조주행정조직을결정하는것은주자체의고유권한이자업무이다. 주는기본법의연방위임 (Auftrag des Bundes, 제85조 ) 에의거해고유한책임으로연방법을집행한다. 주정부의행정조직을규정한법적근거는지역별차이가있지만, 구조적인공통점을갖는다. 첫째, 모든주정부는일반행정청과특별행정청을둔다. 특별행정청은단지법률에의거해명시된특정한행정업무만을수행한다. 반면일반행정청관할권은특별행정청을포함하여다른행정청에관할권이없으면인정받을수있다. 일반행정청은행정업무의통일을추구하고, 이는행정의단일화와권한분쟁의예방을제공한다. 특별행정청의설립목적은일반행정청의업무거대화로통제와업무수행이어려워지는것을피하는데있다. 특별행정청은특수한행정업무에상응하는전문인력과자원을갖도록한다. 둘째, 주수준에서행정조직은일반적으로상급 ( 주정부, 주총리 ), 중급 ( 중급행정청장 ), 하급 ( 하급행정청 ) 의 3단계로구성된다. 일반행정청은이들단계사이에행정청을둔다. 셋째, 주최고기관 ( 주정부 ) 은연방과유사하게조직된다. 하위행정조직과지방자치단체와의연결은주별로다르다. 독일에서중간행정청을가진대륙주, 중간행정청이없는대륙주, 도시주 ( 베를린, 함부르크, 브레멘 ) 로구별된다. 브란덴부르크, 메클렌부르크포어포메른, 자르란트, 슐레스비히홀슈타인, 튀링겐등대륙주는중간행정청이설치되어있지않다. 넷째, 주행정조직을결정하는것은주자체의고유권한이다. 기본법에서는 주가연방의위임을받아서연방법률을집행하는경우연방법률이연방상원의동의로달리규정하지않는한관청의설치는주의사무이다 ( 제85조 ) 라고규 116

159 해외국정운영체제사례제4장 정하고있다. 주는연방위임에의거해연방법을집행한다. (2) 사무분권의수준연방과주의임무배분은기본법에의거한다. 즉국가권한의행사와국가정책의집행은기본법의규정을제외하고지방에서관장한다 ( 제30조 ). 지방자치단체는주정부에속하며, 연방의감독을받지않는다 ( 길준규 강주영, 2008:23). 지방자치단체의자기책임성, 독립성원칙을명시하고있다. 자치행정권이침해된경우에는지방자치단체의헌법소원을규정하고있다. 표 4-16 연방 주 지방자치단체의사무 입법권 행정권 연방 주 지방자치단체 극히제한된분야내에서 광범한분야에서입법권입법권행사 ( 예 : 교육, 경 법률제정권없음, 조례제행사 ( 독점입법권, 경쟁입찰분야 ) 정법권, 지침입법권 ) 연방의입법권행사에대 한동의원있음 극히제한된분야내에서 광범한분야에대한행정 고유사무, 연방과주의위행정권행사 ( 외교, 국방, 권행사임사무재정등 ) 출처 : 양현모 (2006:87). 사무분권은보충성의원칙에의거한다. 즉하급지자체에서사무를이행할 수없을때는직근상급지자체가권한을수행한다는것이다. 경찰은주정부의 사무이지만, 국경수비와형사는연방의사무이다. 2) 재정분권수준 연방국가인독일은재정분야에서연방과주, 주와주간의재정조정제도를가지 고있다. 통일이후이러한재정조정에대한요구가지속적으로제기되고있다. 117

160 분권형국정운영체제와정부혁신 (1) 재정구조재정의구조는조세입과세외수입으로구성된다. 독일의조세구조는공동세, 연방세, 주세, 지방자치단체세, 교회세등 5가지로나눌수있다. 첫째, 공동세는특정조세에관하여연방과주, 지방자치단체등각주체가처음부터조세의일정지분을나누어갖는조세이다. 공동세는연방과주, 지방자치단체간의합리적인세원배분과이로인한재정조정을통해역할분담에따른고유의숙원사업에충당된다. 특히공동세는지역간균형발전과지방에서행정수요를자주적으로해결할수있는주요재원으로활용된다. 공동세는주민의삶과사회적형평성을제고하는소득재분배장치로기능한다고할수있다. 둘째, 연방세는연방정부고유의조세이며, 연방이배타적으로징수하는조세이다. 연방세에는전기세등 12가지가있다. 표 4-17 독일연방세세목 전기세 중간생산재세 샴페인세 항공세 담배세 에너지세 보험세 연대할증세 커피세 핵연료세 주세 ( 화주 ) 자동차세 출처 : 필자작성 연방세에서특이한것은연대할증세이다. 이는독일통일비용보전, 걸프전유럽분담, 남유럽 동유럽국가지원등을위해근로세, 소득세, 법인세의기존세율에 5.5% 를추가로과세하는조세이다. 연대할증세는 1991년에 7.5% 의추가세율과 1년한시과제로도입되었다. 그러나세수감소로재정적자가심각해지자 1995년에재도입되었으며, 1998년에는세율이 5.5% 로인하되었다. 셋째, 주세 ( 州稅 ) 이다. 이는주정부고유의조세이다. 주정부가징수한다. 주세에는상속 증여세, 경마 복권세, 부동산 ( 토지 ) 취득세, 도박장세, 맥주세, 소방세등이있다. 재산세는주세였지만 1997년에폐지되었다. 다섯째, 지방자치단체세가있다. 배타적으로지방자치단체가징수권을가진 118

161 해외국정운영체제사례제4장 다. 지방자치단체세에는영업세 32), 도박자판기세, 이중주택보유세, 토지세, 사 냥 수산세, 애견세, 유흥세, 주류소매허가세, 음료세등이있다. 마지막으로교 회세가있다. 교회세는주정부가징수해교회에배분한다. (2) 재정분권사무배분에상응하는재정보전을내세운다. 재정분권은견련성원칙 ( 牽連性原則 : Konnexitatsprinzip) 이적용된다. 기본법에서권한과재정의일치를요구하고있으며 ( 제28조제2항 ), 재정능력의불균형조정을요구하고있다 ( 제107 조 ). 주헌법에서도사무를지방자치단체에위임할경우에는재정보전을보장해야한다 ( 제71조제3항 ) 고규정하고있다. 재정분권은공동세, 재정조정, 재정보조금등을통해운영된다. 첫째, 공동세는연방과주가공동으로징수해배분한다. 공동세규모는전체세수에서약 4분의 3 이상을차지한다. 공동세의종류와지분은다음과같다 ( 기본법제106 조, 제107조 ). 표 4-18 공동세의종류와배분율 세목 배분율연방주지자체 법인세 50.0% 50.0% 0.0% 근로소득세를포함한소득세 42.5% 42.5% 15.0% 거래판매세 * 53.9% 44.1% 2.0% 자본수익세 ** 44.0% 44.0% 12.0% * 부가가치세 (Mehrwertsteuer) 로대변되는 Umsatzsteuer 를의미. ** 이자또는양도소득으로부터발생하는수익을의미. 출처 : 이동식 (2012:22); 정재각외 (2013:250) 등을바탕으로작성. 둘째, 재정조정은사무귀속에따른수입배분을통한재정불균형을완화하는 32) 특히영업세는연방과주정부를위한재정할당 (Umlage) 의대상이된다. 119

162 분권형국정운영체제와정부혁신 제도이다. 기본법 ( 제107조 ) 과연방과주간재정조정법 (FAG) 에서구체적인사항을규정하고있다. 재정조정에는수평적, 수직적조정을통한 1차적조정, 수입재분배를통한 2차적조정으로이루어진다. 이는다시네가지단계로구분할수있다. 셋째, 재정보조금이다. 보조금은주로주정부에서지방자치단체 ( 게마인데 ) 에제공되는것을의미한다. 대표적으로학교건물신축, 유치원, 도로등에특정목적에필요한보조금이있다. 3) 인사분권수준 독일행정의특징은관료제에있다. 베버에의하면, 관료제는합리성을극대화한조직으로공공기관의권한, 직무의서열, 서류행정, 직업공무원제도등과같은특징을가진다. 독일에서공무원의신분은소속에따라분류할수있다. 정부수준에따라연방소속공무원, 주소속공무원, 지방자치단체소속공무원으로나눌수있다. 주소속은주정부의행정기관에속한공무원이다. 지방자치단체소속은선출된자치단체장과지방의회에서선출하는부서장, 지방행정기관직원등이있다. 표 4-19 독일공무원종류및정원비율 (2015년기준 ) 소속별공무원 개요 정원 ( 비율 ) 연방소속공무원 연방부처와각급연방행정관청근무공무원으로 32만명연방군포함 ( 약 7.1%) 주소속공무원 주정부소속공무원으로대표적으로는경찰과 234만명교육공무원 ( 약 52.2%) 지자체소속공무원 선출직공무원과지방행정기관근무공무원 181만명 ( 약 40.4%) 출처 : 정재각외. (2013: 220); 人事院 (2017) 등을바탕으로작성. 독일에서공직자는공무원과민간근무자인공무피용자 ( 공공부문근로자 ) 로 120

163 해외국정운영체제사례제4장 이원화되어있다 ( 제 33 조제 4 항 ). 임용권자는연방정부, 주정부, 지방자치단체이 다. 근거법령은연방기본법, 연방공무원법, 연방라우프반령 ( 令 ), 연방관리및 연방재판관인면관련명령등이다. 표 4-20 독일에서공무원과공무피용자비교 기준 공무원 (Beamte) 공무피용자 (Tarifbeschäftigte) 직무수행종류 고권적 (Hoheitlich) 권한업무 비고권적권한업무 법적근거 기본법 / 법률 기본법 / 법률 / 근무계약 법적관계발생 행정행위를통한임명근무관계계약 ( 행정절차법제35조 ) ( 민법전제611조 ) 근무의무 전일근무 노동법에따른의무 근무기간 종신고용제 무기계약 보수 공무원보수규정 성과에따른보수 행정구제 행정소송 ( 행정법원 ) 민사소송 ( 노동법원 ) 출처 : 정창화 (2015:13). 3. 평가및시사점 독일은의회내각제를채택하고있다. 국가원수는연방대통령, 행정부수반은연방수상이다. 헌법에서는연방대통령보다연방수상에게더많은권한을부여하고있다. 헌법을통한강한지위를보장받은수상과제한적인대통령이라는양축은독일내각제국정운영체제의중요한특징이다. 이는과거바이마르공화국에서대통령이지배적인지위와권한을가졌던것과비교된다. 이러한의원내각제하에서연방정부는연방하원과함께국정운영의중추기관으로기능한다. 연방하원이지원과통제기능을담당한다면, 연방정부는국가의정책형성과집행역할을수행한다. 연방정부와하원은상호의존성을가진다. 하원이집행부를구성한뒤, 집행권을행사할집행부의장인연방수상을선출하기때문이다. 따라서제도적으로입법부와집행부간의권력융합현상이발생 121

164 분권형국정운영체제와정부혁신 한다고할수있다. 정부구성에서는다당제의고착으로단독정부수립은불가능하다. 연립정부를구성하기위해정책적인합의가필요하며, 권력의집중이나독점은어렵다. 독일에서연방제도는기본법에규정된영구조항으로연방정부와주정부가권력을분점하며, 상호협력과경쟁을구현하는제도이다. 연방상원은 16개주의이해관계를집약해관철시키는연방헌법기관으로서기능한다. 독일의국정운영은권력구조와정치문화에의한분권과합의를통해이루어지고있다. 연방대통령실은연방최고행정기관으로국가원수인연방대통령의업무를지원한다. 연방대통령의권한과기능은독일을대표하는상징과사회통합적기능에한정되며, 연방대통령실은국가운영과정책결정의측면에서수상실과비교하면, 매우제한적이다. 연방정부는연방수상을정점으로운영되지만, 국정운영은연방수상과연방장관의합의에따라이루어진다. 내각의장관은동료로서대등한권한과책임을가지며, 정책결정은공동의사결정의형태이다. 독일연방수상실은다양한정책결정의통합과조정의역할을맡는다. 연방수상은부처간업무조정및정책현안조정업무, 연방과주정부의정책조정및협조에대한업무, 내각회의준비및안건조정, 내각회의를위한차관회의등을관장한다. 122

165 해외국정운영체제사례제4장 제 4 절오스트리아 1. 국가수준국정운영체제 1) 오스트리아국정운영체제의변화 독일의동맹국으로제2차세계대전에서참전한오스트리아는종전과함께 1955년까지전승국의분할통치를받았다. 분할통치중인 1947년스위스식중립화방안이논의되었으며, 1949년임시정부의피글 (Leopold Figl) 수상은외세에의존하지않는중립노선을천명했다. 이후 1955년에오스트리아는주권을회복하고, 유엔에가입했다. 오스트리아는 8개연방주로구성된연방국가이며, 영세중립국이다. 현행국정운영체제는 1929년제정된연방헌법에근거한다. 이는제2차세계대전종전이후에도계승되었다. 1955년 영구중립에관한연방헌법 을채택한뒤, 현행헌법의틀을갖추었다. 연방하원은이러한연방헌법을채택해영구중립국가임을선언했다. 동법은군사동맹및군사관계조약가입금지, 외국군대오스트리아영토내주둔금지등을규정하고있다. 2) 국정운영주체 (1) 국가원수 : 연방대통령가. 연방대통령의권한오스트리아의국가원수는연방대통령이다. 연방대통령은국민의직접선거로선출되며, 임기는 6년, 재선이가능하다. 제1차투표에서과반을넘는후보자가없을경우에는결선투표가실시된다 ( 제60조 ). 연방헌법에서연방대통령은대외적으로오스트리아를대표하며, 외국사절접수및인증, 외국영사임명재 123

166 분권형국정운영체제와정부혁신 가, 재외영사임명및조약체결의권한을가진다 ( 제65조 ) 고규정하고있다. 또한연방대통령은장교및연방공무원임명권, 사면권을가지며 ( 제65조제2 항 ), 연방수상임면권과연방정부장관임명권 ( 제70조 ), 군통수권 ( 제80조 ), 긴급명령권 ( 제18조 ), 국민의회해산권 ( 제29조 ), 연방헌법재판소판사임명권 (147조), 법안서명인증 ( 제47조 ) 등광범한권한을가진것처럼보인다. 그러나이러한권한은직접행사되지않는다. 연방대통령의지위는의회와연방정부, 지방정부, 사법등의국가기관과 동렬의헌법기관 이다 ( 장영철, 2015). 나. 연방대통령의역할포기연방대통령은실질적인국정조정과내각통제권을가지고있지만, 그행사는소극적이고유보적이며제한적이다. 헌법에서는연방대통령에포괄적인권한을부여하고있지만, 동시에단서와조건을통해권한이양 ( 역할포기 ) 을규정하고있다. 역할포기는연방대통령에게부여된권한을행사하지않고연방수상, 연방부수상, 연방장관등에위임하는관행을말한다 ( 박용수 최인숙, 2015:14~16; 최희수, 2017:263~267). 구체적으로연방대통령은국민의회 ( 연방하원 ) 다수당의수상후보자에게정부구성을일임하고있다 33). 실제정부구성은의회선거결과에의거해구성되는것이원칙이다. 연방공무원임명권은연방정부의관련부처장에게위임한다. 의회해산권도연방정부의제청이필요하기때문에실제행사는어렵다. 군통수권도형식적이다. 연방최고재판소소장은연방정부가, 재판관은연방정부와연방하원, 연방상원이제청한다. 연방대통령은연방수상이청구한법률안의서명권을가지고있지만, 위헌판단에한정된다. 법률안부서와공포권은연방수상이가진다. 연방대통령은외교정책에서도역할포기를이행하고있다. 연방헌법은대통 33) 국민당과자유당이 2000년에연정을구성할때에내각명단에서자유당출신 2명을거부한것을제외하면, 연방대통령은수상의제청을존중해왔다. 또한연방대통령은연방정부를퇴진시킬수있는권한을한번도사용하지않았다. 124

167 해외국정운영체제사례제4장 령이대외적으로오스트리아를대표할권한을부여하고있지만, 실질적인권한은연방정부에위임하고있다. 한편연방대통령은어느누구에게도정치적책임을지지않는다. 다만연방헌법은하원 3분 2 이상의찬성과국민투표를거쳐연방대통령을소환할수있다고규정하고있다. 이러한조항은정치적인이유의연방대통령해임을막는다. 연방대통령은법적인책임을지며, 헌법을위반한경우에헌법재판소는탄핵할수있다. 그림 4-7 오스트리아통치구조 출처 : Politisches System Österreichs, (2) 행정부수반 : 연방수상 연방수상은연방정부수반이다. 연방정부는연방수상을장으로연방부수상과 125

168 분권형국정운영체제와정부혁신 연방장관, 연방차관으로구성된다. 이러한구성에는연방하원다수당의당수가연립의형태로조각한뒤, 연방대통령의재가를거쳐이루어진다 ( 제69조 ). 연방수상임명권은연방대통령이가지고있지만, 일반적으로연방하원다수당의당수가맡는다 ( 김정현, 2015:404). 연방수상은임기가정해져있지않다. 연방수상은법안을제출하고연방하원에보고한다. 연방대통령의권한행사에부서하며, 제안할수있다. 연방대통령에게연방장관의해임을제청할수있다 ( 제70조 ). 지방정부에서제정한법안을반대할수있다. 연방수상은연방정부구성원에대해막강한권력을가진다. 헌법에서는연방장관의임명제청권과연방정부구성원의파면제안권을인정하고있으며, 연방수상은다수당의당수이기때문에정치력영향력과강하다. 집권당은대통령이소속된정당이아니라수상의소속정당이다. 이러한측면에서오스트리아는의원내각제의성격이강하다고할수있다. 한편연방정부는합의제기관이다. 연방정부의중요한정책은내각에서결정된다. 내각은연방하원에책임을지며 ( 제76조 ). 연방하원이불신임을의결한경우에는총사퇴해야한다. 연방수상은행정부수반이지만, 연방장관에지시권을행사하지못한다. 독일과달리오스트리아연방수상은연방장관에기본방침설정권을가지지않는다. 내각의정책결정에서연방수상은다수의의결에반하는결정을내릴수없으며, 연방수상도의결에서는연방장관과다르지않다. (3) 행정각부의장연방장관은연방정부의구성원으로내각의일원이다. 연방장관은자신이속한부처의업무를책임지며, 장관의수와업무, 조직은연방법에의거한다 ( 제 77조 ). 특별한경우에는단일부처에복수의장관을둘수있다 ( 제78조 ). 각부처에는연방장관의사무집행을보조하고의회에서연방장관을대리하기위해차관을둘수있다. 차관은연방장관의지시에따라야한다. 차관은정무직도가능하다. 일반적으로연방장관은연립정당에배분된다. 부처별장관의권한은정부부처법 (Bundesministeriengesetz) 에서규정하고 126

169 해외국정운영체제사례제4장 있다. 중앙행정기관의수와명칭, 담당업무도이법에의거한다 ( 박대식, 2016:150). 현재중앙행정부처에는문화 예술 헌법 공공서비스부, 농림 환경 수자원부, 국방체육부, 교육부, 외교부, 가정청소년부, 재무부, 보건여성부, 내무부, 법무부, 노동사회소비자보호부, 과학연구경제부, 교통혁신기술부가있다. 표 4-21 오스트리아연방정부의부처 과학 연구 경제부교통 혁신 기술부국방 체육부농림 환경 수자원부법무부내무부의료보건 여성부재정부가족 청소년부외교부교육부노동 사회 소비자보호부 Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie Bundesministerium für Landesverteidigung und Sport Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesministerium für Justiz Bundesministerium für Inneres Bundesministerium für Gesundheit und Frauen Bundesministerium für Finanzen Bundesministerium für Familien und Jugend Bundesministerium für Europa, Integration und Äußeres Bundesministerium für Bildung Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz 출처 : 필자작성 연방장관은각료회의에참석해내각의중요한정책을결정한다. 연방수상은연방장관에대해지시권 (Weisungsrecht) 을갖지않으며, 다만정부정책을확정하는권한을갖는다. 이런정책노선결정권을통해연방수상은내각에서합의를이끌어내는권한을가진다. 그러나연방수상은자신의권한과결정을관철하기위해서는내각의절대적인다수를얻어야한다. 즉연방수상과연방장관의관계는상하관계가아니라상호협력적관계라고할수있다. 127

170 분권형국정운영체제와정부혁신 3) 국정운영주체보좌기관 보조기관 (1) 국가원수보좌기관연방대통령보좌기관은연방대통령실이다. 대통령실의직원임명과업무는독립성을보장하고있다. 대통령실의조직과정원은연방수상실과비교하면소규모이다. 대통령실의정무수석은연방정부의외교안보회의에배석할수있고, 국가안전보장회의에자문위원으로참여할수있다 ( 장영철, 2015:110). (2) 행정부수반보좌기관행정부수반을보좌하는연방수상실 (Bundeskanzleramt, BKA) 은헌법에서규정하는기능을수행한다. 연방수상실은수상의지휘를받으며일반적인정부정책, 연방정부관련정보업무, 헌법관련업무등을수행한다. 연방수상실은헌법재판소와국제재판소에대해연방과국가를대리한다. 연방수상실은수상실장관, 국무장관, 6개국 (Sektion), 직속기관, 하부기관, 독립기관등으로구성된다. 본부는 2015년 3월조직개편에서 예술국 (Sektion II Kunst) 과 문화국 (Sektion VI Kultur) 이통합되었으며, 섹션6( 제6국 ) 은폐지되었다. 현재는총무, 예술문화, 인적관리및행정혁신, 조정, 헌법사안, 연방공보등을담당한다. 이중에서총무를담당하는제1국은연방수상실의업무를총괄하고조정한다. 주요업무는연방수상실의인사관리와경비처리, 예산계획과집행, 행정심판, 공문서관리, 홍보등이다. 128

171 해외국정운영체제사례제4장 그림 4-8 연방수상실조직 (2016 년 8 월기준 ) 출처 : 연방수상실 연방수상실에는본부이외에연방직속기관및부속사무소, 독립행정기관, 아 웃소싱공공기관등이있다. 직속기관과부속사무소에는국립기록보관소, 129

172 분권형국정운영체제와정부혁신 OECD파리상주대표부, 브뤼셀수상대표부, 연방유적관리청등이있으며, 독립행정기관에는연방행정재판소, 정보보호청, 커뮤이케이션청, 인사감독청, 독립정당투명위원회등이있으며, 아웃소싱공공기관에는통계청, 연방박물관등이있다. (3) 연방장관보좌기관국가행정은법률에의해서만집행할수있다. 행정부처는관할업무와관련한명령을내릴수있다. 최고행정기관은연방대통령, 연방장관및차관, 지방정부이다 ( 제19조 ). 오스트리아행정부처는독일과같은정무차관, 관료차관과제도를운영하지않는다. 중앙부처는총괄부서인총무국 (Präsidialsektion) 을두고있다. 국산하에는과가있다. 그림 4-9 오스트리아외교부조직도 출처 : Federal Ministry for Europe, Integration & Foreign Affairs, 130

173 해외국정운영체제사례제4장 2. 지방분권화관점의국정운영체제 오스트리아국정운영은 1헌법의연방국가원리 ( 제1조 ) 2게마인데의지방자치원리에의거한다. 이러한원리에따라행정조직은 1국가수준의연방행정, 29개주의주행정, 3게마인데 ( 기초자치단체 ) 의행정으로구성된다. 이러한연방주의는협치와자치, 분권을특징으로하며, 정부단계별로권력은분산되고, 수직적권력분산을통한 주권공유 를실현하고자한다. 그림 4-10 오스트리아행정구조 자료 : Politisches System Österreichs, 1) 사무분권수준 (1) 수직적사무분권오스트리아의행정업무는연방정부와주정부간복잡하게나뉘어있다. 정부수준별업무는헌법에서규정하고있다 ( 제10조 ~ 제15조 ). 대표적으로경찰과형법관련업무는연방정부가독점적으로관장하는반면, 자연과청소년보호는주정부가소관한다. 또한행정업무의상당부분은중간행정기관 (mittelbare Bundesverwaltung) 에서처리한다. 중앙정부는중앙행정기관을설치하기보다는주정부와하부기관에 131

174 분권형국정운영체제와정부혁신 위임한다. 이러한경우, 위임사무는각부처가감독한다. 연방헌법에서는연방과주간입법과집행의권한배분을규정하고있다. 이러한사무배분은첫째입법과집행이전적으로연방에속하는사무, 둘째입법은연방정부의소관이고집행은주정부의소관인사무, 셋째입법은연방정부의소관이고시행규칙제정과집행은주정부의소관인사무, 넷째입법과집행이주정부의소관인사무등으로구분된다. 이를정리하면다음과같다. 표 4-22 연방정부와주정부의사무배분 입법 집행연방소관 연방은입법, 주는집행 연방은입법, 주는시행규칙 제10조 제11조 제12조 연방헌법, 연방하원선거, 국민투표, 헌법재판권, 행정재판권 취약계층지원, 인구정책 ( 제 10조비해당사항 ), 국민복 외교적업무, 주의권한을해치지시설, 임산부보호, 유아 국적지않는국가조약의체결, 국경보호및청소년보호, 치료기 주택건설, 주택보수를제확정, 관세제도관 간호기관, 건강용휴양외한국민주택업무 출입국, 여권제도, 망명, 인도지, 휴양기관 휴양시설요 교통경찰 국가재정, 전매제도구, 민간치료 위생 화폐제도, 증권거래제도, 은행 분쟁조정기관 접경지역이외의선박운항제도 토지개혁, 특히농지작업과면허, 하천및선박운항 공안과질서재정착경찰 철도, 항공, 해운 ( 제11조제외 ), 병충해방지 대규모사업의환경영향자동차제도, 우편제도 전력제도 ( 제10조비해당사항 ) 평가 연방경찰조직과지휘, 무기 농업 임업분야노동자와피 사용 군사, 국가유공제도 고용인이아닌경우의노동권및노동자외피고용인보호 출처 : 연방헌법을바탕으로작성. 입법과집행이주정부의소관인사무는연방헌법에명시되어있지않다. 이에연방헌법에서규정한것이외사무가여기에속한다고할수있다. 연방헌법에의거해입법이나집행을명확하게이관하지않은사항은주정부의독립적인권한에속한다고규정하고있다 ( 제15조 ). 여기에는극장등흥행사업규제, 교통경찰집행권, 연방의법령준수감시권등이해당한다. 특정주정부의집행 132

175 해외국정운영체제사례제4장 관련법령이여러주정부에서시행될필요가있을경우에는관련주정부간합 의를도출해야한다. (2) 주정부의행정과사무분권주행정은연방행정과달리주정부마다행정기구를부처주의에입각해조직하지않는다. 주정부는주행정의지휘기관으로서합의체가아니며, 대부분개별의제는주마다특정부서에위임되어있다. 즉행정의보조기관으로독자적인담당장관이나이와유사한조직이있는것이아니라, 주정부의공동관청 (gemeinsames Amt) 이존재한다. 주정부의수장 ( 주지사 ) 은관청내부사안을지휘하며, 주행정부장관을임명한다. 그림 4-11 간접연방행정과주행정 출처 : 현재오스트리아에는 94 개행정구가있다. 이는독일의군 (Kreis) 과같은자율적 인지방자치단체가아니다. 주행정또는대도시에통합된조직으로연방의간접행 정을담당한다. 즉행정업무는연방을통해부여되지만, 그집행은연방주를 133

176 분권형국정운영체제와정부혁신 통해이루어진다는것이다. 주지사는연방에대해책임을지게된다. 일반적으로행정구는높은자율성을가진다. 이외기초지방자치단체로구행정기관이있다. 한편지방자치단체의권한은고유권한과상위기관의위임권한이있다. 연방정부와주정부는지방자치단체의고유권한처리를감독하는권한을가진다. 지방자치단체는연방법에의거해위임된연방사무처리는연방관할기관의지시에구속을받는다. 주정부의집행관련사항은주정부의지시에구속된다 ( 제119조 ). (3) 게마인데의사무배분기초지방자치단체는게미인데 (Gemeinde) 로불린다. 게마인데는자치권을지닌지역단체인동시에행정구이다. 게마인데는행정조직상최하위기관이며, 현재 2,100개가있다 (2017년 7월기준 ). 이중연방수도빈은주정부인동시에게마인데로기능한다. 게마인데는시장과의회로구성된다. 의회는 일반대표단체 이며, 연방의회나주의회와같은원리로구성된다. 시장은주별헌법규정에의거해직선이나의회에의해선출된다. 게마인데가운데주민이 1만명이상인곳은 30% 에머물며, 약 89% 의게마인데는인구가 3천명이하이다. 대규모게마인데가적기때문에, 업무수행에서협업문화가발달했다. 투자나노동집약적시설은 게마인데연합체 (Gemeindeverband) 를조직해정책을효율적으로추진한다. 대도시의 15개게마인데는독자적인지위를가지고있으며, 게마인데업무이외의행정구를가지고있다. 게마인데의법적지위는연방헌법에서자세히규정하고있다 ( 제5장 ). 게마인데는기본적으로헌법기관이다. 또한게마인데자체는법인체로서다른행정기관과구별되는지역단체이다. 행정구역으로서공적인권한에관한사항을수행하며, 상위기관의지시에구속되지아니한다. 이는헌법에서보장되는권한이다. 모든게마인데는원칙적으로동등한법적지위를갖는다. 소규모지역에서는업무량이과도한경우도있다. 이에게마인데연합체가형성되었으며, 공법계약의체결또는개별업무를주정부나연방정부에위임하기도한다. 연방정부 134

177 해외국정운영체제사례제4장 와주정부의감독을받는다 ( 제119a조 ). 연방정부와주정부는 절약, 경제성및합목적성 의관점에서게마인데경영의적법성을검사한다 ( 제119a조 2). 한편게마인데는자치사무와위임사무를담당한다. 자치사무에는게마인데기관의임명, 내부기관정비, 지역경찰, 중재기관등이다. 특히법률제정과집행은연방과주의소관이지만, 게마인데는지역경찰과관련된규칙제정권을갖는다 ( 제118조 ). 표 4-23 게마인데의지역경찰관련사무 지역보안경찰, 지역행사단속 지방자치단체의교통행정, 지역의교통경찰 목장보호경찰 지역시장단속 지역위생단속, 특히구조및구호제도및시체와매장제도관련사항 풍속단속 공공목적의연방소유건물을제외한지역의건축단속, 지역소방, 지역환경계획 출처 : 연방헌법을바탕으로작성. 2) 재정분권수준 (1) 연방정부와주정부의과세권분배연방정부와주정부, 게마인데의재정관계는재정헌법과재정균등화법에규정되어있다. 1848년재정헌법 (Constitutional Finance Law) 은세금과부과금을규정하며, 상호관계와재정이전등도규정하고있다. 연방헌법은조세관련기본원칙을규정하고있다. 조세영역에서연방과주의관할권을특별한재정헌법으로정할수있으며, 재정운영은형평성을확보해야한다 ( 제13조 ). 이러한재정에관한규정은연방정부가주도적권한을, 지방자치단체는보조적기능을하도록했다. 135

