500 법학연구 제21권 제2호 본 논문에서는 휴대전화 전자파 1) 의 위험성에 관한 국내외 연구결과들을 살펴보고, 전파 법 제47조의2에 규정된 인체보호기준의 내용과 한계를 살펴봄으로써 휴대전화전자파규제 법률의 필요성에 대해 고찰하고자 한다. 또한 20

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1 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 499 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구* 54) 최 우 용 ** /박 봉 철 *** 목 차 I. 서론 II. 휴대전화전자파규제법률의 필요성 III. 미국 샌프란시스코시의 휴대전화 전자파에 관한 정보제공 조례 IV. 휴대전화전자파규제 법률의 내용 V. 결론 국 문 요 약 I. 서론 성인은 물론 청소년과 어린이에 이르기까지 스마트폰의 보급률은 빠르게 증가되고 있다. 스마트폰의 급속한 보급률과 더불어 음성과 문자의 전달이라는 무선통신기술을 넘어서 이 제는 충전케이블 없이 충전할 수 있는 무선전력기술이 각광받고 있다 1). 스마트한 시대에 스마트한 기기들이 출시된다는 것은 더없이 자연스러운 일이고 반가운 일이 아닐 수 없다. 그러나 이러한 인류의 무선충전시대라는 경사스러운 분위기에 찬물을 끼얹고 싶은 마음은 추호도 없지만, 휴대전화 전자파의 인체건강 침해에 대한 국제사회의 우려 또한 높아지고 있는 것이 사실이다. * 이 논문은 2013년도 동아대학교 학술연구지원금에 의해 연구되었음. ** 제1저자. 동아대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사. *** 제2저자. 동아대학교 법학전문대학원, 공학박사(전자전산학전공). 1) 2012년 상반기에 삼성전자와 LG전자는 자사의 최신 스마트폰 기종에 무선충전기능을 장착했으며, 휴 대전화뿐만 아니라 무선으로 충전할 수 있는 모니터, 노트북, MP3등이 조만간 보편화 될 것으로 예상 된다. 한국경제, 2012년 5월 8일자.

2 500 법학연구 제21권 제2호 본 논문에서는 휴대전화 전자파 1) 의 위험성에 관한 국내외 연구결과들을 살펴보고, 전파 법 제47조의2에 규정된 인체보호기준의 내용과 한계를 살펴봄으로써 휴대전화전자파규제 법률의 필요성에 대해 고찰하고자 한다. 또한 2010년 제정된 미국 샌프란시스코시의 휴 대전화 전자파에 관한 정보제공 조례 2) 를 검토한 후, 우리나라에서도 이와 유사한 조례를 제정할 수 있는지에 대해 검토하고자 한다. 마지막으로 새로운 휴대전화전자파규제법률이 제정된다면 어떤 내용을 포함해야 하는지 입법론적으로 고찰해 보고자 한다. II. 휴대전화전자파규제법률의 필요성 1. 휴대전화 전자파의 위험성 1) 휴대전화 전자파의 성질 전자파란 전기장과 자기장이 서로 결합된 형태의 에너지이며, 크게 전리복사(ionizing radiation)와 비전리복사(nonionizing radiation)로 나눌 수 있다. 전리복사의 예로는 자외 선, 엑스선, 감마선 등이 있고 중심 주파수가 수백만 THz 3) 에 이르기 때문에 인체의 DNA 를 변형시키거나 세포분자를 파괴하기에 충분한 에너지를 보유하고 있다. 비전리복사의 예로는 가시광선, 휴대전화 전자파, TV나 모니터의 불빛 등이 있으며 분자 구조에 영향을 미칠 만큼 에너지가 높지는 않다. 휴대전화 전자파는 대표적인 비전리복사이며 전리복사만큼 주파수가 높지는 않지만 물질의 내부온도를 높일 수 있을 만큼의 에너지는 동반할 수 있다. 휴대전화로 통화할 때 보통 수백 미터 이상 떨어진 기지국과 전자파를 통해 무선통신하게 된다. 통화중에는 상대방 목소리 신 호의 수신기능과 자기 목소리 신호의 송신기능이 동시에 진행된다. 문제는 휴대전화를 귀에 대고 통화를 함으로써 음성 데이터 송신 시 인체의 머리 방향으로 전자파가 복사되고, 그 결 과 머리 속 상당양의 뇌세포들이 직접 전자파의 에너지를 흡수하게 된다는 것이다. 인체의 대부분은 수분으로 이루어져 있으며 뇌세포도 크게 다르지 않다. 물은 H2O 분자로 1) 전파법에는 전자파에 관한 정의는 없다. 다만, 동법에는 전자파장해 라는 용어에 대해 전자파를 발생 시키는 기자재로부터 전자파가 방사 또는 전도 뙤어 다른 기자재의 성능에 방해를 주는 것 것으로 정 의하고 있다(전파법 제2조 제14호 참조). 즉 동법은 전자파장해 의 대상을 다른 기자재 에 영향을 미 치는 것으로 해석하고 있어 인체 에 대한 장해에 대해서는 기본적으로 논외로 하고 있음에 주목할 필 요가 있다. 그러나 동법 제44조의2에는 방송통신위원회의 역할로서 전자파가 인체에 미치는 영향을 최소화하고 안전한 전파환경을 조성하기 위하여 전자파가 인체에 미치는 영향 등에 관한 종합적인 보 호대책의 수립과 추진 을 하도록 의무지우고 있다. 2) Cell Phone Right-to-Know Ordinance, City and County of San Francisco, ) 1THz = Hz

3 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 501 이루어져 있는데 두 개의 수소 원자를 양전자 하나로 보고 산소 원자를 하나의 음전자로 보 면 물 분자 하나는 자석처럼 +/- 극성을 띄는 전기쌍극자(dipole)로 모델링할 수 있다. 전자 레인지가 음식물을 덥힐 수 있는 원리를 생각해보면 왜 휴대전화 전자파에 뇌세포가 직접 노 출되면 위험한지 짐작할 수 있다. 음식속의 물 분자들은 다수의 전기쌍극자로 모델링될 수 있는데, 전자레인지 내부의 전자파가 불규칙하게 진행하면서 음식물 내부의 물 분자들이 극 성에 따라 진동하게 된다. 물 분자가 빠르게 진동하면서 이웃한 물 분자들과 서로 충돌하게 되고, 이로 인해 열이 나기 시작하는데 그 정도가 음식물을 익힐 만큼 심한 것이다. 다시 말 해서 휴대전화 전자파라는 외부 에너지에 사람의 얼굴피부, 눈, 귀, 뇌세포가 직접 노출됨으 로 인하여 전자레인지 음식물처럼 익어버리지는 않는지, 또는 호르몬 분비이상이나 교감신경 을 자극하여 암 등의 질병을 발생시키지는 않을까하는 우려가 계속되고 있다. 2) 전자파 인체 흡수율 (SAR, Specific Absorption Rate) 전자파 인체 흡수율(이하 SAR)이란 사람의 신체가 전자파에 노출되었을 때 몸의 특정 부위가 전자파로부터 흡수하는 에너지의 양을 나타낸다. 물리적으로 신체조직의 단위질량 (mass)에 대해서 흡수되는 일률(power)로 정의되고 단위는 W/kg이다. 1g 또는 10g의 특 정 신체 조직에 대한 전자파 흡수율을 측정한 다음 그 평균값으로 몸 전체에 대한 SAR을 추정할 수 있지만, 휴대전화 실험에서는 귀에 대고 통화하는 특수성 때문에 머리 부분만 독립하여 측정하는 것이 보통이다. 휴대전화 전자파에 대한 머리 부분의 SAR 값은 제조 사 별로 다르고, 같은 제조사 제품이라도 모델별로 천차만별이다. 수치가 낮을수록 뇌세포 가 흡수하는 전자파의 에너지양도 낮아진다. 아래는 위키피디아4)에서 발췌한 주요 휴대전 화 모델에 대한 SAR 목록이다. 제조사 운영체제 SAR(W/kg) Optimus 2 Android Nexus One Android 0.37 BlackBerry Torch BlackBerry OS Samsung Galaxy S3 Android LG Chocolate Touch HTC Desire Android 1.48 Apple iphone4 ios LG HTC 모델명 X Nokia E5 Symbian 0.88 Motorola Droid2 Android 1.49 Samsung Nexus S Android 0.58 [출처: 위키피디아 ( 4) 검색일:

4 502 법학연구 제21권 제2호 ) 국내외 연구결과 전자파 인체보호와 관련하여 노출 규제 및 노출량 제한 기준을 제시하고 있는 대표적인 기구로는 세계보건기구(WHO)와 과학적 근거를 기준으로 인체보호기준을 제정하여 현재 다수의 국가에서 채택하고 있는 국제비전리복사방호위원회(ICNIRP: International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection), 전기전자기술자협회(IEEE: institute of Electrical and Electronic Engineers) 등이 있다. 현재 전 세계적으로 채택 되고 있는 인체 노출 기준은 ICNIRP 기준과 IEEE C95.1 기준이며 각 국가별 기준은 대 부분 이 두 가지 표준 중 하나를 기본으로 하고 있다. 5) 유럽의 이동통신사인 오렌지사(OrangeTM)는 2009년도 연구보고서를 통해 남성이 바지 주머니에 휴대전화를 넣고 다닐 경우 성기능에 심각한 영향을 미칠 수 있다고 밝혔다. 2004년 유럽연합(EU) 7개국 12개 연구팀이 4년간 실시한 연구결과에서는 휴대전화 전자 파에 세포가 노출될 경우 세포 DNA가 손상되어 암등의 질환이 발생할 수 있다고 밝히고 있다. 2010년 7월 12일 프랑스 정부는 어린이와 청소년의 건강을 위해 유치원, 초등학교, 중 학교에서 휴대전화 사용을 금하는 법률을 공포했다. 특히 휴대전화 전자파에 취약한 연령 이라는 판단아래 14세 이하의 미성년자를 대상으로 하는 휴대전화 광고도 금지했다. 비슷 한 맥락으로 독일의 연방방사능보호청은 청소년의 경우 가급적 유선전화를 사용하도록 권 유하고 있다. 영국은 이미 2001년 이후 모든 휴대전화에 과도한 사용 시 건강이 침해될 수 있다는 경고문을 끼워서 판매하고 있다. 2012년 5월 21일에 발표된 휴대전화 전자파의 인체영향에 관한 한국전자통신연구원 (ETRI)의 연구결과에는 휴대전화를 많이 쓰는 어린이일수록 주의력결핍과잉행동장애 6) (ADHD) 가능성이 높다는 내용이 포함되어 있다. 이는 ETRI와 단국대학교 의대가 공동으 로 2007년 1월부터 2010년 12월(4년간) 전국 10개 도시, 31개 초등학교 학생 2,000명 을 대상으로 실험한 결과이다 7). 4) 세계보건기구의 입장 2011년 5월 세계보건기구(이하 WHO)는 휴대전화 전자파를 발암가능물질(possible carcinogen)로 규정하였다 8). 이에 대한 근거로 휴대전화를 10년 이상 사용한 사람은 그 5) 장도수 등, 전자파로부터 인체 및 기기보호 강화방안에 관한 연구, 방송통신위원회(2012.1), 14쪽. 6) ADHD (Attention Deficit Hyperactivity Disorder) 7) ETRI, Smart & Green Technology Innovator 보도자료(배포번호: 호), 2012년 5월 21일 자 배포. 8) IARC Monographs Volume 102에서 공표되었으며, IARC는 International Agency for Research on Cancer의 줄임말로서 세계보건기구의 산하조직이다.

