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1 논문 공모 안내 감사원 감사연구원에서는 2017_제29호 감사제도 기법연구 및 2017년도 한국공법학회 - 감사연구원 2017년 제29호 監査論集 공공감사체계에 관한 학문적 정립과 연구분위기 조성을 위하여 감사논집 에 게재할 연구논문을 아래와 같이 공모합니다. 논문주제 국가감사체계, 감사제도, 회계 및 감사기준, 감사기구 운영, 감사역량 및 기법, 예 결산(재무제표 포함), 직무감찰 등 감사와 관련된 제반 연구분야 공공정책 및 사업에 대한 모니터링 및 평가, 행정조직 및 기관 운영 등 감사대상업무와 관련된 제반 연구분야 논문접수 및 발행 계획 감사논집 논문접수 : 수시접수 제 1 회 공 공 감 사 연 구 포 럼 2017년도 한국공법학회 - 감사연구원 제3회 공공감사연구포럼 - 분권 자율 참여 시대의 감사제도 - 일시 (금) 13:40~ 18:00 제29호 감사논집 에 게재를 희망하는 경우 까지 e-메일로 송부하여 주시기 바랍니다. 제29호 감사논집 발행예정일정 : 장소 서울지방법원 중부등기소 대회의실 논문양식 주최 한국공법학회 감사연구원 규격 및 분량: A4용지( 한글 11P) 25매 내외 원고 작성요령: 감사연구원 홈페이지의 공모안내 참조 시상 최우수 : 500만 원, 우수 : 300만 원, 입선 : 100만 원 (복수 선정 가능) 참고사항 자세한 사항은 감사연구원 홈페이지( 공지사항의 감사논집 논문 공모안내 를 참조하시기 바랍니다. 연구논문 작성 시 감사원의 감사결과와 관련하여 자료가 필요한 연구자에 대하여는 관련 법규 등이 정하는 범위 내에서 지원할 예정임 감사연구원은 감사원 소속으로서 공공부문의 회계검사, 성과감사 및 직무감찰과 관련된 연구 개발, 감사 제도와 방법에 관한 조사 연구, 감사인프라 구축지원을 목적으로 2005년에 설립된 전문 연구기관입니다. 연락처 감사원 감사연구원 연구기획실( baieri@korea.kr) 서울시 종로구 북촌로 112 (우편번호: 03050) TEL : (02) FAX : (02) 감 사 원 감 사 연 구 원

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3 프로그램 개회식 (13:40~14:00) 개회사 : 이헌환 ( 한국공법학회장 ) 축사 : 최기정 ( 감사연구원장 ) 사회 : 권건보교수 ( 아주대 ) 제 1 부 (14:00~16:00) 주제 1 : 자체감사활성화와감사원의합리적지원방안 - 발표 : 정남철교수 ( 숙명여대 ) - 토론 : 이진수교수 ( 영남대 ), 계인국박사 ( 사법정책연구원 ) 주제 2 : 지방자치단체에대한감사제도 : 프랑스를중심으로 - 발표 : 전학선교수 ( 한국외대 ) - 토론 : 방동희교수 ( 부산대 ), 오승규교수 ( 중원대 ) 사회 : 정호경교수 ( 한양대 ) 제 2 부 (16:00~18:00) 주제 3 : 국민참여감사활성화의가능성과한계에대한공법적검토 - 발표 : 강승식교수 ( 원광대 ) - 토론 : 조소영교수 ( 부산대 ), 윤성현교수 ( 한양대 ) 주제 4 : 회계검사와직무감찰의통합수행에따른효과 - 발표 : 조형석박사 ( 감사연구원 ) - 토론 : 최승필교수 ( 한국외대 ), 이현수교수 ( 건국대 )

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5 목차 주제 1 자체감사활성화와감사원의합리적지원방안 5 - 발표 : 정남철교수 ( 숙명여대 ) - 토론 : 이진수교수 ( 영남대 ), 계인국박사 ( 사법정책연구원 ) 주제 2 지방자치단체에대한감사제도 : 프랑스를중심으로 45 - 발표 : 전학선교수 ( 한국외대 ) - 토론 : 방동희교수 ( 부산대 ), 오승규교수 ( 중원대 ) 주제 3 국민참여감사활성화의가능성과한계에대한공법적검토 77 - 발표 : 강승식교수 ( 원광대 ) - 토론 : 조소영교수 ( 부산대 ), 윤성현교수 ( 한양대 ) 주제 4 회계검사와직무감찰의통합수행에따른효과 발표 : 조형석박사 ( 감사연구원 ) - 토론 : 최승필교수 ( 한국외대 ), 이현수교수 ( 건국대 )

6 축사 안녕하십니까? 방금소개받은감사연구원장최기정입니다. 먼저, 한국의공법학을대표하시는한국공법학회와공동으로공공감사연구포럼을개최할수있게되어매우기쁘게생각합니다. 이헌환한국공법학회장님을비롯한한국공법학회회원분들과아울러바쁘신일정에도불구하고이자리에참석하여주신많은분들게진심으로감사드립니다. 감사연구원은 2005년도에감사원내부조직으로설립된이래지난 10여년동안한국공법학회및다양한분야의전문가분들과협력적관계를유지해왔습니다. 오늘도이렇게명망이높으신공법학계의여러전문가들을모시고공공감사제도의다양한공법적쟁점에대하여논의할수있게되어대단히영광스럽게생각합니다 년도에 2차례개최된공공감사연구포럼에서는주요국의재정제도와감사제도그리고감사원의독립성등거시적이슈를중심으로논의를하였다면, 올해는분권, 자율그리고참여를강조하는행정환경의변화와맞물려감사원의기능과권한을중심으로보다구체적인이슈를다루고자합니다. 감사원은이미 1996년도부터감사청구제도를도입하는등참여적자율적감사체계구축에앞장서왔으며, 앞으로더욱노력할것입니다. 이를위하여오늘공공감사연구포럼은자체감사, 지방자치단체에대한감사그리고국민참여감사등감사원이수행하는권한과기능을활성화하는방안, 즉감사원의독립성을훼손하지않고다른국가기관, 지방자치단체그리고국민과의관계에서감사원이합리적으로지원하고협력할수있는방안을모색하기위한방안을모색하고자합니다.

7 비록이자리를통하여감사원을둘러싼모든문제를해결할수는없겠지만, 앞으로도공공감사연구포럼이지속적으로발전하여공법학과공공감사제도를더욱발전시킬수있는논의의장이되기를희망합니다. 공공감사연구포럼에대한많은전문가분들의관심과성원을바랍니다. 앞으로도여러분들께서자유롭게다양한의견을제안해주시면감사원이귀기울일수있도록저희감사연구원이최선을다하겠습니다. 끝으로오늘행사에서발표와토론그리고사회를맡아주신분들을포함하여참석하신모든분들께감사의말씀을전합니다. 특히이번공공감사연구포럼을준비해주신이헌환공법학회장님을비롯하여공법학회관계자여러분들께다시한번더진심으로감사드립니다. 아무쪼록공공감사연구포럼이공공감사의혁신과발전에기여할수있도록자유로운 발제와토론이이뤄지기를바라면서축사를마치고자합니다. 감사합니다 년 9 월 29 일 감사원감사연구원장최기정

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9 [ 제 1 주제 ] 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 - 발표 : 정남철교수 ( 숙명여대 ) - 토론 : 이진수교수 ( 영남대 ), 계인국박사 ( 사법정책연구원 )

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11 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 제 1 주제 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 鄭南哲 ( 숙명여대교수 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 자체감사제도의운영현황및문제점 1. 자체감사제도의운영현황및특징 2. 자체감사제도의문제점 Ⅲ. 자체감사제도의활성화방안 1. 자체감사제도의독립성확보 2. 자체감사의실효성확보 3. 자체감사의투명성공정성확보 Ⅳ. 자체감사에대한감사원의합리적지원방안 1. 감사원과자체감사기구의협력적감사체계 2. 감사원과자체감사기구의역할분담및협력 3. 자체감사에대한감사원의지원방안 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 감사원의국가감사는행정부내부의통제수단이다. 감사원의감사제도는헌법상회계 검사외에세입세출의결산, 직무감찰을포함하고있다. 회계검사와세입세출의결산은 원칙적으로매우밀접한관련을가지고있으며, 국가의재정집행의적정성확보와그 7

12 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 통제를통하여국가재정의건전성을확보하는것이다. 국가감사제도의핵심적요소가 회계검사 에있음은주지의사실이다. 이러한점은주요선진국의사례에서도충분히확인할수있다. 예컨대미국의회계검사원 (GAO; Government Accountability Office) 1), 독일의연방회계검사원 (Bundesrechnungshof), 프랑스의회계감사원 (Cour des comptes) 2), 영국의국가감사원 (NAO; National Audit Office), 그리고일본의회계검사원등이그러하다. 이중에서독일, 프랑스, 일본등의국가들은 독립기관형 을채택하고있다. 그러나이러한회계검사기능은 직무감찰기능 과밀접한관련을가진다. 우리나라의감사원은 회계검사를담당하던 심계원 과직무감찰을담당하던 감찰위원회 가통합되어탄생된것이다. 최근개헌논의와관련하여감사원의기능을 회계검사 에제한하고, 이기능을의회로이관하자는주장도있다. 이러한견해는회계검사와직무감찰을구분하자는견해라고볼수있다. 이러한점은전술한주요선진국의사례에서보는바와같이, 대체로회계검사를중심으로감사제도가운영되고있다는점에서어느정도이해할수있다. 예컨대독일의연방회계검사원은회계검사와재정통제를주된과제로하고있다. 3) 독일연방회계검사법 (BRHG; Bundesrechnungshofgesetz) 제1조에서는연방회계검사원이최고연방행정청이자재정통제의독립기관임을명시하고있다. 그러나오늘날국가감사는회계검사와직무감찰이서로밀접한관련을가지고있으며, 주요선진국의경우에는사법제도에대한신뢰도가높은편이다. 또한우리의현실에비추어이러한직무감찰을전적으로경찰이나검찰에맡겨둘경우행정내부의통제라는본연의감사제도가제대로기능할수있을지에대한우려도있는것이사실이다. 4) 감사원은직무감찰과관련하여합법성통제뿐만아니라합목적성통제를할수있다는장점도가진다. 우리헌법재판소도지방자치단체에대한감사원의감사와관련하여사전적포괄적합목적적감사를인정하고있다. 즉감사원은지방자치단체의사무와소속지방공무원의직무에대하여감찰권한을가진다고규정하고있어 ( 감사원법제24조제1항제2호 ), 감사원이지방자치단체에대하여자치사무의합법성뿐만아니라, 합목적성에 1) 전신은 1927 년에설립된 General Accounting Office 이며, 2004 년에지금의명칭으로변경되었다. 2) 법원형독립기관으로파악하고재판기관으로서의성격을강조하는견해도유력하다 ( 정재황, 프랑스의감사원제도에관한연구. 세계헌법연구제 13 권제 1 호 (2007), 427 면이하. 3) 독일연방회계검사원은연방정부가직접적또는간접적으로참여하는사법인형태의기업에대해서도회계검사를실시하고있다. 이에대해서는류지웅, 독일연방회계검사원과의비교를통해본감사원의회계검사강화방안, 유럽헌법연구제 21 호 ( ), 8 면이하. 4) 직무감찰은 1948 년 8 월제정된정부조직법에의해설치된감찰위원회가담당하였으나, 내각과마찰을빚는경우가잦아 1955 년폐지된후 1961 년국무총리소속으로다시부활한것이다. 또한회계원의회계검사에대해서는큰논란이없었으나, 양기관이통합된것은회계검사와직무감찰의분리로인한업무의중복과비효율을줄이기위한것이었다고한다 ( 이에대해서는성용락, 공공감사제도의새로운이해 : 공공감사의이론과실무, 석탑출판, 2013, 28 면참조 ). 8

13 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 대하여도감사하는것이지방자치권의본질적내용을침해하는지가다투어진바있다. 헌법재판소는강남구청등과감사원사이의권한쟁의에서, 지방자치단체에대한감사원의합목적성감사가허용될뿐만아니라, 이를합헌이라고결정한바있다. 5) 그러나헌법재판소는지방자치단체의자치사무에대한감사권을그대상과범위가 제한된 감사권으로이해하고있다. 6) 그럼에도불구하고감사원의감사는행정기관의내부의재정적부패와비효율성을차단하여, 국가의근간을유지시켜주는중요한역할을수행하고있다. 감사원의노력에도불구하고인력예산등의제약으로인해공공감사에는적지않은어려움이있다. 이러한공공감사의기능을효율적으로수행하기위해서는감사원의독립성을더욱강화하는방향으로제도개선이이루어져야한다. 감사원의기능중회계검사만을국회로이관하는주장은행정부에대한통제라는점에서긍정적인측면도없지않지만, 회계검사와직무감찰의유기적연관성은간과될수없다. 또한감사원의소속을국회소속으로변경하는경우에이러한독립성이나정치적중립성의확보가가장우려될수있다. 오히려국가감사제도의개혁은감사기관의독립성을제고할수있는방향으로추진되어야한다. 한편, 공공감사에관한법률 이제정된후자체감사가운영중에있으며, 자체감사기구의독립성을강화하고실효성을제고하는노력이병행되고있다. 공공감사에관한법률 제2조제1호에는 자체감사 를 중앙행정기관, 지방자치단체및공공기관의감사기구의장이그소속되어있는기관 ( 그소속기관및소관단체를포함한다 ) 및그기관에속한자의모든업무와활동등을조사점검확인분석검증하고그결과를처리하는것 이라고정의하고있다. 자체감사기관에는국가기관, 지방자치단체뿐만아니라공공기관도포함된다. 근래에구주의선진국에서는국가의공적과제를지방자치단체를비롯한공공단체등에위임이나위탁을하는경우가증가하고있다. 이러한현상은우리의경우에도예외가아니다. 이러한현상과관련하여근래에공공기관내부의자율규제내지자율감독이강화될필요성이높아지고있다. 서구에서는이러한자율규제가적정하게이루어지지않는경우에대해국가의규제 (regulation, Regulierung) 를새롭게이해하고있다. 특히 21세기초반부터독일의공법학에서는새로운국가상으로소위 보장국가론 (Gewährleistungsstaat) 7) 이등장하여규제개념의변화와국가의역할이새로이조명되고 5) 헌재 헌라 3 6) 헌재 헌라 6, 판례집제 21 권 1 집하, ) 보장책임에관한독일의대표적문헌으로는 Schoch, Gewährleistungsverwaltung: Stärkung der Privatrechtsgesellschaft?, NVwZ 2008, S. 241 ff.; Schuppert, Der Gewährleistungsstaat: modisches Label oder Leitbild sich wandelnder Staatlichkeit?, in: ders. (Hg.), Der Gewährleistungsstaat, 2005, S. 11 ff.; W. Hoffmnan-Riem, Modernisierung von Recht und Justiz: Eine Herausforderung des 9

14 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 있다. 8) 공적과제의위임위탁이확대되고있는상황에서국가의규제를새로이해석하고있으며소위 규제된자율규제 (regulierte Selbstregulierung) 9) 가강조되고있다. 공기업이나준공공기관등대부분의공공기관은 법인 의형태로되어있고, 자율적인규율을위해 정관 을제정하고있는경우가적지않다. 공공기관의감사에있어서도자체감사와이에대한감사원의역할을어떻게설정할것인지는대단히중요한의미를가진다. 이와관련하여먼저자체감사의운영현황과문제점을분석하여, 자체감사제도의개선방안을검토하도록한다. 더불어헌법기관인감사원의감사와자체감사의역할분담을검토하여, 감사제도의 협력적거버넌스 (cooperative governance) 를구축할수있는방안을모색하도록한다. 10) 이러한논의를위해자체감사의운영현황에관한실태분석이나자체감사의기능권한등의개선방안등을살펴볼필요가있다. 이를통해감사권한의합리적운영과감사업무의효율적수행을도모하는것에기여하는방안을찾아야한다. 또한공공감사의효율적운영을위해자체감사가도입되고있는추세이지만, 자체감사의운영상문제점을체계적으로분석하여자체감사제도의효율성을제고해야한다. 나아가감사원의지원방안자체감사기구와감사원의유기적협력방안등을모색하여효과적인감사제도를실시할수있는방안을강구한다. Ⅱ. 자체감사제도의운영현황및문제점 1. 자체감사제도의운영현황및특징 (1) 국가기관의자체감사 감사원의국가감사제도는국가내부의중요한통제수단이다. 이경우감사원의직무 Gewährleistungsstaates, 2001; M. Eifert, Grundversorgung mit Telekommunikationsleistung im Gewährleistung, 1998 등이있다. 8) 국내에서도 보장국가론 에관한논의가전개되고있다. 예컨대김남진, 보장국가시대의입법과관련문제, 학술원통신제 255 호 ( ), 2-6 면 ; 김유환, 민간의참여와협력에의한행정과국가의보장책임, 행정법학제 7 호 ( ), 1-30 면 ; 정남철, 생존배려영역에서의민영화와보장책임 : 특히보장책임의실현가능성을중심으로, 법조통권제 717 호 ( ), 면 ; 조태제, 공사협동시대에있어서의보장국가, 보장행정및보장행정법의전개, 한양법학제 23 권제 2 집 ( ), 면 ; 계인국, 보장행정의작용형식으로서규제, 공법연구제 41 집제 4 호 ( ), 면 ; 홍석한, 보장국가론에대한헌법적평가, 공법연구제 44 집 4 호 ( ), 면등참조. 9) Matthias Schmidt-Preuß, Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, in VVDStRL 56(1997), S. 160 ff. 10) 행정학분야에서도내부감사기구의거버넌스체계가강조되고있다. 이에대해서는박희정, 감사원과내부감사기구간의관계에관한연구, 국정관리연구제 5 권제 1 호 ( ), 10 면이하참조. 10

15 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 감찰권의범위를어디까지설정할것인지가문제된다. 개헌과관련하여감사원을독립기관으로개편할경우직무감찰권의대상기관에행정뿐만아니라입법 사법을포함하자는논의도있다. 그러나이러한주장은감사원의권한을확대하게하여새로운통제장치를마련해야할뿐만아니라국가감사의효율성을떨어뜨릴수도있다. 입법기관과사법기관에대해서는헌법기관의독립성을고려하여자율적규제에맡겨두는것이바람직하다. 또한이러한부분에대해서는국정감사나국정조사를통해통제를할수도있다. 11) 따라서감사원법제24조제3항에규정된내용과같이, 국회 법원및헌법재판소에소속한공무원에대한직무감찰을제외하는것을헌법에명시하는방안도가능하다. 한편, 지방분권형개헌논의와관련하여 지방감사원 을설치하자는주장도제기되고있지만 12), 이러한주장은연방국가를전제로한것으로이해된다. 연방국가인독일에서는연방회계검사원외에각주 ( 란트 ) 에는주 ( 란트 ) 회계검사원이있다. 예컨대노르트라인베스트팔렌주회계검사원 (Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen), 베를린주회계검사원 (Rechnungshof von Berlin) 등이그러하다. 향후감사의기능이나목적등을고려할경우각기관의내부감사제도를통해자율적규제를강화하면서, 감사원은전체적으로각국가기관및공공기관내의내부감사가제대로작동하도록조종 (Steuerung) 하는역할을담당하는것이바람직하다. 감사원은자체감사활동의심사를실시하고있으며, 2015년부터연도별 자체감사기구운영현황조사 보고서를발간하고있다. 이러한자체감사의대상기관에는중앙행정기관도속한다 ( 공공감사에관한법률제2조제1호참조 ). 또한중앙행정기관에는자체감사기구를두도록하고있다 ( 공공감사에관한법률제5조제1항 ). 이러한자체감사제도는이미 1960년대에도입되었다. 13) 즉 각령제532호로제정된 행정감사규정 제3조제1항에는감사의종류를종합감사와자체감사로구분하고있다. 또한자체감사는각중앙행정기관의계획하에시행하도록하고, 피감사기관이동일사무에관하여연2회에한하여감사를받도록하고있다 ( 행정감사규정제3조제2항 ). 또한자체감사를시행하기위해그기관명을 감사단 이라하고, 단장과감사관을두도록하고있다 ( 행정감사규정제5조제4항 ). 공공감사에관한법률 이적용되는자체감사활동의심사대상이되는기관은매년차이가있다. 2015년현재자체감사활동의심사대상이되는중앙행정기관은 11) 국회의국정감사와감사원의회계검사는구별된다. 전자는입법행정사법등국정전반을대상으로하지만, 후자는국가등의예산의관리나집행등회계에관한사항을대상으로한다는점에서구별된다 ( 함인선, 감사원의위상및기능의재정립에관한검토, 헌법학연구제 9 권제 2 호 (2003). 207 면. 12) 강현호, 자체감사제도의공정성확보방안, 토지공법연구제 21 집 (2004), 102 면. 13) 이에대해서는김명수, 공공감사의주요쟁점과방향, 한국행정연구제 7 권제 3 호 (1998 년가을호 ), 5 면. 11

16 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 44개기관이며, 지방자치단체는 259개기관, 그밖에공기업이나준정부기관을비롯한기타공공기관은 310개기관에이르고있다. 14) 실제심사대상기관이되는중앙행정기관은 36개이다. 심사의주체와객체가동일한감사원을비롯해서준사법기관인대검찰청, 심사의실익이적은기관, 그리고신규로선정된기관 ( 국민안전처 ) 등을일부제외하고있다. 2016년감사원의감사연보에의하면, 감사원의감사대상기관은 현재 67,677개기관이며, 이중에서국가기관은 8,578개기관이다. 15) 자체감사활동의심사대상기관은전체감사대상기관중에서적은수이다. 2015년우수감사활동기관으로 7개기관을선정하였고, 국가기관으로부위원회중에서국토교통부가, 처청중에서통계청이우수감사활동기관으로선정되었다. 16) 2016년자체감사활동심사에서는 36개중앙행정기관을 A등급 (6개), B등급 (12개), C등급 (15개), 그리고 D등급 (3개) 으로분류하여평가하였다. 17) 이러한국가기관의자체감사활동심사는 1감사조직인력운영, 2감사활동, 3감사성과및 4사후관리로구분하여실시되고있다. 이상의자체감사활동의심사결과를통해감사조직이나인력운영이확충되어전문성이점차제고되고있는점은고무적이다. 2015년자체감사활동의심사결과, 감사조직및인력운영의현황은심사대상기관현원대비감사인력비율평균 1.37% 로권고기준인 0.8% 를상회하고있다. 18) 2014년자체감사활동심사결과에따르면, 중앙행정기관의경우부위원회는 1.51%, 처청은 1.08% 를차지하고있다. 19) 부위원회의감사인력충원은지방자치단체나공공기관에비해비교적높은수준으로드러났다. 국가기관의자체감사활동에대한심사결과를분석하면, 2014년심사군별실적점수의평균점수가 70.9점에서 70.4 점으로소폭하락하고있다. 또한 2015년도자체감사실시현황을보면, 전체자체감사 913건중에서감사유형별로복무감사 (379), 종합감사 (253) 및특정감사 (238) 등이활발히진행된반면, 재무감사 (34) 와성과감사 (9) 는상대적으로미진한실정이다. 20) 특히중앙행정기관의경우에는복무감사의비중이높다. 또한감사조직및인력운영의현황이확충되고있지만, 중앙행정기관의전담감사기구현황을보면지방자치단체나공공기관에비해낮은수준을보이고있다. 즉 2014년자체감사활동심사결과에서중앙행정기관은전담감사기구의설치비율이 88.9% 에해당하며, 4개기관이 14) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 4 면참조. 15) 감사원, 2016 년감사연보, 28 면. 16) 감사원보도자료 ( ) 참고. 17) 감사원, 2016 년감사연보, 면. 18) 감사원보도자료 ( ) 참고. 19) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 면. 20) 감사원, 2016 년감사연보, 637 면. 12

17 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 전담감사기구를설치하지않았다. 21) 지방자치단체나공공기관이 100% 를충족하고있는것이비해낮은수준이다. 이러한점은감사기구의장이개방형직위로임용되지않는것과밀접한관련이있다. 중앙행정기관은 32개기관만감사기구의장을개방형으로임용하고있을뿐이다. 감사기구의장은국장급이상으로하는것이바람직하다. 중앙행정기관의감사기구장이고위공무원인경우는 47.2%, 3급은 5.6%, 4급은 23.0%, 그리고 5급은 20.7% 에해당한다. 22) 감사기구의전문성과독립성을제고하기위해개방형직위의임용을보다확대할필요가있다. 또한감사기구의장의직급을상향조정할필요가있다. 즉과장급에해당하는 3, 4급의비율이 28.6% 로 30% 에가깝다. 특히처청의경우에는과장급이무려 62.6% 에이르고있다. 23) 이러한통계수치는자체감사의실효성에대해의구심을가질수있게한다. (2) 지방자치단체의자체감사감사원의 2016년감사연보에의하면, 감사대상기관인지방자치단체 ( 지방교육자치단체를포함 ) 는 27,722기관이다. 24) 모두필요적감사대상기관이다. 지방자치단체의자체감사는지방자치단체의장에소속된지방감사기구와지방의회의행정사무감사로이원화되어있다. 25) 후자의경우도내부감사로볼수있지만, 여기에서검토하는내용은주로전자의경우이다. 2015년도자체감사결과지적실적으로살펴보면, 지방자치단체의경우총 38,087건중에서행정상조치가 22,924건, 재정상조치가 6,653건, 그리고신분상조치가 6,485건에이른다. 이에반해국가기관은총 12,481건중에서행정상조치 (6,111건), 신분상조치 (4,308건) 가높은비중을차지고하고있다. 그리고재정상조치는 1,748건에불과하다. 26) 이러한통계수치에의하면, 지방자치단체의자체감사는국가기관의경우와비교하여행정상조치가약 60% 에이를정도로매우높은비중을차지하고있다. 또한재정상조치도 17.4% 에해당하여국가기관 (14%) 에비해다소높은편이다. 이러한결과는지방자치단체에대한감사가주로행정적통제에비중을두고있음을보여주고있다. 공공감사에관한법률 에따른자체감사의적용대상이되는지방자치단체는 259개기관이다. 즉광역자치단체가 16개, 기초자치단체가 227개, 그리고교육자치단체가 16개이다. 27) 자체감사기구의소속현황을살펴보면, 지방자치단체장의직속으로되어 21) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 18 면참조. 22) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 28 면. 23) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 29 면. 24) 감사원, 2016 년감사연보, 28 면. 25) 성용락, 앞의책, 122 면. 26) 이에대해서는감사원, 2016 년감사연보, 면. 13

18 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 있는감사위원회가설치된 2개광역자치단체 ( 제주특별자치도, 충청남도 ) 를제외하고, 지방자치단체의감사기구는대부분부단체장 ( 부시장, 부지사, 부구청장, 부교육감등 ) 의소속으로설치되어있다. 특히중앙행정기관중부위원회의경우기관장 ( 장관 ) 직속이 40.0% 를차지하고있다. 28) 중앙행정기관의경우기관장직속기관이 22.2% 를차지하는것에비해지방자치단체는겨우 3.9% 에불과하다. 이러한수치는지방자치단체의자체감사기관이여전히독립성을충분히확보하지못하고있음을보여주는것이다. 또한지방자치단체의감사인력은 1.02% 를차지하고있지만, 교육자치단체는 0.70% 에불과하여권고수준인 0.8% 에미달하고있다. 29) 그리고지방자치단체의자체감사기구의장은모두개방형으로임용하고있다. 그러나감사기구의장의직급에있어서중앙행정기관의경우 47.2% 가고위공무원인반면에, 지방자치단체의경우 5.9% 에불과하다. 또한지방자치단체의감사기구의장중 3급이 47.1% 로가장높고, 다음으로 4급이 11.8%, 그리고 5급이 35.3% 를차지하고있다. 30) 광역자치단체에서는감사기관의장을과장급 (3, 4급 ) 이 82.3% 를차지하고있으며, 기초자치단체단체에서는모든기관에서 5급이감사기관의장을맡고있다. 31) 이러한통계자료는감사기구의장의독립성과자체감사의실효성에의구심을가지게한다. 지방자치단체의자체감사유형을보면, 종합감사가 38.4% 로가장높다. 그다음으로특정감사 (27.5%), 재무감사 (19.0%) 등의순이다. 32) 지방자치단체의자체감사중에서종합감사의비중이높지만, 재무감사의경우국가기관의재무감사 (3.4%) 에비해상대적으로매우높은편이다. 그러나광역자치단체나기초자치단체의경우재무감사는각 6.3%, 1.6% 로여전히낮은편이지만, 교육자치단체의경우에는재무감사가 25.0% 를차지하고있다. 33) 이와관련하여재무감사및합법성감사와성과감사를균형있게수행해야한다는비판도있다. 34) 성과감사는감사대상의정책이나사업, 업무의경제성이나효율성등을심사한다는점에서합목적성감사라고볼수있다. 그러나지방자치단체의사무유형에따라감사의방식에차이가있음은주의할필요가있다. 27) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 4-6 면. 28) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 20 면. 다만, 처청의경우에는기관장직속기관이없고, 부기관장직속으로설치된것이 87.5% 에이르고있다. 29) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 23 면. 30) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 29 면. 31) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 29 면. 32) 이에대해서는감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 34 면. 33) 감사원 년도자체감사기구운영현황조사, 35 면. 34) 김명수, 앞의논문, 8 면이하. 14

19 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 (3) 공공기관의자체감사자체감사의대상기관에는 공공기관 도포함된다. 공공감사에관한법률 의적용을받는공공기관은 공공기관의운영에관한법률 제4조에따라지정된기관과감사원법제22조제1항및제23조에따른감사원감사의대상기관으로서대통령령으로정하는기관을말한다 ( 공공감사에관한법률제2조제4호 ). 공공감사에관한법률 의적용을받는공공기관은 310개에해당한다. 이중에서공기업 30개, 준정부기관 87개, 그리고기타공공기관이 193개에이른다. 따라서이러한공공기관에는공기업 ( 시장형공기업, 준시장형공기업 ), 준정부기관 ( 기금관리형, 위탁집행형 ) 및기타공공기관이포함된다. 또한기타공공기관에는금융기관및공공의료기관총 10개기관이포함된다. 35) 한편, 2014 년도자체감사활동심사 의결과에의하면, 심사대상인 66개의공공기관의경우에모두전담감사기구를두고있다. 공기업과준정부기관에는상임감사또는상임감사위원을설치하고있다. 또한자산 3천억원이상이고상임감사를설치한서울대학교병원과같은공공의료기관도있다. 36) 공공기관의경우에는감사기관의장이대부분독립형태로설치되어있고, 감사기관의장도개방형으로채용하고있다. 37) 감사인력과관련하여공기업 (1.12%) 과준정부기관 (1.46%) 은감사원의권고수준 (0.8%) 보다높지만, 기타공공기관은 0.64% 에그치고있다. 38) 그러나감사기구의장의평균감사관련근무경력은 33.8개월로중앙행정기관 (40.5개월) 이나지방자치단체 (48.3 개월 ) 에비해낮은편이다. 그밖에공공기관의자체감사의종류를보면, 종합감사 (52.1%) 와특정감사 (40.3%) 의비중이높은편이고, 재무감사 (2.3%) 의비중이현저히낮다. 39) 2. 자체감사제도의문제점지금까지국가기관, 지방자치단체및공공기관으로구별하여자체감사제도의현황및특징에대해살펴보았다. 2010년에제정된 공공감사에관한법률 의입법목적은자체감사제도를내실화하고감사원과함께공공감사를정상화하는것에서찾을수있다. 35) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 35 면. 36) 이에대해서는감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 4, 면. 37) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 면. 38) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 23 면. 39) 한편, 2015 년도자체감사활동심사결과에의하면, 감사원은공공기관중공기업 4 개기관 ( 한국지역난방공사, 한국철도공사, 한국전력공사, 한국수자원공사 ) 을, 준정부기관 5 개기관 ( 국민연금공단, 신용보증기금, 한국가스안전공사, 한국산업안전공단, 한국산업인력공단 ) 을선정한바있다. 이에대해서는감사원보도자료 ( ) 참고. 15

20 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 제한된여건속에서자체감사제도를정상화하기위한노력을기울여점차개선되고있는추세이기는하지만, 여전히예산인력등의한계로인해문제점과개선해야할부분이있는것이사실이다. 특히 2014년도자체감사기구운영현황조사및이후의자료등을바탕으로자체감사제도의문제점을검토하기로한다. 첫째, 조직구조적인측면에서감사기구의독립성확보가중요하다. 지방자치단체나공공기관은모두전담감사기구를설치하고있지만, 중앙행정기관중에서는전담감사기구를설치하지않은경우도있다. 2014년자체감사활동의심사에서드러난바와같이전담감사기구의설치비율이 88.9% 에불과하고, 4개기관이전담감사기구를설치하지않았다. 따라서중앙행정기관의전담감사기구는더욱확충되어야한다. 지방자치단체의감사기구는대부분부단체장의소속하에있다. 이러한점은지방자치단체의자체감사기관이독립성을충분히확보하지못하고있음을의미한다. 둘째, 감사기구의장의독립성확보이다. 중앙행정기관의경우에는심사대상 44개기관중 32개기관만감사기구의장을개방형으로임용하고있다. 또한감사기구의장의직급도과장급 (3, 4급 ) 에해당하는비율이 30% 에가깝다. 특히처청의경우에는과장급의비율이 62.6% 에이르고있다. 지방자치단체나공공기관의경우에는감사기구의장을모두개방형으로임용하고있다는점은고무적이다. 그러나지방자치단체의경우에는고위공무원이 5.9% 에불과하며, 광역자치단체의경우에는과장급이 82.3% 를차지하고있다. 지방자치단체의경우감사기구의독립성이매우미흡하다는것을보여준다. 셋째, 자체감사를위한전문인력의확충이다. 중앙행정기관의경우감사기구의장인고위공무원의비율이다소높은편이지만, 소속기관을퇴직한공무원이소속기관의감사기구의장으로채용하는것에는제한을둘필요가있다. 외부전문가의비율을확대해야한다. 특히교육자치단체의감사인력은매우부족한실정이다. 공공기관의경우에는감사기관의장이독립형태로설치되어있고, 개방형으로채용하고있다. 그러나이러한제도의구비만으로자체감사의독립성과전문성이완결되어있다고보기는어렵다. 감사기구의장의감사관련근무경력은평균 33.8개월에해당하여국가기관이나지방자치단체보다낮은편이다. 공공기관의감사기구의경우전문성을구비한인력으로구성될수있는제도적장치를마련해야한다. 예컨대공공기관의감사인력의자격요건에대해정관에상세한규정을두는방안이고려되어야한다. 넷째, 지방자치단체의감사에있어서는지방자치단체의자체감사외에국회의국정감사, 감사원의감사, 중앙행정기관및상급단체의감사, 그리고지방의회의행정사무감사등이 16

21 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 있다. 이러한중첩적인감사체계는오래전부터중복감사내지과잉감사의문제로서이해되어왔다. 40) 지방자치단체의자체감사및지방의회의행정사무감사를감사위원회와같은독립기구로구성하여일원화하고, 감사활동을지방의회에보고하는방식으로개선방안을마련하는것이바람직하다. 그러나감사위원회가어느정도성공적으로운영되는지에대해서는좀더면밀히지켜보면서, 그확대여부를판단해야할것이다. 또한행정부의감사는감사원의감사로흡수하여보충적으로작동하도록하여야한다. 마지막으로감사의유형이심사대상기관에따라차이가난다. 공공감사에관한법률시행령 제10조에는자체감사의종류를종합감사, 특정감사, 재무감사, 성과감사및복무감사로구분하고있다. 국가기관의경우에는재무감사와성과감사의비중이매우낮다. 국가재정의건정성과효율성을높일수있도록재무감사의비중을확대해야한다. 이에비해지방자단체의자체감사는국가기관에비해재무감사의비중이상대적으로높지만, 이러한재무감사는주로교육자치단체에대한것이다. 기초자치단체에대한재무감사는 1.6/% 로매우낮고, 광역자치단체의재무감사도 6.3% 에불과하다. 이러한점은재정의규모나성격등과도관련이있겠지만, 지방재정의방만한운영을방지하기위해재무감사의비중을좀더높일필요가있다. Ⅲ. 자체감사제도의활성화방안 1. 자체감사기구의독립성확보지금까지자체감사기구의현황과문제점을살펴보았고, 자체감사전담기구의독립성확보가매우중요하다는점을인식할수있다. 자체감사기구의독립성은인적, 조직적, 그리고재정적측면에서접근할수있다. 본고에서는재정적측면을제외하고조직적측면에서자체감사전담기구의설치및소속에대해검토하기로한다. 또한인적인측면에서감사기구의장의독립성확보가중요하다. 이하에서는조직적관점에서자체감사전담기구의설치및소속을, 그리고인적인측면에서감사기구의장의독립성에대해검토하기로한다. 40) 이에대해서는성용락, 123 면. 17

