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1 녹색성장연구 물자원의 가치 변화와 물산업 선진화 전략 문현주

2 연구진 연구책임자문현주 ( 한국환경정책 평가연구원선임연구위원 ) 위탁연구진윤주환 ( 고려대학교환경공학과교수 ) 김길복 ( 수도경영연구소소장 ) 외 산학연정연구자문위원민동기 ( 건국대학교교수 ) 최승일 ( 고려대학교교수 ) 남궁은 ( 명지대학교교수 ) 조병옥 ( 환경부수도정책과과장 ) 김광임 ( 한국환경정책 평가연구원선임연구위원 ) 이병국 ( 한국환경정책 평가연구원선임연구위원 ) 안종호 ( 한국환경정책 평가연구원부연구위원 ) 이윤 ( 한국환경정책 평가연구원부연구위원 ) c 2011 한국환경정책 평가연구원발행인이병욱발행처한국환경정책 평가연구원서울특별시은평구진흥로 290 ( 우편번호 ) 전화 02) 팩스 02) 인쇄 2011년 12월 26일발행 2011년 12월 31일출판등록제17-254호 ISBN 값 13,000원

3 서언 상하수도서비스에대해, 대내적으로높은서비스품질에대한요구가높아지고있으며, 서비스공급의지역적형평성제고필요성도부각되고있는한편, 대외적으로는국제서비스표준제정및국제적인물시장개방압력에의대응이요구되고있습니다. 이에따라상하수도사업의합리화및경쟁력있는산업육성의필요성이있습니다. 상하수도사업의합리화와경쟁력강화를위한일환으로상하수도사업통합이추진되고있으나통합된상하수도사업의효율성제고와경쟁력강화를위한실행적체계와정책정비가수반될필요가있습니다. 따라서본연구는높아진상하수도서비스품질에대한요구를충족시키고물산업효율화및경쟁력제고를위한정책으로서상하수도사업구조개편의효과를분석 평가하고, 물자원이용체계에의영향, 연계산업정책등상하수도사업구조개편의효과성을제고하고정책목적을달성하기위한정책적정비방안을제시하고자하였습니다. 본연구가상하수도사업합리화및경쟁력강화를위한정책방향설정과실행적방안마련에효과적으로활용되었으면하는바람입니다. 본연구는본원의문현주박사가책임을맡아수행하였고, 이승엽연구원이자료정리를맡아함께수고하였습니다. 그리고건국대학교민동기교수, 고려대학교최승일교수, 명지대학교남궁은교수, 환경부조병옥과장께서외부자문위원으로도와주셨습니다. 연구수행에도움을주신모든관계자들께감사를표합니다 년 12 월 한국환경정책 평가연구원 원장이병욱

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5 국문요약 우리나라상하수도사업은구조적비효율성의문제로합리적서비스공급에어려움이있다. 대내적으로높은품질의수도서비스에대한요구가높아지고있으며, 수도서비스공급의지역적형평성제고필요성도부각되고있는한편, 대외적으로는수도서비스국제표준제정및국제적인물시장개방압력에의대응과경쟁력있는산업육성의필요성이있다. 상하수도사업의효율성증진과경쟁력강화를위한구조개편의필요성에따라그일환으로상하수도사업통합이추진되고있으나, 제한된경쟁구도 ( 전문사업자대안의한계 ) 와구조개편추진정책도구의미비, 통합된수도사업의효율성제고와경쟁력강화를위한실행적체계의미비로통합의추진과효과성제고의구조를갖추지못하고있는실정이다. 상하수도사업통합에따른효율성제고및수도사업의경쟁력강화가실현되기위해서는통합상하수도사업시스템의효과적인관리가관건이며, 통합수도사업시스템하에서의수도사업정책을정비할필요가있다. 본연구는물자원에대한수요와가치체계의변화를고찰하고, 높아진수도서비스품질에대한요구를충족시키고물산업효율화및경쟁력제고를위한정책으로서상하수도사업구조개편의효과를분석하며, 물자원이용체계에의영향, 연계산업정책등상하수도사업구조개편의효과성을제고하고정책목적을달성하기위한정책적정비방안을제시하였다. 1) 상하수도사업운영의문제점분석상하수도사업운영현황을분석하여사업운영및구조적인문제점을도출하고, 이를바탕으로상하수도사업구조개편의필요성과방향을제시하였다. 우리나라상하수도사업은산업의수평적 수직적분할로인한규모의영세성, 지역적경영 서비

6 스불균형, 지역간물자원이용이불합리한문제등취약한산업구조로인한비효율의문제가있다. 지자체중심의운영으로경영효율성이낮고사업운영의전문화 기업화미비및기술력에서도취약한문제점이있다. 상하수도사업효율화및경쟁력제고를위한관리구조적측면에서도생산자와규제자가동일한구조로적정한경제적 환경적규제가이루어지기어려운문제가있다. 이로인해사업운영에있어서의비효율성, 지역적서비스격차, 그리고낮은산업경쟁력의문제가구조적으로나타나고있다. 상하수도서비스는물자원의효과적이용과합리적관리를위한정책목적에연계된산업으로, 물자원의경쟁적사용이심화되고자원부족과오염등에따른물이용비용의증가로효율적물사용 물관리의필요성은더욱증대되고있다. 이러한요구와대내외적변화에대응하고상하수도서비스의효율적수급및산업경쟁력강화를도모하기위한상하수도부문의주요정책과제는 i) 상하수도사업의구조적효율성제고, ii) 경쟁력있는산업육성, iii) 합리적이고형평성있는서비스제공, iv) 물이용과관리의합리적비용분담으로정리할수있다. 상하수도사업의구조적효율성제고를통해상하수도서비스의효율적공급과상하수도산업경쟁력강화를도모하기위해상하수도사업구조개편의필요성이있다. 2) 상하수도사업통합추진의평가및영향분석상하수도사업통합운영의추진상황과구조를분석및평가하고통합운영의효과를분석 제시하였다. 상하수도사업의효율성증진과경쟁력강화를위한구조개편의필요성에따라그일환으로상하수도사업통합운영이추진되고있으며, 전국 164개사업자를상수도 39개, 하수도 43개로통합운영을추진한후, 최종적으로상수도 5개내외, 하수도 10개내외로대형화 (2030 년 ) 할계획이다. 운영방식은직영에서대규모전문사업자체제로개편하여전문경영능력을확보하고경영을효율화할수있도록하고있다.

7 현재진행된통합운영의효과를검토하면, 통합에의한효율성제고의효과보다는통합에따라이루어지는국고지원에의한재정개선효과가주로나타나는것으로평가된다. 회귀모형을이용해통합운영추진계획에따른권역통합운영효과를추정해보면, 상수도통합운영 4개권역의경우 30~49% 의비용감소효과, 하수도통합운영 4개권역의경우통합후경영형태가민간위탁일경우는 24~45%, 공사 공단위탁일경우는 1~23% 의비용감소효과가나타나상당한효율성개선을기대할수있을것으로평가되었다. 현재의통합운영추진구조는긍정적인효과를가져오기어려운부분이있는데, 1 통합운영사업내의지역사업간취수체계나시설의유기적연계운영이나조정등이이루어지지않아이에따른효율성제고가이루어지기어렵다. 2 상수도통합운영과하수도통합운영이독립적으로추진됨으로써상하수도사업의수직적연계통합에의한효율성제고가미비하다. 또한 3 통합후운영방식의제한과그에따른경쟁제한, 4 통합사업의효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조의미비는상하수도사업의효율화와경쟁력강화를가져오기어렵게한다. 구조적으로, 5 통합권역내사업및재정운영체계의지역간분리로지역균형및보편적서비스제공이라는정책방향에긍정적효과를가져오기어려운문제가있다. 본연구에서는통합운영상하수도사업과연계된정책과제를 i) 통합운영효율화, ii) 운영전문화및경쟁력강화, iii) 재정및요금정책, iv) 지역균형과보편적서비스의제공, v) 연계사업정책의측면에서도출하였다. 3) 통합상하수도사업정책정비방안제시통합운영상하수도사업과연계된정책정비방안을제시하였다 : i) 통합운영추진효율화방안, ii) 상하수도통합운영전문사업자의육성방안, iii) 사업운영전문화및경쟁력강화방안, iv) 재정체계합리화방안, v) 상하수도서비스형평성개선방안, vi) 연계사업정책정비방안. 통합운영추진효율화상하수도사업통합의추세와관련논의, 통합의국내외사례를검토하고통합운영추진의형태

8 및운영형태별특성을분석하였다. 통합운영의효율화를위해서는시설및운영통합, 투자 재정통합이이루어져야할것이나, 사업여건차이에따른지역적이해로인해시설통합, 투자 / 재정통합이추진되지못하고일부조직통합에의한운영통합범위에서추진되고있다. 따라서조직시설통합운영으로효율성을제고하고, 지역적비용차이를반영한차별비용을적용함으로써통합의지역적수용성을제고하는방안이고려될필요가있다. 또한통합운영지역내차별적서비스 ( 가격 ) 원칙에대한정책적결정이필요하며, 지역균형서비스의제공이라는정책목적을달성하기위해서는구조조정외의다른정책적추진방안이요구된다. 지역적서비스 / 비용부담격차의완화와지불가능한비용수준에서서비스공급을위한정책방안의구축이필요하다. 상하수도통합운영전문사업자육성현재국내에상하수도사업에대한경쟁력있는사업자는취약한상황이며, 특히시스템전반의운영과연계된통합된물서비스부문에있어서는상하수도사업운영경험이없는국내사업자들이경쟁력을갖기어려운실정이다. 상하수도사업의구조적조정과효율화의필요성은전문물사업자의성장을필요로한다. 통합사업을운영할경쟁력있는전문사업자의육성은통합운영을통한효율성제고를이루어질수있도록하며, 또한적정한사업자의수의존재와경쟁관계의구축이통합운영상하수도사업의경쟁력제고를위한중요한요소이다. 따라서우리나라상하수도부문잠재적전문사업자를검토 평가하고육성가능성을고찰해보았다. 상하수도사업에대한전문사업자육성은경쟁력있는전문사업자가성장할수있는기반을마련하고상하수도사업전문운영을선도할수있는주도적전문사업자의성장을촉진하는한편, 구조개편된시장에서의경쟁상태를유지하여사업운영의효율화및산업경쟁력강화를추구하는방향으로이루어져야할것이다. 운영전문화및경쟁력강화서비스사업의효율성을제고하기위한관리구조에포함되는요소로서준거경쟁에의한경쟁촉진방안을제시하였다. 준거경쟁은지역적으로분할되어있는독점적사업자들의성과비교를