5 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 503 렇지 않은 사람보다 뇌암 발병률이 2배가량 높았다는 연구결과를 덧붙였다. WHO는 관심 대상인 물질들을 발암가능성에 따라 아래와 같이 5가지의 그룹으로 분류하고 있다 9). 그룹명 의미 물질 수 Group 1 Carcinogenic to humans 108 Group 2A Probably carcinogenic to humans 64 Group 2B Possibly carcinogenic to humans 271 Group 3 Not classifiable as to its carcinogenicity to humans 508 Group 4 Probably not carcinogenic to humans 1 [출처: 세계암연구센터(IARC) 2012년 6월 보고서] 휴대전화 전자파는 Group 2B에 속하며 같은 그룹에 속하는 다른 대표물질로 탄소 (Carbon)와 납(Lead)이 있다. 쉽게 말해서 흔히 암 걸리니까 너무 탄 음식 먹지 말고, 납 중독 안 걸리게 수입음식 잘 가려서 먹으라고 걱정하는 수준정도의 위험성은 족히 된다는 말이다. WHO의 연구에 참여한 미국 Univ. of Southern California 교수인 Jonathan Samet 박 사는 Group 2B에 속한 휴대전화 전자파에 대하여 암을 발생시킬 가능성은 충분히 있다며 향후 휴대전화와 암과의 연관관계를 면밀히 주시할 필요가 있다고 결론 맺었다 10). 5) 무선충전기술과 전자파 위험 최근 각광받고 있는 휴대전화 무선충전기술도 전자파의 유해성 문제에서 자유롭지 못하 다. 휴대전화 무선충전기술은 이제 막 상용화되기 시작했기 때문에 휴대전화로 통화할 때 의 SAR 값들과 비교해볼 수 있는 공개된 데이터가 없다. 대신 가상실험을 통해 자신에게 질문해볼 수 있다. 사무실에 자기공명방식 충전기술을 도입하여 책상아래 바닥에는 충전 기를 깔고 책상 위에 휴대전화를 놓아두기만 하면 충전이 되는 상황을 상상해 볼 수 있다. 누군가는 너저분한 케이블들이 없어져서 사무실의 인테리어가 한층 향상되었다고 기뻐할 지도 모르겠다. 휴식시간은 끝나고 이제 업무를 위해 책상 앞에 앉아야 한다. 당신은 의자 를 끌어당겨 수백 MHz의 전자파로 무선충전 중인 책상과 바닥 사이의 빈 공간으로 발, 종아리, 허벅지, 엉덩이, 생식기로 이루어진 당신의 하반신을 자신 있게 들이 밀 수 있겠 는가? 참고로 비슷한 대역의 주파수를 쓰는 WiFi 무선 노트북을 무릎위에 올려놓고 사용 할 시에 뇌하수체의 황체호르몬을 자극하여 남성의 정자생성저하를 유발한다는 연구결과 가 있다 11). 9) Agents Classified by the IARC Monographs, Volumes Last update: 28 June ) WHO, IARC Classifies Radiofrequency Electromagnetic Fields as Possibly Carcinogenic to Humans, 31 May 2011.

6 504 법학연구 제21권 제2호 현행법령상의 전자파 규제 현행 법령상 전자파에 관한 법적 규제는 방송통신위원회가 전파법 에 근거하여 전자 파에 대한 인체 및 기기 등에 미치는 영향을 최소화하고 안전한 전파환경 기반을 조성하 기 위한 시책을 마련하고 있는 정도이다. 본고에서는 전자파도 일종의 환경오염이라는 인 식 하에 환경정책기본법 등 환경관련 법규에서의 전자파 규제가능성을 검토하고자 한다. 1) 환경정책기본법과 전자파 규제 환경정책기본법은 환경보전에 관한 국민의 권리 의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환 경정책의 기본이 되는 사항을 정하여 환경오염과 환경훼손을 예방하고 환경을 적정하고 지속가능하게 관리 보전함으로써 모든 국민이 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 함을 목적으로 한다(환경정책기본법 제1조). 환경정책상의 목적을 달성하기 위한 원칙 12) 중 사전예방의 원칙 또는 사전배려의 원칙 이 있는데, 사전예방의 원칙이란 사전에 적절한 수단을 도입하여 가능한 환경침해의 위험 을 미리 예방함으로써 환경에 대한 잠재적인 침해를 최대한으로, 원천적으로 방지하여 환 경의 이용에 잘못이 없도록 하는 것이다. 환경정책기본법 제8조를 그 법적 근거로 들 수 있다. 13) 환경정책상 사전예방의 원칙을 조문화함으로써 국가와 지방자치단체가 적극적으 로 환경오염방지를 위한 법령이나 조례를 제정할 수 있는 법적 근거가 되고 있다. 또한 사업자에게 환경오염의 피해를 최소화하기 위해 의무를 부과하고 일정한 제재를 가할 수 있는 실정법상 근거규정이다. 문제는 휴대전화 전자파가 환경정책기본법에서 말하는 환경 11) C. Avendano et al., Use of laptop computers connected to internet through Wi-Fi decreases human sperm motility and increases sperm DNA fragmentation, Fertility and Sterility, Volume 97 Issue 1, Pages 39-45, January ) 환경행정상 기본원칙에는 일반적으로 지속가능한 개발의 원칙, 사전예방과 사전배려의 원칙, 오염자 원인 책임의 원칙, 협동의 원칙 등이 있다. 김홍균, 환경법, 홍문사, 2010, 42쪽 이하; 이와 함께, 정 보공개 및 참여의 원칙을 주장하기도 한다. 박균성 함태성, 환경법(제5판), 박영사, 2012, 59쪽 이하; 홍정선, 행정법원론(하), 박영사, 2012, 835쪽 이하 참조. 13) 환경정책기본법 제8조(환경오염 등의 사전예방) 1 국가 및 지방자치단체는 환경오염물질 및 환경오염원의 원천적인 감소를 통한 사전예방적 오염관 리에 우선적인 노력을 기울여야 하며, 사업자로 하여금 환경오염을 예방하기 위하여 스스로 노력하도 록 촉진하기 위한 시책을 마련하여야 한다. 2 사업자는 제품의 제조 판매 유통 및 폐기 등 사업활동의 모든 과정에서 환경오염이 적은 원료를 사용하고 공정을 개선하며, 자원의 절약과 재활용의 촉진 등을 통하여 오염물질의 배출을 원천적으로 줄이고, 제품의 사용 및 폐기로 환경에 미치는 해로운 영향을 최소화하도록 노력하여야 한다. 3 국가, 지방자치단체 및 사업자는 행정계획이나 개발사업에 따른 국토 및 자연환경의 훼손을 예방 하기 위하여 해당 행정계획 또는 개발사업이 환경에 미치는 해로운 영향을 최소화하도록 노력하여야 한다.

7 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 505 오염 을 발생시키는 것인지를 살펴보아야 하는데, 환경오염 에 대한 정의는 환경정책기본 법 제3조에서 찾을 수 있다. 14) 환경정책기본법 제3조 제3호에서 보듯이 전자파가 생활환경 에 명시적으로 포함되어 있 지 않고, 그 결과 전자파가 동조 제4호의 환경오염을 유발한다고 설명하기가 쉽지 않다. 세계보건기구가 휴대전화 전자파와 암 발생 간에 상관성이 있다고 판단함에 따라 우리나 라 국회에서도 동조 제3호의 생활환경 에 대기, 물, 토양, 폐기물, 소음 진동, 악취, 일조와 함께 전자파 를 규정하는 환경정책기본법 개정안이 발의 되었으나, 국내 정보산업을 위축 시키고 기업들에게 지나친 타격이 가해질 수 있다는 이유로 폐기된 바 있다 15). 환경정책기본법과는 별도로 환경보건법 제5조 제2항에서는 국가와 지방자치단체는 환경 보건에 관한 교육과 홍보를 강화하며, 환경보건 발전을 위한 국제적인 노력에 적극적으로 참여하고 협력해야한다고 규정하고 있다. 문맥적으로 볼 때 환경보건 이란 단어 속에 전 자파에 대한 예방 및 관리가 포함된다면 이를 근거로 휴대전화 전자파를 규제하는 법률이 나 조례를 제정할 수도 있을 것이다. 하지만 환경보건법의 환경보건 역시 환경정책기본 법 제3조에서 말하는 환경오염 을 인용하여 정의되고 있기 때문에 16) 환경정책기본법을 개정하지 않는 한 휴대전화 전자파 규제를 위한 실정법상 근거가 되기에는 마찬가지로 힘 들어 보인다. 3. 전파법의 내용과 한계 1) 전파법의 목적 전파법은 전파의 효율적인 이용 및 관리에 관한 사항을 정하여 전파이용과 전파에 관한 기술의 개발을 촉진함으로써 전파 관련 분야의 진흥과 공공복리의 증진에 이바지함을 목 적으로 한다(전파법 제1조). 따라서 전파법의 주된 목적은 전파의 위험성을 감지하고 그 사용을 규제하는 것보다는 전파의 이용과 관련 기술개발 촉진에 있음을 알 수 있다. 전파 란 인공적인 유도 없이 공간에 퍼져나가는 전자파로서 국제전기통신연합이 정한 범위의 주파수를 가진 것을 말한다(동법 제2조 제1항 제1호). 무선설비 란 전파를 보내거 나 받는 전기적 시설을 말한다(동항 제5호). 무선통신 이란 전파를 이용하여 모든 종류의 기호 신호 문언 영상 음향 등의 정보를 보내거나 받는 것을 말한다(동항 제5의2호). 그러나 앞에서 밝힌 바와 같이(주2) 동법에는 전자파에 관한 정의는 하고 있지 않다. 14) 환경정책기본법 제3조 제4호. 환경오염 이란 사업활동 및 그 밖의 사람의 활동에 의하여 발생하는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 방사능오염, 소음 진동, 악취, 일조방해 등으로서 사람의 건 강이나 환경에 피해를 주는 상태를 말한다. 15) 머니투데이, 2011년 6월 24일자. 16) 환경보건법 제2조 제1호.

