제 출 문 제주특별자치도의회의장 귀하 본 보고서를 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능 활성화 방안 연구의 최종보고서로 제출합니다. 2009년 8월 사단법인 한국공공자치연구원 원장 정 세 욱

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2 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 제주특별자치도의회

3 제 출 문 제주특별자치도의회의장 귀하 본 보고서를 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능 활성화 방안 연구의 최종보고서로 제출합니다. 2009년 8월 사단법인 한국공공자치연구원 원장 정 세 욱

4 연구책임 정 세 욱(한국공공자치연구원장, 명지대학교 명예교수, 파 리제 2 대 학교 법 학 국가 박 사) 연 구위 원 하승수( 제주대학교 법학과 교수) 김현소( 한국공공자치연구원 수석연구원, 행정학 박사) 연구원 박재현( 한국공공자치연구원 책임연구원, 경영학 박사) 정창호( 한국공공자치연구원 선임연구원, 법학) 이성희( 한국공공자치연구원 주임연구원)

5 제 1 장 서 론 1 1. 연구의 목적 3 2. 연구의 대상 및 범위 연구 대상 연구의 범위 7 3. 연구방법 및 분석의 틀 연구방법 분석의 틀 9 4. 특별자치도의회의 단기적, 중 장기적 발전방향 제시 11 제 2 장 제주특별자치도의회를 둘러 싸고 있는 환경변화와 추이 정치ㆍ 행정적 환경의 변화 분권화와 지방화 한국의 민주화: 불완전한 지방분권과 재정분권 제주특별자치도의 분권화와 재정분권 경제ㆍ 사회적 환경 세계화와 국경 없는 무한경쟁시대 무한경쟁시대의 지방자치단체 경쟁력 한국의 국가경쟁력, 지방자치단체 경쟁력 제주특별자치도의 경쟁력 제주도민의 의식변화 : 권리의식의 강화 및 도정에 대한 점증하는 기대 환경변화가 특별자치도의회에 미치는 영향 제주 안에 전 세계가 있다는 인식에서 의정활동 분권화, 업무량 증가에 대응하는 의정활동 요구 조례제정권과 자율권 정상화가 선행되도록 요구 특별자치도의 혁신 및 경쟁력 제고 요구 여론수렴ㆍ 반영, 도민의 점증하는 기대 에 대처 요구 도민 간의 공생공영( 共 生 共 榮 ), 공동체의식 회복 요구 42 - i -

6 제 3 장 제주특별자치도의회의 의정운영 평가 특별자치도 출범 이전의 의정운영 실태 제주특별자치도 의회의 연혁 제7 대 도의회의 활동실적 특별자치도 출범 이후의 의정운영 현황 제8 대 도의회의 구성 현황 도의회 권한의 부분적 강화 제8 대 도의회의 의정운영 실적 특별자치도 출범 이후의 의정운영 성과 분석 회의일수의 증가 처리 안건의 증가 의원발의의 급격한 증가 정책능력 제고 노력 의정활동에 대한 외부로부터의 평가 특별자치도의회 의정운영상의 문제점과 개선방안 전체적인 만족도의 미흡 제도적인 측면 의정 지원 기능 및 의정활동의 측면 69 제 4 장 제주특별자치도의회의 자치입법권과 자율권 도의 정부형태: 무엇이 바람직한가? 지방자치단체의 기관구성형태 : 분석 틀 기관통합형( 의회형) 을 도입하는 경우 약시장- 의회형을 도입하는 경우 강시장- 의회형을 도입하는 경우 강시장- 총괄관리관( 행정관) 형을 도입하는 경우 집행기관 간선형을 도입하는 경우 의회- 관리관형( 지방의회의 집행기관 임명형) 을 도입하는 경우 의회- 집행위원회형( 절충형) 을 도입하는 경우 특별자치도에 가장 바람직한 정부형태 자치입법권 자치입법권의 범위에 관한 논의 특별자치도의회의 특수성 특별자치도에 관한 포괄적 위임 특례 인정 및 법개정안 96 - ii -

7 3. 도의회의 내부조직 상임위원회의 수 의원의 복수 상임위 배속 가능성 상임위원회에 두는 전문위원 수 도의회 사무처 기구와 정원 의회공무원 및 전문위원 인사권 의회공무원 인사권 전문위원 인사권 도의원의 의정활동능력 제고 도의원의 전문성 강화 도의원의 유급보좌관 설치가능성 도의원의 의정활동 지원방안 151 제 5 장 제주특별자치도의회와 주민과의 관계 도의회의 도민대표성 및 위상 지방의회 및 의원의 주민대표성 제주특별자치도의회의 경우 지방의원 선거제도의 이론 및 입법례 지방의원 선거제도의 이론 지방의원 선거제도와 관련된 입법례 도의원 선거제도의 문제점 및 개선방향 제주특별자치도 도의원 선거제도의 현황 도의원 정수에 관한 검토 제주특별자치도의원 선거구제 등에 관한 문제점 개선방안 도교육의원 선거제도의 문제점과 개선방안 현황 문제점 및 개선방안에 대한 검토 주민참여의 활성화 방안 주민참여의 필요성 제주특별자치도의 주민참여 현황 주민참여 활성화 방안 iii -

8 제 6 장 제주특별자치도의회와 도지사와의 관계 도의회와 도지사 간의 권한배분, 합리적인가? 지방정부형태별 권한배분 집행기관 직선제와 권한배분 문제점과 고려사항 도의회의 동의권 확대 일반이론 특별자치도의회의 동의권과 문제점 환경부지사 및 행정시장 임명동의에 대한 찬반론 법률 제ㆍ 개정안 인사청문회제도의 개선 고위공직자에 대한 국회 인사청문회제도의 추이 시ㆍ 도 인사청문회제도 추진 움직임 특별자치도의회 인사청문회의 방향 법률 제ㆍ 개정안 감사위원회의 독립성 보장 문제의 제기 선진국의 독립적 감사기구의 유형 특별자치도 감사위원회의 현황 및 문제점 감사기구의 비교 특별자치도 감사기구 개선방안 및 법개정안 도지사와의 원만한 협력관계 정립방안 지방의회와 자치단체장 간의 갈등 갈등의 원인 특별자치도에서의 갈등의 원인과 해소방안 220 제 7 장 제주특별자치도의회와 교육자치제도 지방교육자치의 본질 지방교육자치의 개념 지방교육자치의 기본원리 지방교육자치의 유형 지방의회- 보조기관형 지방의회- 합의제 집행기관( 교육위원회) 유형 개 이상 자치단체 구역의 교육특별구, 교육위원회 유형 iv -

9 2.4. 주요국 교육자치행정조직의 정책적 함의 지방교육자치제도의 변천과정과 현황 변천과정 지방교육자치제도의 현황과 문제점 특별자치도의회의 교육위원회 흡수, 타당한가? 특별자치도 교육자치제도의 특이성 교육위원회 흡수의 문제점 교육의원 선거, 교육위원회 흡수에 관한 논리 개선방안 및 법개정안 253 제 8 장 정책방향 및 결론 정책기조 자치권의 보장 분권과 참여 체제 확립 제1 단계( 단기) 정책방향 특별자치도의회의 위상 정립 및 자치입법권과 자율권의 정상화 263 제주특별자치도의회의 권한 강화 및 도지사와의 건전한 견제- 균형관계 정립 도의회와 교육위원회의 융합 및 교육자치제도의 정상화 제2 단계( 중ㆍ 장기) 정책방향 제2 단계 정책의 선택기준 감사위원회의 독립성 보장을 위한 제2안과 제3 안 도의회 소속 일반직공무원에 대한 도의회의장의 임명권 의회행정직ㆍ지방감사직 신설 및 도의회와 감사위원회 공무원 인사교류 유급보좌관제의 설치 교육의원 선거제를 폐지하고 교육위원회를 다른 상임위원회와 동일하게 구성하고 운영하는 안 결론 280 < 부 록> 제주특별자치도의회의원들을 대상으로 한 의견 조사 v -

10 < 표 2-1> IMD 의 세계경쟁력 평가 32 < 표 3-1> 제7 대 도의회의 회의개최실적 48 < 표 3-2> 제7 대 제주도의회 조례안 처리 현황 (2002.7~ ) 48 < 표 3-3> 제7 대 도의회 위원회별 회의개최 실적 49 < 표 3-4> 상임위원회 별 시정 및 처리요구 실적 49 < 표 3-5> 제8 대 도의회의 회의개최실적 ( ~ ) 56 < 표 3-6> 제8 대 도의회 특별위원회 회의실적 56 < 표 3-7> 제8 대 도의회의 조례안 처리 실적 ( ~ ) 57 < 표 3-8> 의원연구모임 운영현황 57 < 표 3-9> 의정포럼 개최 현황 58 < 표 3-10> 제8 대 도의회 전국단위 주요 수상실적 62 < 표 4-1> 지방정부형태 및 채택하는 국가 73 < 표 4-2> 도 정부형태와 한국 상황의 부합여부 88 < 표 4-3> 특별자치도의회가 제정ㆍ 개정한 조례 수 94 < 표 4-4> 전문위원실 직원배치 내역 108 < 표 4-5> 전문위원실 직원의 직급조정안 110 < 표 4-6> 제주특별자치도의회 사무처의 사무분장 113 < 표 4-7> 특별자치도의회 사무처의 정원 115 < 표 4-8> 도지사의 도의회 공무원 인사권에 대한 의견 121 < 표 4-9> 입법정책관실 공무원 현황 126 < 표 4-10> 제1 안 채택 시 입법정책관실의 전문인력 확보방안 130 < 표 4-11> 입법정책관( 입법정책실장) 직급조정 131 < 표 4-12> 입법정책관실과 상임위 정책자문위원의 인력조정안 비교 134 < 표 4-13> 각국 지방의원의 지위와 신분 비교 145 < 표 4-14> 의정활동사항별 지원 152 < 표 5-1> 전국 시ㆍ 도별 인구와 지방의원 숫자 163 < 표 5-2> 2006 년 지방선거 당시의 도의회의원 지역선거구 구역표 165 < 표 6-1> 집행기관의 선출방식에 따른 권한배분 유형 179 < 표 6-3> 도의회와 도지사 간의 권한배분 및 견제와 균형 185 < 표 6-4> 제주특별자치도 특별법에 의한 도의회의 동의 187 < 표 6-5> 특별자치도 자치법규에 의한 도의회의 동의 187 < 표 6-6> 지방자치단체 감사기구 비교 vi -

11 < 표 6-7> 지방자치단체 감사기구의 평가 208 < 표 7-1> 합의제 집행기관( 교육위원회) 의 구성형태 237 < 표 7-2> 지방교육자치의 기능과 담당기관 237 < 표 7-3> 각 시 도별 교육위원회위원 및 교육의원 정수 240 < 표 8-1> 집권과 비참여, 분권과 참여의 비교 263 < 그림 1-1> 광역의회의 역할 범위 비교 10 < 그림 1-2> 특별자치도의회와 주민 및 집행기관과의 관계 11 < 그림 3-1> 제주특별자치도의회 기구표 51 < 그림 4-1> 지방자치단체의 기관 : 의회형 77 < 그림 4-2> 지방자치단체의 기관 : 약시장- 의회형 77 < 그림 4-3> 지방자치단체의 기관 : 강시장- 의회형 78 < 그림 4-4> 지방자치단체의 기관 : 강시장- 총괄괄리관형 80 < 그림 4-5> 지방자치단체의 기관 : 집행기관 간선형 82 < 그림 4-6> 지방자치단체의 기관 : 의회- 관리관형 84 < 그림 4-7> 지방자치단체의 기관 : 의회- 집행위원회형 86 < 그림 4-8> 제주특별자치도의회 사무처 기구 112 < 그림 4-9> 도의원의 의정활동 지원체제 151 < 그림 6-1> 감사기관 직선형 199 < 그림 6-2> 지방의회 소속, 의회에 의한 선임형 200 < 그림 6-3> 장이 의회의 동의 받아 임명하는 행정위원회형 201 < 그림 6-4> 지역회계검사원에 의한 감사형 202 < 그림 7-1> 국회의 입법절차 248 < 그림 8-1> 지방자치제도의 틀 : 분권과 참여 vii -

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15 1. 연구의 목적 ⑴ 제주특별자치도는 광역지방자치단체라는 점에서는 다른 특별시ㆍ광역 시ㆍ도( 이하 시ㆍ도 라 한다) 와 동일하지만 다음과 같은 두 가지 점에서 다 른 시ㆍ도와 전혀 다르다. 1다른 시ㆍ도는 자치계층이 광역자치단체와 기초자치단체의 2층제로 되어 있어 시ㆍ도는 광역자치단체로서의 법적 지위와 기능만을 가지는데 비 하여, 제주특별자치도( 이하 특별자치도 라 한다) 는 1층제로 되어 있어 광역 자치단체로서의 지위와 기능 외에 기초자치단체인 시ㆍ군의 권한과 기능도 담당하고 있는 점이다. 1) 2다른 시ㆍ도는 지방자치법과 각 개별법에 의하여 부여된 권한과 기능 을 행사하는데 비하여, 특별자치도는 이러한 권한과 기능 외에 제주특별자 치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 ( 이하 특별법 이라 한다) 제10조제3 항에 의하여 이 법이 정하는 범위 안에서 특수한 지위 를 가지며 이 법이 정하는 바에 따라 다른 시ㆍ도에는 없는 다양한 권한과 기능들이 부여되어 있다. ⑵ 이러한 특별자치도의 특수한 법적 지위와 권한에 따라 제주특별자치도 의회( 이하 특별자치도의회 또는 도의회 라 한다) 의 지위와 기능도 다른 시 ㆍ도의회의 그것에 비하여 특별하고 광범위하다. 시ㆍ도의회에는 없는 다음의 권한과 기능이 부여되어 있다. 즉, 즉 특별자치도의회는 다른 1지방자치법 및 개별법률에 의하여 부여된 시ㆍ군의회의 권한과 기능2) 1) 이러한 예는 선진국에도 있다. 예컨대, 파리는 1964 년 파리 광역권 기구개편에 관한 법률( ) 이 제정된 이래 기초자치단체이며 광역자치단체(une commune et un département) 의 지위를 아울러 가지고 있다. 파리시의 구(arrondissement) 는 지 방자치단체가 아니며 다만 대도시 특례에 의하여 자치단체와 유사한 기관구성방식을 취하고 있다. 따라서 파리시장은 파리도지사의 지위와 권한을 가지고 있으며, 파리의 회(Le conseil de Paris) 는 기초자치단체인 시의회(un conseil municipal) 인 동시에 광역자치단체인 도의회(un conseil général) 의 권한을 행사하고 있다. la loi du 10 juillet 1964 sur la réorganisation de la région parisienne ; la loi PLM de ) 특별법 제11 조 참조. 제11 조( 제주자치도의 설치에 따른 법령 적용상의 특례) 1다른 법령에서 지방자치단체, 도 또는 시 ㆍ군을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주자치도를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. 2다른 법령에서 지방의회의원, 도의회의원 또는 시ㆍ군의회의원을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주특별자치도의회의원을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. 4다른 법령에서 지방의회, 도의회 또는 시ㆍ군의회를 인용하고 있는 경우에는 각각 제주특별자치 도의회를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. 5다른 법령에서 지방자치단체의 조례ㆍ규칙, 도의 조례ㆍ규칙 또는 시ㆍ군의 조례ㆍ규칙을 인용 - 3 -