9 통해효율적인서비스공급의준거를삼음으로써시장에서의경쟁과유사한환경을조성하는것이다. 또한성과지표의구축방안과성과비교및환류체계를제시하였다. 성과비교를통한간접경쟁과효율성제고촉진을위한환류체계는준거가되는성과수준을기준으로서비스품질의수준에따른조정, 보급률의증가나서비스공급보장의향상등에따른조정을주요요소로구성될수있다. 추가적으로, 정책목적의성과에대한유인체계의필요성과주요내용을검토하였으며, 통합사업운영형태에따른적정관리구조 (governance structure) 구축방안을제시하였다. 재정체계합리화사업여건차이에따른지역적이해로인해통합운영의추진이어렵거나효율성제고가이루어지기어려운분리된사업구조등의왜곡된구조로추진되고있다. 통합참여에의한재정적손실을가져오지않고통합에의한효율성이득을향유하게함으로써통합추진의유인을가지도록하는방안으로, 통합후각지자체 ( 사업 ) 에대한처리비용을통합전발생하던처리비용수준에따라배분하는방안등재정조정방안을제시하였다. 또한통합운영추진을촉진하기위해이루어지는정부보조금등재정적유인은지자체의통합추진유인을왜곡할뿐아니라, 통합운영추진의타당성및효과성에대한평가자체를왜곡할가능이있으며, 이러한정부의재정지원정책은근거가미비하며재원조달등에서지속가능하지도않은문제가있다. 따라서통합운영추진을유인하기위한방안으로서국고보조는가능한배제하고, 통합운영의추진은재정조정등의방법과, 지자체간협력을촉진하는방안, 그리고통합된사업을전문적으로운영, 효율성제고를극대화할수있는경쟁력있는사업자의육성등을통해활성화하는방안이바람직할것이다. 상하수도서비스형평성개선상하수도서비스에대한지역간, 소비자집단간형평성개선방안을검토 제시하였다.

10 상하수도서비스에대한형평성개념을검토하고, 수도서비스에의지불가능한접근을위한사회적요금제도를논의하였다. 또한지역및소비자집단에대한공정하고형평적인서비스와부합되는가격차별화및가격 공급정책에대해논의하고지역적격차해소를위한조정- 정책도구의가능성을검토하였다. 보편적서비스공급의범위확대를통한지역간격차해소방안으로, i) 광역범위내수도사업재정통합, ii) 상하수도사업의지역간교차보조방안, 그리고 iii) 상하수도서비스에의지불가능한접근보장을위한취약계층지원의방안이검토되었다. 연계사업정책정비상하수도사업은물자원을이용하고관리하는구조에포함되는사업으로물자원의개발에서부터이용을위한다양한공급체계, 물자원의관리를위한배출오염의처리를포함한다양한관리사업등과연계되어유기적인구조를형성한다. 상하수도사업의정책은특히물절약, 물재이용, 그리고대체수자원개발 이용을위한정책및사업과밀접하게연계되어있다. 연계사업관련상하수도사업정책정비가필요한사항과방안을검토하였다. 또한물절약, 물재이용 대체용수이용의목표및계획수립방법의문제, 추진수단으로서시설설치규제의적정성문제, 그리고소비자투자를위한경제적유인체계개선을제시하였다. 그리고수도사업자가이러한연계정책에협조하고정책적성과를제고하도록유인체계구축의필요성을제시하였다. 4) 물자원수요와가치체계변화고찰 연구에서는물자원수요와가치체계변화를파악하기위해주민인식조사를실시하여시사점을 도출하였다. 주제어 : 물산업, 상하수도통합운영, 관리체계, 경쟁력, 형평성

11 차례 제1장서론 1 1. 연구의필요성및목적 2 2. 연구내용및추진방법 3 가. 주요연구내용 3 나. 연구추진체계 4 제2장수도사업현황과구조개편 5 1. 상하수도사업운영현황 6 가. 상수도사업현황 6 나. 하수도사업현황 상하수도사업운영형태 28 가. 지방자치단체직접경영 28 나. 지방공사공단 상하수도사업운영의문제점 33 가. 상수도사업경영의문제점 33 나. 하수도사업의구조적문제점 39 다. 상하수도사업운영구조의문제점 상하수도사업구조개편의필요성과방향 46 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 상하수도사업통합운영계획및추진 50 가. 상하수도사업통합운영계획 ( 환경부 ) 50 나. 지방상수도전문기관통합관리계획 ( 행정안전부 ) 통합효과분석 58

12 가. 강원남부권 / 강원동부권통합효과분석 58 나. 경남서부권통합효과분석 60 다. 회귀모형을통한통합효과산정 상하수도사업통합추진의평가 통합운영상하수도사업과정책 77 가. 통합운영효율화의과제 79 나. 운영전문화및경쟁력강화 81 다. 재정-요금정책 83 라. 지역균형 / 보편적서비스 84 마. 연계사업정책 - 물절약, 재이용, 대체수자원개발 이용정책 85 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 통합운영추진효율화 88 가. 상하수도사업통합의추세와논의 88 나. 통합추진형태검토 97 다. 통합운영효율화방안 상하수도통합운영전문사업자육성 107 가. 상하수도통합사업자육성환경 107 나. 공공부문전문기업의육성 110 다. 민간부문전문기업의육성 운영전문화및경쟁력강화 116 가. 경쟁의촉진 116 나. 성과평가제도구축 118 다. 관리구조 (Governance Structure) 의구축 130 라. 소비자의역할강화 131 마. 정책참여자의수용성제고 132

13 4. 재정체계합리화 133 가. 통합사업재정체계조정방안 133 나. 통합추진에따른재정지원합리화 수도서비스형평성개선방안 139 가. 수도서비스의형평성 139 나. 수도서비스에의지불가능한접근 142 다. 지역균형 / 보편적서비스 145 라. 지역적격차해소를위한조정-정책도구가능성검토 연계사업정책정비 156 가. 상하수도사업과계획 정책 사업연계 156 나. 합리적인소비자투자선택을위한경제적유인체계 162 다. 수도사업자유인체계구축 163 [ 첨부 1] 상하수도통합추진해외및국내사례 165 [ 첨부 2] 민-관결합사업조직유형의검토 181 [ 첨부 3] 상하수도사업평가지표 185 [ 첨부 4] 미국의통신사업 High Cost Fund 195 제 5 장요약및결론 199 참고문헌 207 부록. 상하수도시설개선방향과통합운영 상수도시설현황및문제점 하수도시설현황및문제점 상하수도시설개선방안 상하수도통합운영과상하수도시설 269

14 부록. 상하수도사업재정평가 수도사업의재정구조 상하수도사업의재원조달평가 보조금현황 수도사업통합에따른재정지원사례 292 부록. 물자원가치변화인식조사결과 조사목적 조사개요 조사내용 조사결과요약 304 Abstract 317

15 표차례 표 2-1. 연도별상수도보급현황 (2009) 6 표 2-2. 지역별상수도현황 (2009) 8 표 2-3. 연도별상수도사업세입현황 (2009) 9 표 2-4. 상수도사업세입현황 (2009) 10 표 2-5. 요금원가내역 (2009) 10 표 2-6. 공기업부채비율현황 (2009) 10 표 2-7. 상수도공기업의순이익률및부채비율 12 표 2-8. 상수도규모별현황 (2009) 12 표 2-9. 지역별광역상수도공급현황 (2009) 13 표 광역상수도총괄원가및적정단가 14 표 연도별하수도서비스보급추이 15 표 시 도별하수도보급률현황 (2009) 16 표 하수도규모별현황 (2009) 17 표 하수도사업세입 세출현황 (2009) 19 표 하수도사업국고지원체계 20 표 연도별하수도요금현황 22 표 시 도별하수도요금현황 (2009) 23 표 특 광역시, 시 군별처리원가분포 (2009) 24 표 시도별업종별하수도요금현황 (2009) 24 표 하수도공기업의평균요금수준 (2009) 25 표 하수도공기업총괄원가구성 (2009) 25 표 하수도공기업총괄원가수준및구성비 (2009) 25 표 지방공기업의경영형태 30 표 지방공사와지방공단의운영상차이점 32 표 사업규모별상수도사업현황 (2009) 33 표 지방별상수도사업부채액 (2009) 36

16 표 직종별인력현황 (2009) 38 표 사업자규모별하수도사업현황 (2009) 41 표 3-1. 환경부상하수도사업통합운영계획 51 표 3-2. 통합관리권역구성 ( 안 ) 52 표 3-3. 통합후운영방식모형 52 표 3-4. 지방상수도통합운영계획 ( 행정안전부 ) 55 표 3-5. 통합관리전문기관위탁에따른업무분담 56 표 3-6. 통합관리시통합센터와지역센터의역할 57 표 3-7. 통합에따른강원남부권 년추정현금흐름 59 표 3-8. 통합에따른강원동부권 년추정현금흐름 60 표 3-9. 통합에따른경남서부권 년비용절감효과추정 61 표 경남서부권통합효과 / 위탁효과추정 62 표 상수도추정결과 ( 수자원공사, 2010) 63 표 추정결과적용 63 표 하수도사업통합효과산정기초통계량 65 표 하수처리비용추정결과 67 표 미호천권역기본운영현황 68 표 미호천권역통합후처리원가 69 표 안성천권역기본운영현황 70 표 안성천권역통합후처리원가 70 표 금강하류권역기본운영현황 71 표 금강하류권역통합후처리원가 71 표 낙동강하류권역기본운영현황 72 표 낙동강하류권역통합후처리원가 73 표 4-1. 지자체간협력의목적과유형사례 91 표 4-2. 지자체간협력의추진요인과 OECD국가사례 92 표 4-3. 지자체간협력형성의장 단점 93 표 4-4. 지방자치단체간협력관련법규 98