8 506 법학연구 제21권 제2호 ) 전자파 인체보호기준 전파법의 목적이 전파의 이용과 기술개발에 있다고 하지만 인체보호에 관한 규정이 전 혀 없는 것은 아니다. 전파법 제47조의2 제1항에 의하면, 방송통신위원회는 무선설비 등 에서 발생하는 전자파가 인체에 미치는 영향을 고려하여 전자파 인체보호기준, 전자파 강 도 측정기준, 전자파 흡수율 측정기준 및 측정대상 기자재와 측정방법 등을 정하여 고시 하여야 한다고 명시되어 있다. 앞에서 언급한 무선설비의 정의에 따르면 휴대전화도 전파 를 보내거나 받는 전기적 시설이라고 볼 수 있으므로 무선설비에 해당한다. 방송통신위원 회에서 고시한 전자파인체보호기준 17) 에 따르면 일반인 18) 에 대한 머리 또는 몸통 19) 에 대 한 전자파흡수율 기준은 1.6 W/kg이다. 이러한 수치는 국제적으로 가장 엄격한 기준(미국 의 기준과 동일함)에 속한다고 하지만, 정작 1.6이라는 수치가 왜 적정한지에 대해서는 설 명되고 있지 않다. 전자파인체보호기준과는 별도로 전파법 제44조의2 제2호에서 방송통신위원회는 전자파 가 인체, 기자재, 무선설비 등에 미치는 영향을 최소화하고 안전한 전파환경을 조성하기 위하여 전자파가 인체에 미치는 영향 등에 관한 종합적인 보호대책의 수립 추진의 시책을 마련해야한다고 규정하고 있다. 지금까지 어떤 구체적인 시책들이 마련되었는지는 분명하 지 않지만 확실한 것은 방송통신위원회에서 고시한 전자파인체보호기준만 통과하면 별다 른 제재없이 휴대전화를 제조하거나 수입하여 판매할 수 있다는 점이다. 3) 개정입법과 그 문제점 (1) 개정입법의 내용 휴대전화 전자파가 암을 유발할 가능성이 있다는 세계보건기구(WHO)의 발표 이후 국민 들의 전자파의 유해성에 대한 불안감이 높아짐에 따라 전병헌 국회의원 외 12인은 2011 년 11월 17일, 방송통신위원회가 전자파 강도 등급에 관한 사항을 고시하고 사업자가 무 선설비에 전자파 강도 등급을 표시하게 하도록 전파법 제47조의2를 개정하는 법률안을 제 출하였다. 법률안은 수정가결 됐으며 2012년 11월 24일부터 시행되는 개정된 전파법 제 47조의2와 그 위반에 따른 과태료 규정을 두었다. 20) 17) 개정 방송통신위원회고시 제2012-2호. 18) 일반인이라 함은 전자기장에 노출되고 있는 사실을 모르거나 조치를 취할 수 없는 자를 말하며 의료 목적으로 노출 받는 자는 제외한다(방송통신위원회고시 제2012-2호, 전자파인체보호기준 제2조10호). 19) 머리 또는 몸통은 사지를 제외한 신체부위를 말하며 이 부분에 대한 전자파흡수율 기준은 임의 인체 조직 1그램에 대하여 평균한 최댓값을, 사지에 대한 전자파흡수율 기준은 임의 신체 조직 10그램에 대하여 평균한 최댓값을 적용한다(방송통신위원회고시 제2012-2호, 전자파인체보호기준 별표3). 20) 제47조의2 (전자파 인체보호기준 등)

9 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 507 (2) 개정입법의 문제점 휴대전화 전자파의 유해성에 대한 국제사회의 우려 속에 발 빠르게 대응하여 관련 법률 을 재정비한 것은 다행스러운 일이다. 전파법 제47조의2 제1항 제6호의 전자파 등급 표 시대상에 대한 고시는 아직 공포되지 않았으나, 개인용 휴대전화가 전자파 등급 표시대상 에 포함된다면 휴대전화 제조업자나 수입업자에게 전자파 등급 표시를 의무화 할 수 있는 실정법상 근거를 마련한 것이다. 전력소모 등급표시가 냉장고나 TV를 구매하는 데 있어 중요한 요소가 되는 것처럼 휴대전화에 전자파 등급표시를 부착함으로써 소비자로 하여금 방사되는 전자파의 양이 더 낮은 제품을 구매하도록 유도할 것으로 기대된다. 전자파 등급 표시제는 각종 무선설비에 전자파 등급을 매기고 그 등급을 표시하는 것이 다. 하지만 이것만으로 휴대전화 전자파의 유해성을 충분히 인지시킬 수 있을지는 의문이 다. 문제는 자동차의 연비표시나 가전제품의 전력소모량 표시가 담뱃갑에 부착된 흡연경 고문과 그 성격을 달리 하는 데 있다. 전자는 충고(advice)이고 후자는 경고(warning)이기 때문이다. 자동차를 구매할 때 연비에 대한 등급을 한번 쯤 쳐다보겠지만, 등급은 등급일 뿐 기름 값을 부담할 수 있다면야 소형차보다는 중대형차를 선호하는 것을 말릴 수는 없 는 것이다. 이에 반해 흡연경고문은 흡연이 암을 유발할 수 있다고 명확하게 말해주고 있 으며, 흡연의 등급을 표시하여 구매 시 고려사항으로 충고하는 것이 아니라 그 유해성에 대해서 엄중히 경고하고 있다. 요지는 휴대전화 전자파의 등급표시가 경고가 아닌 충고로 전락하진 않을까 우려된다는 것이다. 인체에 유해할 수 있다는 명시적인 표시가 없다면 디자인이나 광고에 더 민감하 게 반응하는 일반 대중들에게 전자파에 대한 경각심을 일깨우기엔 역부족이다. 개정된 전 파법 제90조에 규정된 등급표시 의무 위반자에 대한 과태료 금액이 300만 원이하인 점을 보면 입법자들조차도 별로 대수롭지 않게 여기는 것 같은 느낌을 지울 수가 없다. 참고로 담배사업법에서는 흡연경고문을 표시하지 않는 자에 대해서 1년 이하의 징역 또는 1천만 원이하의 벌금을 가하고 있다 21). 휴대전화 전자파에 장기간 노출되면 암이나 정신질환의 1 방송통신위원회는 무선설비 등에서 발생하는 전자파가 인체에 미치는 영향을 고려하여 다음 각 호 의 사항을 정하여 고시하여야 한다. 1. 전자파 인체보호기준 2. 전자파 등급기준 3. 전자파 강도 측정기준 4. 전자파 흡수율 측정기준 5. 전자파 측정대상 기자재와 측정방법 6. 전자파 등급 표시대상과 표시방법 7. 그 밖에 전자파로부터 인체를 보호하기 위하여 필요한 사항 8 무선국의 시설자나 무선설비를 제작하거나 수입한 자는 제1항제2호 및 제6호에 따라 전자파 등급 을 표시하여야한다. 제90조 (과태료)다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만 원 이하의 과태료를 부과한다. 4. 제47조의2제8항을 위반하여 전자파 등급을 표시하지 아니한 자 21) 담배사업법 제27조의2.

10 508 법학연구 제21권 제2호 발생 가능성이 높아질 수 있다는 경고문을 함께 부착하여 전자파 등급표시제가 소비자에 대한 진지한 경고로써 역할하게 해야 할 것이다. 더 나아가 전자파 등급표시제의 실효성 을 확보하고 사안의 중대성을 재확인시키기 위해서, 의무 위반자에 대해서는 행정질서벌 로서의 과태료가 아닌 형정형벌로의 강력한 제재가 필요하다고 생각한다. 4) 전파법의 한계 개정된 전파법을 앞서 주장한 바와 같이 보완수정 하더라도 전파법상 전자파 등급 표시 제만으로는 해결할 수 없는 내용들을 살펴보고자 한다. (1) 제조업자의 정보제공 의무 전파법에 의하면 휴대전화 제조업자는 공인기관에 의해 측정된 제품의 전자파 등급을 표시하는 의무만 부담할 뿐, 개인이나 심지어 국가기관에게도 전자파의 유해성이나 SAR 측정값에 대한 세부 정보를 제공할 의무는 없다. 전자파 등급은 그 성질상 등급 간에 발 생되는 전자파의 양이 수치적으로 상당한 차이가 있기 마련인데, 경우에 따라서는 범위를 나타내는 등급보다 정확한 수치 그 자체가 필요할 수 있다. (2) 소비자의 알권리 소비자 입장에서는 전자파 등급의 물리적인 의미를 모르는 것이 일반적인데, 휴대전화 전자파가 얼마나 위험한지, 전자파 등급이 높을수록 왜 신체에 더 유해한지 등에 관한 관 련 정보나 자료를 요구할 수 있는 권리를 부여하는 법률상 규정이 필요하다. 헌법상 알권 리는 공적권리이기 때문에 회사와 같은 사인에게는 헌법상 알권리에 기해 직접적으로 정 보공개를 청구할 수는 없기 때문이다. (3) 영업규제의 필요성 전자파 등급 표시의무나 전자파 경고문 부착 의무를 위반했을 때 과태료, 과징금 또는 벌금과 같은 금전적 제재를 하는 것은 행정법상 실효성 확보수단이라는 관점에서 보면 미 미한 처분이라고 판단된다. 휴대전화는 부가가치가 높은 물품이고 휴대전화 제조업체는 대부분 대기업이거나 대기업에 준하는 중소기업이기 때문에 돈 몇 푼 낸다고 해서 크게 신경 쓰지 않을 것이기 때문이다. 전자파 관련 규정 위반자에 대해서는 영업자체를 규제 할 수 있는 법적 근거가 필요하다.