16 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 2특별법상의 다양한 특례규정에 의하여 특별자치도의회에 부여된 권한 과 기능 및 특별법 제6 장( 도의회의 기능 강화) 에 의하여 부여된 권한 ⑶ 그러나 이러한 법적 장치와 규정에도 불구하고 특별자치도의회가 전술 한 특별법과 지방자치법 등 법률에 의하여 부여된 도민의 대표기관ㆍ의결 기관으로서의 기능과 역할을 제재로 수행하고 있는지 체계적으로 분석ㆍ평 가할 필요가 있다. 특별자치도의회가 부여된 역할을 얼마나 효율적으로 수행 하고 있는지, 권한행사와 기능수행에 있어 제도적으로 또는 운영상으로 문제 점은 없는지, 특별자치도 출범 3년이 지난 시점에서 지금까지의 경험을 토대 로 개선해야 할 사항은 없는지, 있다면 어떤 제도를 어떻게 개선해야 할 것 인지를 검토해 보아야 할 시점에 와 있다고 판단된다. 일부 제도에 대하여는 폐해와 비판론이 도의회 안팎에서 끊임없이 제기되고 있으며, 특별법 개정안 이 국회에 발의되기도 했다. 3) 제주특별자치도가 출범 3년차를 맞이하고 있음에도 도의회가 본연의 기능 을 수행하지 못한다면 제주특별자치도의 자치가 제대로 시행되지 못하기 때 문일 수도 있다. 그러므로 도외회가 의결기관, 집행기관 감시기관으로서의 기능을 수행하지 못하는 이유가 무엇인지를 규명해야 한다. 제도적 결함 때 문인지, 아니면 운영상의 미숙 때문인지, 그 외에 다른 이유가 있는지를 찾 아내어 이를 개선해야 한다. ⑷ 정계에서는 헌법개정론이 제기되고 있다. 1987년 10월29일 제9차 헌 법개정을 한 후 22 년이 지났다. 그동안 세계는 급속도로 변모하고 있다. 세 계화ㆍ지방화시대에 진입했고, 21 세기 글로벌 시대, 국경없는 무한경쟁시대 (Borderless Competitiveness)에 각 국은 우위를 선점하기 위해 경쟁력 제 고에 총력을 기울이고 있다. 선진국들은 지방의 경쟁력이 국가의 경쟁력 이 란 모토를 구현하기 위해 지방행정체제 재정비에 나서고 있으며, 지방분권에 박차를 가하고 있다. 그러나 한국 헌법은 지방자치를 시행한다는 규정만을 두고 있어, 실제로는 지방자치법을 비롯한 실정법이 오히려 지방자치에 역행 하고 중앙집권체제를 그대로 유지하는 규정들을 존치시키는 상황이 지금까 지 이어지고 있다. 정치권과 중앙정부는 21세기 시대사조에 발맞추어 지방 자치를 강화하고, 지방분권을 촉진하는 법을 제정하기 보다는 이에 역행하는 방향으로 법을 개악하려는 움직임도 있었다. 헌법을 개정한다면 지방분권과 하고 있는 경우에는 각각 제주자치도의 조례ㆍ규칙을 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다. 3) 국회 행정안전위원회 수석전문위원( ), 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위 한 특별법 일부개정법률안 검토보고서, 강창일 의원 대표발의, 정부제출

17 재정분권에 관한 규정을 명문화해야 한다는 주장이 일고 있다. ⑸ 이명박 정부는 5+2 광역경제권 중심의 개발계획을 추진하고 있다. 5+2 광역경제권 개발계획에 의하여 5년간 50 조원을 투입하여 주로 도로 철도 항만 공항 등 SOC( 사회간접자본) 건설 등 30개 사업과 각 광역권의 특 화산업도 지원할 계획이다. 업 아이템을 발굴하여 개발을 추진하게 될 것이다. 또한 이런 상황에서 제주특별자치도는 자주적으로 사 제주특별자치도 제4 단계 제도개선 4) 에 관한 검토가 중앙정부( 제주 지원위원회) 에 의하여 검토되고 있다. 특별자치도의회의 기능이 더욱 중요시되는 이유이다. ⑹ 민주주의는 의회 중심으로 실현되는 것이다. 민주주의= 의회민주주의 이고 지방자치의 핵심은 지방의회이다. 민주주의란 표현대로 국민( 民 ) 이 주 인( 主 ) 인 주의( 主 義 ) 이므로 가능하다면 모든 국민이 한 곳에 모여 찬반토론 을 벌인 다음 직접 국가의사를 결정하는 것이 이상적이다. 옛날 희랍의 아테 네에서는 그러했다. 그러나 이러한 직접민주주의제도는 인구가 증가하고 도 시화된 현대사회에서는 사실상 불가능하게 되었다. 따라서 국민들이 각 지역 에서 대표( 국회의원) 를 뽑아 그 대표들로 회의체( 국회) 를 구성토록 하고 그 곳에서 찬반토론을 거친 다음 다수결로 국민의사를 결정하게 되었다. 국민의 대표들이 국회에서 다수결로 결정하면 모든 국민이 결정한 것으로 간주하게 되었다. 이것이 바로 의회민주주의 또는 대의제( 代 議 制 ) 민주정치이다. 지방자치도 마찬가지이다. 지방자치단체의 모든 유권자가 한 곳에 모여 결 정할 사항에 대한 토론을 벌이고 직접 결정한다는 것이 이상적이지만 사실 상 불가능하다. 따라서 주민이 뽑은 대표( 지방의원) 들이 회의체( 지방의회) 를 구성하여 그곳에서 찬반토론을 거처 다수결로 결정을 하면 마치 모든 주민 이 결정한 것으로 간주하게 되었다. 대통령을 안 뽑더라도 국회만 구성하면 민주주의를 할 수 있지만( 내각책임 제), 대통령만 뽑고 국회를 구성하지 않으면 민주주의를 하지 못한다. 마찬 가지로 자치단체장을 선거하지 않더라도 지방의회만 구성하면 지방자치를 할 수 있지만( 기관통합형 또는 의회- 집행위원회형 ), 자치단체장만 뽑고 지 방의회를 구성하지 않으면 지방자치를 하지 못한다. 이런 의미에서 지방의회 야말로 바로 지방자치의 필수불가결한 기관이며, 핵심적 요소이다. 지방자치 의 주역은 바로 지방의회이다. 4) 제주특별자치도( ), 제주특별자치도 제4단계 제도개선 개별과제 설명자료 안 - 5 -

18 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 ⑺ 급변하는 국내외 환경여건에서 특별자치도는 제주의 특수 여건과 지리 적 특성에 부합되는 지방자치를 실시함으로써 국제자유도시로 도약( 跳 躍 ) 한 다는 원대한 좌표를 설정하고 이를 성취하는데 모두가 힘을 모으고 있으나, 지방자치의 제일의적( 第 一 義 的 ) 기관인 특별자치도의회에 대해서는 여전히 지방자치법, 지방교육자치에 관한 법률 을 적용하고 특례의 인정범위 가 협소하여 다른 지역과의 차별성을 확보하고 국제경쟁력을 강화하는데 제 약요인이 되고 있다는 의견이 제기되고 있으므로 이를 검증하여 개선할 필 요가 있다. ⑻ 본 연구는 특별자치도의회가 복잡 다양한 행정수요와 민원에 능동적으 로 대처할 수 있는 방안이 무엇인가를 고찰하고, 특별자치도의 특성에 부합 하는 도의회의 의정활동방안과 심의기능을 활성화하기 위한 의정활동 지원 제도, 다. 지원방식 등을 모색하여 바람직한 도의회의 역할모형을 제시할 것이 도의회가 주민의 대표기관으로서 도 집행기관과의 견제와 균형 속의 협력 관계를 구축하기 위한 방안을 모색할 것이다. 특별자치도의회 출범 4년차에 접어든 시점에서 도의회 운영 전반에 대한 분석과 더불어 도민의 대표기관 으로서의 역할을 수행하는데 저해요인이 무엇인가, 제도상의 문제점을 분석 하고 그 극복방안을 도출할 것이며, 제도개선을 통해 도정( 道 政 ) 의 한 추진 축인 도의회의 위상과 역할을 재정립하려는데 본 연구의 목적이 있다. 2. 연구의 대상 및 범위 2.1. 연구 대상 본 연구의 대상은 지방의회 중에서 특별자치도의회이다. 연구대상으로 한 것은 의미하는 바가 크다. 특별자치도의회를 첫째, 특별자치도는 지방자치계층이 1층제로 되어 있어 지방의회의 권한 및 역할모형을 정립하는데 가장 적합한 연구대상이라고 할 수 있다. 라 지방자치법은 지방자치단체 우리나 2 계층제로 하면서 광역자치단체인 시 도의 기 능 및 사무와 기초자치단체인 시 군 자치구의 그것을 중첩형(Overlapping - 6 -

19 Form) 으로 배분하고 있어서 시 도의회와 시 군 자치구의회 간에 명확히 획정 하기 곤란하다. 그러나 특별자치도의회는 이러한 문제가 없으므로 도의회의 기능과 권한을 어디까지 부여할 것인가를 연구하는데 유리하다. 둘째, 특별법에 의하여 국가의 권한 중 상당한 부분이 특별자치도에 이양 되어 있으므로 다른 시 도에 비하여 훨씬 다양한 지방분권의 혜택을 누리고 있다. 도의회의 권한과 역할도 또한 같다. 따라서 앞으로 지방분권화가 촉진 될 경우, 특별자치도 및 도의회의 권한과 기능에 대한 연구결과가 다른 지방 의회의 기능과 권한을 확대하는데 모델이 될 수 있다. 이 연구결과가 나올 경우, 비단 특별자치도의회의 위상제고 및 역할강화를 위한 처방으로 사용될 수 있을 뿐 아니라, 나아가서는 전국의 지방의회의 위 상을 재정립하고 지방의회가 주민대표기관으로서 선진국 수준의 의정활동을 할 수 있는 계기가 될 것으로 기대된다 연구의 범위 본 연구는 특별자치도의회와 직접 또는 간접적으로 관련된 다음 사항에 대하여 시행하며 이를 그 연구범위로 한다. 1특별자치도의회에 영향을 미치는 정치ㆍ행정적, 경제ㆍ사회적 환경변 화와 그것이 특별자치도의회에 미치는 영향 분석 2특별자치도의회 출범 이후의 의정운영성과 평가 및 문제점 분석 - 도의회의 위상과 역할에 대한 구상 3특별도의회의 조례제정권 및 자율권의 실태 및 개선방향 4특별자치도의회 의원선거 실태 및 개선방향 5특별자치도의회의 조직, 사무처의 조직ㆍ정원 진단 및 인사권 독립 6특별자치도의회의 권한 : - 실태와 강화방안 선진국 지방의회의 권한과의 비교 7특별자치도의회의 의정역량 강화 및 의정활동 지원방안 8특별자치도 감사위원회의 독립성 강화 방안 9특별자치도의회 교육위원회 및 교육의원 문제 - 7 -

20 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 3. 연구방법 및 분석의 틀 3.1. 연구방법 본 연구는 다음과 같은 방법에 의한다. ⑴ 문헌조사방법 : 연구과제와 관련하여 출간된 저서, 보고서(Reports), 정 기간행물(Periodicals), 국내외 주요 대학이나 연구기관의 논문집, 선진국의 지방의회 등 연구대상기관의 기록물 등을 수집하여 연구를 한다. 통한 자료수집에 크게 의존할 것이다. 인터넷을 ⑵ 역사적 접근방법 : 특히 특별자치도의 지방자치 및 도의회의 실사( 實 史 : history-as-actuality), 기록사( 記 錄 史 : history-as-record), 문헌사( 文 獻 史 : history-as-written) 는 이 연구에 필수불가결하다. 이 접근방법을 통하 여 가능한 추세나 반복성 또는 역사법칙을 규명하고 인과관계를 탐구하여 이를 근거로 미래의 개선방향에 투영( 投 影 ) 하려고 한다. ⑶ 제도적 접근방법 : 특별자치도는 전체가 하나의 제도이며, 도의회는 통 합된 구조 또는 행동체계(integrated system of behavior) 내에서의 의원들 과 사무직원들의 활동으로 구성된다. 특별자치도의회의 조직과 권한, 의정활 동 및 도지사, 교육감 등 각 기관과의 상호관계에 관한 연구를 통하여 도의 회의 위상과 권한을 강화하는 방안을 모색할 것이다. ⑷ 법률적 접근방법 : 특별자치도의회를 규범과학의 기초 위에서 연구하려 는 것이다. 특별자치도 자치의 내용과 절차는 법령에 의하여 규정되며, 특별 자치도의회의 법적 지위와 권한, 도의원의 지위와 신분, 의정활동의 범위 등 도 실정법의 테두리 안에서 정해진다. 본 연구 결과 얻어지는 정책방향은 법 령의 개정안으로 제시될 것이다. ⑸ 행태론적( 行 態 論 的 ) 접근방법 : 한 나라의 지방자치는 어떤 제도를 채 - 8 -