17 표 4-5. 지자체연합에의한광역사업조직 100 표 4-6. 운영형태별특성검토 103 표 4-7. 특광역시상하수도사업규모 (2009) 110 표 4-8. 특광역시상하수도평균직원수 (2009) 110 표 4-9. 전국상수도서비스현황및광역상수도공급량비교 (2009) 111 표 한국수자원공사위탁현황 (2009) 112 표 물사업자시장참여사례분석 114 표 시설운영실태평가 ( 환경부 ) 118 표 국가표준 - 상하수도서비스와관련된활동 평가지표 122 표 수도사업평가지표 ( 안 ) 123 표 정책참여자의갈등해소방안 132 표 상수도사업통합운영추정결과 134 표 경기북부권상수도통합운영추정결과 134 표 미호천권역하수도통합운영추정결과 135 표 미호천권역하수도통합운영재정조정 136 표 수도서비스요금의지역간차이 (2009) 139 표 수도서비스사업여건의지역간격차 (2009) 140 표 물가격설정의정책목적 141 표 사업자규모별수도사업현황 (2009) 146 표 상하수도사업에대한보조 153 표 하수재이용시설편익주요항목 160 표 수도사업평가지표 ( 안 ) ( 환경부 ) 185 표 상하수도사용자서비스평가지표 (KS M ISO 24510) 187 표 하수도사업관리및서비스평가지표 (KS M ISO 24511) 190 표 상수도사업관리및서비스평가지표 (KS M ISO 24512) 193 표 HCF를도입하고있는주 (state) 의부과방법및부과율 197 표부록 I-1. 관종별수도관현황 217 표부록 I-2. 연도별상수도유수율 누수율변화추이 ( ) 219

18 표부록 I-3. 시설규모별총시설용량및직렬별인원현황 (2009) 224 표부록 I-4. 합류식과분류식관거의비교 229 표부록 I-5. 공정별 1인당하수처리량 249 표부록 I-6. 스마트화측면에서상수도와전력의관망 (network) 특성 252 표부록 I-7. 대구광역시불명수유입률 256 표부록 I-8. 한강수계하수관거정비시범사업 (1단계) 공사후지자체별수질변화 256 표부록 I-9. 국내지하하수처리장현황 264 표부록 I-10. 우리나라상하수도의추정자산가치및기술전문성검토 273 표부록 II-1. 국고보조금, 지방교부세의비교 278 표부록 II-2. 특별교부세제도적장치 279 표부록 II-3. 특별교부세대상및금액 (2011년기준 ) 279 표부록 II 년보정수요액반영내역 281 표부록 II-5. 상수도사업자금수지 ( 년) 283 표부록 II-6. 하수도사업자금수지 ( 년) 283 표부록 II-7. 상수도사업보조금현황 ( ) 288 표부록 II-8. 하수도사업보조금현황 ( ) 290 표부록 II-9. 미국의수도통합시재정지원사례 292 표부록 III-1. 조사설계총괄표 302 표부록 III-2. 조사내용총괄표 303 표부록 III-3. 이용시평균비용 314

19 그림차례 그림 1-1. 연구추진체계 4 그림 2-1. 상수도보급률변화추이 (2009) 7 그림 2-2. 지역별상수도보급률 (2009) 8 그림 2-3. 연도별하수도보급률및시설용량 16 그림 2-4. 하수도사업의재원 19 그림 2-5. 하수도사업의부채액 20 그림 2-6. 하수도요금변화추이 22 그림 2-7. 하수도공기업총괄원가중영업비용구성 (2009) 27 그림 2-8. 상하수도부문의정책과제 46 그림 2-9. 상하수도사업구조개편의비전 47 그림 3-1. 상하수도사업통합운영중장기추진방향 54 그림 3-2. 상수도통합효과예측 64 그림 3-3. 하수처리원가추세 67 그림 3-4. 통합운영상하수도사업과정책연계 77 그림 3-5. 물자원개발과이용체계의조정과제 80 그림 3-6. 통합추진을위한정부보조정책개선의과제 81 그림 3-7. 운영전문화의과제 81 그림 3-8. 효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조 82 그림 3-9. 요금정책및재정체계합리화의과제 83 그림 상하수도서비스이용에대한사회적고려 84 그림 서비스의지역적형평성정책과제 85 그림 지역적형평성을위한재정조정정책의과제 85 그림 연계사업정책과제 86 그림 4-1. 통합운영효율화의과제 105 그림 4-2. 준거성과비교평가 - 예시 (1) 125 그림 4-3. 준거성과비교평가 - 예시 (2) 126

20 그림 4-4. 지방자치단체조합운영시관리구조 130 그림 4-5. 전문사업자위탁운영시관리구조 131 그림 4-6. 지불능력을고려한요금감면방법별평균요금스케줄 (schedule) 예시 143 그림 4-7. OECD 국가들에서상하수도요금부담 144 그림 4-8. 공급규모 -비용관계 147 그림 인당평균배급수관총연장 -비용관계 148 그림 상하수도재정에서국가정부, 사용자, ODA의분담비율 152 그림부록 I-1. 취수장규모 / 수도사업자별시설용량및개소 210 그림부록 I-2. 취수원별시설용량 211 그림부록 I-3. 취수장시설규모별평균및최대가동률 212 그림부록 I-4. 정수장규모별, 수도사업자별시설용량및개소 213 그림부록 I-5. 정수장시설규모별처리공정현황 213 그림부록 I-6. 수도사업자별정수처리공정적용현황 214 그림부록 I-7. 연도별수도관연장및세부현황 215 그림부록 I-8. 관거총연장대비경년현황및지역별경년현황 216 그림부록 I-9. 지역별상수관망총연장및인당연장 218 그림부록 I-10. 시 도별유수율 누수율현황 219 그림부록 I-11. 미국배수시스템의재원투자실정 221 그림부록 I-12. 연도별일본총상수도사업비중송 배수시스템투자비율 ( ) 221 그림부록 I-13. 수도법상연도별먹는물 ( 수돗물 ) 수질기준 222 그림부록 I-14. 사업자별정수장인력현황 223 그림부록 I-15. 정수장시설규모대비및인당생산량대비평균가동률 225 그림부록 I-16. 하수처리규모 / 사업자별시설용량및개소 226 그림부록 I-17. 하수처리장처리공법별적용현황 227 그림부록 I-18. 하수처리장시설규모별평균가동률 228 그림부록 I-19. 우리나라의합류식하수관거체계 231 그림부록 I-20. 우리나라의분류식하수관거체계 232 그림부록 I-21. 연도별하수관거총연장및보급률추이 233

21 그림부록 I-22. 서울시하수관거설치연도경과현황 234 그림부록 I-23. 지역별하수관거총연장대비인당연장 235 그림부록 I-24. 하수배제방식별하수관거총연장변화추이및지역별하수배제방식비율 236 그림부록 I-25. 서울, 도쿄, 런던, 베를린, 뉴욕의 30년평균월강우량 238 그림부록 I-26. 프랑스파리 Egouts지역의합류식간선 ( 幹線 ) 하수관거 241 그림부록 I-27. 하수처리장규모별유입수질 245 그림부록 I-28. 공정별유입수질 246 그림부록 I-29. 하수처리장규모별유출수질 247 그림부록 I-30. 공정별유출수질 248 그림부록 I-31. 운영주체별운영인력현황 249 그림부록 I-32. 시설규모별단위운영인력현황 250 그림부록 I-33. 상수도시설개선의방향 251 그림부록 I-34. 상수관망최적관리시스템구축 253 그림부록 I-35. 국내외상하수도요금 254 그림부록 I-36. 하수도시설개선의방향 255 그림부록 I-37. 한강수계하수관거정비이후수질변화비교 257 그림부록 I-38. 하수도시설의각시 도별국고지원현황 258 그림부록 I-39. BNR/Membrane 공정모식도 259 그림부록 I-40. Newater의공정 261 그림부록 I-41. 상하수도및하수재이용에서물값의비교 262 그림부록 I-42. Invisible plant화된대구지산하수처리장 264 그림부록 I-43. 국내 5만톤 / 일이상의 BNR 하수처리장월별방류수 TN 및 TP 농도 266 그림부록 I-44. 세계주요도시의 30년평균월강수량비교 268 그림부록 II-1. 수도사업수입재원별구성비변화추이 276 그림부록 II-2. 수도사업보조금구성비변화추이 277 그림부록 II-3. 수도사업지출요소별구성비변화추이 281 그림부록 II-4. 수도사업원가구성비율 282 그림부록 II-5. 상하수도투자비증가세 284

22 그림부록 II-6. 상하수도자본집약도 285 그림부록 II-7. 상하수도영업비용대비영업수익 285 그림부록 II-8. 상하수도지출대비영업이익 286 그림부록 II-9. 상하수도투자비대비부채비교 287 그림부록 II-10. 상수도사업의보조금현황 ( ) 288 그림부록 II-11. 보조금구성비 (2009년기준 ) 289 그림부록 II-12. 전체보조금수입과타회계보조금수입의변동률 ( ) 289 그림부록 II-13. 하수도사업보조금추이 ( ) 와보조금구성비 (2009년기준 ) 290 그림부록 II-14. 연도별하수도사업보조금변동추이 ( ) 291 그림부록 II-15. 요금안정화기금운용현황 297 그림부록 III-1. 조사목적 301 그림부록 III-2. 수돗물이외사용용수 304 그림부록 III-3. 수돗물의사용용도 304 그림부록 III-4. 수돗물만족정도와불만족이유및원인 305 그림부록 III-5. 물절약실천여부및주요목적 306 그림부록 III-6. 수돗물가격 306 그림부록 III-7. 공공서비스중요도및수도요금상대적지출수준 307 그림부록 III-8. 공급비용현실화를위한추가요금지불의향및정도 307 그림부록 III-9. 수도요금지역별차이인식및타당성 308 그림부록 III-10. 물이용부담금인식및타당성 308 그림부록 III-11. 수도요금대비하수처리수재이용요금적정수준 309 그림부록 III-12. 서울시원수에대한추가지불의사 309 그림부록 III-13. WTP 추정결과 310 그림부록 III-14. 1원이상지불의향및추가지불하지않는이유 310 그림부록 III-15. 방문목적 312 그림부록 III-16. 청계천만족도및만족이유 312 그림부록 III-17. 안양천만족도및만족이유 313 그림부록 III-18. 교통수단 313