178 분권형국정운영체제와정부혁신 (2) 재정조정재정헌법에서는모든행정주제는자체사무이행과관련된비용을부담하는관련성원칙을규정하고있다 ( 제2조 ). 이에연방정부와주정부, 지방자치단체는자체수입을통해사무비용을충당해야한다. 지방자치단체연합 (Verband) 은지역단체가아니므로해당되지않는다. 연방조세권, 부담금의광범한권한은연방의회에부여된다 ( 제3조 ). 이는연방정부와주정부, 지방자치단체간의부과금수익에대해서도권한이분배된다. 이러한연방의회의권한은공공행정의부담배분에맞아야하며, 참여하는각지역단체급부능력의한계를초과하지않도록고려해야한다 ( 제4조 ). 또한재정분배와보조금제도는분배원리와필요의원리에의거하며, 연방정부의목적교부금은재정조정법또는연방법에의거해시행된다 ( 제12조제2항 ). 재정조정대상에서가장비율이높은것은연방공동세이다. 임금과소득세, 법인세, 거래세, 자본이득세, 유류세등중요한세금은대부분연방공동세이다. 연방공동세이외자체공과금도재정조정의대상이다. 2015년재정조정에따르면, 연방정부 54%, 주정부 31%, 게마인데 15% 이었다. 재정조정을통해게마인데가받은금액은 145억 2천만유로이었다. 그림 년재정조정현황 출처 : KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung(2017:6). 136

179 해외국정운영체제사례제4장 3) 인사분권수준 오스트리아에는일반공무원과계약공무원 (Vertragsbedienstete) 이있다. 연방공무원은일반공무원이약 70% 를차지한다. 반면지방공무원에서는일반공무원의비중이낮고계약직이높으며, 지역별편차가크다. 지방공무원은 1999년계약공무원법의개정의거쳐계약공무원이지방정부의주요고용형태로자리잡았다. 국가공무원은공무원근무법의적용을받지만, 주정부의공무원은계약공무원법과주의계약공무원법등에의거한다. 지방공무원은주정부나지방자치단체가채용을결정한다. 이는일반공무원이나계약공무원이나마찬가지다. 그러나일반공무원은일반적으로채용시험을거치지만, 계약공무원은확립된채용제도가없다. 승인과신분보장, 사회보험등에서도양자간에는차이가분명하다. 일반공무원의승진은연공서열이나성과평가를거쳐결정된다. 계약공무원의승진은제도화되어있지않다. 일반공무원은정년이보장되며, 연금제도와사회보험제도도갖추어져있다. 반면계약공무원은일반사회보험이적용된다. 3. 평가및시사점 오스트리아의국정운영형태는이른바분권적대통령또는이원정부제로불린다. 헌법에서는연방대통령에최고행정기관, 헌법수호기관, 외교적대표기관, 헌법재판소결정의집행기관으로통합과위기관리및헌법수호기능을부여하고있다. 그러나실제헌법의운영과정치행태에서보면, 내각제의요소가작동하고있다. 이러한점에서단순히분권형대통령제로분류할수없다는지적도있다. 오스트리아연방대통령은통상적으로역할포기, 즉권한행사를자제해왔다. 이는오스트리아의역사적정치문화, 제2차세계대전이후정치인의학습경험 137

180 분권형국정운영체제와정부혁신 등에서비롯된일종의비제도적규범체계에기인한다. 행정부수반은국회에서선출된연방수상이다. 행정권은연방수상과연방장관으로구성된내각의결정에기반한다. 내각은합의제기관이며, 연방수상과연방장관의관계는상하관계가아니라대등한협력관계이다. 연방수상은연방수상실에서보좌한다. 오스트리아는독일과유사한정치체제와행정운영체계를갖추고있다. 또한연방주의를바탕으로합의적정책결정과분권적국가운영의특징을보여준다. 한편오스트리아연방주의는군주제폐지와탈중앙화의정당성을권한이양에서찾는과정에서주정부의권한을열거하는 (enumerated power) 동시에잔여권한 (residual power) 도주정부에부여하고있다. 오스트리아에서는연방과주의경쟁보다는양자간유기적결합을강조하는조합주의 (corporatism) 전통을우선한다. 이는연방정부에실질적인결정권의집중을낳기도했다. 이에대해 Jan Erk는다음과같이지적한다. 오스트리아연방주의는모든정치적이슈들이 범-오스트리아참고체제 (a pan-austrian frame of reference) 로설정되어있기때문에, 단일체계이상으로작동하는것처럼보인다. 이는연방이연방주의에대한원칙적헌신을유지하는영토기반의사회적이질성이결여되어있기때문이다. 사회적동질성은연방주의에필수적인구성단위에서자치개념을훼손하는정부의모든수준에중앙집중적정치적조망을유도한다. 오스트리아연방주의중앙집중적성향은공식적헌법이아닌사회구조에기인하는것임을여실히보여준다 (Erk, 2004:20) 오스트리아는종교나언어, 민족구성에서동일성이강하지만, 지역간경제적격차는존재한다. 연방주의는시민의식에깊이뿌리내리고있으며, 9개연방주의존재를높이평가한다. 다만오스트리아연방주의는지역간경쟁이없는단일적연방주의 (a unitary federation) 를특징으로한다 (Wiederin, 2004:58). 오스트리아헌법은주정부에거부권을부여하지않으며, 거부권은법집행에집중되어있다. 예를들면, 연방상원은비토권보다는지연적인거부권 (suspensive veto) 138

181 해외국정운영체제사례제4장 을가진다. 이를 Braum(2011) 은 과잉집중연방주의 (over-centralized federation) 라고지적한다 34). Bußjäger(2012) 는오스트리아시민이연방주의를지지하지만주간경쟁은반대한다는조사결과를제시하면서 차별화되고혁신적연방주의 (differentiated, innovative federalism) 로개혁해야한다고지적한다. 34) Braum은호주, 오스트리아, 독일, 스위스의연방주의를비교하면서, 오스트리아만이과잉집중연방주의에대한안전장치가없다고지적한다. 그는주가연방수준에서비토권을갖지못하다는점, 사민당 (SPÖ) 과국민당 (ÖVP) 의연립정부구성으로주 (Länder) 를보호할수있는강한야당이부재하다는점, SPÖ와 ÖVP는독일의정당과같이단일주의대상 (unitarian objectives) 에집중한다는점을제시한다 (2011:47). 139

182 분권형국정운영체제와정부혁신 제 5 절일본 1. 국가수준국정운영체제 1) 일본국정운영체제의변화 (1) 신헌법체제와국정운영체제 1945년패전이후연합군최고사령부 (GHQ) 는일본의통치체제를새로짰다. 1946년개헌관련 맥아더 3원칙 에천황제 35) 유지가명기되었고, 의원내각제가채택되었다. 이후 1947년에현행헌법이제정되었다. 이전과비교해천황은일본과국민통합의상징으로규정되었으며, 내각의조언에의해서만국사행위를하도록제한되었다. 또한통치시스템은의회중심주의와의원내각제를기본원칙으로내세웠다. 국회와내각은위임과책임의관계로설정되었다. 총리의권한은이전보다강해졌으며, 이를견제하기위해각의에서결정된방침에의거하도록했다. 내각의권한이강화돼행정권이귀속되었다. 행정권은각의에의거하고총리의행정부처지휘감독도각의를통해행사되기때문에, 총리의지휘감독권행사는제한을받을수밖에없다. 이후행정개혁에논의가제기되기도했다. 1964년제1차정부임시행정조사회에서내각부와내각보좌관의설치를, 1982년제2차임조에서는무임소대신, 관계각료회의의활용, 총합관리기능의강화등을제언했다. 그러나 1955년이후자민당의장기집권과함께큰변화없이 40여연간지속되었다. 35) 천황 에대한표기는아직까지논란거리다. 연구자와언론에서는 일왕 과 천황 을혼용하고있다. 여기서는 천황 라고한다. 140

183 해외국정운영체제사례제4장 (2) 중앙성청재편이후국정운영체제 1990년대에접어들어 버블경제 가붕괴하고, 대지진에대한대응미비, 관료의잇따른불상사등으로국정운영에대한불신이커졌다. 정계개편과정권교체를거치면서국정운영시스템에대한논의가대두되었다. 하시모토료타로 ( 橋本龍太郎 ) 총리는 1996년 11월행정개혁회의를설치해성청재편, 내각기능강화등의논의를제기했다. 1997년 12월최종보고서를내놓았으며, 1998년 6월중앙성청개혁기본법으로법제화되었다. 이후 1999년 7월성청개혁관련법이성립되었고, 2001년 1월새로운행정체제가시작되었다 36). 이러한개혁을통해내각의종합조정기능과총리의권한이강화되었다. 내각법을개정해내각에서총리의리더십강화를추진했다 37). 또한내각은실질적인정책논의의장으로 국권의최고기관 인국회가총리를지명하고, 총리가내각을구성하고행정부를지휘감독한다는통치시스템을확립했다. 국회의우위를인정하면서선출된권력인국회가행정부의장인총리를지명하고, 총리가행정각부의대신을임명하며, 최고재판소장관을지명하는것이국민의의사에의거해국가기관구성이라는것이다. 이는행정권의관료지배, 즉관료내각제 ( 飯尾潤, 2007) 에서정치주도로의전환을의미한다. 내각과총리보좌직과보좌기관도강화되었다. 총리보좌관을늘려 (3명에서 5명 ) 보좌체제를강화했다. 주무대신보좌직으로정무직의확대해부대신 (2명) 과대신정무관 (2~3명) 이설치되었다. 정무직에는국회의원이임명되었으며, 이를통해정책조정기능강화가기대되었다. 내각관방의조직을정비하고, 종합조정기능도도입되었다. 내각보좌기관으로내각부를설치하고특명담당대신을도입해정책조정기능을강화했다. 36) 그러나 1998년 7월실시된참의원선거에서자민당은패배해하시모토총리는퇴진했다. 이후행정개혁은오부치게이조 ( 小渕恵三 ), 고이즈미준이치로 ( 小泉純一郎 ) 등으로이어졌다. 37) 행정개혁회의는총리의행정각부지휘감독권은탄력적으로운용해야한다고제언했다. 분담관리원칙은한계에도달했으며, 신속한국정운영에적합하지않다는것이었다. 최종보고서에서는총리의지도력이발휘될수있도록내각의기능강화, 총리의리더십명확화, 총리주도의국정운영을위한개혁등을제언했다. 141

184 분권형국정운영체제와정부혁신 2) 국정운영주체 (1) 국가원수현행헌법에서는 상징천황제 를채택했다. 천황은국가와국민통합의상징이며, 그지위는주권을가진국민의총의에의거한다 ( 제1조 ) 고천명했다. 세습제이며, 계승등은국회가의결한황실전범에서정한다. 천황은헌법에서정한국사관련행위만을할뿐, 국정에관한권능을가지지않는다 ( 제4조 ). 국사행위는위임이가능하다. 이러한국사행위는내각의조언과승인이필요하며책임을내각이진다. 조언과승인은각의결정을의미한다. 국회에서지명한내각총리대신을임명하며, 내각이지명한최고재판소의장인재판관을임명한다 ( 제6조 ). 이러한임명은단순한임명장수여에그치며, 추천이나파면등의권한은없다. 천황이행하는국사행위는 1헌법개정, 법률, 시행령및조약의공포, 2국회소집, 3중의원해산, 4국회의원총선거시행공시, 5국무대신과법률이정한관리의임면과전권위임장, 대사와공사의신임장인증, 6사면, 감형, 형집행면제, 복권인증, 7영전수여, 8비준서, 법적외교문서인정, 9외국의대사와공사의접수, 10의식등이다 ( 제7조 ). 이러한국사행위는내각의조언과승인이필요하기때문에독단적인행사가불가능하다. (2) 행정부수반가. 내각일본에서최고행정기관은내각 ( 內閣 ) 이다. 내각은 1885년에도입되었으며, 총리와국무대신으로구성된합의제기관이다. 헌법에서는행정권은내각에속하며, 수장 은총리라고규정하고있다 ( 제66조 ). 내각법에도이와같은규정이있다 ( 제2조 ). 총리는내각부의장이기도하다 ( 내각부설치법제6조 ). 내각의행정권행사는국회에책임을져야한다. 내각은중의원에서불신임결의안이가결되었을때는 10일이내에총사직해야한다. 총리가없는경우나중의원총선거이후처음으로국회가소집되었을때도총사직한다. 내각이총사직한경우, 142

185 해외국정운영체제사례제4장 내각은새로운총리가임명될때까지직무를수행한다. 내각은중의원의신임에의해유지되며, 중의원은내각불신임결의권을가지고있는반면, 내각에는중의원해산권이인정된다. 내각은행정기관인동시에정치를행하는집정 ( 執政 ) 기관의성격도가지고있다. 중의원해산 ( 헌법제7조제3호, 제69조 ), 총리의의안국회제출 ( 헌법제 72조, 내각법제5조 ), 외교관계처리 ( 헌법제73조제2호 ), 조약체결 ( 헌법제7 조제3호 ), 예산국회제출 ( 헌법제7조제3호 ), 사면 감형등의결정 ( 헌법제7 조제3호 ) 을할수있다. 이를헌법에서는일반행정사무이외의사무로규정하고있다. 이러한집정기관으로서의내각은선거로선출된권력의신임을받는정치세력이행정을통제하는시스템이다. 내각의직권은 각의 ( 閣議 ) 에의거한다. 내각은합의체이기때문에각의라는회의를통해의사를결정한다. 그러나의결방식에대한법적규정은없다. 내각이국회에연대책임을지기때문에만장일치가관례로정착했다. 사전에부처간조정이이루어지기도한다 38). 각의는매주열리는정례각의와필요시에열리는임시각의가있다. 경미한사안이나신속한처리가필요한안건, 각료간의견조정을마친안건은내각참사관이각의서를들고다니며국무대신의서명을받는다. 내각이의사를결정해야할사안을의결하는 각의결정, 주무대신의소관사항이지만중요한안건이기에각의에올려내각의동의를구하는 각의양해 가있다. 각의회의록을작성하고, 3주간홈페이지에공개하고있다. 내각의권한은첫째, 천황의국사행위에대한조언과승인이다. 여기에는중의원해산권이포함된다. 천황이중의원을해산하지만, 내각의조언과승인이요구되기때문에실질적인해산권은내각에있다. 둘째, 국회에대한권한을가진다. 셋째, 일반업무이외의권한을가진다. 헌법에서는 1법률의성실한집행과국무의총리, 2외교관계의처리, 3계약체결, 4관료에대한사무장리 ( 掌理 ), 5예산작성과국회제출, 6시행령제정, 7사면, 감형, 형집행면제, 복 38) 사무차관회의, 부처연락회의, 차관연락회의등에서도정책을조율한다. 143

186 분권형국정운영체제와정부혁신 권의결정등이다. 행정입법과시행령에는모든주무대신이서명하고총리의연서가필요하다 ( 헌법제74조 ). 넷째, 법원에대한권한이다. 최고재판소장관임명권, 최고재판소판사임명권, 하급재판소판사임명권등을가진다. 다섯째, 법률상의권한을들수있다. 권한이의재정권을가진다. 나. 총리총리는내각의수장으로행정부를대표한다. 총리는국회의원중에서국회의의결로선출되며, 천황이임명한다. 이를 지명 ( 指命 ) 이라고하며, 다른안건에우선한다. 총리지명은양원중에서중의원이우월적지위를가지고있다 39). 국회의결이후천황이임명하지만, 이는형식적인권한에머문다 ( 宇賀克也, 2015:95). 총리의지위는내각을대표하는행정부수반이다. 즉내각을대표해국회에의안을제출하고국정과외교관계에대해국회에보고하고행정각부를지휘감독한다. 헌법에서는총리를국무대신의 수석 (a first among equals) 보다는이들보다높은지위에있는 수장 (a first above unequals) 으로규정하고있다. 총리의권한은우선각의발의권을가진다. 총리는내각의직권행사를가능하게하는각의를 주재 ( 主宰 ) 하고, 각의발의권을가진다 ( 내각법제4조제2항 ). 발의는내각의중요정책에관한기본방침과기타안건이해당된다. 이러한국정기본방침에는대외정책과안전보장정책, 행정과재정운영, 경제전반의운영및예산편성기본방침, 행정기관의조직및인사의기본방침등이있다. 총리가예산방침과법안작성이가능하다는것이다. 경제재정기본방침 ( 骨太の方針 ), 예산편성방침, 특수법인정리합리화계획등은총리의발의권에의거해각의에제기한다. 둘째, 총리는국무대신임면권을가지고있다 ( 헌법제68조 ). 임의로국무대신을파면할수있으며 ( 헌법제68조 ), 국무대신의재임중소추에는총리의동의가필요하다 ( 소추동의권, 헌법제75조 ). 그러나총리의국무대신파면은아 39) 중의원과참의원의지명자가다르지만양원의협의가이루어지지않을경우, 중의원지명이후 10일이내에참의원에서지명하지않을경우에는중의원의의결을국회의결로인정한다. 144

187 해외국정운영체제사례제4장 주드문일이다 40). 셋째, 총리는행정각부의지휘감독권을가진다 ( 헌법제72조 ). 주무대신간의권한조정은총리가각의에서재정한다. 총리는행정각부의처분이나명령을중지시키고내각의처치를기다리도록할수있다. 총리의지휘감독권은각의에서결정된방침에의거한다 ( 내각법제6조 ). 이는총리가개별적인안건마다각의에발의하는것이아니라미리일반적인방침을정한것으로충분하다는것을의미한다 ( 宇賀克也, 2015:104). 총리는내각부의장으로서권한도가지고있다 ( 내각부설치법제7조 ). 즉내각부의사무를총괄하고직원복무를총독한다, 내각부의명령으로내각부령을발할수있다, 내각부소장사무관련사무를고시할수있다, 내각부소장사무관련명령또는시달을위한훈령또는통달을할수있다, 행정기관상호조정을위해필요한자료제출과설명을요구하고, 정책관련의견진술권을가진다는것이다. 총리는권한이강화되었지만, 행정권의행사는각의에의거하도록제한하고있다. 최근에는급변하는정세에신속하게대응하기위해서는총리의리더십을강화해관료주의에서정치주도로전환해야한다는논의가적지않다. 그러나헌법에는총리의임기를구체적으로규정하고있지않다. (3) 행정각부의장부처 ( 省 ) 의장은국무대신으로총리가임명한다 ( 헌법제68조 ). 부처장은주무대신으로행정사무를분담관리한다 ( 내각법제3조, 국가행정조직법제5조 ). 주무대신은해당기관의사무를통괄하고, 직원의복무를통감한다. 주무행정사무는법률또는시행령의제정, 개정또는폐지의필요성이인정되는경우, 안을마련해총리에게제출해각의를요청해야한다 ( 국가행정조직법제11조 ). 40) 예를들면, 2010년에하토야마유키오 ( 鳩山由紀夫 ) 총리는오키나와의후텐마 ( 普天間 ) 미군기지이전방침결정에서명을거부한후쿠시마미즈호 ( 福島瑞穂 ) 특명대신을파면했다. 이를포함해현행헌법체제에서국무대신파면은 5건에불과하다 ( 宇賀克也, 2015:95). 145

188 분권형국정운영체제와정부혁신 주무대신은소관행정사무와관련된시행규칙을제정할수있다 ( 국가행정조직법제12조제1항 ). 고시권, 훈령 통달발포권, 부처간조정을위한자료제출 설명요구권 의견진술권등을가진다. 한편 2015년에국가행정조직법개정을거쳐주무대신은내각의중요정책이부처와관련될경우에는각의에서결정된방침에의거해종합조정을위한사무를관리하는 ( 국가행정조직법제5조 ) 역할이주어졌다. 이에의거해종합조정을담당하는주무대신은관련부처에필요한자료의제출과설명을요구할수있으며, 권고와이에대한보고를요구할수있으며, 총리에게권고사항에대한의견제시를할수있다. 3) 국정운영주체의보좌기관 (1) 국가원수보좌기관상징적국가원수인천황을포함한황실의국가사무와천황의국사행위관련사무는궁내청에서담당한다. 궁내청은내각부의하부기관이며 ( 내각부설치법제48조 ), 총리의관리에속한기관이다 ( 궁내청법제1조 ). (2) 행정부수반보좌기관내각과총리의보좌기관은내각관방과내각부이다. 이들기관은기능이중복되기도하지만, 내각관방은내각의종합전략기능에중점을두는반면, 내각부는범정부적정책을기획하고입안하며부처간종합조정을주로담당한다. 가. 내각관방우선내각관방은내각의보조기관이다 ( 내각법제12조 ). 내각관방은각의의사무국, 내각홍보, 정보분석, 국정운영조정등을담당한다. 내각법에서는 1각의사항의정리기타내각의서무, 2내각의중요정책에관한기본적인방침의기획및입안, 종합조정관련사무, 3각의와관련된중요사항에관한기획및 146

189 해외국정운영체제사례제4장 입안, 종합조정관련사무, 4행정각부시책의통일성에필요한기획및입안, 종합조정관련사무, 5내각의중요정책에관한정보수집조사관련사무등을규정하고있다 ( 제12조 ). 최근 내각주도, 정치주도 를내세우면서보좌기관인내각관방의기능이확대되고있다. 특히내각관방은내각과총리를지원한다. 내각관방은내각중요정책의기본방침, 각의관련중요사항, 국정의기획입안및종합조정을수행한다. 이는내각관방장관, 내각관방부장관 (3명), 내각관방부장관보 ( 内閣官房副長官補 ) 등이담당한다. 내각관방장관은내각관방의사무를통할하고 ( 내각법제13조제2항 ) 41), 차관급인내각관방부장관보는 30여개의담당실과사무국을관리 ( 掌理 ) 한다. 내각관방부장관보 3명은각각내정과외정, 안전보장 위기관리를담당한다 42). 내정과외정을담당하는내각관방부장관보는총리의지시를따라내각이추진하는중요정책의기획과입안, 관련부처와의종합조정을추진한다. 경우에따라서는특정정책과제를추진하고조정하기위한분실을설치해대응하기도한다. 내각관방부장관보는정무직이지만현재는고위직공무원을임명한다. 이와는별도로총리가추진하는특정정책의기획과입안을보좌하는총리보좌관을 7명까지둘수있다. 총리보좌관은내각관방과는독립적이며, 국가전략으로추진해야할기본적인시책, 총리가행하는특정한정책의기획과입안에대해총리를보좌한다 ( 내각법제22조제1항 ). 그러나다른직원에대한지휘권을가지지않는다 43). 내각관방의정원은중앙성청개편이후확대되었다. 개편이전에는 200여명정도였지만, 이후급증해현재는 1,098 명에이른다 (2016 년 7월기준 ). 내각심의관정원은겸임을제외하고 66명이다. 내각심의관가운데내각관방부장관보의 41) 통감은포괄적으로높고넓은입장에서지휘감독하는의미이다. 42) 일반적으로내정담당은재무성, 외정은외무성, 안전보장 위기관리는경찰청이나방위성의고위직출신자가임명된다. 43) 内閣総理大臣補佐官及び大臣補佐官の職務遂行に係る規範 (2014 年 5 月 27 日閣議決定 ) 147

190 분권형국정운영체제와정부혁신 총괄조정을지원하기도한다. 내각참사관의정원은겸임을제외하고 90 명이다. 이중내각관방부장관보를지원한다. 내각관방에는본부와회의, 국이있다. 나. 내각부내각부는내각보조부국과행정사무분담관리기능을가진다. 2001년중앙성청재편이후탄생했다. 당시설치목적은내각관방의종합전략기능을지원하고범정부정책의기획입안과부처간종합조정을담당한다는것이었다. 내각부는국가행정기관이아니라내각에설치된기관이다. 이는내각부가중앙부처보다한단계높은지위를가지고있음을의미한다 ( 真渕勝, 2009:96). 즉내각부의임무는 내각의중요정책에관한내각의사무를지원하는것 ( 내각부설치법제3 조 ) 이다. 이러한임무를수행하기위해내각관방을지원해야한다 ( 내각부설치법제3조제3항 ). 이외에범정부적인관점에서관련부처간의협력을확보하고총리가범정부적으로관리해야하는행정사무를수행하는것이다. 148

191 해외국정운영체제사례제4장 그림 4-13 내각지원기관및행정각부종합조정기능 출처 : 瀬戸山順一 (2015:15). 내각부의장 ( 長 ) 인총리는내각부의사무를분담관리한다. 내각관방장관은 내각부에서규정한직무이외에총리를도와내각부의사무를정리하고총리의명을받아내각부의사무를통괄하고직원복무를통감한다 ( 내각부설치법제 8조 ). 내각부의내각보조사무는내각관방과같은포괄적인것이아니라 항상적이고전문적인대응이필요한특정한내각의중요정책에관한기획입안 종 149

192 분권형국정운영체제와정부혁신 합조정 ( 瀬戸山順一, 2015:5) 을말한다. 구체적으로내각부설치법에따르면, 내각부의임무는내각관방을지원해내각의중요정책에관한사무를지원하며, 범정부적으로추진해야할정책을지원하고행정기관간의연계를확보하는것이다. 구체적인업무는단기및중장기의경제운영에관한사항, 재정운영의기본및예산편성기본방침의기획및입안을위해필요한사항, 경제에관한중요한정책사항등 29개사항이다 ( 제4조제1항제2항 ). 내각부의종합조정기능을다양한기관과특별직과내부부국등에의해이루어지고있다. 특별직으로내각관방장관및부장관, 특명담당대신, 부대신등이조정에나선다. 내각관방장관과부장관은내각법에서직무를규정하고있다. 특명담당대신은내각의중요정책을관련부처가시행하는데통일성을확보하기위해필요한종합조정을담당하는국무대신이다 ( 내각부설치법제9조 ). 특명담당대신은행정기관의장에게필요한자료의제출과설명요구권, 권고와그에대한보고요구권, 총리에게보고권등을가진다. 현재특명담당대신은금융, 경제재정정책, 주민번호제도, 원자력방재, 지방창생 규제개혁, 쿨재패전략 지적재산전략 과학기술정책 우주정책, 원자력손해배상 원자로지원기구, 소비자 식품안전 방재 해양정책, 저출산대책 남녀공동참여등 9명이다. 이들중에는행정부처의장을겸임하는경우도있다. 특명담당대신은부대신과대신정무관, 대신보좌관등이지원한다. 본부에서는내부부국으로내각부심의관과정책총괄관 44) 을두고있다. 내각부심의관 (2명) 은내각부의소장업무중에서중요한정책과관련된사무를총괄정리한다. 정책총괄관 (8명) 은중요정책의기획과입안, 종합조정을담당한다. 정책총관관의중요한정책분야를총괄한다. 이들은참사관이돕는다. 이외에중요정책회의와심의회, 특별기관등을운영하고있다. 회의와심의회는총리또는내각관방장관을장으로하며관련부처장과학식전문가등으로구성되는합의제기관이다 ( 내각부설치법제18조 ). 중요정책회의에는정제재정자문회의와종합과학기술 44) 부처에따라서는정책총괄관을두기도한다. 150

193 해외국정운영체제사례제4장 혁신회의를두며, 별도법령을통해국가전략특별구역자문회의, 중앙방재회의, 남녀공동참여회의등이있다. 심의회에는별도의법령에의거해우주정책위원회와식품안전위원회, 원자력위원회등 20여개가있다. 특별기관으로자방창생추진사무국과북방대책본부, 금융위기대응회의등 20여개가있다. 내각부에는종합조정을담당하는조직이외에상훈국, 남녀공동참여국, 오키나와진흥국, 경제사회종합연구소, 오키나와종합사무국등과외국 ( 外局 ) 으로궁내청과공정거래위원회, 국가공안위원회등이있다. 이를포함한내각부본부의정원은 2,324명이다 (2016년 7월기준 ). 종합조정을담당하는부서만을구분하기는어렵지만, 대표적으로총괄심의관과심의관등이소속된대신관방이 329명, 정책총괄관실이 506명, 참사관이 44명등이다. (3) 장관 ( 대신 ) 보좌기관부처장은보좌직과보좌기관을지원한다. 부처장은보좌직으로부대신, 대신정무관, 대신보좌관등정무직을둘수있다. 보좌기관은대신관방이대표적이지만, 부처에따른약간차이가있다. 우선보좌직으로부대신은다음으로대신보좌관 45) 은부처마다필요한경우에 1명을둘수있다 ( 국가행정조직법제17조의2제1항 ). 대신보좌관은대신의명을받아대신의정책관련기획과입안, 정무에관해보좌한다. 그임면은대신의신청을거쳐내각이실시한다. 대신정무관은대신을보좌해특정정책및기획에참여해정부를처리한다. 그임면은대신의신청으로내각이실시한다. 각부처에서는대신관방이설치되어있다. 신관방은국 ( 局 ) 보다상위조직이며, 부처내부의종합기획과조정, 조직관리와관련된업무 ( 인사, 예산, 문서, 정보관리 ) 를담당한다. 대신정무관은정치적인사에해당한다. 집권여당국회의원이임명된다. 이외심의관이있다. 45) 내각부에도대신보좌관을두고있다. 2014년내각부설치법개정을거쳐필요한경우에내각부에 6명이내를둘수있도록했다. 대신보좌관은내각관방장관이나특별담당대신의명을받아특정정책의기획과입안, 정무에관해보좌한다. 151

194 분권형국정운영체제와정부혁신 중앙행정기관에따라조정기능을담당하는직위나부서에차이가있다. 총무성에서는총무심의관이총무성의소장사무와관련된중요한정책의사무를총괄하고정리하고, 대신관방은총무성의소장사무에관한종합정리에관한업무를담당한다. 외무성에서는외무심의관 (2명) 을둔다. 외무심의관은외무성의소장사무와관련된중요한정책에관한사무를총괄정리한다 ( 외부성설치법제5 조 ). 부처가운데는종합외교정책국은범정부적인정책을담당한다. 국토교통성에서도종합정책국을두고있다. 국토교통성에서는대신관방이법령과인사, 예산등의조정역할과국토교통성전반의업무운영등중심적인역할을담당하는반면, 종합정책국은국토교통성의종합적이고기본적인방침의책정, 내부시책의정리등을맡고있다. 환경성의경우, 대신관방이부처내조합조정을담당하는반면, 종합환경정책국은관련행정기관의환경보호에관한사무의종합조정을추진한다. (4) 직업공무원패전이후일본의공무원은천황의관리에서국민전체의봉사자로바뀌었다. 헌법에서는공무원의선정과파면은국민고유의권리이며, 공무원은 전체의봉사자 라고규정하고있다 ( 제15조제1항 ). 이에따라공무원은복무선서, 법령및상사의명령준수, 쟁의행위금지, 신용실추행위금지, 비밀유지, 직무전념, 정치적행위제한, 사기업으로부터격리등의의무가요구된다. 이러한공무원의권리와의무는국가공무원법, 지방공무원법에서규정하고있다. 공무원인사행정은내각의독립기관인인사원이담당해왔다. 그러나 2014 년에내각인사국을설치해고위직공무원의인사를통합관리하고있다. 국가공무원에는일반직과특별직이있다. 국가공무원은주무부처의장이, 지방공무원은지자체장이인사권을가지고있으며, 채용도부처별로시행된다. 채용시고위공무원과일반공무원으로나누어선발하고있다. 2007년에국가공무원법을개정해철저한능력실적주의에의거한인사관리와적정한재취업제도를도입했다. 또한 2012년에는기존채용구분 (Ⅰ종, Ⅱ종, Ⅲ종 ) 을개정해종합직과일 152