11 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 509 III. 미국 샌프란시스코시의 휴대전화 전자파에 관한 정보제공 조례 1. 도입 배경 2010년 6월 15일 미국 샌프란시스코 시의회는 산업계의 강력한 반대에도 불구하고 휴 대전화 판매 시 전자파인체흡수율(SAR)을 공개하고, 휴대전화 전자파의 위험성을 알리는 스티커를 부착하거나 포스터를 게시하게 하는 조례를 통과시켰다. 샌프란시스코시는 이미 San Francisco Environment Code 22) 라고 불리는 자체적인 환경법을 제정하여 시행해오 고 있었는데, 제11장에 위와 같은 휴대전화 전자파관련 의무규정들을 추가한 것이다. 통과 된 조례안에는 다음과 같은 도입배경이 설명되고 있다. 첫째, 미국 정부를 포함한 유럽연합, 이스라엘의 연구단체들은 휴대전화 전자파에 장시 간 노출될 경우 인체의 건강이 침해될 수 있다는 사실을 인지했으며, 특히 어린이의 휴대 전화 사용을 자제해 줄 것을 요청하는 경고문을 공포했다. 둘째, 미연방통신위원회(FCC, Federal Communications Commission)는 휴대전화 제조 업자는 시중에 판매되는 모든 휴대전화에 대하여 최대로 허용할 수 있는 SAR 수치를 공 표하였다. SAR 값은 휴대전화 사용자의 머리나 신체에 흡수되는 전자파의 양을 나타내는 물리량이다. 셋째, 휴대전화의 SAR 값이 기종과 모델에 따라 광범위하게 다름에도 불구하고 소비자 는 제품 선택 시 SAR 값에 대한 정보를 제공받지 못하고 있다. 넷째, 휴대전화는 중요한 통신수단으로 널리 쓰이고 있으며 통화 시 휴대전화를 귀에 밀착시키지 않고 스피커폰 기능이나 유선 헤드셋을 사용하거나, 통화대신 문자메시지를 활용함으로써 전자파에 노출되는 정도를 줄일 수 있다. 이러한 도입배경을 살펴보면 샌프란시스코시가 조례를 통과시킴으로써 휴대전화 업계에 보내는 메시지는 분명해 보인다. 휴대전화 전자파의 유해성에 대해서 더 이상 침묵하지 않 겠다는 것이다. 그 동안 산업발전과 시장형성이라는 명목으로 전자파가 인체에 미치는 영향 에 대해서 공론화하지 않았지만, 이제는 소비자의 알권리를 도입배경으로 내세움으로써 일 반 대중의 눈높이에 맞추어 휴대전화 전자파의 위험성을 알리겠다는 의지로 해석된다. 전자 파가 유해하다는 세계보건기구의 발표와 미연방통신위원회가 SAR 수치를 중요한 물리량으 로 공표하고 있음에도 불구하고, 소비자가 휴대전화 구매 시에 제품의 SAR 값과 그에 대한 부연 설명을 들을 수 없다는 것은 납득하기 힘들다는 점이 크게 작용한 것으로 보인다. 22) 2003년 7월 3일 샌프란시스코 시의회는 샌프란시스코시 환경법을 제정하였다. 환경보호, 자원개발 및 인체건강을 위해 산발적으로 흩어져있던 관련 행정법규를 한 곳에 모아 재정비한 것이다. 총 17 장으로 이루어져 있으며 6장, 9장, 11장은 향후 입법을 위해서 비워두고 있었다.

12 510 법학연구 제21권 제2호 사전예방의 원칙 (Precautionary Principle)의 구체화 사전예방의 원칙은 신체건강이나 자연환경에 위해를 가할 수 있는 행위에 대하여는 그 원인행위로 부터 유발되는 침해결과 사이에 정확한 인과관계가 입증되지 않더라도 사전예 방차원에서 적절한 조치를 취해야 한다는 원칙으로, 우리 환경정책기본법 제8조에서는 사 전예방의 원칙으로 규정하고 있다. 사전예방의 원칙은 휴대전화 전자파로 인해 암이나 정신질환이 발생한다는 과학적으로 입증이 없더라도, 그 가능성만 있다면 사전에 적절한 규제를 가할 수 있는 실정법상 근거 가 되고 있으며, 샌프란시스코시는 2005년 미국에서 처음으로 사전예방원칙을 도입하여 건강과 환경에 관련한 조례제정에 있어 중요한 이념으로 삼고 있다 23). 샌프란시스코 환경 법은 조례 제정에 있어 사전예방원칙을 적용할 때에는 아래와 같은 5가지 방식에 따르도 록 규정하고 있다. 예측조치 (Anticipatory Action) 알권리 (Right to Know) 대안책 강구 (Alternative Assessment) 총비용 산정 (Full Cost Accounting) 참여 유도 (Participatory Decision Process) [출처: 샌프란시스코시 환경법] 유해성이 의심될만한 충분한 근거가 있을 때에는 예상되 는 위험에 대비하여 선조치할 의무가 있다. 신체건강과 환경보전에 잠재적인 위해를 가할 수 있는 사 항에 대하여는 정확한 정보를 제공받을 권리가 있다. 신체건강과 환경보전에 대한 침해위험이 최소가 되는 대 안책을 강구해야할 의무가 있다. 대안책을 제시할 때에는 그 실현에 필요한 구매, 제조, 운 송 등을 포함하는 예상되는 총 비용을 계산해야한다. 정책수립과정은 투명해야하며 과학기술분야 및 모든 관련 분야의 전문가들에게 고지하고 참여를 유도해야 한다. 결국, 조례의 이름에서 엿볼 수 있듯이 샌프란시스코시는 휴대전화 전자파를 시민의 건 강에 대한 잠재적인 위험요소로 간주하고, 사전예방원칙의 방식 중 특히 두 번째 방식인 알권리(Right to Know)에 근거하여 휴대전화 판매업자들에게 제품이 유해할 수 있다는 정보제공의무를 부과한 것이다. 3. 조례의 내용 이 조례는 기존의 샌프란시스코시 환경법에 Section 1100 부터 Section 1106 으로 이 루어진 제11장을 추가하는 것을 그 내용으로 하고 있다. 휴대전화 판매업자와 휴대전화 23) In San Francisco Environment Code, SEC The San Francisco Precautionary Principle.

13 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 511 서비스제공자에 대해 부과된 의무사항을 중심으로 핵심 내용을 살펴보면 아래와 같이 정 리할 수 있다. 1) 명칭 (Section 1100): 휴대전화 전자파에 관한 정보제공 조례 24) 2) 정의 (Section 1101) 1 휴대전화 휴대전화란 연방규제법(Code of Federal Regulations)에 정해진 이동식 무선 전화기를 말한다. 단, 자동차 등의 이동용 차량에 부착된 일명 카폰 은 포함되지 않는다. 2 휴대전화판매업자 휴대전화를 팔거나 대여하는 개인 또는 법인을 말한다. 단, 통신판매자나 인터넷판매업 자, 10일 이내의 일시적인 판매업자는 포함되지 않는다. 3 휴대전화서비스제공자 통신망을 개설하여 일반대중에게 휴대전화 서비스를 제공하는 자로서 허가받은 자를 말 한다. 4 전시자료 가판대의 전시용 제품이나 판촉을 위한 행사용 제품에 부착되는 것으로서, 제품의 특징 이 기술되어 있는 자료를 말한다. 단, 휴대전화 제조업자로부터 제공받은 제품에 처음부터 부착되어 있는 스티커는 이에 포함되지 않으며, 가격이나 모델명 표시를 위한 태그도 포 함되지 않는다. 5 SAR 값 SAR 값이란 연방통신위원회(FCC)의 규정대로 측정한 신체의 각 부분에 대한 SAR 값 들 중에서 최대치를 말한다. 3) 휴대전화서비스제공자의 의무 (Section 1102) 1 휴대전화판매업자의 위치정보 제공의무 24) 원 제목은 Cell Phone Right-to-Know Ordinance 이다.

14 512 법학연구 제21권 제2호 휴대전화서비스제공자는 자신이 제품을 공급하고 있는 휴대전화판매업자의 주소 목록을 제출해야한다. 이 목록은 매년 갱신되어야 한다. 2 휴대전화 모델별 SAR 값 제공의무 판매용으로 공급되는 모든 휴대전화에 대한 SAR 값에 대한 정보를 휴대전화판매업자에게 제공해야한다. 제품이 새로 출시되거나 판매중단 될 시에는 즉시 해당 SAR 값에 대한 정 보를 수정하여 배포한다. 4) 휴대전화판매업자의 의무 (Section 1103) 1 전시용 제품 또는 행사용 제품에 부착된 전시자료의 내용 강제 전시용 제품이나 행사용 제품에는 다음과 같은 내용을 포함하는 전시자료를 부착해야한다. 가. 해당제품의 SAR 값과 연방통신위원회에서 규정한 SAR 기준치 나. SAR 값의 이해을 돕기 위한 설명문 다. 기타 시에서 규정한 휴대전화 전자파에 대한 계몽자료 2 매장 내 포스터 부착 의무 휴대전화판매업자가 전시용 제품이나 행사용 제품에 전시자료를 부착하지 못하는 경우 에는 매장 내 벽 등 눈에 띄는 공간에 다음과 같은 내용을 포함하는 포스터를 부착해야 한다. 가. 해당제품의 SAR 값과 연방통신위원회에서 규정한 SAR 기준치 나. SAR 값의 이해을 돕기 위한 설명문 다. 기타 시에서 규정한 휴대전화 전자파에 대한 계몽자료 5) 환경부서의 자료작성 (Section 1104) 1 전시자료 내용과 포스터 규격에 관한 심의 샌프란시스코시 환경부서는 휴대전화판매업자의 의무와 관련된 전시자료와 포스터의 내 용과 규격을 정하고 심의한다. 2 홍보자료 개발 SAR 값의 의미와 중요성을 설명하고 휴대전화 전자파의 잠재적 위험성을 알리는 홍보 자료를 개발한다. 홍보자료에는 통화시간을 줄이고 통화대신 문자메시지를 사용하며, 이어 폰이나 헤드셋을 이용하면 전자파에 노출되는 양을 줄일 수 있다는 내용을 담고 있어야한 다.