23 그림부록 III-19. 요금부과시이용의사 314 그림부록 III-20. 청계천요금부과시지불의향금액 315 그림부록 III-21. 안양천요금부과시지불의향금액 315 그림부록 III-22. 유사사업찬성여부 316

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25 제 1 장 서론

26 2 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 연구의필요성및목적 물자원의수요와가치체계변화물자원에대한수요와가치체계는다양화하며변화하고있다. 상수로서의물자원이용에대해서도품질적측면에대한요구가높아지고, 친수공간에서의물자원활용에대한선호가표출되는등물자원이용가치의변화가나타나고있다. 물자원의이용과관련된정책과사업등은이러한다양하고변화된물자원수요와가치체계를반영하여합리적으로체계를정비하고사업을추진할필요가있다. 물자원의가치변화와물산업우리나라수도사업은산업의수평적 수직적분할로인한규모의영세성, 지역적경영 서비스의불균형, 지역간물자원이용이불합리한문제등취약한산업구조로인한비효율의문제가있다. 대내적으로는높은품질의수도서비스에대한요구가높아지고있으며, 수도서비스공급의지역적형평성제고필요성도부각되고있다. 대외적으로는수도서비스국제표준제정및국제적인물시장개방압력에의대응과경쟁력있는산업의육성의필요성이있다. 수도사업의효율성증진과경쟁력강화를위한구조개편의필요성에따라그일환으로수도사업통합이추진되고있으나, 제한된경쟁구도 ( 전문사업자대안의한계 ) 와구조개편추진정책도구의미비, 통합된수도사업의효율성제고와경쟁력강화를위한실행적체계의미비로통합의추진과효과성제고의구조를갖추지못하고있는실정이다. 수도사업통합에따른효율성제고및수도사업의경쟁력강화가실현되기위해서는통합수도사업시스템의효과적인관리가관건이며, 통합수도사업시스템하에서의수도사업정책을정비할필요가있다. 본연구는물자원에대한수요와가치체계의변화를고찰하고, 높아진수도서비스품질에대한 요구를충족시키며물산업효율화및경쟁력제고를위한정책으로서수도사업구조개편의효과를

27 제 1 장서론 3 분석하고, 물자원이용체계에의영향, 연계산업정책등수도사업구조개편의긍정적효과성을 제고하고, 부정적영향을저감하기위한정책적정비방안제시를목적으로한다. 2. 연구내용및추진방법 가. 주요연구내용 1) 상하수도사업운영의문제점분석 현재의상하수도사업운영현황을분석하여사업운영및구조적인문제점을도출하고 이를 바탕으로상하수도사업구조개편의필요성과방향을제시한다 2) 수도사업통합추진의평가및영향분석상하수도사업구조개편의일환으로추진되고있는상하수도사업통합운영의추진상황과구조를분석 평가하고통합운영의효과를분석 제시한다 통합운영상하수도사업과연계된정책과제를 통합운영효율화 운영전문화및경쟁력강화 재정및요금정책 지역균형과보편적서비스의제공 연계사업정책의측면에서도출한다 3) 통합수도사업정책정비방안제시통합운영상하수도사업과연계된정책정비방안을제시한다 통합운영추진효율화방안 상하수도통합운영전문사업자의육성방안 사업운영전문화및경쟁력강화방안 재정체계합리화방안 수도서비스형평성개선방안 연계사업정책정비방안을제시한다 4) 물자원수요와가치체계변화고찰 연구에서는물자원수요와가치체계변화를파악하기위해주민인식조사를실시하여시사점을 도출한다

28 4 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 연구추진체계 그림 1-1. 연구추진체계

29 제 2 장 수도사업현황과구조개편

30 6 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 상하수도사업운영현황 가. 상수도사업현황지방자치단체수도사업은타사업과는독립된특별회계로서독립채산제의원칙하에운영되고있다 년말현재우리나라의총 개지방자치단체중 개의지방자치단체가지방공기업형태의수도사업자로서수도사업을영위하고있다 1) 상수공급현황상수도의연도별보급현황을살펴보면 보급률이 년 에서 년 로상수도의공급이지속적으로확대되고있다 인 일당급수량은 년 에서 년에는 로점차줄어드는추세이다 표 2-1. 연도별상수도보급현황 (2009) 구분 총인구 ( 천명 ) 48,824 49,053 49,268 49,599 50,034 50,394 50,644 급수인구 ( 천명 ) 43,633 44,187 44,671 45,270 46,057 46,733 47,336 보급률 (%) 인1일당급수량 ( ) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계.

31 제 2 장수도사업현황과구조개편 7 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림 2-1. 상수도보급률변화추이 (2009) 상수도공급상황은지역별로많은차이를보이고있다 광역지역별로도보급률 인당급수량 등공급상의큰차이를보이고있으며 이러한차이는사업단위인자치단체수준에서는더욱크게나타난다 보급률이특 광역시는 시지역이 인반면 읍지역에서는 그리고면지역에서는 에불과하다

32 8 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림 2-2. 지역별상수도보급률 (2009) 표 2-2. 지역별상수도현황 (2009) 구분 총인구급수인구보급률시설용량급수량 1인1일당 ( 천명 ) ( 천명 ) (%) ( 천 / 일 ) ( 천 / 일 ) 급수량 ( ) 전국 50,644 47, ,885 15, 서울 10,464 10, ,700 3, 부산 3,574 3, ,443 1, 대구 2,509 2, , 인천 2,758 2, , 광주 1,446 1, 대전 1,499 1, , 울산 1,130 1, 경기 11,727 11, ,121 3, 강원 1,526 1, 충북 1,550 1, 충남 2,075 1, 전북 1,874 1, 전남 1,934 1, 경북 2,705 2, 경남 3,303 2, ,307 1, 제주 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계.

33 제 2 장수도사업현황과구조개편 9 2) 수도사업운영실태 재정실태 년상수도사업을경영하는 개지방자치단체중흑자를보고있는단체는 개로전체의 이며 대부분 개특 광역시에서전체상수도사업당기순이익의 를차지하였다 그러나전체 개중 개상수도공기업에서당기순손실이발생하였으며 년연속적자기업도 개가발생하였다 특히지방상수도사업의경영실태는전반적으로요금수준의생산원가미달로적자가누증되어있는것이가장큰문제점으로볼수있다 전체적으로 년현재누적된부채액은 억원으로전년도 억원 에비하여감소하여다소의개선을보이고있다 그러나현행요금수준으로는통상적인유지관리비및원리금상환액조차충당할수없으며 지급이자가과중하여경상비용이경상수입을초과하는단체들이많이발생하고있다 년수도부문총세입 억원중요금수입이차지하는비율은 억원으로약 에불과하여요금수입만으로는현상유지비용정도를충당하고있는상황이다 따라서자치단체에서는 년한해에만교부세 일반회계등을통해 억원을수도사업특별회계에지원하고있으나 신규투자는물론노후수도관등기존시설에대한개 보수도어려운실정이며일반회계재정압박의악순환을초래하고있다 ( 단위 : 십억원 ) 구분 세입 4,328 4,754 4,876 5,141 5,372 5,367 5,480 5,774 6,148 6,517 자본수입 3,541 3,894 4,078 4,368 4,619 4,677 4,840 5,114 5,297 5,661 보조수입 기채수입 부채액 표 2-3. 연도별상수도사업세입현황 (2009) 금액 4,289 3,969 3,673 2,706 2,223 1,902 1,514 1,327 1, 증가율 (%) 주 : 증가율은전년대비이며, 는감소를의미함자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계.

34 10 물자원가치변화와물산업선진화전략 세입자본수입보조수입 계 수도요금 기타 계 국고보조 도보조 일반회계보조금 ( 단위 : 억원 (%)) 기채수입 교부세 65,166 56,607 29,523 27,084 7,130 2, , ,428 (100) (86.9) (45.3) (41.6) (10.9) (4.1) (0.9) (5.9) (0) (2.2) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 표 2-4. 상수도사업세입현황 (2009) 계 일반적으로요금수준은원가에미치지못하게설정되어있어만성적인적자요인이되고있다 지방공기업을기준으로보면 년요금수준은전국평균 원 으로총괄원가 원 의 에불과해평균 의인상요인을보이고있다 표 급수수입 ( 억원 ) 조정량 ( 백만 ) 판매단가 ( 원 / ) 표 2-5. 요금원가내역 (2009) 총괄원가 ( 원 / ) 인상요인 (%) 영업비용 자본비용 총괄원가내역 ( 원 / ) 영업외비용 기타영업수입 영업외수입 29,069 48, 자료 : 행정안전부 (2010), 2009 년지방공기업결산및경영분석. 경영성과 지방상수도경영상태는 년부채비율이 로다른지방공기업에비해양호한편이다 공기업평균 표 2-6. 공기업부채비율현황 (2009) 상수도하수도공영개발 지역개발지하철도시개발 기타공사 부채비율 74% 6% 7% 78% 649% 32% 347% 64% 43% 자료 : 행정안전부 (2010), 2009 년지방공기업결산및경영분석. 지방공단