22 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 (1) 자체감사전담기구의설치및소속자체감사기구는감사대상기관으로부터조직적으로나기능적으로독립되어야햔다. 특히중앙행정기관의경우에자체감사전담기구를반드시설치할수있도록해야한다. 이와관련하여 공공감사에관한법률 제5 조제1 항에는중앙행정기관등에자체감사기구를두도록규정하고있다. 그러나그단서조항에서중앙행정기관등의규모, 관장사무또는자체감사대상기관의수등을고려하여자체감사기구를두도록규정하고있다. 자체감사전담기구를두는경우에부서평가에있어서인센티브를부여하는방안을고려할수도있다. 지방자치단체의경우자체감사기구의소속을부단체장으로하는경우가적지않다. 자체감사기구의독립성을강화하기위해서는소속을기관장이나지방자치단체의장소속으로하는것이바람직하다. 또한자체감사기구를합의제감사기구로운영하고, 재정이나인력선발등에서독립성을보장하도록해야한다. 공공감사에관한법률제5조제2항에서도 중앙행정기관등은관계법령, 조례또는정관으로정하는바에따라자체감사기구를합의제감사기구로둘수있다 고규정하고있다. 41) (2) 감사기구의장 공공감사에관한법률 제7조제1항에는 중앙행정기관등의감사기구의장은자체감사활동에서독립성이최대한보장되어야한다 고규정하고있다. 또한중앙행정기관및지방자치단체의감사기구의장은감사활동의독립성이보장될수있도록관계법령에서정하는바에따라그소속이적정하게정하여져야한다 ( 동조제2항 ). 그리고자체감사기구를두는경우중앙행정기관및지방자치단체의장은독립성확보를위해감사기구의장을 개방형 직위으로임용하고있다 ( 공공감사에관한법률제8조제1항 ). 그러나부실감사와온정적인처리를방지하기위해서는형식만개방형이아니라실질적으로외부인사를채용해야한다. 소속기관을퇴직한공무원이다시개방형으로감사기구의장을맡는것은자체감사가부실하게될수있는원인을제공하는것이다. 예컨대개방형직위의공무원에대한요건으로 관련분야에서년이상근무한자로서고위공무원단에속하는공무원 또는 고위공무원단직위로의승진임용자격요건을갖춘공무원, 관련분야에서년이상근무한자로서급또는이에상당하는공무원 으로 41) 자체감사기구의독립성확보방안으로자체감사기구의법적독립성에관한명문화, 감사위원회제도의도입, 감사기구의기관장직속, 감사기구장의직급격상, 감사요원의신분보장등이주장된다 ( 이영균, 자체감사기구의독립성제고방안에관한연구. 현대사회와행정제 17 권제 2 호 (2007), 115 면이하 ). 18

23 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 근무한경력이있는자를요구하는경우와같이공고하는경우를상정해볼수있다. 그러나이러한경우에도소속기관인경우에는제외한다는공고를하지않는경우가대부분이다. 또한감사기관의장이종전에는순환보직으로운영되고내부인사가감사기관의장을맡는경우도있었다. 이러한경우가발생하지않도록제한규정을마련해야한다. 감사기구의장이독립적으로자체감사를하기위해서는직급을상향조정해야한다. 과장급의직급으로감사기구의장을맡는것은자체감사가형식적으로이루어질수있는소지가있다. 처청의경우, 그리고광역자치단체의경우에는대부분과장급이담당하고있다. 이러한문제에대해서도자체감사의대상기관에따라감사기구의장의직급하한선을두는방안을고려해야한다. 공공감사에관한법률 제11조에는감사기구의장의자격을규정하고있다. 그러나중앙행정기관이나지방자치단체의경우감사관련업무를 3년이상담당한사람으로서 5급이상또는이에상당하는공무원으로규정하고있다. 또한학교에서는감사관련업무와직접관련이있는분야에서조교수이상으로 3년이상재직한경력이있는사람으로규정하고있다. 직급의하한선을단계적으로상향하여 3급이상또는부교수이상등으로조정하는것이바람직하다. 왜냐하면전문인력의확보를위해서는바람직할수있으나, 이러한정도의경력은현실성이없고감사기구의장을맡기에는경험이부족하기때문이다. 자체감사기구의장의독립성을강화하기위해서는신분보장을강화해야한다. 공공감사에관한법률 제10조에서도감사기구의장의신분보장을하고있다. 소정의경우를제외하고는임기내에그의의사에반하여채용계약을해지하거나다른직위에임용할수없다. 다만, 단서조항에서는예외규정을두고있다. 예컨대직위해제처분의경우에는채용계약을해지할수있다고규정하고있으나, 자체감사를이유로직위해제를하는경우에는채용계약을해지당할우려도있다. 감사기구의장은계약기간이제한되어있어신분이매우불확실하다. 5년의범위에서임용권자가정하도록하지만, 최소기간인 2년으로계약을체결하여갱신하게될경우자체감사의독립성을충분히보장받기어렵다. 감사기구의장의경우에는임기를보다장기적으로보장하도록해야한다. 한편, 지방자치단체의자체감사기구의장의경우지방의회의동의를얻어임명하는방안도고려할수있다. 일본의감사위원제도가그대표적사례이다. 일본의감사위원은임기 4년의전문위원과지방의원중에서선출된지방위원으로구성되어있다고한다. 42) 그러나근래에일본에서도감사위원을외부에서임명해야한다는비판이제기되고있어, 42) 성용락, 앞의책, 134 면. 19

24 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 그귀추가주목된다. 지방의회의감사와지방자치단체의자체감사의중복을피할수 있고, 자체감사기구의장의신분을보장할수있다. 다만, 지방의회의정파적이해에서 벗어날수있도록임명후에는영향을받지않도록해야한다. 2. 자체감사의실효성확보 (1) 전문인력의확보방안자체감사가효율적으로운영되기위해서는감사인력의전문성을높이는것이필요하다. 감사인력의채용에있어서감사와관련된전문자격증 ( 변호사, 회계사등 ) 을보유한사람들이나감사와관련된분야 ( 법학, 경제학, 경영학등 ) 의박사학위소지자들을유인할수있는인센티브를부여하는방안을강구해야한다. 감사원규칙으로제정된공공감사기준제9조제1항에도특정감사업무를공동으로수행하는감사반은당해감사업무의수행에필요한전문지식과실무경험을구비할것을규정하고있다. 또한감사기관은우수한전문감사인을확보하기위하여적극적으로노력하여야하며, 합리적이고객관적인기준에의하여감사인을선발하여야한다 ( 공공감사기준제9조제2항 ). 전문적인감사인력의확보를위해서는현실적이고구체적인기준을마련하여, 그기준을점진적으로강화해야한다. 더불어우수한전문인력이장기간감사활동에전념할수있도록신분보장을두텁게해야한다. 개방직의경우에도현실적으로계약기간이짧은경우가대부분이다. 계약기간의종료후에도성과가우수한전문인력에대해서는다른기관에서채용의기회를높일수있도록해야한다. 또한우수한전문인력이경력만쌓은후다른민간기관이나법무법인등으로이동하지않도록신분보장을강화해야한다. (2) 감사인력의전문성제고우수한전문인력을확보하는것도중요하지만, 전문인력을장기적으로육성하는것도간과할수없는사항이다. 체계적인교육훈련프로그램을지속적으로개발하고, 이러한교육훈련에참가하여그과정을이수하는경우에인센티브를부여할수있다. 교육훈련은감사기관이직접실시하거나외부에위탁하는경우가대부분이다. 교육훈련에참여하는시간은점진적으로증가하는추세이다. 2014년도자체감사기구운영현황조사결과에의하면, 2010년에는 35.1 시간이었으나, 2012년에는 59.9시간, 그리고 2013년에는 67.9 시간으로점진적으로증가하고있다. 43) 감사원의권고기준을충족하지못하는경우도적지않아, 43) 감사원감사연구원, 2014 년도자체감사기구운영현황조사, 면. 20

25 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 감사교육제도의개선이필요한실정이다. 대표적인외국의사례로영국에서는지속적전문성개발프로그램 (Continuing Professional Research Method) 등을통해외부대학의강의, 워크샵등을제공하고있다. 44) 우리나라에서는감사원의감사교육원 ( 교육운영2 과 ) 이자체감사기구직원의교육과정을운영하고있으며, 감사연구원 ( 연구3 팀 ) 은자체감사지원업무에관한연구업무를담당하고있다. 감사의기법이나방식등에있어서노하우 (Knowhow) 를전수할수있도록교육프로그램이나정보의교환이이루어질수있도록해야한다. 자체감사기구사이, 또는감사원과자체감사기구사이에도이러한정보교환이나교육지원을할수있다. 감사원은감사와관련된지식과경험을공유하도록감사정보시스템을구축운영하고있다 ( 공공감사에관한법률제36조 ). 그리고감사기관사이의인사교류의방식도고려할수있다. 감사원감사, 자체감사및그밖에중앙행정기관등이감사제도의개선이나발전에관한사항을협의조정하기위해감사원에감사활동조정협의회를두고있다 ( 공공감사에관한법률제31조제1항 ). 이러한제도도자체감사의전문성을제고하는데에큰기여를하고있다. 그밖에우수한전문인력에대해서는해외연수프로그램의기회를부여하고, 이를통해주요선진국의감사기법이나감사전략등을체계적으로학습할수있도록하는것이필요하다. 3. 자체감사의투명성공정성 (1) 자체감사결과의공개자체감사의투명성과공정성을확보하기위해서는자체감사의결과를공개해야한다. 이와관련하여 공공감사에관한법률 제26조에는 공공기관의정보공개에관한법률 제9조의비공개대상을제외하고감사결과를원칙적으로공개하도록하고있다. 그러나비공개대상인경우에도자체감사의결과를적어도내부구성원들에게내부통신망이나온라인등을통해공표하도록해야한다. 감사원에서자체감사활동의심사결과를조사하는것도자체감사의현황을파악하는데에큰도움을주고있다. 자체감사결과에대해서도일정기간해당자료나정보등을보관하도록해야한다. 자체감사의중요한자료가은폐되지않도록제도적개선방안을마련할필요가있다. 자체감사결과를공표하는경우에도그비위사실이나문제점을은닉하지않도록해야한다. 자체감사를통해기관의장이나고위공무원단, 기타공공기관의임원등이감사결과처분 ( 요구 ) 을받은 44) 이에대해서는감사원감사연구원, OECD 국가감사제도현황, , 40 면. 21

26 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 경우에는소속기관의장이감독기관이나상급기관에보고서를제출할의무를부담하도록규정해야한다. 이러한점에대해서는공공감사기준제28조에서규정하고있다. 감사인은실지감사가끝난뒤에감사보고서, 감사결과처분 ( 요구 ) 서를작성제출해야할의무를부과하고있다. 다만, 이러한감사보고서와감사결과처분 ( 요구 ) 서사본을수감기관의감독기관이나단체의장등에게배포하도록규정하고있다 ( 공공감사기준제30조 ). 자체감사의결과위법이나비위사실등이발견된경우가벼운 주의 나 권고 등을하고온정적으로처리하는경우가적지않다. 45) 이러한경우에는소속기관의감독기관이나감사원의감사가보충적으로이루어질수있도록해야한다. 이러한보고를누락하는경우에는적어도징계를요구하거나권고하는규정을마련해야한다. 46) (2) 중복감사의방지공공감사에있어서증복감사는업무의효율성을저해하고행정조직의기능을위축시킬우려도있다. 공공감사에관한법률 제33조및같은법시행령제17조에는새로운사실이발견되거나감사증거서류등이위조변조된것이증명된경우, 감사결과에영향을미칠만한중요한사항이누락된경우등대통령령으로정하는경우를제외하고는중복감사를금지하고있다. 이러한중복감사는지방자치단체의감사에서두드러지고있다. 지방자치단체의감사에는자체감사외에도국회의국정감사, 중앙행정기관의감사, 감사원의감사, 지방의회의감사등이있어서중복감사의우려가높다. 이러한중복감사는지방자치의기능을억제하고정당이나상급기관에의기속을초래할우려도있다. 한편, 감사원법제28조제1 항에서는 감사원은각중앙관서 지방자치단체및정부투자기관의장이실시한자체감사 ( 自體監査 ) 의결과를심사하여자체감사가적정하게수행되고있다고인정하면결산확인등에지장이없는범위에서일부기관에대한감사의일부또는전부를하지아니할수있다 고규정하고있다. 이규정은일정한경우에감사원의감사를생략할수있는내용을담고있어, 중복감사를피할수있는규정을마련하고있다. 공공감사에관한법률에는특히중복감사를피하기위한제도적장치를마련하고있다. 예컨대감사활동조정협의회를통해중복감사금지에관한사항을협의조정하고있으며 ( 공공감사에관한법률제31조제2항제3호 ), 감사원법제30조의2 제2항에서도 45) 강현호, 앞의논문, 93 면. 46) 공공부문내부통제제도의개선과관련하여내부통제의평가및보고의실효성제고외에내부통제기준및가이드라인의수립, 내부통제제도에대한기관간역할분담, 자체감사기구의역량강화지원확대등을주장하는견해도있다 ( 신민철조태준, 공공부문내부통제제도의개편방안에관한연구, 한국인사행정학회보제 12 권제 1 호 (2013), 면참조 ). 22

27 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 중앙행정기관, 지방자치단체 ( 특별시 광역시 특별자치시 도및특별자치도만해당한다 ) 및 정부투자기관의장은필요한경우에감사의중복을피하기위하여감사계획등에관하여 감사원과협의한다 라는규정을두어, 중복감사를피하도록하고있다. (3) 감사기구의권한남용및이에대한통제자체감사의투명성공정성을확보하가위해서는감사기구에대한신뢰가전제되어야한다. 자체감사기구의독립성을보장하도록노력해야하지만, 자체감사기구의권한남용이이루어져서는아니된다. 이러한자체감사기구의권한남용이이루어지는경우행정조직은오히려경직되고비효율적으로운영될수도있다. 또한자체감사기구의권한이악용되고소속기관의장이나감사대상기관의부서와연계되는경우부패나비위사실등을묵인할수도있다. 따라서자체감사기구의권한남용이있거나자체감사기구가제대로작동하지않는경우이에대한통제장치나견제장치가필요하다. Ⅳ. 자체감사에대한감사원의합리적지원방안 1. 감사원과자체감사기구의협력적감사체계의구축자체감사기구의감사는각기구의자율적통제를목적으로하는일종의내부감사 (internal audit) 이다. 이에반해감사원의감사는행정부내의국가감사를수행하지만다른기관에대한감사라는점에서 외부감사 에해당한다. 이러한외부감사제도에는국회의국정감사도포함된다. 一說은내부감사제도의필요성을감사원의한정된인력과자원으로외부통제를효율적으로수행할수없어, 행정기관내부의자율적통제를원칙으로하면서외부통제는보충적으로이루어지도록하는것에서찾고있다. 실제 2016년감사연보에의하면, 현재감사원의감사대상기관은 67,677 기관이며, 필요적감사대상기관의인원은 1,354,422명이다. 47) 따라서자체감사를활성화하고, 감사원은보충적으로보완을하는시스템을구축해야한다. 이와같이감사원과자체감사기구의감사체계는협력적시스템의방향으로나아가야햔다. 감사원과자체감사기구사이의관계는소위 규제된자율규제 의법리와매우유사하다. 즉독일을중심으로새로운규제개념이등장하고있다. 현대국가의새로운 47) 감사원, 2016 년감사연보, 28 면. 23

28 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 규제와관련하여 규제된자율규제 (regulierte Selbstregulierung) 가강조되고있는것이다. 독일연방헌법재판소소장인포스쿨레 (Voßkuhle) 교수는규제된자율규제를행정법학의 핵심개념 으로파악하고있다. 48) 영국에서도규제의개념이다양하다는점을인식하면서, 국가의규제보다는기업내부에서작동하는통제체제를감독하거나감사하는소위메타규제 (meta-regulation) 이강조되고있다. 49) 이러한자율규제는전문성과효율성의관점에서장점을가진다. 50) 세계감사원기구 (INTOSAI; International Organisation of Supreme Audit Institution) 내부통제상임위원회는 1992년내부통제기준에대한가이드라인을마련하였다. 여기에서내부통제의효율성 (Effectiveness) 을강조하고있다. 규제된자율규제의개념은다양한분야에서논의가될수있고, 또한논의의여지가있는것도사실이다. 51) 이러한규제된자율규제는사회 ( 민간 ) 의자율규제와국가의규제외에하나의선택수단이다. 이러한규제수단은현대행정의새로운 규제 개념이며, 협력적규제 (kooperative Regulierung) 를전제로한다. 규제된자율규제에있어서국가의규제는고권적규제가아니라협력을매개로한조종 (Steuerung) 이다. 비록자율규제는민영화를전제로사적영역에서의자율규제가중심을이루고있지만, 다양한분야에서논의될수있다. 그러한분야로환경법, 통신법, 상법및경찰법등거론되고있으며, 기업내부의자율규제에해당하는환경감사 (Umwelt-Audit) 는규제된자율규제의대표적사례이다. 52) 위임이나위탁을받아공적과제를수행하는 공공기관 의경우에이러한법리가고려될수있다. 예컨대한국전력공사는정부가 100분의 51 이상을출자 ( 出資 ) 하며 ( 한국전력공사법제4조 ), 민간투자가가능한일종의공사혼합기업이다. 53) 이러한공기업은주식회사의형태로되어있어, 경영원칙과관련하여대체로민법이나상법등이적용된다. 예컨대고압가스로인한위해를방지하고가스안전기술의개발및가스안전관리사업을효율적이고체계적으로추진하기위하여한국가스안전공사를설립하고있는데, 공사에관하여이법및 공공기관의운영에관한법률 에규정된것외에는 민법 중재단법인에관한규정을준용하도록하고있다 ( 고압가스안전관리법제33조 ). 나아가공기업이나준공공기관등 48) Andreas Voßkuhle, Regulierte Selbstregulierung: Zur Karriere eines Schlüsselbegriffs, in: Regulierte Selbstregulierung als Steuerungkonzept des Gewährleistungsstaates, Die Verwaltung, Beiheft 4/2001, S. 197 ff. 49) 이에대해서는 Baldwin, R., Cave, M. & Lodge, M., Unterstanding Regulation (Oxford, 2011), 7. 50) Ibid, ) Voßkuhle, a.a.o., S ) 이에대해서는 Schmidt-Aßmann, Regulierte Selbstregulierung und verwaltungsrechtliche Systembildung, Die Verwaltung, Beiheft 4/2001, S. 256 ff. 53) 주택건설촉진법제 3 조제 8 호등위헌소원사건에서, 5 인의위헌의견은한국전력공사를 공사혼합기업 이라고정의하고있다 ( 헌재 헌바 71). 이결정에대한상세는정남철, 현대행정의작용형식, 법문사, 2016, 107 면이하참조. 24

29 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 공공기관은주요한사항에대해서는자율적규율인 정관 이정하고있다 ( 한국전력공사법제3조및제5조, 고압가스안전관리법제32조등 ). 이러한공기업은사기업보다는자율규제의영역이제한되어있지만, 제한된범위내에서자율규제가허용될수있다. 이러한영역에서는공법과사법이교착할수있어볼프 (Hans J. Wolff) 가언급한행정사법 (Verwaltungsprivatrecht) 과도밀접한관련을가진다. 따라서향후감사원은자체감사가제대로작동할수있도록향도하고, 이러한기능이제대로작동하지않을경우보충적으로개입하여야한다. 2. 감사원과자체감사기구의역할분담및대행 (1) 감사원의독립기관화와자체감사기구와의관계감사원과자체감사기구의역할분담을위해서는감사원과자체감사기구와의관계를확정하는것이필요하다. 세계감사원기구 (INTOSAI; International Organisation of Supreme Audit Institution) 도이러한점을강조하고있다. 54) 즉최고감사기구 (SAI) 와내부감사기구에는협력과조정이필요하다고강조하고있다. 감사원은국가의세입세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하는대통령소속의합의제행정기관이다 ( 헌법제97조참조 ). 개헌과관련하여감사원의기능중회계검사만을국회로이관하는주장이있다. 그러나감사원의기능을국회로이전하는경우에도감사원의독립성이나정치적중립성을확보해야하는어려운문제가남아있다. 문제의핵심은회계검사와직무감사의기능을분리하는것보다감사원의독립성을강화하는것에있다. 한편, 독일의연방회계검사원은준사법형으로운영되는측면도없지않지만, 원칙적으로는행정기관의형식을가진 독립기관 으로보는것이타당하다. 그러나연방회계검사원은최고의연방행정기관이지만, 헌법기관은아니라는것이독일의유력한견해이다. 55) 이와관련하여연방회계검사원의위원들은 사법적으로독립된 지위를가지는데, 이는집행부에대해법원과같은독립성을가지는것으로이해하고있다 ( 독일기본법제114조제2항참조 ). 56) 독일의연방회계검사원의원장과부원장은연방정부의제청으로연방하원 (Bundestag) 과연방참사원 (Bundesrat) 이선출하고있다 ( 연방회계검사원법제5조제1항 ). 54) INTOSAI GOV 9150, Coordination and Cooperation between SAIs and Internal Auditors in the Public Sector, p ) Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn ) 이에대해서는 Jarass/Pieroth, GG, Kommentar, Art. 114 Rn

30 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 이경우연방의회는비밀선거로재적의원과반수의찬성으로선출하고, 이에의해선출된자를연방대통령이임명한다 ( 동조제2문및제3문 ). 연방회계검사원위원들은원장의제청으로연방대통령이임명한다 ( 연방회계검사원법제5 조제2항제1 호 ). 감사위원의임명에대해국회의동의를얻는것을고려할수있다. 그러나독립기관형인독일연방회계검사원의경우에도감사위원은대체로원장의제청으로연방대통령이임명하고있다는점에서국회의동의절차를요구하는것은너무엄격한측면이있다. 또한국가감사의특성상감사원장과감사위원의위상을동등하게구성하는방안도고려할수있지만, 감사의효율성측면에서재고될필요가있다. 이러한감사원의위상과관련하여감사원과자체감사기구와의관계는국가감사의공적과제를효율적으로수행하기위한협력적관계로이해하는것이바람직하다. 감사원칙의지침에관한리마선언제3조에서도내부감사와외부감사자로서감사원의관계를규정하고있다. 외부감사자로서감사원은내부감사의효과성을검토하는것에초점을두고있다. 또한내부감사가효과적이라고판단되는경우에는감사원의권한이침해되지않는범위내에서외부감사와내부감사사이에적절한업무분담과협력이이루어질수있도록노력할것을규정하고있다. 그리고 공공감사에관한법률 에는자체감사기구에대한감사원의지원에대해규정하고있는경우가적지않다. 자체감사와관련하여중앙행정기관등의장이나감사기구의장의자문에응하게하기위해감사자문위원회를운영하고있다 ( 공공감사에관한법률제5조 ). 또한감사활동조정협의회의설치를통해자체감사기구간의협조와감사제도의개선에기여하고있다 ( 공공감사에관한법률제31조참조 ). (2) 감사원감사의대행감사원은감사업무의일부를대행하는제도를두고있다. 이러한대행제도도협력적감사와밀접한관련이있다. 감사원법제50조의2 에는 감사원은필요하다고인정하면감사원규칙으로정하는바에따라일부감사대상기관에대한감사사무중일부를각중앙관서, 지방자치단체및정부투자기관의장에게대행하게하고그결과를제출하게할수있다 고규정하고있다. 다만, 이러한대행의사무는사실의조사확인및분석등의사무로서국민의권리의무와직접관계되지아니하는사무로한정하고있다. 공공감사에관한법률 제35조에서도감사의효율성제고와중복감사 (duplication of audit work) 를방지하기위해감사사무중일부를자체감사기구로하여금대행할수있는규정을두고있다. 이러한 대행 이감사업무의행정보조인지, 아니면감사권한의위임위탁으로보아야하는지등이의문이다. 또한실정법에서 대행 이라는용어는 26

31 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 다의적으로사용되고있어, 그법적성질을명확히할필요가있다. 대행이라는용어는법이론적으로 행정보조, 내부위임, 기관위임, 위탁 ( 위임 ) 등의의미로이해될수있다. 그러나실무상 대행 이라는용어는권한의이전을하지않고단순행정업무를대신실행하도록하는방식을의미하고있다. 따라서이를유형별로고찰하여대행의의미를구분할필요가있다. 제1유형은내부위임으로볼수있는경우이다. 예컨대여권법상여권발급의 대행 이여기에해당한다. 이경우는대체로권한의이전을하기가쉽지않은경우이다. 여권법제3조에의하면여권의발급권자는외교부장관으로되어있어, 이를분할하여지방자치단체에위임위탁하거나기관위임의방식으로처리하기가곤란하다. 따라서여기에서말하는 대행 은행정실무에있어서보조기관이나하급기관에대해소관사무의처리를맡기면서그업무에관한대외적인권한행사는행정청자신의이름으로처리한다는점에서 내부위임 에가깝다고볼수있다. 제2유형으로는위임이나위탁으로볼수있는경우이다. 이러한유형은다른행정주체 ( 공공단체 ) 에권한을대행시키면서, 그업무에관한대외적권한행사도대행기관의명의로하고있다. 항고소송에있어서도피고는대행기관이된다. 예컨대구성업공사 ( 한국자산관리공사 ) 나한국도로공사등이그러하다. 이러한경우에는사실상권한의이전이있으며, 위탁 에해당한다고해석할수있다. 다만, 국세징수법제61조제5항에는한국자산관리공사로하여금공매를대행하게할수있으며이경우의공매는세무서장이한것으로본다고규정하고있다. 그러나이러한규정만으로는공매처분의권한은세무서장에게있는것으로볼수있지만, 제6항에는다시한국자산관리공사가한것으로의제하는규정을두고있다. 이러한규정은오히려권한의소재가누구에게있는지해석상혼란만야기하고있다. 제3유형은행정보조인으로볼수있는경우이다. 이유형은전문적기술적인분야의자격을갖춘사인에게대행사업자로허가및등록등을하거나지정을받도록하는경우는 행정보조인 으로해석할수있다. 예컨대불법주차한자동차의견인, 폐기물의수집처리등의대행, 환경영향평가의대행, 토양오염조사의대행등이여기에속한다. 이경우권한은여전히국가나지방자치단체에맡겨져있지만, 계약을통해업무를대행하는경우가보통이며, 국민의권리의무에영향을미치거나공공서비스등과관련된경우에는법률에서그근거를두고있는경우도있다. 다만, 이러한조사대행기관이나평가대행기관등이사법상법인또는자연인이고법령이그기관에권한을 27

32 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 이전하는경우에는개별법령의근거규정이없더라도정부조직법제6조제3항에의해 민간위탁 이될수있다. 이경우해당기관은 공무수탁사인 에해당한다. 구체적인집행에있어서는업무의성격상독립적인성격을가지는경우도있지만, 업무의집행및그관리에있어서는전체적으로행정청의감독을받고있다. 마지막으로제4유형은법정대리로볼수있는경우이다. 이러한유형은매우제한적인데, 예컨대국무총리의권한대행은법정대리에해당한다고보는견해가일반적이다. 그리고생각건대대행이라는의미를행정사무의위탁으로파악하는견해도있지만, 위임이나위탁은권한의이전을전제로하는것이통설이다. 따라서 위탁 과 대행 은서로구별되어야한다. 실무에서는위탁과대행의개념을사무나과제를제3자나다른행정기관등에게맡겨처리한다는의미로사용하는경향이있다. 그러나이러한용어사용의경우에는강학상위탁이나위임의개념을사무처리라는점에초점을두고사용하고있으나, 그핵심은 권한 의이전에있다. 또한대행을협의의위탁과구별하면서, 대행의경우독립적의사결정을행사한다는점에서행정보조인 ( 행정보조자 ) 과구별하는견해가있다 57). 그러나종래행정보조인과공무수탁사인의구별기준으로 독립성 여부가강조되었으나, 근래에는독립적행정보조인이등장하고있어구별의어려움이있는것이사실이다. 다만, 이러한경우에도집행행위는독립적으로수행하지만, 최종적인결정권한이이전되는것은아니라는점에서구별하고있다. 오늘날독립성징표는행정보조인의결정적기준이아니라고볼수있으며, 이러한점은독일의문헌에서도확인할수있다. 58) 따라서제4유형은매우제한적이고특수한경우에인정된다는점에서통상의 대행 과는구별되어야하고, 법정대리라고해석된다. 또한제1유형이나제2유형은내부위임이나위탁의방식으로개정을하는것이법적명확성을위해바람직하다고판단된다. 제3유형이오늘날 대행 제도로서가장문제가되는유형이며, 그대행의과정에서타인에게손해가발생하는경우에국가배상책임이문제가되고있다. 대부분판례에서는 공무원 으로파악하고있으나, 이러한유형은 행정보조인 에해당하며, 기능적의미의공무원으로파악할수있다. 다만, 제4유형의경우에도법적근거규정이없이단순히사법상계약을통해공적과제를수행하는경우도있다. 예컨대대집행의경우에철거업체와그직원이여기에속한다. 이러한철거작업을행정청의지시나감독없이수행하는경우도있다. 이러한경우에는 57) 박균성, 공무수탁자의법적지위와손해배상책임, 행정판례연구제 15 집제 1 호, 160 면. 58) Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl. 90a Rn. 21; 정남철, 현대행정의작용형식, 444 면참조. 28

33 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 행정보조인이아니라단순히 사인 에해당하지만, 도구이론에의해국가배상법상 공무원 으로파악할수있다. 59) 이와같이권한의이전여부를기준으로대행과위탁 ( 위임 ) 을구별하고있으며, 여권발행과같이불가피하게그권한을이전하기곤란한경우도있다. 이러한경우에는법문에영사나지방자치단체에위탁을하면서도대외적으로는 외교부장관 의명의로한다는점을명시하는것도고려할수있다. 권한이명확히이전되는경우에는위임이나위탁이라는표현을사용하는것이바람직하고, 제4유형의대행자는이론적으로 행정보조인 의의미로이해하는것이바람직하다. 공공감사에관한법률 제35조의 대행 도해석상어려운점이있는것이사실이다. 감사원의감사가유보되어있다는점에서권한이이전되었다고보기는어렵다 ( 동법제35조제2항 ). 자체감사활동의지원및대행위탁감사에관한규칙 제2조에는 대행감사 ( 제2호 ), 위탁감사 ( 제3호 ) 를구별해서규정하고있다. 위탁감사란주무기관, 금융위원회, 금융감독원등관계행정기관의장등이공기업준정부기관의업무와회계에관한감사원감사를위탁받아처리한후그결과를감사원에제출하는감사를말한다. 위탁감사는그정의규정이나용어그자체에서시사하는바와같이 위탁 으로볼수있다. 그러나대행감사는감사원감사사무중일부를대행하고, 그결과를감사원에제출하는감사를의미한다. 공공기관의운영에관한법률제52조에는 감사원은제1항의규정에따른감사를관계행정기관의장등에게위탁하거나대행하게할수있다 고규정하고있다. 여기에서적어도 위탁 과 대행 을구별하고있는데, 후자의대행은이론적으로위탁으로보기어렵다. 위탁받은관계행정기관의장은감사원감사의대행과관련하여일종의행정보조인의지위에있고, 감사권한은여전히감사원에유보되어있다고판단된다. (3) 지방자치단체의자치사무와자체감사의역할지방자치단체의자치사무에대한국가의감독권은합법성통제에제한되므로, 중앙행정기관이나감사원의감사에있어서도이러한점을감안할필요가있다. 현실적으로는기관위임사무뿐만아니라자치사무에대해서도감독권의행사가이루어지고있어, 지방자치제도와국가의감독권이충돌할우려는상존하고있다. 그러한의미에서지방자치단체의자체감사는지방자치제도의자치권을위해서도매우중요한역할을한다. 지방자치단체의감사제도개선을위해지방분권형감사체제로의점진적전환을주장하는견해가있다. 이견해는우선적으로지방자치단체의내부감사가 59) 정남철, 행정구제의기본원리, 제 1 전정판, 면참조. 29

34 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 자체적으로수행하고, 이를통해감사의목적을달성하기어려운경우에중앙정부나 감사원의감사가보충적으로행사되어야한다고주장한다. 60) 이러한주장이설득력을 갖기위해서는먼저지방자치단체의자체감사가독립적이고공정하게운영되어야한다. 지방자치단체의 자치사무 에대한중앙행정기관의감사를법령위반사항으로한정하는구지방자치법 ( 법률제4741호로개정되고, 법률제8423호로개정되기이전의것, 이하 구지방자치법 이라한다 ) 제158조단서규정이사전적일반적인포괄감사권인지가문제된바있다. 이사건에서헌법재판소는지방자치단체의자치사무에대한감사권은그대상과범위가한정적인것으로이해하고있다. 61) 현행지방자치법제171조제1항에서는 행정안전부장관이나시 도지사는지방자치단체의자치사무에관하여보고를받거나서류 장부또는회계를감사할수있다. 이경우감사는법령위반사항에대하여만실시한다 라고규정하고있다. 지방자치단체의자치사무에대한감사에있어서는지방자치제도의본질을감안할필요가있으며, 지방자치단체의내부적통제를위해자체감사가중요한의미를가진다. 이와관련하여지방자치단체의자체감사가합법성통제에편중되어있다는지적이있다. 62) 그러나지방자치단체의사무에따라구별해서판단해야한다고생각한다. 앞에서언급한바와같이지방자치단체의자치사무 ( 고유사무 ) 에대해서는법령상, 또한지방자치제도의특성상합법성통제에제한될수밖에없다. 그밖에지방자치단체의자체감사를성공적으로운영하는것은정치감사를피할수있는장점이있다. 63) 한편, 감사원은 국가공무원법 과그밖의법령에규정된징계사유에해당하거나정당한사유없이이법에따른감사를거부하거나자료의제출을게을리한공무원에대하여그소속장관또는임용권자에게징계를요구할수있다 ( 감사원법제32조제1항 ). 이러한규정은지방자치단체의공무원에대해서도적용된다. 또한감사원으로부터이러한징계처분의요구를받은소속장관, 임용권자나임용제청권자, 감독기관의장또는해당기관의장은그요구가위법또는부당하다고인정할때에는그요구를받은날부터 1개월이내에감사원에재심의를청구할수있다 ( 감사원법제36조제2항 ). 이경우감사원의징계요구와재심의결정에대해행정소송을제기할수있는지가문제된다. 판례는부정적 60) 김남철, 지방자치단체감사체계개선을위한법적과제, 공법연구제 38 집제 1 호제 1 권 ( ), 면. 61) 헌재 헌라 6. 62) 성용락, 앞의책, 124 면. 63) 성용락, 앞의책, 124 면. 30

35 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 이다. 서울특별시장이감사원으로부터감사원법제32조에따라甲에대하여징계의종류를정직으로정한징계요구를받게되자감사원에징계요구에대한재심의를청구하였다. 감사원이재심의청구를기각하자甲이감사원의징계요구와그에대한재심의결정의취소를구하고서울특별시장이감사원의재심의결정취소를구하는소를제기하였다. 이에대해대법원은감사원의징계요구와재심의결정이중간처분의성격을가진다고보아항고소송의대상이되는행정처분이라고할수없고, 서울특별시장장이제기한소송이기관소송으로서감사원법제40조제2항에따라허용된다고볼수없다고판시하였다. 64) 다만, 감사원의재심의판결에대하여는감사원을당사자로하여행정소송을제기할수있다 ( 감사원법제40조제2항 ). 65) 감사원의재심의판결은합의제행정기관의 재결 로볼수있고, 이에대해서는재결주의가적용된다. 그러한점에서감사원의 판결 이라는용어도개선되어야할필요가있다. 그러나독립기관으로서감사원의특성을고려할경우재심의판결에대해취소판결을내리고, 이러한취소판결의기속력에의해감사원이취소판결의취지에따라일정한감사를실시하는것은적합하지않은경우도있다. 이와같이감사원에재량이나판단여지등이부여되어있는경우원칙적으로특정한감사결정을요구할수없고, 적정한재량결정을구할수밖에없다. 독일에서는의무이행소송의하나인재결정명령소송내지적정재량결정소송 (Bescheidungsklage) 66) 이인정되고있다 ( 독일행정법원법제113조제5항제2 문참조 ). 이와같이사건의성숙성이충족되지않아적정한재량결정을명하는판결 (Bescheidungsurteil) 이고려되어야한다. 67) 행정소송법개정안에는이러한소송유형을포함하고있다. 68) 감사분야에서는취소소송보다는이러한소송유형이보다적합하다. 64) 대법원 선고 2014 두 5637 판결. 65) 감사원심사청구제도의도입으로인해행정심판과의관계정립이모호하다는비판이있다 ( 방동희, 행정통제와권리구제의조화적실현수단으로서의감사원심사청구제도의발전방안에관한연구, 공법연구제 39 집제 1 호 ( ), 353 면이하참조 ). 66) 입법예고된법무부행정소송법개정안제 44 조제 2 호에는이러한소송유형을규정하고있다. 즉 행정청이처분을하지않는것이재량권의한계를넘거나그남용이있다고인정하는경우에는행정청에게판결의취지를존중하여처분을이행하도록선고 할수있다는내용이그러하다. 이러한소송유형에대해 지령소송, 재량행위요구소송, 재결정명령 등의용어를사용하고있다. 그러나이러한소송은법원의판결취지에따라재량행사를적정하게해줄것을요구하는것이라는점을감안할필요가있다. 대부분의취소소송에서도취소판결의취지에따라 재처분 내지 재결정 을해야하며, 이러한소송이재량행위를요구하는것은아니라는점에주의해야한다. 指令訴訟은일본의문헌에서유래한것이며, 이러한소송의내용에부합하지않는다. 향후이러한소송유형의명칭을통일해서사용하는것이요구된다. 이러한용어상의문제점에대해서는정남철, 행정구제의기본원리, 제 1 전정판, 면 ( 각주 31) 참조. 67) Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozeßrecht, 15. Aufl., Rn ) 입법예고된법무부행정소송법개정안제 44 조제 2 호에는이러한소송유형을규정하고있다. 즉 행정청이처분을하지않는것이재량권의한계를넘거나그남용이있다고인정하는경우에는행정청에게판결의취지를존중하여처분을이행하도록선고 할수있다는내용을포함하고있다. 31