15 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 조례의 위법성 여부 샌프란시스코시는 휴대전화 판매 시에 세계보건기구가 휴대전화 전자파를 발암물질로 분류했다는 내용의 문서자료를 제공하도록 규정했다. 이 문서에는 인간이 전자파를 흡수 하는 것을 나타내는 그림과 함께, 이어폰을 이용하거나 통화시간을 줄이고 어린이들의 이 용을 제한하는 등 전자파 흡수를 줄이는 방안을 제시하는 내용이 포함되어 있다. 또한 이 와 유사한 내용의 포스터를 점포 내 벽에 게시하고 광고물에는 스티커 형식으로 부착하도 록 했다. 2011년 10월 28일 미국 연방지방법원이 휴대전화 판매업자들에게 다양한 방법으로 제 품의 전자파 유해성을 경고해야한다는 샌프란시스코시의 조례가 지나치다고 판결했다 25). 연방지방법원은 휴대전화가 위험하고 제대로 감독되지 않고 있다는 표현은 사실이 아니 며 오도될 우려가 있다 고 판시했다. 미국 내에서 판매되는 모든 휴대전화는 연방통신위 원회(FCC)가 정한 전자파 안전기준을 충족한다. 그런데 연방통신위원회가 정한 안전기준 에 적합한 휴대전화가 인체에 위험할 정도의 전자파를 방출한다는 것에 대한 확신이 없기 때문이라고 설명했다. 샌프란시스코시가 시민들의 건강에 대한 잠재적인 위험요소를 알릴 자격과 의무는 인정하면서도, 사안의 조례는 알려진 사실을 과장하고 있으며 휴대전화 판 매업자들에게 원하지 않는 행위를 강요하고 있다고 지적했다. 법원은 샌프란시스코시의 조례에서 규정하고 있는 문서자료의 내용을 다시 작성하도록 주문했다. 수정될 문서자료에는 휴대전화가 FCC의 안전기준을 준수하고 있고, 세계보건기 구의 발암물질의 가능성이 있다는 26) 분류는 발암물질이 충분히 가능한 27) 분류라고 한 것에 비해서는 덜 심각한 것이라는 내용을 추가해야한다고 지적했다. 휴대전화 매장을 시 정게시판으로 부당 이용할 수는 없으므로 관련 포스터를 점포 내에 게시하도록 한 요구는 철회하라고 판시했다. 또한 제품에 스티커를 부착하는 행위도 휴대전화 판매상들의 영업 상 권리를 과도하게 간섭하는 것이라고 강조했다. 미국 이동통신산업협회(CTIA)등 업계는 법원의 판결을 환영했으며, 샌프란시스코시는 항소하여 현재 소송 중에 있다. 28) 5. 국내 조례로의 도입 가능성 샌프란시스코시의 휴대전화 전자파에 관한 알권리 조례는 WHO 발표와 더불어 휴대전 화 전자파의 위험성에 경각심을 일깨우는 중요한 계기가 되었다. 특히 WHO 발표 이후 중 앙 정부의 후속 조치가 없는 상황에서 휴대전화 업계의 반발이 적지 않았음에도 시민의 25) CTIA v. City and County of San Francisco, 827 F.Supp.2d N.D.Cal., ) Possibly carcinogenic to humans (Group 2B). 27) Probably carcinogenic to humans (Group 2A). 28) 일 현재까지 최종적인 법원의 판단은 나오지 않고 있다.

16 514 법학연구 제21권 제2호 건강과 안전을 위해 적극적으로 조례를 제정한 것은 우리나라 지방자치제도가 나아가야하 는 방향을 보는 듯하다. 물론 이동통신산업협회(CTIA)의 샌프란시스코시를 상대로 한 소 송결과로 아직 조례가 시행되고 있진 못하고 있지만, 샌프란시스코시가 항소 중에 있으므 로 앞으로 어떤 방향으로 조례의 운명이 결정될지 두고 볼 일이다. 29) 우리나라도 지방자치법에 근거하여 미국과 같은 조례를 제정할 수는 없는지 검토해 보 는 것은 의미 있는 작업일 것이다. 지방자치법 제22조에서 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다 고 규정되어 있고, 단서에 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다 고 규정되어있다. 소위 법률유보원칙 을 말하는 것인데, 샌프란시스코시처럼 휴대전화 판매업 자들이나 휴대전화서비스제공자들에게 의무를 부과하려면 지방자치단체에 해당 사무를 위 임한다는 상위 법률이 필요한 것이다. 아쉽지만 지방자치법에는 미국의 사전예방원칙과 같은 규정 역시 찾아볼 수 없다. 지방자치법 제9조제2항제2호에 주민의 복지증진에 관한 사무 에 근거하여 조례를 제정할 수 있다고 하더라도, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우에는 반드시 위임법률이 있어야 한다는 제약 때문에 이 조항을 근거로 전자 파규제조례를 제정하는 것은 큰 의미는 없어 보인다. 결국, 새로운 전자파규제를 위한 모 법( 母 法 )없이는 현행법체계 내에서 미국처럼 독자적인 조례를 제정하는 것은 어렵다고 판 단된다. 조례 제정에 있어 엄격한 법률유보원칙의 적용은 지방자치의 이념을 저해하고 지방자치 단체의 입법권을 가혹하게 제한한다는 비판의 목소리가 높다. 그 결과 지방자치단체의 입 법권의 법적 성질에 대해 다시 논의 되고 있는 바, 중요 학설의 추이를 살펴보면 크게 고 유권설, 승인설, 제도적보장설, 신고유권설이 있다 30). 이 중에서 신고유권설은 공해문제를 해결하고 건강하고 쾌적한 생활을 지키기 위한 노력에 중점을 두고 일본에서 발전된 이론 으로서, 국가의 위임법률 없이도 주민의 권리제한이나 의무부과를 할 수 있는 조례를 제 정할 수 있는 가능성을 제시하고 있다. 신고유권설을 주장하는 학자들은 지방자치단체는 주민주권주의를 기반으로 하여 주민의 기본적 인권을 위해서라면 지역의 특수성을 고려하 여, 중앙정부의 화학물질 허용 기준보다 더욱 엄격한 기준을 제정하고 규제할 수 있어야 한다고 주장한다. 신고유권설이 중요하게 대두되고 있는 이유는 법률과 조례의 관계를 둘러싼 문제 때문 이다. 이 영역에서는 종래의 법률선점론 이 실무를 지배하였고, 학설적으로도 통설이었기 때문에 추가조례(확대조례) 나 초과조례(강화조례) 는 일반적으로 허용되지 않았다. 따라 29) 이동통신사업자 대표조직인 이동통신산업협회(CTIA)는 미국 시장에서 판매되는 모든 휴대전화는 연 방통신위원회(FCC)의 안전검사를 통과한 것이라고 주장하면서 샌프란시스코 시를 상대로 소송을 제 기했다. 전자신문, 기사 참조. 30) 최우용, 지방자치법강의(제3판), 동아대학교 출판부, 2008, 128쪽.

17 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 515 서 지방자치단체가 고도경제성장하에서 야기된 공해로부터 주민의 생명 건강을 보호하려 고 할 때에 이와 같은 추가조례나 초과조례를 제정하는 것은 불가피한 상황이었다. 신고 유권설의 전개는 바로 이러한 난점을 지닌 법률선점론의 재고찰을 촉구하고 새로운 형태 의 조례의 제정에 길을 열어 주었다는 것에 큰 의의가 있다 31). 우리는 샌프란시스코시의 사례에서, 지방자치단체가 전자파에 관한 정보제공과 전자파 에 관하여 제한적이지만 제조자에게 의무를 지우는 조례를 제정했다는 사실에 주목하여야 한다. 법제정의 속성상, 손해가 발생한 뒤에 법률을 제정하는 것은 환경오염이나 건강침해 에 있어서는 감수해야할 피해가 너무 크다는 점을 잊어서는 안 된다. 우리나라의 현실상, 지방자치단체의 신고유권설이 유력 학설의 지위를 차지하지 못하고 있고, 32) 따라서 신고 유권에 근거한 전자파 규제 조례의 제정은 헌법과 지방자치법상의 법령의 범위내 라는 법 률유보원칙에 의해 현실적으로 제정가능성이 희박하다고 하더라도, 샌프란시스코시와 같은 전자파 위해에 대한 정보제공 정도의 내용을 담은 조례의 제정은 각 지방자치단체가 시도 해 볼 필요가 있다고 본다. IV. 휴대전화전자파규제 법률의 내용 휴대전화전자파규제에 관한 법률의 필요성은 위에서 살펴본 바와 같다. 따라서 이제는 국회 차원의 입법논의가 절실한 시점이라고 생각한다. 이하에서는 전자파규제 법률를 제 정하게 될 경우, 그 법률의 내용에 대해 살펴보고자 한다. 33) 1. 입법 목적 법률의 목적은 휴대전화에서 발생하는 전자파의 위험성에 대한 지속적인 연구를 수행하 31) 최승원/양승미, 조례와 법률우위원칙에 대한 소고, 지방자치법연구 제9권 제4호, 2009, 25쪽; 조정 찬, 委 任 條 例 위주의 條 例 立 法 극복방안, 지방자치법연구 제4권 제2호, 2004, 33쪽; 최철호, 일본 지방자치법상의 자치입법권의 해석 및 한계, 지방자치법연구 제7권 제3호, 2007, 331쪽; 최우용, 앞의 책, 139쪽. 32) 지방자치권이라는 것도 국가내의 주권 내지는 통치권의 일부인 이상 지방자치단체의 권능도 당연히 법치주의원리의 구속을 받는 것이고, 그렇다면 주민의 인권보장상 불가결한 경우라 하더라도 법률의 유보 를 일절 무시하고 지방자치단체가 행동 할 수 있다고 하는 것은, 총체적으로 본 경우, 과연 인권 보장에 도움이 된다고 할 수 있을까 하는 것에는 의문이 생긴다고 지적한다, 최우용, 앞의 책, 137쪽. 33) 장도수 등, 앞의 보고서, 96쪽 이하에는 안전한 전자파의 관리에 관한 법률 의 제정을 주장하며, 그 주요 내용에 대해서 서술하고 있다. 이 법안은 주로 전자파의 전반적인 관리에 관해 예방차원에 주안 을 두고 정부와 지방자치단체의 관리책임에 대해 열거하고 있는 특징이 있다. 휴대전화전자파규제에 관한 고찰인 본고와는 그 대상에서 차이가 있으나, 상호 비교하면서 살펴보면 전자파규제에 관한 좋 은 참고가 되리라 본다.