195 해외국정운영체제사례제4장 반직으로통합했으며, 이외에전문직과경력자채용도별도로시행하고있다. 일반직의채용은공개적이고평등한채용시험을원칙으로한다. 최근에는여성의채용 등용확대, 민간인재활용등을추진하고있다. 공무원은신분보장을통해임명권자의자의적인사를금지하고노동기본권의제한을보상하고있다. 법정사유가아니면의사에반해강임, 휴직, 면직을당하지않는다 ( 국가공무원법제74조제15조, 지방공무원법제27조 ). 급여는법정주의와조례주의를채택하고있으며, 공무원에게는공무재해보상과퇴직연금등이제공된다. 공무원의노동기본권은제한된다. 경찰직과해상보안직등을제외한일반직공무원은단결권이인정된다. 급여나근무조건등에대한단체교섭권은인정되지만, 단체협약체결권은인정되지않는다. 쟁의권은금지된다 ( 국가공무원법제98조 ). 이러한노동기본권을제약하는대신, 인사원이국회와내각에급여의적절성을보고하고권고할수있으며, 공무원은근무조건에대한행정조치요구권을가진다. 아베정권에서는고위공무원인사관리를강화하고있다. 2014년국가공무원법을개정해총리가고위직공무원인사의통합관리를도입했으며, 이를위해내각인사국을설치했다. 부처장이담당했던사무차관이하고위공무원임명권을내각부로통합해고위공무원의적절한인사관리를위해적격성심사등고위공무원의인사를통합관리하고있다. (5) 종합평가일본에서국가원수는천황이지만실권을행사하지못하는상징적존재이다. 행정부수반은내각이며, 총리가내각의수장이다. 헌법에서는총리에게강한권한을인정하고있지만, 내각법에서는총리의우월성은약하며합의체로서내각중심주의를채택하고있다. 헌법에서는 총리독임제 를, 내각법에서는 내각합의제 를규정하고있다고할수있다. 헌법과내각법의규정에모순이있다는지적도있다. 2001년중앙성청재편이후총리의권한이강화되었다. 총리가임명하는부처장은주무대신으로행정사무를분담관리한다. 부처장은소관업 153

196 분권형국정운영체제와정부혁신 무와관련된종합조정기능도가지고있다. 내각과총리의보좌기관은내각관방과내각부로이원화되어있다. 이들기관은기능이중복되고비대화되고있다는지적을받았다. 이에따라내각관방은내각의종합전략기능에중점을두는반면, 내각부는범정부적정책을기획하고입안하며부처간종합조정을주로담당하는방향으로정리되고있다. 부처장은대신관방이보좌하지만, 부처별로조정기능을담당하는부서를별도로두기도한다. 2. 지방분권화관점의국정운영체제 헌법에서는지방공공단체가조직과법률을법률로정해야하며, 의회를설치하도록규정하고있다 ( 제92조, 제93조 ). 또한지방공공단체는재산을관리하고, 사무를처리하고, 행정을집행하는권능을가지며, 법률의범위내에서조례를제정할수있다 ( 제94조 ). 구체적인지방분권화는지방자치법에서규정하고있다. 이외에지방공무원법과지방재정법, 지방세법, 지방교부세법등관련법에서사항별로규정하고있다. 1) 사무분권수준 1990년대중반부터 분권개혁 으로불리는지방분권화가진행되었다 년지방분권일괄법이시행된이후, 삼위일체 ( 보조금, 교부금, 세원이양 ) 개혁, 교부세개혁, 세제개정분권화등이진행되고있다. 구체적으로기관위임사무제도의폐지, 필수설치규제의완화와폐지, 통지와통달에의한개입폐지, 과세자주권 ( 법정외세 ) 의확대, 분쟁처리기관의설치등이다. 사무에서는국가가본래수행해야할역할 46) 을중점적으로담당하는반면, 46) 이는세가지유형이있다. 1국제사회에서국가적인존립과관련된사무, 2전국에서통일성이요구되는국민적활동혹은지방자치와관련된기본적인준칙사무, 3전국규모혹은전국적인시점에서수행해야 154

197 해외국정운영체제사례제4장 주민에밀접한행정은지자체에위임한다는원칙을가지고있다 ( 지방자치법제 1조2). 또한중앙정부는지방정부에관한제도와시책을실시에서지자체의자율성과자립성을보장해야한다. 이러한규정은지역분권화와관련된제도와시책, 운영에서중앙정부가제도의기획입안시의입법기준으로, 지자체는배분된사무를처리할때에법령의해석과운영기준으로기능한다. 중앙정부는지방정부의사무에관한제도의기획입안을할수있다. 이경우, 중앙정부는지방정부의자율성을인정하고, 중앙정부와지방정부의적절한업무분담을해야한다. 중앙정부는지방정부의자치사무가운데법령으로정해진사무에서업무를위탁할수있다. 또한중앙정부의관여는법률혹은시행령에의거해야하며, 지방자치법의입법기준에따라야한다. 표 4-24 중앙정부의지방정부에대한관여의기본원칙 자치사무 법정수탁사무 조언 권고 자료제출요구 시정요구 동의 특정한경우만적용 허가 인가 승인 특정한경우만적용 지시 특정한경우만적용 ( 시정지시 ) 대리집행 미적용이원칙 협의 특정한경우만적용 특정한경우만적용 기타관여 미적용이원칙 미적용이원칙 출처 : 일본총무성홈페이지. 国と地方の役割分担について ( 검색일 : ) ( go.jp/main_content/ pdf) 사무집행단계에서도운영기준에따라야한다. 중앙정부는중앙정부가수행 해야할역할을중점적으로담당해야한다. 지방정부는지역에서행정의자주 적이고종합적으로시행해야할역할을담당한다. 이러한지방정부의사무에는 할시책및사업의실시이다

198 분권형국정운영체제와정부혁신 법정수탁사무와자치사무가있다. 현재사무분담은통달, 인허가, 특정지역진흥, 행 재정지도등이남아있다. 2000년분권개혁에서는지방분권일괄법을개정해기관위임사무를폐지하고, 국가사무와자치사무, 법정수탁사무로재편했다. 표 4-25 중앙정부와지방정부의역할분담 기본안전 사법, 외교, 통화 방위 방재 중앙정부도도부현시정촌 경찰 방재 생활 환경 지구환경보전 공해방지 산업폐기물 아동복지 소방 방재 주민등록 호적 상수도 공해방지 일반폐기물 개호보험 고령자 장애자 아동복지 복지건강 교육 산업노동 건설 건강보험, 연금 의사 의약품 사립공립대학 ( 인가 ) 국립대학 교과서검정 경제 금융정책 통상, 관세 산업재생, 산업지도 ( 중소기업대책 ) 직업소개 노동기준 직업능력개발 생활보호 지역보건 병원 약국 사립학교 ( 인가 ) 현립고등학교 시정촌초중교교직원급여등부담 중소기업대책 상점가진흥 직업소개 직업능력개발 국도 ( 지정구간 ) 국도 ( 지정구간이외 ) 현도 생활보호 국민건강보험 연금 지역보건 시정촌립초중학교 ( 중소기업대책 ) ( 상점가진흥 ) 직업소개 시정촌도로 156

199 해외국정운영체제사례제4장 중앙정부 도도부현 시정촌 1급하천 1급하천 ( 지정구간 ) 2급하천 준용하천 유역하수도 공공하수도 출처 : 일본아이치현홈페이지. 国 県 市町村の現在の役割分担 ( 검색일 : ) ( f.aichi.jp/kikaku/bunken/torikumi/arikata/3kai/kuni-chihou_yakuwaribuntan.html) 2) 재정분권수준 재정은중앙정부에서지방정부로이전되고있다. 2015년도세입에서국세가 60.5%, 지방세가 39.5% 를차지했다. 반면세출에서는중앙정부가 42.0%, 지방이 58.0% 이었다 ( 總務省, 2017). 재정이전은보조금과지방교부세를통해이루어지고있다. 보조금은중앙부처가목적별로사용한다는조건으로지방에배분하며, 용도가정해져있다. 보조금은복잡한절차, 자의적배분등이문제점으로지적된다 ( 真渕勝, 2009:344-5). 지방교부세는총무성이배분하며, 지자체간재원의불균형을조정해일정한수준의행정서비스를받을수있도록재원을보장하기위한지방정부의재원보장기능과재정조정기능을가진다. 중앙정부가국세로징수한뒤, 일정한기준에의거해재배분한다. 전체국세수입가운데 30% 정도를차지한다. 보조금과지방교부세이외지방정부의재원에는지방세와지방채권등이있다. 지방세는지방세법에의거해중앙정부가정하는법정세이다. 법정세에는용도가정해지지않은보통세, 정해져있는목적세가있다. 법정세의세율은중앙정부가정하는표준세율이일반적이지만, 지방정부가조례로표준세율을넘는세율을부과하는초과과세도있다. 법정세에서가장비중이큰것은주민세이다. 법정세와별도로지방정부의판단으로징수하는법정외세가있다. 2000년분권개혁이후법정외보통세는허가제에서협의를통한동의로바뀌었다. 법정외목적세도신설되었다. 이는총무대신의동의가필요하다 47). 지방 47) 법정외세는대부분중앙정부가동의했지만, 2000년에요코하마시가요청한 승마투표권판매세 는거부했다 ( 真渕勝, 2009). 157

200 분권형국정운영체제와정부혁신 정부는공공기업필요경비등에지방채권을발행할수있다. 채권발행에는중 앙정부의허가가필요했지만, 2000 년분권개혁이후 2006 년에동의제로바뀌 었다. 3) 인사분권수준 광역지자체의조직과인사는 1990년대이후중앙정부의규제가완전히사라졌다. 광역지자체장 ( 知事 ) 이조직자치권을행사하고있다. 중앙정부의영향이남아있는것은출향 ( 出向 ) 과필수설치규제 ( 必置規制 ) 가대표적이다. 중앙정부는지방정부에관료를파견한다. 이를출향이라고한다. 중앙정부에서광역과기초지자체에출향자수는 2016년 10월기준으로 1,790명에이르며, 3분의 2는광역지자체가차지하고있다 ( 内閣官房内閣人事局, 2017). 부처별출향자점유율은건설과행정, 농림수산관련부처가높았지만, 최근에는지자체의요청에따라산업이나교통관련부처의출향자가늘어나고있다. 지자체에서는중앙정부와의채널확보, 인재보전, 조직활성화등의장점에도불구하고, 지자체의인사적체와인사시스템의차이, 장기적인재확보곤란등의단점도가지고있다. 필수설치규제는법률이나통달을통해지자체의조직과직원등의설치를의무화한제도이다. 시설과직원의명칭이법적으로정해진것, 시설의직원자격, 전임직원의설치의무, 배치기준을정한것, 심의회등부속기관설치를의무화된것등이있다. 이러한규제는지자체의자율조직권을제한하고, 행정의종합적 효율적운영을저해한다며총리자문기관지방분권추진위원회는 1996년에폐지혹은완화를제언했다. 이에따라시설의직원자격관련규제는폐지되었다. 심의회등에대해서는지자체의판단으로통합등이가능하도록명칭의무화는폐지되었다. 158

201 해외국정운영체제사례제4장 4) 종합평가 일본에서지방분권화는사무, 재정, 인사등에서진행되고있다. 분권화는중앙정부와지방정부가책임과사무를분담한뒤, 재정이양이이루어졌다 년지방분권일괄법시행이후, 보조금과교부금, 세원이양을분권개혁이단행되었다. 또한교부세와세제개혁을추진하고있다. 사무에서는지방정부가주민에밀접한행정을담당하는것을원칙으로한다. 중앙정부가지방정부에관여할경우에는기본원칙을준수해야한다. 2000년분권개혁이후기관위임사무의폐지, 국가사무와자치사무, 법정수탁사무로재편되었다. 재정도중앙정부에서지방정부로이전되고있다. 인사에서는 1990 년대이후중앙정부의규제가완전히사라졌다. 현재는출향과필수설치규제가남아있다. 159

202 분권형국정운영체제와정부혁신 제 6 절해외국정운영체제비교 이상에서살펴본미국, 프랑스, 독일, 오스트리아, 일본의국정운영체제를요약하여정리하면아래 < 표 > 와같다. 정부형태는대통령제인국가가미국, 이원집정부제인국가가프랑스와오스트리아, 의원내각제인국가가독일과일본이었다. 대통령제와의원내각제의분류에대해서는일반적으로합의가이루어져있다고볼수있으나, 이원집정부제에대해서는학자들사이에서도견해를달리하는경우가있다. 이원집정부제라는용어에대해서조차학자에따라서반대통령제 (semi-presidential sysytem)( 김태수, 2007), 준대통령제 ( 강신구, 2014), 이원집정부제 ( 박용수, 2015, 오일환, 2005; 양현모외, 2004; 김연규, 2004), 분권형대통령제 ( 전학선, 2016, 황태연, 2005) 등다양하게사용하고있는실정이다. 본본고서에서는이원집정부제에대한이러한견해가있음에도불구하고이원집정부제라는용어를사용하였다. 그리고이원집정부제의특징으로는상당한정도의실권을가진국가원수와국회에서선출되는행정수반이병존하는국가형태로보았다. 그리하여프랑스와오스트리아를이원집정부제범주로묶었다. 본보고서의주된관심중하나라할수있는 분권형 국정운영체제라는관점에서보면주로행정부수반과국가원수와의권한관계가어떻게이루어져있는가와, 중앙정부와지방자치단체권한관계가어떻게이루어져있는가가핵심이다. 160

203 표 4-26 각국국정운영체제종합비교미국 프랑스 독일 오스트리아 일본 정부형태의특징 대통령제 이원집정부제 의원내각제 이원집정부제 의원내각제 대통령 대통령 대통령 대통령 일왕 국가원수 총리임명권, 외교권, 군통수권, 의회해산권, 국무회의주재권, 사면권, 법률안거부권 연방법관임명권, 사면권 군통수권, 의회해산권, 총리 각료임면권, 국민투표회부권, 사면권 상징적존재 대통령총리연방수상연방수상총리 국가수준 국정운영주체 행정부수반 독임제, 삼권분리, 법안제출권과예산권은 내각총괄각료임명제청권, 외교 국방권 ( 대통령과 국정운영총괄, 군통수권, 각료선출 조각 내각총괄, 각료임명제청권외교 국방권 ( 대통령이위임 ) 각의발의권, 국무대신파면권, 행정부지휘감독권, 행정권은내각 의회권한 공유 ), 밥안발의권, 법 권, 내각신임요구권 연방정부는합의제기 에속하며법안제출, 률집행권, 의회소집권 관 예산권을가짐 장관에지시권없음 장관장관연방장관연방장관대신 161 행정각부의장 내각구성원대통령에조언의무 부처사무총괄국무의원 부처사무총괄 부처사무총괄 해당부처사무관장, 규칙제정

204 162 지방분권 미국프랑스독일오스트리아일본 정부형태의특징대통령제이원집정부제의원내각제이원집정부제의원내각제 보좌기관 국가원수대통령실대통령비서실대통령비서실대통령실궁내청 행정부수반 대통령비서실 총리실 수상실 연방수상실 내각관방 ( 총리 ), 내각부 ( 내각 ) 행정각부의장 부처별상이 장관비서실 참모실 기획실 총무국 대신관방 정책조정 사무분권 재무분권 인사분권 대통령비서실산하정부간관계사무실 주정부와지방정부의자치권강하고기능분담정부간공동제공행정서비스많음 높은재무분권, 지방정부의재정건전성높음 지방정부에임명권부여정치적임용많음성과주의정착 대통령비서실에서국정총괄총리실에서정책조율 권한중복해소추진지방정부의자치권강함 헌법에재무분권명시중앙정부의존도높음 지방공무원신분규정인사분권진행중 수상실에서정책결정통합 조정 중재, 수상원칙 부처원리 내각원칙에의거 주정부별분권 연방정부와주정부, 주정부간재정조정 직업공무원제 연방수상실이정책결정, 정보업무담당 연방 주정부간수직적권한분산, 헌법에중앙 지방간분장업무명시, 위임사무존재 연방 주정부간과세권한분배재정조정제도 주정부의임명권보장 내각부 ( 특별직과내부부국에서담당 ) 지방정부는법정수탁사무와자치사무담당, 통달과인허가, 행정지도는잔존 보조금과지방교부세로재정이전 지방정부에서자치권행사, 중앙정부는출향과필수설치규제는행사

205 해외국정운영체제사례제4장 미국은국가원수와행정부수반이모두대통령으로동일주체이다. 이점에서만본다면미국이가장강한국정운영책임자를갖고있다고볼수있을것이다. 그러나주정부와지방정부의자치권이강하고, 중앙정부와기능분담이잘이루어진지방분권국가라는점에서본다면국가전체의행정권행사자로서대통령의권한은제한적으로해석할수밖에없을것이다. 아울러서행정부, 입법부, 사법부의 3권이견고하게분립되어상호견제와균형을이루는가장순수한형태의대통령제라는점에서도대통령의권한은한정적이라고하겠다. 의원내각제인일본은국가원수로서왕이있으나실권은없으며, 행정부수반으로서수상이행정권을행사한다. 입법부의다수당혹은연립여당에서수상이나오기때문에입법부와행정부가융합된정부형태라고할수있다. 특히일본은자유민주당이월등한의석수를오랫동안유지해오고있기때문에그러한현상은더욱강하다. 그러나정부부처의장과수상의관계, 부처간견고한업무분담현상을감안한다면대통령제국가의대통령과각부처의장과의관계처럼강력한실권을갖기는쉽지않다. 물론 1990년대후반이후로일본이내각기능과수상의권한을강화해왔기때문에예전에비해서는상황이많이달라졌다. 특히앞서언급한것처럼국회에서여당의압도적의석보유가지속되고있기때문에수상의권한은강화되었다. 지방분권차원에서는재정적으로는 4할자치라하여 2할자치를하고있는우리나라와는많이다른실정이다. 그런점을고려하면일본의수상의권한도국가전체적인행정권측면에서는제한적이라고하겠다. 독일은일본처럼왕이없고대통령이있는의원내각제라고하겠다. 독일대통령은연방법관임명권, 사면권등정도만행사할수있어서대통령제국가의대통령과비교하면아주미미한권한을갖고있다고하겠다. 이에비해연방수상은군수통수권, 각료선출권등국정운영을총괄하는권한을갖고있다. 입법부와관계에서는건설적불신임제도가있어서입법부가수상을쉽게불신임할수가없다. 따라서수상의임기가거의보장되고있다. 그런점에서보면일본의수상보다도안정적으로지위가보장된다고하겠다. 그런데독일은연방정부 163

206 분권형국정운영체제와정부혁신 국가로서주정부별분권이철저하게이루어졌기때문에국가전체의행정권이라는면에서는일본수상보다제한적이라고말할수있다. 프랑스는이원집정부제국가로국가원수로서대통령과행정부수반으로서수상이병존한다. 게다가대통령은총리임명권, 외교권, 군통수권, 의회해산권, 국무회의주재권, 사면권, 법률안거부권등의권한을갖고있어서독일의대통령과는전혀권한이다르다. 이런점에서는오스트리아도프랑스와유사하다고하겠다. 프랑스와오스트리아의행정부수반의권한을보면유사한권한을보유하고있다고하겠으나프랑스는대통령비서실에서국정을총괄하고오스트리아에서는연방수상실이정책조정역할을한다는측면에서프랑스수상의권한이상대적으로약하다고할수있겠으나, 오스트리아연방수상은장관에대한지시권이없다는점도고려해야할것이다. 또한오스트리아는연방제국가이기때문에국가전체의행정권이라는면에서는상당부분제한적일수밖에없다. 그에비해프랑스는지방정부의자치권이강하기는하지만재정적으로중앙의존도가높은실정이다. 이렇게보면, 이상에서살펴본국정운영주체로서국가원수와행정부수반은각나라별로다양한제도적장치를통해서권한이부여되기도하고제한받기도함을알수있다. 다시말해서이원집정부제국가인프랑스와오스트리아는국가원수와행정부수반이분리되어있고, 의원내각제국가인독일과일본은국가원수가거의실권이없지만독일의행정부수반은연방국가라는점에서, 일본의행정부수반은지방분권화되어있고, 부처장들과의관계라는측면에서제한을받고있다. 미국의대통령은국가원수이면서행정부수반이기도하지만 3권분립으로견제를받고있고연방국가로지방분권이명확하여역시대통령의권한이제한을받고있다. 이들국가와우리나라의국정운영체제를비교해보면, 우리는대통령제국가로서국가원수와행정부수반이동일이면서의원내각제적요소가가미되어 3 권분립이견고하지도않고, 지방분권수준이약하여국가전체적인행정권은상대적으로강하다고하겠다. 164

207 제 5 장 정부형태와정부운영설문조사 제 1 절전문가대상설문조사 제 2 절공무원대상설문조사 제 3 절소결

208 분권형국정운영체제와정부혁신 제 5 장정부형태와정부운영설문조사 제 1 절전문가대상설문조사 1. 조사개요 1) 조사목적 전문가설문조사는우리나라의정부형태와정부운영에대한전문가인식을조사하고, 아울러바람직한개선방안을도출하고자행정학과교수, 정치학과교수, 법학과교수를대상으로실시되었다. 설문의주요내용은정부형태, 정부운영방식, 정부혁신, 사회혁신, 지방분권등이었다. 2) 조사설계 전문가설문조사는행정학과교수, 정치학과교수, 법학과교수를대상으로실시되었다. 행정학과교수는 한국행정학회회원주소록 (2014) 에서본인의전문분야를 ( 행정 ) 조직 이라고명시한회원 108명을선정하였고, 정치학과교수는각대학교정치외교학과홈페이지에게시된전임교수중에서본인의전문분야를 비교정치 라고명시한교수 55명을선정하였으며, 법학과교수는각대학교법학과 ( 혹은법학전문대학원 ) 홈페이지에게시된전임교수중에서본인의전문분야를 헌법 이라고명시한교수 55명을선정하였다. 166

209 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-1 조사설계 모집단 행정학자 108명, 정치학자 55명, 헌법학자 55명 표본수 총 48명 ( 행정학자 23명, 정치학자 20명, 헌법학자 5명 ) 조사방법 이메일조사 조사도구 구조화된설문지 (Structured Questionnaire) 조사기간 2017년 9월 18일 ( 월 ) ~ 9월 27일 ( 수 ) 실사기관 한국행정연구원 조자도구는본연구를위해서구성 운영된연구운영실무협의회위원과관련전문가, 행정자치부공무원등의자문을거쳐서완성된구조화된설문지를활용하였는데 48), 공무원만을대상으로개발된문항은제외하였다. 설문조사는연구책임자가직접이메일을활용하여수행하였으며, 2017년 9 월 18일 ( 월 ) 부터 9월 27일 ( 수 ) 까지 10일간실시되었다. 최종설문응답표본수는 48명으로행정학자 23명, 정치학자 20명, 헌법학자 5명이었다. 3) 조사내용 조사내용은크게정부형태, 지방분권, 혁신으로나뉜다. 첫째, 정부형태는전문가들이현행정부형태에대해어떻게바라보고있는지파악하고자했다. 현행정부형태의장단점과향후적합한정부형태, 그와관련해바람직한정부형태로어떤것을선호하는지그리고그이유는무엇인지도물었다. 아울러국가기관별 ( 국회, 행정부, 사법부 ) 의영향력을물었다. 둘째, 지방분권관련해서는현재의지방분권수준과향후지방분권수준방향에대해서질문했다. 셋째, 혁신과관련해서는정부가추구해야할운영상의핵심가치, 정부혁신의필요성, 사회적난제해결에있어서시민의역할기대에대해질문했다. 그리 48) 설문지작성을위해자문을해준건국대학교소순창교수, 백석대홍석표교수, 경기대이건교수, 국가인재개발연구원황인표교수, 지방행정연수원홍진이교수, 행정자치부황명석과장, 심준형사무관에게감사를드린다. 167

210 분권형국정운영체제와정부혁신 고정부운영방식및혁신에대해전문가들에게구체적인의견을물었다. 정부 운영방식의문제점및개선안, 정부혁신추진현황의문제점및개선안으로나 누었으며, 자유로운의견이제시되는것을목적으로했다. 표 5-2 전문가대상설문조사내용 부문정부형태지방분권혁신 문항 현행정부형태장단점 향후적합한정부형태 바람직한정부형태에대한의견 국가기관별영향력 지방분권수준 지방분권수준변화의방향성 정부운영핵심가치 정부혁신 사회혁신 4) 응답자특성 설문에응답한전문가는총 48명이었다. 이메일을통해서 218명 ( 행정학자 108명, 정치학자 55명, 헌법학자 55명 ) 에게설문지를배부하였는데, 설문응답을한전문가는총 48명으로 22.0% 의응답률을보였다. 이가운데남성이 93.8%, 여성은 6.3% 로남성의비율이월등히높았다. 연령은 40대가 47.9%, 50대 39.6%, 60대 8.3%, 30대 4.2% 로 40대와 50대가대부분을차지하였다. 근속년수는 5년-10년이내 27.1%, 20년-30년이내 27.1%, 10년-15년이내 18.8%, 5년이내 8.3%, 30년이상 2.1% 이었다. 전공별로는행정학 47.9%, 정치학 41.7%, 법학 10.4% 로, 행정학전공자와정치학전공자가대부분을차지했다. 168

211 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-3 응답자특성 성별연령직업근속년수전공 구분 사례수 ( 명 ) 비율 (%) 전체 남성 여성 대 대 대 대 대학교수 기타 년이내 년-10년이내 년-15년이내 년-20년이내 년이내 년이상 행정학 정치학 법학 전문가대상설문조사결과 1) 정부형태 (1) 현행 5년단임대통령제장점현행 5년단임대통령제로운영되는우리나라정부형태가제도적으로갖는가장큰장점에대해 단임제이기에장기집권가능성이없다 는응답이 49.9% 로가장많았다. 그다음으로 단임제이기에재선을염두에두지않고정치적신념에따라정책을추진할수있다 가 29.2% 로많은응답을얻었다. 전문가들 169

212 분권형국정운영체제와정부혁신 이정책추진측면보다는장기집권가능성이낮다는점을현행우리나라대통령 제의장점으로많이생각하고있음을알수있었으며, 정치적신념에따른정책 추진에대해서도 29.2% 로적지않은지지를보여주었다. 표 5-4 현행우리나라대통령제장점 중장기정책추진용이 장기집권가능성낮음 정치적신념에따른정책추진 강력한정책추진 특별히없음 기타 ( 단위 : 명, 비율 %) 인원 비율 소계 (2) 현행정부형태에단점현행 5년단임대통령제의가장큰제도적단점에대해서는 단임제로서정책연속성이유지되기어렵다 는응답이 79.2% 로가장많았다. 대통령임기 5 년단임은대선공약을추진하기에너무짧다 (6.3%) 와 대통령의권한이너무작다 (4.2%) 는응답도있었으나매우비율은낮았다. 이를종합해서생각해보면, 단임제로서 5년은짧지는않지만정책연속성이라는차원에서보면단임제는개선의필요성이있다고생각하는것으로이해할수있겠다. 표 5-5 현행우리나라대통령제단점 단임은너무짧음 정책연속성유지어려움 대통령권한너무작음 특별히없음 기타 ( 단위 : 명, 비율 %) 인원 비율

213 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 (3) 향후적합한정부형태향후개헌을할경우우리나라에가장적합한정부형태중 대통령이국가원수이면서행정부수반인 4년중임대통령제 가 54.2% 응답률을나타냈다. 그다음 대통령이국가원수이면서행정부수반인 5년단임대통령제유지 가 16.7%, 국회에서선출된수상이내각을구성하여정부를운영하는의원내각제 14.6% 순으로이어진다. 단임과중임을구분하지않고대통령제를선호하는것으로생각할수있는비율은 70.9% 이기에대통령제에대한선호가의원내각제나이원집정부제에비해서월등히높다고하겠다. 표 5-6 적합한정부형태 5 년단임대통령제 4 년중임대통령제 ( 단위 : 명, 비율 %) 의원내각제이원집정부제기타소계 인원 비율 앞선문항응답항목을선택한이유를묻는질문에는현행 5년단임대통령제를선호하는이유로 의원내각제를도입하기에는국회의원들에대한국민들의신뢰가낮기때문 이라는응답이 50% 로가장높았다. 효율적국정을할수있기때문이라는응답은 33.3% 이었다. 그러나이질문에대한응답자가총 6명으로매우적었기때문에차이는검증하기어렵다. 표 년단임대통령제를선호하는이유 국정효율적운영 국회의원에대한낮은신뢰도 남북분단상황 ( 단위 : 명, 비율 %) 소계 인원 비율

214 분권형국정운영체제와정부혁신 적합한정부형태 에서가장높은응답률이나타난 4년중임대통령제정부형태 를선호하는가장큰이유로는, 응답자의 80.8% 가 4년중임대통령제로국민적지지가낮은대통령은 4년으로임기를마치고, 국민적지지를받는대통령이라면 8년동안정책연속성을갖고국정을수행할수있기때문이다 를꼽았다. 의원내각제를도입하기에는국회의원들에대한국민들의신뢰가낮기때문이다 (7.7%), 이원집정부제는대통령과수상의권한분담이명확하지않아서불안해보이기때문이다 (3.8%), 대통령과국회가서로분립되어견제하는구조가바람직하다고생각하기때문이다 (7.7%) 는응답도있었으나미미한정도이다. 표 년중임대통령제를선호하는이유 ( 단위 : 명, 비율 %) 국민적지지에국회의원에대한대통령과수상의대통령과따라중임가능낮은신뢰권한불명확국회상호견제 소계 인원 비율 한편의원내각제정부형태를선호하는가장큰이유로 의원내각제는국회에서선출된수상이내각을구성하고다수당정부나연립정부를구성하게되어, 국회와행정부간대립이적어서국정이효율적으로운영될것이라고생각하기때문이다 가 71.4% 로가장많았다. 이러한결과를볼때, 의원내각제를선호하는전문가들은대통령의독주에대한경계심에서보다는행정부와입법부간의융합이중요하여의원내각제를선호하는것으로이해할수있다. 표 5-9 의원내각제를선호하는이유 ( 단위 : 명, 비율 %) 효율적국정운영 대통령 1인독재 이원집정부제는불안 소계 인원 비율

215 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 또한이원집정부제정부형태를선호하는가장큰이유로, 대통령과수상간에권력이분담되어국정이균형있게운영될수있다고생각하기때문이다 가 60.0% 로나타났다. 그러나총응답수가 5명에지나지않고, 대통령과수상권한분담 이 3명, 국회의원에대한낮은신뢰도 가 2명으로나타나차이를변별하기는어렵다. 표 5-10 이원집정부제를선호하는이유 ( 단위 : 명, 비율 %) 대통령과수상권한분담 국회의원에대한낮은신뢰도 소계 인원 비율 (4) 바람직한정부형태이상과관련하여, 향후개헌을할경우우리나라에가장적합한정부형태로생각하는정부형태에대해추가소견을물었으며, 종합적으로의견을정리하면다음표와같다. 응답자중 72.4% 가대통령제를선호했으며, 단임대통령제보다는중임대통령제를선호했다. 4년중임대통령제 (28.6%) 와 4년중임미국식대통령제 (28.6%) 선호도가동일한비율로가장높게나타났다. 국민의국회에대한낮은신뢰도, 대통령제선호그리고대통령책임제가대의제취지에더부합된다고이유를들었으며, 중임제가국정운영상정책연속성과안정감을줄것이며, 남북이분단된현상황에서장기계획을담보할강력한리더십이필요하다는점도들었다. 또한현국무총리제를폐지하고미국식대통령제와같이부대통령제를도입해, 대통령의권한을분담시키고, 엄격한 3권분립을통해견제와균형이추구되어야한다는의견도있었다. 우리사회의민주주의가성숙해 5년중임대통령제를추진해도문제없을것이라는긍정적인의견과연방제대통령제에대한의견도있었다. 그러나중임대통령제를추진하려면, 대통령권력의적절한분산, 관련부처와의대등한관계형성등대통령 173