36 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 (4) 감사원규칙의정비방안자체감사와관련하여 감사원규칙 으로제정된것들이적지않다. 예컨대공공감사기준 ( 감사원규칙제137호 ), 공공기관의회계감사및결산감사에관한규칙 ( 감사원규칙제352호 ), 중앙행정기관및지방자치단체자체감사기준 ( 감사원규칙제222호 ) 등이그러하다. 자체감사에관한내용을감사원규칙으로규정할경우감사원규칙의법규적성격을강화시킬필요가있다. 헌법에는감사원의규칙제정권에대해명시적규정이없고, 감사원법제52 조에는감사원규칙의근거를마련하고있다. 즉 감사에관한절차, 감사원의내부규율과감사사무처리에관한규칙 을제정할수있다고규정하고있는것이다. 학설은종래감사원규칙의법적성질을두고 법규명령설 과 행정규칙설 이대립하고있다. 이러한논란을피하고감사원규칙에법규적효력을명시적으로부여하기위해서는헌법에명시적으로이를규정하는것이바람직하다는견해가지배적이다. 헌법기관으로서감사원의위상에비추어중앙선거관리위원회규칙이나대법원규칙과동등한규범적효력을부여하는것이바람직하다. 그러나이러한형식의 규칙 은자율적규율이므로, 감사원이헌법상독립기구의위상을차지할경우감사원규칙을법규명령과동일하게파악하는것은문제가있다. 헌법기관 ( 특히독립기관 ) 내부의자율적규율에대해어떠한법형식을인정할것인지에대해서는논란이있다. 예컨대독일의경우형식적의미의법률로서연방회계검사원법이제정되어있을뿐만아니라, 연방회계검사원의조직및절차등에대해 사무규칙 (Geschäftsordnung) 을제정할수있다고규정하고있다 ( 연방회계검사원법제20조 ). 이에따라연방회계검사원의사무규칙이있다 ( 연방회계검사원법제20조제1항 ). 독일에서는이러한사무규칙의법적성질이논란이되고있다. 이러한자율적인사무규칙은연방의회규칙, 연방참사원규칙등에도있다. 독일에서이러한사무규칙은타율적구속이아니라자기구속을특징으로한다는점에서행정규칙과구별하고있다. 69) 이러한사무규칙은의회의 내부법 으로서내부기관의법 (Intraorganrecht) 에속하며 70), 의회법 (Parlamentsrecht) 의일부로이해되고있다. 그러나이러한사무규칙, 특히연방의회규칙의법적성질과관련하여독일에서도자치법규 (Satzungen) 로보는견해 71), 독자적인법원내지법규로보는견해 72), 조직상의행정규칙 (organisatorische Verwaltungsvorschriften) 으로보는견해 73), 그리고헌법상자치규칙 (Verfassungssatzung) 으로보는견해 74) 등이대립하고있다. 감사원을 69) Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., 24 Rn ) Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 40 Rn ) Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 26 III 6; Schneider, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfasungsrechts (I), 2. Aufl., 13 Rn ) Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., 24 Rn ) Ossenbühl, in. Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 6 Rn

37 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 국회나행정부의소속이아닌독립기구로개편할경우에는이러한사무규칙의법적성질에 대해서도고민할필요가있다. 이문제는사무규칙에대한사법적통제와도밀접한관련이 있다는점에서깊이있는논의가요구된다. 3. 자체감사기구에대한감사원의지원방안 근래에공공감사에있어서감사원의역할과기능에대해많은논의가있는것이사실 이다. 국가감사의총괄기관으로서감사원은행정부내부의통제를위해서매우중요한 역할을수행하고있다. 국가기관을비롯해서지방자치단체나공공기관의자체감사의비 중이점차증가할것으로예상된다. 감사제도의효율적운영을위해서는자체감사와감 사원의관계와역할이새롭게조명될필요가있다. 이와관련하여전술한바와같이협 력적감사체계의기반하에감사원은자체감사가제대로작동할수있도록제어해야한다. 감사원의감사는여전히유보되어있지만, 자체감사가제대로작동하지않는경우에이에 대한책임을묻고감사원이보충적으로개입할수있도록해야한다. 공공감사와관련하여 자체감사기구의독립성과전문성을제고해야한다. 자체감사의독립성은조직적인측면 에서이루어져야한다. 공공감사에관한법률 제 7 조및 공공감사기준 제 8 조에는 감사기구의장등의독립성보장에관한규정을두고있다. 이를근거로각기관의직제나 정관에기관의특성을반영하여자체감사기구의독립성, 감사기관의권한이나재량등을 구체적으로규정해야한다. 감사원은자체감사기구의독립성보장을위한제도적개선방 안을강구해야하며, 각기관의직제나정관에이에관한규정을명시하도록권고할수 있다. 자체감사의독립성보장을위해서는감사기구의장및직원의신분보장을두텁게 해야한다. 각기관의내부비위사실에대해감사를하면서불이익을당한경우에신분 보호에관한규정을마련해야한다. 보다중요한것은자체감사기구의전문성강화를지원하는것이다. 자체감사기구의전 문성이여전히취약하므로감사원은축적된경험과기술을자체감사기구에전수해야한다. 자체감사기구에서의전문인력선발도중요하지만, 감사인력의전문성을제고할수있도 록교육과정이나교육프로그램등을개발하고지원하는방안이필요하다. 감사원은이에 관한예산을확보하여해외대학이나국내대학등의강의를연결하는프로그램을개발하고, 워크샵이나세미나등을개설하는등지원을강구할수있다. 이러한교육과정이나교육 프로그램을이수하는경우에는인센티브를주거나, 이를통해감사전문가등급제도의 74) Dreier, Regelungsform und Regelungsinhalt des autonomen Parlamentsrechts, JZ 1990, S. 310 ff.; Magiera, in: Sachs (Hg.), GG, 3. Aufl., Art. 40 Rn. 25; Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 2. Aufl., Berlin 1998 (1. Aufl., 1964), S. 122 참조. 33

38 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 인증을할수도있다. 또는공공감사에관한공인된전문자격증 (Certificate, License) 을발급하는것을고려할수있다. 이러한전문자격증을등급별로발급하여, 전문성여부를인증할수있도록하는것이필요하다. 독일에서는내부감사를직업교육의하나로승화시키고있으며, 독일내부감사협회 (Deutschen Institut für Interne Revision e.v) 에서자격증시험을주관하고있다. 75) 협력적감사제도를실시하기위해서는의사소통 (communication) 이중요하며, 감사원과자체감사기구사이에네트워크 (network) 를구축하는것이필요하다. 감사정보시스템의구축도모범적사례이지만, 쌍방향의교육및정보공유를통해감사전문가의경험과지식을향상시킬수있다. 더불어보다선진화된감사의기술과지식을습득하기위해서는해외감사기구와의정보공유를위한노력을경주해야한다. 필요한경우에는장단기의해외연구프로그램을활성화시킬수도있다. 인적교류의활성화방안도꾸준히계속되고있으나큰성과를거두지못하고있다. 인적교류가제도적으로정착될수있는유인책을마련해야한다. 또한감사원감사전문가의권역별순회강연도고려할수있다. 공공감사에관한법률 제38조제2항에는중앙행정기관등의장이필요한경우감사원에감사인력의지원을요청할수있는근거를마련하고있다. 그러나중앙행정기관등의장외에자체감사기구가요구하는경우에도감사인력을지원할수있도록해야한다. 이경우감사원의감사는단순한자문에그치지아니하고행정응원의형태로실시해야하고, 이에대한재정지원의확대도강구해야한다. Ⅴ. 결론 오늘날감사제도의특징을살펴보면, 자체감사내지내부감사가강조되고있음을알수있다. 감사원의감사만으로방대한기관을효율적으로감사하는것이쉽지않기때문이다. 그러나자체감사는여전히전문성이나공정성등의관점에서높은신뢰를얻기어려운것이현실이고자체감사의독립성도여전히취약함을알수있다. 이러한상황에서자체감사제도와감사원의감사제도의관계를어떻게설정해야하는것이바람직한지에대해고민할필요가있다. 앞에서살펴본바와같이자체감사기구와감사원은서로협력적거버넌스의관계를구축해야한다. 이러한협력적구조를효율적으로운영하기위해서는 75) 이에대해서는 참조. 34

39 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 자체감사제도를활성화해야하며, 자체감사기구의독립성과전문성이확보되어야한다. 감사원의감사는자체감사가제대로작동하지않을경우에개입하는것이바람직하지만감사원의감사는자체감사가제대로작동하도록지원을하는것이보다중요하다. 감사원의독립기관화를보다강화해야하며, 자체감사기구에대해조종자로서의역할을수행해야한다. 특히지방자치단체의감사는중첩된감사나통제제도로인하여중복감사의우려가높다. 자치권이라는지방자치제도의본질을감안하여중복감사를회피할수있도록감사위원회로일원화하고일차적으로지방의회의통제를받도록하는것이바람직하다. 그러나자체감사제도가있다고하더라도감사원의감사는유보되어있을뿐, 배제된것이아니다. 그러한의미에서감사원의사후감독은매우중요한의미를가진다. 다만, 지방자치단체의감사위원회제도에도여러가지문제점이노정되고있으므로운영상문제점을면밀히파악하여, 그문제점을보완해나갈필요가있다. 더불어자체감사의권한이부여된경우이에대한책임소재를명확히해야한다. 감사원은자체감사제도에대한지원을다각적으로실시하고있다. 자체감사제도의독립성뿐만아니라, 그전문능력 (professional competence) 을강화하기위해다양한교육프로그램의개발, 인력양성및정보교환등의정책을추진해야한다. 공인된감사전문자격증을발급하고, 이를등급별로차별화하여전문성을공증하는제도를개발하는것도필요하다. 감사원과자체감사기구사이에협력적거버넌스에기반한감사네트워크를활성화하고, 이를더욱발전시키는것이중요하다. 나아가해당기관의장뿐만아니라감사기구의장이감사업무의지원을요청하는경우에도지원을할수있도록보완해야한다. 협력적거버넌스체계는자체감사의성공적운영에달려있지만, 보다중요한것은자체감사의성공적정착을위한감사원의역할과지원에있다. 35

40 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 < 참고문헌 > [ 국내문헌 ] 강현호, 자체감사제도의공정성확보방안, 토지공법연구제21집 (2004), 면. 계인국, 보장행정의작용형식으로서규제, 공법연구제41집제4호 ( ), 면. 김남진, 보장국가시대의입법과관련문제, 학술원통신제255호 ( ), 2-6면. 김남철, 지방자치단체감사체계개선을위한법적과제 : 자체감사제도확립을중심으로, 공법연구제38집제1호제1권 ( ), 면. 김명수, 공공감사의주요쟁점과방향, 한국행정연구제7권제3호 (1998 년가을호 ), 5-14면. 김유환, 민간의참여와협력에의한행정과국가의보장책임, 행정법학제7호 ( ), 1-30면. 류지웅, 독일연방회계검사원과의비교를통해본감사원의회계검사강화방안, 유럽헌법연구제21호 ( ), 1-40면. 박균성, 공무수탁자의법적지위와손해배상책임, 행정판례연구제15집제1호 ( ), 면. 박희정, 감사원과내부감사기구간의관계에관한연구, 국정관리연구제5권제1호 ( ), 1-28면. 방동희, 행정통제와권리구제의조화적실현수단으로서의감사원심사청구제도의발전방안에관한연구, 공법연구제39집제1호 ( ), 면. 성용락, 공공감사제도의새로운이해 : 공공감사의이론과실무, 석탑출판, 신민철조태준, 공공부문내부통제제도의개편방안에관한연구, 한국인사행정학회보제12권제1호 (2013), 면. 이영균, 자체감사기구의독립성제고방안에관한연구, 면. 정남철, 생존배려영역에서의민영화와보장책임 : 특히보장책임의실현가능성을중심으로, 법조통권제717호 ( ), 면. 36

41 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구, 현대행정의작용형식, 법문사, 2016., 행정구제의기본원리, 법문사, 제1전정판, 정재황, 프랑스의감사원제도에관한연구, 세계헌법연구제13권제1호 (2007), 면. 조태제, 공사협동시대에있어서의보장국가, 보장행정및보장행정법의전개, 한양법학제23권제2집 ( ), 면. 함인선, 감사원의위상및기능의재정립에관한검토, 헌법학연구제9권제2호 (2003), 면. 홍석한, 보장국가론에대한헌법적평가, 공법연구제44집 4호 ( ), 면. 감사원감사연구원, 2014년도자체감사기구운영현황조사, 감사원감사연구원, OECD 국가감사제도현황, 감사원, 2016년감사연보. 감사원보도자료 ( ). [ 독일문헌 ] Benda/Maihofer/Vogel (Hg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl., Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regelung, 2. Aufl., Berlin 1998 (1. Aufl., 1964). Dreier, Regelungsform und Regelungsinhalt des autonomen Parlamentsrechts, JZ 1990, S. 310 ff. Ehlers/Pünder (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin/Boston Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., Berlin Eifert, M., Grundversorgung mit Telekommunikationsleistung im Gewährleistung, Hoffmann-Riem, W., Modernisierung von Recht und Justiz: Eine Herausforderung des Gewährleistungsstaates,

42 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, Heidelberg Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Kommentar, 10. Aufl., München Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., München Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, München Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 6. Aufl., München Schmidt-Aßmann, Eberhard, Regulierte Selbstregulierung und verwaltungsrechtliche Systembildung, Die Verwaltung, Beiheft 4/2001, S. 256 ff. Schmidt-Preuß, M., Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, in VVDStRL 56(1997), S. 160 ff. Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozeßrecht, 15. Aufl., Schoch, Gewährleistungsverwaltung: Stärkung der Privatrechtsgesellschaft?, NVwZ 2008, S. 241 ff. Schuppert, G. Folke, Der Gewährleistungsstaat: modisches Label oder Leitbild sich wandelnder Staatlichkeit?, in: ders. (Hg.), Der Gewährleistungsstaat, 2005, S. 11 ff. Stern, K., Das Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, München Voßkuhle, A., Regulierte Selbstregulierung: Zur Karriere eines Schlüsselbegriffs, in: Regulierte Selbstregulierung als Steuerungkonzept des Gewährleistungsstaates, Die Verwaltung, Beiheft 4/2001, S. 197 ff. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl., München [ 영미문헌 ] Baldwin, R., Cave, M. & Lodge, M., Understanding Regulation (Oxford, 2011). 38

43 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 - 토론문 - 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 에대하여 이진수 ( 영남대학교법학전문대학원부교수 ) 한국공법학회와감사원감사연구원이함께추진하고있는 공공감사포럼 에서토론의기회를갖게되어영광스럽게생각합니다. 귀한기회를주신한국공법학회이헌환회장님, 조소영총무이사님, 감사연구원최기정원장님그리고오늘포럼을준비해주신감사연구원관계자분들께감사의말씀을드립니다. 특별히존경하는정남철교수님의발표에토론으로참여하게되어더욱영광스럽게생각합니다. 발표자께서는오늘 자체감사의활성화 를위한방안을제시하시면서더나아가감사원이자체감사활성화를위하여 역할분담을통한협력적감사체계를구축 하여야하고특히감사원과자체감사기구사이의 네트워크구축을통한의사소통 이중요하다는점을강조해주셨습니다. 발표자께서지적해신현행제도의문제점, 그리고이의극복을위한개선방안과감사원의역할에대한논의등에대하여저도전적으로동의하고공감을표합니다. 특별히자체감사기구와감사원사이의관계에대하여독일의 자율규제 논의를접목시켜서법이론을통하여법현실을설명하신부분과감사원업무의 대행 과관련하여대행의개념을 4가지로유형화하여설명하신부분에서는더욱큰감명을받았습니다. 발표자의문제의식과제시하신대안에저도토론자로서전적으로공감하면서, 저는법현실의측면에서자체감사의한계와감사원등외부기관에의한감사의필요성에대하여부족하나마제소견을말씀올리고자합니다. 자체감사기구설치의근거가되는 공공감사에관한법률 제정당시행정안전부에서는조직ㆍ인사제도문제, 지방감사문제등을이유로법률제정에반대하여수개월동안부처협의를하였었는데, 저도개인적으로당시협의과정에실무자로참여할기회가있어서논의과정을옆에서지켜볼수있었습니다. 법제정당시에제도적으로염려되었던점들도있었지만, 제도시행후 8년이지난지금상당부분정착되어가고있다고생각 39

44 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 됩니다. 그럼에도, 자체감사는결국에는자체감사이므로외부감사와비교할때에는본질적인한계를가질수밖에없다고생각합니다. 현행법제도아래에서자체감사를강화한다고해도, 조금나아지는정도에이를수는있겠지만외부감사를대체할수있는수준에이르기를기대하는것은어려울것같습니다. 자체감사기구의장의직급을높이고, 독립성을강화한다고해도어느정도개선은되겠지만조직내부의구성원에불과한사람들에의한감사라는한계가있을수밖에없을것으로생각됩니다. 지방자치단체의경우라면감사기구의장이 4급이나 5급이나 1급이나어차피단체장입장에서는큰차이가없을것이고, 외부개방형으로임용한다고해도그혼자감사를할수있는것이아니라소속공무원들의도움이필요한데그공무원들은해당조직의구성원이라는점을생각해보면, 자체감사를통한자정 ( 自淨 ) 에외부감사만큼의효과를기대하는것은무리가아닌가생각됩니다. 특별감찰관법에서정하는 특별감찰관 과같은형태로조직전체를외부에서충원하는방식이대안이될수있을수도있으나, 이러한형태는자체감사로보기는어려울것으로생각됩니다. 결국에는자체감사를활성화하되, 자체감사라는본질적한계를인정하고이를전제로감사원등외부감사기관이적절한역할을하는것을원칙으로삼는것이현행제도아래에서는최선의대안이아닌가생각됩니다. 오늘발표자께서제시하신 자율규제 의논의나 대행 의개념모두감사원의보충적개입을전제하신이론구성으로생각됩니다. 특히발표자께서 감사원의감사는유보되어있을뿐, 배제된것이아니 라고하신것에저도전적으로동의합니다. 외부감사가동반되지않는자체감사중심의감사구조의문제점에대한사례로, 근래에조직의운영과관련하여문제가되고있는대통령실이나국가정보원등의기관을들수있을것같습니다. 외부감사가정기적으로실시된다는사실만으로도, 피감기관은감사를의식하고보다법률적합적인기관운영을하려고노력하게되는것같습니다. 특정사안에대하여는감사를실시한사례가있는것으로알고있습니다만, 정기적인감사는시행되지않고있는데앞으로는정기감사를통하여기관운영의투명성을제고하는것이필요하다고생각합니다. 물론대통령실이나정보기관에대한감사는쉬운문제는아닐것입니다. 미국에서도부통령이위원장인위원회에대한감사문제나중앙정보국에대한감사문제가논란이된적이있었고 CIA와 GAO 양기관이충돌하는상황에이르게된적이있습니다. 미국의경우에는법률적으로허용여부가명확하지않은측면이있다는평가가있습니다만, 우 40

45 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 리나라의경우에는감사원법, 정부조직법, 국가정보원법등의관련규정상감사원의감사가허용된다고볼수있을것입니다. 우리나라는정보기관도감사원도대통령소속이고, 감사원은헌법상기구라는점에서미국보다는법적근거가충분하다고생각됩니다. 결론을말씀드리겠습니다. 자체감사기구를중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관에두도록되어있는데, 각기관의담당역할의중요도에따라자체감사만으로충분한기관이있을수도있고외부감사가반드시수반되어야하는기관도있을것입니다. 각기관별차이를감안하여감사원의적극적조정역할이중요하다고생각되며, 이러한역할의충실한수행을위해서는발표자께서제안하신 협력적네트워크의구축 과 의사소통 이무엇보다도중요하다고생각합니다. 귀한발표에감사드리며, 이상으로토론을마치겠습니다. 감사합니다. 41

46 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 - 토론문 - 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 계인국 ( 사법정책연구원연구위원 ) 한국공법학회와감사연구원이공동으로주최하는금일공공감사포럼에서지정토론을맡게되어매우큰영광이아닐수없습니다. 특히평소에존경하여마지않는정남철교수님의훌륭하신발제를통해많은것을새로이배우고생각해볼수있는기회가되었습니다. 감사합니다. 귀한자리에서저에게지정토론의기회를주신것은, 아마도오늘학술행사의대주제 분권, 자율, 참여의시대에감사관련공법연구 중정남철교수님께서발제하신자체감사와관련하여이른바보장국가론이나규제전략등에관련된내용을논의해야할것이라는과제를주신것이라생각합니다. 이미발제문에서충분히잘정리되어있고논의가전개되어있기에자체감사에서자율규제와규제적자율규제의관념이어떻게발현될것인지를간단히언급하는정도로지정토론에갈음하고자합니다. 이하의내용은제개인적인학문적견해일뿐소속기관의정책방향등과전혀무관함을밝히며아울러편의상간략하게작성하였음을양해하여주시기바랍니다. 1. 개념정리 자율규제 (Selbstregulierung) - 사회영역의자발적, 자치적규제 - 기본권자와기본권수범자의차이 - 자기이익의추구와달성을위해자신의행위영역을스스로통제 - 자유권의행사. 기본권적으로보호되는행위의수행 42

47 제 1 주제 _ 자체감사의활성화와감사원의합리적지원방안연구 자체감사 - 중앙행정기관, 지방자치단체및공공기관의감사기구의장이그소속되어있는기관 ( 그소속기관및소관단체를포함한다 ) 및그기관에속한자의모든업무와활동등을조사점검확인분석검증하고그결과를처리하는것 자체감사와자율규제 - 국가기관의자율규제라는말은적어도개념상모순될수있음 - 중앙행정기관, 지방자치단체의자율규제? : 독립적, 자체적, 내부적규율의의미 : 국가의행위전략이라는점에서자율규제의관념만을표방 : 마치사적영역에서의자율규제와같은 자기통제 - 자체감사기관으로서공공기관의자율규제는가능 2. 자체감사에서자율규제의관념 자율규제의특성 - 자율성 : 공공기관 ( 공기업, 준정부기관등 ) 의법적성격 - 독립성 : 감사대상으로부터의독립성 + 국가로부터의독립성 : 기능적독립성, 제도적독립성, 인적독립성, 재정적독립성 필요조건 - 자발적규율 : 규제필요성, 절차, 방식등의자율적결정및시행 : 기능적독립성 (funktionelle Unabhängigkeit) 의중요한내용 - 투명성 : 자율규제를가장한방조를통제. - 연대성 : 해당집단, 영역내의연대적관점에서이뤄지는이익추구의발로 43

48 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 불완전한자율규제 로서자체감사? - 위조건을충족시키는자체감사의현황또는가능성? ex: 중앙행정기관의계획하에시행 3. 자체감사와규제적자율규제 규제적자율규제 (regulierte Selbstregulierung) - 자율규제가국가의개입을통해규제적으로이뤄지는규제전략 - 규제적자율규제는본질적으로자율규제 : 사전에내용적협력이, 사후에개입가능성이존재함 ( 보장책임 ) : 단순히자율규제를국가가감시한다는것과구별되어야함 자체감사에서의규제적자율규제의관념 - 규제적자율규제의내용적협력 : 자체감사의실시여부, 목표, 조직등의형식적내용을사전적형성 -> 제도적, 인적독립을동시에확보해야함 : 자체감사를위한규정, 판단기준및근거등의자율적형성 -> 기능적독립의강력한보장 - 자체감사를위한규율형성및결과에대한원칙적합의와수용 - 예외적개입가능성 : 사후적개입이자율규제라는원칙을형해화시켜서는안됨 : 반복적개입이일어나는경우? -> 자체감사가어려운영역? 자체감사의형해화? 44

49 [ 제 2 주제 ] 프랑스지방자치단체에대한감사제도 - 발표 : 전학선교수 ( 한국외대 ) - 토론 : 방동희교수 ( 부산대 ), 오승규교수 ( 중원대 )

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51 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 제 2 주제 프랑스지방자치단체에대한감사제도 전학선 ( 한국외국어대학교법학전문대학원교수 ) Ⅰ. 서론 지방자치제도는일정한지역을단위로그지역의주민이그지방주민의복지에관한사무재산관리에관한사무기타법령이정하는사무를그들의책임하에자신들이선출한기관을통하여직접처리하게함으로써지방자치행정의민주성과능률성을제고하고지방의균형있는발전과아울러국가의민주적발전을도모하는데있다. 지방자치는국민자치를지방적범위내에서실현하는것이므로지방시정 ( 施政 ) 에직접적인관심과이해관계가있는지방주민으로하여금스스로다스리게한다면자연히민주주의가육성발전될수있다는소위 풀뿌리민주주의 를그이념적배경으로하고있다. 1) 따라서지방자치는풀뿌리민주주의라고도하여민주주의의기초가되는제도라할수있다. 지방자치제도는지방자치단체에대한자유로운행정을보장하는반면이에대한통제도필요로하게된다. 지방분권이지방자치단체의완전한자유만을의미하는것은아니다. 프랑스와같은단일국가에있어서지방자치단체는국가권력에의하여행하여지는통제를받게된다. 자유로운행정과통제의필요성사이에서의균형은프랑스헌법제72조제3항과제6항에의하여명확하게나타나고있다. 프랑스헌법제72조제3항은 법률에서정하는바에따라지방자치단체는지방의회 (assemblée délibérants) 를통해자율적으로행정권을행사하며, 그권한을행사하기위한행정입법권을가진다 라고규정하고있고, 1) 헌재 헌바

52 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 제72조제6항은 공화국의지방자치단체에서정부의각구성원을대표하는정부대표는국익행정감독법률의준수에대한책임을진다. 라고규정하고있다. 지방자치단체에대한통제는계층적관계에서존재하는것과동일할수는없는데, 이는단일국가의특징을유지하면서자유로운행정을보장하여야하기때문이다. 2) 프랑스는 1982 년지방자치를본격적으로실시하면서 2003 년헌법에서지방분권을명시 적으로규정하게되었고, 최근에는지방자치제도에대한개혁을시도하고있다. 3) 프랑스 에서지방자치단체에대한감독은어떻게이루어지고있는지를살펴보고자한다. Ⅱ. 프랑스지방자치제도개관 4) 프랑스는전통적으로중앙의권력이강한국가로다른국가와비교하여지방자치제도의실행이늦었다고할수있다. 과거나폴레옹시대부터중앙집권국가를지향하여오다가 20세기후반에들어서야지방자치제도가정착되었다고할수있다. 프랑스지방분권의역사는프랑스대혁명시기까지거슬러올라간다. 이후프랑스민주주의의역사는시민들이지방분권을확장해나가는과정으로볼수있다. 사회당정권의수립직후 지방분권법 (la loi de la décentralisation) 이라고불리는 시와도그리고레지옹의권리와자유에관한 1982년 3월 2일법률 5) 에의해오늘의지방자치제도가확립되었다고할수있다. 6) 지방분권법은광역자치단체인레지옹 (région) 과도 (département), 그리고시 읍 면에해당하는꼬뮌 (commune) 의권한과자유에대하여규정하고있다. 2017년 9월현재프랑스의지방행정조직은 36,600여개의시 ((commune), 100 여개의도 (département), 그리고본통 12개의 2) Michel Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, 4e éd., Dalloz, 2011, p ) 프랑스지방자치제도의개혁에관해서는전학선, 프랑스지방분권개혁의최근동향과한국에의시사점, 공법학연구제 16 권제 3 호, 을참조. 4) 전학선, 프랑스지방자치단체의국정참여제도, 공법학연구제 17 권제 3 호, , 4-10 면을수정보완하였음. 5) Loi n du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. 6) 김세진김성배전학선문병효, 중앙과지방재정의관계에대한법제연구, 한국법제연구원, 2010, 101 면. 48

53 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 레지옹 (region) 으로구성되어있다. 여기에특별자치단체로서 1982 년이후정립된파리 (Paris), 마르세이유 (Marseille), 리용 (Lyon) 등이있다. 1. 지방자치제도의원칙 7) 전통적으로강력한중앙집권국가였던프랑스는 1982년이후지방자치제도가본격적으로실시되면서다수의행정권한이중앙정부에서지방자치단체로이양되었다. 프랑스의지방행정은권한을이양받아법률이정하는범위내에서자치단체가자율적으로시행하는자치행정과국가를대표하는지방파견국가기구에의해수행되는국가의지방행정으로이원화되었다. 따라서프랑스지방행정체제는국가의지방행정에는 행정분권 (déconcentration) 의원칙 이적용되고지방자치단체의자치행정에는 지방분권 (décentralisation) 의원칙 이적용되고있다. 시와도그리고레지옹의 3단계로구성되는프랑스지방자치단체는배분된권한영역내에서자율권을행사하므로상하관계도없으며, 상호간의지도 감독관계도존재하지않는점이특징이다. 행정분권의원칙은자치단체로의행정권이양이후에도국가의권한으로남아있는국가고유사무를지방에서도원활하게수행하기위하여국가사무의지방시행책임을국가에서임명하는각지방프레펙튀르 (Préfecture), 즉국가도의지사인프레페 (Préfet) 에게위임한다. 프랑스지방행정의기본단위인도는 2017년 9월현재 100개로구성되어있는데, 각도마다 1개의프레펙튀르가있고, 이프레펙튀르는다시하부행정단위인수프레펙튀르 (Sous-Prfecture) 를 3-4개씩두고있으며, 정부는프레펙튀르에는프레페를, 수프레펙튀르에는수프레페를각각 1명씩임명하여국가의지방행정을지원하고있다. 지방분권의원칙은 1982년지방자치제가시행되면서오랫동안제한되어온지방분권의확대에따라지방자치단체는법률이정하는범위내에서자율적인의사결정권을행사할수있게되었다. 따라서국가가행사해오던자치단체에대한지도 감독권은전면폐지되었고자치단체의행정행위에대한적법성심사와회계감사원에의한예산통제만가능하게되었다. 8) 프랑스의지방분권은지방자치단체의자유로운행정 (libre administration) 을보장하는것이다. 헌법제34조제3항은법률이지방자치단체의자유로운행정을규정하도록하고 7) 전학선, 프랑스지방분권개혁의최근동향과한국에의시사점, 공법학연구제 16 권제 3 호, , 8-10 면을기초로하여수정 보완하였음. 8) 장지호선우영, 프랑스지방행정체제에대한탐색과한국에의적용가능성, 정부와정책제 2 권제 2 호, , 면. 49

54 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 있고, 제72조제3항도자유로운행정에관하여규정하고있다. 이에따라지방자치법전 (Code général des collectivités territoriales) 제L1111-1조가 시와도그리고레지옹은선출된지방의회에의하여자유롭게행정한다. 라고규정하고있다. 자유로운행정의원칙은헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 와행정최고재판소 (Conseil d Etat) 에의하여보장되고있는데, 자유로운행정보장은법률에서정한조건안에서 (dans les conditions prévues par la loi) 만보장되는것이아니라법률에대해서 (contre la loi) 도보장되고있다. 9) 그러나지방자치단체의자유로운행정이입법자와행정권의개입을제한하는것이지만그렇다고지방행정의제한없는자치를의미하는것은아니다. 10) 지방분권을실시함에있어서국가의권한을침해해서는안되고공화국원칙을존중하는범위내에서행해져야한다. 11) 프랑스헌법이보장하는지방자치단체의자유로운행정은지방분권의유효요건으로서첫째, 중앙권력으로부터의조직적독립성을가진다. 따라서프레페와같은일반지방행정관청의조직과는독립된선거에의한지방의회와단체장의선출이보장되고, 지방의회의의결의자치를통해조직적독립성을보장받는다. 둘째, 지방자치단체자신의고유한결정을통해자유로운행정을수행한다. 물론헌법과법률에위반되지않아야하는법치국가의한계를벗어날수는없지만행정상계서적감독을받지않는다. 셋째, 지방자치단체의자유로운행정이헌법상보장을받는다는것은다른지방자치단체와의관계에있어서독립성을인정받는것을말하며, 넷째로유효하고실질적인보장을위해재정적자치권에대한보장이이루어져야함을뜻한다. 12) 2. 현황 (1) 시 ( 또는꼬뮌, commune) 시는중세부터유래하는교구 (paroisse) 를대체하여 1789년프랑스대혁명시기에만들어진최소행정단위이다. 일반적으로 2,000명이상이거주하는시를 도시꼬뮌 (commune urbaine), 그이하를 농촌꼬뮌 (commune rurale) 이라고부른다. 시는주거문제, 보건, 안전, 학교, 탁아소, 문화생활, 수송등주민들의일상생활의질과직접적인관계를맺고있다는점에서매우중요한지방자치단체의기능과역할을담당하고있다. 9) Bertrand Faure, Droit des collectivités territoriales, 2e éd., Dalloz, 2011, p ) Emmanuel Vital-Durand, Les collectivités territoriales en France, 8e éd., Hachette, 2011, p ) Jean Gicquel et Jean-Eric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 28e éd., LGDJ, 2014, pp ) 전훈, 프랑스지방자치의새로운변화, 법제, , 11 면 50

55 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 (2) 도 ( 또는데파트망, département) 도는프랑스혁명기에만들어진지방행정의기본단위로서 1789년 12월 22일의법률에의하여창설되었다. 1982년의지방자치법의발효와함께도의자율성은한층커졌다. 이법률은도의회의장에게그이전까지도지사 (préfêt) 가보유해온집행권을양도한다. 이는결국주민이직접선출한대표가도를관리하는수단을보유해야한다는것을의미한다. 행정구역으로서의도의기능은도로행정, 수송, 전기공급등과같은큼직한공공업무를수행함은물론부분적으로는교육, 노동및사회보장업무, 보건, 농업업무, 농촌공학 (genie rural), 토목, 우편 전신 전화 (PTT), 재정업무등을수행하고있다. 도의회는 2015년 3월까지는 conseil général 이라는명칭을사용하였으나 2015년 3월부터는 Conseil départemental이라하고있다. (3) 레지옹 (région) 레지옹은지역의경제 사회 보건 문화 과학의발전은물론국토계획수행을촉진하며, 국가와다른지방자치단체그리고지방공공기관의보충행동을도모한다. 다시말해레지옹의계획을도나꼬뮌같은지방자치단체의계획과조화시키는임무를수행한다. 레지옹지사 (préfêt de région) 는지방의통제와조정의역할을하며, 국가를대표한다. 즉국가는레지옹지사를통하여지방을관할하는셈이다. 2017년 9월본토에있는레지옹은다음과같다. 13) - Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine ; - Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes ; - Auvergne et Rhône-Alpes ; - Bourgogne et Franche-Comté ; - Bretagne ; - Centre ; - Ile-de-France ; - Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ; 13) Art.L du Code général des collectivités territoriales. 51

56 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 - Nord - Pas-de-Calais et Picardie ; - Basse-Normandie et Haute-Normandie ; - Pays de la Loire ; - Provence-Alpes-Côte d'azur. 이외에 corse 가지방자치단체의지위를가지며, 해외영토의레지옹으로 Guadeloupe 와 Réunion 이있다. 14) 2016 년현재프랑스지방자치단체를보면다음과같다. 15) 형태 수 의결기관 집행기관 시 (Communes) 35,885개 시의회 시장 메트로폴리옹 (Métropole de Lyon) 1개 메트로폴의회 메트로폴의회의장 도의회 도 (Départements) 본토 :96 도의회의장, (Conseil départemental) 해외영토 :5 파리시장파리의회 (Conseil de Paris) 3개 Assemblée de Guyane Président de l'assemblée de Guyane 단일지자체 Guyane Assemblée de Martinique Conseil exécutif de Martinique Conseil départemental de Martinique Mayotte Mayotte Président du conseil départemental de Mayotte 코르스지자체 1개 (Corse) 코르스의회코르스집행위원회 (Assemblée de Corse) (Conseil exécutif de Corse) 레지옹 본토 :12, 레지옹의회해외영토 :2 (Conseil régional) 레지옹의회의장 5 개 폴리네지의회 (Assemblée 폴리네지장, 해외지자체 (Polynésie de la Polynésie française) 생바텔레미집행위원회, française, 생바텔레미의회 (Conseil 생마르탱집행위원회, 14) Art.L du Code général des collectivités territoriales. 15) 검색 52