21 택하고 있는가에 의해서 만으로 평가할 수 없고, 그 나라 국민들의 정치역량 과 의식구조에 의하여 좌우되므로 행태론적 접근방법에 의하게 될 것이다. 선진국에서 성공적으로 채택되고 있는 지방의회제도라 할지라도 특별자치도 의 상황과 도민 의식수준에 비추어 도입하기 곤란한 것들이 있다. 그러므로 행태 비교를 통하여 제도의 도입가능성을 검토하게 될 것이다. ⑹ 비교연구방법 : 이 방법에 의하여 국내외 지방의회의 제도 및 운영상의 특징을 파악하고 특별자치도의회와 선진국의 지방의회 간의 유사점과 차이 점을 찾아내어 아이디어를 발굴함으로써 특별자치도의회의 발전방안을 제시 하는데 활용할 것이다. ⑺ 환경적 영향을 강조하는 접근방법 : 특별자치도의 행정수요, 행정처리 방식, 도의회의 역할 및 운영, 도의원의 선거, 의정활동 등에 관한 제도 여하 에 불구하고 환경의 영향을 받으며, 환경변화에 따라 달라지게 된다. 그러므 로 특별자치도의회를 둘러싸고 있는 환경적 요인에 대한 분석을 할 것이다. 지리적, 사회학적 접근방법이 이에 포함된다. ⑻ 권한, 사례연구 : 주요 선진국의 지방자치단체, 특히 지방의회의 위상, 조직, 의정활동 등에 관한 사례를 연구하여 특별자치도 및 도의회에의 도입 방안을 검토할 것이다. ⑼ 조사방법 : 특별자치도의회의 운영실태와 문제점에 대하여 가장 숙지하 고 있는 도의회의원(41 명) 을 대상으로 의견조사를 실시하여 문제점을 파악 하고, 정책대안을 제시하는데 활용할 것이다 분석의 틀 특별자치도의회의 기능 및 역할영역에 대한 분석틀 제주특별자치도의회가 담당하여야 하는 권한ㆍ 기능과 역할영역은 다른 시 도의회의 그것과는 판이하다(< 그림 1-1> 참조)

22 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 시ㆍ도 의회의 기능영역 제주특별자치도의회의 기능영역 특별자치도의회에 특별히 부여된 기능(F-3) 시ㆍ군의회로서의 기능(F-2) 광역의회 로서의 기능 (F-1) 광역의회 로서의 기능 (F-1) < 그림 1-1> 광역의회의 역할 범위 비교 첫째로, 특별자치도의회는 다른 시 도의회가 가지고 있는 권한과 기능을 담당한다. 즉 특별자치도의회의 기능과 권한의 범위는 일반 시 도의회의 그 것과 같다(F-1). 둘째로, 특별자치도의회는 시 군의회가 담당하는 권한과 기능도 담당한다 (F-2). 지방자치 2 계층제 하에서 다른 시 도는 광역자치단체 의회로서의 권 한과 기능만을 담당하는데 비하여, 지방자치 1계층제인 특별자치도의회는 특 별법 제11조제2 항, 제4 항이 바로 그것이다. 셋째로, 특별자치도의회는 특별법 상의 특례규정에 의하여 특별자치도에 한해서만 부여된 권한과 기능에 관한 조례의 제정 및 개폐, 예산안 심의 및 결산심사, 중요한 정책사항 의결 등을 담당한다(F-3). 이 법 제6장 도의회 의 기능강화 가 바로 그것을 의미한다. 이 특별법에 의한 특별자치도의회의 심의 의결기능은 광범위하다. 특별법 제12장 특별지방행정기관의 사무의 이 관 ( 제140 조~ 제151 조) 이 바로 그것이다. 다만 특별자치도의회가 과연 이런 특례법의 규정에 의하여 부여된 권한과 기능을 제대로 감당하고 있는가가 관건일 것이다. 여기에는 특별법 제12 조( 중앙행정기관 권한의 단계적 이양) 에 의하여 제주자치도의 지역 여건, 제주자치도에 이양될 사무도 포함된다. 역량 및 재정능력 등을 고려하여 향후

23 특별자치도의회와 대외적 관계에 관한 분석틀 주 민 2 도의회 1 ( 조직, 권한, 인사, 의정활동) 3 4 도 지 사 교 육 감 < 그림 1-2> 특별자치도의회와 주민 및 집행기관과의 관계 본 연구는 특별자치도의회를 중심으로 하여 주민과의 관계, 다른 집행기관 과의 관계 하에서 특별자치도의회의 위상을 제고하고 바람직한 기능수행과 권한행사를 할 수 있는 역할모형을 정립할 것이다. 1 특별자치도의 정부형태, 도의회의 내부조직, 권한, 정원, 인사에 관한 검토 및 도의원의 전문성 제고방안, 의회공무원( 사무처장 및 직원) 및 전문 위원 인사권, 의원보좌관제 도입, 의정활동 지원방안 등 연구 2 주민과의 관계에서 도의회의원의 도민대표성, 선거제도의 개선, 교육위 원 선거구, 주민참여의 활성화 및 효율화 방안 연구 3 도자사와의 관계에서 특별자치도의회의 동의권 확대, 인사청문회제도의 개선, 감사위원회의 소속 및 위원장 선임방법 등 도지사와의 바람직한 관계 정립을 위한 권한 및 역할 조정 4 특별자치도의회 교육위원회의 지위와 권한 및 그 개선방안 연구 4. 특별자치도의회의 단기적, 중 장기적 발전방향 제시 본 연구는 특별자치도의회를 둘러싸고 있는 정치적, 경제사회적 환경의 변 화와 이에 따른 도의회 의정수요의 변화 추이에 따른 분석을 통해 도의회가

24 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 견제와 균형 (checks and balances) 을 유지할 수 있도록 도의회의 역할강 화 및 의정발전 방안을 제시하되, 이를 단기적, 중 장기적 시각에서 제시할 것이다. 특히 특별자치도의 21세기 비전인 국제자유도시의 완성과 특별자치도의 설립목적을 달성하기 위하여 특별자치도의회가 나가야 할 발전방향을 단기 와 중ㆍ장기의 관점에서 제시할 것이다. ⑴ 제1 단계( 단기) 발전방향 향후 1~2년 이내에 개선할 수 있는 사항 ⑵ 제2 단계( 중ㆍ장기) 발전방향 향후 2년 이상 5년 이내에 개선할 수 있는 사항

25 제주특별자치도의회를 둘러 싸고 있는 환경변화와 추이

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27 1. 정치ㆍ행정적 환경의 변화 1.1. 분권화와 지방화 분권화의 의의 분권이란 의사결정관리(decision-making governance) 를 사람 또는 주민 의 더 가까이에 가져다 놓는 과정이다. 분권은 개념규정 없이 사용되기도 하 고(Pollitt, 2005), 다의적( 多 義 的 ) 으로 이해되기도 하며(Reichard & Borgonovi, 2007), 국가에 따라 의미가 달라지기도 하고(Steffensen & Trollegaard, 2000; Pollitt, 2005), 하기도 한다(Dubois and Fattore 2009). 5) 조사연구 분야와 학자에 따라 달리 정의 분권의 주제( 主 題 ) 는 불균등 권력관계(unequal-power relationship) 에 있 는 2 개 주체간의 권한에 기초한 계층 간의 문제에다. 국가와 지방자치단체라 는 2 개 주체간의 관계에서 가장 중요한 사항은 결정권한, 특히 정책의 결정 권(pouvoir de décision) 이 어디에 있는가이다. 집권(centralization) 이란 결 정권이 중앙정부에 비교적 많이 유보되어 있는 계층형태를 의미하고, 분권 (decentralization)이란 결정권이 지방자치단체에 비교적 많이 배분되어 중앙 과 지방이 수평적 관계(lateral relationship) 에 접근하고 있는 계층형태를 지 칭한다. 분권은 공공기능에 관한 권한과 책임(authority and responsibility) 을 중앙정부에서 지방정부로, 또는 반( 半 ) 독립적인 정부기구나 민간부문으로 이양하는 것을 의미한다. 이러한 의미에서 분권은 분산(deconcentration) 과는 다르다. 분산은 중앙 집권의 범주에 속하는 개념으로서 의사결정권한과 재정적 경영책임을 중앙 정부의 여러 조직계층에 재배분하는 것이다. 분산은 주로 단일국가(unitary states) 에서 나타나는 현상이다. 단일국가인 한국에서 중앙정부가 행정기능 의 폭주를 경감시키기 위하여 하급행정기관인 일선기관(field offices), 즉 특 별지방행정기관에 그 권한의 일부를 위임하는 것을 의미한다. 국토해양부장 관이 그 권한의 일부를 지방국토관리청장에게 위임하거나 또는 시ㆍ도지사 에게 위임하는 것( 이를 기관위임사무 라고 한다) 은 결정권을 분산화하는 것 이지 분권화를 도모하는 것이 아니다. 며, 지방분권과는 이질적 개념이다. 6) 따라서 분산은 중앙집권의 한 유형이 5) H.F.W. Dubois & G. Fattore(2009), 'Definitions and typologies in public administration research: the case of decentralization', International Journal of Public Administration, 32(8): pp

28 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 분권의 목적은 자치행정의 민주성과 효율성을 실현시키고, 지방의 경쟁력 을 제고하는데 있다. 첫째, 보다 주민의 가까운 곳에서 결정ㆍ집행함으로써 주민의 적극적인 참여의 기회를 늘리려는 것이다. 현장에서 생생한 여론을 듣고 타당하다고 판단되면 중앙정부에 승인신청을 함이 없이 바로 결정하여 시행할 수 있도록 한다는 것이다. 분권의 가치는 지방자치단체가 수행하는 행정기능이 주민의 생활수요를 정확히 측정하여 실효성있게 대처할 수 있는 가에 달려있다고 생각된다. 일찍이 앨더퍼(H. Alderfer) 가 지적한 바와 같이 개도국에서는 분권화에 관한 법이 형식에 그치고 있으나, 지방분권을 촉진하려는 경향을 보이고 있다. 7) 일부 국가에서는 둘째, 현대는 지방의 경쟁력이 바로 국가의 경쟁력 인 시대이므로, 지역실 정에 정통한 지방자치단체로 하여금 유망한 외부기업에 대하여 인센티브를 제공하여 기업을 유치하고, 지역의 부존자원을 활용하여 산업을 일으키는 등 자주적으로 지역경제를 활성화할 수 있도록 하기 위하여 중앙의 결정권과 재정권을 지방자치단체에 이양하는 추세이다 분권화의 유형과 특징 이론상 분권화에는 정치적, 행정적, 재정적 및 시장적( 市 場 的 ) 분권화의 네 가지가 있다. 8) 1 정치적 분권화(Political Decentralization) 는 시민이나 선거로 뽑힌 시민의 대표들(elected representatives) 에게 공공의 의사결정에 있어 더 많 은 권한을 부여하려는데 목적이 있다. 정치적 분권화는 헌법 또는 법률의 개 정(constitutional or statutory reforms) 을 요구하기도 한다. 2 행정적 분권화(Administrative Decentralization) 는 상이한 정부레벨 간에 국민( 주민) 들에게 공공서비스를 제공하는 권한ㆍ책임 및 재원(financial resources) 을 재배분하는 것이다. 그것은 중앙정부 및 기 기관으로부터 일 선기관(field units), 공사( 公 社 ) 등으로 기획ㆍ재정 및 일정한 공공기능의 관 리에 대한 책임을 넘겨주는 것이다. 3 재정적 분권화(Fiscal Decentralization) 는 지방정부가 공공서비스를 제공하는데 소요되는 재원을 자주적으로 조달할 수 있는 권능을 부여하는 6) 정세욱 (2000), 지방자치학, 서울, 법문사, p ) Harold F. Alderfer(1964), Local Government in Developing Countries, New York, McGraw-Hill Book Co., p ) H.F.W. Dubois & G. Fattore(2009), op.cit., pp World Bank, Decentralization Thematic Team(1997), Summary of decentralization and rural development documents produced by SDA, Key Readings (WB) (FAO)

29 것으로서 분권의 핵심적 요소이다. 여기에는 다양한 형태가 있다. 9) 4 - 재정자립(self-financing) 또는 사용자부담(user charges) 을 통한 비용충당 - 공동재정부담(co-financing) 또는 공동생산(co-production) - 재산세ㆍ판매세(property or sales taxes) 또는 간접적 부담을 통 한 지방수입의 신장 - 중앙정부가 징수한 일반적 세수( 稅 收 ) 를 일반적 또는 특수한 용도를 위해 지방정부에 이전하는 정부간 이양(intergovernmental transfers) - 지방채 발행권한의 부여(authorization of municipal borrowing) 및 차입보증(loan guarantees) 을 통한 중앙 또는 지방정부의 대응. 경제적ㆍ시장적 분권화(Economic or Market Decentralization) 는 정부의 관점에서 가장 완전한 분권화의 유형이며, 민영화(privatization) 와 규제철폐(deregulation) 이다. 10) 왜냐하면 이 두가지는 기능의 책임을 공공부 문에서 민간부문으로 이전하기 때문이다 ⑴ 분권화의 실제 범세계적으로 분권화의 정도는 다양하다. 그 이유는 어느 나라가 더 분권화되어 있는가? 라는 질문에 대하여 아직까지 경험적으로 합의가 이루어 진 바가 없기 때문이다. 분권이 연구에 따라 다르게 정의되고 측정되기 때문 이다. 11) 그러나 1980 년대 이후 선진국에서는 탈( 脫 ) 중앙집권화ㆍ지방분권화 의 사조( 思 潮 ) 가 거세게 일었다. 국가발전전략의 패러다임 변화 중에서 가장 두드러진 것은 분권화였다. 새로운 국제질서의 형성 즉, 범( 汎 ) 지구적 경쟁체 제 하에서 지구촌 국가들은 다양한 국가발전전략들을 모색했는바, 그 중에서 도 핵심적 전략은 분권화 개혁이었다. 따른 국가경쟁력을 강화하려는 데에 그 목적이 있었다. 분권화를 통하여 경제의 글로벌화에 ⑵ 이처럼 선진국들이 분권화에 박차를 가하기 시작한 이유는 세계화ㆍ정 보화 등의 환경변화 속에서 근대 이후의 중앙집권적 국가발전전략이 한계를 드러냈기 때문이다. 즉, 경제ㆍ사회규모의 확대에 따른 다양성은 거대한 중 9) Fritz Breuss and Eller Markus(2004), Fiscal Decentralisation and Economic Growth: Is There Really a Link?, CESifo DICE Report, Journal of Institutional Comparisons, Vol.2, No.1, pp ) 민영화와 규제철폐 내지 완화의 내용에 대한 설명은 앞의 글 참조. 11) Chanchal Kumar Sharma(2006), Decentralization Dilemma: Measuring the Degree and Evaluating the Outcomes, The Indian Journal of Political Science, Vol.67, No.1, pp