216 분권형국정운영체제와정부혁신 권한재조정과권력집중견제가그전제로확립되어야한다고덧붙였다. 의원내각제, 이원집정부제를선호한다고답한경우, 그이유역시제왕적대통령화방지및대통령에게권한이집중되는현상이바람직하지않다고보기때문이었다. 표 5-11 정부형태선호및이유 정부형태선호및이유 사례수 4년단임대통령제 - 대통령권력오남용방지, 권력통제가능 2 단임 5년단임대통령제 - 장기집권우려가없음 3 단임대통령제 1 중임대통령제 - 국민의책임정치인수요가큼 1 4년중임대통령제 중임 - 대통령권력을대통령제분산하고, 관련부처와대등한권한형성전제필요연방제대통령제 - 남북분단상황, 장기계획담보할강력한리더십필요 6 - 정책연속성, 국정안정확보가가능 4년중임미국식대통령제 - 국무총리대신부통령제를도입해, 대통령권한분담 6 할필요있음 - 엄격한삼권분립등균형이추구되어야함 5년중임대통령제 - 민주주의가성숙해서좋은대통령이 10년집권해도 1 문제없을것 - 의회가대통령을적절히견제할것이전제 1 - 정치적다양성생기고, 중앙정부권한이효율적으로운용 - 국회에대한국민의신뢰낮음 - 국민은의원내각제보다대통령제를선호 - 대통령책임제가대의제취지에더부합 의원내각제 - 비례대표제를확대해전문성갖춘내각구성해야함 - 현재대통령에게권한이집중되어, 업무가과부하 - 양당제극한대결에서벗어나다당제, 연합정치로민주주의살려야함 5 174

217 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 정부형태선호및이유 - 국정부패방지, 대통령제왕화방지이원집정부제 - 국회의원의자질이충분치않으며, 정권에대한시민의통제권강화필요 - 지방자치, 강한상호견제해야 - 입법부 행정부의일방실패보완가능기타 ( 권력분산 ) - 정부형태보다는국정운영상권력분산이더중요 사례수 2 1 2) 국가기관별영향력평가 (1) 입법부, 행정부, 사법부의영향력전문가들은현재우리나라에서입법부, 행정부, 사법부각각의영향력정도에대해서는 7점척도에서 입법부영향력 4.48점, 행정부영향력 5.50점, 사법부영향력 3.79점이라고응답했다. 문항이 매우크다 7점, 적정 4점, 매우작다 1점 이었던점을고려할때, 전문가들은행정부와입법부의영향력이적정한수준보다높다고보고있다고할수있다. 표 5-12 국회, 행정부, 사법부영향력크기 ( 단위 : 점, 최대값 : 7, 최소값 : 1 ) 입법부영향력 행정부영향력 사법부영향력 (2) 지방분권수준지방분권수준의경우 사무분권화 3.08점, 재정분권화 1.79점, 인사분권화 3.08점으로, 모두적정수준보다낮게나타나, 지방분권이충분히이루어지지않았다고인식하고있는것으로나타났다. 175

218 분권형국정운영체제와정부혁신 표 5-13 지방분권수준 ( 단위 : 점, 최대값 7, 최소값 1) 사무분권화 재정분권화 인사분권화 (3) 지방분권수준변화의방향성향후우리나라지방분권수준변화의방향성에대해서는 사무분권화 5.29점, 재정분권화 5.65점, 인사분권화 5.10점으로결과가나와, 향후지방분권이전체적으로더욱활성화되어야한다는인식이지배적이었는데, 특히 재정분권화 에대한지지가높았다. 표 5-14 지방분권수준변화의지향성 ( 단위 : 점, 최대값 : 7, 최소값 : 1) 사무분권화 재정분권화 인사분권화 * 훨씬낮추어야한다 : 1, 현행유지 : 4, 훨씬높여야한다 : 7 (4) 정부운영상핵심가치합법성, 합리성, 효율성, 전문성, 개방성등총 15가지가운데향후우리정부가국정운영에있어서관심을두어야할가치에대해서는 1순위는 책임성 29.0%, 합법성 12.9%, 투명성 12.9% 순이었다. 2순위는 책임성 25.8%, 투명성 22.6%, 분권과자율 12.9% 순이었다. 3순위에서도 책임성 은 20.0% 로가장높았다. 표 5-15 정부운영상핵심가치 (1 순위 ~2 순위 ) 핵심가치 1순위 2순위 합법성 합리성 ( 단위 : %) 176

219 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 핵심가치 1순위 2순위 효율성 전문성 형평성 책임성 탈규제 경쟁력 대응성 공정성 투명성 개방성 국민소통 사회연대 분권과자율 순위로본경우, 책임성 54.8%, 투명성 35.5% 순으로나왔다. 이를볼때전문가들은국정운영의핵심가치로책임성과투명성을가장중요하게인식하고있는것으로이해할수있으며, 분권과자율은 1순위에서는선택되지않았지만 2순위에서는비교적높게나타나중요하게생각하고있는것으로이해할수있겠다. 표 5-16 정부운영상핵심가치 (1+2 순위 ) 핵심가치 1+2순위 합법성 16.1 합리성 9.7 효율성 6.4 전문성 3.2 형평성 3.2 책임성 54.8 탈규제 3.2 경쟁력 9.7 대응성 9.7 ( 단위 ; %) 177

220 분권형국정운영체제와정부혁신 핵심가치 1+2순위 공정성 16.2 투명성 35.5 개방성 6.4 국민소통 9.7 사회연대 3.2 분권과자율 12.9 (5) 정부혁신관련정책추진확대및필요성다음은총 15개정부혁신관련정책추진의대한필요성을물었으며, 전문가들은대체로정부혁신관련정책의추진이필요하다고답했다. 이가운데 부처간협업확대 가 93.7% 로긍정적인의견이가장많이나왔다. 그다음 창의적조직문화확산 81.3%, 지방분권확대 77.1%, 데이터기반행정확대 75.0%, 부처업무자율성확대 70.8%, 공무원의정치적중립성확대 70.8% 순으로이어졌다. 그러나 고위공무원제도강화 의경우긍정응답이 29.2% 로가장낮았다. 그리고 청와대정책조정기능강화 에대한지지는 35.5% 로절대기준으로도낮았지만 국무총리정책조정기능확대 (56.2%) 에비해서도상당히낮았다. 앞의응답과연계시켜생각해보면전문가들은대통령의권한강화에대해서는부정적이라고이해할수있겠다. 표 5-17 정부혁신관련정책추진의필요성 구분 전혀필요하지않다 부정 필요하지않다 보통 필요하다 긍정 매우필요하다 ( 단위 : %) 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대

221 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 구분 전혀필요하지않다 부정 필요하지않다 보통 필요하다 긍정 매우필요하다 4) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문직위확대 ) 고위공무원제도강화 ) 청와대정책조정기능강화 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업부자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 ) 데이터기반행정확대 (6) 사회적난제해결방식 ( 사회혁신 ) 한편 장기적인경기침체, 양극화, 저출산 고령화, 기후변화등복잡한사회적난제해결에대한공공부문의대응력 에대해서는, 응답자의 93.7% 가문제해결에한계가있다고답했다. 또한 사회적난제해결을위해지금까지와는차원이다른사회변화가불가피하다 고응답자의 97.9% 가긍정하여, 사회적난제해결이필요해진현상황에있어서혁신적대응도요구되고있음을알수있다. 이와관련해응답자의 81.3% 가 앞으로공적부문이충분히채워주지못하는국민의니즈를채우기위해서시민사회의다양한활동이우리사회에서더욱중요해질것 이라고답했으며, 앞으로공공부문의혁신에서도시민들의혁신적인아이디어나활동이더욱중요해질것 이라고 83.3% 가긍정했다. 따라서전문가들은향후정부운영상여러정책확대와더불어사회적난제해결이불가피해졌으며, 문제해결과정에서공공부문의혁신과시민참여도필요해졌다고판단하고있다. 이는다른말로표현하면 사회혁신 에대한지지가 179

222 분권형국정운영체제와정부혁신 전문가들사이에서매우높게나타난다고설명할수있겠다. 표 5-18 사회적난제해결을위한방식 부정 ( 단위 : %) 구분전혀보통매우아니다그렇다아니다그렇다 1) 사회적난제공공부문한계 ) 사회적난제해결혁신적대응 ) 시민사회활동중요 ) 시민의혁신적아이디어중요 긍정 3) 정부운영방식및혁신 (1) 정부운영방식의문제점및개선안전문가들에게정부운영방식의문제점과개선방안에대해서서술해달라는요구를했는데, 응답결과를정리하면다음과같다. 전문가들은 국민소통부족및관주도의일방적하향식행정 과 정책연속성, 일관성부족 을가장큰문제로꼽았으며, 부처이기주의, 협업부족, 비효율화 와같은경직된조직특성을그다음으로들었다. 또한 대통령및청와대중심행정운영 역시문제라는의견도뒤를이어많았다. 국민소통부족등관주도의일방적하향식행정 은국민참여방식을발굴하거나민관협력을강화해서해소해야한다고개선안을제시했다. 지방분권화에대비해향후국민의직접참여가원활해져야한다는것도그이유였다. 시민참여를정치적으로이용할우려가있으나, 정부운영에있어서국민과소통되어야한다는점은계속강조되었다. 정권이교체될때마다정부운영철학이바뀌며운영방식도변화할수밖에없었던것에대해서도많은전문가가지적했다. 정부운영방식의극단적변화로인한 정책연속성, 일관성부족 이행정운영상혼란을초래하고, 국민적인공감 180

223 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 대를상실하게했다는것이다. 이같은혼란이반복될수록행정효율저하는물론업무를추진하는공무원도소극적이게될수있으므로, 향후정부운영은철학을갖고중장기적인관점에서추진되어야한다고개선안을제시했다. 부처이기주의, 협업부족, 비효율화 도정부운영의효율과성공을위해해소해야과제이며, 대통령을비롯한정권컨트롤타워의감독하에부처간인사교류등협업과제를개발하고, 실질적인이익을위해협력할것을강조했다. 또한전문가들은 대통령및청와대중심의행정운영 등으로인해현행정부운영상대통령의권력을견제할기능이마땅히없다고보고, 대통령에게집중된권한을관련부처, 지자체등으로이관하여자율성을보장해야한다고판단했다. 종합적으로볼때전문가들은정부운영방식의원활한개선을위해정책일관성을갖고권한이재조정되어야하며, 국민의합의와권한집중에대한견제가필요하다는의견을갖고있다고이해할수있다. 표 5-19 정부운영방식의문제점및개선안 정부운영방식의문제점 국민소통부족등관주도의일방적하향식행정 국민참여방식발굴등민관협력강화 주민자치활성화로지방분권화대비 권력기관에대한국민의견제기능확보해야 정책연속성, 일관성부족 중장기적인성찰, 국민적공감대를얻어정책추진해야 부처이기주의, 협업부족, 비효율화 정책컨트롤타워기능강화, 부처간인사교류등협력과제개발 대통령및청와대중심행정운영 집중된권한을관련부처, 지방분권등으로이관하고자율성보장 의회, 정당, 행정부처가주축이되고청와대가조율하는협의체필요 과도한행정입법등정부권한비대 실질적인지방분권을통한정부운영이필요 중앙정부중심의행정운영 중앙중심운영이강해, 지방자치제도상에더권한이양해야 사례수

224 분권형국정운영체제와정부혁신 정부운영방식의문제점 사례수 권위주의등공무원자질미흡 탈권위주의와대국민소통노력필요 2 부적절한행정운영 2 사후약방식행정과여론에따라변하는운영방식 운영매뉴얼필요 2 운영상감독, 관리, 투명성미흡 성과에관한보고의무를관련법에반영해야 2 민주적책임성지려면행정정보잘공개해야 전시행정, 실적주의등으로인한폐해 2 정당및국회의원자질부족 정당중심선거제도개선및개혁 2 정부부처의리더십부족 조직내민주화, 협동등강화 1 (2) 정부혁신추진의문제점및개선안전문가들은정부혁신추진현황중 권위주의, 형식주의, 내실없는운영 을가장큰문제라고인식했다. 전문가들은현재까지추진된여러정부혁신에대해대체로비판적인입장을보였는데, 정권교체시마다 정책연속성, 일관성부족 을겪음에도불구하고, 정부혁신에대한사후평가가제대로이루어지지않았다고지적했다. 따라서정책추진시에트랜드보다는장기적인목표에집중해신중하게실행해야하며, 시민, 전문가등민관협동체제로정책에대한성과지향적사후관리가확대되어야한다고강조했다. 표 5-20 정부혁신추진의문제점및개선안 정부혁신추진의문제점및개선안 권위주의, 형식주의, 내실없는운영 정부혁신에대한사후평가필요 시민, 전문가참여등민관협동하여성과지향적관리확대 사례수 11 정책연속성, 일관성부족

225 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 정부혁신추진의문제점및개선안 사례수 트렌드보다는장기적인목표에집중해서신중하게운영해야함 혁신에대한충분한평가수반필요 소극적인자세, 편의주의, 전문성등담당자역량및자질문제 직업공무원제도실현위해쇄신해야 4 자질검증할수있도록인사시스템개선 개혁내용미흡, 부적절성 3 실적주의, 부정부패등폐해 지방에자율성과책임감줘야 3 국민소통부족 2 부처이기주의, 협업부족등 부처전문성기반으로한자율성강화, 협업조화필요 2 중앙정부의과도한권한 지방분권을촉진하고, 인사독립성확보해야 2 비전문가참여로인한부정확성 1 지방분권추진지연등적극적이지않은권한이양 1 혁신범주의협소성 청와대하향식집행관행극복하고, 국정큰틀에서혁신해야 1 183

226 분권형국정운영체제와정부혁신 제 2 절공무원대상설문조사 1. 조사개요 1) 조사목적 공무원대상설문조사는우리나라에적합한정부운영방식을모색하고자공무원을대상으로자료를수집하기위해실시하였다. 우리나라중앙정부및지방자치단체공무원의정부혁신방향및조직및직무관련인식을파악하고정부운영및업무조정에대한인식을조사하였다. 2) 조사설계 공무원대상설문조사는중앙행정기관과지방자치단체공무원을대상으로이루어졌다. 중앙행정기관은식품의약품안전처등 5개처, 국민권익위원회등 5개위원회, 미래창조과학부등 16개부, 기상청등 15개청, 민주평화통일자문위원회등총 42개기관의공무원을대상으로실시되었다 49). 지방자치단체는 17개광역자치단체와 226개기초자치단체공무원을대상으로실시되었다. 표 5-21 조사설계 모집단 중앙행정기관및지방자치단체공무원 표본수 1,406명 ( 중앙행정기관 454명 / 광역자치단체 316명 / 기초자치단체 636명 ) 조사방법 온라인조사 ( 이메일 /FAX 조사병행 ) 조사도구 구조화된설문지 (Structured Questionnaire) 조사기간 2017년 6월 30일 ( 금 ) ~ 7월 11일 ( 화 ) 실사기관 닐슨컴퍼니코리아 49) 설문조사를위해서 43개중앙행정기관을대상으로협조요청을하였으나기획재정부는해당기관의사정으로인하여설문대상에서제외되어결과적으로중앙행정기관은 42개기관을대상으로설문조사가실시되었다. 청단위에서는검찰청이제외되었다. 184

227 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 원활한설문조사를위해서행정자치부를통해서중앙행정기관과광역자치단체에협조공문을발송하였고, 기초자치단체에는광역자치단체에서협조공문을발송하는절차를거쳤으며, 각기관의정원을고려하여직급별로표본수를할당하여각자가온라인설문조사에응하도록하였다 50). 조사도구는본연구를위해서구성 운영된연구운영실무협의회위원과관련전문가, 행정자치부공무원등의자문을거쳐서완성된구조화된설문지를활용하였다. 설문조사는조사전문업체인닐슨컴퍼니코리아에위탁하여진행되었으며, 2017년 6월 30일 ( 금 ) 부터 7월 11일 ( 화 ) 까지평일기준으로 8일간실시되었다. 최종설문응답표본수는 1,406명으로중앙행정기관공무원 454명, 광역지방자치단체공무원 316명, 기초지방자치단체공무원 636명이었다. 3) 조사내용 공무원대상설문조사내용은크게세부분으로나눌수있다. 첫째파트는정부혁신과사회혁신에관한설문이다. 세부적으로는기존정부혁신추진의문제점, 정부혁신의바람직한방향, 정부혁신의적정추진기간, 정부운영의핵심가치, 정부운영의바람직한방향, 사회적난제해결을위한정책대응, 사회적난제해결을위한시민사회활동의역할기대, 시민사회활동에대한정부지원필요성등이었다. 첫째파트의설문의도는기존의정부혁신추진의문제점파악과방향성파악, 정부운영의핵심가치파악, 사회혁신 의가능성진단이었다. 이는기존정부혁신이앞으로도필요하겠지만문재인정부가새롭게주목하고있는 사회혁신 에대한인식을확인해보고싶었기때문이다. 둘째파트는조직및직무관련설문이다. 세부적으로는직무만족도, 조직몰입도, 조직환경, 직무자율성, 혁신행동, 사회혁신, 원활한국정운영을위한 50) 행정자치부창조정부조직실창조정부기획과를비롯하여중앙행정기관과자치단체의설문조사를위해서협조해준각기관의담당자, 그리고설문에응해준공무원에게감사를드린다. 185

228 분권형국정운영체제와정부혁신 필요사항에관한것이다. 둘째파트는직무자율성이나조직환경등과혁신행동이어떠한관련성을갖는지를살펴보기위한설문이며, 첫째파트에이어서 사회혁신 에대한인식을보다구체적으로설문하였다. 셋째파트는지방분권을포함하여조직운영의자율성문제에대한설문이다. 세부적으로는지방자치의수준, 중앙행정기관과지방자치단체의대내 대외적인조직운영의자율성에대해서설문하였다. 표 5-22 조사내용 부문 PART A. 정부혁신 PART B. 직무와조직 PART C. 지방분권과업무관여 문항 기존정부혁신추진의문제점 정부혁신의바람직한방향 정부혁신의적정추진기간 정부운영의핵심가치 정부운영의바람직한방향 사회적난제해결을위한정책대응 사회적난제해결에위한시민사회활동의역할기대 시민사회활동에대한정부지원필요성 사회혁신 직무만족도 직무자율성 조직환경 혁신행동 원활한국정운영을위한필요사항 지방분권관련 - 현재지방자치수준평가 - 향후지방자치수준견해중 - 청와대 ( 대통령실 ) 및국무조정실의소속기관관여수준평가앙 - 청와대 ( 대통령실 ) 의소속기관관여수준평가 / 관여수준변화방향행 - 업무자율성보장시혁신시도의향정도정 - 국무조정실의소속기관업무관여수준평가 / 관여수준변화방향기 - 업무자율성보장시혁신시도의향정관 - 소속기관의장및기획조정관련부서의관여수준평가 - 소관업무관련소속기관의장이나기획조정관련부서의관여수준평가 186

229 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 부문 지방자치단체 문항 - 소관업무관련소속기관의장이나기획조정관련부서의관여변화방향 - 업무자율성보장시혁신시도의향정도 - 가장영향을많이미치는외부기관 - 가장영향을많이미치는내부기관 - 중앙정부의업무관여수준평가 - 소관업무관련중앙정부의직간접적인관여수준평가 / 관여수준변화방향 - 소관업무관련자율성보장시혁신시도기대정도 - 소속기관의기획조정관련부서의업무관여수준평가 - 소관업무관련소속지자체기획조정부서의관여수준평가 - 소관업무관련소속지자체기획조정부서의관여변화방향 - 업무자율성보장시혁신시도의향정도 - 가장영향을많이미치는외부기관 - 가장영향을많이미치는내부기관 4) 응답자특성 본공무원대상설문조사는총 3,844명의표본을할당하였는데, 중앙행정기관에 1,136명, 광역자치단체에 788명, 기초자치단체에 1,929명을할당하였다. 응답율은중앙행정기관이 1,136명할당에 454명이응답하여 40.0%, 광역행정기관이 788명할당에 316명이응답하여 40.1%, 기초자치단체가 1,929명할당에 636명이응답하여 33,0% 의응답률을보였다. 중앙행정기관, 광역자치단체기초자치단체간의응답비율은 32.3 : 22.5 : 45.2이었다. 직급별응답자는 1-2급이 10명, 3급이 22명, 4급이 44명, 5급이 297명, 6급이 415명, 7급이 409명, 8급이하가 209명이었으며, 비율로보면 5급, 6급, 7급이각각 21.1%, 29.5%, 29.1% 로높았으며세직급을합하면 79.7% 를차지한다. 이는중앙행정기관은 5급과 6급에가장많은할당을하고, 지방자치단체는 6급과 7급에가장많은할당을한영향으로보인다. 응답자중남성은 885명, 여성은 521명이며, 비율로는 62.9%, 37.1% 이었다. 근속연수를보면 20-30년이 371명 (26.4%) 로가장많았고, 그다음으로 187

230 분권형국정운영체제와정부혁신 10-15년이 324명 (23.0%) 이었는데, 이것은역시자치단체공무원중 6급과 7 급의비중이높은영향으로보인다. 근무지를보면대체적으로전국적으로고르게분포되어있음을알수있다. 세종특별자치시의경우다수의중앙행정기관이이전한관계로응답자의 13.7% 나차지하고있다. 표 5-23 응답자특성 직렬구분소속구분직급성별근속연수근무지 부서 사례수 ( 명 ) 응답률 (%) 전체 1, 국가직 지방직 중앙행정기관 광역자치단체 기초자치단체 급 급 급 급 급 급 급이하 남성 여성 년이내 년-10년이내 년-15년이내 년-20년이내 년이내 년이상 서울 세종 인천경기 부산울산경남

231 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 부서 사례수 ( 명 ) 응답률 (%) 전체 1, 대구경북 광주전라 대전충청 강원제주 공무원대상설문조사결과 51) 1) 정부혁신 (1) 기존정부혁신정책의문제점그간우리나라에서추진된정부혁신의가장큰문제점은 지속되지않는단절적혁신정책 이라는응답이 38.3% 로가장높게나타났고, 국민과의소통이적은일방향적혁신 (25.0%), 실제국민의삶과관련이낮은혁신 (19.8%) 의순으로나타났다. 이는국민과소통을통해서실제국민의삶에영향을주는혁신을지속적으로추진해야한다는인식으로해석할수있을것이다. 혁신정책에한하는것은아니지만우리나라는정부가바뀌면이전정부가추진해왔던중요정책들을버리고새로운정책을추진하는것이상식처럼되어버렸다. 그리고국민의삶과관련이낮은혁신을문제로지적한것은정부혁신이정부내부의일하는방식등의개선에집중되다보니국민이체감하는변화가미흡했다는점을의식한것으로볼수있다. 지난박근혜정부에서정부3.0이라는혁신도구를가지고 서비스정부 를위한과제들을발굴하여추진하였으나일정한성과에도불구하고단발적인사례로끝나버렸던점이없지않았다. 51) 본설문조사결과에대한분석및해석시다음과같은사항에유의하여야한다. 첫째, 각통계표에수록된숫자는반올림되었으므로세목과그총계가일치되지않는경우도있다. 둘째, 일부설문문항에따라중복으로응답된문항이있으므로그합계는 100% 가넘을수도있다. 189

232 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-1 기존정부혁신추진의문제점 소속기관별로보면기존정부혁신추진의가장큰문제점으로전반적으로 지속되지않는단절적혁신정책 이라는응답이가장높게나타났으며, 기초자치단체의경우 국민과의소통이적은, 일방향적혁신 의응답이 30.7% 로상대적으로가장높게나타났으며, 광역자치단체의경우에도 국민과의소통이적은, 일방향적혁신 의응답이두번째로높았다. 이는중앙행정기관공무원보다자치단체공무원이혁신정책추진에있어서국민과의소통을보다중요시할것이라는생각을하게한다. 190

233 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-24 기존정부혁신정책의문제점 ( 기관별 ) 구분 사례수 단절적혁신정책 국민삶과관련낮은혁신 국민과소통이적은일방적혁신 정책추진과정의투명성부족 미흡한혁신추진의지 일선공무원의이해및확산미흡 전체 1, 중앙행정기관 광역자치단체 기초자치단체 기타 (2) 정부혁신추진의핵심사항향후정부혁신을추진하는데있어서가장필요한점에대해 의사결정의투명성및공정성제고 의응답이가장높게나타났다. 그외에도 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ), 국민과국익을생각하는공직사회구현, 정부의복잡한사회문제해결역량강화, 데이터에기반한합리적정책결정, 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 이상대적으로높은응답을보였다. 반면에 취약계층대상찾아가는서비스제공, 공무원부정부패척결, 최신기술 ( 인공지능등 ) 기반의지능형전자정부구현 은매우낮은응답을보였다. 191

234 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-2 정부혁신추진의핵심사항 1순위기준으로보았을때, 소속별로는중앙행정기관과기초자치단체공무원동일하게 의사결정의투명성및공정성제고 의응답이가장높게나타난반면, 광역자치단체에서는 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 이 19.3% 로가장높게나타났다. 1+2순위기준으로보았을때도소속기관관계없이 의사결정의투명성및공정성제고 가가장높은지지를보였다. 이처럼정부혁신추진에있어서공무원들이의사결정의투명성과공정성을가장중시한다는점은향후정부혁신수립및추진에있어서중요하게고려해야할것으로보인다. 이처럼소속기관관계없이유사한지지를보이는항목이있는반면에소속기관별로상당이편차를보이는항목도보인다. 1+2순위를기준으로보았을때, 자치단체공무원 192

235 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 은 지방분권 ( 중앙 지방정부기능및역할조정 ) 을동일하게두번째로중요하다는의견을나타냈으나중앙행정기관공무원은모든항목중에서가장낮은지지를보였다. 지방분권추진에대해서는중앙행정기관공무원과자치단체공무원간에편차가매우큼을알수있다. 한편, 지난박근혜정부의정부3.0에서강조했던 취약계층대상찾아가는서비스제공, 최신기술기반의지능형정부 에대해서소속기관관계없이모두가매우낮은지지를보이는점이눈에띈다. 표 5-25 정부혁신추진의핵심사항 중앙행정기관 1 순위 1+2 순위 광역자치단체 기초자치단체 중앙행정기관 광역자치단체 ( 단위 : %) 기초자치단체 사례수 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ) 의사결정의투명성및공정성제고 데이터에기반한합리적정책결정 정부의복잡한사회문제해결역량강화 공공서비스개선을통한국민편의증진 취약계층대상찾아가는서비스제공 국민과국익을생각하는공직사회구현 공무원부정부패척결 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 지역균형발전 최신기술 ( 인공지능등 ) 기반의지능형전자정부구현 기타

236 분권형국정운영체제와정부혁신 (3) 정부혁신의적정추진기간전체공무원의절반이상 (53.4%) 은정부혁신의적정추진기간에대해 6 년 ~10년 이라고응답한것으로나타났다. 이는우리나라의정부혁신추진이정부별로시작했다가종료되어 5년을넘지못하는것에대해비판적인시각을보여준것으로이해할수있겠다. 그림 5-3 정부혁신정책추진의적정기간 소속기관별로보아도정부혁신의적정추진기간에대해서는대체로유사한 경향을보였으며, 6 년 ~10 년 이라는응답이모든기관에서 50% 이상이었다. 표 5-26 정부혁신정책추진의적정기간 ( 기관별비교 ) ( 단위 : %) 구분 사례수 5년대통령임기내 6년 ~10년 11년 ~20년 21년이상 전체 1, 중앙행정기관 광역자치단체 기초자치단체

237 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 (4) 정부운영핵심가치정부운영의핵심가치로 1순위기준 공정성 이가장높게나타났고, 효율성 과 참여와소통 이그다음으로높게나타났다. 이는위에서향후정부혁신을추진하는데있어서가장필요한점으로 의사결정의투명성및공정성제고 의응답이가장높게나타났다는점과무관하지않다고하겠다. 다시말해서공무원들은정부운영에있어서 공정성 을매우중요한가치고인식하고있다고하겠다. 그림 5-4 정부운영의핵심가치 정부운영의핵심가치에대해서소속별로는중앙행정기관과광역자치단체는 공정성 의응답이가장높게나타난반면, 기초자치단체의경우 참여와소통 195

238 분권형국정운영체제와정부혁신 의응답이가장높게나타났다. 그러나기초자치단체의경우에도 공정성 응답 이높게나왔다. 표 5-27 정부운영의핵심가치 중앙행정기관 1 순위 1+2 순위 광역자치단체 기초자치단체 중앙행정기관 광역자치단체 ( 단위 : %) 기초자치단체 사례수 효율성 전문성 형평성 책임성 탈규제 경쟁력 대응성 공정성 투명성 분권과자율 참여와소통 창의성 지역균형발전 기타 (5) 정부혁신관련정책에대한견해정부혁신관련정책의필요성에대해서공무원들은정부혁신관련정책의필요성에대한지지를보면, 5점척도중 4점이상은 부처간협업확대 (4.24), 데이터기반행정확대 (4.15), 창의적조직문화확산 (4.12), 부처업무자율성확대 (4.06) 로나타났다. 그리고 3.5점이상으로는 지방분권확대 (3.93), 전자정부확대 (3.87), 공무원의정치적중립강화 (3.76) 로나타났다. 한편 3 점이하는 성과지향적관리확대 (2.83) 하나이었다. 196

239 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-28 정부혁신관련정책의필요성 _ 공무원전체 구분 전혀필요하지않다 부정 필요하지않다 보통 필요하다 긍정 매우필요하다 5 점평균 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문직위확대 ) 고위공무원제도강화 ) 청와대정책조정기능강화 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업부자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 ) 데이터기반행정확대 중앙행정기관소속공무원들의정부혁신관련정책의필요성에대한인식을보면, 부처업무자율성확대 (4.15), 부처간협업확대 (4.11), 창의적조직문화확산 (4.09), 데이터기반행정확대 (4.07), 부처간협업확대 (4.24), 데이터기반행정확대 (4.15) 가 5점척도중 4점이상으로높은지지를보였다. 그리고 민관협업확대 (3.85), 전자정부확대 (3.84), 인사관리권한부처대폭위임 (3.83), 공무원의정치적중립강화 (3.68) 이 3.5점이상으로비교적높은지지를얻었다. 197

240 분권형국정운영체제와정부혁신 표 5-29 정부혁신관련정책의필요성 _ 중앙행정기관공무원 구분 전혀필요하지않다 부정 필요하지않다 보통 필요하다 긍정 매우필요하다 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문직위확대 ) 고위공무원제도강화 ) 청와대정책조정기능강화 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업부자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 ) 데이터기반행정확대 점 평균 광역지방자치단체소속공무원들의정부혁신관련정책의필요성에대한인식을보면, 부처간협업확대 (4.31), 지방분권확대 (4.19), 데이터기반행정확대 (4.18), 창의적조직문화확산 (4.14), 부처업무자율성확대 (4.02) 5점척도중 4점이상으로높은지지를보였다. 그리고 민관협업확대 (3.94), 전자정부확대 (3.88), 인사관리권한대폭부처위임 (3.83), 공무원의정치적중립강화 (3.75) 가 3.5점이상으로비교적높은지지를얻었다. 198

241 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-30 정부혁신관련정책의필요성 _ 광역지자체공무원 구분 전혀필요하지않다 부정 필요하지않다 보통 필요하다 긍정 매우필요하다 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문직위확대 ) 고위공무원제도강화 ) 청와대정책조정기능강화 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업부자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 ) 데이터기반행정확대 점 평균 기초지방자치단체소속공무원들의정부혁신관련정책의필요성에대한인식을보면, 부처간협업확대 (4.31), 지방분권확대 (4.15), 창의적조직문화확산 (4.14), 부처업무자율성확대 (4.02), 민관협업확대 (4.00) 이 5점척도중 4점이상으로높은지지를보였다. 그리고 전자정부확대 (3.88), 공무원의정치적중립강화 (3.83), 인사관리권한대폭부처위임 (3.81) 이 3.5점이상으로비교적높은지지를얻었다. 199