57 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 형태 수 의결기관 집행기관 Saint-Barthélémy, Saint-Martin, territorial de Saint-Barthélemy) 생마르탱의회 (Conseil territorial de Saint-Martin) 생피에르에미크롱의회 Saint-Pierre-et- 지방의회장 (Conseil territorial de Miquelon, Saint-Pierre-et-Miquelon) Wallis-et-Futuna) 왈리에퓨투나의회 (Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna) 누벨칼레도니누벨칼레도니정부누벨칼레도니의회 (Congrès (Nouvelle- 1개 (Gouvernement de la de la Nouvelle-Calédonie) Calédonie) Nouvelle-Calédonie) 누벨칼레도니의 지방 (Provinces 지방의회 (Assemblée de 지방의장 3개 de Nouvelle- province) (Président de province) Calédonie) 3. 지방자치단체와보충성원칙보충성원칙은헌법상일반원칙이고지방자치는헌법상보충성원칙을실현하기위한중요한헌법상제도이며, 국가와지방자치단체가각각어떠한기능과의무를가져야하는가를밝혀주는사무배분의원리라고할수있다. 16) 프랑스헌법은제72조에서보충성원칙에관하여규정하고있다. 지방자치단체가지방자치단체차원에서권한전반에관하여가장적합하게결정할권한을가진다고하여지방자치단체가자신들의권한을우선적으로처리할권한을가진다고하고있다. 프랑스헌법제72조제2항은지방자치단체는그들차원에서가장잘실행될수있는총체적권한들에관한결정을할권한을가진다고규정하여지방차원에서의사무는당해지방자치단체가그지방에서가장적절히잘수행할수있도록하고, 당해지방자치단체가주도적으로그러한권한을일반적으로행사하고사무를수행하도록하는것을원칙적으로하고국가는그러한수행이어려울때개입하게되는것을의미하여보충성의원칙을 16) 정재황외, 지방자치의헌법적보장, 헌법재판연구제 17 권, , 231 면. 53

58 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 설정하고있다. 17) 프랑스는 2003년헌법개정을통하여보충성원칙을헌법에규정함으로써지방자치단체의권한을확대한것이라할수있다. 18) 국가와지방자치단체사이의권한배분와관련하여보충성원칙은모든지방자치단체의권한에적용되는헌법적가치를가지는목표인것이다. 19) 그러나실제로보충성원칙이지방의권한에대한실체적권한배분의부여한것으로보기는어렵다는견해도있다. 20) 프랑스헌법은국회로하여금지방자치단체의임무로어떠한기능을수행할것인가에대한모든내용들을보충성원칙에의거하여법률로정확하게제시할수있도록하는의도를포함하고있다. 보충성의원칙에따르면권한은주민에게가장가까운수준에서행사되기쉽고가장효과적으로행사될수있는수준에배분되어야하며, 이를위해중요한권한배분을각지방자치단체마다예시하고있다. 이러한보충성원칙은정치적, 기술적및윤리적측면에서중요성을가진다. 그리고국가와지방자치단체간, 지방자치단체간의권한중복으로인하여권한배분의비효율적현상이발생하게되면, 이를해결하기위해선도자치단체를지정하여같은수준의지방자치단체가공동으로사업을수행하도록하였다. 이와관련하여프랑스헌법제72조제5항은 어떤자치단체도다른자치단체에대하여통제권을행사할수없다. 그러나어떤권한을수행하기위하여여러지방자치단체의협력을필요로할경우법률에의하여관련지자체중에서한지방자치단체나지방자치단체협력체로하여금관련지방자치단체간의공동사업방식을구성하는것이허용된다. 고규정하고있다. 21) 4. 헌법에의한독자적지위부여프랑스는헌법에서지방자치단체의종류에관하여규정하고있다. 헌법제72조는꼬뮌 (communes), 도 (départements), 레지옹 (régions) 을규정함으로써법률로지방자치단체를변경할수없도록하고있다. 해외영토와관련하여구체적이고특별한규정을두고있다. 헌법제74조제2항은해외영토지방자치단체 (collectivités d'outre-mer) 는공화국에서각각의이익을감안하여지위를가진다고하고있다. 또한해외영토지방자치단체의지위는조직법률 (loi organique) 로 17) 정재황외, 전게서, 232 면. 18) Pierre Pactet et Ferdinard Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, 32e éd., Sirey, 2013, p ) Yves Luchaire, Art. 72 et 72-1, La Constitution de la République française, 3e éd., Economica, 2009, p ) 전훈, 보충성원칙과실험법, 한국프랑스학논집제 50 집, 2005, 571 면. 21) 윤상용외, 프랑스지방분권조사연구, 대구경북연구원, 2011, 면. 54

59 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 정하도록되어있는데, 지방의회의의견을청취한후에다음의사항을정하도록하고있다. 법률 행정입법의적용조건지방자치단체의권한. 이미해외지방자치단체에이양된권한외에, 국가는조직법으로구체화되고보완되는제73조제4항에열거된권한을이양할수없다. 지방자치단체들의조직 제도운영에관한규칙, 지방의회선거제도지방자치단체관련조항을포함한정부제출법률안 의원발의법률안 오르도낭스 (ordonnance) 안 명령안과지방자치단체의소관사항과관련있는국제협약의비준 승인의조건입법권은의회에게있고, 의회가법률을제 개정할권한을가지고있음에도불구하고해외영토지방자치단체와관련된일정한사항은해당지방의회의의견을청취하도록하여해외영토지방자치단체가입법에의견을개진하도록보장하고있다. 또한누벨칼레도니 (Nouvelle-Calédonie) 에관해서는헌법에서특별히규정을두고있다. 헌법제13장은누벨칼레도니에관하여특별히규정하여누벨칼레도니의헌법적지위를부여하고있다. 헌법제12장이지방자치단체에관하여규정하고있고, 제13장이누벨칼레도니에관하여규정하고있으므로누벨칼레도니는더이상지방자치단체가아니고특별자치단체인것이고 1999년 3월 19일누벨칼레도니에관한조직법률 22) 에의하여 누벨칼레도니의시민 (citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie) 을인정하고있다. 누벨칼레도니의시민은프랑스국적의국민으로누벨칼레도니에거소와주소를두는자들인것이다. 23) 헌법제77조는국가로부터누벨칼레도니에완전이양될권한, 이양의시기및방식, 비용분담과누벨칼레도니의조직및제도운영에관한규칙, 특히누벨칼레도니지방의회의행위가공포전에헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 의심판대상이되는경우의조건및시민권, 선거제도, 고용, 관습법에의한시민의지위와누벨칼레도니주민들이완전주권달성에대한투표를시행하는요건및기한은해당지방의회의의견을청취한후에조직법률로규정하도록하고있다. 이로써누벨칼레도니는헌법상독립된지위 24) 를가지는지역인것이다. 22) Loi n du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie. 23) Michel Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, 4e éd., Dalloz, 2011, p ) Bertnard Chantebout, Droit constitutionnel, 30e éd., Sirey, 2013, p

60 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 Ⅲ. 지방자치단체에대한감사 1. 국가의지방자치단체예산통제프랑스는오래전부터본토와해외영토를포함한단일국가체제하에서전체적인통일성을중시하는정치행정문화체제를유지하고있다. 예를들어, 1982년 3월 2일의신지방분권개혁으로지방자치가강화되고주민에의해선출된자치단체의회장이자치단체를운영함에도불구하고지방에국가의지방대표자인관선도지사를파견하여자치사무와중복되지않는국가사무를수행하게하고있다. 이와같은행정체제하에서지방예산에대해서도통제와자율성을적절하게구현하려는의지를가지고있다. 특히, 헌법에서규정하고있는사항들을준수하면서지방자치와지방예산과관련된제도를발전시키고자하는것이다. 프랑스제5공화국헌법제1조는 프랑스는하나의분리될수없는공화국이다. 라고규정하고있다. 이는하나의단일국가내에서정부라는용어는중앙정부에만사용할수있다는것이다. 그러나곧이어국가조직은분권화된다는조항을둠으로써지방자치를적극적으로장려하고있다. 그리고헌법제72조는 법률이정한범위내에서지방자치단체는지방의회에의해자유롭게운영되며권한행사를위해규칙제정권을가지고있다. 라고규정하고있다. 이와같은헌법적규정에도불구하고연방국가의지방정부와는달리단일국가인프랑스의자치단체들은국가의통제하에놓이게되는데프랑스에서는이러한통제를지방자치의실질적이고필수적인구성요건중의하나라고생각한다. 그리고자치단체의행동에대한통제는민주주의원칙과도일치한다고하는데이러한원칙에의하면권한과책임은불가분의관계에있다고본다. 따라서지방예산에대해서도상대적자율성 (liberté declarée maisrelative) 또는통제된자율성 (liberté strictement contrôlée) 이라칭하고있다. 25) 2. 외부감사 26) (1) 임명도지사에의한적법성감사 지방에서의국가행정기관으로지방정부에대한사후감사를수행하고있으나, 일부 지방자치단체의의무적통지방식에의한사전감사를수행하고있다. 적법성감독의대상이 25) 윤광재, 지방자치단체의예산운영에대한연구, 지방행정연구제 26 권제 2 호, 2012, 99 면. 26) 안영훈, 지방자치단체감사체계개선방안, 감사논집통권제 10 호, 2005, 면. 56

61 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 되는행정행위는, 법률에의무적으로통보를해야하는행위로써다음과같이정의하고있다. 즉, 지방의회가또는지방의회의위임을받아서심의결정된사항, 지방의회가행정사무의권한범위내에서결정한법규적성격의행위 ( 법규행위 ), 개별경찰행위와규제경찰행위, 공공계약, 지방채발행, 상공업형지방공공서비스의양도또는대리경영등에관한협정 ( 안 ), 행정기관과관련된개별적결정사항 ( 예 : 지방공무원임명, 진급등 ), 1983년 1월 7일법에의거한 ( 공용 ) 토지사용의허가에관한사항들이다. (2) 지방회계원의감사 1982년 3월 2일제도화된지방회계원의기능상핵심적특징은사법적감사및성과감사라고하는사후통제와예산편성에대한관여등의사전통제를행하는일이다. 이는지방정부가집행하는공적자금의효율적인사용을확보한다고하는국민적권리를지키기위해행정적통제권한을지방회계검사원에부여한것에기인한다. 자치단체의예산에대한사법적통제와행정적통제를같이담당하고, 대학교등국가공공기관 ( 영조물법인 ) 을포함한 6만3 천여지방자치단체들의예산을감사한다. 전통적으로확립된절차와형식이존중되고, 견제와균형의원리에입각하며, 법원조직과유사하게판결하고, 의사결정방식은우리감사원과같은품의제가아닌합의제형태이다. 프랑스감사방식은기본적으로 선택적감사방식 을채택하고있으며, 지방자치단체에게준수해야할원칙만제시하고실행은지방자치단체의자율에맡긴다는논리에따르고있다. 통제의비용은적게들면서동시에통제의효과를극대화할수있는장점이있다. 대부분의감사는각급기관의지출관 (4,000 명 ) 으로부터모든계산서및증빙서류원본을제출받아 7개층규모의서고에보관하고감사원내부에서회계감사로이루어진다. 그래도모든계산서및증빙서류원본을제출받기때문에심리적으로는전수감사하는효과를거두고있다. 또감사대상기관의주요기능별로전담감사관을지정하여상시사업추진및예산집행실태를파악하면서회계감사와성과감사를동시에수행한다. 3. 내부감사제도 27) (1) 회계관 (comptable) 에의한감사 1982 년지방자치법실시이후자치단체에대한재정감독을철폐하면서 ( 국가 ) 회계관의 27) 안영훈, 전게논문, 면. 57

62 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 사무권한도대폭줄어지면서기초자치단체수준에서는예산수입관으로데파르트망과와 레지옹수준에서는국가공무원인일반재무지출관 (trésorier-payeur general) 의역할을담당하고 있다. (2) 임명도지사, 지방회계원에의한예산관련감사예산결의를할때실제적인균형예산상태인가를감사한다. 2만이하의주민이있는지방자치단체는경상예산수입의 10%, 다른자치단체는 5% 수준에달하는적자예산일경우에 2달내에시정명령을할수있다. 의무적으로예산지출을집행해야하는항목에대한 ( 사전 ) 감사도시행한다. (3) 지방의회의감사 지방의회가결산승인권, 출납회계조사권등의권한을가지고있다. 4. 행정법원에의한적법성사후감사프랑스행정법원은지방자치단체의행정행위의적법성에관하여사후통제를하는데그내용은다음과같다. 첫째, 지방자치단체 ( 의회및의장 ) 의의결사안, 명령, 행위및협정내용은결정된후법에따라 15일이내에관선도지사에게의무적으로서류형식으로이송되어야한다. 관선도지사는이송된서류내용을검토한후이중내용이적법성에반한다고결정한때에는결정사항의통보를받은날로부터 2개월이내에행정법원 (Tribunal administratif) 에제소할수있다. 관선도지사 (Préfet) 는지방자치단체가위법한행정처분및결정에대하여행정법원에제소하여행정법원이이에대한적법성여부, 즉최소한무효여부를판단하게함으로써법원의판결로통제하고있다. 둘째, 행정법원 (Tribunal administratif) 은행정소송을접수한후제출된서류가지방자치단체의행위가공공성혹은개인의자유권행사를저해하는행위의여부인지를판결한다. 그리고행정법원은관선도지사의지방자치단체, 지방자치단체간연합체, 지방공공기관의결정에대한집행유예신청을받게되면즉시제출된서류를검토한후위법성이있다고판단될때는 48시간이내에당해결정의집행유예여부를결정하여야한다. 이와같은행정법원의결정에대하여불복이있을 58

63 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 경우관선도지사및지방의회의장은행정법원결정의통지가있은날로부터 15일이내에행정최고재판소 (Conseil d Etat) 에항소할수있으며, 이경우행정최고재판소소송부장은 48시간이내에이항소사건에대한재결을한다. 셋째, 지방자치단체의예산및회계와관련하여관선도지사는지방자치단체의예산 회계가위법하거나적정하지못하다고판단되면지방회계원 (Chambre régionale des comptes) 에회계검사를요구하거나예산의교정을구하는소송을제기하여그결정을통해지방자치단체의재정운영을통제한다. 28) 이외에도지방자치단체의핻정행위로인하여피해를입은자연인이나법인은행정해위가집행된날로부터 2달이내에지방자치단체의행정행위에대하여행정법원에제소할것을국가의대표자에게요청할수있다. 29) Ⅳ. 지방회계원 (chambres régionales des comptes) 지방회계원은지방자치단체의회계를감사하는재행정법원이면서동시에지방자치단체에관한분쟁을재판하는기관이다. 지방감사원가더불어지역감사원 (chambre territoriale des comptes) 이있는데, 지역감사원은해외자치단체에설치된것으로지방회계원과같은임무를수행하는기관으로 Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française에설치되어있다. 1. 지방회계원의역사 지방회계원은 1982 년창설되었다. 프랑스는 1982 년에지방자치를본격적으로시작하여 지방분권을추구하는초기단계인데, 이때지방회계원을만들었다. 재정분야에서지방자 치단체에대한통제는필요하였는데, 후견 (tutelle) 과관련하여사전적통제는사후적통제로 대체될필요가있었다. 따라서재정분야에서사후적통제는통제와유사하고독립적인 국가기관에의하여행하여져야힐필요가있었던것이다. 이를위하여지방회계원이시와 도그리고레지옹의권리와자유에관한 1982 년 3 월 2 일법률 (loi n du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions) 에의하여 28) 김성호외, 지방자치단체자체감사제도개선방안 (Ⅱ), 행정자치부, 2001, 84 면. 29) Emmanuel Vital-Durand, Les collectivités territoriales en France, 8e éd., Hachette, 2011, p

64 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 창설되게되었다. 지방자치를실시하면서지방자치단체가예산이나경영측면에서자신의책임하에자치행정을하게되므로중앙권력으로부터독립된법원에의한통제가필요하게되었다. 국가의사전적통제로서후견적인통제에서벗어나사후적인통제를하여야할필요가있었고, 이에따라지방회계원을창설하게된것이다. 30) 시와도그리고레지옹의권리와자유에관한 1982년 3월 2일법률은지방자치를본격적으로실시하고자하는법률로중앙의회계법원 (Cour des comptes) 이담당하던지방자치단체에대한재정및회계감사를지방회계원으로이관하는것을내용으로하고있다. 이에따라지방회계원이창설되었고, 재정및회계감사는사후적인사법감사로시행되고있는것이다. 이러한지방회계원에의한지방자치단체감사는중립적이고독립적인국가의회계원으로정치적중립성을보장받고있다고할수있다. 1990년에는지방자치단체의회에지방자치단체집행기관에의하여종국적인의견서통보원칙이만들어졌으며, 31) 1992년이후프레페와지방관청은지방회계원에감사청구를요청할수있도록되었다. 가령지방회계원의일반적권한과사법적권한은공공서비스에대한위임과시장을더효과적으로통제하기위하여강화되었다. 2001년에는행정회계감사송부의시초가시작되었다. 회계법원 (Cour des comptes) 에의한통제위임제도가구체화되어졌던것이다. 즉경영조사가더잘결정되고의견서공포가강화되어졌다. 32) 월 5일 Nicolas Sarkozy 대통령은회계원과예산재정징계법원 (la Cour de discipline budgétaire et financière) 그리고지방회계원을통합하는개혁을시도하여, 정부발의법률안 33) 이 2009년국무회의에서통과되었으나국회에서논의되지못하였다. 2. 지방회계원현황 지방회계원에관해서는재정법원법전 (Code des juridictions financières) 에서규정하고 있는데, 재정법원법전에서지방회계원을두는곳을규정하고있다. 지방회계원은행정최고 30) Mathieu Conan et s, Code des juridictions financières, 2e éd., Le Moniteur, 2007, p ) Art. 16 de la loi n du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques. 32) Loi n du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes. 33) Projet de loi portant réforme des juridictions financières. 60

65 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 재판소데크레로위치와관할을규정하도록되어있는데, 지방회계원의숫자는 20 을초 과할수없도록되어있다. 34) 현재프랑스에서지방회계원을두고있는것은다음과같다. les chambres régionales des comptes 35) Arras : Hauts-de-France ; Bastia : Corse ; Bordeaux : Nouvelle-Aquitaine ; Cayenne : Guyane ; Dijon : Bourgogne-Franche-Comté ; Fort-de-France : Martinique ; Lyon : Auvergne-Rhône-Alpes ; Mamoudzou : Mayotte ; Marseille : Provence-Alpes-Côte d'azur ; Metz : Grand Est ; Montpellier : Occitanie ; Nantes : Pays de la Loire ; Noisiel : Ile-de-France ; Orléans : Centre-Val de Loire ; Les Abymes : Guadeloupe ; Rennes : Bretagne ; Rouen : Normandie ; Saint-Denis : La Réunion les chambres territoriales des comptes Saint-Barthélemy 34) Art. L212-1 du Code des juridictions financières. 35) Art. R212-1 du Code des juridictions financières. 61

66 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 Saint-Martin Saint-Pierre-et-Miquelon Nouvelle-Calédonie Polynésie française 3. 지방회계원의조직지방회계원은 1인의원장과경우에따라서는 1인의부원장그리고적어도부장이나수석의직급을가지는 2명의사법관으로구성된다. 36) 지방회계원은회계원의재판관 (conseiller maître) 나조사법관 (conseiller référendaire) 이원장을맡는다. 적어도 4개의부 (section) 를두는지방회계원은 1명의부원장을두는데, 부원장은회계원의조사법관이맡는다. 37) 지방회계원의구성원은사법관 (magistrat) 의지위를가지며, 자신의동의없이전보나승진을하지않는신분보장 (inamovible) 을받는다. 38) 4. 지방회계원의임무 지방회계원의임무는지방분권을위한적합성에관한것이다. 지방회계원은입법자에 36) Art. L212-2 du Code des juridictions financières. 37) Art. L212-3 du Code des juridictions financières. 38) Art. L220-1 du Code des juridictions financières. 62

67 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 의하여부여된권한과권력을균형있게보장하는것이다. 지방회계원은적법성을감사하는데, 지방공공기관의경영과관련하여감사를한다. 즉경영보고서 (observations de gestion) 와예산의견서 (avis budgétaires) 를통하여지방재정의균형을감독한다. 지방회계원은세가지권한을가지고있는데, 사법적통제 (contrôle juridictionnel) 와예산통제 (contrôle budgétaire) 및경영통제 (contrôle gestion) 이다. 39) (1) 사법적통제지방회계원은지방자치단체의회계와지방영조물법인 (établissements publics) 의회계와관련하여 1심법원으로서의역할을한다. 지방회계원의결정에대해서는회계법원에항소할수있고, 행정최고재판소에상고할수있다. 40) (2) 재정적통제 41) 꼬뮌, 데파르트망, 레지옹등관할지역내지역조합, 꼬뮌연합, 주거지역사무소, 도시 단체, 병원, 임대아파트사무소, 중학교, 고등학교등다양한지방자치단체와지방공공기 관의회계감사임무를수행하고있다. 그러나특정대학과 1924 년에설립되어지주및 협동조합등의농업관련조직을대표하는농업회의소 (Chambre d'agriculture) 의회계감사는 예외적으로회계원에서담당한다. 지방회계원은해당데파르트망내의지방자치단체및관련공공기관의회계감사를실 시할때재정운영과회계에대한합법성검토와회계운영이통제하에운영되었는지에 대해조사한다. 그리고지방자치단체의자체예산에관한제약사항준수는중앙회계원에는 없는임무로 1982 년이후사전적인도지사의통제가폐기된후신설된것이다. 재정통제는지방회계원의비사법적임무로지방자치단체재정집행의합법성과질 (Qualité) 에대해조사할임무를지닌다. 이는예산집행과집행방법간재정적균형, 관련 행위에대해취해진방법과결과에대한비교에관한것으로, 지방회계원은예산집행 방법의경제성과합법성에대해판결을내릴수있지만지방자치단체의행위의적시성에 39) Michel Verpeaux et Laetitia Janicot, Droit des collectivité territoriales, 3e éd., PUF, 2015, p ) Emmanuel Vital-Durand, Les collectivités territoriales en France, 8e éd., Hachette, 2011, p ) 김찬동외, 지방자치단체감사체계개선방안, 대한민국시도지사협의회, , 면을수정보완하였음. 63

68 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 대해의견을제시할수는없다. 1982년이후지방회계원의권한은몇번의개정을거쳤는데그예로 1992년의도지사와지방행정당국의요청시지방회계원이감사를실행할수있게되었다. 감사는대부분약 4000명에이르는각기관의회계관으로부터계산서와증빙서류원본을제출받아회계감사를수행한다. 지방회계원은 4가지경우에지방자치단체와관련공공기관에대해감사를실시하게된다. 1 지방자치단체나관련공공기관이기본예산을기한내에, 즉매년 4월 15일까지채택하지않을경우도지사가지방회계감사원에 1달내에예산규칙과대한제안을하도록소청을제기해야한다. 2 채택된예산이지출과균형을이루지못할경우, 30일내에도지사가지방회계감사원을소청을제기하고그후 30일내에지방회계원은관련사안에대한제안을제출해야하며, 마지막으로 1달내에해당기관이문제를해결해야한다. 만약 3가지절차후에도문제가잔존할경우도지사가직접예산규칙에의거해절차를밟게된다. 3 지방자치단체나관련공공기관이의무지출사항을누락했을경우정부대리인등관련공공회계원이나이해관계당사자가지방회계원에소청을제기할수있다. 소청제기일로부터 1달이라는기한이지났을경우지방회계원은해당지방자치단체에대해독촉장을보낸다. 4 예산집행에서적자가발생했을경우 - 더구체적으로는 2만명이하의꼬뮌에서 10% 이상의적자나그외의경우 5% 이상의적자 - 지방회계원이정부대리인이제소를제기한날로부터 1달내에정상화조치에대한제안을제출한다. 3. 경영통제지방회계원에의한지방자치단체의사후적경영통제는 1982년 3월 2일법률제82조에의하여인정되었다. 사법적통제와는독립적으로지방회계원은조사와마찬가지로공적기금의적절한사용을보장하고공공회계의절차를준수하였는지를확인할수있다. 42) 42) Emmanuel Vital-Durand, Les collectivités territoriales en France, 8e éd., Hachette, 2011, p

69 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 Ⅴ. 회계법원 (Cour des comptes) 1. 성격회계법원에대해서는헌법및재정법원법전 (code des juridictions financières) 에서규정하고있는데, 1807년에창설된회계법원은국가재정에관한사법기능을담당하는국가기관이다. 프랑스도권력분립에의하여입법, 사법, 행정으로국가권력이나누어지나, 전통적으로행정법원은형식적인측면에서는행정권에속하고있다. 회계원의성격에대해서는다양한견해가있었으나헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 가행정법원의성격을인정하였다. 즉재정법률에관한조직법률에대한위헌심판사건에서위헌선언을하면서회계법원의성격에대하여행정법원의성격을인정하였다. 43) 2. 조직 (1) 회계법원장 (Premier président) 회계법원은 1명의수석재판장 (Premier président) 이원장이된다. 원장은행정최고재판소심의를거치는데크레를통하여임명된다. 원장은법관의신분보장을받으며, 회계법원의일반조직을관장하고각부의권한을조정한다. 회계법원장은각부에서심의된의견을관련부처의장관과통제대상기관의장에게통보하고, 의회의요청으로작성된보고서를의회에통보하고회계법원이공포하기로결정한보고서를공포한다. 또한회계법원장은회계법원의고등평의회 (Conseil supérieur de la Cour des comptes) 와지방회계원의고등평의회Conseil supérieur des chambres régionales des comptes) 를주재한다. 회계법원원장은회계법원에서독립된 3개의기관, 즉회계공무원징계법원 (Cour de discipline budgétaire et financière), 공공서비스의비용과수익에관한중앙조사위원회 (Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics), 의무적징수평의회 (Conseil des prélèvements obligatoires) 를주재한다. 43) CC n DC du, 25 juillet

70 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 (2) 검찰국장 (Le Procureur général) 검찰국장은행정최고재판소심의를거치는데크레를통하여임명되는데, 검찰국장은제1검사 1명과 3명의검사의보좌를받는다. 검찰국장이공익유지임무를담당한다. 검찰국장은회계법원의조직에관한의무적자문기관이다. (3) 부 (Chambre) 회계법원에는 7 개의부를두고있다. 제1부 : 재정, 예산, 기금관련총체제2부 : 국방, 산업, 에너지, 교역, 공업관련기관, 공기업제3부 : 교육, 문화, 연구, 청소년, 스포츠, 시청각서비스제4부 : 법무, 내무, 외무, 지방회계원의항소사건제5부 : 고용, 근로, 직업훈련, 주택, 사회관련기관, 자선모금단체제6부 : 보건, 사회보장, 사회보장기관제7부 : 사회간접자본, 교통, 도시, 농업, 어업, 환경 부의부장 (présidents de chambre) 은회계법원에서 3 년이상의경력을가진재판관 (conseillers-maîtres) 가운데회계법원의추천으로국무회의심의를거친데크레로임명되며, 각부는 30 여명의법관의신분을가진자들로구성된다. (4) 회계법원의법관 (magistrats de la Cour des comptes) 회계법원의법관은국립행정학교 (École nationale de l'administration) 졸업생들가운데충원되거나조사법관 (conseiller référendaire) 또는재판관 (conseiller-maître) 급으로외부충원되기도한다. 국가고위직이나회계법원의통제대상이되는기관의고위직에있는자들이 5년임기로외부재판관에임명될수도있다. (5) 회계법원의보고관 (rapporteurs de la Cour des comptes) 프랑스는공무원을 A, B, C 로구분하는데, 보통 A 급은정책결정및조직관리를담당하고 66

71 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 B 급은정책추진을위한세부집행계획을수립한다. 회계법원의보고관 (rapporteurs de la Cour des comptes) 은 A 또는 B 직급의공무원으로최고 6 년을임기로업무를수행한다. 비상임보고관 (rapporteurs à temps partiel) 은최고 2 년을임기로임명되며연임이가능하다. (6) 사무처장 (secrétariat général) 과사무차장 (secrétaires généraux adjoints) 회계법원장의감독하에 1 인의사무처장과 2 인의사무차장을둔다. 사무처장과사무차 장은회계법원의법관가운데임명되는데, 사무처장과사무차장이행정업무를담당한다. 3. 회계법원의기능 회계법원은회계검사기능과더불어회계재판을담당한다. (1) 회계검사회계법원은회계공무원이공금을충실히관리하였는지여부와수입이실질적으로지출목적에적합하게지출되었는지등에대하여회계검사를한다. 국가와국가적공공단체, 공기업, 사회보장기관등은회계법원의필수적감사대상이다. 의결권또는자본의과반수가필수적감사대상인기관들이소유하고있는기관이나공공자선을행하는공익기관들, 유럽연합의재정지원을받는기관등은임의적감사대상이다. (2) 사법적기능재정법원법전 (Code des juridictions financières) 제L111-1조제1항은 회계법원은공적회계관의회계를심사한다 라고규정하여회계에대한심사를재판기능의제1의기능으로직접명시하고있다. 회계법원은회계행위와관련하여대하여재판을담당한다. 회계법원의판결에불복하는경우행정최고재판소 (Conseil d'etat) 에상고할수있다. 회계에대한재판통제에있어서회계법원의관할은원칙적으로국가기관이나국가차원의단체이다. 44) 지방자치단체와그지방의공공단체에대해서는각지방의지방회계원 (Chambres 44) 전학선, 주요국가의재정법제연구 (Ⅲ) - 프랑스재정관련헌버조항을중심으로 -, 한국법제연구원, , 139 면. 67

72 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 régionales des comptes) 이회계의적법성을심사하는데, 회계법원은이에대하여항소심을 담당한다. (3) 재정관리및경영의효율성통제 회계법원은국가의공적기관에의한예산, 기금등이유용하게사용되었는가를확인 하는데, 이는결정을내리는것이아니라보고서작성을통하여의견을제시하는것이다. Ⅵ. 결론 프랑스는전통적으로중앙집권국가였다. 1789년시민혁명을통하여근대국가를탄생시켰고, 이후공화정과왕정을겪으면서다양한정부형태 45) 도경험하였는데, 단일국가를유지하면서오랫동안나폴레옹식의중앙집권적인전통을유지해왔다. 그러나 1982년미테랑대통령이지방자치를강력하게추진하여 시와도그리고레지옹의권리와자유에관한 1982년 3월 2일법률 을제정하여지방자치를본격적으로실시하였다. 프랑스는지방자치를 1982 년에본격적으로시작하였기때문에다른국가와비교하여늦게지방자치를실시하였다고할수있다. 그러나지방자치를실시하면서 2003 년에는헌법에서지방분권을명문으로규정하는헌법개정을하였다. 지방분권을한다는것이지방자치단체에게완전한자율만을부여하고통제를하지않는것은아니다. 지방자치단체에게자유로운행정을보장하면서도이에대한통제는필요하다. 지방분권을실시하면서도지방자치단체에대한통제는필요한것이다. 이에따라프랑스는지방자치를실시하면서그에맞추어지방자치단체에대한통제시스템도정비를하여왔다. 1982년지방자치를실시하면서중앙의회계법원 (Cour des comptes) 이담당하던지방자치단체에대한재정및회계감사를지방회계원으로이관하였고, 이를위하여 1983년 45) 프랑스정부형태에관해서는전학선, 프랑스정부형태, 세계헌법연구제 12 권제 1 호, , 35 면이하참조. 68

73 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 지방회계원이창설되었다. 지방자치단체에대한재정 46) 및회계감사는사후적인사법 감사로시행되고있는것이다. 이러한지방회계원에의한지방자치단체감사는중립적이고 독립적인국가의회계원으로정치적중립성을보장받고있다고할수있다. 46) 프랑스지방재정에관해서는김세진김성배전학선문병효, 중앙과지방재정의관계에대한법제연구, 한국법제연구원, , 101 면이하참조. 69

74 - 토론문 - 프랑스지방자치단체에대한감사제도 방동희 ( 부산대학교 ) Ⅰ. 프랑스감사원형태및체계의고찰과그의의 프랑스의지방자치단체감사제도특히지방회계원에관한고찰은현재우리나라가처해있는상황을대비해볼때매우시의적이라생각됩니다. 프랑스는중앙집권형태의단일국가이지만 1982년지방분권화를시도했고, 그에따라감사제도의변화가있었던국가입니다. 당시감사제도에있어서일대변환, - 즉감사권한의지방이양및분권을가져온것은우리에게매우유의미한사례라고생각합니다. 최근헌법개정논의에있어서매우중요한쟁점이 - 본논의에서다루고있는지방분권의문제, 그리고감사원의소속과위상의문제인바, 이문제를해결함에있어, 프랑스지방자치단체에대한감사제도, 더불어프랑스감사원이통치편제상사법시스템인회계법원으로운영하고있는점은우리제도설계에있어서참고할수있는사항이라고생각합니다. 즉, 감사원의지방자치단체에대한감사, 특히자치사무에대한감사로인한자치권침해가능성은여전히잔존하고있는상황이며이미헌법재판소권한쟁의사건 ( 강남구청과감사원간권한쟁의사건 ) 에서자치사무에대한감사원감사의합헌성을설시하였으나, 반대의견에서제시한국가의지방자치제도의자치권침해의문제는여전히잔존하고있음그외에도감사원의독립성등감사원위상, 감사원소속에관한논란을해결함에있어서프랑스제도는매우유의미한선진사례라생각합니다. Ⅱ. 프랑스회계법원과감사과정에대한고찰과질의 프랑스회계법원의역사는 1807 년개원이래로 200 여년의역사를갖고있는반면, 우

75 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 리감사원은 1962년이래로 50여년의역사를갖고있습니다. 우리나라감사제도역시발전과성숙을거듭하여이제독자적인한국형감사모델로자리를잡고있지만은, 200여년의역사를가진프랑스의제도는분명우리제도가그간해결하지못했던부분을해결할수있는실마리가될수있다고생각합니다. 그첫번째부분이행정부에서감사체계가작동되는것이아니고사법부즉법원에서감사체계가작동되고감사결과가판정되며, 이에대하여사법체계의집행력을통해감사의실효성이확보되는점입니다. 발제자께서도이부분은언급하고계시는바, 이부분에대한보다자세한설명을요청드리고자합니다. 1. 지방자치단체의예산및회계가위법하거나적정하지못한경우지방회계원에회계검사를요구하거나예산의교정을구하는소송을제기하여재정운영을통제한다고기술하고계시는데, 즉소송을통한예산의교정 ( 일종의회계검사및적극적교정 ) 이이뤄지고있는데, 본소송의법적성질 ( 객관소송 ), 소송의형태즉원고와피고, 소송의구체적인대상, 심리의과정, 판결의형태에대하여구체적을설명해주시면감사하겠습니다. 2. 회계검사에관한재판의심급은지방회계원회계법원국사원으로연결되는 3 심제를채택하고있습니다. 지방회계원은회계법원과국사원의하위조직으로법원체계내에서있고, 재판역시하급심으로작동되는것으로판단하여야하는지? 또한지방회계원과지방자치단체의관계 ( 협력과통제 ) 는어떻게설정되어있는지에대하여여쭙고자합니다. 3. 끝으로프랑스감사제도의특징은크게 2가지로요약된다고사료됩니다. 첫번째는사법형이라는점, 두번째는감사에있어서도지방분권에발맞춰권한이양과분권이이뤄졌다는점입니다. 이두가지사항을현재우리나라가겪고있는문제상황을해결할수있는하나의대안으로도입적용하는것에대하여어떻게생각하시는지? 각장점과단점, 그리고도입시기등에대하여구체적으로말씀해주시면감사하겠습니다. 71

76 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 Ⅲ. 프랑스감사제도의지속적연구필요 이전까지프랑스감사제도는우리와는너무다른제도로판단하고치부하여, 굳이프랑스제도에서우리가찾아낼수있는특장점이무엇일까에대한연구와고민이매우부족했던것같습니다. 그러나, 200여년의역사를가진회계법원이회계법원제도를설계하기위하여숨어있는시행착오의역사를포함시키면더오래로거슬러올라갈것입니다만에서우리가현재당면하고있는문제점을해결할수있는실마리를충분히파악할수있다고생각합니다. 그간미국, 영국위주의감사제도의연구와고찰을통하여각종의감사과정과감사기법에관한미시적제도는잘계수되고적용되고있으나, 미국과영국의감사체계에대해서는우리가여전히매우신중하게접근을하고있는것이사실입니다. 이제보다장기적관점에서현상황해결에매우유의미한실마리를주는프랑스의제도를보다상세하고명확하게고찰하는노력이필요할것같습니다. 지금우리의행정형체계와너무나격차가있는것이사실이나, 장기적거시적관점에서우리나라가겪고있는감사제도의문제를해결함에있어서, 분명검토가필요한제도가프랑스감사제도가아닌가생각합니다. < 끝 > 72