30 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 앙정부의 통제능력을 넘어서고 있으며, 지역과 민간부문의 다양한 잠재력을 효과적으로 동원할 수 없게 되었기 때문이다. 인적, 물적 자원과 과학ㆍ기술 등이 국경을 넘나들며 자유롭게 왕래하는 상황에서 전통적인 국가의 역할이 축소되고, 중앙보다는 지방으로 정책 및 행정주체가 이동함으로써 행정의 효 율성 확대를 기할 수 있게 되었다. 일본에서 오랫동안 논의되어 온 탈일극집 중체제( 脫 一 極 集 中 體 制 ) 로의 전환도 지방분권화의 맥락에서 이해될 수 있다. ⑶ 세계화현상은 종래 국가가 독점하여왔던 많은 결정기능을 다양한 권력 주체에게 이전할 것을 요구한다. 국가의 하급단위인 지방자치단체와 기업이 국가의 매개( 媒 介 ) 없이 세계의 다른 지방자치단체 또는 기업들과 직접 대면 하고 경쟁하게 됨으로써 국가의 매개 및 보호기능이 축소되고, 그 기능을 지 방자치단체, 기업 등에서 수행하도록 변화되고 있다. 이에 따라 종래의 중앙 집권체제는 지방분권체제로의 전환이 요구되어, 각국 정부는 분권화 개혁을 추진하게 된 것이다. 분권화는 결정권한을 중앙에서 지방으로 이양하는 지방 분권과, 공공부문의 기능 및 활동을 민간부문으로 이양하는 민간위탁 민영화, 즉 규제의 완화 내지 폐지를 포괄하는 것이었다. ⑷ 분권화에 대하여는 다양한 견해가 있다. 지방의 특수여건과 지방주민들 의 선호에 따라 차별화된 서비스를 공급함으로써 중앙정부에 의한 획일적 정책산출보다 사회복지의 수준을 높일 수 있다든가, 재정분권화는 정부의 효 율성을 증진시키고 경제개발과 성장을 촉진시킨다는 의견이 있는 반면, 분권 화 추진으로 인하여 외부효과와 지역이기주의가 증대되어 오히려 효율성이 저하될 수 있다는 견해도 있다. 12) 하지만 지방의 경쟁력을 키워 전체적인 시너지 효과를 생산해 내기 위해 분권화는 더 이상 거스를 수 없는 추세이다. 전전략을 내놓기 시작한 이유는 바로 여기에 있다. 로부터 선진국들이 지방주도의 국가발 프랑스는 나폴레옹 시대 1970년대에 이르기까지 중앙집권체제를 유지해 왔으나 사회당의 미 테랑(François Mittérand) 대통령이 집권하면서 1982 년부터 이른바 신( 新 ) 지방분권법 13) 을 제정하여 철저한 지방분권체제로 전환한 것이 이러한 경향 을 보여주고 있다. 미국에서는 레이건 대통령의 신연방주의 기조가 시 12) Chanchal Kumar Sharma(2006), op. cit., pp [ 13) 시읍면 -도-레죵의 권리와 자유에 관한 법률 1982년 3월2 일자 법률 (La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ) 및 시읍면 -도-레죵과 국가 간의 권한배분에 관한 법률 1983년 1월 7 일자 법률 (Loi n 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'etat.) 등 일련의 법률을 총칭한다

31 작된 이래 탈 중앙집권화가 지속되었고, 14) 일본에서도 1999 년 지방분 권일괄법 을 비롯하여 지방분권을 촉진하는 일련의 법들이 제정, 시행 되고 있다 지방화 지방화란 분권화와 맥을 같이 한다. 앙정부로부터 지방정부로 옮겨오는 것을 의미한다. 그것은 결정권한과 행정의 중심이 중 과거에는 중앙정부가 국 가경영의 모든 계획과 집행을 주도했지만, 21 세기 고도산업화시대, 다원화 사회에서는 중앙정부의 획일적 통제와 규제로는 각 지방의 다양한 행정수요 에 효과적으로 대응할 수 없고, 국가를 발전시킬 수도 없게 되었다. 지방화 는 중앙정부와 지방정부간의 수직적 분업과 공공부문과 민간부문간의 역할 분담을 통해서 국가경쟁력을 강화하려는데 그 목적이 있다. 선진제국의 지방자치단체들은 1980 년대 이후 작지만 효율적인 지방정 부 를 목표로 정하고 지방정부조직의 재편(restructuring) 과 인력감축 (downsizing) 에 박차를 가하여 기업가적 지방정부 를 지향하고 있다. 전통적 인 국-과- 담당으로 이어지는 가파른 피라미드형 관료제 를 해체하여 수평 적 팀제조직 을 편성하고 고객( 주민) 중심의 행정절차로 리엔지니어링 (reengineering) 함으로써 다( 多 ) 계층적, 경직화된 조직을 평면적, 유연한 조 직으로 혁신하고 있다. 보다 적은 돈으로 보다 많은 일을 더 잘하는 (doing more and better with less) 지방정부를 만들어가고 있다. 1.2 한국의 민주화: 불완전한 지방분권과 재정분권 ⑴ 한국은 지난 60년대 이후 30년간 정부주도 하에 고도의 경제성장정책 을 추진한 결과 경제발전과 수출증대에는 괄목할만한 성과를 거두었으나, 행 정만이 모든 것을 할 수 있다는 왜곡된 사고방식이 보편화되면서 행정영역 은 방만하게 확장되었고, 환경변화에 적절히 대처하지 못하여 공공부문의 경 쟁력이 매우 취약해졌다. 더구나 정치적 측면에서는 후진적 정치문화를 청산하지 못해 대의정치의 운영이 난항을 겪고 있고 국회가 다원화된 민주사회를 통합하는 본래의 기 능을 다하지 못하는 실정이다. 14) Lou Cannon(1991), The Role of a Lifetime, p Ronald Reagan on Government Reform, New Federalism : shift programs to states & deregulate, Principal mission was government deregulation

32 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 ⑵ 정치권과 정부는 국경없는 무한경쟁(Borderless Global Competitiven ess) 시대로의 진입, 디지털 혁명과 초고속 정보통신망의 확산 등 1990년대 이후의 급속한 세계질서의 변화에 능동적으로 대처하지 못했다. 공공부문 및 기업에 만연된 고비용 저효율 구조를 혁신하지 못하여 1997년 말에는 IMF 의 금융지원을 받아야 하는 상황으로 위기를 맞기도 했다. ⑶ 지방자치단체는 지역여건과 특성을 고려함이 없이 중앙정부가 시달하 는 획일적 정책을 집행하는데 그쳤다. 지방이 지역의 다양성과 창의성을 바 탕으로 국가의 매개 없이 직접 세계를 대면해야 하는 세계화와 지방화 추세 를 외면하고 1980 년대까지 중앙집권체제를 유지해 왔다. 그러나 1980 년대 초부터 민주화ㆍ지방화의 물결이 거세게 일기 시작했다. 지방분권화의 거센 요구를 더 이상 거부할 수는 없었다. 지속되어 온 지방분권화 요구가 받아들여져 그 동안 끈질기게 1991년에는 지방의회가 구성되 어 30 년간 중단되었던 지방자치가 부활했으며, 1995년에는 지방자치를 전면 적으로 실시하여 본격적인 지방의 시대를 열게 되었다. 지방분권은 더 이상 거역할 수 없는 시대적 과제이며 선진국으로 다가서기 위한 필수요건이란 점을 정치권과 정부가 수용한 것이다. ⑷ 지방자치를 실시한다고는 하지만 아직도 중앙정부에 권한과 기능이 집 중되어 있고 지방자치단체의 자치권은 크게 제약되어 있다. 자치권의 본질적 내용인 조례제정권의 범위를 극도로 제한하고 있고, 자치조직권을 침해하고 있으며, 자치단체장의 결정 또는 처분에 대하여 소송 절차도 거치지 않고 주 무부장관에게 취소 정지권, 정권을 제약하고 있다. 직무이행명령권을 부여하여 자치단체장의 자치행 지방자치단체의 재정력도 취약하여 자치재정권도 보 장되지 않는 실정이다. 지방분권의 기본요소인 지방자치단체의 조직, 인사, 재정권한( 재원) 을 지방에 이양하고, 한 권한을 지방에 넘겨주는 것이 시급하다. 법령에 의하여 규제되는 지역경제에 관 ⑸ 더구나 특별자치도는 출범 4년차를 맞아 특례를 도입하여 분권화에 박 차를 가해야 할 시점에 있다. 특별자치도는 그동안 일괄이양 대상 법률의 검 토작업을 마치고, 총리실 제주지원위 사무처와의 협의를 통해 의료법, 초 중 등교육법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 지방세법 등 모두 141건을 우 선 분권화하기로 했다. 15) 15) 제주특별자치도, 제주도정뉴스 ( )

33 구호에 그치는 경우도 있기는 하지만, 자치단체의 장과 의회의원들은 권위주의적 행정관행을 탈피하고 지역주민의 행정수요에 맞추어 주민의 삶의 질 향상, 복지증진, 지역경제의 활성화 등을 위한 대민서비스 개선 에 주력하고 있다. 시민을 내 가족처럼 모시기, 친절한 공무원상 심기 를 공무원 생활수칙으로 내세우며 주민만족형 행정서비스를 제공하려고 노력하고 있다. 그러나 주민들은 아직도 자치단체와 공무원을 불신하고 있다. 주민들은 지 방자치단체의 장과 공무원, 의회의원들에게 더 많은 변화, 더 많은 서비스를 요구하고 있으며 진정으로 주민을 위한 지방자치행정을 구현하는 모습으로 변모하기를 갈망하고 있다 제주특별자치도의 분권화와 재정분권 정치적ㆍ행정적 분권화 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 ( 이하 특별 법 이라 한다) 제7조제1항에 의하여 국무총리 소속하에 두고 있는 제주특별 자치도지원위원회( 이하 " 지원위원회" 라 한다) 는 외교ㆍ국방ㆍ사법 등 국가존 립사무를 제외한 사무에 대하여 제주자치도의 지역 여건, 역량 및 재정능력 등을 고려하여 중앙행정기관 권한을 단계별로 제주자치도에 이양하기 위한 계획을 수립하도록 하였다( 이 법 제12조제1 항). 이 규정에 의하여; ⑴ 국가행정기관인 특별지방행정기관 중에서 제주도와 업무가 유사하거나 중복되는 것을 특별자치도에 이관하여 도에 통합하였다. 즉, 제주지방중소기업청 제주지방국토관리청 제주지방해양수산청 제주지방노동지청 및 제주지방노동위원회 제주환경출장소 제주보훈지청 특별지방행정기관이 이관됨으로써 1분산된 중소기업 지원업무가 통합 됨에 따라 2006년 69억원이던 지원규모가 2008년에는 142억원으로 105.8% 나 많아졌고, 2국도ㆍ지방도를 통합관리하게 되어 지역사정에 맞 는 효율적 도로관리를 할 수 있게 되었으며, 3도시정비 및 개발계획과 항

34 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 만개발계획을 연계하여 체계적으로 수립ㆍ시행함으로써 중복투자를 방지 하고 투자의 효율을 높이게 되었고, 4고용촉진훈련, 취업알선 등 업무를 통합함으로써 일관성있는 노동정책을 수립ㆍ시행할 수 있게 되었으며, 환경영향평가 등 업무처리기간을 30일에서 10 일로 단축하였고, 6보훈사 무를 가정ㆍ보건 업무와 연계한 종합적인 복지행정서비스로 제공할 수 있 게 되었다. 5 ⑵ 자치경찰제를 시행함으로써 주민의 안전(personal safety) 을 국가경찰 이 아닌 자치경찰이 보살피게 되었다. 자치경잘제의 시행 이후 공항과 항만 의 고질적인 호객행위는 물론 무등록 여행업 등 관광부조리, 관광질서 문란 행위, 산림훼손행위에 대한 단속도 강화되었다. ⑶ 특별자치도 출범 이후 도행정조직을 1국 7 부서 줄였고, 공무원 수도 191 명 감축하여 슬림화와 행정의 합리성ㆍ생산성 제고에 주력하고 있다. ⑷ 현재 특별자치도 4 단계 제도개선을 추진 중이다. 특별자치도지사는 도 의회의 동의를 얻어 지원위원회에 특별자치도 조기완성을 위한 특례 도입안 을 제출했는데, 그 핵심과제는 1국세의 자율권 부여, 16) 2관광객 전용 카지 노 도입, 투자개방형 병원 허용, 17) 녹색성장산업 육성 18) 등이다 ) 재정적 분권화 특별법상의 재정적 분권 특별법은 특별자치도에 대하여 다음과 같은 재정상의 특례를 인정하고 있다. - 과세면제 등에 관한 특례 : 지방세법 제9조에 불구하고 동법 제7 조 및 제8 조의 규정에 의한 과세면제, 불균일과세 또는 일부과세를 도조례로 정할 수 있도록 함( 이 법 제73 조) - 세율 조정에 관한 특례 : 제주자치도세( 취득세, 등록세, 주민세 균등할 16) 제주에서 징수되는 소득세 ㆍ법인세 등 모든 국세(12 종) 의 세율조정과 조세감면 결정권한을 부여 받아 징수액을 이양받아, 아직까지 실현하지 못한 법인세율 인하, 도 전역 면세화의 실현기반을 마 련한다는 내용. 17) 의료관광산업을 육성하고 우수 의료기관을 유치하기 위해 도내 특정지역 ( 의료특구 ) 에 제한적으로 투자개방형 병원을 허용하여 도입을 추진한다는 내용. 18) 저탄소 녹색성장의 중요성이 부각되는 상황에서 제주를 그린 카, 신재생에너지 등 각종 기술과 정책을 선점하는 지역으로 육성한다는 내용. 제주특별자치도 ( ), 제주특별자치도 제4 단계 제도개선 개별과제 설명자료 ( 안), pp. 168~