35 11 제2장수도사업현황과구조개편 경영성과측면에서는 년전체적 공기업 으로당기순이익을실현하기는하였으나 상수도사업체중흑자단체가 개 적자단체가 개로단체간차이가크다 년도당기순이익은 억원으로흑자기업 개 적자기업 개로나타났다 최근 개년도평균 억원을실현하는것으로나타났으나 일반운영비경상경비지원보조금등타회계지원금수입을제외한순수한당기순이익은 억원으로나타났다 또한 년이후지속적으로증가추세였던당기순이익은 년전년대비 억원이감소하였다 주로수입이감소하고 영업수입 이자수입 영업외수입 억원 영업비용대폭증가 억원 에기인한것이다 이는경기침체 요금현실화의어려움 서민물가안정에따른수도요금동결로영업수입감소 이자율하락및재정조기집행으로인한이자수입감소및물가상승에의한생산원가상승 급수구역확대에따른신규사업비증가 노후관교체및정수장시설개량등비용증가 기초자치단체의경우광역상수도구역확대로원정수구입비증가를원인으로들수있다 개상수도공기업전체로는 억원의당기순이익이발생하였으나 개특 광역시에서전체상수도사업당기순이익의 인 억원의이익을실현하였다 전체 개중 개상수도공기업에서당기순손실 억원 이발생하였으며 년연속적자기업도 개 년손실 억원 이다 이에더하여요금현실화율증가로수익성이개선되어매출액순이익률이꾸준히상승하다 년당기순이익이큰폭감소 억원 되어순이익률도하락하였다

36 12 물자원가치변화와물산업선진화전략 수정전단기순이익 ( 억원 ) 수정후단기순이익 ( 억원 ) 표 2-7. 상수도공기업의순이익률및부채비율 ( 단위 : 억원, %) 2005년도 2006년도 2007년도 2008년도 2009년도 상수도계 ,423 1, 특 / 광역시 970 1, , 개도 상수도계 , 특 / 광역시 942 1,177 1,231 1, 개도 부채비율 (%) 매출순이익률 (%) 주 : 수정후단기순이익은일반운영비, 경상경비지원, 보조금등타회계지원금수입을제외한순수한당기순이익을나타냄자료 : 행정안전부 (2010), 2009 년지방공기업결산및경영분석. 사업의규모별현황지방자치단체수도사업은타사업과는독립된특별회계로서독립채산제의원칙하에운영되고있다 우리나라의총 개지방자치단체에서운영중에있으며 서비스공급 재정 비용 요금면에서지역적격차가상당히크다 다음표는사업자규모별상수도사업형태를나타낸것이다 규모 사업자수 평균원수처리수량 ( / 년 ) 표 2-8. 상수도규모별현황 (2009) 평균총급수량 ( / 년 ) 평균단가 ( 원 / ) 총괄원가 ( 원 / ) 현실화율 (%) 보급률 (%) 평균직원수 ( 명 ) 전체 ,941,342 35,121, 만이상 8 344,651, ,235, 만 10 51,500,064 86,447, 만미만 30만 13 28,513,514 51,834, 만미만 10만 35 15,415,517 24,677, 만미만 10만미만 98 4,081,070 5,836, , 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계.

37 13 제2장수도사업현황과구조개편 3) 광역상수도현황 광역상수도공급현황 지방자치단체 지방상수도 에대한광역상수공급현황을살펴보면 경기도가전체공 급량중 로가장높은비율의공급을받고있고 수도권 서울 인천 경기 공급량이전체의절반이상이다 지방상수총급수량대비광역상수공급비율은전국평균 이며 경기 충남 전북 등에서높은비율을나타내는반면 강원도는 에불과하여광역상수공급의지역적불균형을보이고있다 표 2-9. 지역별광역상수도공급현황 (2009) ( 단위 : 개, 백만m3, %) 지역구분급수결정 종류별공급실적광역상수지역별공급량지방상수원수및단위공급량비율 (%) 정수총급수량광역상수침전수비율 (%) 전국 144 2, ,133 1,458 5, 서울 , 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 61 1, , 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계.

38 14 물자원가치변화와물산업선진화전략 광역상수도요금 년광역상수공급가격은원수 원 정수 원 침전수 원 으로 년현재총괄원가대비 수준의요금이부과되고있다 이것은광역상수도로부터원수혹은정수를공급받는지자체는그렇지못한지자체에비해보조를받는것과같다 표 광역상수도총괄원가및적정단가 ( 단위 : 억원 ) 비중 총괄원가 9,426 10,577 10,974 11,098 11, % 적정원가 7,788 8,660 9,012 9,076 9, % 적정투자보수 1,638 1,917 1,962 2,022 1, % ( 투자보수율 ) (4.21%) (4.59%) (5.00%) (5.23%) (4.59%) 총수입 8,456 8,691 8,789 8,882 8,996 판매단가 ( 원 / ) 자료 : 한국수자원공사 (2010), 광역상수도요금원가정보 ( 경영공시자료 ). 광역상수도사업의경우댐건설은전액국고보조이며 정수장이나수수시설은지방부담이나 취수시설 도수 송수관로등은국고보조 와재정융자특별회계 로이루어지고있으므로광역상수도로부터원수를공급받는지자체는취수시설및도 송수관로에대한투자가절약되는효과가있다 재정자립도가낮은지자체는이러한투자재원조달이상당한부담이된다 재정력이취약한시 군에서상수도공급확장을위해지역개발기금등을통한기채활용비중이높아채무부담으로인한원활한재정운용의차질이예상되며이들지역에서는시설비를충당할수있을정도로상수도의요금을상향조정하는수익자부담원칙을적용하는데도한계가있어지역적인서비스공급격차를가져오는원인이되고있다

39 15 제2장수도사업현황과구조개편 나. 하수도사업현황 년말현재우리나라의총 개지방자치단체중 개의지방자치단체가지방공기업 형태의하수도사업을수행하고있다 그렇지않은자치단체의하수도사업은일반회계중도시개발 사업으로운영되고있다 1) 하수도서비스공급현황 하수도서비스의보급추이하수도서비스는 년이후양적으로괄목할만하게성장하였다 하수처리인구를기준으로살펴보면 년 천명에서 년에는 천명으로꾸준히증가하고있다 하수도시설면에서도하수종말처리장의용량이 년 천 일에서 년 천 일로증가하였으며 하수종말처리장의개소수도 년 개소에서 개소로약 배이상성장하였다 표 연도별하수도서비스보급추이 구분 총인구 ( 천명 ) 48,289 48,518 48,824 49,053 49,268 49,624 50,034 50,394 50,644 처리인구 ( 천명 ) 처리시설 ( 개소 ) 35,369 36,760 38,449 39,924 41,157 42,450 43,570 44,631 45, (878) 268 (1,153) 294 (1,404) 344 (1,681) 357 (1,854) 403 (1,991) 438 (2,332) 보급률 (%) 시설용량 ( 천 / 일 ) 19,230 20,233 20,954 21,617 22,568 23,273 23,942 24,568 24,925 주 : 1) 공공하수처리시설의개소는 2009 년말준공완료시설기준임 2) ( ) 안은 500 / 일미만시설수임. 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계.

40 16 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림 2-3. 연도별하수도보급률및시설용량 하수도서비스보급특성하수도사업의추진현황은지역적으로차이를보이고있다 시 도별하수도보급률은서울특별시 부산광역시 대구광역시 광주광역시 순으로높은것으로나타났다 반면충청남도 전라남도 는비교적낮은수준으로나타났다 표 시 도별하수도보급률현황 (2009) 시도총인구하수처리인구 하수처리구역외인구 보급률 (%) 전국 50,643,781 45,264,192 5,379, 서울 10,464,051 10,464, 부산 3,574,340 3,542,252 32, 대구 2,509,187 2,458,824 50, 인천 2,758,431 2,678,775 79, 광주 1,445,828 1,415,544 30, ( 단위 : 명 )

41 17 제2장수도사업현황과구조개편 시도 총인구 하수처리인구 하수처리구역외인구 보급률 (%) 대전 1,498,665 1,455,267 43, 울산 1,129,827 1,043,960 85, 경기 11,727,418 10,537,988 1,189, 강원 1,525,542 1,175, , 충북 1,550,126 1,207, , 충남 2,075,249 1,318, , 전북 1,874,427 1,486, , 전남 1,934,153 1,320, , 경북 2,705,226 1,946, , 경남 3,303,398 2,732, , 제주 567, ,466 86, 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 표 하수도규모별현황 (2009) 규모 사업자수 하수처리인구비율 (%) 평균사업비 ( 백만원 ) 평균처리량 ( 천 / 일 ) 평균단가 ( 원 / ) 총괄원가 ( 원 / ) 현실화율 (%) 생산성 ( 천 / 인, 일 ) 전국 , 만이상 , 만 100 만미만 30 만 50 만미만 10 만 30 만미만 , , , 만미만 , , 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계.

42 18 물자원가치변화와물산업선진화전략 하수도보급률과더불어사업의규모도지자체간에큰차이를보이고있다 단체별하수처리인구의규모는특광역시의경우평균 만을초과하지만 일반시도는경기도를제외하고는평균 만정도혹은그이하의규모에불과하다 또한시부와군부간에도규모의차이가크게나타나고있다 즉서울시의하수처리인구가 만이넘고대부분의광역시가 만이상인반면 하수처리인구 만이되지않는단체가 개나된다 사업의규모 즉사업단체의하수처리인구수가작아질수록평균하수도보급률도작게나타나는추세를보이고있으며요금의현실화율도낮게나타나고있다 이는우리나라하수도사업이대도시를중심으로중점추진되어왔음을보여주는한편 재정능력이높은대규모지자체에서하수처리사업도상대적으로원활하게추진되어온것으로볼수있다 2) 운영상태 하수도사업재정추이하수도사업의재정현황을재원구성과지출의측면에서살펴보면 재원구성은하수도사용료와원인자부담금등의사업적측면에서의요금을통한재원확보보다는국고 지방비 교부금등의일반회계가절대적인비중을차지하고있어 사업의재정적건전성이취약한것으로나타난다 년도현재하수도분야의총세입액은 조 억원이며 이중중앙정부지원액 국고보조 교부금 양여금 이 조 억원 지방비 조 억원 하수도사용료 조 억원 원인자부담금이 억원 이다 또한총세출액 조 억원중하수처리시설건설및개 보수비등이 조 억원 하수관거설치및개 보수비등이 조 억원 유수지 배수펌프장설치및개 보수비등이 억원 기타행정운영비등이 억원 이다