77 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 - 토론문 - 프랑스지방자치단체에대한감사제도 오승규 ( 중원대학교법무법학과교수 ) 우선오늘뜻깊은자리에서존경하는전학선교수님의발표에대해토론자로참여할수있는기회를주심에깊이감사드리며무한한영광으로생각합니다. 교수님께서프랑스지방자치단체에대한감사제도에관해상세하게소개해주신덕에많이배울수있었습니다. 거듭감사드립니다. 풀뿌리민주주의인지방자치의확대는돌이킬수없는흐름으로조금과장하면불가역적 ( 不可逆的 ) 이라고말할수있다고하겠습니다. 요즘지방분권형개헌논의가활발히이루어지고있는것은자연스러운현상이라고생각합니다. 지방자치제도의구체적모습은각나라마다다르지만, 그본질은다르지않다고생각합니다. 지방자치단체의위상과국가와의관계지방자치단체의책임또는그에대한통제역시보편적인수준에서인식되어져야한다고생각합니다. 그런점에서프랑스의지방자치단체에대한감사제도를논하면서우리나라에참고할만한시사점을모색해보는것은의미가크다고하겠습니다. 발제문에서보시다다시피, 지방자치제도는지방자치단체에대한자유로운행정을보장하면서도다른한편으로는지방자치단체에대한통제를필요로합니다. 개인도자유를누리면서이에대한일정한제한에놓이듯이지방자치단체역시자유로운행정의전제로서일정한통제를받는것입니다. 다만그통제의정도가적정한지에따라지방자치의실질적보장이구현되고있는지여부가좌우된다는점에서그에대한비판적고찰과대안제시가참으로중요하다고하겠습니다. 우리나라와마찬가지로단일국가인프랑스의지방자치제도는비단오늘주제인공공감사뿐만아니라여러측면에서의법적검토대상을우리에게던져주고있습니다. 연방제

78 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 국가들과는확연히다르고우리에게는적절한시사점을줄수있습니다. 발제자께서도말씀하셨듯이강력한중앙집권국가였던프랑스는 1982년이후지방자치제도가본격적으로실시되면서행정분권과지방분권의양축으로지방행정을운영하고있습니다. 프랑스의정체성과단일불가분성을수립하기위해유지해온중앙집권체제를분권화의방향으로개혁한성과들은여러연구를통해잘아시리라고믿습니다. 특히지방자치단체에대한감독을사후적인적법성심사로한정시키고도 (département) 의행정권을기존의프레페에서지방의회의장에게이양했다는점이가장눈에띄는점입니다. 이로써어느정도의자율성을확보했다고볼수있고자기책임하에행정을해나갈수있게되었습니다. 그리고지방자치단체가위계적관계에서오는감독 ( 발제문에서의계서적감독 ) 이없다는점도우리와다른특징입니다. 사실우리나라지방자치법제9조와제167조그리고제 171조에서상급자치단체인시 도가기초자치단체인시 군 구에대해감독권을행사할수있는근거를두고있는것이과연필요한지에대해회의적인입장입니다. 비록사무를위임하였다고할지라도그것이자연히감독권의근거가되어야만하는지는재고를요합니다. 그리고법령에따라고유사무로수행하는자치사무에대해엄연히법인격이분리된다른지방자치단체가감사를실시한다는것은논리적으로도설득력이떨어진다고봐야겠습니다. 기관위임사무에대한개혁론이상시적으로있지만아직입법의성과로이어지지못하고있습니다만, 지방자치제도에대한대개혁의기회에위임사무의정비와함께소위상급지자체의하급지자체에대한감독권은폐지함이마땅하다고생각합니다. 여기에프랑스제도의사례가큰참고가될것이라고기대합니다. 이상으로발제문을보면서생각했던점을말씀드렸고, 간단히의견내지질문을드리고자합니다. 임명도지사에의한적법성감사부분은법적근거를아울러소개해주시면더좋겠다는생각이듭니다. 지방채발행은회계감사와중복되는것으로볼여지도있습니다. 의무적으로예산지출을집행해야하는항목에대한사전감사도시행한다고하셨는데, 사전감사 라는표현도부자연스러워보이는데그내용은더욱궁금합니다. 이에대한보충설명또는평가를해주시면감사하겠습니다. 지방회계원은 사법적기능분권 ( 또는분산 ) 적인성격이있다고생각합니다. 아직은전문법원의틀내에있다고보는데, 이제도에대한평가와함께우리나라에도도입할필요가있다고보시는지말씀해주실것을부탁드립니다. 마지막으로분권형개헌으로지방자치단체가독립적성격을강화하게된다면감독과

79 제 2 주제 _ 프랑스지방자치단체에대한감사제도 감사역시적법성에대한것으로조정이불가피하다고생각합니다. 그렇게된다면프랑스처럼국가의권한을침범한것이위법이기때문에법원에의한사법적감독이필요하다는논리가자연스레성립한다고생각합니다. 이와관련하여현행권한쟁의심판과기관소송제도의개편방향에대한고견을듣고싶습니다. 프랑스회계감사제도의정치적중립성을강조하신발제자의결론에깊이동의하는바입니다. 이상두서없는제졸견이었습니다. 경청해주셔서감사합니다

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81 [ 제 3 주제 ] 국민참여감사제도에대한공법적고찰 - 발표 : 강승식교수 ( 원광대 ) - 토론 : 조소영교수 ( 부산대 ), 윤성현교수 ( 한양대 )

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83 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 ㅋ 제 3 주제 국민참여감사제도에대한공법적고찰 강승식 ( 원광대학교법학전문대학원부교수 ) Ⅰ. 서론 최고감사기구 (Supreme Audit Institution) 는한국가에서공공부문에대한감사업무를독립적으로수행하는최고지위의기관이다. 1) 최고감사기구의궁극적인존립근거는정부의책임성을제고한다는점에서찾을수있다. 일반적으로공공기관에게는공공자원을활용하고정책을집행함에있어서법적, 재정적한계를준수하고효율적성과를내야하는책임이있다. 바로최고감사기구는이같은공공기관의책무를외부적으로통제 평가하는역할을담당하며, 그에따라정부운영의부패와부실을방지함으로정부의투명성 효율성 책임성을제고하는데모든역량을집중해야한다. 최고감사기구의업무는상당히기술적 전문적특성을가지고있으며, 업무의성격상기구의독립성이강조된다. 이러한사정으로최고감사기구의업무에시민또는기타이해관계인이참여하는문제는비교적근래에논의되고있는주제이다. 다만전세계적으로정부의책임성이강조됨에따라공공부분에외부이해관계인의참여하는, 이른바민관협력이가져오는긍정적효과가주목되고있다. 또한유사한관점에서정부의투명성이나시민의정책과정참여가시대적어젠더로자리잡고있다. 2) 이러한세계적분위기에따라감사영역에도감사과정이나감사주체를설정함에있어서시민의참여나협력을보장하는제도가점차도입되고있다. 1) 김난영, OECD 정책보고서주요내용과시사점 : 21 세기공공부문도전과제와감사원의역할, 감사, 2016 가을호, 감사원, 52 쪽. 2) 김성수, 일반행정법 ( 제 7 판 ), 홍문사, 2014, 441 쪽. 79

84 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 일반적인관점에서주권자인국민이국정에직접참여하는제도는정보, 토론, 결과, 제재의국면으로이루어지는국정의진행과정을담보한다. 이는국정의투명성과책임성을크게제고하는것이다. 최고감사기구의경우에도이러한논리는그대로적용될수있다. 이는곧시민의참여로최고감사기구의역할이강화될수있다는것을의미한다. 보다구체적으로최고감사기구는시민의적극적인참여를보장함으로써다음과같은긍정적효과를기대할수있다. 먼저부패나부실의영역을쉽게확인할수있으며, 시민의일상생활과직결되는정부업무에대한정보를폭넓게확보할수있다. 이를통해최고감사기구의국민과의소통능력및감사의효율성과영향력의강화를기대할수있다. 다음으로최고감사기구가직면하고있는여러가지제도적장애요인을보다쉽게극복할수있다. 최고감사기구는감사에따른일정한권고를하고이것이제대로준수되는지여부를감독하는지위에있다. 만일이러한권고가시민의참여하에이루어진것이라면, 이를집행해야하는입법부나행정부의입장에서는강한여론의압력을의식하지않을수없을것이다. 이는결국최고감사기구의민주적정당성과권위가제고되는결과를가져올것이다. 이러한취지에서현재전세계적으로최고감사기구와시민의협력을보장하는제도가점차늘어나고있다. 감사의투명성을강화한다든지, 감사과정의각단계별로시민의참여를보장하는것등이대표적인사례이다. 감사영역에시민이참여한다는것은분명히과거에는찾아볼수없었던놀라운변화임에틀림없다. 다만국가에따라시민의참여방식이나전략에는차이가있으며, 그에따른현실적장애요인도존재하고있는것으로보인다. 이런점에주목하면서이하에서는주요국가의최고감사기구가시민의참여를보장하는감사제도를도입, 시행하게된여러가지요인들을분석하고그주요내용을살펴본다. 그다음으로시민참여감사의성공적인사례로평가되는우리나라의국민참여감사제도의현좌표를진단하고향후개선방안을제시한다. 80

85 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 Ⅱ. 시민참여감사제도의비교적고찰 1. 시민참여감사의유형과도입배경시민참여감사에대한논의는처음에감사에대한정보나감사의투명성을높이는차원에서제기되기시작하였다. 그러다가현재에는최고감사기구와시민간의정보교환이나협력을강화하는구체적인제도로그논의의범위가확대되고있다. 시민참여감사는최고감사기구에시민이참여하는범위와정도에따라크게세가지정도로유형화할수있다. 첫번째는최고감사기구가시민사회에감사에대한정보를일방적, 적극적으로전달하는유형이다. 이는가장약한수준의시민참여라고할수있다. 두번째는최고감사기구가시민과정보를교환함으로써서로간의협의가가능한유형이다. 이는중간수준의시민참여이다. 세번째는시민이직접최고감사기구의감사과정에참여하여양자가공동으로감사의방향과결론을내리는유형이다. 이는가장강한수준의시민참여이다. 특히최고감사기구와시민간의쌍방향성을지향하는두번째유형과세번째유형은시민이참여하는범위와정도에서차이를나타내고있다. 두번째유형은최고감사기구와시민의상호협의를기반으로하는제도이며, 세번째유형은양자가일체가된다는것을전제로시민에게일정한권한을부여하는제도이기때문이다. 3) 두번째유형에속하는대표적인국가로는한국을들수있다. 한국은그최고감사기구인감사원의감사과정에시민의참여를적극유도하는여러가지제도적개혁을단행해왔다. 반면세번째유형에속하는필리핀의경우, 그최고감사기구인감사위원회 (Commission on Audit) 의감사정책및그과정에직접시민을참여시키는제도를도입함으로써시민의참여를가장적극적으로보장하고있다. 첫번째유형에속하는코스타리카는시민의참여를보장하는데아직까지는한국이나필리핀에비해소극적인입장을취하고있으나, 근래에시민의참여를유도하려는여러가지제도들을시도함으로써그최고감사기구인회계검사원 (General Comptroller) 의지위와권한이강화되어왔다. 4) 위의세국가의최고감사기구가시민참여감사라는관점에서주목되는것은다음과같은유사한정치적, 행정적경험에기인하는것으로보인다. 이들국가는분권주의를지향해왔으며, 상당히진보적이고개혁적인정부를경험해왔다. 또한이들국가의 3) United Nations Department of Social and Economic Affairs(UNDESA), Citizen Engagement Practices by Supreme Audit Institutions, UN Publication, 2013, pp ) Ibid., p

86 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 최고감사기구는그지위가비교적강력하며, 매우전문적이고유능한관료로구성되어있다. 이러한요인들로인해최고감사기구의독립성과자율성은점차강화되어왔다. 5) 한편시민참여감사제도의성공적인도입과시행에는여러가지국내외적요인이작용하고있는것으로보인다. 이러한요인들은해당국가의정치, 경제, 사회, 문화적환경과같은구조적요인과해당국가의최고감사기구의지위와독립성, 그리고국제사회로부터의후원과같은가변적요인으로나눌수있다. 시민참여감사제도의도입및그범위와정도는이러한요인들의상호작용에크게영향을받을수있다. 시민참여감사제도를도입하고그정도와범위를정하는데에는국제적관행과규범이작용할수있다. 예컨대세계최고감사기구회의 (The International Organisation of Supreme Audit Institutions : INTOSAI) 나지역최고감사기구회의체는일정한표준이나다른국제기구와의협력을통해시민참여감사제도의도입을권장할수있다. 나아가해당국가가시민참여감사제도를시행하는데일정한표준을제시하거나, 다른국가의모범적사례를제공할수있다. 그밖에국제기구나국제시민단체의활동도시민참여감사제도도입과시행에영향을미칠수있다. 예컨대회원제국제기구인열린정부파트너십 (Open Government Partnership : OGP) 은세계각국의정부가투명성을증진하고, 시민들이의사결정과정에더욱참여하게하며, 부패를방지하고, 새로운기술로거버넌스를증진하도록장려하고있다. 또한국제시민단체인국제예산협력체 (International Budget Project : IBP) 는국가재정의투명성을확보하기위한시민의참여를강조하고있으며, 세계각국의시민사회단체 (civil society organization : CSO) 들은최고감사기구와의협력을통해국가재정을감독하는여러가지방안을제시해오고있다. 6) 5) 다만이들국가는세부적인차원에서는서로다른사회, 경제적, 정치적경험을가지고있기도하다. 먼저경제성장및개발의수준에서차이를나타내고있다. 한국은 1960 년대이후진행되어온산업화과정을통해극단적인사회적갈등없이어느정도안정적인소득수준을나타내고있다. 코스타리카는지난 20여년간지속적인경제성장을경험해왔으나, 빈곤과불평등은여전히공동체를위협하는주요요인으로지적되고있다. 필리핀의경우에는지난 10 여년간경제호황을누려왔으나, 사회양극화는여전히심각한상태로남아있다. 코스타리카와마찬가지로빈곤과불평등은상당히불안한수준을나타내고있으며, 여기에더하여다민족사회에따른사회적분열도무시할수없는현실이다. 아울러이들국가는민주화이행경험에서도차이를나타내고있다. 코스타리카는 20세기중반이후부터안정적인민주주의를경험해온반면한국과필리핀은 1980 년대에민주주의이행을경험하였다. Costa Rica Stability Economic, Political, and Social, Feb 12, 검색 ; A guide to the Philippines history, economy and politics, May 6, 검색 6) Organization for Economic Cooperation and Development(OECD), Good Practices in Supporting Supreme Audit Institutions, OECD Publication, 2012, pp 국제적인관점에서시민참여감사제도도입에영향을미칠수있는또다른요인으로는국제적후원을들수있다. 국제적후원단체들은외부참여감사의중요성을인식하고, 이를시도하는국가나지역기구의사업에재정적후원을하고있다. 예컨대독일 82

87 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 한편국내적인관점에서시민참여감사제도는정치적, 경제적위기에대한대응방안으로제시될수있다. 이는특히권력의정당성을둘러싼논란이제기되거나부패스캔들이발생한경우에극대화될것이다. 이런경우에시민참여감사제도는권력의정당성을회복하거나부패를방지하기위한개혁조치로인식될수있다. 구체적으로위기에처한정부는시민참여감사제도를정부에대한신뢰를제고하기위한선제적방안이나정부를직접통제하려는시민의요구를수용하는방안으로받아들일수있다. 하지만시민참여감사제도는정상적인국가상황에서도보다거시적인정치적, 경제적개혁방안으로거론될수있다. 구체적으로정부의정당성, 투명성, 책임성을높이는국가적개혁방안으로시민참여감사제도가도입될수있을것이다. 하지만여기에는중요한조건이전제되어있는것으로보인다. 그것은바로시민참여감사제도의도입에는행정개혁이수반되어야한다는것이다. 앞에서살펴본대로시민참여감사제도는국제적요인또는국내시민사회의요구에의해그도입이추진될수있으나, 이를구체적으로시행하는정부가개혁에필요한시간적여유나정치적자산을확보하고있지못하면시민참여감사의제도적취지를제대로살리기어렵기때문이다. 아울러시민참여감사제도는국정상황의변화에대응하는수단으로도고려될수있다. 이는권력의분권화를지향하는신공공관리론 (New Public Management) 이대두되는현실을감안하면쉽게이해할수있다. 권력의분권화는결과적으로시민참여감사제도의도입을촉진하는요인이될것이다. 왜냐하면권력의분권화경향으로인해최고감사기구의권한 예산 책임도축소되며, 그에따라시민사회가가진역량이나정보로이를보완해야할필요성이커지기때문이다. 아울러감사제도의개혁역시시민참여감사제도도입을유도하는요인이될수있다. 예컨대최고감사기구의개혁방안으로성과감사 (performance audits) 제도가도입되었다면, 이를성공적으로시행하기위해서는정부성과에대해시민이보유하고있는여러가지정보를필요로할수밖에없다. 성과감사제도의도입으로행정개혁의큰걸림돌인관료들의저항을보다용이하게극복할수있으며, 바로이과정에서시민참여감사제도는행정개혁에민주적정당성을부여할수있다. 7) 위와같은국내외적상황외에시민참여감사제도는최고감사기구스스로의판단에의해 국제협력청 (German International Cooperation Agency : GIZ) 은세계최고감사기구회의라틴아메리카 카리브해지역기구 (The Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions : OLACEFS) 를, 호주외교통상부 (Department of Foreign Affairs and Trade : DFAT) 는필리핀감사위원회를후원하고있다. Effective Institutions Platform(EIP), Supreme Audit Institutions and Stakeholder Engagement : A Stocktake Report, EIP Publication, 2014, pp ) Christopher Pollitt, Performance Information for Democracy : The Missing Link? Evaluation 12(1), 2006, pp

88 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 도입될수있다. 예컨대최고감사기구는감사기능을개선하기위하여시민사회의역량이나정보를필요로할수있다. 아니면정부에대한관심을유도하거나정책의정당성을홍보하기위하여, 또는다른국가기관과의관계에서최고감사기구의위상을높이기위한수단으로시민참여감사제도의도입을검토할수있을것이다. 최고감사기구의독립성과능력역시시민참여감사제도의도입과그내용을결정하는중요한요인이된다. 최고감사기구는형식상독립되어있는경우가일반적이지만, 현실적으로는그독립성을위협하는여러가지상황에직면한다. 예컨대최고감사기구는입법부나행정부에의해예산, 조직, 권한등이언제든지축소될수있다. 독립성이취약한최고감사기구의경우에는시민참여감사제도의도입으로업무가증가하는문제를어떻게해결할것인가가주요과제로대두될것이다. 반면독립성이강한최고감사기구는시민참여감사가자칫소수의편협한이익을대변하는제도로변질되지않도록유의해야할것이다. 최고감사기구뿐만아니라시민사회역시부패방지, 정부의책임성제고, 공공서비스개선등을명분으로시민참여감사제도도입을주장할수있다. 종래에이런문제로진통을겪었거나겪고있는코스타리카, 필리핀, 한국에서시민참여감사제도가도입된것도결코이와무관하지않은것으로보인다. 결국시민사회가시민참여감사제도도입을주도하는경우에는정부에대한시민사회의영향력과최고감사기구의독립성, 전문성등을종합적으로감안하여제도의구체적내용을설계해야할것이다. 8) 결국시민참여감사제도는여러가지상황적요인에따라그도입여부가결정되며, 일단도입된후에는해당시민사회와최고감사기구의특성에따라시민참여감사제도의유형이정해진다고할수있다. 즉국제사회와의상호작용, 부패스캔들과같은위기의발생, 국가적개혁과제의부상, 시민사회의요구등과같은요인이발생하면시민참여감사제도의도입이보다용이할것이다. 그다음에는최고감사기구의내부적요인과시민사회의특성이시민참여감사의정도와범위를설정한다고볼수있는데, 이과정에서는특히시민사회가어느정도의정치적영향력을가지고있는지, 최고감사기구와시민사회중에누가시민참여감사에더적극적인자세를취하는지, 최고감사기구가시민사회와의협력을통해내부적저항을어느정도극복할수있는지등이고려될것이다. 8) Vivek Ramkumar / Krafchik Warren, The role of civil society organizations in auditing and public finance management, The International Budget Project, wp-content/uploads/the-role-of-civil-society-organizations-in-auditing-and-public-finance-manag ement1.pdf < 검색 > 84

89 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 만일최고감사기구의지위와독립성은취약한반면시민사회의정치적영향력은강한경우에는최고감사기구가다른국가기관과의관계에서그지위를강화하고자시민참여감사제도를적극활용할가능성이크다. 반면전자는강한반면후자가취약한경우에는시민참여감사는최고감사기구에의해주도되고, 그제도의목적도주로정부의투명성을확보하거나사회질서확립을위하여감사정보를제공하는데있을것이다. 또한전자와후자가모두취약한경우에는국제적후원과같은특별한요인이없는한, 시민참여감사제도의도입자체가쉽지않을것이다. 반면전자와후자가모두강한경우에는시민참여감사제도시행의효과는극대화될것이다. 시민참여감사제도를시행하고있는몇몇국가의사례를살펴보면제도의구체적내용이상당히다르다는모습을확인할수있다. 먼저한국의경우, 강력한지위와고도의전문성을확보한최고감사기구, 즉감사원이감사제도의개혁을주도해왔다. 이과정에서시민이감사계획단계에참여하는제도가시행되고있다. 그밖에독립적인최고감사기구가사회질서확립을위해일정한감사정보를시민사회에적극적으로제공함으로써시민사회와상호작용하는경우도있다. 코스타리카가그대표적인예이다. 필리핀의경우에는최고감사기구가국정에대한시민사회의관심을유도하고국정의투명성을확보하기위하여시민과공동으로감사를실시하는모습을보여주고있다. 이하에서각각의경우를자세하게살펴본다. 2. 시민참여감사제도의실례 ( 實例 ) (1) 한국 1963년에창설된한국의감사원은현재감사계획단계에서시민의참여를보장하는감사제도를시행해오고있다. 감사원은이미 1993년에행정기관의부당한민원처리나공직자의부조리를시민에게신고하도록하는 188민원신고센터를설치하였다. 이후 2004년에는각종인, 허가와관련한기업의민원을해소하고, 기업민원담당공무원들의복지부동을없애기위하여기업불편신고센터를열기도하였다. 하지만감사원이보다체계적으로시민참여감사제도를설계한것은 1990년대에접어들면서부터였다. 구체적으로감사원은감사영역에시민의참여를보장함으로써정부에대한국민적신뢰를확보하고자 1996년에공익감사청구제도를도입하였다. 이제도의골자는 19세이상 300명이상의국민이나시민단체등일정한자격을갖춘자가공익을목적으로 85

90 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 특정사항에대해감사를청구하도록한다는것이다. 아울러공익감사청구제도는감사대상기관의장과지방의회도청구주체로하되, 감사대상기관의장은당해감사대상기관의사무처리에관한사항중자체감사기구에서직접처리하기어려운불가피한사유가있거나자체감사기구가없는경우에야하고, 지방의회는당해지방자치단체의사무처리에한하여감사를청구할수있도록하였다. 9) 나아가 2001년에는 부패방지법 에근거하여공공기관의사무처리가법령위반또는부패행위로인하여공익을현저히해하는경우, 19세이상의국민 300명이상이연서로감사원에감사를청구하는국민감사청구제도도시행되었다. 10) 국민감사청구제도의효율적시행을위해 2005년에감사청구조사단을신설하고감사청구접수 조사등관련업무를감사청구조사단으로이관하였으며, 2009년에는감사청구조사단을감사청구조사국으로확대, 개편하였다. 11) 국민감사청구는국민감사청구심사위원회가, 공익감사청구는사무총장이필요한경우에공익감사청구심사자문위원회의자문을거쳐감사실시여부및각하여부를결정한다. 그밖에감사원은감사원운영방향등에관하여각계각층의인사로부터전문적이고다양한의견을수렴함으로써감사운영에대한국민참여를제도화하고감사의전문성ㆍ효율성을제고하기위하여정책자문위원회를두고있다. 감사원의시민참여감사제도의도입은당시전세계적으로행정개혁의분위기가강하게제기되던시기에이루어졌다. 하지만한국감사원의경우, 시민참여감사제도에대한국제적요인의영향력은상당히제한적이었던것으로보인다. 물론 2003년에서울에서반부패세계회의 (International Anti-Corruption) 가개최되었고, 2005년에는제6차정부혁신세계포럼 (the 6th Global Forum on Reinventing Government) 이참여와투명을지향하는국정관리 (Towards Participatory and Transparent Governance) 라는주제로개최되기도하였지만, 그당시에이미감사원은참여와투명을위한감사제도의개혁을진행하고있었기때문이다. 이보다는 1987년 6월항쟁이후의민주화분위기와 1997년외환위기가더직접적인원인이되었던것으로보인다. 단적으로 1993년에출범한김영삼정부는정부의투명성과부패방지를위한여러가지개혁조치를취하였으며, 감사원에 188민원신고센터가설치되거나공익감사청구제도가도입된것도그일환으로이루어진것이다. 당시공익감사청구제도가도입된것은지방분권을지향하는지방자치제도가본격적으로 9) 감사원, 국민과소통하는감사원, 감사원감사청구 민원백서, 2013, 38 쪽. 10) 위의책, 23 쪽. 11) 다만국민감사청구제도가점차유명무실화되자 2016 년에는다시감사청구조사단으로축소되었다. 86

91 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 시행됨에따라지방정부의권한이크게확대되었다는점과일정한관련이있다. 즉지방정부의권한은강화되었으나그에따른내부감사제도는취약하였고, 이러한사정으로인해지방정부의권한남용을우려하는목소리가점차높아지게된것이다. 이는공익감사청구의청구주체에지방의회가포함되었다는점에서확인된다. 아울러감사원의독립성을확보하고시민사회의무분별한감사청구를제한하는차원에서청구주체를 19세이상 300명이상의국민으로제한하였다. 12) 시민참여감사의제도화는 1997년외환위기와도밀접한관련이있다. 외환위기이후출범한김대중정부와노무현정부는국정전반에걸쳐시민의참여를강조하였다. 이는감사영역에도반영되어 2001년 부패방지법 은국민감사청구제도를도입하였다. 공익감사청구접수건수도 1996년부터 2001년까지는연 25건이하였으나, 2002년에는 40건에이르렀고이후점차증가하여 2013년에는 184건을기록하기도하였다. 13) 정부명칭을 참여정부 로정한노무현정부는관료집단의강한저항에대한정책적개혁을추진하기위하여투명과참여및독립기관에대한국민적신뢰를국정의기조로삼았다. 그에따라시민참여감사제도의기능도보다강화되었다. 예컨대국민감사청구심사위원회결정에대한국민의신뢰도를제고하고자외부위촉직위원수를늘렸으며, 국민감사청구제도의효율적시행을위해감사청구조사단을신설하였다. 요컨대시민참여감사제도도입을통해국민적신뢰성을확보하려는감사원의노력은국가개혁에적지않은역할을할것으로보인다. 한국의감사원은헌법상행정부소속기관이나 ( 헌법제97조 ) 직무상독립된기관이다. 즉감사원은대통령에속하되직무에관해서는독립의지위를가진다 ( 감사원법 제2 조제1항 ). 그리고세입, 세출의결산을매년검사하여대통령과차년도국회에그결과를보고한다 ( 헌법제99조 ). 감사원장은국회의동의를얻어대통령이임명하고, 그임기는 4년으로하며, 1차에한하여중임할수있다 ( 헌법제98조제2항 ). 또한감사원은변호사와공인회계사를포함하여약 900여명의직원으로구성되어있다. 감사원의주요권한은바로회계검사권과직무감찰권이다. 회계검사는국민의세금으로이루어지는나라살림살이의전반을회계업무의측면에서감사하는것이다. 국회와법원을포함한모든국가기관, 자치단체, 공기업은물론이고국가의돈이투입되는곳은민간단체라하더라도회계검사의대상이된다. 직무감찰은직무수행의적법성과타당성을따져공직기강을 12) Kim, Seongjun, Side by side with people : Korea's experience on participatory auditing, World Bank Group, 2015, pp ) Ibid., p

92 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 바로세우고행정운영을개선하기위하여주로행정부와자치단체 정부투자기관등을대상으로실시하며, 국회와법원등에소속한공무원은대상에서제외된다. 여기서보듯감사원은그본래의기능인회계검사외에직무감찰까지수행하며, 일정한경우에는공기업이나민간단체에대해서까지회계검사를할수있다. 14) 한마디로감사원의지위와권한은상당히강력하다. 앞에서언급한대로최고감사기구의지위와권한이강력한경우에는시민참여감사제도가성공적으로시행될가능성이크다. 한국에서시민참여감사제도, 특히공익감사청구가활성화되어있는것도감사원의강력한지위및권한과결코무관하지않은것으로보인다. 하지만한국감사원의시민참여감사제도는시민의참여를일방적으로강조하기보다는감사의전문성도중요한요소로고려하고있다. 한국의시민사회는 1987년민주화이후에활성화되기시작하였으며, 1997년외환위기를겪으면서체계적으로광범하게조직되었다. 이러한사회적분위기를감안하여감사원도시민의요구를인식하고, 그대응방안으로시민참여감사제도를제시하였다. 하지만국민감사청구나공익감사청구의구체적인내용을살펴보면시민의참여보다는오히려감사의전문성에치중하는모습을보이고있다. 먼저전체감사과정에서시민의참여는감사계획단계로제한된다. 즉감사실시는감사원의관료들이주도한다. 다음으로감사청구의주체도 19세이상 300명이상의국민으로정하고있다. 이는감사청구의전문성, 조직성을확보하려는것으로풀이할수있다. 또한감사원은시민사회의의견을반영하기위하여정책자문위원회를두고있으나, 이는각계각층의인사로부터전문적이고다양한의견을수렴함으로써감사의전문성ㆍ효율성을제고하는데일차적인목적이있다. 감사의전문성을중시하는이러한제도적장치들은최고감사기구의감사가특정한사익에매몰될위험성을사전에차단하려는것으로볼수있을것이다. 결론적으로정치적, 경제적위기를극복하는과정에서도입된감사원의시민참여감사제도는하향식구조를나타내고있다고할수있다. 왜냐하면감사청구나감사에대한의견제시가감사계획단계로제한되고있으며, 이는시민사회에대한최고감사기구의상대적우위를전제하기때문이다. 또한시민참여감사제도의일차적인목적도시민사회를통해감사에대한정보를확보함으로써감사의전문성을강화하는데있는것으로보인다. 이는결국보다거시적인관점에서국가개혁과정에서의감사원의지위와역할을강화하려는것으로풀이할수있다. 14) 성낙인, 헌법학 ( 제 17 판 ), 법문사, 2017, 쪽. 88

93 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 (2) 코스타리카 코스타리카회계검사원은여러가지다양한정보공개제도와민원처리제도를시행하고 있다. 또한감사정보를공표하고의회의원이나언론인등여러이해관계인을상대로한 역량강화프로그램을효율적으로운영하고있다 년대에코스타리카회계검사원은감사활동의결과를공표하기위한언론과의공식 적인통로를확보하고자언론소통반 (Press and Communication Unit) 을창설하였다. 언론소 통반이창설되자코스타리카회계검사원은감사보고서, 감사결의안, 감사연구자료등은 물론회계검사원의공익관련활동에대한그밖의자료까지언론을통해공개하였다 년에는일반국민은물론여러다양한지역사회나의회로까지소통의범위를확대 하였다. 15) 다만코스타리카의경우에는감사과정에시민의직접적인참여를제도적으로보장하고 있지는않다. 코스타리카의시민참여감사제도의골자는사회기강을확립하기위하여시 민에게감사관련정보를적극제공하고이를활용하는시민의능력을높이는데있다. 구체적으로인터넷으로민원을접수하고, 온라인실시간상담을통해이를처리하며, 시민불편사항을최소화하기위하여회계검사원과다른공공기관과의협력을강화하고 있다. 또한시민에대한정보공개제도는회계검사원이생산하는정보에대한접근가능성을 용이하게하는데그목적을두고있다. 세부적으로여기에는회계검사원웹사이트를 통한감사보고서의공표, 그밖의경로를통한감사관련특수정보의생산과공표, 공공 자원의분석을위한온라인정보시스템등이포함된다. 아울러코스타리카회계검사원은인터넷등을통한감사관련교육자료의배포, 전문 가집단을통한감사관련교육, 의회의원과언론인을대상으로한연수프로그램, 감사 관련워크숍이나학술대회참석, 교육기관이나지역사회방문, 특정한집단을대상으로한 회계검사원정보활용교육등을실시해왔는데, 이러한노력들은모두시민의능력과 자질을향상시키기위한것이라고할수있다. 16) 그밖에코스타리카회계검사원은특정한시민단체나지역사회를대상으로역량강화 사업을실시하기도하였다. 이사업의목적은회계검사원정보제도를소개하고, 시민이 직접이를활용하여공공자원의배분과관리에관한정보를찾을수있게하는실습시간을 제공하는데있었다. 17) 이는결국코스타리카회계검사원이장기적인관점에서시민사회와의 15) Effective Institutions Platform(EIP), op. cit., p ) Ibid., p ) Ibid., p

94 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 유대관계를강화하려는것으로볼수있다. 코스타리카회계검사원이시민사회와의유대관계를강화하려고했던원인은 2000 년대 이후대형부패스캔들이종종발생했다는점에서찾을수있다. 이러한부패스캔들은코 스타리카정치제도의정당성에대한불신을크게심화시켰다. 또한국정운영과정부의 책임성을확보하기위한제도적장치가일정한한계에직면했음을나타내었고, 그결과 전통적인양당제에대한국민적비판이강하게제기되었다. 결국 2014 년에대통령으로 당선된솔리스 (Luis Guillermo Solís) 대통령은취임초부터시민의참여와부패방지를 국정의핵심과제로제시하기도하였다. 이후코스타리카에서는투명성, 참여, 책임등과 같은국정가치들이국가적아젠다로부각되었다. 정부역시권력의분산이나시민의 참여를보장하는각종개혁조치를취함으로써이러한시민들의요구에부응하였다. 예컨대 국민발안제와국민투표제를도입하거나, 재정권한을지방에분산시킴으로써지방행정에 대한시민의참여를강화하는입법을단행하기도하였다. 이와같이시민의참여를강조 하는분위기가점차고조되자솔리스대통령은코스타리카중앙정부의국정기본계획을 열린정부 (open government) 로제시하였다. 18) 그밖에코스타리카회계검사원의강력한지위와권한역시시민참여감사제도도입의 중요한요인이되었다. 코스타리카회계검사원은라틴아메리카국가의최고감사기구 중에가장강력한지위, 권한, 역량을갖추고있는것으로평가된다. 그에따라직제상, 직무상독립되어있으며, 정치적간섭으로부터보호되어왔다. 아울러부패행위에대한 조사권과제재권, 사법절차참여권등광범한권한을가지고있다. 코스타리카회계검사원의 결의는강제적효력을가지며, 이에따르지않는공무원이나공공기관은형사소추의 대상이된다. 나아가코스타리카회계검사원은그조사권과제재권을효율적으로행사하기 위하여다른기관들과긴밀하게협력해오고있다. 19) 코스타리카회계검사원이감사영역에시민사회와의협력을강화한것은정부는대의, 참여, 책임에기초해야한다는점을선언한코스타리카헌법제 9 조에근거를두고있다. 아울러코스타리카회계검사원은공공정책의관리와결과를성과적인측면에서평가할 권한을가지고있다. 기관내부적으로감사영역에대한시민의참여는사회, 정치적인 기강의확립을코스타리카회계검사원의책무로규정한그내부규칙에의하여뒷받침된다. 또한감사지침에는모든회계검사원의내부절차에는공공의가치가반영되어야한다는 18) OECD, Open Government in Costa Rica, OECD Publication, 2016, pp ) Miriam Beatriz Insausti / Luis Fernando Velásquez Leal, Supreme Audit Institutions and Accountability. Creation of common grounds for strengthening external control in Latin America, Innovación Social S.A.S, 2014, pp

95 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 점이규정되어있다. 다만코스타리카회계검사원이선택할수있는시민참여감사의구체적인방안에대해서는규범적으로일정한한계가있는것으로보인다. 단적으로기술적인감사업무에시민이직접참여할수있다는명확한법적근거는아직마련되지못한실정이다. 20) 코스타리카회계검사원의고도의기술적역량과강한독립성은그간회계검사원에대한높은신뢰와정당성의원천으로작용해왔다. 하지만반대로이러한회계검사원의특성으로인해시민의요구사항이회계검사원에제대로전달되지않는다는비판도제기되었다. 전통적으로코스타리카회계검사원의외부적관계는다른사정기관이나의회, 또는언론과의관계를중심으로논의되었다. 그러나정부의투명성과책임성에대한시민의요구가커지자, 코스타리카회계검사원은그에대한신뢰와정당성의근거를시민과시민사회와의협력에서찾을수밖에없었던것이다. 코스타리카시민사회는그간정치나국정에참여하고자하는강한의지를보여주지못했다. 정치과정의중심은언제나정당이었고, 그에따라시민의참여도정당을중심으로이루어졌다. 그결과코스타리카정부는시민의관점이나의견에별다른관심이없다는여론이지배적으로나타났다. 과거로부터코스타리카의시민사회단체들은인권이나국정수행과같은거시적주제보다는환경이나평화, 또는지역개발과같은미시적주제에주목해왔다. 이들단체는정부의특정한정책에영향력을행사한다는측면에서는일정한성과를나타내왔다. 하지만전국적인차원의시민사회단체조직이존재하지않음으로써정부와시민사회가원활하게상호작용하는모습은좀처럼보여주지못했다. 또한시민사회단체들은라틴아메리카개발협력자금의규모가축소됨에따라장기간의활동에필요한인적, 물적자원의확보가점점어려워지고있음을절감하고있다. 이러한상황으로인해코스타리카회계검사원은지역단체의참여를독려하고지역개발과관리문제에집중하는태도를취하고있다. 21) (3) 필리핀필리핀은감사보고서를공표하고, 감사위원회홈페이지를통해시민에게유용한감사자료를공개하고있다. 또한감사계획단계에서시민과협의하거나시민이공공기관이나공직자의불법행위나부조리를신고하도록하고있다. 이러한제도들역시넓게는시민 20) Ibid., pp ) OECD, Open Government in Costa Rica, pp