35 ( 개인에 대한 것 제외), 재산세, 자동차세, 도시계획세, 공동시설세, 지역개발 세, 지방교육세) 의 세율은 지방세법 의 규정에 의한 세율에 불구하고 도 조례가 정하는 바에 따라 동법의 해당세목의 표준세율의 100분의 100의 범 위 안에서 이를 가감조정할 수 있도록 함( 이 법 제74조제1 항). - 세율 조정에 관한 특례 : 레저세, 면허세, 농업소득세, 도축세, 사업소 세의 세율도 도조례가 정하는 바에 따라 각각 그 세율의 100분의 100의 범 위 안에서 가감조정하거나 도조례로 정할 수 있도록 함( 이 법 제74조제3 항~ 제7 항). - 지방교부세에 관한 특례 : 지방교부세법 제6조제1항에 불구하고 제주자치도에 교부하는 보통교부세는 보통교부세 총액의 100분의 3으로 함 ( 이 법 제75 조). - 국가의 재정지원 특례 : 국가는 이 법 시행 이후 제주자치도 설치 이 전에 지원한 재정수준 이상이 지원되도록 보장하고, 제주자치도의 발전을 위 한 안정적 재정확보를 위하여 중앙행정기관의 권한 이양과 각종 국가보조사 업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 국가균형발전특별법 의 국가균 형발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있도록 함( 이 법 제76 조). - 지방채 등의 발행 특례 : 특별자치도지사는 도의 발전과 관계가 있는 사업을 위하여 필요한 경우, 지방재정법 제11조의 규정에 불구하고 도 의회의 의결( 도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 2/3 이상의 찬성) 을 거쳐 외채 발행 및 지방채 발행 한도액의 범위를 초과한 지방채 발행을 할 수 있도록 함( 이 법 제77 조). 2) ⑴ 특별자치도 재정의 변화 전술한 특별법상의 특례에 힘입어 제주도에 대한 지방교부세액은 특별 자치도 출범 이전인 2006년도 5,379억원에 비하여 2009년도에는 7,228억 원으로 34.4% 증가했다. 또한 제주계정 은 2007년도 3,476 억원, 2008년도 3,652 억원, 2009년도 3,948억원으로 증가하고 있어 국고보조금 확보에 크 게 기여하고 있다. ⑵ 이에 따라 특별자치도 출범 이후 지방세 수입은 3년 동안 1.8% 증가

36 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 (2006년 4,337 억원, 2009년 4,471 억원) 에 그쳤고, 같은 기간에 세외수입은 무려 26.2% 감소(2006년 2,091 억원, 2009년 1,544 억원) 했음에도 불구하고 특별자치도의 재정규모는 2006년도 1조9,761억원에서 2009년도 2조6,011 억원으로 3년 동안 6,250 억원(31.6%) 증가하였다. 특별자치도 출범 이전인 04~06 년 의 3년은 예산규모의 평균증가율이 8.0% 였으나, 특별자치도 출범 이후인 07~ 09년의 3년은 9.1% 에 달했다. 19) 경제적ㆍ시장적 분권화 특별자치도지사와 중앙행정기관장은 제주자치도를 규제자유화지역으로 발 전시키기 위하여 행정규제기본법 제6조에 의하여 등록된 행정규제를 제 주자치도에 계속 존치가 필요한 행정규제( 필수규제) 와 제주자치도에 적용하 지 아니할 행정규제로 구분하여 행정규제별 목록 및 내용을 지원위원회에 제출하도록 하였으며( 이 법 제345조제1 항), 지원위원회는 이를 검토ㆍ심의하 여 필수규제에 관한 사항 및 필수규제 외의 행정규제 적용에 관한 사항을 따로 법률로 정하도록 하고 있다( 이 법 제345조제4 항). 이 규정은 특별법이 경제적ㆍ시장적 분권화를 도모하고 있음을 보여준다 분권화에 대한 도의원 의견조사결과 도의회의원들을 대상으로 특별자치도 분권화정도에 대한 의견조사를 실시 한 결과 응답자 38명 중 60.5%(23 명) 가 기대했던 것에 훨씬 미흡하다 는 의견이었다. 기대보다 약간 미흡하다 는 의견은 21.1%(8 명), 기대의 절반 정도 라는 의견은 10.5%(4 명) 였다. 20) 특별자치도에 대한 분권이 별로 진척되지 못한 이유에 대해( 앞의 문항에서 19) 제주특별자치도 ( ), 특별자치도 출범 3 주년: 도전과 변화 그리고 과제, pp. 20~21. 응답( 명) 구성비(%) 매우 만족스럽다 0 0 기대보다 약간 미흡 기대의 절반 정도 기대에 훨씬 미흡 사실상 거의 없음 합계 ) 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 취지에 비추어 실제로 얼마나 분 권이 이루어졌는가?

37 4와 5에 체크한 의원만 응답) 93.1%(27 명) 가 중앙정부 관료들의 기득권 의식과 권한이양에 대한 거부감 때문이라고 응답하여, 21) 정부관료들이 분권 을 제약하는 가장 중요한 요인이라고 보고 있다. 2. 경제ㆍ사회적 환경 2.1. 세계화와 국경 없는 무한경쟁시대 국내외시장에서 자유롭게 경쟁 1970년대 말까지만 해도 세계 각국은 관세장벽을 높이 쌓고 가능한 한 외국 상품이 국내시장에 수입되지 못하도록 통제를 해 왔다. 벽의 보호 속에서 각국은 자국기업보호정책을 펴 왔다. 이러한 관세장 그러나 미국을 비롯 한 선진국들은 자국기업을 보호할 수는 있었지만 다른 나라의 높은 관세장 벽에 막혀 자국상품을 수출하기가 어려웠다. 이에 선진국들은 관세장벽을 모 두 철폐하고 세계의 기업들이 어느 나라이든 국경을 자유로히 넘나들며 제 품을 팔 수 있도록 하자는 제의를 하기에 이르렀다. 이것이 우르과이 라운드 이다. 결국 1990 년대에 세계무역기구(WTO) 가 출범하고 각국의 관세장벽은 서서히 철폐되기 시작하였다. 모든 국가들이 담장( 관세장벽) 을 철거하여 마 음대로 수출입이 가능해졌다. 어느 나라 기업이든 국내외시장에서 자유롭게 경쟁할 수 있게 된 것이 바로 세계화ㆍ지구화(globalization, mondialisation) 이다. 22) 21) 특별자치도에 대한 분권이 별로 진척되지 못한 이유( 앞의 문항에서 4와 5에 체크한 의원만 응답). 정치인들의 무관심 응답( 명) 구성비(%) 정부관료들의 기득권 의식, 분권에 대한 거부감 특별자치도( 집행기관 및 의회) 의 운영 미숙 합계 29(38-9) 앞의 문항에서 4와 5에 체크한 의원들만 응답해 주도록 주문했으나, 3에 응답한 의원들 중 3명 도 응답하였음. 이를 식별할 수 없어 응답한대로 집계함. 22) Jagdish Bhagwati(2004), In Defense of Globalization, Oxford, New York: Oxford University Press

38 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 ⑵ 세계화는 경제의 지각변동을 일으키고 있다. WTO체제가 출범한 이후 국가 간의 무역장벽이 무너지고 시장경제체제 하의 무한경쟁시대에 돌입하 였으며, 시- 공간의 압축으로 하나의 지구촌이 형성되고 있다. ⑶ 사람에게는 국경이 있지만, 경제에는 국경이 없다. 다른 나라에 입국하 려면 비자를 받아야 하는 경우가 있지만 상품 및 서비스 교역, 국경이란 더 이상 존재하지 않는 다는 뜻이다. 즉 경제에는 세계화시대에는 물적 교류가 자유로워져 국내시장과 국외시장이 따로 구분되지 않으며, 어떤 제품이든 가 격이 저렴하고 품질이 우수해야만 경쟁력이 강해져 국내외시장에서 팔 수 있게 되었다. 국가와 지방자치단체는 자국 상품 또는 그 지역 내 기업의 제품의 해외시 장 침투력이나 외국상품의 자국 시장에서의 대항력 또는 방어력을 키우도록 지원해야 한다 경쟁력의 요소 1) 과학ㆍ기술 과학ㆍ기술이이 경쟁력의 핵심요인이므로 과학기술의 주도권을 잡아야만 21 세기 변화의 시대를 지배할 수 있다. 미국은 과학기술투자를 가장 많이 하고 있으며 첨단기술을 가장 많이 보유하고 있다. 과학기술만이 그들을 21 세기 세계의 주인으로 만들어 줄 것이라는 확신을 가지고 있기 때문이다. 20세기의 과학기술이 인간의 삶을 편하고 윤택하게 하는데 기여했다면 21 세기 과학기술은 인간의 삶 자체를 바꾸어 놓을 것이다. 2) 지식과 정보 경제적 환경변화의 패러다임은 지식과 정보이다. 상품이 아니라 지식과 정 보에 값이 매겨지는 지식정보사회로 빠르게 변화하고 있다. 자본주의시대에 서 지식과 정보가 지배하는 사회, 즉 뇌본주의( 腦 本 主 義 ) 시대로 전환되고 있 는 것이다. 그것은 인간의 두뇌에서 부가 창조되고 경쟁력이 생긴다는 의미 이다. 경제권력의 중심이 이미 물질에서 정신으로 옮겨가고 있는데, 앞으로 이러한 변화가 가속화될 것으로 전망된다. 뇌본주의사회를 그 이전의 사회와 구분 짓는 가장 큰 특징은 가치창출의 근원이 달라진다는 데 있다. 인류는 두뇌혁명이란 또 한번의 혁명을 맞고 있 으니 그것은 보이지도 잡히지도 않으면서 생활과 사고의 틀을 변혁시키는 일대 혁신이다

39 3) 문화 : 국부창출의 원동력 문화( 지방문화) 의 중요성에 대한 인식이 높아지고 있다. 문화가 뿌리내 리는 곳은 바로 지역사회이고, ' 스스로 무엇을 해보려는' 창조의 문화는 지역 사회라는 삶과 순환이 있는 장( 場 ) 에서 가능하다는 인식이다. 생산과 안락함, 교육을 따로 분리하는 것이 아니라 이 모든 것이 적절히 조화를 이루는 지역사회야말로 문화의 기본요소라는 공감대가 형성되고 있 다. 지역사회는 단순한 삶의 공간이란 차원을 넘어 창의력 계발의 요람이 될 것이라고 한다. 토플러(Alvin Toffler) 가 개인의 창조성과 개성, 인류의 풍 요로운 삶을 동시에 충족시키는 힘은 바로 문화에서 나온다 고 갈파한 것도 바로 이런 맥락( 脈 絡 ) 에서 이해할 수 있다. 다. 문화는 철학과 과학, 예술을 포괄하는 르네상스의 키워드로 인식되고 있 그것은 삶의 질 향상뿐만 아니라 사회발전과 국부창출의 원동력이라 할 수 있다. 문화적 창의성은 개인과 국가사회를 움직이는 핵심가치이므로 선진 국들은 국가정책의 최우선 목표를 문화중심주의에 두고 있다. ⑵ 개인소득이 증가하고 성숙화 사회(Matured Society) 로 이행하면서 생 산패턴은 다품종 소량생산체제로 변화할 것이며, 이런 사회적 환경변화 속에 서는 지방의 문화와 감성을 담은 상품( 지역특산품) 의 경쟁력이 점점 더 높아 질 것으로 전망된다. 소비자는 사용가치보다는 감각적, 정신적 만족감에 따 라 반응하고 구매충동을 느끼게 될 것이며, 국가 간의 교역에 있어서도 문화 와 지역정서가 담긴 상품의 수요가 증가할 것이다. ⑶ 리가 없다. 일본은 자국 문화의 세계화에 주력하고 있다. 독일영화가 만들어졌을 외국인들이 일본의 문화를 사랑하고 일본여행을 하기 원하도록 만들려고 노력하고 있다. 정갈한 일본 도시락과 의상, 풍물을 세계인들에게 알리는데 국력을 쏟고 있다. 일본문화의 세계화를 추진하면서 일본은 돈만 버는 게 아니라 자존심까지도 얻게 될 것이며, 21세기에도 여전히 성공한 나라로 남을 것이다. 이게 바로 문화의 힘이다. ⑷ 사이버 공간에서는 문화의 부가가치가 더욱 커질 것이다. 인터넷의 언 어장벽이 없어지면 독창적 이미지의 문화상품들이 디지털 네트워크를 타고 단시일 내에 시장을 점유할 것으로 전망된다