242 분권형국정운영체제와정부혁신 표 5-31 정부혁신관련정책필요성 구분 전혀필요하지않다 부정 필요하지않다 보통 필요하다 긍정 매우필요하다 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문직위확대 ) 고위공무원제도강화 ) 청와대정책조정기능강화 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업부자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 점 평균 아래 < 표5-32> 는정부혁신관련정책의필요성에대한인식을소속기관별비교하기위해서정리한것이다. 부처업부자율성확대, 부처간협업확대, 창의적조직문화확산, 데이터기반행정확대 는소속기관관계없이모두 4.0 이상으로높은필요도가높게나타났다. 그런데 지방분권확대 는광역지방자치단체와기초지방자치단체공무원은각각 4.19점과 4.15점으로필요도를높게보았으나중앙행정기관공무원은 3.44점으로상대적으로낮게보았다. 그리고 성과지향적관리확대 에대해서는소속기관관계없이모든공무원이가장낮게필요성을인식하고있었다. 200

243 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-32 소속기관별정부혁신관련정책필요성비교 4.0 이상 3.5 이상 3.0 이상 3.0 미만 중앙 광역 기초 부처간협업확대 (4.31) 부처간협업확대 (4.31) 부처업부자율성확대 (4.15) 지방분권확대 (4.19) 데이터기반행정확대 (4.19) 부처간협업확대 (4.11) 데이터기반행정확대 (4.18) 지방분권확대 (4.15) 창의적조직문화확산 (4.09) 5) 창의적조직문화확산 창의적조직문화확산 (4.14) 데이터기반행정확대 (4.07) (4.14) 부처업부자율성확대 (4.02) 부처업부자율성확대 (4.02) 민관협업확대 (4.00) 민관협업확대 (3.85) 민관협업확대 (3.94) 전자정부확대 (3.88) 전자정부확대 (3.84) 전자정부확대 (3.88) 공무원의정치적중립강화 인사관리권한대폭부처위임 인사관리권한대폭부처위 (3.83) (3.83) 임 (3.83) 인사관리권한대폭부처위 공무원의정치적중립강화 공무원의정치적중립강화 임 (3.81) (3.68) (3.75) 전문직위확대 (3.56) 지방분권확대 (3.44) 국무총리정책조정기능확국무총리정책조정기능확대국무총리정책조정기능확대대 (3.36) (3.21) (3.46) 전문직위확대 (3.36) 전문직위확대 (3.20) 공무원채용제도다양화 (3.38) 공무원채용제도다양화 (3.26) 고위공무원제도강화 (3.17) 청와대정책조정기능강화청와대정책조정기능강화청와대정책조정기능강화 (3.37) (3.16) (3.16) 고위공무원제도강화 (3.24) 고위공무원제도강화 (3.08) 공무원채용제도다양화 (3.12) 성과지향적관리확대 (2.93) 성과지향적관리확대 (2.79) 성과지향적관리확대 (2.79) 정부운영에대해 지방분권의확대, 공무원채용제도다양화, 전문직위확대, 청와대정책조정기능확대, 국무총리정책기능확대, 부처업무자율성확대, 부처간협업확대, 민관협업확대, 데이터기반행정확대 의필요성에대해소속간통계적으로차이가있는것으로나타났다. 부처간협업확대 에대해서는모든기관공무원이높은지지를보이고점이주목할만하다. 지난정부에서정부3.0을추진하면서가장중요시했던정책이 부처간협업 이었는데앞으로도관심을갖고추진해야할점이라고할수있겠다. 201

244 분권형국정운영체제와정부혁신 그리고 부처업무의자율성확대 에대해서도모든기관공무원이높은지지를보이고있다는점도관심을가질필요가있겠다. 한편, 지방분권확대 에대해서는중앙행정기관은그다지필요성을크게인식하지않은데반해광역자치단체와기초자치단체는필요성을크게느끼고있으며, 특히광역자치단체공무원이더크게느끼고있는것으로나타났다. 여기서또하나간과할수없는것은 창의적조직문화확산 의필요성에대해서도모든기관의공무원이크게느끼고있다는점이다. 표 5-33 정부혁신관련정책의필요성차이분석 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 * ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립강화 ) 공무원채용제도다양화 * ) 전문직위확대 * ) 고위공무원제도강화 ) 청와대정책조정기능강화 * ) 국무총리정책조정기능확대 * ) 부처업부자율성확대 * ) 부처간협업확대 * ) 민관협업확대 * ) 데이터기반행정확대 * * : P <

245 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 2) 사회혁신 (1) 사회적난제해결을위해우선할정책사회적난제해결을위한정책우선순위를 1순위기준으로보면, 국가의사회안전망확충 이라는응답이가장높게나타났고, 기업의사회적책임확대, 경제성장을위한국력집중 이그다음으로높은것으로나타났다. 중앙행정기관과광역자치단체공무원은 국가의사회안전망확충 이라는응답이높게나타났으며, 기초자치단체공무원은 지방분권화를통한지방자치단체역할확대 의응답이높게나타났다. 표 5-34 사회문제해결을위한정책우선순위 1순위 중앙행정기관 광역자치단체 기초자치단체 사례수 경제성장을위한국력집중 국가의사회안전망확충 기업의사회적책임확대 기업경쟁력강화를위한공적지원확대 개인경쟁력강화를위한공적지원확대 지방분권화를통한지방자치단체역할확대 정부혁신을통한중앙정부역량강화 관련영역별범정부차원의컨트롤타워구축 자선단체활동활성화 사회적기업활성화 지역공동체활동활성화 사회적난제해결을위한사회적대타협 사회문제인식패러다임전환 기타 사회적난제해결을위한정책우선순위를 1+2 순위기준으로보면, 국가의 사회안전망확충, 기업의사회적책임, 경제성장을위한국력집중 은소속 203

246 분권형국정운영체제와정부혁신 기관관계없이모두 20% 이상으로높은순위로나타났다. 한편, 사회적난제해결을위한사회적대타협 과 사회문제인식패러다임전환 은중앙행정기관과광역자치단체공무원은 20% 이상을보였으나기초자치단체공무원은 20% 이하로상대적으로낮은우선선위를보였다. 그리고 지방분권화를통한지방자치단체역할확대 에대해서는광역자치단체와기초자치단체공무원은 20% 이상으로높은우선순위를나타냈으나중앙행정기관공무원은겨우 6.2% 밖에되지않았다. 표 5-35 사회문제해결을위한정책우선순위비교 (1+2 순위기준 ) ( 단위 : %) 20.0 이상 10.0 이상 10.0 미만 중앙광역기초 국가의사회안전망확충 (47.1) 기업의사회적책임확대 (27.8) 사회적난제해결을위한사회적대타협 (23.8) 경제성장을위한국력집중 (23.3) 사회문제인식패러다임전환 (20.7) 정부혁신을통한중앙정부역량강화 (14.8) 관련영역별범정부차원의컨트롤타워구축 (12.8) 개인경쟁력강화를위한공적지원확대 (8.1) 지방분권화를통한지방자 국가의사회안전망확충지방분권화를통한지방자 (29.7) 치단체역할확대 (32.7) 지방분권화를통한지방자기업의사회적책임확대치단체역할확대 (29.4) (30.0) 기업의사회적책임확대 (27.8) 국가의사회안전망확충사회문제인식패러다임전 (28.0) 환 (25.6) 경제성장을위한국력집중경제성장을위한국력집중 (27.2) (24.1) 사회적난제해결을위한사회적대타협 (20.6) 지역공동체활동활성화 (10.1) 정부혁신을통한중앙정부역량강화 (9.5) 관련영역별범정부차원의 사회적난제해결을위한사회적대타협 (18.6) 사회문제인식패러다임전환 (16.4) 관련영역별범정부차원의컨트롤타워구축 (13.8) 정부혁신을통한중앙정부역량강화11.8) 개인경쟁력강화를위한공적지원확대 (8.0) 지역공동체활동활성화 204

247 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 중앙광역기초 치단체역할확대 (6.2) 컨트롤타워구축 (8.5) 기업경쟁력강화를위한공개인경쟁력강화를위한공적지원확대 (5.7) 적지원확대 (7) 지역공동체활동활성화 (4.4) 기업경쟁력강화를위한공사회적기업활성화 (2.9) 적지원확대 (4.7) 자선단체활동활성화 (1.3) 사회적기업활성화 (1.6) 기타 (1.1) 자선단체활동활성화 (0.9) 기타 (0.3) (6.1) 기업경쟁력강화를위한공적지원확대 (4.1) 사회적기업활성화 (2.0) 자선단체활동활성화 (1.1) 기타 (0.2) (2) 사회적난제해결을위한시민사회역할에대한기대사회적난제해결에대한시민사회역할에대해긍정비율이 55.5% 로나타나공무원의절반이상이긍정적으로기대하고있는것으로나타났다. 사회적난제해결에대한시민사회역할기대에대해중앙행정기관공무원의긍정비율이 61.9% 로상대적으로가장높게나타났고, 광역자치단체공무원의긍정비율은 51.9%, 기초자치단체공무원의긍정비율은 52.7% 로나타났다. 그림 5-5 사회문제해결에대한시민사회역할기대 205

248 분권형국정운영체제와정부혁신 사회적난제해결에대한시민사회의역할기대에대해서는공무원의소속 간통계적으로차이를보였다. 표 5-36 사회문제해결에대한시민사회역할기대 ( 단위 : %, 점 ) 구분 부정긍정 5점전혀보통매우아니다그렇다평균아니다그렇다 전체 중앙행정기관 (n=454) 광역자치단체 (n=316) 기초자치단체 (n=636) F-value 3.440* P-value.033 * : P <.05 (3) 시민사회활동에대한정부지원필요성시민사회활동에대해긍정비율이 53.6% 로나타나공무원의절반이상이정부지원이필요하다고생각하는것으로나타났다. 시민사회활동에대한정부지원필요성에대해중앙행정기관공무원의긍정비율이 59.7% 로상대적으로높게나타났고, 광역자치단체공무원의긍정비율은 46.5%, 기초자치단체공무원의긍정비율은 52.7% 로나타났다. 206

249 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-6 시민사회활동에대한정부지원필요성 한편, 시민사회활동에대한정부지원필요성에대해서는공무원의소속간통계적으로차이를보였다. 중앙행정기관공무원이시민활동에대한정부지원필요성에가장긍정적인인식을보였고, 그다음이기초자치단체공무원, 광역자치단체공무원순이었다. 표 5-37 시민사회활동에대한정부지원필요성 ( 단위 : %, 점 ) 부정 긍정 전혀매우 5점구분아니보통그렇아니그렇평균다다다다 전체 중앙행정기관 (n=454) 광역자치단체 (n=316) 기초자치단체 (n=636) F-value 7.005* P-value.001 * : P <

250 분권형국정운영체제와정부혁신 (4) 사회혁신 52) 사회혁신에대해중앙행정기관공무원의경우 지역주민들의지역공동체활동이우리사회를위해필요하다고생각한다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 시민사회의역할활성화를위해서는공적권한을부여해주어야한다고생각한다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 그림 5-7 사회혁신 _ 중앙행정기관 사회혁신에대해광역자치단체공무원의경우 사회문제해결에있어시민들 의다양한의견들이전문가들의전문성못지않게중요하다고생각한다 는항목 이상대적으로높게나타난반면, 시민사회의역할활성화를위해서는공적 52) 사회혁신은아래질문에 5점척도로응답하는방식이었다. 1) 사회적기업등의활동이우리사회를위해필요하다 2) 지역공동체활동이우리사회를위해필요하다 3) 시민들의다양한의견이전문가들의전문성못지않게중요하다 4) 시민사회의다양한활동이우리사회의문제를풀수있는실마리를제공한다 5) 시민들이공공정책기획단계에서적극적으로참여해야한다 6) 시민사회와협업하기위해일하는방식이바뀌어야한다 7) 시민사회의역할활성화를위해공적권한을부여해야한다 208

251 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 권한을부여해주어야한다고생각한다 는항목이상대적으로낮은것으로나 타났다. 그림 5-8 사회혁신 _ 광역자치단체 사회혁신에대해기초자치단체공무원의경우 사회문제해결에있어시민들의다양한의견들이전문가들의전문성못지않게중요하다고생각한다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 시민사회의역할활성화를위해서는공적권한을부여해주어야한다고생각한다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 209

252 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-9 사회혁신 _ 기초자치단체 사회혁신에대해소속기관간 사회적기업등의활동이우리사회를위해 필요하다 와 지역공동체활동이우리사회를위해필요하다 는응답은통계적 으로차이가있는것으로나타났다. 표 5-38 소속기관별사회혁신 ( 단위 : 점, 5점척도 ) 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 사회적기업등의활동필요 *.001 2) 지역공동체활동필요 *.001 3) 시민들의의견중요 ) 시민사회활동이문제해결실마리제공 ) 정책기획단계부터시민의참여 ) 일하는방식개선 ) 시민사회에공적권한부여 * P <

253 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 3) 직무만족도과직무자율성 (1) 직무만족도 53) 전반적인직무만족도는중앙행정기관공무원이 3.71점, 기초자치단체공무원이 3.64점, 광역자치단체공무원이 3.59점의순으로나타나중앙행정기관공무원의만족도가가장높고광역자치단체공무원의만족도가가장낮은것으로나타났다. 직무만족에대해소속기관관계없이모두 상급자에대한만족 과 전반적인일에대한만족 이상대적으로높게나타난반면, 급여및처우에대한만족 과 도전성을발휘할수있어만족한다 가상대적으로낮은것으로나타났다. 표 5-39 소속기관별직무만족도 ( 단위 : 점, 5점척도 ) 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 전반적인일에대한만족 ) 상급자에대한만족 *.003 3) 급여및처우만족 ) 근무환경만족 ) 개인성장과발전만족 ) 일을통한성취감만족 *.033 7) 독립적사고와행동만족 *.004 8) 도전성발휘만족 *.005 * : P <.05 53) 직무만족도는아래질문에 5점척도로응답하는방식이었다. 1) 나는전반적으로내일에만족한다. 2) 나는나와함께일하는상급자에대하여만족한다. 3) 나는내가받는급여및처우에만족한다. 4) 나는나의근무환경에대하여만족한다. 5) 나는나의일을통해서이룰수잇는개인적인성장과발전에만족한다. 6) 나는나의일을통해서성취감을느낀다. 7) 나는업무에서독립적인사고와행동을할수있는정도에만족한다. 8) 나는내가하는일에서도전성을발휘할수있는정도에만족한다. 211

254 분권형국정운영체제와정부혁신 직무만족에대해 나와함께일하는상급자에대하여만족한다 와 일을통해서성취감을느낀다, 독립적인사고와행동을할수있어만족한다, 도전성을발휘할수있어만족한다 는응답은소속기관간통계적으로차이가있는것으로나타났다. (2) 직무자율성 54) 직무자율성에대해전반적으로 어떤순서대로일을처리할지결정권한이있다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 업무관련하여독창성을발휘할수있는기회가많다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 직무자율성은소속기관간의모든항목응답에대해통계적으로차이가있었다. 전체적으로광역자치단체공무원이중앙행정기관과기초자치단체공무원보다직무자율성을낮게인식하고있었다. 표 5-40 소속기관별직무자율성 ( 단위 : 점, 5점척도 ) 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 업무계획수립결정권한 *.000 2) 일처리순서결정권한 *.000 3) 업무처리방법결정권한 *.000 4) 독창성발휘기회 *.000 * : P <.05 54) 직무자율성은아래질문에 5점척도로응답하는방식이었다. 1) 나는업무계획을수립하는데있어서결정권한을가지고있다. 2) 나는어떤순서대로일을처리할지를결정할권한을가지고있다. 3) 나는어떻게업무를할것인지를결정할권한을가지고있다. 4) 나는업무관련하여독창성을발휘할수있는기회가많다. 212

255 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 (3) 조직몰입도 55) 조직몰입도는 5점평균기준각항목별 3.5점전후로나타나긍정적평가가높게나타났는데, 전반적으로 직장은내인생에서중요한의미를가진다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 현직장에서가족적인분위기를느낀다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 조직몰입도응답중 근무하면서가족같은분위기를느낀다 와 현직장에대해감정적으로애착을느낀다 는응답은소속기관간통계적으로차이가있는것으로나타났다. 표 5-41 소속기관별조직몰입도 ( 단위 : 점, 5점척도 ) 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 직장에대한강한소속감 ) 직장일을자기문제로인식 ) 직장은인생에서중요한의미 ) 가족같은직장분위기 *.000 5) 직장에대한감정적애착 *.000 * : P <.05 55) 조직몰입도는아래질문에 5점척도로응답하는방식이었다. 1) 나는현직장에강한소속감을느낀다. 2) 나는현직장이직면한문제들의내문제처럼생각될때가많다. 3) 나의직장은내인생에서중요한의미를가진다. 4) 나는현직장에서근무하면서가족같은분위기를느낀다. 5) 나는현직장에대해감정적으로애착을느낀다. 213

256 분권형국정운영체제와정부혁신 (4) 조직환경 56) 조직환경에대한인식은 5점평균기준 3.5점전후로나타나대체적으로긍정적으로평가하고있는것으로나타났다. 중앙행정기관공무원에서는 상급자는조직내에서진행되고있는일들에대해나에게알려준다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 창의적인아이디어를낼수있도록충분한시간적여유를준다 와 우리조직은혁신을위한충분한자원을제공해준다 는항목은 3점이하로낮았다. 표 5-42 소속기관별조직환경 ( 단위 : 점, 5점척도 ) 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 불필요한규정 / 규칙많음 *.000 2) 불필요한결재과정많음 *.000 3) 기획 / 의사결정참여 ) 직무환경은아래질문에 5점척도로응답하는방식이었다. 1) 우리조직에는불필요한규정및규칙이많이있다. 2) 우리조직에는일을수행하는데있어서불필요할정도로결재과정이많다. 3) 우리조직내구성원은대부분기획및의사결정에참여한다. 4) 나의상급자는대부분의의사결정에있어서조직구성원의의견을적극적으로묻는다. 5) 나의상급자는조직내에서진행되고있는일들에대해서나에게알려준다. 6) 나의상급자는나에게업무개선을위한결정권한을준다. 7) 나의상급자는나에게개선을위해필요한변화를시킬권한을준다. 8) 나의상급자는나의책임과동등한권한을위임해준다. 9) 우리조직직원들은위험감수를두려워한다. 10) 우리조직상층부의의사결정자들은위험감수를두려워한다. 11) 우리조직은동료직원들간업무에관해서소통을활발히한다. 12) 우리조직은상사와부하간업무에관해서소통을활발히한다. 13) 우리조직은부서간칸막이를없애업무를공유 협력하고있다. 14) 우리조직은국민개개인에게맞는맞춤형행정서비스를적극적으로개발 제공하고있다. 15) 우리조직은대국민공공정보를적극적으로개방하고있다. 16) 우리조직은변화에대해개방적이며변화에민감하게반응한다. 17) 우리조직은창의적인아이디어를낼수있도록충분한시간적여유를준다. 18) 우리조직은혁신을위한충분한자원을제공해준다. 214

257 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 4) 구성원의견청취 *.001 5) 조직내진행사항공유 *.000 6) 업무개선권한부여 *.000 7) 변화권한부여 *.000 8) 책임과동등한권한부여 *.000 9) 직원들이위험감수두려워함 * ) 고위층이위험감수두려워함 ) 동료간소통원활 ) 상사와부하소통원활 * ) 부서간공유 / 협력 * ) 맞춤형서비스적극개발 / 제공 * ) 공공정보적극개방 ) 변화에민감한반응 ) 창의적아이디어를위한충분한시간제공 ) 혁신을위한충분한자원제공 * : P <.05 광역자치단체공무원에서는 조직에불필요한규정및규칙이많다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 창의적인아이디어를낼수있도록충분한시간적여유를준다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 기초자치단체공무원에서는 대국민공공정보를적극적으로공개한다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 혁신을위한충분한자원을제공해준다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 조직환경에대해 불필요한규정및규칙이많이있다, 불필요한결재과정이많다, 상급자는조직구성원의의견을적극적으로묻는다, 조직내진행되는일을알려준다, 업무개선을위한결정권한이있다, 개선을위한필요한변화권한을준다, 책임과동등한권한을위임한다, 조직직원들은위험감수를두려워한다, 상사와부하직원간업무관련소통을활발히한다, 업무를공유한다, 국민개개인맞춤형행정서비스를적극적으로개발 / 제공한다 215

258 분권형국정운영체제와정부혁신 는응답은소속기관간통계적으로차이가있는것으로나타났다. (5) 혁신행동 57) 혁신행동에대해중앙행정기관과광역자치단체공무원은 업무수행에활용할수있는새로운기술, 도구, 방법등을찾으려고애쓴다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 체계적인방법으로혁신적인아이디어를업무에도입한다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 그림 5-10 혁신행동 _ 중앙행정기관 57) 혁신행동은아래질문에 5점척도로응답하는방식이었다. 1) 업무관련해서독창적인방법을고안한다. 2) 혁신적인아이디어에대한지원을얻어내려고노력한다. 3) 조직내다른구성원에게혁신적인아이디어를내라고독려한다. 4) 혁신적인아이디어를잘다듬어유용하게쓸수있도록만든다. 5) 체계적인방법으로혁신적인아이디어를업무에도입한다. 6) 업무와관련된어려운문제를해결하기위해새로운아이디어를개발한다. 7) 업무수행에활용할수있는새로운기술, 도구, 방법등을찾으려고애쓴다. 216

259 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-11 혁신행동 _ 중앙행정기관 혁신행동에대해기초자치단체공무원의경우 업무수행에활용할수있는새로운기술, 도구, 방법등을찾으려고애쓴다 는항목이상대적으로높게나타난반면, 체계적인방법으로혁신적인아이디어를업무에도입한다 는항목이상대적으로낮은것으로나타났다. 그림 5-12 혁신행동 _ 기초자치단체 217

260 분권형국정운영체제와정부혁신 혁신행동에대해 혁신적인아이디어에대한지원을얻어내려고노력한다, 조직내다른구성원에게혁신적인아이디어를내라고독려한다 는응답은소 속기관간통계적으로차이가있는것으로나타났다. 표 5-43 소속기관별혁신행동 ( 단위 : 점, 5점척도 ) 전체 중앙 광역 기초 F-value P-value 사례수 1, ) 독창적인방법고안 ) 혁신적아이디어에대한지원획득노력 *.041 3) 혁신적아이디어독려 *.003 4) 현신적아이디어정책화 ) 혁신적아디디어체계적방법으로업무에적용 ) 새로운아이디어개발 ) 새로운기술, 도구, 방법모색 * : P <.05 (4) 원활한국정운영을위한필요사항원활한국정운영을위한필요사항으로 대통령의대국민소통능력 이가장높게나타났고, 법과원칙에따른국정운영 과 대통령의리더십 이그다음으로높게나타났다. 소속기관별로는중앙행정기관과기초자치단체공무원은 대통령의대국민소통능력 의응답이높게나타났고, 광역자치단체공무원의경우 법과원칙에따른국정운영 이높게나타났다. 218

261 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-44 원활한국정운영을위한필요사항 중앙행정기관 1 순위 1+2 순위 광역자치단체 기초자치단체 중앙행정기관 광역자치단체 ( 단위 : %) 기초자치단체 사례수 대통령의리더십 대통령의대국민소통능력 대통령의대국회관계 국무총리의리더십 국무총리의국무조정능력 중앙행정기관의업무전문성 중앙행정기관의행정수요대응성 중앙행정기관의업무자율성 입법부와행정부협력 입법부의행정부견제와감시 명확한국정비전과전략 법과원칙에따른국정운영 기타 ) 조직자율성 (1) 현재지방자치수준 현재지방자치수준에대해 자치조직 ( 인사 ) 권 이높다는응답이가장높게 나타났고, 반면 자치재정권 은낮게나타났다. 219

262 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-13 현행지방자치수준 _ 중앙행정기관 그림 5-14 현행지방자치수준 _ 광역자치단체 220

263 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-15 현행지방자치수준 _ 기초자치단체 소속기관별로중앙행정기관은다른기관대비지방자치수준이높다고인 식하고있는것으로보이며, 현행지방자치수준에대해소속기관간모든항목 의응답은통계적으로차이가있는것으로나타났다. 표 5-45 현행지방자치수준 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 자치입법권 자치조직 ( 인사 ) 권 자치행정권 자치재정권 전체 1, 중앙행정기관 광역자치단체 기초자치단체 F-value * * * * P-value * P <

264 분권형국정운영체제와정부혁신 (2) 향후지방자치수준견해 향후지방자치수준견해에대해 자치재정권 이높아질것이라는응답이 가장높게나타났고, 반면 자치입법권 은낮게나타났다. 그림 5-16 향후지방자치수준견해 _ 중앙행정기관 그림 5-17 향후지방자치수준견해 _ 광역자치단체 222

265 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-18 향후지방자치수준견해 _ 기초자치단체 소속기관별로기초자치단체공무원경우다른기관대비 자치재정권 을높 여야한다고인식하고있는것으로보이며, 향후지방자치수준에대해소속기 관간모든항목의응답은통계적으로차이가있는것으로나타났다. 표 5-46 향후지방자치수준견해 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 자치입법권 자치조직 ( 인사 ) 권 자치행정권 자치재정권 전체 1, 중앙행정기관 광역자치단체 기초자치단체 F-value * * * * P-value * P <

266 분권형국정운영체제와정부혁신 (3) 상급기관의조정 / 관여수준평가상급기관의조정 / 관여수준평가는전반적으로평가 / 감사측면의수준이높다고인식하는것으로나타났다. 상급기관의조정 / 관여수준에대해 기획측면 에있어서광역자치단체에서중앙정부의직간접적인관여수준이 높은편 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 그림 5-19 상급기관의조정 / 관여수준 _ 기획측면 상급기관의조정 / 관여수준에대해 집행관리측면 에있어서기초자치단체 에서중앙정부나광역자치단체의직간접적인관여수준이 높은편 ( 매우그렇 다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 224

267 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-20 상급기관의조정 / 관여수준 _ 집행관리측면 상급기관의조정 / 관여수준에대해 평가 / 감사측면 에있어서기초자치단체 에서중앙정부나광역자치단체의직간접적인관여수준이 높은편 ( 매우그렇 다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 그림 5-21 상급기관의조정 / 관여수준 _ 평가 / 감사측면 225

268 분권형국정운영체제와정부혁신 표 5-47 상급기관조정 / 관여수준 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 기획측면 집행관리측면평가 / 감사측면 ( 중앙 ) 청와대관여수준 ( 중앙 ) 국무조정실관여수준 ( 광역 ) 중앙정부관여수준 ( 기초 ) 중앙정부관여수준 (4) 상급기관의조정 / 관여수준변화방향상급기관의조정 / 관여수준변화방향으로는전반적으로기획측면의수준을높여야한다고인식하는것으로나타났다. 상급기관의조정 / 관여수준변화방향에대해중앙행정기관은 세가지측면 에서모두 현행유지 에대한의견이높게나타났고, 광역자치단체와기초자치단체는 기획측면 에서는줄여야한다는응답이, 집행관리측면 과 평가 / 감사측면 에서는늘려야한다는응답이높게나타났다. 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 에대해 기획측면 에있어서중앙행정기관에서는 현행유지 에대한응답이높게나타난반면, 광역자치단체와기초자치단체에서는 줄여야한다 ( 대폭줄여야한다 + 줄여야한다 ) 는응답이높게나타났다. 226

269 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-22 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 _ 기획측면 상급기관의조정 / 관여수준변화방향에대해 집행관리측면 에있어서중앙행정기관에서는 현행유지 에대한응답이높게나타난반면, 광역자치단체와기초자치단체에서는 늘여야한다 ( 대폭늘여야한다 + 늘여야한다 ) 는응답이높게나타났다. 그림 5-23 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 _ 집행관리측면 227

270 분권형국정운영체제와정부혁신 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 에대해 평가 / 감사측면 에있어서중앙행정기관에서는 현행유지 에대한응답이높게나타난반면, 광역자치단체와기초자치단체에서는 늘여야한다 ( 대폭늘여야한다 + 늘여야한다 ) 는응답이높게나타났다. 그림 5-24 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 _ 평가 / 감사측면 표 5-48 상급기관의조정 / 관여수준변화방향 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 기획측면 집행관리측면 평가 / 감사측면 ( 중앙 ) 청와대관여수준 ( 중앙 ) 국무조정실관여수준 ( 광역 ) 중앙정부관여수준 ( 기초 ) 중앙정부관여수준 (5) 상급기관으로부터자율성확대시혁신시도의향 상급기관으로부터자율성이확대된다면전반적으로혁신을시도하겠다는응 답이높은것으로나타났다. 소관업무의자율성확대시혁신을시도할의향에 228

271 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 대해전반적으로기초자치단체의긍정응답이높게나타났다. 업무자율성확대시혁신시도의향에대해 기획측면 에있어서기초자치 단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 그림 5-25 자율성확대시혁신시도의향 _ 기획측면 업무자율성확대시혁신시도의향에대해 집행관리측면 에있어서기초 자치단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 229

272 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-26 자율성확대시혁신시도의향 _ 집행관리측면 업무자율성확대시혁신시도의향에대해 평가 / 감사측면 에있어서기초 자치단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 그림 5-27 자율성확대시혁신시도의향 _/ 감사측면 230

273 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-49 자율성확대시혁신시도의향 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 기획측면 집행관리측면 평가 / 감사측면 ( 중앙 ) 청와대 / 국무조정실 ( 광역 ) 중앙정부 ( 기초 ) 중앙정부 (6) 가장영향을많이미치는외부조직 중앙행정기관의경우가장영향을많이미치는외부조직으로 청와대 가 33.0% 로가장높게나타났으며, 이어 재정부처 (24.0%) 의순으로나타났다. 그림 5-28 가장영향을많이미치는외부조직 (1 순위 )_ 중앙행정기관 광역자치단체의경우가장영향을많이미치는외부조직으로 중앙소관업무 유관부처 가 41.8% 로가장높게나타났으며, 이어 광역지자체의회 (27.5%) 의 순으로나타났다. 231

274 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-29 가장영향을많이미치는외부조직 (1 순위 )_ 광역지방자치단체 기초자치단체의경우가장영향을많이미치는외부조직으로 광역지자체 소관업무관련부서 가 24.4% 로가장높게나타났으며, 이어 중앙소관업무 유관부처 (18.6%) 의순으로나타났다. 그림 5-30 가장영향을많이미치는외부조직 (1 순위 )_ 기초지방자치단체 232

275 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 표 5-50 가장영향을많이미치는외부조직 (1+2 순위 ) ( 단위 : %) 구분 사례수 중앙행정기관 구분 사례수 광역자치단체 구분 사례수 기초지방자치단체 주1) 1: 청와대 / 2: 국무조정실 / 3: 중앙재정부처 / 4: 중앙인사조직 / 5: 중앙소관업무유관부처 / 6: 국회 / 7: 광역지자체단체장 / 8: 광역지자체기획조정부서 / 9: 광역지자체재정부서 / 10: 광역지자 체인사조직부서 / 11: 광역지자체소관업무관련부서 / 12: 광역지자체의회 / 13: 기타 / 14: 영향을받지않음 주2) 문항간보기구성이다르므로보기간비교를하지않음 (7) 기관장 / 기획부서의관여수준평가기관장및기획부서의관여수준에대해중앙행정기관은 기획측면, 광역자치단체와기초자치단체는 평가 / 감사측면 의관여가높다고인식하는것으로나타났다. 기관장이나기획부서의관여수준에대해 기획측면 에있어서는소속별로모두 그저그렇다 는응답이높게나타났고, 중앙행정기관에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이상대적으로높게나타났다. 233