96 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 참여감사제도로볼수있을것이다. 하지만필리핀의시민참여감사제도의핵심은시민단체가감사위원회감사과정의기술적업무에직접참여하는데있다. 이제도의목적은감사위원회의감독하에시민단체를감사과정에참여시킴으로써정부의투명성, 효율성, 책임성을높이는데있다. 다만시민단체의참여는시민단체가참여하기에적합하다고판단되는일부사업으로제한된다. 필리핀에서이제도가본격적으로시행된것은 2011년에감사위원회위원장이교체되면서부터였다. 이후사회기반시설, 보건, 고체폐기물관련영역에서시범적으로시민참여감사제도가시행되었다. 이를주관하는필리핀감사위원회는현재까지도시민참여감사제도를제도화하기위해노력하고있다. 필리핀감사위원회는시민참여반 (Citizen Partnership Unit) 을설치하고, 시민참여감사제도의시행을위한실무지침을마련하였다. 감사위원회는감사대상기관의의견과감사위원회에제출된시민의민원사항을고려하여감사주제를확정하고, 시민참여의내용과범위를결정한다. 이과정에는부패발생가능성, 감사의긴급한필요성, 감사가시민의삶의질에미치는영향등시민위주의관점이크게작용한다. 이후감사위원회감사반은감사대상사업, 감사반의구성, 참여대상시민단체, 감사일정과예산등을기재한보고서를제출한다. 감사반의보고서를감사위원회가승인하면감사반은참여대상으로선정된시민단체와양해각서 (Memorandum of Understanding, MOU) 를체결한다. 여기에는보통합동감사반을구성하는감사위원회직원과시민단체의특정한역할과책임이명시된다. 이후시민단체대표들은감사역량을강화하기위한워크샵에참여하며, 감사위원회직원들과공동으로감사계획을수립한다. 또한시민단체들은자료수집과평가, 감사보고와권고사항의준비에참여한다. 이과정에서시민단체와감사위원회직원들과의견이일치하지않는경우에는양자중어느한쪽의요청에따라감사위원회위원장이최종적인결정을내린다. 감사보고가완료되면합동감사반은감사대상기관과의협의를거쳐감사결과와권고사항을요약한감사보고서를출판한다. 감사보고서가출판된이후에도시민단체는감사대상기관이감사권고사항을제대로준수하고있는지점검할수있으며, 감사결과의공표나지역사회의감시등적절한후속조치를취할수있다. 22) 2010년대통령선거에서아키노 (Benigno Aquino Ⅲ) 후보가대통령으로당선되자그는 22) Citizen Participatory Audit in the Philippines, /10/CPA-case-study.pdf 검색 92

97 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 국가적빈곤을퇴치하기위하여국가경영의개혁과부패방지를국정의최우선과제로제시하였다. 23) 이를위해정부는정부의투명성을높이고직접적인시민의참여를보장하는일련의제도적개혁조치를취하였다. 또한여러행정기관에게이를시행할권한과의무를부과하였다. 필리핀감사위원회가시민참여감사제도를본격적으로도입한것역시이러한시대적배경과결코무관하지않다. 다만시민참여감사제도가시행될당시에도필리핀시민사회는예산및사회기반사업을감시한경험을가지고있었고, 1991년지방분권개혁조치가단행된이후에지방정부는직접적인시민참여를폭넓게허용해오고있었다. 또한필리핀은 2011년에창립된열린정부파트너십 (OGP) 에참여하면서국가실행계획 (National Action Plan) 을통해감사과정에시민이직접참여하는제도를마련할것이라는점을약속하였다. 구체적으로필리핀감사위원회는정부와시민단체와의협력을통해사회적감사를제도화할것이며, 그세부적인방안으로시민참여감사제도를주관하는내부기구를설치하고농업과사회기반시설사업에서시범적으로이제도를시행할것이라는점을밝혔다. 24) 필리핀감사위원회에대한국제사회의재정적, 기술적후원도시민참여감사제도의도입과시행을촉진하는주요요인이었다. 2011년이후시행된시민참여감사제도는호주외교통상부의후원하에필리핀감사위원회와동남아 태평양사회책임네트워크 (Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific, ANSA-EAP) 가공동으로주도한것이다. 동남아 태평양사회책임네트워크는필리핀의시민사회와감사위원회를중재하고, 외국의시민참여감사제도의경험을일차적으로전달하는통로로기능해왔다. 필리핀감사위원회는헌법상강력한독립성을보장받고있다. 또한대통령과대통령실을비롯한모든정부기관에대해회계검사를실시하는권한을가지고있다. 감사위원회위원장과위원은대통령에의해임명되지만, 이들은고정된임기를보장받고있으며탄핵에의하지아니하고는퇴직되지않는다 ( 필리핀헌법제9조 ). 이러한헌법규정은헌법현실에서도실제로작동하고있다. 감사위원회의강력한헌법상권한은그실질적인독립성을강화하는요인으로작용해왔다. 또한감사위원회는헌법상그직무의범위와방법을결정할권한을가지고있다 ( 필리핀헌법제9조 ). 이를근거로감사위원회위원장은 23) 아키노대통령이취임할당시, 필리핀은심각한부패에시달리고있었다. 특히직전대통령인아로요 (Gloria Macapagal Arroyo) 대통령시절에는대통령이관련된대형부패스캔들이잇달아발생하기도하였다. 이러한상황에서대통령으로취임한아키노에게는국가경영의합리화와부패의근절이시급가게해결해야할국정과제가될수밖에없었다. 24) 2012 Philippine Open Government Partnership Country Assessment Report, port%20%281%29.pdf 검색 93

98 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 시민참여감사제도를도입하고, 이에대한내부직원들의협력을강제할수있었다. 필리핀감사위원회가시민참여감사제도를도입한결정적인배경에는 2011년감사위원회위원장으로취임한풀리도탄 (Grace Pulido-Tan) 위원장의리더십이있었다. 그는시민의감시와정부의책임성은불가분의관계에있다는소신을가지고시민참여감사제도를감사위원회의최우선과제로삼았다. 그에따라시민사회또는동남아 태평양사회책임네트워크 (ANSA-EAP) 와깊은유대관계를가지고있었던기존의감사위원회위원들의협조를이끌어내기위해노력하였다. 아울러감사위원회위원장이감사의범위와방법을결정할수있다는점에주목하고, 어떤유형의시민참여감사제도가적합한지에대해서도깊이고민하였다. 그결과시민이참여하는성과감사를시민참여감사의가장이상적인방안으로보았다. 이는성과감사의경우, 감사위원회에게감사기준과지침을최대한존중하고부당한외압으로부터감사결과를관철하는방향으로감사절차를진행할기회를부여한다는판단에따른것이다. 나아가공정하고정확한감사보고서는감사권고의권위와구속력을제고하는것으로보았다. 25) 전체적인관점에서보면필리핀의시민참여감사제도는정부가주도하는과정을거쳤다고볼수있다. 하지만이과정에서시민단체의영향력이없었다고말하기는어려운것으로보인다. 1980년대민주화이후에필리핀에서는시민사회가재건되기시작했으며, 그에따라시민의참여를위한새로운공간이형성되었다. 이러한점을반영하여 1987년필리핀헌법은국가는비정부기구나지역사회단체또는이익단체가국가의번영을증진하도록장려해야한다는점을규정하고있다 ( 제2조제23항 ). 이후시민사회단체의영향력은급격하게증가했으며, 국정운영의문제점을지적하고그대안을제시하는역할을적극적으로수행해오고있다. 결국필리핀의시민참여감사제도역시이러한시민사회의역량을기반으로탄생한것이라고볼수있다. 한편필리핀의경우, 지방정부차원에서도투명성과참여를위한여러가지개혁조치를취한경험을가지고있다. 이러한경험은 1990년대이후지방자치및지방분권절차가정착되고개혁정치세력이지방선거에서당선됨에따라가능했던것이다. 예컨대도로건설감시 (Road Watch), 아브라애국시민 (The Concerned Citizens of Abra for Good Governance, CCAGG) 과같은시민단체는지방정부차원에서추진되는사회기반시설사업을감시하기위하여참여감사기법을활용하였다. 감사위원회는이러한시민단체의경험을바탕으로 25) Consolacion Miravite, New Government Accounting System in the Philippines(NGAs), 검색 94

99 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 일부시민단체를전략적파트너로삼기도하였다. 예컨대감사위원회는아브라애국시민과양해각서 (MOU) 를체결하고, 이를바탕으로시민참여감사시범사업을실시하였다. 26) 결국시민사회와의협력을강화하려는필리핀감사위원회의노력은부패방지와정부의책임성에대한국민적여론을개선하는데크게기여해왔다고볼수있다. 나아가필리핀감사위원회는다른사정기관이나사법부와도돈독한유대관계를맺고있는데, 이는부패나부조리를실효성있게제재하는요인으로작용하고있다. 3. 분석및평가 지금까지살펴본바에따르면국제적요인, 국내의정치 경제적위기와부패스캔들의 발생, 국가적개혁의필요성, 시민사회의여론과시민단체의역량및조직력, 최고감사 기구의독립성및역량등에따라시민참여감사제도의도입및그범위와정도와결정 된다고볼수있다. 먼저국제적요인의영향은코스타리카와필리핀에서발견된다. 코스타리카의경우, 세계최고감사기구회의라틴아메리카 카리브해지역기구 (OLACEFS) 가제시한규범과 관행을좋은정부의핵심적기준으로보고이를적극수용해왔다. 필리핀의경우에는 정부의투명성과책임성증진을강조하는열린정부파트너십 (OGP) 의영향을받아시민참여 감사제도를도입, 시행하였다. 국제사회의기술적, 재정적지원역시코스타리카와 필리핀의감사과정이보다투명하고참여지향적으로나아가게하는요인이되었다. 물론 종래에최고감사기구에대한기술적, 재정적지원은전통적으로감사의기술적역량을 강화하는데일차적인목적이있었다. 하지만코스타리카의경우에서보듯이세계최고감사 기구회의라틴아메리카 카리브해지역기구 (OLACEFS) 의지원은시민참여감사의구체적인 전략에도큰영향을미쳤다. 필리핀의경우에는시민참여감사제도의시행을위해국제사 회의지원을적극활용하였고, 시민사회에대한국제적지원역시감사과정에서의시민의 참여를크게강화하였다. 국내의정치 경제적위기나부패스캔들도시민참여감사제도의도입, 시행과일정한 함수관계가있는것으로보인다. 한국의민주화나외환위기, 코스타리카와필리핀의대형 부패스캔들이모두이를뒷받침하고있다. 나아가보다거시적인관점에서국가적개혁의 필요성이강하게제기되는경우에도시민참여감사의가능성은높아진다고할수있다. 26) Participatory Audits : The Concerned Citizens of Abra for Good Governance(CCAGG) in the Philippines, 검색 95

100 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 이는한국과필리핀에서확인된다. 이들국가의최고감사기구는국가적개혁의필요성을수용하는차원에서공공행정을합리화하고, 부패를방지하며, 시민의참여를증진하기위해시민참여감사제도의도입을주도하였다. 시민참여감사제도에영향을미치는또다른요인은바로최고감사기구의기술적역량과독립성이다. 시민참여감사제도를도입한후에여러가지행정적, 재정적자원의효율적배분을통하여감사활동을원활하게수행하려면최고감사기구가어느정도의기술적역량을갖추고있어야한다. 이점에있어서는한국감사원이시민참여감사에투입하고있는상당한인적, 물적자원이주목된다. 물론코스타리카와필리핀의경우에도제한된범위에서나마시민참여감사에필요한인적, 물적자원을확보하기위해노력하고있다. 나아가어느국가에서든지시민참여감사제도는최고감사기구의성과감사능력을향상시키는제도로이해할필요가있다. 한편한국감사원과코스타리카회계검사원, 그리고필리핀감사위원회의독립성은어느정도의차이를나타내고있다. 구체적으로한국감사원은직제상행정부소속이고, 코스타리카회계검사원은상당히강한독립성을가지고있으며, 필리핀감사위원회는행정부의영향력으로부터완전히독립되어있다고보기어려운상황에있다. 하지만앞에서도살펴보았듯이이들국가의최고감사기구가비교적강한독립성을가지고있다는점은부인하기어렵다. 최고감사기구의실질적인독립성의정도는최고감사기구가내부적인개혁을통하여시민참여감사제도를관철할수있는지여부에결정적인영향을미친다. 특히필리핀과코스타리카의경험에서이와같은최고감사기구의리더십이얼마나중요한것인지를잘알수있다. 최고감사기구의독립성과더불어시민사회의영향력역시시민참여감사제도의도입과그내용에일정한변수로작용하는것으로보인다. 필리핀의경우, 시민사회는강한조직력과사회적영향력을행사하고있으며, 이는시민참여감사제도의도입에직접적인영향을미쳤다. 반면코스타리카는시민사회의영향력이미미한수준이며, 한국의경우에는시민사회가최고감사기구에직접적인영향력을행사해왔다고볼만한뚜렷한흔적은발견되지않는다. 앞에서언급한대로필리핀은감사위원회가시민참여감사제도를도입하기전부터지방정부차원에서시민이감사에참여하는관행이존재하고있었다. 이는감사위원회에게는시민참여감사제도도입의근거를제공하였으며, 시민단체들에게는사회적영향력을강화하는기회를마련해주었다. 그결과가장강한수준의시민참여, 즉시민단체가감사위원회감사과정의기술적업무에직접참여하는제도가설계된것이다. 결국 96

101 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 필리핀의사례에서보듯이시민단체와최고감사기구가가진역량의정도에따라시민참여감사제도의구체적내용이달라진다고볼수있다. 요컨대한국, 코스타리카, 필리핀은여러가지국내외적요인에의거하여시민참여감사제도를도입, 시행하고있다. 한국의경우, 외환위기에따른재정개혁과감사기관의기술적전문성등국내적요인이크게작용한반면, 코스타리카나필리핀은국제적규범이나관행등국제적요인에큰영향을받았다. 그밖에국가적개혁의필요성, 시민사회의활성화, 최고감사기구의독립성과같은요인들역시이들국가의시민참여감사제도도입과시행에중요한영향을미쳤다. 한편최고감사기구와시민사회의역량이모두상당하고, 여러가지경로를통하여국가와시민사회가활발하게상호작용을하는경우에는시민참여의수준이매우높게나타난다. 필리핀이이를잘보여주고있다. 반면한국의경우에는최고감사기구와시민사회의역량은모두강하다고볼수있으나, 국가와시민사회의상호작용은비교적제한적으로이루어지고있다. 그결과감사계획단계에서시민이정보를제공하는수준의시민참여감사제도가시행되고있다. 코스타리카는최고감사기구의역량이나독립성은상당한반면시민사회의영향력은취약한모습을보여준다. 이로말미암아최고감사기구가시민사회에감사에대한정보를일방적으로홍보하는수준에그치고있다. 현재이들국가는시민참여감사제도를통해여러가지긍정적효과를거두고있다. 먼저한국은시민의참여를통해감사가필요한영역을보다용이하게확인하고있다. 필리핀은양질의정보에의거하여감사가수행되고, 감사권고의영향력과권위가제고되는효과를경험하고있다. 코스타리카의경우에는최고감사기구가제공하는정보를통해국정운영의통제에대한사회적관심이크게증가하였다. Ⅲ. 우리나라의국민참여감사제도 1. 우리나라감사청구제도의의의와유형 현행법체계에서감사원이국민의요청에의해감사를실시하는제도로는국민감사 청구제도, 공익감사청구제도, 감사원심사청구제도등이있다. 먼저국민감사청구제도는 97

102 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 공공기관의사무처리가법령위반또는부패행위로인하여공익을현저히해하는경우대통령령으로정하는일정한수이상의국민의연서로감사원에감사를청구하는제도로, 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제72조에근거를두고있다. 공익감사청구제도는일정한수이상의국민, 시민단체등일정한자격을갖춘자가공익을목적으로특정한사항에대하여감사를청구하면이를심사하여감사의필요성이인정되는경우감사를실시하여그결과를청구인에게통보하는제도로, 감사원훈령인 공익사항에관한감사원감사청구처리에관한규정 에근거를두고있다. 감사원심사청구제도는이해관계인이감사를받는자의직무에관한처분기타행위에관하여감사원에그심사의청구를할수있는제도로, 감사원법 제43조에근거를두고있다. 그밖에국민의요청은아니지만외부국가기관의요청으로감사원이감사를실시하는제도로는국회감사청구제도와국민권익위원회의감사의뢰제도를들수있다. 국회감사청구제도는국회가그의결로감사원에대하여 감사원법 에의한감사원의직무범위에속하는사항중사안을특정하여감사를요구하고, 감사원은국회의감사요구를받은날부터 3월이내에감사결과를국회에보고하는제도로 국회법 제127조의2에근거를두고있다. 국민권익위원회의감사의뢰제도는국민권익위원회가고충민원의조사 처리과정에서관계행정기관등의직원이고의또는중대한과실로위법ㆍ부당하게업무를처리한사실을발견한경우에감사원에감사를의뢰하는제도로, 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제51조에근거를두고있다. 한편감사원의국민참여감사제도와유사한것으로주민감사청구제도가있다. 이제도는지방자치단체와그장의권한에속하는사무의처리가법령에위반되거나공익을현저하게해친다고인정되는경우에주민의일정수이상의연서에의하여주민들이시 도에서는주무부장관에게, 시 군및자치구에서는시 도지사에게감사를청구하는제도 27) 로, 지방자치법 제16조에근거를두고있다. 지금까지언급한여러가지감사청구제도중에본연구의대상인시민참여감사제도, 27) 주민감사청구제도도행정에대한주민의참여와감시를확대함으로써행정의투명성과공정성을제고하는데기여하는제도로볼수있다. 하지만감사청구사항이지방자치단체와관련된사무로제한된다는점에그한계가있다. 즉지방자치단체와그장의권한에속하는사무의처리가법령에위반되거나공익을현저하게해친다고인정되는경우에한하여감사청구가가능하다. 반면국민감사청구와공익감사청구는지방자치단체뿐만아니라국가, 공공기관의사무를포괄적으로감사대상으로할수있다는점에서통제대상의범위가주민감사청구에비해광범하다. 조경호 이정주, 공익적관점에서의국민참여감사청구제도변화방향연구 : 국민감사와공익감사를중심으로, 한국거버넌스학회보 제 22 권제 1 호, 한국거버넌스학회, 2015, 37 쪽. 98

103 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 즉 국민 이 최고감사기구 의감사과정에참여하는제도는국민감사청구제도, 공익감사 청구제도, 감사원심사청구제도이다. 이런점에서앞으로는이들제도를중심으로논의를 전개하기로한다. 2. 국민참여감사의헌법적근거 (1) 청원권현행헌법제26조는모든국민은법률이정하는바에의하여국가기관에문서로청원할권리를가지며, 국가는청원에대하여심사할의무가있다고규정하고있다. 헌법은청원권을행사할수있는대상기관을국가기관으로규정하고있으나, 그기관은국가기관뿐만아니라널리지방자치단체의기관이나공공단체의기관까지포괄하는개념이다. 28) 또한 청원법 제4 조는 1 피해의구제, 2 공무원의위법 부당한행위에대한시정이나징계의요구, 3 법률 명령 조례 규칙등의제정 개정또는폐지, 4 공공의제도또는시설의운영, 5 그밖에국가기관등의권한에속하는사항등을청원사항으로정하고있다. 이렇게보면국민감사청구와공익감사청구의경우, 국민이공익을목적으로특정한사항에대한감사를청구한다는것을 감사원 이라는국가기관에문서로청원하는행위로볼수있다. 29) 또한감사원심사청구역시국민이국가기관의잘못된행위로인하여받은불이익의시정을구한다는것을 감사원 이라는국가기관에문서로청원하는행위에해당된다. 국민참여감사가헌법상청원권에해당된다는것 30) 은헌법적으로매우중요한의미를갖는다. 청원권은절차적기본권으로서입법자가재량을가지고그구체적인내용을형성하는것이지만, 여기에도권리구제의효율성이나국민주권원리의실현과같은헌법적가치가입법자의형성을제약하는요소로작용하기때문이다. 따라서이러한한계를일탈한입법자의형성은헌법위반으로평가되며, 국민참여감사를무의미하게할정도로청구요건을엄격하게정하는것은헌법적으로용인되지않는다. 28) 성낙인, 앞의책, 1465 쪽. 29) 다만국민감사청구는 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 에근거를두고있으나, 공익감사청구는감사원훈령인 공익사항에관한감사원감사청구처리에관한규정 에근거를두고있어법률을통해구체적인내용이형성되는청원권으로볼수없다는주장도제기될수있다. 이런점에서공익감사청구의근거역시국민감사청구와마찬가지로법률로정하는것이타당하다. 30) 국민감사청구권을청원권으로보지않고, 헌법제 37 조제 1 항에근거하여감사원의일정한작위를청구하는주관적공권으로파악하는견해도있다. 조재현, 국민감사청구제도에관한고찰, 공법학연구 제 7 권제 1 호, 한국비교공법학회, 2006, 313 쪽. 99

104 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 (2) 국민주권원리현행헌법제1조제2항은대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다는점을규정하여국민주권원리를선언하고있다. 국민주권은여러가지개념으로이해될수있으나, 헌법학의영역에서국민주권은주로국민이통치권행사를정당화하는권위를가진다거나또는국민이국정의최종적결정권을행사한다는의미로사용되고있다. 전자는국민주권을이념적측면에서정당화원리로이해한것이며, 후자는국민주권을현실적권력으로이해한것이다. 대의제를기본으로하는현행헌법에서국민주권이기본적으로정당화원리로이해된다는점에대해서는별다른의문이없다. 문제는대의제하에서도국민주권의현실적권력성을인정할수있는가이다. 원칙적으로치자와피치자가분리되는대의제에서는 주권의보유자 와 주권의행사자 가구별된다. 따라서여기에서는주권의보유자는국민이고, 주권의행사자는국가기관이담당한다는논리가성립한다. 31) 그러나대의제하에서도국민주권의현실적권력성은여전히존중될수있다고본다. 왜냐하면이경우에도국민은간접적으로나마헌법이부여한기본권을통하여주권행사에참여할수있기때문이다. 간접적으로주권행사에참여한다는것은기본권행사를통해국민의의사를대표에게전달하여이를간접적으로국정에반영시킬수있다는의미이다. 예컨대대의제하에서국민은선거권행사를통하여대표를선출하거나, 정당의자유또는언론 출판 집회 결사의자유와같은정치적기본권과청원권의행사를통하여국가의정치적의사형성과정에참여함으로써국가작용의민주적조정자로기능할수있다. 이렇게보면국민참여감사는대의제하에서국민주권의현실적권력성을담보하는중요한기능을한다고볼수있다. 3. 국민참여감사의주요내용 (1) 국민감사청구 1) 청구인국민감사청구는 19세이상의국민으로서대통령령으로정하는일정한수이상의국민이할수있다 ( 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제72조제1항 ). 이에근거하여 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률시행령 31) 양건, 헌법강의 ( 제 6 판 ), 법문사, 2016, 쪽. 100

105 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 제 84 조는그수를 300 인으로정하고있다. 2) 청구대상및제외대상국민감사청구는공공기관의사무처리가법령위반또는부패행위로인하여공익을현저히해하는경우에할수있다 ( 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제72조제1항 ). 32) 그러나 1 국가의기밀및안전보장에관한사항, 2 수사ㆍ재판및형집행 ( 보안처분ㆍ보안관찰처분ㆍ보호처분ㆍ보호관찰처분ㆍ보호감호처분ㆍ치료감호처분ㆍ사회봉사명령을포함함 ) 에관한사항, 3 사적인권리관계또는개인의사생활에관한사항, 4 다른기관에서감사하였거나감사중인사항 ( 다만, 새로운사항이발견되거나중요사항이감사에서누락된경우에는청구가능 ), 5 그밖에감사를실시하는것이적절하지아니한정당한사유가있는경우로서대통령령이정하는사항, 6 지방자치단체와그장의권한에속하는사무의처리에대한사항등에대해서는국민감사청구를할수없다 ( 동법제72조제2항 ). 여기서 5 그밖에감사를실시하는것이적절하지아니한정당한사유가있는경우로서대통령령이정하는사항 이란 1 행정심판ㆍ소송, 헌법재판소의심판, 헌법소원이나감사원의심사청구, 그밖의다른법률에따른불복구제절차가진행중인사항, 2 법령에따라화해 알선 조정또는중재등당사자간의이해조정을목적으로행하는절차가진행중인사항, 3 판결 결정 재결 화해 조정또는중재등에따라확정된사항등을말한다 ( 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률시행령 제84조 ). 3) 청구기간 국민감사청구의경우에는청구기간이적용되지않는다. 4) 청구기관국민감사청구는감사원에청구한다. 다만국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회의사무에대해서는국회의장ㆍ대법원장ㆍ헌법재판소장ㆍ중앙선거관리위원회위원장에게감사를청구하여야한다 ( 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 32) 여기서말하는공공기관은국가및지방자치단체를포함한포괄적인기관을말하며, 부패행위역시포괄적인것으로이해된다. 다만주민감사청구의대상은제외된다. 감사원, 앞의책, 27 쪽. 101

106 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 제 72 조제 1 항 ). 또한지방자치단체또는그장의권한에속하는사무는시 도지사또는 주무부장관에게감사를청구하여야한다 ( 지방자치법 제 16 조 ). 5) 감사실시및감사결과통지국민감사청구에대한감사실시여부는국민감사청구심사위원회가결정한다 ( 국민감사청구ㆍ부패행위신고등처리에관한규칙 제3조제1항 ). 국민감사청구심사위원회는위원장을포함한 7인의위원으로구성하되 ( 동규칙제3조제2항 ), 외부위원 4인을 1 변호사의자격이있는자, 2 공인된대학등에서부교수이상의직에있거나있었던자, 3 언론사의취재 보도업무에 10년이상종사한자, 4 비영리민간단체지원법 제4 조의규정에따라등록된공익을목적으로하는시민단체의대표자, 5 기타감사청구에관하여판단할수있는지식과경험이있는자중에서위촉하여야한다 ( 동규칙제3조제3항 ). 국민감사청구심사위원회는감사청구가접수된날로부터특별한사유가없는한 30일이내에감사실시또는기각여부를결정하여야하며 ( 동규칙제13조제1항 ), 감사원은감사청구에대한위원회의결정이있은때에는 10일안에그사실을청구인또는청구인대표에게통지하여야한다 ( 동규칙제13조제4 항 ). 또한감사원은국민감사청구심사위원회가감사청구에대한감사실시를결정한날부터 60일안에감사를종결하고, 감사종결후 10일안에그결과를청구인에게통지하여야한다 ( 동규칙제14조제1항 ). 한편헌법재판소는 부패방지법 상의국민감사청구제도는일정한요건을갖춘국민들이감사청구를한경우에감사원장으로하여금감사청구된사항에대하여감사실시여부를결정하고그결과를감사청구인에게통보하도록의무를지운것이므로, 이러한국민감사청구에대한기각결정은공권력주체의고권적처분이라는점에서헌법소원의대상이될수있는공권력행사라고보았다. 또한감사원장의국민감사청구기각결정의처분성인정여부에대하여대법원판례는물론하급심판례도아직없으며, 부패방지법상구체적인구제절차가마련되어있는것도아니므로, 청구인들이행정소송을거치지않았다고하여보충성요건에어긋난다고볼수는없다고보았다. 이러한관점에서 부패방지법 상국민감사청구에대한감사원장의기각결정에대하여 헌법재판소법 제68조제1 항에의한헌법소원심판을청구하는것은적법하다고하였다. 33) 이를일반화해보면국민감사청구를 33) 헌재 헌마 414, 판례집 18-1( 상 ), 248, 다만이사건에서헌법재판소는감사원장의국민감사청구에대한기각결정이청구인들의어떤기본권을침해할가능성이있는지에대해서는구체적인입장을밝히지않았다. 헌법재판소법 제 68 조제 1 항에의한헌법소원을청구하려면공권력의행사또는불행사로인하여청구인의 기본권 이침해될가능성이있어야한다. 앞에서언급한대로국민감사청 102

107 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 하였다가기각결정을받은청구인들은 헌법재판소법 제68조제1항에의한헌법소원심판을통해감사원장의기각결정을다툴수있다고할수있다. 이는감사원의국민감사청구기각결정에대한사법적 ( 司法的 ) 불복수단이된다는점에서큰의미가있다. (2) 공익감사청구 1) 청구인공익감사청구는 1 19세이상으로서 300명이상의국민, 2 비영리민간단체지원법 제2조제1호내지제3호, 제6호의요건을갖추고상시구성원수가 300인이상으로등록된공익추구의시민단체 ( 다만, 정치적성향을띄거나특정계층또는집단의이익을추구하는단체는제외됨 ), 3 감사대상기관의장 ( 다만, 당해감사대상기관의사무처리에관한사항중자체감사기구에서직접처리하기어려운부득이한사유가있거나자체감사기구가없는경우에한함 ), 4 지방의회 ( 다만, 당해지방자치단체의사무처리에한함 ) 등이할수있다 ( 공익사항에관한감사원감사청구처리에관한규정 제4 조 ). 2) 청구대상및제외대상 공익감사청구는 1 주요정책 사업의추진과정에서의예산낭비에관한사항, 2 기관 이기주의등으로인하여정책 사업등이장기간지연되는사항, 3 국가행정및시책, 제도등이현저히불합리하여개선이필요한사항, 4 기타공공기관의사무처리가위법 또는부당행위로인하여공익을현저히해한다고판단되는사항등에대하여할수있다 ( 동규정제 5 조제 1 항 ). 그러나 1 수사중이거나재판 ( 헌법재판소심판도포함됨 ), 행정심판, 감사원심사청구 또는화해 조정 중재등법령에의한불복절차가진행중인사항 ( 다만, 수사또는재판, 행정심판등과는직접적인관계없이예산낭비등을방지하기위한긴급한필요가있다고 인정될때에는감사청구가능 ), 2 수사결과, 판결, 재결, 결정또는화해 조정 중재 등에의하여확정되었거나형집행에관한사항, 3 국가의기밀및안전보장에관한 구권은헌법상청원권으로볼수있다고생각된다. 그러나청원권의보호범위는국가기관에대하여권리의구제나기타국가기관에속하는사항에대하여의견이나희망을진술하고적정한처리를요구하고, 국가기관은이를심사하여그결과를통지하는데그친다. 따라서감사원이국민감사청구를접수하고이에대한기각결정을청구인들에게통지하는한, 청원권침해의문제는발생하지않는다. 그렇다면감사원의기각결정으로인해침해될수있는청구인들의기본권은평등권으로보아야할것이다. 왜냐하면감사원의기각결정이현저히정의와형평에반하거나자의적으로공권력을행사한것으로볼수있는경우, 이로말미암아청구인의평등권이침해되었다는논리가가능하기때문이다. 헌법재판소는국가인권위원회의진정사건기각결정에대해서도동일한논리에따라청구인의평등권을침해가능한기본권으로제시하였다. 헌재 헌마 829, 공보제 190 호, 1459,

108 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 사항, 4 국가또는지방자치단체에서합리적의사결정과정을거쳐결정한중요정책결정사항이나주민투표및지방의회의의결등정치적인행위에의하여결정된사항 ( 다만, 뇌물수수, 문서위조등의위법한사실이있거나결정에있어중요한판단기준이되는사실이나자료, 정보등의오류가있는경우에는감사청구가능 ), 5 감사청구의주된내용이사적인권리관계또는개인의사생활, 특정인또는특정집단사이의이해와관련된사항, 6 감사원또는다른기관에서감사하였거나감사중인사항 ( 다만, 감사한사항이라도중요사항이새로이발견된경우에는감사청구가능 ), 7 감사원법 제22조내지제24조에서규정한감사의범위에속하지않는사항등에대해서는공익감사청구를할수없다 ( 동규정제5조제2항 ). 3) 청구기간 공익감사청구는당해사무처리가있었던날또는종료된날부터 5 년이경과하면제기 할수없다 ( 동규정제 6 조 ). 4) 청구기관 공익감사청구는감사원에청구한다. 5) 감사실시및감사결과통지공익감사청구는감사청구조사국에서조사 처리한다 ( 동규정제9조제1항 ). 공익감사청구사항에대한감사실시여부의결정에관한사무총장의자문에응하기위하여감사원에감사청구자문위원회를둔다. 다만, 공익감사청구가 1 국가의중요한정책에관련된사항, 2 고도의전문성을필요로하는사항, 3 원단위또는국단위의대규모감사인력을필요로하는사항, 4 기타국민적관심사항등에해당하는경우에는감사청구자문위원회의심의를거쳐감사실시여부를결정하여야한다 ( 동규정제10조제1항 ). 감사청구자문위원회는위원장을포함한 7인의위원으로구성하되 ( 동규정제10조제2항 ), 외부위원 4인은 1 변호사의자격이있는자, 2 공인된대학등에서도시계획 개발, 재정 금융, 환경 복지, 법률등을연구하여조교수이상의직에있거나있었던자, 3 언론사의취재 보도업무에 7년이상종사한자, 4 비영리민간단체지원법 제4조의 104

109 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 규정에따라등록된공익을목적으로하는시민단체를대표하는자, 5 기타감사청구분야에대한풍부한지식과경험이있다고인정되는자중에서위촉하여야한다 ( 동규정제10조제3항 ). 공익감사청구처리담당과장또는처리부서로지정된과장은감사청구가접수된날로부터 1개월이내에감사청구사항검토보고서를작성하여감사실시여부등에관한사무총장의결재를받아야하며 ( 동규정제11조제1항 ), 감사청구에대하여감사실시여부를결정한경우에는결정일로부터 10일이내에청구인에게결정요지를통보하여야한다 ( 동규정제14조제1항 ). 또한처리담당과또는처리부서로지정된과는감사를실시하기로결정한날부터특별한사유가없는한 6개월이내에감사를종결하고 ( 동규정제15조제4 항 ), 처리부서로지정된과장은감사위원회의의결일또는결재일부터 10일이내에청구인에게감사결과를서면으로통보한다 ( 동규정제16조제4항 ). 한편헌법재판소는공익감사청구에대한감사원의기각결정은 헌법재판소법 제68조제1항의공권력행사에해당되지않으므로, 이에대한 헌법재판소법 제68조제1항에의한헌법소원심판청구는부적법하다고하였다. 구체적으로헌법재판소에따르면국민의신청에대한행정청의거부행위가헌법소원심판의대상인공권력의행사가되기위해서는국민이행정청에대하여신청에따른행위를해줄것을요구할수있는권리가있어야하는데, 헌법이나법률어디에도감사원장에대하여공익사항에관한감사원감사청구를할수있는권리를규정하고있지않고, 달리조리상이러한권리를인정할만한사정도보이지않는다고보았다. 34) 이결정은현재공익감사청구권이법률적근거를갖지못하고, 감사원훈령에규정된데따르는법적한계를뚜렷하게보여주고있다. 즉공익감사청구의경우에는이제도가행정규칙인감사원훈령에근거하고있다는점에서국민에게영향을미치는법규적효력을갖지못하므로, 이에근거하여국민에게어떤권리가인정된것으로보기는어렵다. 따라서현재로서는공익감사청구에대한감사원의기각결정에대해 헌법재판소법 제68조제1항에의한헌법소원심판은물론항고소송도제기할수없다고생각한다. 35) 34) 헌재 헌마 256, 결정문 [ 각하 (4 호 )] 35) 선정원 조성규 박재윤, 외부요청 ( 감사청구 민원조사제도 ) 의체계화및공익성제고방안연구, 한국공법학회, 2010, 134 쪽. 105