40 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 4) 환경규제, 녹색 뉴딜, 녹색산업 : 새로운 성장엔진 21 세기에는 인류와 환경이 공존할 수 있을까? 이 물음은 지난 1백 년 동안 인류가 산업화 과정에서 자연을 파괴하고 자원을 고갈시켰다는 반성에 서 끊임없이 제기되어 왔다. 23) 이미 1960년대 말과 1970년대 초에 인구과 잉, 자원고갈, 환경오염, 식량부족 등 현대문명사회가 당면한 문제에 대한 우 려의 목소리가 도처에서 대두되기 시작한 이후, 이 문제가 몇몇 지역 또는 국가에만 국한된 문제가 아니고 우리 인류전체의 문제라는 시각은 스톡홀름의 인간환경회의의 슬로건인 1970년 하나뿐인 지구 (There is only one earth) 라는 개념에서 잘 묘사된 바 있다. 20세기를 개발논리를 앞세운 경제 의 세기라고 한다면 세기라고 할 수 있다. 21세기는 인간과 생태계와의 공존을 모색하는 환경의 ⑵ 앞으로는 친환경 산업, 무공해 상품의 경쟁력이 강해질 것이다. 환경파 괴적인 경제체제는 더 이상 발붙일 수 없는 한계를 드러내고 있다. 세계는 지금 기후변화로 상징되는 환경 위기와 고유가로 대표되는 자원 위기에 직면해 있다. 특히 기후변화 문제는 연이은 기상재해를 유발하는 것은 물론 생태계 질서를 근본적으로 뒤흔들며 인류의 생존을 위협하고 있다. 지금과 같이 에너지 다소비 체제 가 지속될 경우 지구촌이 치러야 할 기 후변화에 따른 경제적 손실이 매년 세계 GDP의 5~20% 에 달할 것이란 전 망이 나올 정도이다( 스턴 보고서 Stern Review, 2006). 여기에 신흥 개발도 상국의 경제개발과 세계인구의 지속적인 증가는 에너지 자원 부족현상을 부 추기고, 가격상승을 가속화하고 있다. 선진국들은 이미 자원의 효율적, 환경친화적 이용에 국력을 집중하고 있 다. 녹색산업, 녹색기술 이 새로운 성장엔진으로 자리잡아 가고 있다. 기존 의 요소투입형 성장방식은 환경을 해칠 뿐 아니라 경제적으로 한계에 도달 했음을 의미한다. 자원과 에너지 가격이 치솟으면서 이들의 대량투입에 의존 하는 경제시스템은 지속가능할 수 없게 된 것이다. ⑶ EU 등 선진국들은 녹색기술 육성과 환경규제를 통해 관련 산업의 성 장을 이끌어내는 한편, 새로운 시장을 선점하고, 일자리까지 창출하는 등 발 빠르게 움직이고 있다. 특히 자동차 분야는 이미 하이브리드카, 전기차, 수소 차 등 저탄소 차량 제작을 위한 치열한 경쟁이 벌어지고 있다. 24) 23) The Guardian( ), David Adam, "Green idealists fail to make grade, says study," 24)

41 ⑷ 1 주요 문제점은 ; 기후변화(climate change), 지구 온난화(global warming) 이다. 인간 의 산업활동은 대기 중에 온난화가스의 누적을 가속화하여, 지구환경의 질서 를 깨뜨리고 있다. 열대림 내의 경작지 확보를 위한 방화로 이산화탄소의 배 출을 증가시켜 지구의 온난화를 부채질하고 있다. 2 오존층의 파괴(ozone depletion) 이다. 성층권의 오존이 1% 감소하면 지표면의 자외선량이 약 2% 증가한다. 자외선의 과다 노출로 인해 피부암 발 병을 유발하기도 한다. 3 삼림의 감소와 사막화이다. 동남아시아의 상업용 벌채, 남미지역( 특 히 브라질의 인구 분산 정책에 의한) 의 농토개척, 아프리카의 이동화전경작 과 가축의 방목 등에 의해 열대림은 해마다 빠른 속도로 감소하고 있다. 구육지의 약 23% 를 뒤덮고 있는 열대우림은 매년 460만 정보씩 사라지고 있다. 지구 삼림의 파괴가 지구의 기상이변에 큰 영향을 미치고 있다. 지구 의 사막화도 심각한 문제이다. 4 산성비의 강우( 降 雨 ) 이다. 산성비는 나뭇잎의 호흡을 방해하여 생육 을 저해하고, 토양과 효소의 산화를 유발하며, 토양의 생산성을 감소시킨다. 5 생물종의 감소와 생태계의 교란이다. 늘어나는 인구를 지탱할 곡물과 생활용품의 보급을 위해 해양생물의 무차별 살상, 약재와 피혁 상아 등의 채 집을 위한 희귀생물종 남획 등으로 생물종의 서식지는 빠른 속도로 줄어들 고 있으며, 생물종의 수도 급격하게 감소하고 있다. 지 ⑸ 미국 정부( 환경보호청 : Environmental Protection Agency) 는 녹색 뉴딜 을 지향하는 일련의 조치들을 취하고 있다. 25) 녹색 뉴딜 은 청정 테 크놀로지에 대한 공공투자를 확대함으로써 기후변화에 대처하고 재생 불가 능한 자원문제를 해결하며 고용창출 효과까지 거두겠다는 전략이다. 26) 녹색 뉴딜 은 재정지출과 시장의 활성화를 통해 한 국가의 침체된 경제활동을 자 극하기 위한 정부 조처의 총체로 간주할 수 있다. 케인스(John M. Keynes) 의 이론과는 관계없이 녹색 뉴딜 의 이름으로 채택된 정책들이 사회적 기준 25) 26) 오래전부터 지구 온난화 반대운동에 동참해왔고, 온실가스 감축에 호의적이었던 버락 오바마 대 통령은 새로운 뉴딜(New Deal) 의 필요성을 제기하면서 재생 가능한 에너지의 생산을 배로 늘리겠 다고 약속했고, 경제학자 제프리 삭스와 기후학자 제임스 한센이 주장해온 이산화탄소세 부과법안 이 의회에서 가결되도록 노력하고 있다. 커스터스 피터, 녹색뉴딜' 그 불편한 진실 : 진정한 녹색뉴딜은 신자유 주의를 극복해야, Le Monde Diplomatique( ), -

42 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 과 환경적 기준에 동시에 부합되지 않으면 아무런 의미가 없을 것이라는 견 해가 지배적이다. 그것은 이 정책들이 실업률의 급속한 상승 등 현 경제위기 가 초래하는 치명적인 사회문제에 대응하면서 환경 친화적인 정책으로의 대 전환이 수반돼야 한다는 것이다. 이는 석유 같은 화석연료에 의존하지 않는 경제체제로의 이행을 의미한다. 녹색 뉴딜 의 핵심은 바로 여기에 있다. ⑹ 녹색 뉴딜 은 세계 각국의 경제부흥정책의 핵심이 되고 있다. 미국에서 뿐만 아니라 세계 각국에서 공해, 에너지 안보, 수자원 고갈 및 생태계 파괴 와 같이 곧 닥치게 될 위협에서 인류를 구할 긴급 대응책으로 인식되고 있 다. 녹색 뉴딜 은 정치 경제 사회 문화 등 모든 분야에서 기존의 가치체계를 무너뜨릴 것으로 전망된다. 27) ⑺ 앞으로 환경파괴가 계속되면 결국 인류의 생존자체가 위협받게 될 것 이며, 환경보전을 우선적으로 고려하지 않으면 대재앙을 초래할 것이라는 위 기감이 이미 지구촌 곳곳에서 고조되고 있다. 각국은 자연자원을 효율적으로 사용하면서 경제발전을 추구하는 방안을 마련하느라 부심하고 있다. 지구촌 사람들은 환경친화적 삶을 영위하는데 많은 노력을 기울일 것이며 환경은 인류의 행동양식을 규정짓는 기본적 가치관으로 자리매김할 것으로 전망된 다 무한경쟁시대의 지방자치단체 경쟁력 주민들에게 보다 양질의 행정서비스를 제공하기 위한 지방자치단체 간 의 경쟁은 치열해질 것이다. 그 이유는 지방자치단체의 대민( 對 民 ) 서비스 수 준이 낮고 자치단체에 비하여 주민만족도가 미흡할 경우, 주민들이 행정서비 스 수준이 높은 자치단체로 이동하여 인구가 감소하고 지역이 쇠퇴할 가능 성이 높기 때문이다. 예컨대 초등, 중 고등 교육서비스의 공급에 시장원리를 도입하여 경쟁하게 됨으로써 주민들이 보다 적은 교육비로 보다 나은 교육서비스를 제공하는 자치단체로 이동하게 될 것이다. 그러므로 주민을 다른 지방자치단체에 빼앗 27) 그러나 전 세계 정치지도자들을 유혹하고 있는 녹색 뉴딜 이 과연 현 경제위기를 해결해줄 수 있을 것인가 라는 의문을 제기하면서 녹색 이란 수식어가 자본주의에 신선함을 부여하기 위한 이 념적 외피( 外 皮 ) 로 이용돼선 안 된다는 신중론도 있다. 지난 수십 년 동안 시행된 신자유주의 정책 과는 다른 정책전환이 일고 있지만 녹색 뉴딜 이 새로운 방향전환에 적합한 것인가를 검토해야 한 다는 것이다

43 기지 않기 위하여 교육 서비스의 질을 높이는데 주력하게 될 것으로 전망된 다. 선진국 지방자치단체들은 학교 간의 교육서비스 경쟁체제로 패러다임을 전환하고 있다. ⑵ 뉴 밀레니엄의 환경문제는 인류생존의 필수조건인 만큼 지방자치단체 는 환경보호 및 녹색산업 에 주력해야 할 것이다. 주민들에게 보다 살기 좋 은 환경 을 조성하고, 생활의 질 을 높이기 위한 자치단체 간의 경쟁이 치열 해질 것이다. ⑶ 이런 여건의 변화는 선진국 지방자치단체들은 행정비용의 투입을 최소 화하면서 주민복지의 수준을 높일 수 있는 효율성 개념을 다투어 도입하고 있다. 예컨대 미국 영국 뉴질랜드 등 선진국에서는 지방행정업무의 아웃소싱 (outsourcing) 이 보편화되고 있고, 민간위탁되고 있다. 공공시설의 운영과 상하수도 관리 등이 선진국들의 정부개혁이 시사하는 바는 공공부문과 민간 부문을 막론하고 모든 재화와 서비스(goods and services) 시장이 경쟁적일 수록 효율성이 높아진다는 점이다. 그것은 완전경쟁시장의 원리가 적용될 때 효율성이 극대화하고 소비자( 주민) 의 복리가 증진됨을 의미한다. 따라서 지 방자치단체가 대민( 對 民 ) 서비스를 독점적으로 공급하면서 가격을 임의로 결 정하는 체제는 결코 효율적일 수 없다는 것이 선진국의 추세이다. 28) 일부 국가에서는 공공서비스의 독점적 공급체제를 지양하고 시장형 메커니즘 (market-type mechanisms)을 도입하여 공공서비스에도 경쟁원리를 적용하 는 추이를 보이고 있다. 지방자치단체는 경제 문화 관광 중에서 비교우위에 있는 품목을 찾아내어 이를 경쟁력 있는 특화산업으로 키우는 전략이 요구된다. ⑷ 세계화는 기업은 물론 정부와 지방자치단체에게도 세계적 수준의 경쟁 력 있는 행정을 요구한다. 국가경쟁력이 높은 나라는 대부분 정부부문의 경 쟁력이 높다. 경쟁력이 낮은 정부, 경쟁력이 낮은 지방자치단체는 민간부문 의 발전을 지원하기는커녕 오히려 걸림돌이 되기 때문이다. 그러므로 지방자 치단체도 국내외 자치단체와 직접 경쟁을 해야 하며, 경쟁의 범위가 전 세계 로 확대되고 있다. 이러한 지각변동에 대응하려는 공공부문의 혁신을 위한 몸부림은 단순히 28) E. R. Thompson(2004), "National competitiveness: A question of cost conditions or institutional circumstances?," British Journal of Management, 15(3):

44 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 몇몇 국가에서만 일어나는 현상이 아니라 전 세계적인 추세로서 정치 행정의 지각변동을 촉진시키고 있다 한국의 국가경쟁력, 지방자치단체 경쟁력 미래예측은 계량화하기 어렵고 게다가 돌발적 변수들도 많다. 남북관 계 국제질서, 교육개혁이 그 대표적인 예이다. 중국은 2015년경이면 미국과 맞먹을 정도의 경제대국으로 부상할 것으로 전망하고 있다. 우리는 중국을 활용하여 동북아의 물류( 物 流 ) 중심지로 도약할 수 있겠지만, 주변국가의 부 ( 富 ) 를 빨아들이는 중국의 희생양이 될 수도 있다. 남북통일도 한국정치의 중요한 변수이다. 한국이 도약할 수 있느냐의 성패는 돌발적인 외생적( 外 生 的 ) 변수를 얼마나 신속히 활용하느냐에 달려 있다. 중심으로 경쟁력을 키워야 살아남을 수 있다는 점이다. 분명한 것은 지역경제 ⑵ 스위스 국제경영개발원(IMD) 이 57개국을 대상으로 조사한 2009년 세계경쟁력 평가 에서 우리나라는 전년(31 위) 에 비해 4계단 상승한 27위 를 기록했다. 29) 아시아ㆍ태평양 국가(13 개국) 중에는 10 위, 인구 2천만명이 상 국가(29 개국) 중에서는 11 위였다(< 표 2-1> 참조). < 표2-1> IMD의 세계경쟁력 평가 국가경쟁력 순위 아시아ㆍ태평양 국가 중 순위 인구 2천만명이상 국가 중 순위 출처 : 미국이 1 위를 유지하였고, 홍콩과 싱가포르가 각각 2ㆍ3 위를 기록했다. 한 국의 GDP( 국내총생산 규모) 는 세계에서 15 위인데, 국가경쟁력이 27위에 그 치고 있다는 것은 취약점이 있음을 의미한다. IMD 는 한 나라가 부가가치를 창출(Value Added Creation) 하는데 기업경 29) IMD 세계경쟁력 연감 (The IMD World Competitiveness Yearbook : WCY) 는 세계 주요국 의 경쟁력에 관한 종합적인 연차보고서 (comprehensive annual report) 이다. 이 연감은 329개 기 준에 의하여 평가한다. THE WORLD COMPETITIVENESS SCOREBOARD 2009 참조