276 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-31 기관장 / 기획부서의관여수준평가 _ 기획측면 기관장이나기획부서의관여수준에대해 집행관리측면 에있어서는소속 별로모두 그저그렇다 는응답이높게나타났고, 중앙행정기관에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이상대적으로높게나타났다. 그림 5-32 기관장 / 기획부서의관여수준평가 _ 집행관리측면 234

277 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 기관장이나기획부서의관여수준에대해 평가 / 감사측면 에있어서는소속 별로모두 그저그렇다 는응답이높게나타났고, 광역자치단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이상대적으로높게나타났다. 그림 5-33 기관장 / 기획부서의관여수준평가 _ 평가 / 감사측면 표 5-51 기관장 / 기획부서의관여수준평가 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 기획측면 집행관리측면 평가 / 감사측면 ( 중앙 ) 와대 / 국무조정실 ( 광역 ) 중앙정부 ( 기초 ) 중앙정부 (8) 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 기관장 / 기획부서의조정 / 관여수준변화방향으로는전반적으로모든측면 에서모두 현행유지 해야한다고인식하는것으로나타났다. 235

278 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-34 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 _ 기획측면 그림 5-35 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 _ 집행관리측면 236

279 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 그림 5-36 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 _ 평가 / 감사측면 표 5-52 기관장 / 기획부서의관여수준변화방향 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 기획측면 집행관리측면 평가 / 감사측면 ( 중앙 ) 와대 / 국무조정실 ( 광역 ) 중앙정부 ( 기초 ) 중앙정부 (9) 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향소관업무의자율성확대시혁신을시도할의향에대해전반적으로긍정응답이높게나타났으며, 그중기초자치단체의응답이높게나타났다. 업무자율성확대시혁신시도의향에대해 기획측면 에있어서기초자치단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 237

280 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-37 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 _ 기획측면 업무자율성확대시혁신시도의향에대해 집행관리측면 에있어서기초 자치단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 그림 5-38 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 _ 집행관리측면 업무자율성확대시혁신시도의향에대해 평가 / 감사측면 에있어서기초 238

281 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 자치단체에서 그렇다 ( 매우그렇다 + 그렇다 ) 이라는응답이높게나타났다. 그림 5-39 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 _ 평가 / 감사측면 표 5-53 기관장 / 기획부서로부터자율성확대시혁신시도의향 ( 단위 : 점 ) 구분 사례수 기획측면 집행관리측면 평가 / 감사측면 ( 중앙 ) 와대 / 국무조정실 ( 광역 ) 중앙정부 ( 기초 ) 중앙정부 (10) 가장영향을많이미치는내부조직가장영향을많이미치는내부조직으로중앙행정기관과기초자치단체의경우 단체장 / 기관장 이라는응답이가장높게나타났고, 광역자치단체는 부서내직근상급자 라는응답이가장높은것으로조사되었다. 239

282 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 5-40 가장영향을많이미치는내부조직 (1 순위 ) 표 5-54 가장영향을많이미치는내부조직 (1+2 순위 ) ( 단위 : %) 구분 사례수단체장 다른기획소관인사 / 부서내동일사람의조정업무조직직근부서기타영향을관련유관부서상급자동료받지부서타부서않는다 중앙행정기관 광역지방자치단체 기초지방자치단체 (11) 기타의견 표 5-55 정부운영방식관련의견 정부운영방식관련의견지방분권을통한자율성확보, 지자체권한강화국민을비롯한지자체와의소통부처자율성보장및권한과책임부여 사례수 29건 14건 14건 240

283 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 정부운영방식관련의견공정하고형평성있는투명한정부운영법과절차에기반한공정한운영형식적행정이아닌실질적혜택위주의정부운영자율적이고창의적인분위기조성부처간소통협력민관소통및협치를통한정책실현대통령임기후에도장기적으로지속발전가능한운영시민참여와시민사회와의협치 사례수 9건 5건 4건 4건 4건 4건 3건 3건 표 5-56 정부혁신관련의견 정부혁신관련의견장기적이고지속적인정책 ( 혁신 ) 추진지방자치단체의자율성강화과도한성과주의지양개별기관의자율성강화조직내소통및협업강화공무원채용방식다각화를통한전문성, 공정성제고무사안일주의적태도지양불필요한업무폐지및부서간명확한업무조정필요조직및구조개편을통한행정개선형식, 의전등전시행정지양공직문화개선을통한혁신국민참여확대및소통강화국민생활에실질적인정책추진중앙정부와지방정부의협업강화투명성개선을통한국민신뢰회복현실적으로민의를대변하는정책마련개별공무원의자율성과전문성향상입법부와의관계개선지나친혁신에대한강조 사례수 24건 18건 12건 9건 9건 6건 6건 6건 6건 6건 5건 5건 4건 4건 4건 4건 3건 3건 3건 241

284 분권형국정운영체제와정부혁신 표 5-57 기타의견 기타의견공무원혁신및개선의식개선및사법개혁교육제도개선중앙정부와의관계개선및행정한계개선기초의회폐지및역할재검토국민과의소통 / 공무원간의소통현실에맞는정치실현사회적논의및공감대형성이기주의및부정비리척결 사례수 9건 7건 5건 4건 4건 3건 3건 2건 2건 242

285 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 제 3 절소결 1. 국정운영체제 선호하는정부형태에대해서전문가의 70.9% 가대통령제를선택하여압도적인지지가있었고, 의원내각제 (14.6%), 이원집정부제 (10.4%) 는선호도가매우낮았다. 대통령제유형은 5년단임제가 16.7%, 4년중임제가 54.2% 이었다. 이러한설문결과는국회의장실이국민을대상으로실시한설문결과 ( 이하국민대상설문결과 ) 와편차가크다. 국민들은현재의대통령제 (38.2%) 에대한선호도낮지는않았으나이원집정부제에대한선호가 46.0% 로가장높았다. 국민대상설문에 4년중임대통령제 라는선택지가없었기때문에단순비교하기에어려움이있기는하나국민들사이에이원집정부제에대한선호가의외로높다는점은특기할만하다. 이는국민들이대통령제를선호하면서도대통령권한의분산이필요하다는인식을갖고있다고해석할수있겠다. 왜냐하면, 같은설문에서대통령권한분산혹은견제장치강화를강화하는것에대한입장을묻는질문에 79.8% 가찬성하고반대는 17.8% 밖에되지않았기때문이다. 표 5-58 선호하는정부형태 5 년단임 4 년중임 이원집정부제 의원내각제 모름 / 무응답 전문가 16.7% 54.2% 10.4% 14.6% 4.2% 국민 38.2% % 13.0% 2.8% 문제는전문가들은왜이원집정부제에대한선호가낮은가일것이다. 심지어전문가들의이원집정부제선호는의원내각제보다도낮았다. 전문가들은현행 5년단임대통령제의장점으로장기집권가능성이낮은점을많이들었고, 단점으로는정책연속성유지가어려운점을많이들었다. 전문가들은장기집권의가능성 243

286 분권형국정운영체제와정부혁신 이없다면대통령제가좋다는생각이고, 중임정도를인정하면정책의연속성면에서도적절하다는인식을갖고있는것으로보인다. 전문가들은대통령권한분산방안으로국무총리와권한을나누기보다는미국처럼부통령제를신설하거나엄격한 3권분립이가능하도록하는방안을더선호하는것으로보인다. 2. 입법부, 행정부, 사법부간영향력 전문가들은현재우리나라의 3권중에서행정부가가장영향력이크고, 그다음이입법부라고평가하였으며, 사법부의영향력은적정수준보다낮다고평가했다. 이는달리말하면사법부의영향력은높여야한다는인식을갖고있는것으로이해된다. 3. 지방분권수준 전문가들은지방분권의수준에대해서는사무, 재정, 인사부문모두적정수준보다낫다고보았는데, 특히재정분권수준은매우낮은것으로인식하였다. 그리하여지방분권의개선방향에서는모든부분에서분권수준을높여야한다고응답하면서도특히재정분권화필요성에높게지지하였다. 지방분권에대해서는국민들도역시높은지지를하고있다. 앞의국민대상설문결과를보면, 중앙정부의권한과재원을지방자치단체로분산하는것에대해서 79.6% 가찬성하였고, 반대는 19.0% 에지나지않았다. 지방분권수준에대한공무원들의인식을보면, 소속기관별로차이를보였는데, 중앙행정기관소속공무원들은광역지방자치단체나기초지방자치단체소속공무원보다대체로높게인식하고있었다. 그중에서도자치재정권에대해서중앙행정기관소속공무원이 3.33의지지를보인반면광역지방자치단체 244

287 정부형태와정부운영설문조사제 5 장 와기초지방자치단체소속공무원은 3 점이하의낮은지지를보였다. 4. 정부운영핵심가치 정부운영의핵심가치에대해서전문가들은 1+2순위를보면책임성, 투명성, 분권과자율순서로높은지지를보였는데비하여, 공무원들은공정성, 효율성, 참여와소통이었다. 정부운영핵심가치상위순위가전문가와공무원사이에전혀일치하지않는다는점이특이했다. 분권형국정운영체제라는방향을지향한다고할때는공무원들에게책임성, 투명성, 분권과자율에대한가치가상대적으로높지않다는점은추가적분석이필요해보인다. 5. 정부혁신관련정책지지도 정부혁신관련정책에대한지지를보면, 전문가들은부처간협업확대, 창의적조직문화확산, 지방분권확대, 데이터기반행정확대, 부처업무자율성확대, 공무원의정치적중립강화순이었는데, 공무원들은부처간협업확대, 데이터기반행정확대, 창의적조직문화확산, 부처업무자율성확대순이었다. 전문가와공무원은지방분권확대를제외하고는지지하는정부혁신정책들이유사했다. 6. 사회혁신에대한지지도 사회혁신에대한지지도를보면, 전문가들은향후사회적문제해결에있어서 시민사회참여필요성을높게지지하였다. 공무원도사회적문제해결에시민사 245

288 분권형국정운영체제와정부혁신 회참여필요성을지지하였으며, 정부가그러한활동을지원해야한다고인식하였다. 공무원들은지역주민들의공동체활동이사회를위해필요하다고생각하면서도그들에게공적권한을부여하는것에대해서는유보적인입장을보였다. 공무원들은상급기관으로부터자율성이확대되면전반적으로혁신을시도하겠다는응답이높았다. 7. 공무원의직무자율성 공무원들은본인들의직무자율성에대해서는전반적으로어떤순서대로일을처리할지결정할권한이있다는항목이상대적으로높았으나업무관련하여독창성을발휘할수있는기회가많지않은것으로나타났다. 특히, 광역지방자치단체공무원들이중앙행정기관이나기초자치단체공무원들보다직무자율성이낮다고인식하고있는점이눈에띄었다. 중앙행정기관의경우가장영향을많이미치는외부조직으로청와대를가장많이들었고, 그다음으로재정부처이었다. 광역지방자치단체는중앙소관업무유관부처와광역지방자치단체의회를들었다. 기초지방자치단체공무원의경우에는광역자치단체소관업무관련부처, 이어서중앙소관업무유관부처를들었다. 8. 혁신행동 혁신행동에서는중앙행정기관과광역자치단체공무원은 업무수행에활용할수있는새로운기술, 도구, 방법등을찾으려고애쓴다 는항목이상대적으로높았고, 체계적인방법으로혁신적아이디어를업무에도입한다 는항목은낮았다. 전체적으로혁신행동은높지않았다. 246

289 제 6 장 결론및정책제언 제 1 절분권형국정운영체제구축방안 제 2 절혁신형국정운영체제구축방안

290 분권형국정운영체제와정부혁신 제 6 장결론및정책제언 제 1 절분권형국정운영체제구축방안 1. 분권형국정운영체제의필요성 본연구에서국정운영체제를국가원수와행정부수반의권한관계, 그리고지방분권차원에서행정부수반의권한을중심으로고찰하였다. 우리나라국정운영체제뿐만아니라미국, 프랑스, 오스트리아, 독일, 일본의국정운영체제를살펴봄으로써행정부수반을중심으로한국정운영체제의집권성과분권성을분석하였다. 우리나라를제외한해외국가들의국정운영체제의집권성을살펴본결과정부형태를불문하고분권적장치가마련되어있음을알수있었다. 다시말해서대통령제인가, 의원내각제인가혹은이원집정부제인가에따라서국정운영체제가집권적이냐분권적이냐로구분할수있는것이아니라는것이다. 이러한점들을고려할때우리의국정운영체제를개혁한다고할때에도정부형태를먼저결정하려기보다는분권형의내용과목적을먼저생각하는것이중요할것이다. 반복되지만어떠한정부형태를선택하든지분권적장치는가능하기때문이다. 한편, 국정운영체제와같은개혁은헌법개정이필요할정도로아주큰변화를추구하는것이기에무엇보다도충분한국민적논의와합의가필요하다. 그 248

291 결론및정책제언제6장 렇지만우리의헌법개정의역사는그렇지못했다. 그러나우리사회는수회에걸친민주화과정속에서직접민주주의를경험하였고, 가장최근에는촛불혁명으로상징되는대통령탄핵이있었다. 그러기에국정운영체제의개혁과정은국민들의민주적참여가보장되는가운데진행되어야할것이며, 다양한형태로국민들의의견을듣고정리하는노력이필요하다. 아울러서정부운영을자신들의업무로하고있는공무원들의의견수렴도필요할것이다. 국정운영체제개혁에있어서는어느누가주체가되고다른누구는객체가되는형태가아니어야할것이다. 더구나정부도그속에서일하는구성원들이있는하나의조직이라는점에서보면조직이가장잘성과를낼수있도록하기위해서구성원들의현황들을잘파악해야할것이다. 또한급속히변화하는환경을면밀히고찰하여그에대응할수있는조직활동이이루어지는토대를만들어야한다. 분권형국정운영체제가우리가추구해야하는방향인지에대한근본적질문도있을수있다. 그러나앞서살펴보았듯이국회의장실의국민대상설문결과에서대통령권한분산혹은경제장치강화에대해서 79.8% 가찬성을하였고, 중앙정부권한과재원을지방자치단체로분산하는것에대해서도 79.6% 가찬성을하였다. 더나아가자치입법권신설에대해서는 72.0% 가, 자치재정권신설에대해서는 77.2% 의국민들이찬성을나타냈다. 감사원소속에대한질문에는현행처럼대통령소속으로두어야한다는 15.4% 인반면에국회소속으로이관해야한다가 11.0%, 독립기구로설치해야한다가 71.5% 나되었다. 이러한설문결과는다수의국민들이분권형국정운영체제로개혁을선호함을말해준다. 2. 분권형국정운영체제구축방안 문제는어떻게분권을할것인가일것이다. 먼저, 정부형태에관해서는현재의대통령의권한을일부분산해야할것이 다. 대통령의권한분산방법을현재로서는정부형태를선택함으로서해결해야 249

292 분권형국정운영체제와정부혁신 한다는주장을하기는어렵다. 그것은국민들이선호하는정부형태가아직은명확하다고보기어렵기때문이다. 국민대상설문에서국민들은이원집정부제를가장선호하는것으로나왔으나해당질문에서현재의대통령제만을선택지로주어졌고 4년중임대통령제등의선택지는없었기때문이다. 국민들의주요관심은현재의 제왕적대통령제 의대통령권한을분산시켜야한다는것이다. 때문에선택지는현재의대통령뿐만아니라권한이분산된형태의대통령제도선택지로주어졌다면다른결과가나왔을가능이적지않다. 게다가국민들이이원집정부제 ( 실제질문지에서는국민이뽑은대통령과국회가선출한총리가공동으로책임지는혼합형정부형태라고설명됨 ) 를어느정도이해하고있을까하는의문을갖지않을수없다. 왜냐하면전문가들조차이원집정부제에대한견해가나뉘어있기때문이다. 그리하여어느나라가이원집정부제국가에해당하는지도연구자에따라서다른경우도적지않다. 그것은이원집정부제가가변성이있기때문에어쩔수없는부분도있다. 따라서정부형태에대한국민적논의를활성화하기위해서는이원집정부제국가에대한보다명확한분석과설명이요구된다. 1) 현행대통령권한분산을통한분권형국정운영체제국축방안 현행대통령의권한을분산하는방법은아래와같이생각해볼수있다. 먼저, 국가원수와행정부수반을동일인으로하는정부형태일경우이다. 임기에관해서는너무많은선택지가가능하기때문에논외로하고, 3권분립차원과지방분권차원에서얘기할수있다. 3권분립차원에서는현재의의원내각제적요소를없애거나축소하여미국식순수대통령제에가깝게하는방안이다. 이럴경우현재의국무총리제는폐지하고부통령제가도입될것이다. 그리고국가원수로서기능과권한은갖지만입법부나사법부와관련된권한을최대한폐지하는것이다. 대표적으로는법안제출권, 의원의장관겸직을폐지하거나대법관임명권등을폐지하는것이될것이다. 250

293 결론및정책제언제6장 표 6-1 국가원수와행정수반동일인 (A 안 ) 국정운영주체 정부형태의특징 국가원수 행정부수반 행정부副수반 행정각부의장 담당대통령 ( 국민투료선출 ) 권한및역할 담당 권한및역할 담당권한및역할 담당 권한및역할 외교, 국방등 대통령 철저한 3권분립법안제출권과예산권은의회권한 부통령대통령보좌, 고유업무 장관 대통령보좌, 행정각부소관 대통령제 - 미국식순수대통령제유사 - 정책연속성고려중임제검토필요 - 철저한 3권분립체제구축과병행하지않으면대통령견제불가 둘째, 국가원수와행정부수반이서로다른정부형태일경우이다. 이러한정부형태는이원집정부제와의원내각제모두에해당한다. 의원내각제에서는우리사회에서왕을세우기는어려울것이므로일본식보다는독일식에가까운정부형태가될것이다. 다시말해서대통령을국민이선출하나실권은국가원수로서의전적인권한위주로만갖는것이다. 이경우는대통령의권한을분산시킨다기보다는수상에게행정권을부여하는형태가된다. 표 6-2 국가원수와행정수반별개 (B 안 ) 정부형태의특징국가원수국정행정부운영수반주체행정부副수반 의원내각제 담당대통령 ( 국회 + 광역의회의원선출 ) 권한및역할 국가원수로서실권없는권위적존재 담당 수상 ( 국회선출 ) 권한및 행정각부지휘 감독권, 역할 법안제출권등 담당권한및역할 부수상 국무위원, 수상보좌 - 독일식의원내각제유사 - 행정각부의고유업무권한보장장치필요 - 행정각부업무종합조정기능중요 - 국회에대한국민신뢰확보노력중요 ( 선거제도, 국회법등개혁필요 ) 251

294 분권형국정운영체제와정부혁신 정부형태의특징 행정각부의장 담당권한및역할 의원내각제장관국무위원, 행정각부소관업무지휘 감독권 다만, 이경우는의원내각제의수상의권한이대통령제의대통령보다그권한이반드시작다고단언하기는어렵기때문에수상의권한을견제할장치가필요하다. 일본처럼각부처의권한이일정정도확보되도록하는방안을생각해볼수있을것이다. 또는연방제로하거나연방제수준의분권국가를만들어서중앙정부의권한자체를축소하는방안이있다. 그러나이것은지방행정체제를크게개혁해야하는또다른일이필요하기때문에정부형태개혁과병행하여추진하기는용이하지않다. 국가원수와행정부수반이서로다른정부형태로이원집정부제를생각해보면, 그자체가권한분산을전제로하기때문에분권차원에서는가장명확한방법일수있다. 다만, 우리국민들이나전문가들이국회의원들에대한신뢰가낮기때문에수상의권한확대를어느정도까지용인할지는의문이들기도한다. 국회의원에대한불신때문에수상의권한을제한하려고한다면이원집정부제에서가장우려스럽게생각하는대통령과수상의권한갈등이라는문제가부상할우려가있다. 표 6-3 국가원수와행정수반별개 (C 안 ) 정부형태의특징국가원수국정운영행정주체부수반행정부副수반 이원집정부제 담당 대통령 ( 국민투표선출 ) 권한및 국가원수로서외교, 역할 국방등실권보유 담당 수상 ( 국회선출 ) 권한및역할 행정각부지휘 감독권, 법안제출권등 담당 부수상 권한및 국무위원, 수상보좌 - 프랑스식이원집정부제유사 - 국가원수와행정부수반으로권한분산 ( 분권형대통령제실현 ) - 국회에대한국민신뢰확보전제되지않으면수상권한강화어려움 252

295 결론및정책제언제6장 정부형태의특징 이원집정부제 행정각부의장 역할담당권한및역할 장관국무위원, 행정각부소관업무지휘 감독권 ( 선거제도, 국회법등개혁필요 ) 2) 지방분권을통한분권형국정운영체제구축방안 다음으로지방분권차원에서분권형국정운영체제를논해볼수있다. 지방분권은추진은정부형태를어떻게하든지관계없이분권형국정운영체제를구축하는기반이될것이다. 그것은앞에서살펴보았듯이대통령제국가이든의원내각제국가이든아니면이원집정부제국가이든지방분권은가능하고, 지방분권자체가중앙정부의행정권을축소하는것이기때문이다. 그래서예를들어연방제국가인미국, 독일, 오스트리아는각각대통령제, 의원내각제, 이원집정부제국가인데대통령이나수상의권한이국가전체적행정권차원에서보면제한되고있는것이다. 그러므로우리의경우현행대통령제를유지하든아니면다른정부형태를선택하든지간에지방분권은추진하여분권형국정운영체제의한토대를구축할필요가있다. 당장에연방제국가로가지않는다고하더라도연방제수준의분권화를추진하거나보다점진적이지만지방분권과정을밟아가는방안이있을것이다. 표 6-4 지방분권을통한분권형국정운영체제구축방안 정부형태 A안 ( 대통령제 ) B안 ( 의원내각제 ) C안 ( 이원집정부제 ) 지방분권필요도 높음 높음 낮음 지방분권유형 연방제수준지방분권 연방제수준지방분권 권한이양재정분권강화 지방분권방법 -지방행정체제제개편 -지방행정체제개편 - 국세와지방세비중 7:3 정도 ( 장기적으로는 6;4 까지 ) 주 ) 우리나라현실에서어느정부형태를택하든지지방분권은필요하다는점을전제로하고있으며, 여기서 지방분권필요도는정부형태의분권정도에따른상대적평가임 253

296 분권형국정운영체제와정부혁신 공무원설문조사결과를보면지방분권수준을적정이하로평가하고있고, 특히재정분권수준은매우낮다고응답하였다. 그리고향후지방분권필요성에대해서는지지하고있는실정이다. 상대적으로중앙행정기관공무원들은지방분권추진에낮은지지를보이고있어서지방분권추진력은중앙행정기관이외의지원이필요할것이다. 공무원설문조사결과에서상급기관의조정 / 관여는기획이나집행보다는평가 / 감사분야에서높다고인식하고있었고, 앞으로방향성은모든분야에서줄어야한다는응답이높았다. 이런결과를볼때지방분권추진에서상급기관의평가 / 감사를어떻게조정할지에대해관심을가져야할것이다. 우리사회는현재저출산 고령화, 청년실업, 공교육비의부담증가, 고용없는장기저성장등의사회적난제에봉착해있다. 한편, 중앙집권적인국가운영은이러한사회적난제를해결하는데한계를보이고있으며, 효율성보다는비효율성이더많이지적되고있다. 주민주권의토대위에분권과자율의분권형국정운영체제로국가개조를단행하고지역발전도중앙집권적추진방식에서벗어나지역이갖고있는고유의자산과지혜를제대로발휘해가는지역주도형이되어야할것이다. 궁극적으로헌법개정을통한분권형으로국정운영패러다임을개혁하고, 지역발전을지역주도로스스로추진할수있도록국정운영체제를바꾸어가야한다. 다시말해서지방분권을통하여지방이건강한나라, 골고루잘사는대한민국을지향해야할것이다. 정부는연방제수준의지방분권을천명하고있다. 따라서지방분권형개헌을추진하여대한민국이 지방분권형국가 임을규정하고관련세부내용도개정헌법에규정해야할것이다. 지금까지지방행정체제의개편안은국내에서다양한대안들이제기되어왔으며, 국내외적으로광역행정체제를강화하는방향으로추진되고있다. 이승종 (2008), 김효성 구동희 (2011), 이회창 (008) 등이광역행정체제개편안을제시한바있다. 해외에서도일본의도주제논의, 프랑스의 6개대권역통합논의, 독일의 6-7개통합논의등이있다. 254

297 결론및정책제언제6장 이상의논의들을참고하여지방분권국정운영체제구축을위한지방행정체제개편을정부형태개편논의와함께논의해볼필요가있을것이다. 소순창 (2017) 은 지역정부연합 과 광역정부 단계를거쳐서연방제수준의지방분권국가로가는방안을제시한바있으므로참고할필요가있을것이다. 여기서 광역정부 로개편한다는의미는현재중앙정부가수행하고있는 교육기능, 복지기능, 지역경제활성화기능 을중심으로광역지방정부 ( 시도 ) 에이양하는것을말하는데, 기능 ( 일 ) 뿐만아니라 권한 ( 힘 ), 재정 ( 돈 ), 중앙정부의인력 ( 사람 ) 을포괄적으로지방정부에이양하여, 지역의교육, 복지, 지역경제를활성화하도록해야한다는것이다. 이를위하여현재중앙정부 ( 교육부, 보건복지부, 산업자원부등 ) 가수행하고있는교육, 복지, 지역경제활성화기능이시 도및시 군 구에포괄적으로이양되고, 중앙부처도새로운시대에맞는정부조직개편을단행이필요하게된다. 이를실현하기위하여교육, 복지, 지역경제활성화기능을지방정부로이양하기위한 기능별지방일괄이양법 을제정하하고, 광역권역별로지역주도의 지역정부연합 을구성하고, 지역정부연합 의장과의회를연합된지방정부에서간접선출하고, 점진적으로 시 도광역자치단체 를 광역정부 로광역화하는지방행정체제의개편을단행하는것이다. 문재인정부국정자문기획위원회가 2017년 7월 19일에발표한 문재인정부국정운영 5개년계획 을보면, 지방분권관련국정과제를제시하고있다. 아래 < 표 6-5> 는그중에서 고르게발전하는지역 이라는국정목표하에배치된국정과제들을보여주고있다. 표 6-5 국정목표 고르게발전하는지역 관련국정과제 목표 전략 국정과제 ( 주관부처 ) 고르게 전략1: 풀뿌리민주주의를실천하는자치분권 발전하는 74 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화 ( 행자부 ) 지역 75 지방재정자립을위한강력한재정분권 ( 행자부 기재부 ) (11개) 76 교육민주주의회복및교육자치강화 ( 교육부 ) 255

298 분권형국정운영체제와정부혁신 목표 전략 국정과제 ( 주관부처 ) 77 세종특별시및제주특별자치도분권모델의완성 ( 행자부 ) 전략2: 골고루잘사는균형발전 78 전지역이고르게잘사는국가균형발전 ( 산업부 행자부 국토부 ) 79 도시경쟁력강화및삶의질개선을위한도시재생뉴딜추진 ( 국토부 ) 80 해운 조선상생을통한해운강국건설 ( 해수부 ) 전략3: 사람이돌아오는농산어촌 81 누구나살고싶은복지농산어촌조성 ( 농식품부 ) 82 농어업인소득안전망의촘촘한확충 ( 농식품부 ) 83 지속가능한농식품산업기반조성 ( 농식품부 ) 84 깨끗한바다, 풍요로운어장 ( 해수부 ) 출처 : 문재인정부국정운영 5개년계획 ( 국정기획자문위원회, ) 에서발췌 상기 < 표6-5> 의국정과제중지방분권과직접적으로관련있는국정과제로 74번 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화, 75번 지방재정자립을위한강력한재정분권, 76번 교육민주주의회복및교육자치강화, 77번 세종특별시및제주특별자치도분권모델의완성 이라고하겠다. 문재인정부국정운영 5개년계획 을보면, 상기 4개국정과제에대해서목표, 주요내용, 기대효과로나누어정리제시하고있는데, 주요내용만을요약하면아래 < 표6-6> 과같이정리할수있다. 표 6-6 본연구대상국정과제와주요내용 국제과제명국정과제 74: 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화국정과제 75: 지방재정자립을위한강력한재정분권 주요내용자치분권기반확보국가기능지방이양주민직접참여제도활성화마을자치활성화국세-지방세구조개선이전재원조정및재정균형달성지방재정의건전성강화고향사랑기부제활성화주민참여예산제확대 256

299 결론및정책제언제6장 국제과제명국정과제 76: 교육민주주의회복및교육자치강화국정과제 78: 전지역이고르게잘사는국가균형발전 주요내용역사교과서국정화금지교육민주주의회복국가교육위원회설치교육부기능개편단위학교자치강화세종시육성혁신도시중심클러스터육성산업단지혁신 출처 : 문재인정부국정운영 5 개년계획 ( 국정기획자문위원회, ) 본연구의분권형국정운영체제구축을위한논의를현 문재인정부국정운 영 5 개년계획 상의지방분권관련국정과제를고려하여지방분권추진을위한 비전, 목표, 전략, 그리고핵심추진과제를아래와같이제시하고자한다. 257

300 분권형국정운영체제와정부혁신 그림 6-1 지방분권비전체계도 258

301 결론및정책제언제6장 제 2 절혁신형국정운영체제구축방안 혁신형국정운영체제구축은앞에서언급한것처럼김대중정부, 노무현정부이후행정개혁, 정부혁신이라는이름으로지속적으로추진해왔다. 오히려이제는 혁신피로감 이라는말이더많이들린다. 이는정부혁신이정부가바뀌면서당연한듯이전정부에서추진했던정부혁신방식을없애고새로운방식으로추진하면서정책의지속성이유지되지못하는데서오는불안정성, 혹은정부혁신이 행사화 된데오는거부감일수도있다. 비단정부혁신뿐만아니라여러정책들이그내실이야어찌되었든최소한겉모양은새롭게 치장 해야만새로운정부가일을한다는인상을줄수있다는생각이퍼져있다. 전문가대상설문결과를보면, 전문가들은 5년단임대통령의가장큰단점으로정책연속성이유지되기어렵다는점을꼽았다. 이는공무원대상설문에서도유사한결과를보여주었다. 정부혁신정책의가장큰문제점을묻는설문에공무원들의 38.3% 나단절적혁신정책이문제라고응답했다. 그러므로정부혁신을추진하든다른정책을추진하든정책의연속성을중요시해야할것이다. 지난박근혜정부에서정부혁신방식으로정부3.0을추진한바있으나현재는그자취를찾아보기어렵게되었다. 정부3.0 추진에관해서는당시국민이나공무원모두그필요성을높게인식하고있었다 ( 임성근, 2016; 임성근, 2015). 그리고문재인정부가출범한후수개월이되었지만기존정부3.0의흔적은지워졌지만새로운정부혁신은제시되지않고있다. 특별한문제가있었던정책이나방식이아니라면굳이없앨필요는없을것이다. 1. 혁신내용과비전의명확화 본연구부록에는혁신적조직운영사례가소개되어있다. 한나라의사례이 259