43 19 제2장수도사업현황과구조개편 표 하수도사업세입 세출현황 (2009) ( 단위 : 억원 ) 구분 총계 하수도사용료 원인자부담금등 중앙정부지원비 지방비 세입 63,284 13,793 9,066 17,848 22,577 (100.0%) (21.8%) (14.3%) (28.2%) (35.7%) 구분총계처리장하수관거 유수지및펌프장 기타 ( 행정운영비등 ) 세출 63,284 29,608 23,400 1,175 9,100 (100.0%) (46.8%) (37.0%) (1.9%) (14.4%) 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림 2-4. 하수도사업의재원

44 20 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림 2-5. 하수도사업의부채액 하수도사업에있어서의중앙정부의지원은보조금의예산및관리에관한법률시행령에따르며 하수관거 하수종말처리장등에지원이이루어지고있다 현재하수종말처리장에비해서하수관거사업에투입되는국고의비율이높게책정되어있으며신설과개보수로구분하여지원되는데 특히신규하수관거사업에국고가집중적으로지원되고있다 또한지자체재정능력을고려하여상대적으로영세한시 군에높은비율의지원율이책정되어있다 보조사업명 '05 '08 년까지 '09 년신규사업부터비고 1) 하수관거정비사업 특별시 10% ( 기준삭제 ) 광역시 30% (10%) 30% (10%) 신설및교체 도청소재지 50% (20%) 50% (20%) 지원율이며 일반시 군 70% (30%) 70% (30%) ( ) 는보수 2) 개인하수처리시설설치지원 50% 50% 3) 분뇨처리시설확충 표 하수도사업국고지원체계

45 21 제2장수도사업현황과구조개편 보조사업명 '05 '08 년까지 '09 년신규사업부터비고 광역시 60% 50% 10% 하향조정 일반시 군 80% 70% 10% 하향조정 4) 댐상류하수도시설확충 읍이상 70% 면이하 80% 70% 5) 농어촌마을하수도정비 70% 70% 6) 하수처리장설치사업 광역시 10% 10% 도청소재지 50% ( 기준삭제 ) 10% 하향조정 ( 면지역 ) 일반시 군 ( 읍이상 ) 53% 50% 3% 하향조정 일반시 군 ( 면이하 ) 70% 70% 팔당지역시 군 70% ( 기준삭제 ) 섬진강수계소규모하수도 - 시지역 77.5% - 군지역 85% 7) 하수찌꺼기처리시설 하수처리수재이용 ( 기준삭제 ) 광역시 30% 30% (60%) ( ) 는 도청소재지 50% 50% (80%) 하수처리수 일반시 군 70% 70% (90%) 재이용민투사업정부부담분중국고지원율 8) 면단위하수처리장 70% 70% 자료 : 환경부 (2011), 하수도분야보조금편성및집행관리실무요령. 요금분석하수도요금은현재서비스공급원가에미치지못하는수준에서부과되고있다 요금의비용현실화율은 년 까지증가되었으나이후지속적으로하락하고있다 년말 개지방자치단체에서하수도요금을징수하고있으며 전국하수도평균요금은 당 원으로처리원가 원의 수준이다 광주광역시 와대전광역시 의요금현실화율

46 22 물자원가치변화와물산업선진화전략 이비교적높게나타났으며 전라남도 와충청남도 경상북도 는낮은수 준인것으로나타났다 표 연도별하수도요금현황 ( 단위 : 원 /, %) 구분 평균요금 연간부과량당총괄원가 현실화율 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. ( 원 / 톤 ) (%) 총괄원가평균요금현실화율 0 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림 2-6. 하수도요금변화추이

47 23 제2장수도사업현황과구조개편 시도 연간부과량 ( 천 ) 표 시 도별하수도요금현황 (2009) 부과액 ( 백만원 ) 평균요금 ( 원 / ) 연간부과량당총괄원가 ( 원 / ) 현실화율 (%) 전국 4,948,575 1,356, 서울 1,129, , 부산 373, , 대구 277,607 81, 인천 297,104 88, 광주 135,738 47, 대전 157,741 49, 울산 181,198 52, 경기 1,121, , 강원 110,364 21, 충북 124,007 40, 충남 127,234 34, , 전북 163,574 30, 전남 155,169 22, 경북 261,658 61, 경남 283,188 65, 제주 50,029 13, 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 하수처리원가에있어서도지역적격차가크게나타나고있는데 처리원가가상대적으로낮게나타나고있는광양시의경우 원 해남군 원 문경시 원 인반면 처리원가가높게나타나는시군은정읍시 원 포천군 원 등지역에따라 배이상의차이를보이기도한다 처리원가에있어서의이와같은지역간차이는주로특 광역시에서시 군으로갈수록커지는특징을보인다 다음표는특 광역시 시 군별처리원가분포이다

48 24 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 특 광역시, 시 군별처리원가분포 (2009) 구분 특 광역시 시 군 처리원가 ( 원 / ) ,30.9 3, ,244.1 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 또한하수도사용료는업종간에도상당한요금차이가있다 현재의하수도사용료는가정용 산업용 욕탕 종등의업종을업무용 영업용 욕탕 종등의업종이교차보조 하고있는구조를지닌다 특히전체부과량의 정도를차지하는가정용이절대적인수치로는생산원가의 이하 상대적인수치로는영업용의 수준이하로낮게설정되어있어업종간교차지원의정도를심화시키고있다 이는또한하수도요금의비용현실화를어렵게하는주요요인이되기도한다 표 시 도별업종별하수도요금현황 (2009) ( 단위 : 원 / m3 ) 가정용 일반용 업무용 영업용 대중탕 산업용 전국 , 광역시 , 도계 , 경기 , 강원 , 충북 , 충남 , 전북 , 전남 , 경북 , 경남 , 제주 자료 : 행정안전부 (2010), 2009년지방공기업결산및경영분석.

49 25 제2장수도사업현황과구조개편 하수도공기업원가분석 전국하수도공기업의평균하수도요금수준은 원 으로생산원가 원 의 에불과하여평균 의인상요인을보이고있다 표 하수도공기업의평균요금수준 (2009) 사용료수입 ( 백만원 ) 당요금 총괄원가 ( 백만원 ) 당원가 ( 원 / ) 요금현실화율 (%) 결함액 ( 백만원 ) 인상요인 (%) 960, ,339, % 1,379, % 자료 : 행정안전부, 2009 년지방공기업결산및경영분석, 2010 이러한총괄원가의수준및구성은영업비용 자본비용 영업외비용 기타영업수입그리고영업 외수입으로구성되며 주로영업비용과자본비용이대부분을차지하는데이것은사업단체에따라 상당한차이를보이고있다 표 하수도공기업총괄원가구성 (2009) ( 단위 : 원 / m3 ) 총괄원가영업비용자본비용영업외비용타영업비용영업외수입 자료 : 행정안전부, 2009 년지방공기업결산및경영분석, 2010 표 하수도공기업총괄원가수준및구성비 (2009) 총괄원가영업비용자본비용영업외비용기타영업영업외 ( 원 / ) (%) (%) (%) 수입 (%) 수입 (%) 합계 % 32.2% 0.8% 0.9% 5.4% 부산 % 36.5% 0.4% 0.0% 1.6% 대구 % 13.9% 0.0% 0.0% 2.7% 인천 % 30.5% 0.0% 0.0% 1.8% 광주 % 24.9% 0.1% 0.0% 5.7%

50 26 물자원가치변화와물산업선진화전략 총괄원가영업비용자본비용영업외비용기타영업영업외 ( 원 / ) (%) (%) (%) 수입 (%) 수입 (%) 대전 % 14.7% 3.6% 0.0% 7.8% 울산 % 29.6% 0.7% 0.0% 1.9% 광명시 % 7.7% 0.9% 0.0% 4.9% 구리시 1, % 32.1% 0.0% 0.0% 12.3% 과천시 % 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 시흥시 % 28.8% 0.7% 3.7% 1.4% 군포시 % 26.2% 2.2% 0.3% 2.8% 가평군 3, % 45.8% 0.3% 0.1% 0.8% 속초시 1, % 41.0% 0.0% 0.3% 3.2% 강릉시 1, % 41.5% 0.1% 0.7% 0.6% 청주시 % 27.6% 3.5% 0.5% 5.1% 충주시 1, % 31.9% 0.3% 0.2% 16.9% 제천시 % 34.0% 0.0% 0.2% 21.3% 천안시 1, % 43.5% 0.0% 0.3% 2.3% 보령시 2, % 44.8% 0.0% 0.0% 0.0% 전주시 % 35.3% 0.5% 2.0% 6.4% 정읍시 2, % 24.7% 0.0% 0.0% 0.4% 목포시 1, % 35.2% 2.8% 0.4% 6.7% 화순군 3, % 34.4% 0.0% 0.0% 0.3% 구미시 % 31.4% 1.6% 0.2% 2.7% 영천시 2, % 45.0% 0.0% 0.0% 0.0% 창원시 % 33.4% 0.0% 0.0% 1.5% 사천시 2, % 38.3% 0.0% 0.0% 0.4% 자료 : 행정안전부 (2010), 2009 년지방공기업결산및경영분석. 실제하수처리에소요되는영업비용은인건비 동력비 약품비 재료비 수선유지비 일반관리비 감가상각비등으로구성되는데 전체영업비용에서각용도의비용구성도사업단체에따라커다란차이를보이고있다 지역에따라처리시설의규모및처리기술선택 지역적여건이상이하므로유사한시설이라도비용의수준및구성이상이하게나타날수있으나 비용지출의비효율성문제도의심이되며 원가회계상의비전문성도있는것으로분석된다

51 27 제2장수도사업현황과구조개편 자료 : 행정안전부 (2010), 2009 년지방공기업결산및경영분석. 그림 2-7. 하수도공기업총괄원가중영업비용구성 (2009) 경영성과 : 지방공기업 개의지방자치단체하수도공기업중당기순이익을실현한단체는 개에불과하며 개의단체에서당기순손실이발생하였다 경영상태는부채비율이 로다른직영기업들에비해양호한편이다 하수도공기업은설비투자액의상당부분을지방비와국고보조금에의존하고있다 유동비율과당좌비율이높고고정장기적합률은상대적으로낮아안정성측면은어느정도양호하나 수익성은다른공기업과비교해볼때상대적으로불량하다