18 516 법학연구 제21권 제2호 고, 휴대전화 제조업자와 판매업자에게 사전예방차원의 합리적인 의무를 부과하여 장래에 발생할 수 있는 전자파로 인한 피해를 최소화함으로써 국민의 건강과 안전을 지키는 것이 다. 개인용 휴대전화라면 국내 제조사에 의하여 제조된 것이든 외국 제조사로부터 수입한 것이든 모두 적용된다. 휴대전화를 이용한 무선통화의 경우뿐만 아니라, 휴대전화의 무선 충전 시에 발생하는 전자파도 규제대상에 포함되어야 한다. 2. 법적 근거 1) 헌법적 근거 (1) 알권리 알권리는 국민이 일반적으로 정보에 접근하고 수집 처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 않음을 보장하고 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집하고 수집 에 대한 방해의 제거를 청구할 수 있는 권리이다 34). 전통적으로 알권리는 언론의 자유의 한 내용으로 이해되어 왔으나, 의사의 자유로운 형성과 표명은 인간 존재의 본질에 속한 다는 점에서 정보사회에서의 소비자의 권리실현에도 이바지하고 있다. 알권리는 공적 권리이기 때문에 기업과 같은 사적 기관에 대한 국민의 정보공개청구는 불가능하다. 다만 오늘날 기업의 사회적 책임론이 제기되고 있고, 특히 소비자보호 환경보 호 등의 시각에서 기업에 대한 법적 규제가 강화되고 있으므로, 국가기관에 의한 규제를 통한 알권리의 간접적 구현이 가능할 것이다 35). 따라서 휴대전화 제조업자에게 제품의 안 정성에 대한 직접적인 정보공개의무는 없다고 하더라도, 휴대전화 전자파에 대한 규제를 입법화함으로써 국가기관에 의한 정보공개청구를 통해 소비자의 알권리를 간접적으로 충 족시킬 수 있다. (2) 환경권 현행 헌법 제35조 제1항에는 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가 지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다는 환경권을 규정하고 있다. 환경 권은 개인이 누려야 할 건강하고 쾌적한 환경에 대한 침해배제를 청구할 수 있는 자유권 적 측면과 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 배려하는 보호 보장청구권의 측면 을 동시에 갖고 있다. 환경권은 환경오염이나 피해로부터 개인을 보호하기 위한 공해배제 청구권(환경복구청구권)과 환경급부적인 생존배려를 요구할 수 있는 생활환경조성청구권 (환경예방청구권)으로 구현된다. 헌법 제35조 제2항에서 환경권의 내용과 행사에 관하여 34) 헌법재판소 선고 2002헌마579 결정. 35) 성낙인, 앞의 책, 600쪽.

19 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 517 는 법률로 정한다고 규정되어 있으므로 환경법상 공해배제청구권의 대상이 될 수 있는 전자파 공해(Electromagnetic Pollution) 36) 라는 개념을 도입한다면, 환경권 또한 휴대전 화 전자파에 대한 규제 내용과 권리 행사에 관하여 법률을 정하는 헌법상 근거가 될 수 있다. 2) 법률상 근거 (1) 환경정책기본법 및 환경보건법 앞서 제2장에서 설명한 바와 같이 환경정책기본법상의 환경오염 에 전자파로 인한 오염 이 포함되도록 개정하거나, 또 그렇게 해석할 수 있다면, 환경정책기본법 제8조와 환경보건 법 제5조가 휴대전화전자파규제법률의 입법을 위한 실정법상 근거가 될 수 있을 것이다. (2) 소비자기본법 소비자기본법은 소비자의 권익을 증진하기 위하여 소비자의 권리와 책무, 국가 지방자치 단체 및 사업자의 책무 등을 규정함을 목적으로 한다. 동법 제4조에서는 소비자의 기본적 권리에 대해 규정되어 있다 37). 특히 제1호와 제2호에서 물품 등으로 인한 생명 신체에 대 한 위해로부터 보호받을 권리와 물품 등을 선택함에 있어서 필요한 지식 및 정보를 제공 받을 권리를 각각 규정하고 있다. 소비자기본법 제6조에는 국가 및 지방자치단체는 동법 제4조의 규정에 따른 소비자의 기본적 권리가 실현되도록 관계 법령 및 조례의 제정 및 개정 폐지에 대한 책무를 규정하 고 있다. 소비자기본법 제19조 제1항에서 사업자는 물품 등으로 인하여 소비자에게 생명 신체에 대한 위해가 발생하지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 한다고 규정하고 있 으며, 동조 제5항에서는 사업자는 물품 등의 하자로 인한 소비자의 피해를 해결하거나 보 상하여야 한다고 규정하고 있다. 휴대전화 전자파가 소비자의 생명 신체에 대해 유해하다 36) Robert O. Becker, Cross Current, Tarcher Penguin, ) 제4조(소비자의 기본적 권리) 소비자는 다음 각 호의 기본적 권리를 가진다. 1. 물품 또는 용역(이하 물품등 이라 한다)으로 인한 생명 신체 또는 재산에 대한 위해로부터 보호받 을 권리 2. 물품등을 선택함에 있어서 필요한 지식 및 정보를 제공받을 권리 3. 물품 등을 사용함에 있어서 거래상대방 구입장소 가격 및 거래조건 등을 자유로이 선택할 권리 4. 소비생활에 영향을 주는 국가 및 지방자치단체의 정책과 사업자의 사업활동 등에 대하여 의견을 반영시킬 권리 5. 물품 등의 사용으로 인하여 입은 피해에 대하여 신속 공정한 절차에 따라 적절한 보상을 받을 권리 6. 합리적인 소비생활을 위하여 필요한 교육을 받을 권리 7. 소비자 스스로의 권익을 증진하기 위하여 단체를 조직하고 이를 통하여 활동할 수 있는 권리 8. 안전하고 쾌적한 소비생활 환경에서 소비할 권리

20 518 법학연구 제21권 제2호 는 점을 인식시킨다면 소비자기본법에 근거하여 휴대전화 전자파에 대한 규제 법령이나 조례를 제정할 수 있을 것으로 기대한다. 3. 사전적 규제수단 사전적 규제는 휴대전화 제조업자나 판매자에 대한 행정상의 의무부과와 그 실효성 확 보수단이 주요 내용이 될 것이다. 사후적 구제 방법은 일단 휴대전화 전자파로 인한 침해 의 발생을 전제로 민사상 손해배상청구가 핵심이다. 청소년을 포함한 전 국민의 건강침 해라는, 결코 발생해서는 안 되는 사안에서, 일단 피해가 발생한 후의 사후적 구제보다는 미리 예방하고 원인을 제거할 수 있는 사전적 규제가 보다 중요하다. 사전적 규제의 내용 은 5가지로 구성 된다: 전자파 경고문 부착, SAR 값에 대한 명시적 설명의무, 소비자의 정보공개청구권, 전문연구기관의 조직과 활동, 실효성확보수단으로서의 영업규제. 1) 전자파 경고문 부착 전파법 제47조의2에 규정된 전자파등급표시제와는 별도로 휴대전화 전자파가 유해할 수 있다는 취지의 경고문을 부착해야한다. 이는 담뱃갑에 흡연경고문을 부착하는 것과 유 사하다. 경고문에는 세계보건기구가 휴대전화 전자파를 발암물질로 규정했다는 것과 특히 어린이, 청소년의 장시간 이용 시 암이나 주의력결핍과잉행동장애(ADHD)가 발생할 가능 성이 높다는 내용이 포함되어야한다. 이와 더불어 휴대전화 통화시간을 줄이고 통화 대신 문자메시지를 보내거나 스피커폰 기능을 이용할 것을 권장하는 내용의 게시물을 휴대전화 판매점에 부착하도록 한다. 휴대 전화를 판매할 때에는 이어폰이나 헤드셋을 의무적으로 제공해야 하며, 통화 시 이어폰이 나 헤드셋을 이용해야 전자파에 노출되는 위험을 줄일 수 있다는 경고문을 부착해야한다. 2) SAR 값에 대한 명시적 설명의무 휴대전화에 전자파 등급을 표시하는 것과는 별도로 휴대전화를 판매하거나 대여할 때에 는 해당 제품의 SAR 값에 대해 설명해야한다. 일반대중은 SAR 값의 의미를 알 수가 없 기 때문에 반드시 구두로 SAR 값의 물리적인 의미를 설명하고, 낮은 SAR 값을 가질수록 인체에 덜 유해하다는 점을 지적해야한다. 휴대전화에 무선충전기능이 있을 때에는 무선 충전모드에서 발생하는 전자파에 대한 SAR 값을 따로 설명해야한다. 3) 소비자의 정보공개청구권 소비자가 직접 휴대전화 사업자에게 전자파 관련 정보공개를 청구할 수 있도록 하는 근