110 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 (3) 감사원심사청구제도감사원심사청구는감사원의감사를받는자의직무에관한처분이나그밖의행위에관하여이해관계가있는자가할수있다 ( 감사원법 제43조제1 항 ). 청구대상은감사원의감사를받는자의직무에관한처분이나그밖의행위가되며, 청구대상에서특별히제외되는사항은없다 ( 동법제43조제1항 ). 36) 또한감사원심사청구는심사청구의원인이되는행위가있음을안날부터 90일이내에, 그행위가있은날부터 180일이내에하여야한다. 즉청구기간이적용된다. 감사원은심사의청구가 감사원법 제43조및제44조와감사원규칙으로정하는요건과절차를갖추지못한경우에는이를각하한다 ( 동법제46조제1항 ). 심리결과심사청구의이유가있다고인정하는경우에는관계기관의장에게시정이나그밖에필요한조치를요구하고, 심사청구의이유가없다고인정한경우에는이를기각한다 ( 동법제 46조제2항 ). 이러한각하, 인용, 기각등의결정은특별한사유가없으면그청구를접수한날부터 3개월이내에하여야한다 ( 동법제46조제3항 ). 인용이나기각의결정을하였을때에는 7일이내에심사청구자와관계기관의장에게심사결정서등본을첨부하여통지하여야한다 ( 동법제46조제4항 ). 한편헌법재판소는감사원의심사청구각하결정에대한 헌법재판소법 제68조제1 항에의한헌법소원심판청구는부적법하다고보았다. 그논거로이사건의원처분에해당하는지방자치단체장의처분이위법함을이유로하여감사원각하결정의취소를구하는것으로본다면, 이는재결에해당하는감사원각하결정자체의고유한위헌사유를내세우지않는한, 원처분주의에위배된다는점을들었다. 37) 또한감사원의각하결정자체에고유한위헌사유가있음을내세우며이에대한취소를구하는헌법소원심판으로본다면, 감사원각하결정에대하여그자체에고유한위헌 위법사유가있음을이유로법원에취소소송을제기할수있음에도이를거치지아니한채헌법소원심판을청구한것이므로 헌법재판소법 제68조제1항이규정하는보충성원칙에위반된다고하였다. 38) 결국 36) 다만일반론적으로감사원직무감찰의범위를넘어서는사항에대한심사청구는인정될수없다. 감사원법 제 24 조에따르면감사원직무감찰의범위는 1 정부조직법 및그밖의법률에따라설치된행정기관의사무와그에소속한공무원의직무, 2 지방자치단체의사무와그에소속한지방공무원의직무, 3 감사원법 제 22 조제 1 항제 3 호및제 23 조제 7 호에규정된자의사무와그에소속한임원및감사원의검사대상이되는회계사무와직접또는간접으로관련이있는직원의직무, 4 법령에따라국가또는지방자치단체가위탁하거나대행하게한사무와그밖의법령에따라공무원의신분을가지거나공무원에준하는자의직무등이다. 37) 감사원법 제 46 조의 2 도감사원심사청구및결정을거친행정기관의장의처분에대하여는해당처분청을당사자로하여해당결정의통지를받은날부터 90 일이내에행정소송을제기할수있음을규정하고있다. 106

111 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 감사원심사청구에대한감사원의각하또는기각결정에대해서는결정자체에고유한 위헌 위법사유가있다는점을근거로취소소송을제기할수있으며, 보충성원칙상 헌법재판소법 제 68 조제 1 항에의한헌법소원심판은청구할수없다고할수있다. 4. 국민참여감사의문제점및개선방안 (1) 국민감사청구와공익감사청구의문제점및개선방안 1) 청구인관련현행국민감사청구는 19세이상 300인이상의국민이연서로청구하도록되어있으며, 공익감사청구는 1 19세이상으로서 300명이상의국민, 2 비영리민간단체지원법 제2조제1호내지제3호, 제6호의요건을갖추고상시구성원수가 300인이상으로등록된공익추구의시민단체로서, 정치적성향을띄지않고특정계층또는집단의이익을추구하지않는단체, 3 감사대상기관의장, 4 지방의회등이할수있다. 먼저국민감사청구와공익감사청구는모두 19세이상 300인이상의국민 을청구인으로정하고있다. 여기서의쟁점은첫째, 청구인의연령을 19세이상으로정한것이적정한것인가, 둘째, 300인이상의국민을요구하는것이청구인수로적정한것인가이다. 우선청구인의연령을 19세로정한것은대통령, 국회의원, 지방자치단체의의회의원및장의선거선거연령을 19세이상의국민으로정한 공직선거법 제15조제1항및제 2항과논리적맥락을같이하려는것으로보인다. 하지만이러한태도는다음과같은두가지이유에서타당하다고할수없다. 첫째, 현재 공직선거법 상선거연령도 18세로인하되어야한다는목소리가높다는점이다. 선거연령인하의정당성근거는청소년의정치참여확대에있다. 이미 18세가되면독자적인인지능력을갖추고있기때문에소신있는정치적판단을할수있으며, 과거와달리높아진교육수준과인터넷을통한각종정보의교류와습득이활발해져선거연령을낮춰도특별한문제는없다고본다. 또한 18세가새로운유권자층으로등장하게되면이들을대상으로하는입법과정책적관심을증가시키는유인효과가나타날수있으며정치적책임의식을고양시키는효과를기대할수있다. 청소년유권자의선거참여가입법과정책으로피드백되는환류체계를정착시키고, 이과정에서청소년들은 38) 헌재 헌마 1027, 결정문 [ 각하 (1 호전문 ), 각하 (4 호 )] 107

112 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 참여민주주의의가치를함양하고공유할수있는합리적인유권자로자리매김할수있다. 무엇보다대부분의국가에서선거연령을 18세로규정하고있다는점도선거연령인하의근거가된다. 미국, 영국, 일본, 독일등의회민주주의가정착된대부분의국가에서는 18세가되면선거권을행사할수있다. OECD 국가중에서는폴란드를제외하면우리나라가유일하게아직까지선거연령을 19세로유지하고있는국가이다. 39) 이렇게보면 공직선거법 상선거연령을근거로국민참여감사의청구인연령을정하는것은설득력이떨어진다. 둘째, 선거에서요구되는유권자의판단능력과국민참여감사에서요구되는청구인의판단능력은질적으로다르다는점이다. 먼저전자는해당국가에현존하는정치적, 경제적, 사회적, 문화적환경에서누구를국민또는주민의대표로선출할것인가를정치적으로평가하는능력이다. 반면후자는국가공동체생활에서발생하는일상적인부패와부조리를시민이비판적으로평가하는능력이다. 실제로국민감사청구와공익감사청구의청구분야는환경, 교육, 건설 교통, 재정 금융, 각종인 허가등시민의실생활과관련된모든분야를망라하고있다. 40) 여기서보듯특히환경이나교육분야는청소년들과도직접이해관계를맺고있는분야로, 여기서발생하는부패나부조리에대해서는이들의의견을충분히반영할필요가있다. 이러한두가지측면을감안하면국민감사청구와공익감사청구의청구인연령을 19세이상으로정한것은설득력이없으며, 18세로인하하는것이타당하다. 물론국민감사청구의청구인연령은법률사항이기때문에감사원단독으로결정할수있는사항은아니다. 하지만공익감사청구의청구인연령인하는감사원훈령을개정하는것으로족하므로당장실천적으로고려할수있을것이다. 그리고공익감사청구의청구인연령인하는향후국회가국민감사청구, 나아가 지방자치법 상주민감사청구의청구인연령 41) 인하를전향적으로검토하는중요한기준이될것이다. 다음으로국민감사청구나공익감사청구에 300인이상의국민을요구하는부분을살펴본다. 이문제는국민감사청구와공익감사청구의제도적취지에비추어검토되어야한다고본다. 이들제도의취지는국민들이실제피부로느끼는불합리한사항을신속하게해결함으로써감사에대한만족도를높이고, 국가와지방자치단체및공공기관의행정에 39) 선거연령인하에대한논의에대해자세한것은김종갑 김선화, 선거연령인하의쟁점및고려사항, 이슈와논점 제 1244 호, 국회입법조사처, ) 자세한통계는감사원, 앞의책, 34, 44 쪽. 41) 지방자치법 제 16 조제 1 항역시주민감사청구의청구인연령을지방자치단체의 19 세이상의주민으로정하고있다. 108

113 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 대한국민의참여와감시를확대함으로써행정의투명성과공정성을제고하기위해도입되었다. 42) 여기서보듯국민감사청구와공익감사청구는주관적권리를보호하는제도임과동시에행정의객관적공익성을담보하는제도로이해된다. 행정의객관적공익성을담보하는것이이들제도의중요한취지인이상, 국민의일정수이상을요구하는것은어느정도불가피한것으로보인다. 43) 그러나다음과같은두가지측면은고려할필요가있다. 첫째, 국민감사청구나공익감사청구는정치적소수세력에게그들의반대의견을밝힐수있는기회를부여함으로써극단적인정치적대립을피할수있는통로를제공함과동시에국가권력의정당성확보에기여한다. 둘째, 오늘날강조되고있는참여민주주의원리는감사원의감사영역에도적용되어야하며, 이를위해서는국민들이국가나지방자치단체, 공공기관의문제에대해이의를제기할수있는통로를가급적넓게확보할필요가있다. 44) 이러한관점에서본다면현행국민감사청구나공익감사청구의청구인수를 300인보다완화하는것이타당하다. 다만공익감사청구의경우, 19세이상 300인이상의국민 외에시민단체도청구인으로되어있어청구인수를완화할필요성은국민감사청구보다덜하다고할수있다. 국민감사청구의경우, 시민단체가아닌일반개인에게 300인이상의서명과증빙서류를첨부할것을요구하는것은지나치게번거로운일이기때문이다. 아울러청구인수를완화하면감사청구가남용될우려가있기는하지만, 감사청구를인용할것인지여부는여전히감사원의재량적판단에따른다는점에서이러한우려가청구인수유지나상향조정의결정적근거가될수는없다고본다. 한편공익감사청구의경우, 19세이상 300인이상의국민 외에 비영리민간단체지원법 제2 조제1호내지제3호, 제6호의요건을갖추고상시구성원수가 300인이상으로등록된공익추구의시민단체도청구인으로정하고있다. 시민단체의대부분의일이결국감사기능과관련된다는점에서감사원이공익감사청구를통해시민단체들의오랜경험과전문성을반영하는것은긍정적으로평가될수있다. 45) 다만다음과같은몇가지사항은개선되어야할필요가있다고본다. 첫째, 정치적성향을띄거나특정계층또는집단의이익을추구하는시민단체를청구인에서배제하고있다는점이다. 물론공익감사청구의제도적취지를행정의객관적 42) 감사원, 앞의책, 14 쪽. 43) 청구인수에대한자세한논의는선정원 조성규 박재윤, 앞의책, 쪽. 44) 조경호 이정주, 앞의글, 쪽. 45) 감사원, 앞의책, 60 쪽. 109

114 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 공익성을담보하는데있다고본다면, 특정한정치성향을지향하거나부분이익을추구하는시민단체는청구인으로서적합하지않다는논리도나올수있다. 하지만이는대단히편협한시각이다. 앞에서도언급한대로국민감사청구나공익감사청구는정치적소수세력에게그들의반대의견을밝힐수있는기회를부여함으로써극단적인정치적대립을피할수있는통로를제공함과동시에국가권력의정당성확보에기여하는기능을가지고있다. 이러한점을감안한다면다수의정치적의견이나이익에반대하는세력에게공익감사청구의기회를봉쇄하는것은타당하다고보기어렵다. 이들이다수주의가지배하는행정영역에문제를제기하고, 이를감사원이수용하는과정이반복된다면국민의전체공익은오히려제고된다고할수있다. 둘째, 정치적성향을띄거나특정계층또는집단의이익을추구 해야한다는부분이상당히불명확하다는점이다. 물론공익감사청구가국민의권리를제한하거나의무를부과하는제도가아니어서법규범에게요구되는명확성의정도가엄격하다고볼수는없지만, 그렇게보더라도이부분은대단히불명확하다. 예컨대특정한시민단체가주장하는정책이특정한정당의정책과유사한경우, 그주장자체가아무리타당하더라도이를정치적성향을띄는시민단체의주장이라고볼수있을것이다. 또한교육, 의료, 과학기술등과같은전문분야의시민단체들도이들의주장의타당성여부와관계없이특정계층또는집단의이익을추구하는시민단체들의주장으로간주할수있을것이다. 이는결국불명확한규정으로인해감사원의자의적인해석이발생할수있다는것으로, 시민단체의공익감사청구를크게위축시킬수있다고본다. 셋째, 현행공익감사청구제도는상시구성원수가 300인이상으로등록된공익추구의시민단체를청구인으로정하고있다. 하지만우리사회에서는아직풀뿌리시민운동이활성화되어있지않아 300인이상인시민단체는매우드문편이다. 46) 나아가이는소수의시민단체가공익감사청구를독점하는부작용도낳을수있다고본다. 또한시민단체가공익감사청구를하는경우에는이사회의결서를제출하도록함으로써, 공익감사를청구하는단체가내부의대표의사결정기구인이사회를통해감사청구내용을의결했는지를확인하고있다 ( 공익사항에관한감사원감사청구처리에관한규정 제7조제1항제 2호 ). 하지만시민단체입장에서보면매번이사회회의록을제출하는것도번거로울뿐만아니라원칙상정부에제출해서는안될민간단체회의록을정부기관에제출해야한다는것도부당하다고볼수있다. 47) 46) 선정원 조성규 박재윤, 앞의책, 110 쪽. 47) 검색 110

115 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 2) 청구대상관련현행국민감사청구와공익감사청구의청구대상에대해서는다음과같은몇가지문제점을지적할수있다. 먼저국민감사청구는청구대상을 공공기관의사무처리가법령위반또는부패행위로인하여공익을현저히해하는경우 로정하고있다. 이는 1 법령위반또는부패행위가있을것, 2 이로인해공익을현저히해할것이라는두가지요건이결합된것이다. 이는결국위법한행위임과동시에공익에현저히반하는행위이어야한다는것으로지나치게가중된요건이라고본다. 또한청구대상이다소추상적이고불명확하게규정되어청구대상인지아닌지여부를확실하게예측하기도어렵다. 이런점에서공익감사청구의경우와같이청구대상을구체적으로열거하여예측가능성을부여할필요가있다. 요컨대현재국민감사청구의대상은지나치게제한적이고불명확하다는점에서공익감사청구와같이청구대상을넓게허용하는것이바람직하다. 48) 다음으로공익감사청구의경우에 감사원법 제22조내지제24조에서규정한감사의범위를청구대상으로인정하고있다. 이에따라지방자치단체와그장의권한에속하는사무도공익감사청구의대상이된다. 이는주민감사청구제도를사실상고사시키고있는결정적요인이된다. 참고로 2012년의공익감사청구 250건중지역주민이청구한것이 193건이나되고있다. 따라서감사원의공익감사청구의대상에서주민감사청구와관련된사무, 특히지방자치단체와그장의권한에속하는사무에대해서는반드시제한규정을두거나혹은주무부장관이나시 도지사에게이첩하도록하는규정을마련하는것이타당하다. 49) 3) 청구기간관련 현행국민감사청구에는청구기간에특별한제한이없는반면, 공익감사청구의경우에는 당해사무처리가있었던날또는종료된날부터 5 년이경과하면제기할수없도록함으 로써 5 년의청구기간을두고있다. 그러나이는다음과같은두가지측면에서바람직하 다고볼수없다. 먼저공법상청구기간제도는소정의청구기간이후에는문제된공권력 작용을더이상다툴수없도록함으로써권리관계를신속히확정하여법적안정성을 확보하는데그목적을두고있다. 50) 그러나공익감사청구의경우, 특정인의권리를구제 하는성격보다는행정의객관적공익성을담보하는성격이강하므로청구기간을제한하는 48) 선정원 조성규 박재윤, 앞의책, 157 쪽. 49) 김상호, 비교적관점에서현행주민감사청구제도의문제점과개선방안, 지방정부연구 제 17 권제 2 호, 한국지방정부학회, 2013, 222 쪽. 50) 헌재 헌마 152, 판례집 13-2, 447, 455 ; 헌재 헌마 904, 판례집 19-2, 507, 511). 111

116 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 것은청구기간제도의취지에부합하지않는다. 다음으로현대행정의전문화, 기술화의특성상사무처리상황에대해국민이필요한정보에시의적절하게접근하는것이용이하지않은상황에서 사무처리일 을기준으로청구기간을제한하는것은설득력이떨어진다. 아울러주민감사청구와같이소송에의한불복이허용된다면소송상제소기간과연결되는점에서감사청구기간의제한이정당화될수있으나, 51) 공익감사청구의경우에는소송에의한불복이허용되지않는다는점에서청구기간제한의필요성이크다고보기어렵다. 52) 4) 감사청구처리관련 감사원의국민감사청구나공익감사청구에대한처리와관련하여단연주목되는것은 그감사실시결정비율이낮다는것이다. 그자세한현황은다음과같다. 표 1 국민감사청구접수 처리등통계 (2014~2016) 처리완료처리중감사실시연도접수소계감사실시기각각하취하등감사중검토중결정비율 (%) 입건불문 계 표 2 공익감사청구접수 처리등통계 (2014~2016) 처리완료처리중감사실시연도접수소계감사실시기각각하취하등감사중검토중결정비율 (%) 입건불문 계 ) 지방자치법 제 16 조제 1 항, 제 17 조제 1 항. 52) 선정원 조성규 박재윤, 앞의책, 쪽. 112

117 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 표 1 과 표 2 에나타나듯이국민감사청구와공익감사청구모두감사실시결정비율이매우낮게나타나고있다. 감사실시결정비율이낮다는것은공익적차원에서반드시감사가필요하다고판단한국민이나시민단체입장에서감사원에대한불만감, 그리고그로인한불신으로이어질수있다는점에서감사실시를결정하지못한이유에대해투명하게정보를공개함으로써제도의실효성을제고해야할것이다. 53) 이러한낮은감사실시결정비율로인하여시민사회에서는감사원이시민의눈높이를따라가지못하고정부편향적입장을취하고있다거나, 감사원이상식적판단보다는철저한증거나근거에만의존하는업무자세를취하고있다는비판이제기되고있다. 54) 또한감사청구를한후조사과정에서청구인에게의견을피력할수있는기회가부족하고문제를야기한행위당사자만만나결정을내리는경우가비일비재하다는비판이제기되고있는데, 55) 이역시낮은감사실시결정율의주요원인이되는것으로보인다. 감사청구조사과정에서청구인에게충분한청문의기회를보장하는것은헌법상적법절차원칙의당연한요청이므로헌법적인차원에서반드시존중되어야한다고본다. 56) 물론감사원의독립성을감안한다면, 감사원이국민감사청구나공익감사청구에서청구인의의견에구속된다고보기는어렵다는견해가있을수있다. 이에따른다면감사청구된사안에대한감사실시여부는전적으로감사원의재량에따른다는결론이나온다. 하지만헌법과법률에서감사원의직무상독립성을보장한궁극적취지는대통령이나국회등다른국가기관이감사원의인사나감사과정에영향력을행사하여감사원의정치적중립성을훼손하는것을방지하는데있다고본다. 이렇게보면감사원이청구인의의견을충분히경청하고, 감사실시결정에대해다소적극적인자세를취하는것은감사원의독립성을훼손하기보다는오히려강화하는것으로볼수있다. 왜냐하면시민의지지를바탕으로한감사에대해다른국가기관이부당한영향력을행사하기는어렵기때문이다. 한편감사개시결정과관련하여감사원은공익감사청구와관련법규와명시된원칙적감사개시결정및통보시한을준수하지않고있다는지적이있다. 57) 즉 공익사항에관한감사원감사청구처리에관한규정 제11조제1항과제14조제1항에따르면감사원은 53) 조경호 이정주, 앞의글, 45쪽. 54) 감사원, 앞의책, 58쪽. 55) 위의책, 60쪽. 56) 헌법재판소역시적법절차원칙은기본권제한과관련되는지여부를불문하고모든입법작용과행정작용에적용된다고함으로써이러한해석을뒷받침하고있다. 헌재 헌가 8, 판례집 4, 853, ) 더불어민주당박범계의원보도자료, j&q=&esrc=s&source=web&cd=23&ved=0ahukewijgssj0bdvahxdm5qkhurkbkc 4FBAWCC8wAg&url= http%3a%2f%2ftheminjoo.kr%2ffiledn.do%3fseq%3d17744&usg=afqjcnhtxx1ehacv-kgki6hg58pcf 9hpLQ 검색 113

118 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 원칙적으로접수일로부터 1 개월이내감사실시여부를결정하고그로부터 10 일이내청 구인에게결정결과를통지해야하는데, 2012 년부터 2016 년 8 월 8 일까지감사원이공익감 사청구를기각하거나각하하는데소요된평균기간은평균 68.4 일가량소요된것으로 나타났다. 물론 40 일의감사개시결정및통보시한은개별사건의특수성및현실적인제반여건을 불문하고모든사건에있어서공정하고적정한감사결정을하는데충분한기간이라고는 볼수없다는점에서이를강행규정으로보기는어려울것이다. 하지만국민적주목을 받는사안이나핵심권력층이연루된사안의경우에는감사원스스로가가급적 40 일의 시한을준수하려는노력을보여야한다. 그럼에도 2016 년환경부를피청구인으로하는 가습기살균제피해조사및피해신고의소극행정관련공익감사청구는지난 3 월 29 일청 구됐지만 150 일이경과한지난달 25 일에서야기각통보하였으며, 대통령비서실을피청 구인으로하는청와대의어버이연합등극우단체개입의혹관련공익감사청구또한 91 일 만에기각했다. 또한대우조선해양의분식회계및부실경영관련공익감사청구역시 90 일 만에기각통보했다. 이는결국감사원이국민적주목을받는사안이나핵심권력층이 연루된사안의경우에는오히려감사개시결정및통보를의도적으로지연한다는의혹을 불러일으키기에충분한것이라고본다. 이러한점에서감사개시결정및통보가지연된 경우에는이에대한감사원의충분한해명이필요하다고할수있다. 감사개시결정과관련하여또하나살펴볼문제는감사개시결정의주체이다. 현행 제도에따르면국민감사청구의경우에는국민감사청구심사위원회가감사실시를결정 한다. 반면공익감사청구의경우에는사무총장또는공직감찰본부장이결정하되, 필요시 감사청구자문위원회의자문을거치도록하고있다. 감사개시결정의객관적공정성을 담보한다는측면에서공익감사청구의경우에도국민감사청구의경우와같이현행 감사 청구자문위원회 를 공익감사청구심사위원회 로개편하여여기에감사개시결정권을 부여하는것이타당하다고본다. 또한현행국민감사청구심사위원회와감사청구자문위원회는위원장과외부위원 4 인을 포함한 7 인의위원으로구성하도록하고있다. 외부위원을위원전체의과반수이상 포함시킨것은감사개시결정의객관적공정성을확보한다는측면에서긍정적으로평가 할수있다. 다만현행제도하에서는감사원이외부위원으로위촉될수있는자격 58) 을 58) 국민감사청구심사위원회의경우, 1 변호사의자격이있는자, 2 공인된대학등에서부교수이상의직에있거나있었던자, 3 언론사의취재 보도업무에 10 년이상종사한자, 4 비영리민간단체지원법 제 4 조의규정에따라등록된공익을목적으로하는시민단체의대표자, 5 기타감사청구에관하여판단할수있는지식과경험이있는자중에서외부위원을위촉하여야한다. 반면감사청구자문위원회의경우에는 114

119 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 가진자들중에임의로외부위원을위촉할수있다. 이보다는외부위원 4인중최소한 2인정도는감사청구된사안에대해전문성을가진개인이나단체의추천을받아위촉하는것이감사개시결정에대한신뢰를높이는방안이라고본다. 아울러감사청구자문위원회의경우, 내부위원 3인과외부위원 4인으로위원회를구성하도록한규정과달리, 외부위원 4명과내부위원이 4명이참석해회의를진행한경우도확인되었다. 외부위원을과반수이상으로규정한취지는국민적관심사안에대해감사원마음대로감사여부를결정하지못하도록하는데있다. 이런점에서외부위원과내부위원의비율이동률인상황에서회의를진행하는관행은결코바람직하다고보기어렵다. 59) 5) 국민감사청구와공익감사청구의제도적통합마지막으로검토할것은국민감사청구와공익감사청구를현재와같이이원화할것인지, 아니면양자를제도적으로통합할것인지에관한문제이다. 결론부터살펴보면양자를제도적으로통합하는것이바람직하다고본다. 그이유는다음과같다. 국민감사청구와공익감사청구는기능적으로중복되는제도이다. 양자는모두국민이공익적차원에서감사원에감사를청구하는것을골자로한다. 이러한점에서업무처리의과정도거의유사한흐름을나타내고있다. 60) 양자가기능적으로중복된다는점은국민감사청구접수시감사청구의주된내용이국민감사청구대상에서는제외되나공익감사청구대상이되는경우에는공익감사청구로전환하여접수할수있도록하고있다는점에서쉽게확인된다 ( 국민감사청구사항의사무처리에관한규정 제3 조의2). 국민감사청구와공익감사청구의기능적중복은국민감사청구의유명무실화로나타나고있다. 앞의 표 1 에서보듯이 2014년부터 2016년까지국민감사청구접수건수는 35건에불과하다. 이는같은기간 463건의공익감사청구접수건수와큰차이를나타내는것이다. 그나마 35건의접수건수중감사실시결정비율은 19.5% 에그치고있다. 이러한국민감사청구의비효율성은국민감사청구를담당하는조직의축소로이어지고있다. 감사원은 1 변호사의자격이있는자, 2 공인된대학등에서도시계획 개발, 재정 금융, 환경 복지, 법률등을연구하여조교수이상의직에있거나있었던자, 3 언론사의취재 보도업무에 7 년이상종사한자, 4 비영리민간단체지원법 제 4 조의규정에따라등록된공익을목적으로하는시민단체를대표하는자, 5 기타감사청구분야에대한풍부한지식과경험이있다고인정되는자중에서외부위원을위촉하여야한다. 59) 더불어민주당백혜련의원보도자료, web&cd=8&ved=0ahukewi25a-inlpvahwci5qkheibbdkqfghamac&url=http%3a%2f%2fwww.the minjoo.kr%2ffiledn.do%3fseq%3d18408&usg=afqjcnfofqxybgtvbmonxuxlour1sh-ubw 검색 60) 조경호 이정주, 앞의글, 47 쪽. 115

120 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 제도시행초기인 2009년 1월감사청구조사단을감사청구조사국으로확대 개편했으나, 2016년 1월민원전담부서를타국으로이첩하며다시금감사청구조사단으로축소했다. 61) 그렇다면결국현재의국민감사청구제도를별도로유지하기보다는제도의선택과집중이라는측면에서이를공익감사청구제도로통합하는것이타당한것으로보인다. 다만공익감사청구제도로통합하는경우에도앞에서지적한현행공익감사청구제도의여러가지문제점들은개선되어야할것으로본다. 아울러양자의통합적운영을위해서는법체계의정비가선행되어야할것이다. 구체적으로국민감사청구의법적근거인 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 제6 장을삭제하고, 현재감사원훈령에근거를두고있는공익감사청구를 감사원법 에규정하는것이타당하다. 구체적으로 감사원법 에는공익감사청구의법률적근거를마련하고, 그세부적인절차는감사원규칙으로정하면될것이다. (2) 감사원심사청구의문제점및개선방안감사원심사청구제도는행정권의자기반성이나법원의부담경감을위한행정심판제도로고안되었다기보다는옴부즈만제도의행정통제적인기능을하는제도로고안된것이다. 즉이해관계인의감사청구를통해행정통제를위한감사를개시함으로써예방적감사활동의실효성을확보하는데일차적목적이있다. 62) 대법원역시감사원심사청구는감사원의감사를받는자의행정행위에이해관계가있는자로하여금감사원에대하여행정행위가적법한것인지여부나타당성이있는것인지여부에대한심사를하도록하여감사원의직무수행에도움을주고행정운영의개선을기하고자하는취지가있다고판시하고있다. 63) 다만감사원심사청구를통해이해관계인의권리나이익을보호하는결과가발생하나, 이는어디까지나제도의부수적효과에불과하다고보아야한다. 64) 따라서이해관계인의권리나이익을보호한다는관점에서감사원심사청구제도의구체적내용을정하는것은제도의본질을흐리는것으로바람직하다고보기어렵다. 이렇게보면현행감사원심사청구제도에대해서는몇가지문제점을지적할수있다. 61) 검색 62) 감사교육원, 감사원법의이해, 2006, 175 쪽. 63) 대법원 선고 92 누 5294 판결. 64) 이는 감사원법 제 43 조제 1 항이정하는감사원심사청구의대상에행정소송이나행정심판에서의행정청에해당하지않는국가기관및사인의행위까지포함되며, 그행위에있어서도부분적으로사법관계에서의행위까지포함된다는점에서도확인할수있다. 정호경, 감사원심사청구제도에관한고찰, 법학논총 제 25 집제 4 호, 한양대학교법학연구소, 2008, 112 쪽. 116

121 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 첫째, 감사원법 제43조제1항은심사의청구인을감사원의감사를받는자의직무에관한처분이나그밖의행위에관하여이해관계가있는자로정하고있다. 여기서 이해관계가있는자 에대한해석이문제되는데, 이에대해감사원실무에서는당해처분이나기타행위에관하여그취소나변경등을구할구체적인법률상의이익이있는자를말하고, 단순한반사적이익을상실한자는제외된다고본다. 65) 하지만이는청구인적격을항고소송의원고적격의인정범위로제한하는것으로행정의객관적공익성을담보하려는감사원심사청구제도의본질에부합하지않는다. 이러한점에서최소한사실상의이익을가진자및간접적이해관계를가진자에대해서도청구인적격을인정하는것이타당하다고본다. 66) 둘째, 감사원법 제44조제1항은이해관계인에게심사청구의원인이되는행위가있음을안날부터 90일이내에, 그행위가있은날부터 180일이내에심사를청구하도록하고있다. 즉청구기간을제한하고있다. 이러한청구기간은 1995년에개정된것으로, 일반적인행정심판청구기간과동일하게조정된것이다. 하지만행정심판과감사원심사청구는제도적취지가다르다는점에서, 후자에게이렇게짧은청구기간을두는것은제도의본질을외면한것으로볼수있다. 67) 감사원심사청구와제도적본질이유사한 헌법재판소법 제68조제1항에의한헌법소원심판의경우에도그사유가있음을안날부터 90일이내에, 그사유가있는날부터 1년이내에청구하도록함으로써감사원심사청구보다는청구기간을더길게정하고있음을참고할필요가있다. 셋째, 감사원심사규칙 제12조제2항은감사원은심사청구의대상인처분기타행위외의사항에대하여는결정할수없다는점을규정하고있다. 하지만이역시감사원심사청구제도의일차적목적이개인의권익구제가아닌이상타당하다고볼수없다. 왜냐하면감사원심사청구를행정의객관적공익성을담보하는제도로본다면굳이심리의범위를심사청구의대상으로제한할이유는없기때문이다. 68) 한편감사원심사청구의운영실태에대해서도몇가지문제점을지적할수있다. 69) 먼저감사원의심사청구제도가세금환급수단으로서편향적으로운영되고있다는점이다. 구체적으로감사원은 2014년부터 2016년 8월까지 141건의심사청구를인용했는데, 이중 65) 감사교육원, 앞의책, 166 쪽. 66) 정호경, 앞의논문, 113 쪽. 67) 위의논문, 쪽. 68) 위의논문, 113 쪽. 69) 더불어민주당금태섭의원보도자료, gs_board3&wr_id=68&sst=wr_2&sod=desc&sop=and&page= 검색 117

122 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 99건 (70.2%) 이세금부과에대한불복사건으로가장많았으며, 다음으로근로복지 ( 임금, 각종보험급여문제 ) 관련 23건, 도로 ( 변상금, 점용료 ) 관련 16건순이었다. 이는감사원심사청구제도가그제도적취지와다르게사실상개인의권익구제수단으로변질되고있다는점을나타내는것이다. 이를해결하기위해서는감사원심사청구의구체적내용을제도의본질에부합하게정하는것이중요하며, 이러한취지에서앞의세가지문제점을지적하였다. 다음으로감사원심사청구는 2007년 389건에서 2015년 1,358건으로해마다대폭늘어나고있으나 ( 신규청구기준 ), 심사청구가받아들여진것은처리사건의 10% 이하에그치고있다. 인용률이낮다는것은감사원에대한불신을야기할수있다는점에서심사청구를인용하지못한이유에대해투명하게정보를공개함으로써제도의실효성을제고해야할것이다. 끝으로 감사원법 제43조제3항은각하, 인용, 기각등의결정은특별한사유가없으면그청구를접수한날부터 3개월이내에하도록하고있으나, 심사청구처리에걸린시간은평균 180일로법정기한 90일을 2배초과했으며, 10년간처리된심사청구의 60%(3,485건 /5,872건 ) 가법정기간을초과해처리됐다. 개별사건의특수성및현실적인제반여건을감안한다면 감사원법 제43조제3항을강행규정으로보기는어렵지만, 중대한공익적사안의경우에는감사원스스로가가급적법정기한을준수하려는노력을기울이는것이바람직하다. Ⅳ. 마치며 비교적인관점에서시민참여감사제도는국제적요인, 국내의정치 경제적위기와부패스캔들의발생, 국가적개혁의필요성, 시민사회의여론과시민단체의역량및조직력, 최고감사기구의독립성및역량등에따라그도입및범위가결정되는것으로보인다. 우리나라의경우, 국내의정치 경제적위기나부패스캔들이나국가적개혁필요성이시민참여감사제도발전과정의주된동력이되었다. 나아가한국의감사원은상당한독립성과역량을확보하고있으며, 사회적으로시민사회가상당한영향력을행사하고있다는점은향후시민참여감사제도가활성화될수있는중요기반이될수있다고본다. 118

123 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 다만현행국민참여감사제도는감사청구나감사에대한의견제시가감사계획단계로제한되고있어시민사회에대한최고감사기구의상대적우위를전제하고있다. 또한시민참여감사제도의일차적인목적도시민사회를통해감사에대한정보를확보함으로써감사의전문성을강화하는데있는것으로보인다. 이는국민참여감사제도의활성화를제약하는여러가지제도적요인으로나타나고있다. 이러한요인들을앞으로개선보완한다면, 향후우리나라의시민참여감사제도전망은상당히밝다고생각한다. 119

124 - 토론문 - 국민참여감사제도에대한공법적고찰 에관하여 조소영 ( 부산대학교법학전문대학원교수 ) 1. 들어가는말 감사원은 1996년에공익감사제도와 2002년국민감사청구제도를도입하였고, 이러한제도화와시행은공익적사업에있어서불합리하거나부조리한행태에대해시민의감사참여를가능하게함으로써참여형감사거버넌스체계를구축했다고할수있고민주주의실현의한방편이었다고할수도있을것이다. 특히국민참여감사제도는국민이국정운영의주체가되는의미까지도인정될수있다는점에서더큰의미를갖는다고하겠다. 발제자가적시하고있는바와같이국민참여감사의헌법적근거가국민주권원리와청원권이라는설명도같은맥락이라고할수있을것이다. 따라서국민참여감사가대의제하에서국민주권의현실적권력성을담보하는중요한기능을한다고평가한발제자의의견에전적으로동의한다. 발제자는국민참여감사제도를규정을중심으로하여각각의내용을분석하고, 그문제점및개선방안에대해서논의하고있다. 청구인관련, 청구대상관련, 청구기간관련, 감사청구처리관련으로구분하여각각문제점을분석하고그개선방안에대하여설명한후국민감사청구과공익감사청구의제도적통합에이르기까지전반적인논의를진행하고있다. 관련제도에대한정밀한분석문을통해현행국민감사청구제도에대해의미있는공부를할수있는기회였다는것에발제자와감사연구원관계자들게우선감사의말씀을드린다.