302 분권형국정운영체제와정부혁신 기에다소일반화가어려울수있으나우리에게주는시사점은적지않다고생각한다. 혁신의추진에서는무엇보다도명확한내용과비전제시가중요하다. 지난박근혜정부의정부3.0 추진의가장큰맹점으로지적된것이정부3.0 개념의모호성이었다. 공무원은물론이거니와행정학자들도그개념을이해하기어렵다고호소하는이들이많았다. 특히그이전에추진해왔던 전자정부 와의구별이쉽지않았다. 그리고심지어정부2.0과정부3.0이어떻게다른지를설명하는데많은에너지를사용해야할정도로개념이모호한가운데정부3.0이추진되었다는느낌을지울수없었다. 정부3.0의개념이모호해진배경에는너무지나치게많은것을포괄하려고했기때문이기도하다. 어떤정책이든분야에따라서적합성이달라진터인데범정부적으로추진하려다보니모든분야에정부3.0 을도입하고성과를확인하려했다. 그로인해정부3.0이아닌것이없다는얘기가나올정도이었다. 물론정부 3.0이국정운영의추진기반으로서자리매김되었기때문에다소그러한측면을갖지않을수는없었으나새로운것을무리한속도로추진할필요는없을것이다. 혁신의내용은반드시아주새로울필요는없을것이며, 기존의정부혁신방식을활용한다고해서문제가되는일도아닐것이다. 무엇보다도우리사회에서, 정부운영에서가장필요한분야에관해서가장적합한방식으로혁신을추진해가면될일이다. 2. 권한위임형조직혁신 분권은본연구에서가장관심을갖고있는주제이다. 그것은지금까지계속강조했지만우리정부형태가집권적이었고, 이제그런체제에대한개혁의목소리가충분히커졌기때문에분권은당분간우리정부가추진해야할과제가되었다고생각한다. 그러나분권이든권한위임이든그자체가목적일수는없고조직운영에서성과로이어져야할것이다. 권한위임, 다른말로하면자율성확대는 260

303 결론및정책제언제6장 명확한목표가있어야할것인데, 그하나로혁신을제기하는것이다. 앞서선행연구고찰을통해서직무자율성이혁신이라는성과를도출한다는점을설명했다. 공무원대상설문에서도직무자율성이보다많이부여된다면혁신활동을하겠다는공무원들이적지않았다. 또한부록의혁신적조직운영사례에서도현장에있는직원들에게권한위임을해주었을때현장대응능력이높아지고다양한혁신적해결방안들이도출됨을알수있다. 3. 플랫폼정부 플랫폼정부는전혀새로운것이아니다. 앞서살펴보았듯이학계에서는이미다수의연구들이축적되어있고, 현실세계에서도비록민간기업이지만아마존, 애플, 구글등세계유수기업들이플랫폼적운영체제를기반으로성장해왔다. 그리고우리정부도이미플랫폼정부를구현할수있는체제를갖추기위해서많은노력을해왔고, 일부는실현되었다. 민간의능력이이미정부의능력을넘어선지오래인상황에서공공의힘으로만국정운영이나정책추진을하여성과를내기는어렵게되었다. 이미민관협력등의방법을통해서정부의일에민간의참여가많아지고있기도하다. 정부가규제자로서가아니라조정자로서혹은조언자로서의역할을더늘려가야할것이며, 국민들이직접정책기획에서부터집행에이르기까지참여할수있는다양한통로를만들어가야할것이다. 4. 사회혁신의협력자 우리사회는장기저성장, 소득양극화, 청년실업, 저출산 고령화, 기후변화 등의무수한사회적난제에봉착하여있다. 그동안정부도정책적노력을하지 않은것은아니나뚜렷한성과를내지못하고있는실정이다. 이러한와중에 261

304 분권형국정운영체제와정부혁신 사회적기업, 협동조합, 지역공동체, 비영리조직등시민이주도하는활동이주목을받고있다. 이러한다양한시민조직의역할에대해서는공무원들도기대를하고있는것으로나타났다. 본연구의공무원대상설문결과를보면, 공무원의 45.2% 가시민사회의역할에기대를하고있었고, 그들에대한정부의지원필요성을 53.6% 가긍정하고있었다. 이러한경향은전문가조사에서도유사하게나타났다. 장기적인경기침체, 양극화, 저출산 고령화, 기후변화등복잡한사회적난제해결에대한공공부문의대응력 에대해서는, 전문가의 93.7% 가문제해결에한계가있다고답했으며, 사회적난제해결을위해지금까지와는차원이다른사회변화가불가피하다 고전문가의 97.9% 가긍정하였다. 그리고이와관련해전문가의 81.3% 가 앞으로공적부문이충분히채워주지못하는국민의니즈를채우기위해서시민사회의다양한활동이우리사회에서더욱중요해질것 이라고답했으며, 앞으로공공부문의혁신에서도시민들의혁신적인아이디어나활동이더욱중요해질것 이라고 83.3% 가응답했다. 앞에서열거한다양한사회적난제해결에정부중심의정책적대응이아니라관련시민조직과협력하면서당사자나관련자들이스스로문제해결을해나갈수있도록해야할것이다. 262

305 결론및정책제언제6장 5. 혁신형국정운영체제모형 공무원대상설문조사결과에서정부혁신추진과정에서중요시해야할사항 이아래와같이도출되었다 (1+2 순위, 20% 이상지지기준 ). 표 6-7 정부혁신추진핵심고려사항 ( 단위 ; %) 정부혁신추진과정핵심고려내용 지지비율 의사결정의투명성및공정성제고 39.3 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ) 24.3 국민과국익을생각하는공직사회구현 23.9 정부의복잡한사회문제해결역량강화 23.8 데이터에기반한합리적정책결정 21.6 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 21.4 위표내용은아래와같이재정리할수있겠다. 즉, 의사결정을데이터에기반하여합리적으로하고, 투명성과공정성을기해야하며, 국민이정책의기획단계에서부터참여할필요가있다는것이다. 그리고정부혁신의목적은공익성을무엇보다도중시해야할것이며, 복잡한사회적난제들을해결하기위한역량이중요해지고있으며, 중앙과지방의기능과권한을조정하는지방분권방향으로나아갈필요가있다는것이다. 표 6-8 정부혁신추진과정핵심고려사항재정리 정부혁신체계 정부혁신추진의핵심적고려사항 의사결정의투명성및공정성제고 의사결정 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ) 데이터에기반한합리적정책결정 목적 국민과국익을생각하는공직사회구현 역량 정부의복잡한사회문제해결역량강화 권한 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 263

306 분권형국정운영체제와정부혁신 공무원대상설문을통해서정부혁신추진의적정기간도생각해볼수있다. 즉, 설문결과를보면, 정부혁신추진의적정기간으로 6년-10 년 이 53.4% 로가장높은지지를받았다. 이는정부가바뀌어도이전정부에서추진한정부혁신이지속될필요가있다는의견이공무원사이에서지배적임을말해주고있다. 이러한설문조사결과가아니더라도정부혁신의성과를내기위해서는일정기간지속할필요가있다는논의는적지않다 ( 최창현 : 2017:68, 오석홍, 2014:394, 이종수, 2013:16). 따라서정부혁신은어떤한정부내에서끝내고자처음부터목표를설정하지말고정부혁신내용에따라서가장적합한기간을설정할필요가있으며필요에따라서는다음정부까지도지속될수있도록하는자세가필요가할것이다. 이는다른말로하면이전정부에서추진한정부혁신과제라고할지라도계속해서추진할필요가있다면새로운정부가이어서추진해야할것이다. 정부혁신은정부운영의핵심가치를고려하여그방향을설정할필요가있다. 정부운영의핵심가치는정부가처해진상황에따라서달라질수있고, 당시상황에가장필요한핵심가치를헤아려정부혁신방향설정에활용하여야할것이다. 공무원대상설문조사결과에의하면, 정부운영의핵심가치로 공정성, 참여와소통, 효율성, 전문성 이상대적으로높은지지를받았다 (1+2순위, 20% 이상기준 ). 한편, 전문가대상설문조사에서는 책임성, 투명성 이상대적으로높은핵심가치로선택되었다 (1+2순위, 20% 이상기준 ). 이렇게보면정부운영의핵심가치가공무원과전문가사이에서공통적으로높은지지를받는항목은없었음을알수있다. 한편, 정부운영의핵심가치에대한공무원대상설문조사결과를 3순위까지보면, 공정성 (40.2%), 참여와소통 (39.2%), 효율성 (33.3%), 전문성 (29.2%), 책임성 (28.4%), 투명성 (27.0%), 지역균형발전 (23.2%), 분권과자율 (22.2%), 형평성 (25.7%), 경쟁력 (12.9%), 창의성 (7.9%), 대응성 (6.8%), 탈규제 (3.6%) 의순서로공무원들이 책임성 과 투명성 도중시함을알수있다. 그러면구체적으로정부혁신관련정책에대해서전문가들은 부처간협업확대 (93.7%), 창의적조직문화확산 (81.3%), 지방분권확대 (77.1%), 데이 264

307 결론및정책제언제6장 터기반행정확대 (75.0%), 공무원의정치적중립 (70.8%), 부처업무자율성확대 (70.8%) 에대해 70% 이상의긍정응답을했고, 공무원들은 부처간협업확대 (87.6%), 데이터기반행정확대 (83.9), 창의적조직문화확산 (81.9%), 부처업무자율성확대 (82.6%), 민관협업확대 (73.9%), 전자정부확대 (72.0), 지방분권확대 (71.6) 에대해 70% 이상의긍정응답을했다. 이를보면 부처간협업확대, 창의적조직문화확산, 지방분권확대, 데이터기반행정확대, 부처업무자율성확대 에대해전문가와공무원이공통적으로 70% 이상의긍정응답을보였음을알수있다. 표 6-9 전문가와공무원의정부혁신관련정책지지비교 전문가 공무원 부처간협업확대 부처간협업확대 창의적조직문화확산 창의적조직문화확산 지방분권확대 지방분권확대 데이터기반행정확대 데이터기반행정확대 부처업무자율성확대 부처업무자율성확대 공무원의정치적중립 민관협업확대 전자정부확대 주 ) 설문조사결과긍정비율 70% 이상인정책 우리사회가당면한장기저성장, 소득양극화, 청년실업, 저출산 고령화, 기후변화등사회적난제를해결하기위한대책으로서공무원들은 국가의사회안전망확충 (34.6%), 기업의사회적책임확대 (28.8%), 경제성장을위한국력집중 (25.2%), 지방분권화를통한지방자치단체역할활대 (23.4%), 사회적난제해결을위한사회적대타협 (20.7%) 가상대적은높은지지를받았다 (1+2순위, 20% 이상 ). 그리고 사회문제인식패러다임전환 (19.8%) 도비교적높은지지를받았다. 이상의정부혁신관련내용을재정리하면아래 < 표6-10> 과같이나타낼수있다. 265

308 분권형국정운영체제와정부혁신 표 6-10 정부혁신관련내용재정리 대분류중분류소분류핵심가치 기획 결정 목적 역량 민관공동설계 집행 의사결정의투명성, 공정성, 합리성 국민과국익을생각하는공직사회구현 정부의복잡한사회문제해결역량강화 민관협업기업의사회적책임확대 데이터기반행정확대 국가의사회안전망확충경제성장을위한국력집중 부처업무자율성확대부처간협업확대창의적조직문화확산지방자치단체역할확대시민사회활동사회적대타협 참여와소통, 공정성, 투명성 효율성, 전문성, 책임성, 형평성, 지역균형발전 분권과자율 이상의혁신형국정운영체제구축을위한논의들을종합하여 < 그림6-2> 과같이혁신형국정운영체계도를제시하고자한다. 혁신형국정운영과관련한핵심가치는 < 표6-10> 에서나타난정부혁신핵심가치중에서자율, 책임, 공유, 협업, 참여를선택했다. 전략으로는역량강화를중시하는분권, 업무혁신을지향하는조직문화, 사회적난제해결을위한민관협업이중요하다고보았다. 이러한핵심가치와전략은사회안전망을강화하고경제발전을위한국력집중이라는목표를향해활용되어야할것이다. 266

309 결론및정책제언제6장 그림 6-2 혁신형국정운영체계도 267

310

311 참고문헌

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322

323 부록 부록 1-1. 부록 1-2. 부록 2. 정부운영방식에관한설문지 ( 공무원대상 ) 정부형태와정부운영방식에관한설문지 ( 전문가대상 ) 혁신적조직운영사례

324 분권형국정운영체제와정부혁신 부록 1-1. 정부운영방식에관한설문지 ( 공무원대상 ) 부록표 1-1 정부운영방식에관한설문지 ( 공무원대상 ) + 정부운영방식에관한공무원인식조사 ID 안녕하십니까? 한국행정연구원은국무조정실산하의정부출연연구기관으로정부정책의수립과집행, 평가를위한기초자료의조사및분석연구를수행하고있습니다. 저희연구원에서는연구과제의일환으로우리나라에적합한정부운영방식을모색하고자공무원을대상으로 정부운영방식에관한공무원인식조사 를실시하고있습니다. 저희조사에응답해주신내용이나개인정보는통계법제33조 ( 비밀의보호 ) 에의거해비밀이철저히보장됨을알려드립니다. 바쁘시겠지만, 정부운영방식에관한개선방안을제시하는데기여할수있도록소중한의견을부탁드립니다. 감사합니다 년 6 월 본조사에대한궁금한사항은다음으로문의하여주십시오. 조사주관 : 한국행정연구원임성근부연구위원 ( ) 조사수행 : 닐슨컴퍼니코리아정윤교 ( ) 282

325 부록 Part Q. 응답자선정질문 SQ1. 선생님의소속기관은어디입니까? 01) 중앙행정기관 SQ1-1 로 02) 광역 기초자치단체 SQ1-2, SQ1-3 으로 SQ1-1. 중앙행정기관 01) 식품의약품안전처 02) 국민안전처 03) 인사혁신처 04) 법제처 05) 국가보훈처 06) 국민권익위원회 07) 공정거래위원회 08) 금융위원회 09) 원자력안전위원회 10) 방송통신위원회 11) 기획재정부 12) 해양수산부 13) 미래창조과학부 14) 교육부 15) 외교부 16) 통일부 17) 법무부 18) 국방부 19) 행정자치부 20) 문화체육관광부 21) 농림축산식품부 22) 산업통상자원부 23) 보건복지부 24) 환경부 25) 고용노동부 26) 여성가족부 27) 국토교통부 28) 기상청 29) 국세청 30) 관세청 31) 조달청 32) 통계청 33) 경찰청 34) 병무청 35) 방위사업청 36) 산림청 37) 문화재청 38) 농촌진흥청 39) 중소기업청 40) 특허청 41) 행정중심복합도시건설청 42) 새만금개발청 43) 민주평화통일자문회의 SQ1-2. 지방자치단체 01) 서울 02) 부산 03) 대구 04) 인천 05) 광주 06) 대전 07) 울산 08) 세종 09) 경기 10) 강원 11) 충북 12) 충남 13) 전북 14) 전남 15) 경북 16) 경남 17) 제주 SQ1-3. 지방자치단체 01) 광역지방자치단체 02) 기초지방자치단체 SQ2. 선생님의현재직급은무엇입니까? 01) 고위공무원단 (1-2급) 02) 3급 03) 4급 04) 5급 05) 6급 06) 7급 07) 8급이하 283

326 분권형국정운영체제와정부혁신 Part A. 정부혁신방향 A 1 귀하는그간우리나라에서추진된정부혁신의가장큰문제점이무엇이라고생각하십니까? 1 지속되지않는단절적혁신정책 2 실제국민삶과관련이낮은혁신 3 국민과의소통이적은, 일방향적인혁신 4 정책추진과정의투명성부족 5 고위공무원의미흡한혁신추진의지 6 일선공무원의이해및확산미흡 7 기타 ( 구체적으로 : ) A 2 귀하는향후정부혁신을추진하는데있어서가장필요한것이무엇이라고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 정책수립과정의국민과공동설계 집행 ( 공동생산 ) 2 의사결정의투명성및공정성제고 3 데이터에기반한합리적정책결정 4 정부의복잡한사회문제해결역량강화 5 공공서비스개선을통한국민편의증진 6 취약계층대상찾아가는서비스제공 7 국민과국익을생각하는공직사회구현 8 공무원부정부패척결 9 지방분권 ( 중앙 지방정부간기능및역할조정 ) 10 지역균형발전 11 최신기술 ( 인공지능등 ) 기반의지능형전자정부구현 12 기타 ( 구체적으로 : ) A 3 귀하는어느정도의기간을목표로정부혁신정책을계획하고추진해야한다고생각하십니까? 1 5년대통령임기내 2 6년 ~ 10년 3 11년 ~ 20년 4 21년이상 284

327 부록 A 4 귀하는향후정부운영에있어서가장중점을두어야할가치가무엇이라고생각하십니까? 순서대로세가지만응답해주세요. 1순위 2순위 3순위 1 효율성 2 전문성 3 형평성 4 책임성 5 탈규제 6 경쟁력 7 대응성 8 공정성 9 투명성 10 분권과자율 11 참여와소통 12 창의성 13 지역균형발전 14 기타 ( 구체적으로 : ) A 5 귀하는다음각각의행정관리추진방향의필요성대해어떻게생각하십니까? 항목 전혀필요하지않다 별로필요하지않다 보통이다필요하다매우필요하다 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립성강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문성강화위해전문직위확대 ) 고위공무원단제도강화 ) 청와대정책조정기능확대 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업무자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 ) 데이터기반행정확대

328 분권형국정운영체제와정부혁신 A 6 귀하는우리사회가당면한장기저성장, 소득양극화, 청년실업, 저출산 고령화, 기후변화등사회적난제를해결하기위해서어떠한정책대응이우선적으로필요하다고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 경제성장을위한국력집중 2 국가의사회안전망확충 3 기업의사회적책임확대 4 기업경쟁력강화를위한공적지원확대 5 개인경쟁력강화를위한공적지원확대 6 지방분권화를통한지방자치단체역할확대 7 정부혁신을통한중앙정부역량강화 8 관련영역별범정부차원의컨트롤타워구축 9 자선단체활동활성화 10 사회적기업활성화 11 지역공동체활동활성화 12 사회적난제해결을위한사회적대타협 13 사회문제인식패러다임전환 14 기타 ( 구체적으로 : ) A 7 우리사회가당면한장기저성장, 소득양극화, 청년실업, 저출산 고령화, 기후변화등의사회적난제를해결하기위해서그동안정부 ( 지방자치단체포함 ) 는정책적노력을해왔습니다. 한편, 이러한사회문제해결을위해서사회적기업, 협동조합, 지역공동체, 비영리조직등시민 ( 주민 ) 이주도하는활동이주목을받고있습니다. 귀하는향후이러한시민 ( 주민 ) 사회의활동이우리사회가안고있는문제들을해결하는데있어서크게기여할것이라고기대하십니까? 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다 A 8 귀하는정부 ( 지방자치단체포함 ) 가사회적기업, 협동조합, 지역공동체조직, 비영리조직등시민 ( 주민 ) 이주도는활동을적극적으로지원할필요가있다고생각하십니까? 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다

329 부록 Part B. 조직및직무관련 B 1 다음은직무만족과관련한설명입니다. 각항목에대해해당되는곳에응답해주시기바랍니다. 항목 전혀아니다아니다 그저그렇다그렇다 매우그렇다 1) 나는전반적으로내일에만족한다 ) 나는나와함께일하는상급자에대하여만족한다 ) 나는내가받는급여및처우에만족한다 ) 나는나의근무환경에대하여만족한다 ) 나는나의일을통해서이룰수있는개인적인성장과발전에만족한다 ) 나는나의일을통해서성취감을느낀다 ) 나는업무에서독립적인사고와행동을할수있는정도에만족한다 8) 나는내가하는일에서도전성을발휘할수있는정도에만족한다 B 2 다음은조직몰입과관련한설명입니다. 각항목에대해해당되는곳에응답해주시기바랍니다. 항목 전혀아니다아니다 그저그렇다그렇다 매우그렇다 1) 나는현직장에강한소속감을느낀다 ) 나는현직장이직면한문제들이내문제처럼생각될때가많다 ) 나의직장은내인생에서중요한의미를가진다 ) 나는현직장에서근무하면서가족같은분위기를느낀다 ) 나는현직장에대해감정적으로애착을느낀다

330 분권형국정운영체제와정부혁신 B 3 다음은귀하의조직에대한설명입니다. 각항목에대해해당되는곳에응답해주시기바랍니다. 항목 전혀아니다 아니다그저그렇다 그렇다매우그렇다 1) 우리조직에는불필요한규정및규칙이많이있다 ) 우리조직에는일을수행하는데있어불필요할정도로결재과정이많다 3) 우리조직내구성원은대부분기획및의사결정에참여한다 4) 나의상급자는대부분의의사결정에있어서조직구성원의의견을적극적으로묻는다 5) 나의상급자는조직내에서진행되고있는일들에대해서나에게알려준다 ) 나의상급자는나에게업무개선을위한결정권한을준다 ) 나의상급자는나에게개선을위해필요한변화를시킬권한을준다 ) 나의상급자는나의책임과동등한권한을위임해준다 ) 우리조직직원들은위험감수를두려워한다 ) 우리조직상층부의의사결정자들은위험감수를두려워한다 11) 우리조직은동료직원들간업무에관해서소통을활발히한다 12) 우리조직은상사와부하직원간업무에관해서소통을활발히한다 13) 우리조직은부서간칸막이를없애업무를공유 협력하고있다 14) 우리조직은국민개개인에게맞는맞춤형행정서비스를적극적으로개발 제공하고있다. 15) 우리조직은대국민공공정보를적극적으로개방하고있다 16) 우리조직은변화에대해개방적이며변화에민감하게반응한다 17) 우리조직은창의적인아이디어를낼수있도록충분한시간적여유를준다 ) 우리조직은혁신을위한충분한자원을제공해준다

331 부록 B 4 다음은직무자율성에대한설명입니다. 각항목에대해해당되는곳에응답해주시기바랍니다. 항목 1) 나는업무계획을수립하는데있어서결정권한을가지고있다 2) 나는어떤순서대로일을처리할지를결정할권한을가지고있다 3) 나는어떻게업무를할것인지를결정할권한을가지고있다. 4) 나는업무관련하여독창성을발휘할수있는기회가많다 전혀아니다아니다 그저그렇다그렇다 매우그렇다 B 5 다음은혁신행동에대한설명입니다. 각항목에대해해당되는곳에응답해주시기바랍니다. 항목 전혀아니다아니다 그저그렇다그렇다 매우그렇다 1) 나는업무와관련해서독창적인방법을고안해낸다 ) 나는혁신적인아이디어에대한지원을얻어내려고노력한다 3) 나는조직내다른구성원들에게혁신적인아이디어를내도록독려한다 4) 나는혁신적인아이디어를잘다듬어유용하게쓸수있도록만든다 5) 나는체계적인방법으로혁신적인아이디어를업무에도입한다 6) 나는업무와관련된어려운문제를해결하기위해새로운아이디어를개발한다. 7) 나는업무수행에활용할수있는새로운기술, 도구, 방법등을찾으려고애쓴다

332 분권형국정운영체제와정부혁신 B 6 다음은사회혁신에대한설명입니다. 각항목에대해해당되는곳에응답해주시기바랍니다. 항목 1) 나는사회적기업등의활동이우리사회를위해필요하다고생각한다. 2) 나는지역주민들의지역공동체활동이우리사회를위해필요하다고생각한다. 3) 나는사회문제해결에있어서시민들의다양한의견들이전문가들의전문성못지않게중요하다고생각한다. 4) 나는시민사회의다양한활동이우리사회의어렵고복잡한문제들을풀수있는실마리를제공해줄수있다고생각한다. 5) 나는시민들이공공정책을기획하는단계에서부터적극적으로참여할필요가있다고생각한다. 6) 나는시민사회와협업하기위해서는우리조직의일하는방식이바뀌어야한다고생각한다. 7) 나는시민사회의역할활성화를위해서는공적권한을부여해주어야한다고생각한다. 전혀아니다아니다 그저그렇다그렇다 매우그렇다 B 7 귀하는우리나라에서원활한국정운영을위해서가장필요한것이무엇이라고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1 순위 2 순위 1 대통령의리더십 3 대통령의대국회관계 5 국무총리의국무조정능력 7 중앙행정기관의행정수요대응성 9 입법부와행정부협력 11 명확한국정비전과전략 13 기타 ( 구체적으로 : ) 2 대통령의대국민소통능력 4 국무총리의리더십 6 중앙행정기관의업무전문성 8 중앙행정기관의업무자율성 10 입법부의행정부견제와감시 12 법과원칙에따른국정운영 290

333 부록 Part C. 정부운영및업무조정관련 지방자치관련 C 1 귀하는현재우리나라의지방자치수준을어느정도라고생각하십니까? 구분 매우낮다 < 적정 > 매우높다 1) 자치입법권 ) 자치조직 ( 인사 ) 권 ) 자치행정권 ) 자치재정권 C 2 귀하는향후우리나라의지방자치수준이어떻게변화되어야한다고생각하십니까? 훨씬구분낮추어야한다 < 현행유지 > 훨씬높여야한다 1) 자치입법권 ) 자치조직 ( 인사 ) 권 ) 자치행정권 ) 자치재정권 C3~C12 까지 SQ1=1 만응답 청와대 ( 대통령실 ) 및국무조정실의소속기관업무조정 C 3 귀하는청와대 ( 대통령실 ) 가귀하소속기관의업무에관해서조정하는역할을어느정도하고있다고느끼십니까? 구분 너무적게한다적게한다적정하다많이한다너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면

334 분권형국정운영체제와정부혁신 C 4 귀하는향후청와대 ( 대통령실 ) 가귀하소속기관의업무에미치는영향이어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다줄여야한다현행유지늘여야한다대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 5 귀하는국무조정실이귀하소속기관의업무에관해서조정하는역할을어느정도하고있다고느끼십니까? 구분 너무적게한다적게한다적정하다많이한다너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 6 귀하는향후국무조정실이귀하소속기관의업무에미치는영향이어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다줄여야한다현행유지늘여야한다대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 7 귀하는귀하소속기관이소관업무에대해서청와대나국무조정실로부터업무자율성이현재보다더보장된다면기존과다른새로운시도를할것같습니까? 구분 전혀아니다 아니다 보통이다 그렇다 매우그렇다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면

335 부록 소속기관의장및기획조정관련부서의업무조정 C 8 귀하는평소본인의소관업무에관해서귀하의소속기관의장이나기획조정관련부서가어느정도직 간접적으로영향을준다고느끼십니까? 구분 너무적게한다 적게한다적정하다많이한다 너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 9 귀하는향후평소본인의소관업무에관해서귀하소속기관의장이나기획조정관련부서의영향이어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다줄여야한다현행유지늘여야한다대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 10 귀하는본인의소관업무에대해서업무자율성이현재보다더부여된다면기존과다른새로운시도를해볼의향이있으십니까? 전혀아니다 아니다 보통이다 그렇다 매우그렇다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 11 귀하는본인소속기관이소관업무에관해서어느조직의영향을가장많이받는다고 생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 청와대 2 국무조정실 3 재정부처 4 인사 조직부처 5 소관업무유관부처 6 국회 7 기타 ( 구체적으로 : ) 8 다른조직의영향을받지않는다 293

336 분권형국정운영체제와정부혁신 C 12 귀하는본인소관업무에관해서귀하소속기관내에서누구의영향을가장많이받는다고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 기관장 2 기획조정관련부서 3 인사 조직부서 4 소관업무유관타부서 5 직근상급자 6 동일부서동료 7 기타 ( 구체적으로 : ) 8 다른사람의영향을받지않는다 C13~C20 까지 SQ1-3=1 광역만응답 중앙정부의업무관여 C 13 귀하는평소본인의소관업무에관해서중앙정부의직간접적인관여에대해서어떻게느끼십니까? 구분 너무적게한다적게한다적정하다많이한다너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 14 귀하는향후본인의소관업무에관한중앙정부의직간접적인관여가어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다줄여야한다현행유지늘여야한다대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면

337 부록 C 15 귀하는귀하소속지자체가소관업무에대해서업무자율성을현재보다더부여받는다면기존과다른새로운시도를할것같습니까? 구분 전혀아니다 아니다 보통이다 그렇다 매우그렇다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 소속기관의기획조정관련부서의업무관여 C 16 귀하는평소본인의소관업무에관해서귀하의소속지자체기획조정부서가어느정도직 간접적으로관여한다고느끼십니까? 구분 너무적게한다적게한다적정하다많이한다너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 17 귀하는향후평소본인의소관업무에관해서귀하소속지자체기획조정부서의관여가어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다줄여야한다현행유지늘여야한다대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 18 귀하는본인의소관업무에대해서업무자율성이현재보다더부여된다면기존과다른새로운시도를해볼의향이있으십니까? 전혀아니다 아니다 보통이다 그렇다 매우그렇다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면

338 분권형국정운영체제와정부혁신 C19 보기중 7~11 은 hidden 처리 외부이관데이터위해보기는유지 C 19 귀하는본인소속기관이소관업무에관해서어느조직의영향을가장많이받는다고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 청와대 2 국무조정실 3 중앙재정부처 4 중앙인사 조직부처 5 중앙소관업무유관부처 6 국회 7 광역지자체단체장 8 광역지자체기획조정부서 9 광역지자체재정부서 10 광역지자체인사 조직부서 11 광역지자체소관업무관련부서 12 광역지자체의회 13 기타 ( 구체적으로 : ) 14 다른조직의영향을받지않는다 C 20 귀하는본인소관업무에관해서귀하지자체내에서누구의관여를가장많이받는다고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 단체장 2 기획조정관련부서 3 인사 조직부서 4 소관업무유관타부서 5 부서내직근상급자 6 동일부서동료 7 기타 ( 구체적으로 : ) 8 다른사람의영향을받지않는다 296

339 부록 C21~C28 까지 SQ1-3=2 기초만응답 중앙정부및광역자치단체의업무관여 C 21 귀하는평소본인의소관업무에관해서중앙정부나광역자치단체의직간접적인관여에대해서어떻게느끼십니까? 구분 너무적게한다 적게한다적정하다많이한다 너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 22 귀하는향후본인의소관업무에관한중앙정부나광역자치단체의직간접적인관여가어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다 줄여야한다 현행유지 늘여야한다 대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 23 귀하는귀하소속지자체가소관업무에대해서업무자율성을현재보다더부여받는다면기존과다른새로운시도를할것같습니까? 구분 전혀아니다 아니다 보통이다 그렇다 매우그렇다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면

340 분권형국정운영체제와정부혁신 소속기관의기획조정관련부서의업무관여 C 24 귀하는평소본인의소관업무에관해서귀하의소속지자체기획조정부서가어느정도직 간접적으로관여한다고느끼십니까? 구분 너무적게한다적게한다적정하다많이한다너무많이한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 25 귀하는향후평소본인의소관업무에관해서귀하소속지자체기획조정부서의관여가어떻게변화되어야업무수행이좀더효율적으로추진될것같습니까? 구분 대폭줄여야한다줄여야한다현행유지늘여야한다대폭늘여야한다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면 C 26 귀하는본인의소관업무에대해서업무자율성이현재보다더부여된다면기존과다른새로운시도를해볼의향이있으십니까? 전혀아니다 아니다 보통이다 그렇다 매우그렇다 1) 기획측면 ) 집행관리측면 ) 평가 / 감사측면