52 28 물자원가치변화와물산업선진화전략 2. 상하수도사업운영형태 상하수도사업의경영형태는시설소유 또는시설을소유한법인에대한지배구조 형태 운영상의책임 투자재원의조달주체등에따라다양하게분류될수있다 다만 이를크게분류한다면지방자치단체가공무원에의해사업을직접운영하는지방자치단체직접경영방식 지방자치단체가공사또는공단등을설립하여운영하는간접경영방식 사업을민간에이양또는위탁하여운영하는민영화등으로구분할수있다 가. 지방자치단체직접경영 1) 지방자치단체직접경영의개념직접경영방식이란지방공기업을경영형태 사업기능 경영단계 출자비율에따라분류할때기업을경영하는지방자치단체가자신의직원 공무원 에의해지방공기업에관한사무를처리하는것을의미한다 일반적으로공공성이크고행정적색채가강한사업에대해서는지방정부가직접경영하는방식을채택하고있다 이방법은지방공기업가운데가장오랜역사를지니고있는것으로우리나라지방공기업법에서는이를지방직영기업이라부르고있다 상수도 하수도 공영개발등은지방직영기업으로경영되는대표적인사업이며 이들사업은사업본부 사업단 사업소 국과등의지방자치단체의조직에의해직접운영된다 지방직영기업이라는용어는 년지방공기업법이개정되면서처음사용되기시작한것으로 지방자치단체가직접경영한다는뜻을명확히하고지방공사나지방공단과의구분을명확히하기위해사용되었다 또한국가공기업에서는중앙정부가직접경영하는공기업을기업예산회계법상정부기업이라규정하고있기때문에지방직영기업은이에대칭되는개념이다

53 29 제2장수도사업현황과구조개편 2) 상하수도사업지방자치단체직접경영의배경지방직영기업으로운영되는대표적인사업은상수도와하수도라할수있다 그이유는첫째 이들사업은지역주민의일상생활에필요불가결한서비스를제공하는것이라는점에서궁극적으로공공성이높은성격을지니고있다 따라서이러한사업에대해서는지역주민의복지증진을궁극적목적으로하는지방자치단체만이수행할수있는성격의사업인셈이다 둘째 이들사업은지방자치단체의행정목적수행과유기적인관계를이루고있어행정의종합성확보라는관점에서지방자치단체가실시하는것이바람직하기때문이다 셋째 사업의공공성이크므로그운영면에서가능한한주민의의사를반영할필요가있는데 이를위해서는주민에의해선출되는지방자치단체의장및지방의회의원의통제하에지방자치단체가실시하는것이바람직하기때문이다 3) 지방자치단체직접경영의한계지방직영기업으로운영될경우지방정부가직접경영을담당하기때문에일반행정과일체적이고종합적인행정을도모할수있고 지역주민의일상생활과관련된사업에대해이용자인주민의의사를직접반영할수있다는장점이있다 또한지역주민의생활에불가결하나경제적으로채산이맞지않는공공적서비스도지자체직영으로는운영할수있으며 이외에도저요금정책의유지가능 지방자치단체에대한신용에의한장기저리의자금조달등많은이점을보인다 그러나지방직영기업은이러한장점에도불구하고자주성의결여 채산성유지곤란 행정구역을초월한업무수행의한계 책임의식의희박 전문성과기술력부재에서오는관리능력의한계등여러가지문제를노출하고있다

54 30 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 지방공사 공단 1) 지방공단공사의개념과차이점지방공단공사를통한하수처리장의운영은지방공기업을경영형태 사업기능 경영단계및출자비율에따라분류할때간접경영방식에포함된다 직접경영과달리간접경영방식은지방자치단체가공법상또는사법상의법인을설립하여이를통해간접적으로기업활동을행하는것을의미한다 따라서간접경영방식을통해사업을진행하면자주적책임경영이가능해지고 기업으로서의능률성이제고되는한편 민간의자본기술전문지식의결합으로직접경영이갖는경직성까지극복할수있다 이처럼간접경영방식은경영환경변화에능동적으로대응할수있도록지방공기업관리자의자주성을중시하기때문에각광을받고있다 표 지방공기업의경영형태 경영형태 자치단체출자비율 비고 직접경영 지방직영기업 100% 정부조직형태 지방공단 100% 민간출자불허 간접경영 지방공사 지방공사공단외의출자출연법인 전액출자형 100% 제 3 섹터형 50% 이상광의의제 3 섹터 50% 미만 협의의제 3 섹터 ( 주식회사형태 ) 한편간접경영방식에도여러가지유형이나타난다 대표적인간접경영방식으로는지자체가전액을출자한지방공단공사가있고이외에도지자체가 이상을출자한지방공사 지자체가 미만을출자한출자출연법인 상법상의주식회사 등이있다 지자체가전액을출자한지방공사와지방공단을제외한나머지의민관공동기업은별개로제 섹터라고도한다 지방공사및지방공단은다음과같은공통된특징을가지고있다 첫째 지방공사및지방공단은전액지방자치단체가출자하기때문에지방자치단체의소유이다 다만우리나라의경우자본금의

55 31 제2장수도사업현황과구조개편 를초과하지않는범위안에서지방자치단체외의자가출자하여설립하는지방공사가있을수있다 따라서지방공사의경우는자본의 범위내에서는민간이출자할수있으나 지방공단의경우민간의출자가허용되지않는차이가있다 둘째 지방공사및지방공단은지방의회의의결을거친조례에의해설립된다 셋째 지방공사및지방공단은법인으로서법적목적을갖는독립체이며 제소하거나피소될수있고 자신의이름으로계약을체결하여재산을획득할수있다 넷째 지방공사및지방공단은일반적으로재정적독립성을지닌다 즉지방자치단체나주민으로부터차용이나재화및서비스의판매를통한수입으로부터자금을획득한다 다섯째 지방공사및지방공단은예산회계에서지방공기업법의적용을받게되며 일반행정기관과똑같이감사원법의적용을받는다 여섯째 지방공사및지방공단의직원은공무원이아니며 그직원의임용과보수에관한규정은자체적으로제정할수있다 일곱째 지방공사및지방공단은예산에있어지방의회의심의의결을받지않는다 지방공사및지방공단은이러한많은유사점이있는반면여러측면에서차이가있는데 먼저지방공사의경우는다분히민간부문의성격이강한사업영역을공공성확보차원에서지방자치단체가간접경영하는회사로서도시개발 의료원 지하철 농수산물유통등의사업분야에서나타나고있다 이에반해지방공단은지방자치단체의고유업무를전문성과기술성확보라는이유때문에설립하여전담대행하게하는일종의공공업무대행기관으로서주차장 체육시설등주로시설관리분야에서설립되고있다 지방공사와지방공단의차이점은다음표에제시되어있다 2) 지방공단운영의한계지방공단의설립으로자주적책임경영을통한공공사업에대한능률성향상과직접경영이갖는경직성을극복할수있을것으로예상되었으나 현재국내상하수도사업에서나타나는지방공단은이와같은순기능보다는운영에있어여러가지한계점을드러내고있다 이러한한계점가운데하나로먼저사업의한정성을지적할수있다 지방공단은민간의자본참여가가능한지방공사와달리 자치단체의출자에의해형성된조직으로독립사업을경영할수없고 단지특정

56 32 물자원가치변화와물산업선진화전략 사무만을위수탁하는한정된사업형태를가진다 설치단체에강하게귀속되는이와같은특징으로인해각지방의지방공단이해당지역을넘어타지역으로사업범위를확장하는데에는감시나견제가심해사실상지방공단은자체지역에서만한정적으로사업을수행하게된다 또한지방공단과지자체간의사업체결은경쟁입찰이아닌수의계약에의하게되어있어지방공단을통한상하수도시설의운영에는실질적으로민간기업과의경쟁이배제된다 운영관리기간도특별한기간규정이없거나자동적으로연장운영되는양상을보이고있어지방공단을통해제도적으로운영효율향상을기대하기는어려운구조이다 이밖에도시설건설과운영의분리 관거 처리장및배수펌프지 가압장등의분리운영으로운영기술이한정되는한편 기술투자에대한유인이적어발전속도도더디게나타나고있다 이상과같은사업구조상의한계로인해독립적인경영이곤란한지방공단은해당조직에기업성을도입하여전문사업자로서발전하기에는많은한계가있다고평가된다 표 지방공사와지방공단의운영상차이점 구분 지방공사 지방공단 성격 일종의회사 ( 불하가능 ) 일종의공공업무대행기관 ( 불하불가 ) 설립 자치단체단독또는민관합자 자치단체단독 ( 민관합자불가 ) 업무관계 독립사업경영 ( 융통성 ) 특정사무의위수탁 ( 한정성 ) 경영비용 판매수입 수탁금또는수수료수입 자본조달 사채발행, 증자 ( 민간출자가능 ) 공단채발행, 증자 ( 민간출자불가 ) 경영자 사장, 부사장, 이사 이사장, 부이사장, 이사 해산시자본처리 출자자에귀속 설립단체에귀속

57 33 제2장수도사업현황과구조개편 3. 상하수도사업운영의문제점 가. 상수도사업경영의문제점 1) 상수도사업운영의구조적문제점 지방상수도사업에있어서다음과같은문제들이수도사업운영과관련된구조적문제점으로 분석될수있다 상수도사업의지역분산화로인한비효율 지역간격차와비효율성상수도의개발및운영에소요되는비용은그지자체의지리적환경에의해크게영향받을뿐아니라행정적인조건에의해서도영향을받는다 상수서비스에있어서이러한지역간격차는수량 수질등서비스의수준차이와그서비스에대한비용의격차로나타난다 표 사업규모별상수도사업현황 (2009) 규모사업자수보급률 (%) 평균총급수량 ( / 년 ) 평균단가 ( 원 / ) 총괄원가 ( 원 / ) 현실화율 (%) 전체 ,121, 만이상 ,235, 만 100 만미만 30만 50 만미만 10만 30 만미만 ,447, ,834, ,677, 만미만 ,836, , 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계..