125 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 2. 청구인관련사항 먼저발제자는현행국민감사청구의청구인의연령이 19세로규정된것과관련하여공직선거법상의선거연령을근거로청구인연령을정한것은설득력이떨어진다고분석하고있다. 선거에서요구되는판단능력과국민참여감사에서요구되는판단능력은질적으로다르기때문이라는것인데, 발제자가설명하고있듯이국가공동체생활에서발생하는일상적인부패와부조리를시민이비판적으로평가하는제도이고, 청구분야가시민의실생활과관련된모든분야를망라하고있다는점에서청구인의연령은선거연령과다르게인정되어야한다는점에동의한다. 다만이러한제도적취지나실제에서의차이점은청구인의연령을반드시 18세로규정해야할이유가없다는점을뒷받침할수도있다고생각된다. 국민으로서감사원의감사청구를신청할수있는최소한의자격요건으로서의연령은오히려학교생활에서의문제점을실증적으로인식하는청소년의연령으로더낮출수도있는것이아닌가라는생각인것이다. 청구인관련사항으로발제자가문제점으로지적하고있는규정의불명확성에관한내용에대해서생각해보기로하겠다. 우선 정치적성향을띄거나특정계층또는집단의이익을추구하는시민단체 를청구인에서배제하고있는부분은, 어떤것이정치적성향인지특정계층의이익또는집단의이익을추구한다는것이무엇을근거로판단되어야하는것인지가명확하지않기때문에감사원의자의적인해석이발생할수있고시민단체의공익감사청구를크게위축시킬수도있다는발제자의문제제기에동의한다. 또한 300인이상으로등록된공익추구시민단체의실제숫자가많지않다는점이보여주는문제점에도공감하는바이다. 한편 300인이상의국민을요구하는요건은국민감사청구의활성화에관한한가중적요건이라고볼수있다. 같은문제의식을공유하는국민 300인을동시에집결하게하기위한별도의노력이필요하게되고, 그과정에서특정계층화의오해나집단이익강변의오해가발생될수있을것이기때문이다. 3. 청구대상관련사항 발제자는현행국민참여감사제도의청구대상규정내용이법령위반또는부패행위가

126 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 있어야하고이로인해공익을현저히해할것이라는두가지요건을모두요구하는것이지나치게가중된요건이고불명확한규정내용임을문제로들고있다. 같은의견으로, 따라서국민감사청구이대상을좀더구체화하는것이필요하다는생각을하게된다. 다만지방자치단체와그장의권한에속하는사무에관한공익감사청구의대상성인정이주민감사청구제도를사실상고사시키고있고따라서제한규정을두거나이첩규정을두어야한다는발제자의생각에는다른의견을제시해보고자한다. 왜냐하면지자체의자체감사나상급기관의감사에대한주민의불신이오히려더큰실질적이유였던것은아닌지라는생각이들어서이다. 비교상대적으로감사원이라는독립기관에이한객관적감사에대한국민들의신뢰를반증하는결과일수도있기때문이다. 따라서이사항에대한제한규정이나이첩규정의신설에는더신중한검토가필요하다고본다

127 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 - 토론문 - 국민참여감사제도에대한공법적고찰토론문 윤성현 ( 한양대정책학과, 헌법학 ) 1. 서 오늘날감사제도의정상화와이를위한개혁의필요성은매우중요한국가적아젠다로부상하고있다. 과거의부패관행과사회전반의적폐를청산하여국가개조를이루려는시대상황에서는, 감사기관의공정하고정의로운역할이중요하고이를위해관련제도가정비되는것은평소보다훨씬더중요한의미를가진다. 토론자는이러한감사제도의중요성에대해서는충분히인식하고있으면서도, 지금까지는여러제약으로인해막상심도있게연구할기회를갖지못했다. 따라서오늘토론자가토론문을통해서특별히새로운내용을제시하기는역부족이고, 오히려발표문의심도있고상세한서술을보면서우리국민참여감사제도전반에대해많이배우는계기가되었다는것을미리밝혀둔다. 다만소중한포럼에참여할기회를가지게된만큼, 토론자가헌법학자로서평소연구해온헌법원리와기본권의관점에서떠오르는몇가지단상들을두서없이제시해보는선에서부족한토론을갈음하려한다. 2. 연구대상국가선정 : 왜코스타리카와필리핀인가? 비교대상국가로서코스타리카와필리핀이선정된것은, 주로미국과유럽, 일본등을비교대상으로삼아온우리학계의주류적관행에비춰보면, 신선하지만다소낯선느낌이드는것도사실이다. 토론자의막연한추측으로는기존에이미제도가소개된소위선진국들을피하고우리와같이정부부패가만연했던중진국수준의국가를의도적으로

128 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 선택한것이아닌가여겨지기도하는데, 이에대해발표자께좀더자세한선정이유를여쭙고싶다. 토론자의생각으로는, 위국가들은사회현실이나실상이우리에게잘알려져있지않고실제체류기회가적으며, 우리가입수하거나접근가능한자료가한정적이어서비교대상국가로서의적실성이다소떨어질수있지않나하는생각이들고, 다음으로필리핀은적어도제도적측면에서라도우리가갖지못한공동심사제도를두고있다는점에서는주목해볼수있지만, 코스타리카는우리보다낮은수준의참여제도를두고있을뿐인데, 거기서얻을수있는시사점이분명하게드러나지않는부분이있는것같다. 3. 국민참여감사의헌법적근거와향후제도설계관련 국민참여감사청구는그자체로기본권의지위까지인정하기는어렵다고보이지만, 1) 이 를법률등에서도입한다고했을때는행정의투명성등의관점에서발표자께서적시하 신청원권외에도알권리나정보공개청구권과같은기본권들이추가적인헌법상근거가 될수있지않을까도생각해보았다. 또한발표자께서는국민주권원리와그현실적권력성을헌법적근거로제시하셨고, 토 론자도이를기본적으로부인하는것은아니나, 추상적인국민주권원리보다는 행정기능 으로서의감사 vs 민주주의적통제 라는권력분립적구도에서볼때국민참여감사제도의 헌법적위상이조금더구체적이고선명하게부각될수있는여지는없을지생각해보았다. 감사제도는본래의기능이나역할에비추어봤을때는행정과전문성의영역으로볼 수있을것인데, 그러나가령 4 대강감사라든지기타다양한현실적문제들에서이것이 현정부나정치세력의과오에대해서는소극적으로대응하고, 지난정부나정치세력의 과오에대해서는더적극적으로, 혹은정치적으로이용한다는세간의비판을받아왔으므 로이를행정청으로서완전히독립시키거나혹은아예민주주의적기관으로변모내지 그러한성격을가미 ( 국회로이관혹은시민의참여 ) 하는방향의요구가커지게되었다고 생각된다. 따라서국민참여감사제도가갖는민주주의적성격과이에대응하여본래의감 사가가지는행정의전문적성격을기능적권력분립의차원에서고찰하는것이헌법상 근거에서중요하게다루어질내용이라고생각해보았다. 1) 확정적이지는않지만기본권으로인정할수있는여지가있다는견해로, 조재현, 국민감사청구제도에관한고찰, 공법학연구, , 305 면

129 제 3 주제 _ 국민참여감사제도에대한공법적고찰 감사제도와시민참여는헌법원리상부합하는가, 또한어느정도로설계하는것을용인하는가하는문제는국민참여감사제도를구체적으로어느정도까지허용할것인가, 현재제도의소폭의개선수준이면충분한가아니면발표자께서모두에서비교하신필리핀과같은더강한수준의시민참여제도의도입도가능할것인가하는문제와도연결될수있다고생각된다. 현재우리의시민참여는심사계획단계로제한되고, 하향식구조인데 ( 발표문, 8면 ) 추가적으로더강한모델을채택하는것이우리헌법상가능한지또가능하다면바람직한것인지에대한발표자의견해를여쭙고싶다. 4. 결 오늘날검찰권의분권방안과시민참여 통제에대한논의들이전방위적으로이루어지고있는데, 감사권한도대표적인국가의사정권력이라는것을고려하면위논의에서중요한시사점을얻을수는없을까생각해보기도한다. 검찰의수사, 기소권한도대표적인전문적인행정작용의영역이지만, 기소재량에대한국민들의눈높이와동떨어진결론들이쌓이고이에대한불만이높아지자지금과같이다양한처방들이백화제방격으로등장하게되었다. 검찰에서는자구책으로검찰시민위원회를도입하였는데, 이것도국민의기대에미치지못하자오늘날전방위적으로더강력한제도개선및개혁이요청되고있다 ( 가령민주주의측면에서는검사장직선제라든지 ). 물론그렇다고해서시민통제만이전적으로능사는아니고, 그동안완전하게확보되지못했던감사행정의독립성과중립성을확보하는것과연동하여생각해볼문제이다

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131 [ 제 4 주제 ] 회계검사와직무감찰통합수행과효과 - 발표 : 조형석박사 ( 감사연구원 ) - 토론 : 최승필교수 ( 한국외대 ), 이현수교수 ( 건국대 )

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133 제 4 주제 _ 회계검사와직무감찰통합수행과효과 제 4 주제 회계검사와직무감찰통합수행과효과 1) 조형석 ( 감사연구원 ) Ⅰ. 서론 우리나라감사원은헌법제97조규정에따라국가의세입 세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사를하고있으며, 이와함께행정기관및공무원의직무에대한감찰도수행함으로써정부의책임성및투명성확보를위한국가최고감독기관으로서의역할을담당하고있다. 감사원의이러한기능수행역사는 1962년 5차개헌에따라기존의결산검사와회계검사를담당하는심계원과공무원에대한직무감찰을담당하는감찰위원회가통합되어두기능을일원화하면서출발되었다. 그리고이후감사원의지위와기능에대한큰논란없이이러한기본체제를유지해왔다. 그러나 2003년참여정부당시대통령의국회국정연설에서 감사원의회계검사기능국회이관 이언급되면서감사원의기능분리논의가등장하였고, 2009년이후개헌논의과정에서도회계검사와직무감찰의기능분리와감사원소속문제가제시되었다. 2014년국회헌법개정자문위원회에서감사원을감찰원과회계검사원으로분리하여독립기관화하는개헌안이제출되고이와반대로 2016년헌법개정국민주권회의및대화문화아카데미에서는두기능의분리없이통합된형태의독립기관화를주장하였으며, 2017년현재에도국회헌법개정특별 1) 본발표문은저자가수행한감사원감사연구원의연구보고서 회계검사와직무감찰통합수행사례분석 (2017) 의내용을요약 수정한것임을밝힙니다. 129

134 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 위원회를중심으로관련논의가이루어지고있다. 그러나이러한기능분리논의에도불구하고지난 50여년간감사원은헌법에부여된회계검사와직무감찰기능을충실히수행해왔으며, 이를통해국가재정의누수를방지하고공직비리를적발하는데중요한역할을담당해왔다. 그리고심계원과감찰위원회의통합사유로제시되었던것처럼감사원은회계검사와직무감찰을통합수행함으로써감사중복을방지하고감사대상기관의부담완화에도기여해왔다. 다만, 헌법과감사원법에따라감사원이회계검사와직무감찰을수행하고그에따른결과조치를하고있음은알려져왔으나, 실무적으로어떠한방식으로두기능이관련되고수행되는지, 두기능을통합수행함으로써가져오는효과가무엇인지등에대해서는크게논의가이루어지지못했다. 국회등에서의기능분리논의시에도주로조직분리와통합의이분법적논리에서그장단점이언급되어왔을뿐통합수행의실체에대해서는언급되지못했다. 이에따라본연구에서는그동안의감사사례에대한분석을통해감사원의회계검사와직무감찰기능이어떤관련이있으며, 또한어떤형태 ( 또는방식 ) 로통합수행되는지에대해살펴보고, 이러한통합수행으로인해발생된효과는무엇인지에대해서도간략히검토해보고자한다. 그리고이를통해우리나라감사원의감사에대한이해를높이고, 향후감사체계개선에있어시사점을제공하고자한다. Ⅱ. 감사및감사관련개념 1. 감사의개념 1) 우리나라에서의감사의개념전통적으로감사는기업의회계감사를중심으로재무정보를파악하는것에서시작되었고 ( 라영재, 2015), 주인-대리인간정보의비대칭성을최소화하기위한독립적제3자의비판적검증활동이며 ( 박재완, 1998), 가치판단이아니라사실의확인또는인과관계를규명하는과학적인입증 (attestation) 활동 ( 박재완, 1997) 으로보고있다. 이러한감사에대한 130

135 제 4 주제 _ 회계검사와직무감찰통합수행과효과 개념은다양하게정의되는데, 어떤업무나활동이관련규범이나기준을준수하였는지에대해그증거를조사하고확인하는절차 (Arter, 2003; PAF, 2002; Russell, 2003) 로정의하거나, 어떤조직체의운영 활동이나회계등에대해부여된감사범위내에서설정된판단기준에따라독립적으로제반정보 자료 기록등을수집 평가 확인 분석하고, 증거에의거입증된조사결과를보고 처리하는체계적인과정 ( 이경섭, 1997) 으로정의하기도한다. 그러나우리나라에서감사 ( 監査 ) 의사전적개념은 감독하고검사함 이다. 그리고감독 ( 監督 ) 은 일이나사람따위가잘못되지않도록살펴단속함 이며, 검사 ( 檢査 ) 는 사실이나일의상태또는물질의구성성분따위를조사하여옳고그름과못함을판단하는일 이다 ( 표준국어대사전, 검색일 ). 2) 즉감사의사전적개념은이중적의미로서, 행위등에대한단속과상태등에대한옳고그름을판단하는것으로정의된다. 공공부문으로한정하여보면, 3) 공공감사는법규에의한권한을부여받은감사주체가공공기관의제반체계, 정책및사업, 업무및활동등에대하여일정기준및지표를바탕으로판단하는행위로보는데 ( 심광호, 2008), 여기서수행된업무활동이나지출과관련된법률및규칙등을판단기준 ( 일정기준및지표 ) 으로삼으며 ( 신민철, 2015), 감사를통해확인된문제점의교정 ( 또는개선 ) 까지도포함한다는측면에서민간부문의감사와차이가있는것으로볼수있다. 이러한공공부문에서감사란용어 ( 주로법률적측면 ) 가사용된그유래를살펴보면감사라는용어는갑오개혁이후일본에서들어온것으로추론되는데, 4) 일제강점기에는행정사무감사를실시하고지방행정사무감사규정을설치 5) 하였음이나타난다 ( 감사연구원, 2014a; 김찬수, 2014). 이후 1948년제헌헌법제43조에 국회는국정을감사하기위하여필요한서류를제출케하며증인의출석과증언또는의견의진술을요구할수있다. 라고 2) 3) 공공부문의감사도민간부문의개념을기반으로하는데, 국민의대리인인공직자에의한정부실패를억제하기위해주인이대리인의성과를제 3 의대리인으로하여금점검하고, 그결과를보고토록제도화한것으로본다 ( 박재완, 1997). 또한국민이세금집행을대리인인공직자에게위임하는과정에서도덕적해이, 정보로부터의이격, 정보불균형등과같은여러가지비용이발생하게되는데, 국민은이대리인비용을줄이기위한목적으로세금집행과이에대한보고내용의적정성을판단할수있는정보를제공받기위해추가비용발생에도불구하고감사를전담할또하나의대리인을필요로하게된것으로보기도한다 ( 문호승, 2002). 4) 1895 년고종 32 년 3 월 26 일자조선왕조실록에서監査라는용어가등장하는데관세사와징세서의관제를반포한칙령제 56 호 8 조에 관세사는부내의징세서를감독하고각고을의세무를監査한다 라는구절이나온다 ( 김찬수, 2014). 5) 우도내무국장은 행정사무감사를행함에 지방행정감사에대하여는 지방행정사무감사규정을설치하여 ( 동아일보, ) 131

136 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 함으로써국정감사가규정되었고, 1953년 2월 4일국정감사법이제정되었다. 또한 1956 년에는국방부령 ( 제28호 ) 으로육군회계감사단규정 ( 제정 ), 1961년에는대법원규칙 ( 제87호 ) 으로하급법원행정사무감사규칙 ( 제정 ), 1962년에는행정감사규정 ( 제정 ) 과인력감사규정 ( 제정 ), 1963년에는내무부령 ( 제91호 ) 으로지방행정사무감사규정 ( 제정 ) 이제정되는등감사라는용어가점차일반화되어사용되었다. 특히서론에서언급한것처럼, 1962년제5차헌법개정에따라심계원과감찰위원회가통합되어감사원이설립되면서우리나라에서의현행감사의개념 ( 회계검사 + 직무감찰 ) 이정착되는데많은영향을미친것으로판단된다. 즉, 감사 ( 監査 ) 라는용어에는감찰위원회에서담당했던직무감찰 ( 職務監察 ) 의 감 ( 監 ) 과심계원에서담당했던회계검사 ( 會計檢査 ) 의 사 ( 査 ) 를의미하는것으로봄으로써 ( 김명수 박준, 1995) 두기능을포괄하는개념으로보다확고히인식하게된것이다. 다만, 우리나라의경우헌법이나감사원법등에감사원의기능이나임무 ( 권한 ) 로서규정하고있을뿐감사의개념을정의하고있지않아 6) 공식적으로통용되는감사의개념정의에는다소어려움이있으나, 법률등에규정화된개념 7) 으로공공감사기준제5조공공감사의목적을참조하여 ( 공공 ) 감사는감사대상기관의회계를검사 감독하고, 그사무와소속직원의직무를감찰함으로써공공부문의책임성확보와성과를높이고공공정보의이용자가올바른판단을할수있도록하는것 으로이해할수있다. 8) 2) 외국에서의감사의개념외국에서의감사의개념을살펴보기위해 감사 로번역되는영어적표현인 Audit 의개념을살펴보면, Audit 의사전적개념은 경영및재무기록에대한진실성및정확성을확인하기위해실시하는공식적인검사 (an official examination of business and financial 6) 이에대해김찬수 (2014) 는광복이후감사관련법률들이만들어지는등감사의용어가폭넓게사용되었고, 감사의성격이다양하기때문에감사를일반적으로정의하기보다는감사의목적, 대상, 방법, 유형, 결과보고등을구체적으로규정한것으로보았으며, 따라서헌법이나감사원법에감사를별도로정의하지않은것은감사의개념적유래나통용정도에비추어볼때자연스러운현상으로보았다. 7) 감사의개념에대해이론또는학자들마다다양하게정의하고있다. 그러나본연구에서는우리나라법률등에서공식적으로규정되거나통용되는개념으로한정하여제시하고자한다. 8) 공공감사에관한법률 ( 제 2 조 ) 에서는 자체감사 에대해 중앙행정기관, 지방자치단체및공공기관의감사기구의장이그소속되어있는기관및그기관에속한자의모든업무와활동등을조사 점검 확인 분석 검증하고그결과를처리하는것을말한다. 라고정의함으로써우리나라의역사적배경에따라형성된감사의개념과달리회계검사와직무감찰을명시적으로제시하지않았고, 감사의대상이되는업무범위에대해서는 모든업무와활동등 으로규정함으로써매우포괄적으로접근하고있다. 132

137 제 4 주제 _ 회계검사와직무감찰통합수행과효과 records to see that they are true and correct) (Oxford Learner's Dictionaries, 검색일 ), 9) 또는이와유사하게 기업의재무기록에대한정확성을점검하기위해실시하는공식적인검사 (an official examination of a company's financial records in order to check that they are correct) 로표현된다 (Longman Online Dictionary, 검색일 ). 10) 실무적차원에서보면, 미국회계학회 (AAA: American Accounting Association) 에서는 Auditing을경제적행위와사건에대한주장 ( 즉, 재무제표 ) 이설정된기준과부합하는지를확인하기위해그주장에관한증거를객관적인방법으로수집하고평가하여그결과 ( 즉, 감사보고서 ) 를이용자에게전달하는체계적과정으로정의하고있다 (AAA, 1973). 공공부문으로한정하더라도이러한민간부문의개념정의를기반으로함을알수있는데, UN JIU(United Nations Joint Inspection Unit) 에서는 Audit 를합리적인보증 (reasonable assurance) 을제공하기위한충분하고효과적인시스템이있는지를확인하는독립적인활동으로정의하며, 합리적보증의대상은재무정보및운영정보의정확성, 자원의경제적 효율적사용, 프로그램의효과성으로제시하고있다 (UN JIU, 2006). 또한 INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) 에서는 ISSAI (International Standards for Supreme Audit Institutions) 100 에공공부문에서의 Audit 를명시적으로정의하고있는데, Public-Sector Auditing이란 ( 공공부문에서생산된 ) 정보혹은실제활동 (actual conditions) 이설정된기준에부합하는지를확인하기위해객관적으로관련증거를확보하고평가하는체계적인과정으로정의하고있다. 3) 감사의개념비교와기능적측면에서의개념확대이상의내용을중심으로우리나라공공부문에서의감사의개념과외국에서의 Audit의개념을비교해보면다소간의차이가있음을알수있다. 즉, 우리나라에서의감사의개념에는회계에대한검사뿐만아니라공무원등의행위등직무에대한감찰도포함되는개념인반면, 외국에서정의하는 Audit 의개념에는재무정보등회계사항에대한적정성검사에초점을두는것으로판단된다. 다만, 최근에는미국 GAO(Government Accountability Office) 등각국가별최고회계검사기구의수행기능이확대되고있다는측면에서공공부문에서의 Audit 는보다폭넓은개념으로보는것이필요할것이다. INTOSAI 에서도리마선언 (Lima Declaration) 제4조에최고회계검사기구의전통적인기능은 9) 10) 133

138 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 회계등의합법성및합규성에대한감사이나이와동일한중요성을갖는감사가성과감사라고제시하면서, 성과감사는재정운용의상황뿐만아니라조직과행정시스템을포함하는정부활동의모든영역이포함된다고규정하여확대된기능수행을권장하고있다. 또한최근에는각국가최고회계검사기구별로특별기능수행을통한직무관련조사등의실시도증가되고있는데, 미국 GAO는 포렌식감사및조사서비스팀 (The Forensic audit and Investigative Service team, FAIS) 을설치하여연방정부의부정, 낭비, 남용에대해포렌식감사를실시하고암행조사 (undercover work) 를통한정부프로그램의취약점을밝히는특별조사를실시하고있다. 독일연방회계검사원은 2015년고용노동청 (The Federal Employment Agency) 에서운영하는취업센터 (Job Centre) 의민간취업지원서비스 (private job placement services) 를대상으로지원바워처의부정발급및부정수급여부를조사하는등직무관련조사도실시하고있으며 (Bundesrechnungshof, 2016; 감사원, 2017b), 이스라엘 OSCO(Office of the State Comptroller and Ombudsman) 의경우에는윤리성 (moral integrit y) 11) 도공식적인감사기준에포함하고, 이를근거로우리나라감사원과같이고위공직자등에대한감찰을수행하고있다 ( 감사연구원, 2016b). 2. 감사관련개념 1) 회계감사와회계검사개념상으로보면검사는감독기능까지포괄하는감사와차이가있다. 그러나감사및검사와관련된주된이슈는회계감사와회계검사라는용어사용에서나타난다. 즉, 주로민간부문에서실시하는회계감사와감사원등공공부문에서실시하는회계검사간의구분에있다. 민간부문에서활용되는한국공인회계사회 (2011) 의회계감사기준에따르면, ( 회계 ) 감사는감사대상재무제표가회사의재무상태와경영성과및기타재무정보를일반적으로인정되는회계처리기준에따라중요성의관점에서적정하게표시하고있는지에대하여감사인이독립적으로의견을표명 하는것으로되어있다. 그리고여기서감사인은주식회사의외부감사에관한법률제3조에따른감사인과공인회계사로서, 개별감사에대한최종책임을지는회계법인이나공인회계사를말한다. 이에반해그개념이명확히정의되어있지는않지만, 공공부문의회계검사에대해 11) 공무원이공무원규범및규정에적합한행동을하는지점검하는것으로관련된특별한규정이나법이없더라도감사관이부적절하다고판단되는범위를감사하도록규정한것이다 ( 감사연구원, 2014b; 방동희 정주영, 2016). 134

139 제 4 주제 _ 회계검사와직무감찰통합수행과효과 헌법에는감사원의임무로 국가의세입 세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사 로, 감사원법에는 국가의세입 세출의결산검사를하고, 이법및다른법률에서정하는회계를상시검사 감독하여그적정을기하며 로제시하고있다. 그러나 2007년감사원규칙 ( 제180호 ) 으로제정된공공기관의회계감사및결산감사에관한규칙에서는명칭자체에회계감사가명시되어있고, 제2조에는회계감사를 감사인이공기업과준정부기관이작성한결산서등재무제표가재무상태와경영성과및기타재무정보를회계처리원칙에따라중요성의관점에서적정하게표시하고있는지확인하고, 그결과에대해감사의견을표명하는것을말한다. 라고규정함으로써민간부문의회계감사기준에서와동일하게정의하고있다. 특히여기서도감사인을회계감사를수행하는공인회계사나회계법인으로규정하고있다. 이렇게볼때, 감사와검사의개념적측면과달리회계감사와회계검사가적용되는감사의실무적측면에서보면기업이나이와유사한특성을지닌공공기관 ( 공기업또는준정부기관등 ) 의재무제표및재무정보등을회계처리기준과같은일정기준에비추어공인회계사나회계법인이그적정성을확인하여의견을표명하는것을회계감사로볼수있고, 이러한측면에서회계검사와구분된다고할것이다. 그러나이와관련하여김찬수 (2014) 는일본의경우회계감사는주로재무제표에대한의견표명에중점을두고회계검사는회계의감독및시정이라는지도적기능에중점을두는반면, 우리나라의경우오히려감사가검사와감독기능까지포괄하는것으로받아들여져왔기때문에이둘을사실상엄격히구분할필요가없다고하였다. 12) 다만, 최근에는국가기관이나지방자치단체등정부기관의감사에서는회계감사라는용어보다회계검사라는용어를주로사용함으로써관념상민간부문과구분되어사용되고있다고볼수있다. 특히주식회사의외부감사에관한법률에서는헌법이나감사원법에서와달리회계감사로규정되어있는등법률상에서도공공부문과민간부문이구별되어사용되고있다. 13) 따라서회계감사와회계검사를유사한의미로받아들이되, 다만회계감사는기업이나이와유사한특성을지닌공공기관의재무제표및재무정보등에대한공인회계사나회계법인이실시하는것에한정하여표현한것으로이해하면될것이다. 12) 최재건 (2004) 도 Audit 에대한번역상의문제로회계감사또는회계검사는동일한현상 (Audit) 을서로다른용어로서술한데불과하며그차이가없다고하였고, 이와동일하게입법정책연구회 (2015) 에서도두용어간에의미상차이가없기때문에어느용어를사용하든문제가없다고보았다. 13) 입법정책연구회 (2015) 에서는회계감사와회계검사의구분의의미가없다고하면서도현재에는정부예산에대한검사는감사원법등의법률용어로보아회계검사로지칭하는것이타당하다고보았다. 135

140 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 2) 감찰과 Inspection, Investigation 감찰개념과관련되는이슈는미국 GAO 등각국가최고회계검사기구의기능이확대 되면서수행하고있는 Investigation 또는 Inspection 과의구분에있다. 14) 통상 Investigation 은 조사또는수사로, Inspection 은우리와같이감찰로번역된다. 사전적개념을보면, Investigation 은어떤상황이나범죄등과관련된사실에대한공식적인검사 (an official examination of the facts about a situation, crime, etc.) 로주로경찰, 검찰등의활동과관련된 개념으로정의되며, Inspection 은모든것이규정된대로인지를확인하기위해사람이나 무엇인가를면밀히살펴보는행위 (the act of looking closely at something/somebody, especially to check that everything in as it should be) 로정의된다 (Oxford Learner's Dictionaries, 검색일 ). 15) 감사의실무적인차원에서보면, UN JIU(2006) 에서는 Investigation 을개인이나특정집 단의행위나자연또는특정사건에의해발생된결과및상황에대해독립적으로파악 (inquiry) 하는것으로정의하고, 조사결과보고에는위법행위 (misconduct) 를포함한부정 (fraud) 부패 (corruption) 및다른비정상적행위 (irregular activity) 의내용과그에따른관 리개선, 행정처분 (administrative measures), 기소및징계처분 (prosecution or disciplinary measures) 등이포함되는것으로제시하고있다. 그리고 Inspection 은운영성과의효과성과 그품질을확인하기위해조직 ( 부서 ) 운영에대한객관적인현장검증과평가 (appraisal) 를 실시하는것으로정의하고있으며, 법률등과같은설정된기준과대비하여그절차나 활동, 프로젝트, 프로그램등을비교하며배정된자원의관점에서실시하는것으로보고 있다. 또한미국감찰관법 (Inspector General Act of 1978) 에서는감찰관실 (OIG: Office of Inspector General) 의설치목적 ( 제 2 조제 1 항 ) 으로 연방정부기관의프로그램및운영 (operations) 에관한회계검사 (Audit) 와조사 (Investigation) 를수행하고감독한다. 라고규정 하고있는데, 감찰관법에조사의개념이명확히정의되어있지는않으나감찰관의 임무와권한등을통해유추해볼때우리나라의감찰 ( 대인감찰 ) 과유사함을알수있다. 16) 14) 이밖에도감찰 ( 監察 ) 과관련하여 Supervision, Control 등의용어도사용되는데, 중국감찰부는 Ministry of Supervision 으로, 대만감찰원은 The Control Yuan 으로표기하고있다. 특히대만감찰원은 Control 의개념을명시적으로정의하고있지는않지만감찰은모든관리를규탄하는권리이며헌법제 96 조에 감찰원은행정원및각부 ( 部 ) 회 ( 會 ) 의업무에따라위원회를설치하고모든시정 ( 施政 ) 을조사하며, 위법및직무태만여부에대해주의를기울인다. 라고규정하고있어 ( 한상국, 2011) 우리나라직무감찰의의미도포괄됨을알수있다. 15) xfordlearnersdictionaries.com/definition/english/inspection_?q=inspection. 16) 감찰관은소속기관에서제기된문제의실체를조사하고, 그결과를기관장, 대통령, 의회에보고하여그 136

141 제 4 주제 _ 회계검사와직무감찰통합수행과효과 이에반해 Inspection과관련해서는각연방정부감찰관실에서 Inspection and evaluation 부서를통해연방기관의관리와운영에대한독립적인감독책임이있다고하면서이러한책임에는연방프로그램의효율성및성과에대한객관적인평가와관련문제및이슈에대한분석이포함된다고제시하고있다 (CIGIE 홈페이지, 검색일 ). 17) 따라서앞서도언급한것처럼우리나라의감찰, 특히대인감찰과유사한개념은 Investigation 으로주로법률등의위반행위나위법사항등에대해조사하고그결과에따라형사상처벌이나행정적처분등을하는반면, Inspection은정부프로그램등에대한효율성및효과성등에대해평가하는것으로회계검사의확장된영역이며우리나라의행정사무감찰과도유사점이있다고할수있다. 18) 3. 감사및관련개념정리 이상에서기술한감사및관련개념을정리해보면, 다음 < 그림 2-3> 에서와같이도시화할수있다. 즉, 우리나라에서감사 ( 監査 ) 의사전적개념은검사 ( 檢査 ) 와감독 ( 監督 ) 의이중적의미로정의되며, 행위등에대한단속과상태등에대한옳고그름을판단하는개념을포괄한다. 이는공공부문의감사실무적측면에서회계검사와직무감찰이결합된개념으로정의되는것과유사하게이해할수있다. 다만, 회계감사는공공부문에서의회계검사와혼용하여사용되나, 최근에는주로민간기업이나이와유사는특성을지닌공공기관의재무제표등에대해회계법인등이실시하는것으로한정하는것이보다명확할것으로보인다. 한편외국에서의 Audit 개념을살펴보면, 재무기록에대한진실성과정확성을체크하여합리적인보증 (reasonable assurance) 을제공한다는측면에서사전적또는실무적개념모두우리나라의회계검사개념과매치된다고할수있다. 이에반해 Investigation은주로법률등의위반행위나위법사항등에대해조사하고처분한다는측면에서우리의대인감찰과유사하며, 현재감찰로번역되는 Inspection은주로정부프로그램등의효율성및효과성평가등에초점을둔다는측면에서회계검사의확장된개념이면서행정사무감찰의영역을포함하는것으로볼수있을것이다. 현황을올바르게파악할수있도록하며, 이를시정할수있도록개선권고하는것이다 ( 홍종현, 2016b; 방동희 정주영, 2016). 17) 18) 이와관련하여방동희 정주영 (2016) 도 Inspection 을단순히우리나라의감찰로직역해서양제도를같은평면에놓고비교하는것은적절하지않은것으로제시하고있다. 137

142 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 < 그림 2-1> 감사의개념도식화 Ⅲ. 회계검사와직무감찰의관계 전통적인관점에서는회계검사가회계처리의합법성보장을임무로하는것임에반해, 직무감찰은관료의비위규찰을임무로한다는측면에서차이가있다 ( 윤두수, 1992). 우리나라에서도회계검사가감사대상기관의회계를상시검사 감독하여회계집행의적정성을기하기위한감사활동인반면, 직무감찰은공무원등의위법 부당행위를적발하여이를바로잡는데 ( 대인감찰 ) 에서출발하였다는점에서유사한차이가있다. 그러나이러한회계검사와직무감찰의이분법적구분은우리나라의고유한역사 ( 심계원과감찰위원회의통합 ) 에서유래하였으나, 그간행정의복잡 다기화추세에따라각기능이확대되면서두기능간의차이는줄어들고있다 ( 윤승기, 2011). 회계검사의경우의회가제정하거나통과시킨법률및예산에위반된수입 지출이있는지여부 ( 합법성 ) 를검토하는데중점을두었으나, 소극적이라는비판 19) 에따라국가발전에보다적극적이고지원적인성격의검사방법들이논의되고적용되어왔다 ( 윤두수, 1992). 감사원의회계검사도 < 그림 3-1> 에서와같이결산계수의확인이나회계집행의적정성검증 ( 횡령, 유용등회계상의비위포함 ) 20) 등소극적인기능에서회계와관련된제도및시스템개선, 재정사업에대한 3Es 평가등으로확대되었다. 즉, 경제성 효율성 19) 국고가낭비되더라도법규정에위반되지않으면책임추궁이어렵고, 정부지출의전체성과를평가할수없으며, 부분적 지엽적감사에머무르게된다 ( 감사원, 1963; 감사원, 2005a 재인용 ). 20) 1961 년 9 월 9 일제정된심계원법제 33 조 ( 징계또는문책처분의요구 ) 제 1 항에서는 1. 회계관계직원으로서고의또는과실로인하여국가또는단체에손실을끼친자, 5. 기타회계상위법또는부당한처사를한자에대해소속장관, 임명권자또는감독기관에징계또는문책처분을요구할수있다고규정하고있다. 138

143 제 4 주제 _ 회계검사와직무감찰통합수행과효과 효과성등의측면에서재정사업의성과및운영실적등을평가하여시정, 개선을요구하는적극적인기능을동시에수행하게되었다 ( 감사교육원, 2006). 직무감찰의경우에도감사대상기관등의사무와그소속직원등의직무를감찰하여비위 부조리 ( 不條理 ) 를예방 제거 ( 대인감찰 ) 하는데에서행정운영의개선향상을추구하는감찰활동 ( 행정사무감찰 ) 으로확대되었다 ( 감사교육원, 2006). 즉, 과거에는대인감찰을통해공무원의위법 부당행위에대한조사로서인허가, 규제단속, 검사, 인사등의직무내용에대한첩보수집및정보활동으로그동정을감시 관찰하고, 공무원의비위가확인되는경우조사처리하여엄단함으로써공직기강을확립하는데중점을두었다. 그러나근래에는대인감찰과함께행정사무감찰을통해국가등의행정기관이수행하는행정사무 ( 관련공무원의직무수행포함 ), 즉행정처분이나행정행위의위법 부당성을밝혀해당행정처분의취소나원상회복등시정및개선을도모하고 ( 강경근, 2009; 유럽헌법학회, 2016), 법령및제도의개선이나정책 사업등에대한성과평가까지수행함으로써보다발전된형태로직무감찰을수행하고있다. 이에따라현대적관점에서는회계검사와직무감찰 ( 특히행정사무감찰 ) 간의경계가모호해지고 ( 조재현, 2016), 그대상이나성격, 목적등에서도차이점이줄어들고있다 ( 윤두수, 1992). 21) 역으로보면, 과거합법성위주의감사에서와달리효과성감사등으로감사의초점이전환됨에따라두기능의중첩적인특성과그강도는더욱증가되고있다. 행정사무감찰을통한행정관리체계의개선이나정책 사업의성과평가등은대부분재정집행상의적절성확보와연관되는것으로현대회계검사의발전과정에서중요부분을차지하는성과감사 (Performance Audit, Value for Money Audit) 와밀접한관련성을가진다 ( 김종철, 2002). 22) 즉, 회계검사는좁은의미의회계검사인재무감사에서재정사업의성과감사 (3Es 평가 ) 로발전하였고, 직무감찰도공무원의위법 부당행위적발에서성과감사의영역으로해석되는정책 사업의성과평가등으로확대되었다 ( 감사원, 2005b). 21) 회계검사는재정의수입및지출에대한기록뿐만아니라행정사무와활동에대한계수적표현을검사하는것이며, 직무감찰도그대상이 ( 행정 ) 사무와직무 ( 활동 ) 를대상으로한다는점에서이두기능은상호표리관계에있다 ( 홍종현, 2016a). 22) 강경근 (2009) 도회계검사의성격이합법성감사에서경제성, 효율성, 효과성을평가하는성과감사로변화됨에따라행정사무감찰과유기적으로관련되며, 이에따라직무감찰의본질을좁은의미의직무감찰, 즉대인감찰로이해하고, 행정사무감찰은회계검사의절적변화로보았다. 또한장용근 (2017) 도행정사무감찰은회계검사에서변화된성과감사를통해수행되고, 이로인해회계검사와행정사무감찰은혼용되며, 개인비리를감찰하는대인감찰과는구분된다고보았다. 한편우리나라의이러한변화와같이해외에서도성과감사로인해회계검사와직무감찰 ( 대인감찰제외 ) 이결합되고있음을현대적특징으로보고있다 ( 공변천, 2010, 홍종현, 2016a). 139

144 2017 년도제 3 회공공감사연구포럼 < 그림 3-1> 회계검사와직무감찰의중첩관계 주 1) 회계검사와직무감찰의대상업무 ( 회계업무및비회계업무 ) 기준으로구분접근. 2) 감사종류는각각의정의와범위등에기반을두고구분하였으나, 직무감찰 ( 대인감찰 ) 의고유영역내에서실시되는공직기강점검 ( 특정감사 ) 을제외한나머지감사에서도공무원등의위법 부당행위가발견되면이에대한 ( 대인 ) 감찰실시. 더욱이과거심계원과감찰위원회가통합되었던시기의중첩영역은상대적으로작았 다면, 현재에는오히려순수한회계검사영역과순수한직무감찰영역이보다작은부분을 차지한다고할수있고 ( 김찬수, 2014), 이러한변화는향후에도지속될것으로보인다. Ⅳ. 회계검사와직무감찰의통합수행사례분석 1. 통합수행형태및사례선정방식 1) 감사원의회계검사와직무감찰통합수행형태일반적으로우리나라감사원의회계검사와직무감찰은대부분그실시권한이나자료조사방법등에서이미결합된형태로동시에실시된다. 즉, 특정기관이나사업등에대해감사를실시하는경우회계검사와직무감찰로나누어접근하는것이아니라하나의감사로서통합실시하는것이다. 따라서감사라는활동측면에서어디까지가회계검사이고직무감찰인지, 그리고이둘의통합수행형태는무엇인지를밝히기는매우어렵다. 다만, 감사의대상, 즉회계검사와직무감찰의대상이되는행정업무나감사행위, 즉감사원이 140