341 부록 히든없이진행 C 27 귀하는본인소속기관이소관업무에관해서어느조직의영향을가장많이받는다고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 청와대 2 국무조정실 3 중앙재정부처 4 중앙인사 조직부처 5 중앙소관업무유관부처 6 국회 7 광역지자체단체장 8 광역지자체기획조정부서 9 광역지자체재정부서 10 광역지자체인사 조직부서 11 광역지자체소관업무관련부서 12 광역지자체의회 13 기타 ( 구체적으로 : ) 14 다른조직의영향을받지않는다 C 28 귀하는본인소관업무에관해서귀하지자체내에서누구의관여를가장많이받는다고생각하십니까? 순서대로두가지만응답해주세요. 1순위 2순위 1 단체장 2 기획조정관련부서 3 인사 조직부서 4 소관업무유관타부서 5 부서내직근상급자 6 동일부서동료 7 기타 ( 구체적으로 : ) 8 다른사람의영향을받지않는다 지금부터 all C 29 기타우리나라정부형태나정부운영방식, 정부혁신, 사회혁신등에대해서의견이있으시면자유롭게서술해주십시오. 1) 정부운영방식 : 2) 정부혁신 : 3) 사회혁신 : 4) 기타 : 299

342 분권형국정운영체제와정부혁신 응답자특성 DO1. 선생님의성별은어떻게되십니까? 1 남성 2 여성 DO2. 선생님은공무원으로얼마나근무하셨습니까? 1 5년이내 2 5년이상-10년이내 3 10년이상-15년이내 4 15년이상-20년이내 5 20년이상-30년이내 6 30년이상 DO3. 선생님의근무지는어디입니까? 1 서울 2 부산 3 대구 4 인천 5 광주 6 대전 7 울산 8 세종 9 경기 10 강원 11 충북 12 충남 13 전북 14 전남 15 경북 16 경남 17 제주 바쁘신가운데지금까지설문에응해주셔서대단히감사합니다 300

343 부록 부록 1-2. 정부형태와정부운영방식에관한설문지 ( 전문가대상 ) 부록표 2-1 정부형태와정부운영방식에관한설문지 ( 전문가대상 ) + 정부형태와운영방식에관한전문가설문 ID 안녕하십니까? 한국행정연구원은국무조정실산하의정부출연연구기관으로정부정책의수립과집행, 평가를위한기초자료의조사및분석연구를수행하고있습니다. 저희연구원에서는연구과제의일환으로우리나라에적합한정부형태와정부운영방식을모색하고자공무원 / 국민 / 전문가를대상으로 정부형태와운영방식에관한인식조사 를실시하고있습니다. 저희조사에응답해주신내용이나개인정보는통계법제33조 ( 비밀의보호 ) 에의거해비밀이철저히보장됨을알려드립니다. 바쁘시겠지만, ' 우리나라에적합한정부형태와정부운영방식에관한개선방안을제시하는데기여할수있도록소중한의견을부탁드립니다. 감사합니다 년 9 월 본조사에대한궁금한사항은다음으로문의하여주십시오. 조사주관 : 한국행정연구원임성근부연구위원 ( ) 301

344 분권형국정운영체제와정부혁신 정부형태와운영방식에관한인식조사설문지 문 1 귀하는 5 년단임대통령제 로불리는우리나라정부형태가제도적으로갖는가장큰 장점은무엇이라고생각하십니까? 1 임기 5년은대통령이중기적정책을추진하기에적정하다. 2 단임제이기에장기집권가능성이없다. 3 단임제이기에재선을염두에두지않고정치적신념에따라정책을추진할수있다. 4 대통령이많은권한을갖고정책추진을할수있다. 5 대통령이국가원수로서국가를통합하는역할을잘할수있다. 6 특별히없다. 7 잘모르겠다. 8 기타 ( ) 문 2 귀하는 5년단임대통령제 로불리는우리나라정부형태가제도적으로갖는가장큰단점은무엇이라고생각하십니까? 1 대통령임기 5년단임은대선공약을추진하기에너무짧다. 2 단임제로서정책연속성이유지되기어렵다. 3 대통령의권한이너무크다. 4 대통령의권한이너무작다. 5 특별히없다. 6 잘모르겠다. 7 기타 ( ) 문 3 귀하는향후개헌을할경우우리나라에가장적합한정부형태는어떠한것이라고생각하십니까? 1 대통령이국가원수이면서행정부수반인현행의 5년단임대통령제유지 ( 문3-1로 ) 2 대통령이국가원수이면서행정부수반인 4년중임대통령 ( 문3-2로 ) 3 국회에서선출된수상이내각을구성하여정부를운영하는의원내각제 ( 문3-3으로 ) 4 국민투표로선출된대통령과국회에서선출된수상이국정을분담하는이원집정부제 ( 문3-4로 ) 5 잘모르겠다. ( 문4로 ) 6 기타 ( ) ( 문4로 ) 302

345 부록 문 3-1 귀하가현행 5년단임대통령제정부형태를선호하는가장큰이유는무엇입니까? 1 5년단임대통령제가국정을가장효율적으로운영할수있다고생각하기때문이다. 2 의원내각제를도입하기에는국회의원들에대한국민들의신뢰가낮기때문이다. 3 이원집정부제는대통령과수상의권한분담이명확하지않아서불안해보이기때문이다. 4 현재와같은남북분단상황에서는강한대통령이필요하기때문이다. 5 대통령과국회가서로분립되어견제하는구조가바람직하다고생각하기때문이다. 6 기타 ( ) 문 3-2 귀하가 4년중임대통령제정부형태를선호하는가장큰이유는무엇입니까? 1 4년중임대통령제는국민적지지가낮은대통령은 4년으로임기를마치고, 국민적지지를받는대통령이라면 8년동안정책연속성을갖고국정을수행할수있기때문이다. 2 의원내각제를도입하기에는국회의원들에대한국민들의신뢰가낮기때문이다. 3 이원집정부제는대통령과수상의권한분담이명확하지않아서불안해보이기때문이다. 4 현재와같은남북분단상황에서는강한대통령이필요하기때문이다. 5 대통령과국회가서로분립되어견제하는구조가바람직하다고생각하기때문이다. 6 기타 ( ) 문 3-3 귀하가의원내각제정부형태를선호하는가장큰이유는무엇입니까? 1 의원내각제는국회에서선출된수상이내각을구성하게되어다수당정부나연립정부를구성하게되어국회와행정부간대립이적어서국정이효율적으로운영될것이라고생각하기때문이다. 2 대통령제는대통령 1인에게권한이집중될우려가크기때문이다. 3 이원집정부제는대통령과수상의권한분담이명확하지않아서불안해보이기때문이다. 4 기타 ( ) 문 3-4 귀하가이원집정부제정부형태를선호하는가장큰이유는무엇입니까? 1 이원집정부제는대통령과수상간에권력이분담되어국정이균형있게운영될수있다고생각하기때문이다. 2 대통령제는대통령 1인에게권한이집중될우려가크기때문이다. 3 의원내각제를도입하기에는국회의원들에대한국민들의신뢰가낮기때문이다. 4 기타 ( ) 303

346 분권형국정운영체제와정부혁신 문 4 귀하가향후개헌을할경우우리나라에가장적합한정부형태로생각하시는정부형태에대해서추가적으로말씀하실내용이있으시면적어주십시오. 내가생각하는바람직한정부형태 : 그이유 : 문 5 귀하는현재우리나라에서국회, 행정부, 사법부의영향력이어떠하다고생각하십니까? 매우작다 < 적정 > 매우크다 1. 국회의영향력 행정부의영향력 사법부의영향력 문 6 귀하는현재우리나라의지방분권수준을어느정도라고생각하십니까? 매우낮다 < 적정 > 매우높다 1. 사무분권화수준 재정분권화수준 인사분권화수준 문 7 귀하는향후우리나라의지방분권수준은어떻게변화되어야한다고생각하십니까? 훨씬낮추어야한다 < 현행유지 > 훨씬높여야한다 1. 사무분권화수준 재정분권화수준 인사분권화수준

347 부록 문 8 귀하는향후정부운영에있어서가장관심을두어야할가치는무엇이라고생각하십니까? (3가지만우선순위대로선택하십시오.) 1 합법성 2 합리성 3 효율성 4 전문성 5 형평성 6 책임성 7 탈규제 8 경쟁력 9 대응성 국민참여 공정성 투명성 개방성 국민소통 분권과자율 사회연대 ( ) ( ) ( ) 문 9 귀하는아래와같은정책추진에대해서어떻게생각하십니까? 항목 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다 1) 성과지향적관리확대 ) 전자정부확대 ) 지방분권확대 ) 인사관리권한대폭부처위임 ) 창의적조직문화확산 ) 공무원의정치적중립성강화 ) 공무원채용제도다양화 ) 전문성강화위해전문직위확대 ) 고위공무원단제도강화 ) 청와대정책조정기능확대 ) 국무총리정책조정기능확대 ) 부처업무자율성확대 ) 부처간협업확대 ) 민관협업확대 ) 데이터기반행정확대 문 10 귀하는경제적인장기침체, 양극화, 저출산 고령화, 기후변화등복잡한사회적난제해결에공공부문만으로대응하는데는한계가있다고생각하십니까? 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다

348 분권형국정운영체제와정부혁신 문 11 귀하는경제적인장기침체, 양극화, 저출산 고령화, 기후변화등복잡한사회적난제해결을위해선지금까지와는차원이다른사회변화가불가피하다고생각하십니까? 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다 문 12 앞으로공적부문이충분히채워주지못하는국민 ( 시민, 주민 ) 들의필요 ( 니즈 ) 를채우기위해서시민사회의다양한활동이우리사회에더욱더중요해질것이라고생각하십니까? 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다 문 13 앞으로공공부문의혁신에서도시민 ( 주민 ) 들의혁신적인아이디어나활동이더욱더 중요해질것이라고생각하십니까? 전혀아니다아니다보통이다그렇다매우그렇다 문 14 그동안우리나라정부운영방식중가장큰문제점으로생각하시는부분이있으시면개선방향과더불어작성해주십시오. 문 15 그동안우리나라정부혁신추진현황중가장큰문제점으로생각하시는부분이있으시면개선방향과더불어작성해주십시오. 306

349 부록 응답자특성 DO1. 귀하의성별은어떻게되십니까? 1 남성 2 여성 DO2. 귀하의나이는어떻게되십니까? 1 20대 2 30대 3 40대 4 50대 5 60대 6 70대이상 DO3. 귀하의직업은무엇입니까? 1 대학교수 ( 강사포함 ) 2 연구기관소속연구원 3 시민단체등활동가 4 공공기관임직원 ( 공무원포함 ) 5 기타 ( ) DO4. 귀하는현직업에얼마나근무하셨습니까? 1 5년이내 3 10년이상-15년이내 5 20년이상-30년이내 2 5년이상-10년이내 4 15년이상-20년이내 6 30년이상 DO5. 선생님의전공은무엇입니까? 1 행정학 2 정책학 3 정치학 4 법학 5 사회학 6 기타 ( ) 바쁘신가운데지금까지설문에응해주셔서대단히감사합니다 307

350 분권형국정운영체제와정부혁신 부록 2. 혁신적조직운영사례 일본쿄세라사례 1. 쿄세라의경영이념 아메바경영은 1959년창업한쿄세라 ( 京セラ ) 가 1965년에도입한경영전략이다. 이후쿄세라는태양광발전시스템과스마트폰등으로사업을확대하며아메바경영을적용했다. 아메바경영은쿄세라를대기업으로성장시켰다. 1989년에는아메바경영을도입하는기업에컨설팅사업을시작했다. 아메바경영은창업자이나모리카즈오 ( 稲盛和夫 ) 명예회장의경영철학에기반한다 ( 三矢裕, 2003; 水野一郎, 2012). 이나모리명예회장은노사협상을계기로 전종업원물심양면의행복을추구하는동시에인류, 사회의진보발전에공헌할것 ( 稲盛和夫, 2006:26) 이라는경영철학을내세웠다. 아메바경영은쿄세라의경영철학에서시작되었다. 이나모리는아메바경영은 경영철학을기반으로부문간이해관계를바르게해결해개인과전체의이익을동시에추구하고자하는것 (2006:79) 이라고설명한다. 이나모리의경영철학은기업과사회, 기업과직원, 직원간의 공생, 대가족주의에가깝다고할수있다. 이를구체화한것이경영 12개조이다. 즉명확한사업목적과사업의의, 구체적인목표설정, 강력한바람을가질것, 노력, 매출최대화및경비최소화, 가격설정, 강한의지, 불타는투혼, 용기, 창조적업무처리, 성실과배려, 적극성과정직성등이다. 308

351 부록 이러한경영철학을직원모두가공유하도록교육연수제도를도입했다. 개인의목표와조직의목표가일치하도록했으며, 주인의식을가지고경영참여를유도했다 ( 稲盛和夫, 2006:49~58). 회사를아메바로불리는작은조직으로나누어리더에게독립채산으로운영하도록했다. 경영자의식을가진리더가육성해동기부여를강화한것이다. 2. 아메바경영 아메바경영은기업조직을아메바로불리는 5~10명의소집단으로묶은뒤, 이들그룹을독립채산으로운영하는경영시스템이다. 아메바의성립조건 ( 稲盛和夫, 2006:61~66) 은, 첫째독립채산조직으로성립되기위해서는명확한수입이존재하고이를얻기위해필요한경비를산출할수있어야한다. 수입과비용을명확하게파악할수있는조직이어야한다는것이다. 둘째, 아메바는최소단위의조직으로경영주체로완결된조직으로사업을운영해야한다. 아메바와그리더는성과를올리기위해다양한방법을구사할수있다. 셋째, 아메바는회사전체의이익에기여해야한다. 회사의경영목적과방침을수행하도록분할된조직이다. 이러한아메바경영을실현하기위해서는관리회계가필요했다. 가계부와같은채산표를도입했고, 효율성을확인할수있도록시간당부가가치라는지표를활용했다. 매출은최대, 경비와시간은최소를실현하기위해매출에서인건비를제외한경비를뺀뒤에시간당채산성을산출했다. 시간당채산목표치를매달, 매년책정하고평가한다. 이러한지표는정확하고객관적이고신속하게나와야모든직원이수용할수있다. 이에 경영관리부문은물건이나돈, 그리고전표가일대일로움직이고있는지를경리부문과함께이중으로체크 ( 모리타 / 김진연, 2015:33) 하는일대일대응원칙과더블체크원칙을엄격하게지키도록했다. 관리회계를지탱하는 7대원칙은일대일대응원칙과더블체크원칙 309

352 분권형국정운영체제와정부혁신 이외에현금기반의경영원칙, 근육질경영원칙, 완벽주의원칙, 채산향상원칙, 투명경영원칙이있다. 그림부록 2-1 아메바경영기본원칙 출처 : KYOCERA Communication Systems, 이러한통일된평가기준을통해소집단의리더는현장의채산관리를쉽게할수있으며 ( 稲盛和夫, 2006:29), 아메바별성과를올릴수있다. 시간당부가가치는제조부문에서채용된뒤, 영업부문으로확대되었다. 또한사내매매시스템도도입했다. 거래가격은리더간의협상으로결정된다. 또한경영정보와지표는일반사원에게도최대한공개해공유하도록했다. 회사정보를가능한공개해전종업원이자주적으로경영에참가하는토양이조성되고, 전원참가경영이가능해진다 ( 稲盛和夫, 2006:57) 는것이다. 노사대립을뛰어넘어정보공유를기반으로활발한의사소통을추진해전원참가경영이가능하도록한것이다 ( 稲盛和夫, 2006:57; 水野一郎, 2013:133: 모리타 / 김진연, 2015:17). 직원은단순한노동자가아니라파트너이며, 결국경영자의식을가지고책임을가지며자율적으로성과를창출하도록유도했다. 즉조직을아메바로나누어책임의식을가지도록하며, 부문별채산제도를 310

353 부록 도입해업무성과를시간당부가가치로가시적인수치를산출한다. 아메바조직 은시간당부가가치를높이기위해다양한노력과업무개선을추진한다. 전직 원이경영에참여하는전원참가경영을실현한다는것이다. 그림부록 2-2 재무회계와채산관리표의관계 출처 : 모리타 / 김진연 (2015:26) 3. 아메바경영과수평적조직혁신 쿄세라에는 1,500여개의아메바가존재한다. 아메바의수는매달늘었다줄었다한다. 아메바간의통합도가능하다. 월2회 (1일, 16일 ) 에정례인사이동이있지만, 아메바의유연성을보장된다고한다. 아메바경영은 기업의말단조직이조직의형태나업무방식을자율적으로바꾸어나가면서환경변화에신속하 311

354 분권형국정운영체제와정부혁신 게대응해나간다 ( 모리타 / 김진연, 2015:19) 는것이다. 아메바경영회의를살펴보면, 회의는 4개계층으로나뉜다 ( 모리타 김진연, 2015: 27). 경영회의는사장이하, 본부장급이모여경영상황과향후전망을보고하는회의이다. 제1계층은사업본부의회의이며, 제조부문과영업부문이모여실적전망을보고하고과제를공유하고대책을협의한다. 제2계층은본부별회의이며, 부장이참여하며과장급이참여하기도한다. 제3계층은부서회의이며, 부장과과장이모여회사방침에대한부서대응방안을논의한다. 제4계층은과장과계장등아메바의리더, 맵버가모여경영방침을공유한다. 톱매니지먼트의강력한지원 과 상향식의사결정의풍토 가성공의요인이라는분석도있다 ( 三矢裕, 2003). 그림부록 2-3 아메바경영의회의형태 * 각계층에서이익에관한회의가열린다. 출처 : 모리타 김진연 (2015:27). 312

355 부록 둘째, 아메바리더에게는경영자의식을가진공동경영자라는자각이요구된다. 그만큼책임자로서경영을전담한다. 이에경영계획, 실적관리, 노무관리, 자재발주등경영전반이위임된다 ( 稲盛和夫, 2006:41). 또한아메바경영의 리더는관리자가아니다 ( 모리타 김진연, 2015:75). 리더의역할은 관리직이아니라조직을지키고, 조직을이끄는 ( 모리타 김진연, 2015:77) 것이며, 부하직원에게동기를부여하고자기실현을돕는존재이다. 아메바리더는공동체주의, 대가족주의를실현하는매개자, 촉매자라고할수있다. 셋째, 아메바경영은 2차원적분권화를시도한다. 대기업은하향식의사결정에치우치지쉽지만, 상향식의사결정도중요하다. 보다작은단위에이르기까지경영철학을공유하고내면화하면서이익을추구하고경영목표를달성해나가는것이다. 아메바경영은권한위임중심의 1차원적분권화를넘어조직의수를확대한 2차원적분권화모델이라고할수있다 ( 三矢裕, 2003:27). 아메바조직은사업부제조직이아니라분권적직능부분별조직이라고할수있다 ( 上總 澤邉, 2005:99). 그림부록 차원분권화모델과 2 차원분권화모델 출처 : 三矢裕 (2003:27) 를바탕으로작성. 넷째, 아메바경영은의사결정구조와조직, 사업구조뿐만아니라기업문화, 가치관까지변화를추구한다. 아메바경영을도입하는기업에서는의식변화에 313

356 분권형국정운영체제와정부혁신 도주력했다. 종업원의식이향상되었다는연구결과도뒤따랐다 ( 三矢裕, 2003; 北居明 鈴木竜太, 2010; 丸田起大, 2014). 4. 아메바경영의성과 아메바경영은쿄세라의성장동력이되었다. 쿄세라는 1959년에직원 28명, 자본금 300만엔으로설립된이후성장을거듭해현재는 231개그룹회사 ( 일본국내외 ) 와종업원 71,153명, 연매출 1조 4,227억엔의거대기업으로성장했다 (2017년 3월기준 ). 쿄세라의성공은아메바경영에대한관심을높였다. 1989년부터쿄세라커뮤니케이션즈시스템에서경영컨설팅을시작했다. 2006년에는경영학과회계학연구자를중심으로아메바경영학술연구회가발족해일본국내외도입사례를연구하고있다. 쿄세라에서시작된아메바경영은 KDDI, 와타나베웨딩, DISCO, Comany, CAPCOM, JAL, 사회복지법인등 700사에서도입되었다. 이중에해외기업은 30여사에이른다. 제조업뿐만아니라서비스업, 사회복지법인등에서도도입하고있다. 특히 2010년 1월경영파산에빠진 JAL(Japan Airlines) 을 2년만에재건시키는경영기법으로활용되었다. JAL 재생은아메바경영의교과서로불린다 ( 森田直行, 2014). 314

357 부록 그림부록 2-5 아메바경영도입건수 출처 : 日本経済新聞 ( ) 이상과같이아메바조직은전원참가경영이라는관점에서구성원이경영자의식을가지도록하며, 이를통해새로운리더를육성하고자한다. 이는창업이후직원간신뢰관계를강조해온공동체주의의연장선에있다. 조직을기능시스템이아닌공동체로인식하는것이며, 이는쿄세라의기업문화를형성했다. 수치로보이는성과를통한의식변화, 관리능력을갖춘리더육성, 통일된지표를통한경쟁등으로부서이기주의를극복하고회사전체의이익을극대화했다고할수있다. 315

358 분권형국정운영체제와정부혁신 일본야마토운수의전원경영 ( 全員経営 ) 1. 야마토운수의경영이념 세계금융위기, 동일본대지진이후직원모두가경영에참여하는 전원경영 ( 全員経営 ) 도주목을받고있다. 일본에서는야마토운수 ( ヤマト運輸 ) 와세븐 & 아이HD( セブン & アイ ホールディングス ) 등이성공사례로꼽힌다. 전원경영은파나소닉의창업자로알려진마츠시타고노스케 ( 松下幸之助 ) 가밝힌 중지를모은전원경영 에서기인한다. 일본기업의 DNA로불리기도한다 ( 野中郁次郎 勝見明, 2016). 이러한경영모델은 프랙탈 (fractal) 이라고도불린다. 이는부분이전체와유사한형태로분열해가는현상을말하며, 자기유사성과순환성을특징으로한다. 특히야마토운수는동일본대지진당시재해지역에서말단직원이독자적으로판단해택배이외의구호물자를제공하는플랫폼으로기능했다. 야마토운수는 1919년에창업한일본의대표적인택배업체이다. 2005년에지주회사로전환했다. 야마토는우리 운수행위는위탁자의사의연장임을알라 사상을견실하게예절을중시하라 라는사훈으로유명하다. 이사훈은 1931년에제정되었다. 직원에권한위임은창립초기부터도입되었다고한다. 누구나경영자라는생각으로판단하고행동하도록한다는것이다. 최일선에서택배서비스를제공하는배달사원 (SD: sales driver) 을소수팀으로묶은뒤, 자율적으로판단해행동하도록권한위임을추진했다. 야마토운수는전국적으로지사, 지점, 택배센터등 6,444개사업소를거느리고있다 (2017년 4월기준 ). 대형에서소형까지 43,539대를보유하고있다. 택배센터에는 8~10명의 SD가배치된다. 지역사회에밀착된생활지원플랫폼을구축한다는계획을내세운다. 316

359 부록 2. 야마토운수의전원경영 야마토운수에서전원경영은경영의목적과목표를명확하게제시한뒤에업무방식을상세하게규정하지않고사원에게맡겨책임을가지고자신의업무를수행하도록하는것이라고말한다. 특히택배사업은현장의상황을파악할수있는배달사원이중요하다. 전원경영을위한시스템을세가지다. 첫째, 경영이념과가치관의공유이다. 둘째, 권한위임을추진한다. 이를위해지역별책임제를도입하고, 소집단조직의팀제를운영하고있다. 셋째, 성과가눈에보이도록한다. IT기술을적극적으로활용해자신의성과를신속하게확인할수있도록하고있다. 예를들면, 영업에서는매출과집하개수, 배당회수등을활용하며, 수지표와서비스수준표를작성하고있다. 공정한인사관리도도입했다. 지표는목표관리와인간성평가이다. 평가지표는동료로부터평가는받고있는가, 자신의업무를재확인하고행동에옮기는가, 회사가인간성을중시하고있는것을사원에게전달하는메시지등이다. 목표관리는안전과서비스, 영업등을, 인간성평가는윤리관과의지, 가치관등을지표로포함한다. 우수사원을위한표창제도도갖추고있다. 3. 전원경영과수평적조직혁신 야마토운수의전원경영은상향식의사결정에서시작된다. 고객을가장가까이에서만나는배달사원이독자적으로판단해행동하도록하고있다. 예를들면, 2011년 3월에동일본대지진이발생하자피해지역에서는본사의승인을받지않고독자적인판단으로구호물자운송지원을시작했다. 이후본사에서도대응에나서지진발생 10일뒤부터자동차 200대, 인원 500명을투입했다. 이러한상향식의사결정은새로운서비스를만들어냈다 ( 野中郁次郎 勝見明, 317

360 분권형국정운영체제와정부혁신 2016:90~116. 야마토운수는매년 2회경영진이지역을돌며직접제안과보고를받는 지역전략미팅 을열고있다. 이러한과정에서 2010년 9월독거노인과지역수퍼마켓, 사회복지협의회를묶는 마코코로택배 ( まごころ宅急便 ) 가탄생했다. 그중심에는마츠모토마유미 ( 松本まゆみ ) 라는여성SD가있었다. 동일본대지진에서는피해지역의 SD도재해를입었지만, 구호물자가적채된상황에서자발적으로배송을시작했다. 본사도호응해 구호물자운송협력대 를만들었다. 구호물자는대피소나가설주택에는전달되었지만, 집에남은사람에게는도달하지않았다. 당시피해지역은행정기능이마비되었고, 주민대장도유실된상태였다. SD는사회복지협의회직원과함께가설주택과가옥을돌며주민대장을만들었다. 협상을거쳐 2011년 8월이재민과수퍼마켓, 사회복지협의회를야마토의네트워크로연결하는 마코코로택배 가시작되었다. 그뒤야마토콜센터에서는지역전통시장과연계해등록자로부터수리, 가전소모품등의주문받는생활지원서비스를시작했다. 이후서비스는전국으로확산되었다. 전국거점을플랫폼으로묶어지방자치단체등과연계해지역밀착형서비스를제공하고있다. 재정악화나저출산 고령화, 과소화등으로약화된공공서비스를지원한다는것이다. 생애생활지원플랫폼 으로불린다. 외딴지역에사는고령자를위한쇼핑지원은고령자가터치패널식의단말을무상으로제공해식품이나일용품을주문하도록한뒤, 택배로배송한다. 건강상태를확인하기도한다. 4. 전원경영의성과 야마토운수의전원경영은프랙탈조직의전형적인모델이다. 이는전체와부분이유사한형태를가지는프랙탈과상층과중간층, 제일선의계층간공감과공명하면서상호작용하면서새로운것을추구하기도한다 ( 野中郁次郎 勝見明, 2016:113). 이를뒷받침하는것은권한위임이다. 318

361 부록 그림부록 2-6 야마토그룹의프랙탈조직 * JST: Joint Sales Team, 알파벳은그룹기업을나타내며, 그룹기업의조합은예에해당. 출처 : 野中郁次郎 勝見明 (2016:110) 야마토운수는모두직원이경영에참여하는전원경영을통해새로운서비스를 개발해경쟁이치열한택배사업에서성장을계속해왔다. 영업수익은 2016 년에 1 조 4164 억엔이었다. 마코코로택배 는우수사례로국토교통성에소개되었다. 그림부록 2-7 야마토운수의최근 10 년간실적 출처 : ヤマトホールディングス, ファクトデータ

362 분권형국정운영체제와정부혁신 유의해야할점은전원경영이가능한것은회사를개인소유로보지않고공 동의재산으로인식하는경영철학에기인한다. 특히재해나고령화등으로야 기되는행정의공백을채우며플랫폼으로거듭하려는시도는평가할만하다. 320

363 부록 일본미에현의분권형행정개혁사례 1. 배경 미에현 ( 三重県 ) 은오사카와나고야사이에있는광역자치단체이다. 농업과어업, 관광산업이발달했다. 인구는 2005년까지증가했지만이후감소로돌아서현재는 180만명에이른다 (2017년 5월기준 ). 미에현의행정개혁은키타가와마사야스 ( 北川正恭 ) 지사의취임과함께시작되었다. 키타가와지사는중의원의원을거쳐 1995년에미에현지사에취임해 2003년까지연임했다. 당시키타가와지사를포함한일부광역단체장은 개혁파지사 로관심을받았다. 키타가와지사는취임직후 생활자관점의지방행정 을내세우며 사와야카운동 ( さわやか運動 ) 으로불리는개혁을전개했다. 개혁의방향은네가지다 ( 梅田次郎, 2000). 첫째, 생활자관점을내세웠다. 생활자의입장에서새로운시대를내다본다는것이다. 둘째는지방분권이다. 제도적지방분권에서공무원의식개혁으로무게중심을옮겼다. 셋째, 민간경영기법의도입이다. 관료제의폐해를줄이기위해경쟁시스템을도입해야한다는것이다. 넷째, 제3자관점의도입이다. 외부의관점에서지방행정을개혁한다는것이다. 이러한방향에의거해행정평가시스템인 사무사업평가시스템 을도입했으며, 예산표작성, 업무계약방식, 일회성예산탈피, 주민참여등을추진했다. 이를위해미에현의조직과행정의운영방식도개혁했다. 특히행정개혁은공무원의식개혁에서출발해행정시스템을개혁하고결과적으로지방행정을개혁하는방향으로진행되었다. 321

364 분권형국정운영체제와정부혁신 2. 사무사업평가시스템 개요 사와야카운동 은먼저목적 성과지향적인사무사업개혁시스템을확립하고자했다. 이는업무성과나대민서비스에결과를중시하는관점에서시작된다. 이어정책에반영되는사무사업평가시스템을마련했다. 주민에다가가의견을듣고비용대효과의측면에서정책에반영될수있는 사무사업평가시스템 을도입했다. 이를통해행정의목표를달성하기위한시스템을마련한다는것이다. 미에현은목표기간은 3년 (1995년 ~1997년 ) 으로설정했다. 그림부록 2-8 행정개혁과 사무사업평가시스템 출처 : 梅田次郎 (2000:123) 미에현의행정개혁은성과를지향하고결과를중시했다. 이는 사무사업평가 시스템 으로구체화되었다. 키타가와지사는직속으로 지방분권행정개혁총괄 추진실 을설치했다. 행정평가를바탕으로정책, 재정, 조직등전반적인지방 322

365 부록 행정에서개혁을추진했다. 이는예산편성과집행관리시스템, 사무사업평가시스템, 장기계획책정과평가시스템으로구성된다. 이는홍보정책과주민참가와연동하고, 조직정원정책과인사관리정책에도관련된다. 평가시스템은사업목적의타당성을평가하는것에서시작된다. 타당성검토는미에현의종합계획에의거해사업별유효성을검증한다. 성과는지표를만들어평가하도록했다. 또한평가는피드백시스템에의거한다. P(plan)-D(do) -S(see), 즉계획-실행-평가라는매니지먼트사이틀을통해순환하도록했다. 구체적으로정책시행을위한사무사업을예산집행에맞춰 3,000건으로정리했으며, 사무사업목적평가표를도입해개별사업의목적을파악하고, 비용절감가능성과개혁의방향성이드러나도록했다. 이평가표에는신규사업을위한신규사무사업목적평가표와 2년이상진행되는사업을위한 계속사무사업목적평가표 가있다. 1998년에는 400건을개혁해 63억엔의사업을절감했다 ( 北川正恭, 1998:7). 그림부록 2-9 분권형조직개혁과목적지향행정관리시스템 출처 : 김상봉외 (2007:176) 미에현은성과지향의행정개혁과함께권한위임을통한분권화도시도했다. 그핵심은예산과결산이다. 일반적으로행정에서는예산을중시하는대신, 결 323