45 쟁력(Competitiveness of Companies) 을 높일 수 있는 여건을 어떻게 지속 적으로 조성하고 관리하는지(Sustainability) 를 다양한 경쟁력 결정요소로 나 누어 분석하는데, 30) 경영여건(Competitive Processes), 과학기술(Science and Technology), 정부행정서비스(Government), (Internationalization) 등이 포함되어 있다. 국제화수준 한국은 IT( 정보기술), 인터넷기술, 휴대폰기술, 반도체기술( 특히 메모리 분 야), LCD 모니터, Mp3 R&D와 기술이 세계 1 위이고, 가전기술, 철강생산기 술 NT( 나노기술), 조선( 造 船 )( 선박) 기술, 원자력기술, 자동차기술 등이 세 계 6 위 안에 드는 등 민간부문에서는 경쟁력이 높으나, 외국인투자(54 위), 기업 투자유인(41 위), 기업관련 법규(48 위), 이민법의 외국인 근로자 고용 저해 정도(57 위), 기업 보호주의(55 위), 관세장벽(50 위), 사회적 인프라(51 위) 등 정부분야의 경쟁력이 매우 낮다. 요컨대 정부부문의 낮은 경쟁력으로 인하여 국가경쟁력이 27위에 머물고 있는 것이다. 정부부문의 경쟁력이 낮은 이유는 두가지이다. 하나는 과도한 정부규제와 중앙집권 때문이고, 기 때문이다. 다른 하나는 지방자치단체의 경쟁력이 약하 세계화 시대에 지방자치단체가 국경없는 무한경쟁시대를 헤쳐 나갈 체제를 갖추도록 중앙정부는 권한 및 재정의 분권화를 촉진하고, 자치단체는 기업하기 좋은 지역을 만들기 위해, 지방 주민의 삶의 질을 향상시키 기 위해 지방의회 운영을 효율화하고, 지방행정체제를 혁신해야 할 것이다. ⑶ 한국은 한글ㆍ한옥ㆍ한식ㆍ한복ㆍ한지( 韓 紙 ) 등 우리 민족만이 가진 독 특한 언어와 문자, 집( 건축양식) ㆍ음식요리ㆍ옷을 가진 나라이다. 의식주( 衣 食 住 ) 안에 한국민의 정체성과 자존심이 담겨 있다. 이 흉내 낼 수 없는 것이며, 다. 다른 나라와 다른 민족 우리가 수천 년 간 만들어놓은 우리만의 가치 이 가치에 정당하고 우아한 가격을 매겨놓고 세계인이 탐내도록 만들어 야 한다. 세계 어느 나라, 어느 민족과 경쟁하더라도 결코 뒤지지 않은 문화 민족이다. 김치ㆍ비빔밥ㆍ술 등이 세계인의 열광을 얻는다는 보도에 접할 때 마다 한국문화의 세계화에 기대와 자신감을 갖게 된다. 하지만 문화민족이라는 긍지만 가진다고 경쟁에서 이길 수는 없다. 나라 국민이 알아주지 않으면 아무런 소용이 없다. 다른 한국문화의 참된 가치를 널리 알려 한민족의 자긍심을 높이고 이를 경제적 수입원으로 삼을 수 있는 정책과 전략이 필요하다. 일본이 우리를 앞질러 김치를 기므치 라고 등록하 30) IMD 세계경쟁력연감 (The World Competitiveness Yearbook) 은 국내외 기업들이 서로 경쟁 할 수 있는 여건 조성능력을 분석하며, 기업경영환경에 대한 국제비교를 통하여 순위를 매긴다

46 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 도록 방치하고 온돌의 특허를 독일인이 선점하게 만드는 우( 愚 ) 를 되풀이해 서는 안 될 것이다. 열한 문화전쟁이었다. 세계사를 돌이켜 보면 문화교류란 겉치레일 뿐 실은 치 21세기에 한국이 외국에 수출할 수 있는 것은 자동차ㆍ선박ㆍ핸드폰ㆍ반 도체에 그쳐서는 안 되며, 한국의 전통음식과 옷, 집을 포함한 문화여야 한 다. 지방마다 갖고 있는 풍부한 문화유산과 문화재를 활용하여 정부ㆍ지방자 치단체와 문화계가 모두 지혜를 모아야 한다. 지금은 경제전쟁시대이며 문화 전쟁시대이다. 정부는 우리 문화를, 지방자치단체는 지방문화를 수출할 수 있는 전략을 모색해야 한다. ⑷ 정부는 저탄소 녹색성장(Low Carbon Green Growth) 을 향후 60년의 새로운 국가비전으로 제시했다. 저탄소 친환경 이 새로운 성장을 이끌어낼 전략산업이라는 인식이 전 세계적으로 통용되는 상황에서, 이 추세에 앞서가 지 않고는 선진국 진입이 어렵다고 보았기 때문이다. 녹색성장31)이란 녹색 기술을 신( 新 ) 성장동력으로 경제산업구조는 물론 삶의 양식을 저탄소 친환 경 으로 전환하는 국가발전전략이다. 그것은 에너지 환경문제뿐만 아니라 일 자리와 성장동력 확충, 기업 경쟁력과 국토개조, 생활혁명을 포괄하는 종합 적 국가비전이라고 할 수 있다. 정부( 지식경제부) 의 녹색성장 추진전략은 다 음과 같다. 32) 저탄소 경제구조로의 전환, 그린 에너지산업 육성, 기후변화대응과 온실가스 감축 더구나 한국은 세계 열 번째 에너지소비국인데, 에너지의 97% 를 해외수입 에 의존하고 있는데다가, 향후 온실가스 감축의무가 부괴될 경우, 우리나라 경제가 안게 될 부담은 너무나 클 수 있기 때문이다. 이제 세계는 환경문제 에 대한 고려 없이는 경제발전도 생각할 수 없는 매커니즘으로 운영되고 있 으며, 기후변화 문제가 심각해질수록 국제사회는 점차 각국의 탄소배출을 더 강하게 규제하게 될 것이다. 31) 녹색성장 (Green Growth) 이란 환경(Green) 과 성장(Growth) 의 두 단어의 조합이지만 그 의미 는 명확하지 않다. 그러나 두 용어의 결합은 이미 선진국에서는 새로운 성장 패러다임으로 인식되 고 있다. 녹색성장 은 환경과 경제성장이란 2 개의 시너지를 극대화하는 것으로서, 그 핵심은 경제 성장을 추구하되 자원이용과 환경오염을 최소화하고, 이를 다시 경제성장의 동력으로 활용하는 선 순환구조 에 있다고 할 수 있다. 32) 허남용 ( ), 한국경제의 새로운 성장의 길을 찾아서, 한국공공자치연구원, 제60회 지 역정책연구포럼

47 이에 따라 정부는 기존의 경제성장 패러다임을 환경친화적 으로 전환하는 과정 중 파생되는 에너지 환경 관련 기술 산업에서 미래 유망품목과 신기술 을 발굴해내고, 기존 산업과의 상호융합도 시도하여 새 성장동력과 새 일자 리를 창출하는 과제를 안게 되었다. 녹색성장의 비전을 구현하기 위하여 정부는 ; 1 녹색기술과 녹색산업을 새로운 성장동력화 한다. 경제성장을 추구하 면서도 경제성장 환경훼손 의 악순환을 막는다. 특히 IT BT NT 기술을 녹 색기술로 연결하여 제조업 중심 의 산업구조에서 고부가가치 지식집약형 산업구조로 전환한다. 글로벌 경쟁력을 제고한다. 2 동시에 온실가스 감축 등 국제 환경규제에 대응하는 일자리 없는 성장 문제도 어느 정도 해결한다. 태양에너지 분야는 화석에너지 분야에 비해 일자리 창출규모가 7~11 배나 크다. 신재생에너지 시설 확충과 기술개발 보급 등으로 2007년 1만4000명인 고용규모를 2012 년 10 만 수준으로 확대한다. 3 에너지 비용을 줄이면서 효율은 높은 친환경적 주택, 콤팩트 시티형 도시개발, 농산촌 지역 탄소순환마을 조성, 자전거 전용도로 확충 등 삶의 질을 변화시키는 정책도 추진한다. 4 녹색제품 구매유도, 오염자 부담원칙 확대로 저탄소 녹색소비 생산 으로 전환하고, 어릴 때부터 에코 리빙운동 을 확대한다. 기후변화 위협으로 부터 국민의 안전을 보호하고 쾌적한 환경을 보장하기 위해 재난관리체계를 강화한다. 친환경적 경제 및 개발을 강력히 추진하라는 환경론자들과 비정부기구들 의 압력이 거세질 것이다 제주특별자치도의 경쟁력 제주특별자치도는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 이 발효된 이후 다른 시ㆍ도에는 없는 다양한 권한과 기능들이 부 여되면서 경쟁력이 강화되었다. 2006년도 이전에는 제주의 GRDP 실질성장률이 전국 평균치보다 낮았 으나, 특별자치도가 출범한 2007년은 5.7%, 2008 년( 한국은행 전망) 은 4.5% 로 전국 평균치에 비해 0.7% 높았다. 경제활동인구는 2008년도에 296천명 으로 2004년도 대비 3.8% 증가했으며, 그 중에서 290천명이 취업하여

48 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 98%( 전국 평균 96.8%) 의 높은 취업률을 보였다. 33) 수산업과 축산업의 조수 익도 높은 증가추세를 보이고 있다. 관광객 수가 늘어남에 따라 관광조수입 도 1조 억원(2004 년도) 에서 2조 억원(2008 년도) 으로 4년 동안 41.4% 증가했다. 특히 수출액이 2004년도 1억4천8백만불에서 2008년도 2 억4천1백만불로 4년 동안 약 62.8% 의 높은 신장률을 보인 것34)은 제주도의 경쟁 잠재력과 가능성을 보여주고 있다. ⑵ 제주의 관광산업은 그 지리적 이점과 빼어난 경관, 풍부한 관광자원으 로 인하여 매년 증가하고 있다. 2004년 4,933천명이던 관광객수는 꾸준히 증가하여 2008년에는 5,822천명으로 4년 동안 18.0%(889 천명) 증가했고, 같은 기간에 외국인 관광객은 64.2% 늘어났다. 35) 연평균 20여개소의 새로 운 관광지가 문을 열고 있어 관광산업 경쟁력은 강한 편이다. 그러나 청결, 교통질서 등 해결해야 할 과제가 적지 않다. ⑶ 한국은 농축산 분야의 경쟁력이 약하며, 특히 제주도는 축산분야가 그 러하다. 한-EU간 FTA협상이 사실상 타결됨에 따라 향후 제주도의 축산분 야 양돈 낙농산업이 직접적인 영향을 받게 되었다. 이러한 경제환경의 급속 한 변화에 어떻게 대처할 것인가, 축산업 경쟁력을 어떻게 강화할 것인가, 양돈분야의 규모화ㆍ전업화로 구조조정을 할 것인가, 경쟁력 없는 영세농가 대책, 축산업의 기업화, 전문가 집단에 의한 경영체제로의 전환, 생산비 절감 방안 등 근본적인 혁신방안이 요구된다. 3. 제주도민의 의식변화 : 권리의식의 강화 및 도정에 대한 점증하는 기대 한국은 산업화 과정에서 그러했듯이 민주화 과정에도 많은 문제를 안고 있다. 선진국으로 진입하는 문턱에서 여러 가지 난관에 봉착해 있다. 한국사 회는 이념의 갈등, 집단적 이기주의, 계층 및 지역 간 격차와 대립, 과격한 33) 제주특별자치도 ( ), 특별자치도 출범 3 주년: 도전과 변화 그리고 과제, pp. 23~24. 34) 수산업은 2004년 4,626 억원(100.0%) 을 기준으로 할 때, 2006년 6,115 억원(132.2%), 2008년 7,070 억원 (152.8%) 으로 4년 동안 52.8% 증가했고, 축산업은 2004년 4,348 억원(100.0%) 기준으로, 2006년에는 5,113 억원(117.6%), 2008년 5,767 억원(132.6%) 으로 32.6% 신장되었다. 제주특별자치도, 앞의 책, pp. 24~26. 35) 제주특별자치도, 앞의 책, p

49 노사분규, 법치주의의 이완( 弛 緩 ), 국민교육정책의 방황 등이 사회적 통합을 어렵게 하고 있다. 이런 상황에서 국민들은 권리의식이 높아지고, 개인주의, 이기주의적 사고가 사회 저변에 확산되었으며, 이기적 목적을 쟁취하기 위해 집단적 행동과 불법시위를 벌이는 극단적 상황도 빚어지고 있다. 회풍조에서 제주도민들도 예외일 수는 없는 것이었다. 제주도가 급속도로 개발되고 외지인들의 출입이 늘어나며, 하는데 영향을 받아 도민들의 의식구조도 변화하고 있다. 이러한 사 관광객이 폭증 1 도민의 개성화와 권리의식의 강화이다. 과거에는 행정기관이 행정을 잘 못하거나 행정서비스가 기대수준에 못 미치더라도 감수하고 그대로 넘긴 경 우가 많았다. 다소 불만스럽더라도 받아들였고, 행정기관에 찾아와 이의를 제기하거나 강력히 항의하며 시정을 요구하지 않았다. 그러나 이제는 상황이 달라지고 있다. 도민의 권리의식이 높아진 때문이다. 또한 자신의 실수나 잘 못은 인정하지 않고 상대의 약점이나 들추어내고 비방하며 매사를 남의 탓 으로 돌리는 분위기가 만연하고 있다는 주장도 나오고 있다. 36) 도나 시ㆍ군 당국이 법령이나 조례ㆍ규칙에 위반한 행정으로 권리가 침해 되거나 불편을 겪게 되면 바로 행정기관에 찾아와 항의하며, 주민 다수에게 그런 일이 생겼을 때에는 집단적으로 항의하거나 시위를 벌이기도 한다. 더구나 지방자치법이 주민들의 도정( 道 政 ) 참여의 폭을 대폭 넓힘으로써 주 민들의 권리의식을 더 고취시켰다. 주민투표( 지방자치법 제14 조), 주민발안 ( 조례의 제정과 개폐 청구( 제15 조), 주민의 감사청구( 제16 조), 주민소송( 제17 조), 손해배상금 등의 지불청구( 제18 조), 주민소환( 제20 조) 등 다양한 권리구 제 제도가 바로 그것이다. 도민의 정당한 권리주장과 권리침해 시 적절한 구제조치를 취하는 데에는 이의가 없으나, 권리 이상의 것을 요구하며 그것을 보장하도록 도의회와 행 정기관에 민원( 民 願 ) 을 제기하는 경우도 생겼다. 담당 공무원이나 도의회의 원에게 불만을 표출하며 시정조치를 요구하기도 한다. 2 도민의 참여욕구 증대와 시민단체의 역할강화이다. 도민의 권리의식이 높아지고 민주주의적 사고의 틀이 형성되면서 도민들은 도정에 참여하려는 욕구가 증대되고, 도의 중요한 정책결정에 자기의 의견을 반영하려는 생각을 갖게 되었다. 인터넷이 발달한 오늘날에는 중요한 정책을 결정함에 있어 인 터넷 여론조사를 실시하는 등 도민 여론수렴을 위한 방안을 강구해야 할 시 36) 고태호, 변화에 따르는 인간, 제주일보 ( )