21 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 519 거 규정이 필요하다. 이는 회사의 영업비밀보호라는 기본권과 충돌하지만, 정보공개청구를 할 수 있는 대상을 공공복리에 관한 사항으로 제한하는 식으로 균형을 맞출 수 있다. 예 를 들면 정보공개청구의 대상을 외부에 공개된 전자파 등급 외에 등급 결정에 사용된 신 체 부위별 전자파 측정 데이터나, 회사 자체적으로 수행된 휴대전화 전자파에 대한 임상 연구 결과물 등처럼 소비자들의 건강보호와 제품 선택에 있어서 중요한 자료들로 한정하 는 것이다. 4) 실효성 확보수단으로서의 영업규제 행정상의 목적을 달성하고 수범자에게 의무이행을 강제하기 위한 방법은 일률적으로 정 해질 수는 없고, 구체적 개별적 사안에 따라 가장 효과적인 방법을 선택해야 할 것이다. 개정된 전파법은 전자파 등급 표시의무를 위반한 자에 대해서 300만 원 이하의 과태료를 부과 하고 있지만, 과태료의 행정질서벌이라는 성질상의 한계와 휴대전화 시장규모에 비 해 지나치게 낮은 과태료를 처분한다는 점에서 실효성 확보에 의문이 든다. 국민의 건강, 특히 미래의 인적자원인 어린이와 청소년들에게 미치는 휴대전화 전자파의 영향이 큰 만 큼 보다 강력한 제재 수단이 동원되어야 한다. 최근 논란이 되고 있는 대형마트의 휴일영 업 제한 조치에서 살펴볼 수 있듯이 시장 경제에서 주도권을 잡고 있는 대형 기업들이 두 려워하는 것은 영업허가를 취소하거나 영업정지, 또는 판매금지가처분을 하는 것이다. 행 정법의 일반원칙인 비례의 원칙상 영업허가 취소까지는 가혹하다 하더라도, 수개월의 영 업정지나 해당 제품의 판매금지가처분 정도는 가능하다고 생각한다. 따라서 이러한 영업 규제에 관한 법적근거의 마련이 필요하다 하겠다. 5) 전문연구기관의 조직과 활동 휴대전화 전자파의 유해성을 규명하기 위한 연구수행은 관련업계의 이해관계가 얽혀있 기 때문에 공정한 연구결과를 기대하기 어려운 점이 있다. 국내 한 연구소에서는 생쥐를 대상으로 휴대전화 전자파가 미치는 영향을 살펴보는 연구를 수행해 왔는데 지원금 출처 에 따라 연구결과가 다르게 나타나는 경향이 있다고 전해진다. 휴대전화 전자파 연구의 또 다른 어려운 점은 연구를 시작한지 최소 몇 년이라는 상당한 시간이 지나야 의미 있는 결과를 도출해 낼 수 있다는 것이다. 한번 흡연한다고 해서 바로 폐암에 걸리지 않듯이 휴대전화도 몇 번 사용한다고 해서 암이 발생하진 않는다. 장기간의 연구를 지속적으로 수행하려면 국가차원의 독자적인 전문연구기관이 필요하다. 지금까지 정부는 현행 SAR 기준이 미국과 마찬가지로 세계에서 가장 엄격한 기준이라 는 입장만 되풀이 하고 있다. 미국 과학자들 사이에서는 오래 전부터 FCC의 SAR 기준이 적합하지 않다는 논의가 이어져왔고, 샌프란시스코시의 휴대전화 알권리 조례를 계기로,

22 520 법학연구 제21권 제2호 최근 FCC가 휴대전화 전자파의 SAR 기준치를 전면 재검토한다는 결정을 내렸다. 매번 선진국의 뒤만 좇을 것이 아니라 정보통신 강국, IT강국이라는 이름에 걸맞게 우리나라도 문제의식을 가지고 적극적으로 선행 연구하여 SAR에 대한 국제 표준을 정립하는데 주도 적인 역할을 해야 할 것이다. 4. 사후적 구제수단 1) 제조물책임법에 의한 손해배상 휴대전화 전자파로 인한 암 발생이나 정신질환이 의심될 경우 피해자가 손해배상을 받 기 위해서는 휴대전화 전자파와 손해발생 간의 인과관계를 입증하는 것이 어려운 문제이 다. 민법 제750조의 불법행위책임을 묻기 위해서는 인과관계뿐만 아니라 가해자의 고의 과실 또한 피해자 측이 입증해야하기 때문에 특별법인 제조물책임법상 손해배상책임을 검 토하는 것이 유리하다. 2002년 7월에 시행된 제조물책임법은 제조물의 결함으로 인하여 발생한 2차적인 손해 에 대한 제조업자 등의 손해배상책임을 규정함으로써 피해자의 보호를 도모하려는 것이다. 이 법은 무과실의 증명책임을 제조자에게 지워 제조자에게 증명책임을 전환시켰다(동법 제4조). 그러나 결함과 피해사이의 인과관계에 대한 증명책임은 여전히 피해자가 지므로 이 점에 대한 증명책임의 전환은 아니다. 2) 휴대전화 전자파로 인한 손해배상의 특칙 공해소송, 의료소송, 제조물책임소송과 같은 현대형 소송에서는 인과관계의 증명이 매우 어려운 경우가 많은데 이때 그 증명책임을 완화하는 방법으로 일응추정 38) 과 간접반증이 론 39) 이 응용되고 있다. 제조물책임소송에서 판례도 이러한 원리를 인용하고 있다. 40) 38) 일응추정이란 사실상 추정의 하나로서 고도의 개연성이 있는 경험칙을 이용하여 주요사실을 추정하 는 것이다. 예를 들어 자동차가 인도에 진입하여 인명사고를 내거나 중앙선을 침범하여 충돌사고를 낸 경우, 의사가 개복수술 후에 메스를 배속에 남겨 둔 경우, 건물의 신축 후 11주 만에 천장이 붕괴 된 경우에 운전사, 의사, 건축업자의 과실 또는 손해와의 인과관계가 있다고 인정하는 것이다. 이시 윤, 민사소송법, 박영사, 쪽. 39) 간접반증이란 주요사실에 대해 고도의 개연성 있는 경험칙으로 일응추정이 생긴 경우, 상대방이 그 간접사실과 양립하는 별개의 간접사실을 증명함으로써, 주요사실의 추정을 방해하는 증명활동이다. 예컨대 차도를 달리던 차가 인도에 진입한 사실이나 중앙선을 침범한 사실이 확정되면 운전사의 과 실에 대해 일응의 추정이 생겨 더 이상의 증명이 필요 없다. 그러나 피고측이 인도 진입사실이나 중 앙선 침범사실을 인정하면서 뒤차에 의한 충격의 결과였다는 특단의 사정을 증명하면 과실에 대한 추정은 깨진다. 이 특단의 사정의 증명을 간접반증이라고 한다. 이시윤, 앞의 책, 514쪽. 40) 물품을 제조 판매한 자에게 손해배상책임을 지우기 위해서는 결함의 존재, 손해의 발생 및 결함과

23 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 521 문제는 판례가 설시하고 있듯이 결함의 존재와 결함과 손해발생 사이의 인과관계의 존 재가 전제되어야 하고, 이 점에 대해서는 여전히 피해자에게 입증책임이 있다는 것이다. 따라서 다시 원점으로 되돌아가서 제조물책임법을 둘러싸고 발생될 수 있는 가상 시나리 오를 생각해보자. 피해자는 일단 휴대전화 제조업자가 전자파의 유해성에 대하여 합리적 인 경고를 했더라면 피해를 줄일 수 있었기 때문에 제조물책임법 제2조 제2호에 따른 표 시상의 결함으로 인한 제조물책임을 물을 수 있을 것이다. 이에 대해 휴대전화 제조업자 측은 제품을 공급할 당시 전파법이 정하고 있는 인체안전기준의 SAR 기준치를 준수했기 때문에 책임이 없다는 면책조항으로 항변할 것이다(동법 제4조 제1항). 그렇다고 하더라도 전자파의 위험성에 대해서 경고하고 있는 최근의 연구결과나 세계보건기구의 발암물질 관 련 발표를 통해 휴대전화 제조업자가 제품에 결함이 존재한다는 사실을 알거나 알 수 있 었다고 볼 수 있고, 그러한 결함에 의한 손해의 발생을 방지하기 위한 적절한 조치를 하 지 않았다면 제조물책임법 제4조 제2항의 면책배제조항에 의해 책임을 면할 수 없게 될 것이다. 공신력 있는 연구기관들이 휴대전화 전자파가 인체에 해로울 수 있다는 연구결과를 발 표하고 있고, 세계보건기구마저 휴대전화 전자파를 발암물질로 분류하고 있는 만큼, 휴대 전화 제조업자는 최소한 자사 제품에 결함이 존재할지도 모른다고 의심해보고 향후 발생 할지도 모를 피해를 최소화하기 위한 적절한 조치를 해야 할 신의칙상 의무가 있다. 관련 규정이 없다는 이유나 과학적으로 명확히 규명되지 않았다는 이유로 소비자의 건강을 담 보로 이윤만을 추구하는 것은 정상적인 법감정에도 맞지 않다. 정리하면, 휴대전화전자파규제법률의 한 내용으로서 휴대전화 제조업자가 앞서 설명한 사전적 구제수단으로서의 전자파 경고문 부착이나 SAR 설명의무를 충실히 이행하지 않았 을 경우에는 국민 건강의 잠재적인 위험에 대한 적절한 조치를 취하지 않은 것으로 보고, 제조물책임법상 제품 결함의 존재 및 그 결함과 손해발생사이의 인과관계까지 추정되는 것으로 규정해야한다. 따라서 피해자는 제조업자가 휴대폰전자파규제법률상의 사전구제수 단의무를 다하지 않은 점만 입증하면 되고, 결함의 부존재나 결함과 손해발생 사이의 인 손해의 발생과의 사이에 인과관계의 존재가 전제되어야 하지만, 소비자 측이 결함 및 인과관계를 과 학적 기술적으로 완벽하게 입증한다는 것은 지극히 어려우므로, 제품이 정상적으로 사용되는 상태에 서 사고가 발생한 경우, 소비자 측에서 그 사고가 제조업자의 배타적 지배하에 있는 영역에서 발생한 것임을 입증하고, 그러한 사고가 어떤 자의 과실 없이는 통상 발생하지 않는다고 하는 사정을 증명하 면, 제조업자 측에서 그 사고가 제품의 결함이 아닌 다른 원인으로 말미암아 발생한 것임을 입증하지 못하는 이상, 사안의 제품은 사회통념상 당연히 구비하리라고 기대되는 합리적 안전성을 갖추지 못한 결함이 있었고 이 결함으로 말미암아 사고가 발생하였다고 추정하여 손해배상책임을 지울 수 있도록 입증책임을 완화하는 것이 손해의 공평 타당한 부담을 그 지도원리로 하는 손해배상제도의 이상에 맞다 고 판시하고 있다. 대법원 선고 98다15934 판결; 대법원 선고 2003다16771 판결.