50 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 점에 놓여 있다. 시민단체들의 참여욕구와 도정에 대한 비판기능도 더욱 활성화될 것이다. 중요한 정책결정을 하고자 하는 경우, 도의회의 의결이나 동의를 요청하기 전에 도민과 시민단체 대표들을 참여시켜 공청회를 개최한다던지, 정책사안 별로 심의위원회를 구성할 때에 시민단체 대표들을 참석시켜 충분한 의견개 진과 토론과정을 거친 다음 결정하는 것이 바람직하다. 3 음주 소란, 거리에 오물투기 등 기초질서 위반행위가 크게 증가하며, 37) 속도위반ㆍ신호위반, 중앙선 침범 등 교통법규 위반 운전자들이 늘어 안전의 식이 희박해지고 있으며, 38) 해수욕장에서 바가지 요금, 자릿세 징수, 불량식 품 판매, 음주소란, 고성방가, 질서문란행위, 수목채취, 불법 주정차와 쓰레 기투기 행위 등 무질서행위가 늘고 있다. 39) 이러한 사회의 무질서는 제주의 이미지를 악화시키고, 관광객 유치에도 불리하게 작용할 것이다. 4 도의 집행기관( 도 및 도교육청) 과 의회에 대한 도민의 서비스 기대수준 이 높아질 것이다. 제주도 사회는 21 세기의 성숙화된 사회(matured society) 로 진입하고 있으며, 도민들은 소득이 증대하고 생활약식이 현대화 함에 따라 높은 생활의 질, 품격있는 문화생활을 하기를 원할 것이다. 공공 서비스도 멀리 떨어져 있는 중앙정부로부터 공급받기보다는 도민 가까이에 있는 도로부터 편하게 받으려 할 것이다. 보다 안락하고 격조 높은 생활을 희구하는 도민의 기대욕구를 도지사와 도 교육감 및 도의회가 충족시켜야 할 것이다. 특히 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 이 제 정되어 다른 시ㆍ도보다 더 분권화된 자치권을 행사하고 있는 제주도에 있 어서는 1980 년대부터 거론된 바 있는 지방의 시대 가 더 빨리 다가와 도민 을 위한 지방행정서비스의 질과 양이 달라질 것이다. 중앙정부의 서비스는 규제중심이 많았으므로 특별자치도는 이를 완화하거 나 철폐하는 대신, 도민에 대한 도의 서비스는 양적으로 증가하고 질적으로 고도화할 것이다. 그러므로 제주도와 도의회는 도민의 부푼 기대(rising expectations) 에 적절히 대처해 나갈 수 있는 태세를 갖추어야 할 것이다. 37) 제민일보 ( ), 김석주, 고성방가에 오물투기 흔들리는 기초질서 38) 제민일보 ( ), 김경필, 법규 위반 급증 안전의식 어디로 39) 제민일보 (2009년 07월 01), 윤주형, 서귀포 해수욕장 불법행위 근절한다

51 4. 환경변화가 특별자치도의회에 미치는 영향 제주도를 둘러싸고 있는 정치ㆍ행정적 환경 및 경제ㆍ사회적 환경의 변화 는 제주특별자치도의회가 어떤 시각과 인식의 기초 위에서 의정활동을 펴 나가며 어느 사항에 관심을 집중해야 할 것인가를 시사하고 있다 제주 안에 전 세계가 있다는 인식에서 의정활동 ⑴ 하나하나의 개체 속에 전 우주가 담겨 있듯이 작은 제주 지역사회 속 에 전 세계가 담겨 있다. 동네에서 세계가 보인다 라는 말처럼 제주도 구역 안에는 모든 것이 함축되어 있다. 제주도는 한국의 일부라는 소극적 시각을 탈피하여 제주가 전 세계의 중심이란 넓은 시각에서 의정활동에 임해야 한 다. 제주도야말로 경제와 금융, 환경, 보건ㆍ복지, 도시 시설물과 재해, 행정체 계 등의 작동원리를 이해할 수 있는 현장이다. 이제는 제주 라는 지역사회가 부를 창출하고 주민생활에 활력을 불어넣는 장( 場 ) 이 되고 있으며 앞으로 더 욱 그럴 것이다. 제주도는 교육과 문화의 공간으로 변모할 것이다. 특별자치 도의회는 이런 넓은 안목을 가지고 의정활동의 좌표( 座 標 ) 를 설정해야 하는 상황이 될 것이다. ⑵ 학교는 교육기관의 일부일 뿐이다. 학교교육만으로 자라나는 세대에 대 한 교육수요를 충족하지 못할 것이며 가정과 사회가 교육시스템으로 연결된 현장교육이 이루어지게 될 것이다. 그러므로 제주도 교육청은 물론 도와 도 의회의 역할이 매우 중요시 될 것이다 분권화, 업무량 증가에 대응하는 의정활동 요구 ⑴ 특별자치도의회는 분권화 추세에 부응하는 의안의 발의, 심의능력과 의 정활동역량을 제고해야 한다. 분권화는 더 이상 거스를 수 없는 범( 汎 ) 세계 적 추세이고, 앞으로도 그럴 것이다. 특히 특별자치도에 있어서 그러하다. 도 의회는 급속한 환경변화에 대응하기 위하여 폭증하는 안건을 신속히 효율적 으로 심의ㆍ처리할 수 있는 체제를 갖추도록 압력을 받게 될 것이다

52 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 ⑵ 제주의 국제화와 도약을 이룩하는데 시너지 효과를 산출해 내도록 제 주도민과 도 및 도교육청 등 모든 행정기관들이 역량을 결집하는데 특별자 치도의회가 중심축( 中 心 軸 ) 이 되는 상화에 이를 것이다. 모두의 중지를 모아 미래지향적 시각에서 조례의 제정, 견인차로서의 선도적 역할을 담당하게 될 것이다. 개폐 및 창의적 정책산출 등 제주발전의 ⑶ 특별자치도의회의 역량을 강화하고 기능을 활성화하기 위해 법제도적 인 개혁과 운영상의 개선을 하도록 요구될 것이다. 특별법을 개정하여 집행 기관우월주의에 기초를 두고 있는 도의회와 도지사 간의 불합리한 권한을 견제와 균형 관계가 유지되도록 재배분하라는 것이다. 도의회의 동의권, 인 사청문회 대상, 감사위원회의 소속과 지위, 감사공무원의 전문성 등을 연구 하여 관련규정을 개정하지 않으면 안 되는 상황이 될 것이다. 특별자치도의회가 교육위원회를 흡수한 것이 타당한가, 도 교육의원 분리 선거제, 교육위원회( 및 교육위원장) 의 지위와 권한 등을 연구하여 잘못된 부 분을 개정해 주도록 도지사와 협의를 거쳐 제주 지원위원회에 건의하도록 압력을 받게 될 것이다 조례제정권과 자율권 정상화가 선행되도록 요구 ⑴ 특별자치도의회의 자치입법권( 조례제정권) 과 자율권을 정상화하는 법 개정을 건의하도록 요구될 것이다. 에 대한 근본적인 문제부터 검토하고, 특별자치도의 현 정부형태가 바람직한가 도의회 상임위원회의 수를 늘릴 것인 가, 도의원을 복수 상임위원회에 배속시킬 것인가를 검토하도록 요구되는 상 황이 될 것이다. ⑵ 상임위원회에 두는 정책자문위원의 지원을 극대화하는 방안을 검토하 고, 도의회 소속 공무원의 정수를 도의회가 자율적으로 결정할 수 있는 방안 을 마련해야 하는 상황에 이를 것이다. 도의회의장에게 의회공무원 및 전문 위원 인사권을 환원할 수 있는 방안과 도의회의원의 전문성을 제고하기 위 하여 입법정책관실의 지원능력이 충분한지 분석하고 보완책을 마련하도록 요구받는 상황에 처할 것이다. 유급보좌관제 도입이 필요한지, 도의원의 상 임위원회 배속방식이 타당한지를 검토하고, 도의원의 전문성을 높일 수 있는 방안을 마련하도록 요구되는 상황이 될 것이다

53 4.3. 특별자치도의 혁신 및 경쟁력 제고 요구 ⑴ 특별자치도가 세계화 시대의 국경없는 무한경쟁 을 헤쳐 나갈 수 있도 록 경쟁력을 제고하는 방안을 마련하는데 의정역량을 집중하라는 요구가 비 등할 것이다. 지구촌 사회에서 제주도가 국제적인 교육도시, 관광지로서 능 히 경쟁할 수 있도록 제도적 장치를 마련하는데 선도적 역할을 담당하라는 거센 요구를 받게 될 것이다. 특별자치도의회가 동북아의 중심거점이란 지리 적 이점과 다양한 분야에 걸친 발전잠재력을 살려 제주의 위상을 높이고 도 약할 수 있는 아이디어를 내놓으라는 거센 압력을 받게 될 것이다. ⑵ 세계화는 제주도에 세계적 수준의 경쟁력 있는 의정활동과 도정( 道 政 ) 을 요구하므로 특별자치도의회는 관광산업 등 다양한 부문에서 경쟁력이 높 은 제주도 로 거듭나기 위한 혁신을 도의회가 선도하라고 요구받을 것이다. 경제 문화 관광 중에서 비교우위에 있는 품목이 무엇인가를 찾아 이를 특화하 는 정책을 마련하라는 도민의 거센 압력을 받게 될 것이다. ⑶ 경쟁력이 약한 분야에 대한 대책을 마련하라는 압력을 도의회는 박게 될 것이다. 예컨대, 한-EU간 FTA 협상이 사실상 타결되어 향후 양돈 낙농산 업이 직접적인 타격을 받게 된 상황에서 특별자치도의회는 제주도 축산업 경쟁력을 제고할 수 있는 대책이 무엇인가, 한-EU FTA에 따른 피해액이 얼마나 되며, 양돈ㆍ낙농분야에 각각 얼마를 투입해야 할 것인지를 조사하 고, 대책을 제시하라는 도민의 압력을 받게 될 것이다. 규모화ㆍ전업화로 구 조조정을 할 것인지, 영세농가에 대한 대책은 무엇인지, 번식농장을 설립해 전문가집단이 운영토록 할 것인지 등에 대한 답을 내 놓으라는 요구를 접하 게 될 것이다. 농가에 대한 기술교육, 종합방역 컨설팅을 통한 생산비 절감 방안, 축산품 우수브랜드 유통기반 조성을 위한 정책, 고품질의 축산물 유통 체계 구축방안, 해외수출시장 확대정책, 고품질의 청정우유 생산 확대정책에 대한 해답도 도의회가 내놓으라고 도민들은 요구할 것이다. 제주 축산업을 세계와 경쟁하는 산업으로 발전시켜 나갈 묘책들을 도의원들이 제시하라는 압력도 받을 것이다

54 제주특별자치도의회의 역할강화 및 기능활성화 방안 4.4. 여론수렴ㆍ반영, 도민의 점증하는 기대 에 대처 요구 ⑴ 특별자치도의회는 도민과의 관계를 긴밀화해야 하는 상황에 놓일 것이 다. 도민의 권리의식이 높아지고, 참여욕구가 증대되며 시민단체의 역할이 활발해지고 있으므로 의안의 발의 및 심의ㆍ의결과정에 도민과 시민단체의 여론수렴을 통한 민주성과 효율성의 조화에 힘쓰지 않으면 안 될 것이다. 중 요한 것은 말없는 다수의 의견을 수렴하고 정책에 반영하되, 목소리 큰 소수 의 이기적 요구를 거부하는 의연한 자세를 견지해야 한다는 점이다. ⑵ 주민들이 도의원의 도민대표성 및 위상을 어떻게 생각하는지를 주기적 으로 파악할 필요가 있다. 의정성과와 상임위원회 운영, 의사일정 운영 등에 이르기까지 전반적인 의정운영에 대한 평가를 실시하고, 그 결과를 환류 (feedback)시켜 의정운영을 개선하려는 지속적인 노력을 해야 하는 상황이 될 것이다. ⑶ 도의원은 도민의 점증하는 기대에 적절히 대처해 나가는 전향적 자세 를 갖추어야 할 것이다. 도 및 도 교육청이 법령이나 조례ㆍ규칙에 위반하거 나, 행정서비스가 기대수준에 못 미치거나 또는 민의에 역행하는 사례가 있 는지를 늘 점검하고 파악할 수 있는 시스템을 구축하여 도민이 불이익을 당 하거나 부당한 처분으로 어려움을 당하는 일이 없도록 하라고 도민들은 도 의회의원들에게 요구하는 상황이 될 것이다 도민 간의 공생공영( 共 生 共 榮 ), 공동체의식 회복 요구 ⑴ 제주도에는 새로운 패러다임을 향한 인식의 대전환이 요구되고 있다. 강자와 약자, 부유한 자와 가난한 자가 서로를 보살피며 더불어 사는 공동체 사회를 건설해야 한다. 계층 간의 장벽을 허물고, 생태계가 인간에게 가르쳐 준 공생( 共 生 ) 의 사회질서를 실현하려는 움직임을 도의회가 선도하고 대책을 마련하라고 도민들은 요구할 것이다. ⑵ 그런 의미에서 도민의 도덕적 건강의 회복이야 말로 제주도민의 명제 가 될 것이다. 특별자치도의회가 그 방안을 마련하라는 도민의 요구가 제기 될 것이다. 산업사회에서의 치열한 각축과 경쟁은 인성( 人 性 ) 의 파멸을 초래 한다는 사실을 우리는 역사 속에서 터득했다. 로마는 시민들의 공동체의식,