24 522 법학연구 제21권 제2호 과관계의 부존재에 대한 입증책임은 제조업자에게 전환된다. V. 결론 스마트폰의 보급률이 높아짐에 따라 인간의 뇌세포도 휴대전화 전자파에 더 많이 노출 되고 있다. 휴대전화 전자파가 인체에 해를 끼치지 않을까란 오랜 의문을 풀기 위해 세계 각국이 연구하고 있으며, 최근에 발표된 연구결과들은 그 유해가능성에 대해 경고하고 있 다. 세계보건기구(WHO)는 휴대전화 전자파를 납과 같은 등급의 발암물질로 규정했으며, 프랑스를 비롯한 유럽의 선진국들은 어린이와 청소년의 휴대전화 사용을 제재하기에 이르 렀다. 미국 샌프란시스코시는 사전예방원칙에 따라 휴대전화를 판매할 때에는 전자파의 유해 성을 경고하고 제품의 전자파인체흡수율(SAR)에 대해서 의무적으로 설명하도록 하는 조례 를 제정하여 통과시켰다. 정부의 미온적 대응과 휴대전화 업계의 강력한 반발에도 불구하 고 시민의 건강과 안전을 위한 의미 있는 조치라고 평가되고 있다. 우리도 전자파 규제에 관한 사무를 지방자치법 제9조 제2항 제2호에 규정된 주민의 복지증진에 관한 사무의 하 나로 보아 지방자치단체의 조례로 제정할 수는 있겠지만, 이러한 규제는 휴대전화 판매업 자 등에게 의무를 부과하거나 권리를 제한하는 조례가 되어 통설적으로는 법률유보원칙에 따라 법률의 위임이 필요하게 된다. WHO 발표에 따른 국민의 불안감이 높아짐에 따라 우리나라는 2012년 전파법 제47조 의2에 규정된 전자파 인체보호기준을 수정하였으며 조만간 판매용 휴대전화에 전자파등급 이 표시될 것으로 예상된다. 그러나 전자파 등급표시 만으로는 전자파의 위험에 대한 경 각심을 불러일으키기에는 부족해 보인다. IT 강국이라는 위상에 걸맞게 국가차원의 전자 파연구센터를 조직 운영하고, 샌프란시스코시처럼 일반대중에게 직접적으로 휴대전화 전자 파의 유해성을 경고하고 휴대전화 업계에 직접적인 의무부과를 할 수 있는 새로운 법률제 정이 필요하다고 생각된다. 문제는 휴대전화 전자파는 사용자가 인식하고 자신의 기호에 따라 선택하는 것이 아니 라는 점이다. 일반 대중은 전자파라는 용어조차 생소하기 때문에 전자파흡수율이라든가 전자파 등급이 무엇을 의미하는지 알지 못한 상태에서 대수롭지 않게 넘길 것이다. 어릴 때부터 지속적으로 휴대전화를 사용한 청소년이 성인이 되어 어느 날 뇌종양에 걸렸다면 그야말로 무지의 상태에서 무방비로 당한 꼴이 된다. 담배소송처럼 전자파소송에서도 인 과관계의 입증이 어렵고, 전자파가 유해할 수도 있다는 사회적 분위기에도 불구하고 자신 의 의지와 선택으로 휴대전화를 사용해 왔다는 이유로 기각될 개연성이 크다. 명심해야 할 것은 아직 휴대전화 전자파의 유해성에 대해 명명백백하게 밝혀지지 않았다고 해서 앞

25 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 523 으로도 휴대전화 전자파의 유해성을 증명해낼 수 없다는 뜻은 아니며, 휴대전화 전자파가 인체에 무해하다는 뜻은 더더욱 아니라는 점이다. 단편적이긴 하지만 최근의 국내외 연구 결과들은 41) 오히려 휴대전화 전자파의 위험성을 경고하고 있다는 점에서 소 잃고 외양간 고치는 꼴이 되지 않도록 지금부터 적극적인 대책 마련에 고민해야 할 것이다. 41) 한겨레21, 휴대전화에 전자파 경고문을 넣자, 제831호의 내용 참고.

26 524 법학연구 제21권 제2호 <참 고 문 헌> 김홍균, 환경법, 홍문사, 박균성/함태성, 환경법(제5판), 박영사, 성낙인, 헌법학, 박영사, 이기우 하승수, 지방자치법, 대영문화사, 이시윤, 민사소송법, 박영사, 최우용, 지방자치법 강의 제3판, 동아대학교 출판부, 홍정선, 신지방자치법, 박영사, , 행정법원론 (하), 박영사, 한국전파진흥원, 무선전력전송 기술개발 및 표준화 동향, 한국방송통신위원회, 전자파로부터 인체 및 기기보호 강화 방안, 오병철, 전자파에 의한 손해와 배상책임원리, 민사법학 제30호, 한국민사법학회, 조정 찬, 委 任 條 例 위주의 條 例 立 法 극복방안, 지방자치법연구 제4권 제2호, 한국지방자치법학 회, 최승원, 양승미, 조례와 법률우위원칙에 대한 소고, 지방자치법연구 제9권 제4호, 한국지방자 치법학회, 최철호, 일본 지방자치법상의 자치입법권의 해석 및 한계, 지방자치법연구 제7권 제3호, 한 국지방자치법학회, City and County of San Francisco, Environment Code, City and County of San Francisco, The Cell Phone Radiation Disclosure Ordinance Policy Toolkit, Health Protection Agency, Health Effects from Radiofrequency Electromagnetic Fields, Robert O. Becker, Cross Current, Tarcher Penguin, 대법원 선고 98다15934 판결. 대법원 선고 2003다16771 판결. 대법원 선고 98다35525 판결. 헌법재판소 선고 2002헌마579 결정. 서울중앙지법 선고 2005가합73599 판결. CTIA v. City and County of San Francisco, 827 F.Supp.2d N.D.Cal., 2011.

27 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 525 국문요약 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최 우 용/박 봉 철 세계보건기구가 휴대전화 전자파를 발암가능물질로 규정한 이후로 휴대전화의 인체 건 강 침해에 대한 국제사회의 우려가 심화되고 있다. 국내외 연구기관들은 휴대전화 전자파 에 장기간 노출될 경우, 그렇지 않은 경우보다 정신질환 및 암 발병률이 높다고 보고하고 있다. 특히, 신체 조직이 완전히 성숙하지 않은 어린이와 청소년의 경우에 그 영향이 더 크다고 전한다. 본 논문에서는 휴대전화 전자파를 규제하는 법률의 필요성과 그 내용에 관하여 고찰하 는 것을 목적으로 한다. 먼저 휴대전화 전자파의 위험성에 대해 알아보고, 인체보호기준과 전자파등급표시제를 규정하고 있는 개정 전파법의 내용과 한계를 검토하였다. 그리고 세 계 최초로 휴대전화 전자파에 관한 정보제공 조례를 제정한 미국 샌프란시스코시의 사례 를 검토하여, 우리나라의 각 지방자치단체도 이와 같은 규제조례가 가능한지에 대해서도 검토하였다. 또한 휴대전화전자파규제법률의 필요성에 대해서도 검토하였는바, 동 법률의 법적 근거를 헌법의 기본권과 실정법규에서 찾았고, 법률의 내용에 관해서는 행정상 의무 부과와 실효성 확보수단으로 이루어지는 사전적 규제와 민사적인 손해배상책임이 핵심이 되는 사후적 구제수단으로 나누어 고찰하였다. 지금까지의 연구결과만으로는 휴대전화 전자파의 유해성에 대해 과학적으로 확실한 증 명이 이루어졌다고 볼 수 없으며, 휴대전화 전자파와 신체침해 사이의 직접적인 인과관계 가 입증되어 손해배상책임을 인정한 사례를 찾아볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 일반 대 중에게 휴대전화 전자파가 위험할 수도 있다는 경각심을 일깨우고, 장래 일어날 수도 있 는 전자파 공해로 인한 국가적 피해를 최소화하기 위하여 관련 법규의 재정비가 요구된다. 특히 어린이와 청소년만이라도 휴대전화의 위험으로부터 적극적으로 보호하기 위해서 산 업계와 정부의 관심이 절실하다고 하겠다. 주제어 : 휴대전화 전자파, 전파법, 환경오염, 사전예방의 원칙, 샌프란시스코시 휴대폰규제 조례, 신고유권설, 제조물책임

28 526 법학연구 제21권 제2호 Abstract A Study on Regulation of Mobile Phone Radiation: Necessity and Content Choi, Woo-Yong * /Park, Bong-Cheol ** The electromagnetic fields produced by mobile phones were classified by the World Health Organization(WHO) as possibly carcinogenic to humans, and since then the potential health risk caused by mobile phone use has been of a growing concern to the international society. 42) Many domestic and foreign research institutions say that those who exposed to mobile phone radiation for a long period have higher rate of mental disorder or brain tumor. Specifically, it has been reported that the long-term effect of mobile phone radiation can be severe for children and juveniles whose bodily tissues are not fully matured. The goal of this paper is to examine the necessity of regulatory legislation on mobile phone radiation, followed by identifying its principal provisions. We first introduce the recent researches on the public health impact of mobile phone radiation, and explain the limitations of the Wireless Telegraphy Act amended to adopt a grade-labeling rule over the amount of emitted radiation. By studying the case of the City of San Francisco's cell phone radiation disclosure bill, we investigate opportunities for making a corresponding municipal ordinance by our local governments. The demand for legislation on mobile phone radiation gives rise to thinking of its legal basis together with the constitutional basic rights and the provisions of positive laws. We finally propose a regulatory law on mobile phone radiation whose content is formed by two folds: The first is an advance regulation of administrative imposition with effectiveness-securing method, and the second is an ex-post remedy of civil compensation for damage. To date, research does not suggest any consistent evidence of adverse * Dong-A University Law School, Professor, ** Dong-A University Law School, graduate student(d.eng)

29 휴대전화전자파규제 법률의 필요성과 그 내용에 관한 연구 최우용 / 박봉철 527 health effects from mobile phone use, and there is no successful case of civil compensation verifying the causal relation between mobile phone radiation and human health damage. Nevertheless, we need to overhaul the related laws and regulations in order to promote awareness of the perils of mobile phone radiation as well as to minimize the upcoming environmental health damage by electromagnetic pollution. Above all, to protect children and juveniles actively the government and the telecommunication industry are required to express their grave concern. Key words : mobile phone, radiation, right-to-know, Cell Phone Right-to-Know Ordinance, product liability 논문접수일 심사완료일 게재확정일 2013년 3월 18일 2013년 4월 18일 2013년 4월 20일

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