58 34 물자원가치변화와물산업선진화전략 상수도생산은규모의경제특성을지니는데 우리나라지방상수도체계는행정구역별로정하여진것이므로상수도사업의규모의경제를최대한확보하기어려운실정이다 전국 개수도사업자중급수인구 만이하의영세수도사업자가 개 를차지하고있다 상수도사업의채산성이확보되어야만상수도서비스의양적확대나질적수준향상이가능하나 현재와같은분산된공급체계에서는구조적으로불가능하다 지방자치단체수원확보문제지방자치단체의행정구역별로상수도행정의구역이정해져있으므로그구역내에적합한수원지를가지지못하는경우가존재한다 또한서울과같이관할구역내에대하천을보유하고있으나수질의악화로관할구역밖의상류지역에서취수할수밖에없는경우나 대구광역시의금호강의경우와같이상류지역에서의공업용수사용의증가에따른수량의부족으로수원의개발이필요한경우등적합한수원확보의어려움이지자체상수도사업의문제점으로대두되고있다 이러한문제의해결책으로적합한수원의확보를목적으로타지방자치단체에서취수를추진한다면 수원지를관할구역으로하는지자체와의건설비부담 사용료의결정 시설의관리운영등제반사항에관한합의도출의어려움이존재한다 또한장거리의수원을개발하는경우취수시설건설외에도도수시설의건설유지등에많은재원이소요되므로해당지역의주민은다른지역에비해매우높은사용료를부담해야할가능성이크다 특히다수의지자체가공동의수원에의존하는경우각지자체별로취수시설 도수시설을건설하는것은불합리하다 광역상수도체계와지방상수도체계분리에따른비효율 지방상수도와광역상수도가이원관리됨에따라사업계획이각각수립 추진되는과정에서용수 개발계획의중복투자등이나타난사례등 광역상수도계획과지방상수도계획간의종합조정기 경제적효율성확보를위해서는급수인구가최소 만이상이어야하며 그이하인경우인근지자체와통합하여야경제성확보가능 한국공기업학회

59 35 제2장수도사업현황과구조개편 능부재로인한비효율에대한문제가제기되고있다 또한지방상수도에대한수요및사업계획을고려하지않은광역상수도사업추진 광역상수공급능력을고려하지않은지자체의자체사업개발등광역상수도와지방상수도사업계획간의연계가되지않음으로인한과잉투자등비효율요소도있다 광역상수공급이지역적으로편중됨에따른문제도있다 지역에따라시 군들간에광역상수공급의정도가불균등하게이루어지고있으며 이에따라지방상수도공급여건에있어서도상당한차이를보인다 전국광역상수도지자체공급량중 가서울인천경기의수도권에공급되고있는반면에부산 대전등대도시는광역상수도의혜택을보지못하고있으며 강원 충북 공급등지역별로광역상수도공급에있어큰차이를보인다 이를지방상수공급량과대비해보면 광역상수공급이차지하는비율은평균적으로 정도이나 지역별로는경기 강원 등격차가크게나타난다 광역상수에서직접정수를공급하는비율도 에달하고있으며 이는충남의경우지방상수공급량의 전북은 에달하는등정수공급의광역상수비중이상당한수준으로이루어지고있으나이역시지역적격차가크다 동일한지방에서도광역상수도계통의시군은상대적으로유리한반면 지방상수도에의존해야하는지역은만성적인상수원부족현상을보인다 광역상수도로부터원수혹은정수를공급받는정도는지자체상수도사업의비용수준및구조에영향을미칠수있다 광역상수도생산비용은규모의경제와생산조직의전문성등으로인해개별지자체의생산비용에비해저렴하며 더욱이광역상수공급가격은총괄원가에미치지못하고있으므로 광역상수도로부터원수혹은정수를공급받는지자체는그렇지못한지자체에비해보조를받는것과같다 장기계획간의상호연계필요성이대두됨에따라환경부가주관하는 전국수도종합계획 에서광역상수도 지방상수도 공업용수도 간이상수도를총괄수립하도록하였으나 이와별도로수도법상건교부에서광역상수도및공업용수도에관한수도정비기본계획을수립하도록되어있어 국가수도정비기본계획의중복수립으로인한행정인력예산상의낭비요인이존재한다

60 36 물자원가치변화와물산업선진화전략 2) 상수이용비용부담문제 상수이용에대한사용자부담상수도요금은상수공급서비스에대한사용료로서 상수이용자가부담하는것이타당하다 상수도요금이상수생산공급비용을적정하게반영하도록함으로써상수이용자의효율적인최적물이용을유도할수있다 그러나현재상수도요금은비용현실화수준으로설정되지않고있으며 년현실화율 이는상수이용자로하여금사용하는상수의공급비용보다낮은요금을지불함으로써효율적인물사용의유인을왜곡하는문제가있다 상수도사업운영의재정적건전성상수도사업은높은생산원가와낮은요금구조에따른만성적인적자운영으로일반회계등타회계전입금에의존하여사업운영의재정적건전성에문제가있다 규모가작은지자체일수록급수인구가적고관망이길어생산원가가높으나 공공요금인상억제정책 그리고저소득층에대한용수사용보장문제등으로요금의현실화가어려운현실이다 년도전체수도사업부채액은 억원으로적자보전등을위해일반회계로부터의지원금에지속적으로의존해야하는문제가있다 표 지방별상수도사업부채액 (2009) 구분 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 부채 ( 억원 ) ,342 1, 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 상수도사업의재정구조는지역에따라서상이하게나타나는데 재정자립도가낮고사업여건이열악한지자체가낮은보급률등으로시설투자의필요성이높으나 열악한재정여건으로신규및재투자가이루어지기어렵게된다 투자저조에따라수도시설은낙후되고이는수도서비스의질저하와수도사업손실의원인이되는악순환을가져온다

61 37 제2장수도사업현황과구조개편 3) 상수도사업운영상의문제점상수도사업운영이대부분지방공기업의형태로이루어지고는있으나 공공조직의경직성과소규모운영단위에따른비효율성등으로인해운영상의문제점들을나타내고있다 경영효율성지방정부의독점사업으로종사원들은경쟁의식창의성쇄신성이부족하다 상수도사업의중장기경영계획은현실성이부족하며 규모의대 소에관계없이지방자치단체별로독자적인상수도사업을경영함으로써규모의경제실현에어려움이있다 또한지방자치단체운영으로투자 사업운영 인사등의의사결정을지자체장이하며 예산의승인은지방의회에서하도록되어있어수도사업경영자의책임경영이어렵다 그리고비공기업형태로운영되는 개지자체는상수도사업이특별회계로독립되어있으나 자산및비용이일반회계와구분되어처리되지않는등회계전문가부재로인한관리능력부실도문제이다 공급측면정수시설의노후 용량부족 저조한가동률 유수율향상을위한계획추진미흡등의문제가있으며 수질관리측면에서는실험실미비 분석장비및인원부족등의문제가있다 기술개발및연구등에대해서는대부분의단체가계획조차미비한실정이다 경영관리당위적이고관념적인경영목표만을설정 실현가능하고검증가능한하부관리목표의수립과관리상태가미흡하다 경영마인드의부족은특히재정이열악한소규모사업단체들의일반적인특징이며대표적인문제점으로지적될수있다 전반적으로경영목표 경영철학 책임경영등에대한이해가낮아 지방정수장 개 중 년이상경과된노후시설이 개 이며 이중 개소가중소도시에 편중

62 38 물자원가치변화와물산업선진화전략 적정성연계성이부족하며 경영합리화와독립채산의당위성에대한의식이약하다 조직인력잦은인사이동 순환보직 평균재임기간 년 으로업무의효율성 전문성 연속성유지가곤란하고 유지 보수중심인력으로구성 지방상수도의경우행정 기능 청경등이 되어전문성이부족하다 비공기업의경우는회계전문가의부재로자산 원가등의관리능력부실이심각하다 인력의전문화가요구되나 구조적으로우수한인력확보가어렵고 교육기회의부족과전문교육기관의미흡으로비전문인력의기술력향상에애로가있다 표 직종별인력현황 (2009) 구분계 ( 명 ) 행정직 (%) 기술직 (%) 기능직 (%) 기타 (%) 지방 13,205 1,744(13.2) 3,412(25.8) 5,224(39.6) 2,825(21.4) 광역 2, (15.0) 1,052(51.3) 504(24.6) 186(9.1) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계..

63 39 제2장수도사업현황과구조개편 나. 하수도사업의구조적문제점 1) 사업구조상의문제 시설사업추진상의문제하수도사업의구조적문제점으로 시설사업추진의지역적불균형뿐아니라 사업추진의효율성을위해지자체간에필요한협조및조정체계의부재로사업추진의효과성경제성달성이어려운문제 지역간외부효과의문제등도해결이필요한어려운문제로부각되어있다 하수도사업은기본적으로지방자치단체를중심으로이루어지고있으며 지자체의사업신청이이루어져야사업이추진됨으로써각지자체의지역적여건과환경 재정적상황 사업의지등에따라하수처리율등하수도사업성과의지역간불균형이심하게나타나고있다 지자체별로추진됨에따라수계에걸친수질관리목표에따른추진이이루어지지못하거나시설사업규모의경제성을달성하기어려울가능성이있다 지역간외부효과의문제도해결을요하는어려운문제로부각되어있다 하수처리서비스의파급범위는정주권역 책임구역은기초단위로되어있어 기초자치단체간의이해상충으로광역하수도정비기본계획이제대로수립되고있지않으며 광역시설들에대한계획이라도개별관할구역별로수립추진하고있다 이에따라지자체간하수처리시설건설사업추진의협조및조정이제대로이루어지지않아사업추진지연과예산낭비가발생하고있다 또한하수처리장용량에여유가있어인접지역의하수를추가처리할수있는경우지자체간계약에의해유입처리하는경우도있으나 한계적으로만이루어지고있다 수직적분할로인한비효율하수도사업은사업성격상통합운영의가능성및그에대한유인이충분함에도불구하고하수관거와처리장으로이원화된현재의접근구도로인해단위시설의효율화에집중할뿐 하수관거 펌프장 하수처리시설의통합에서오는범위의경제를달성하기가어렵다 하수도사업을구성하는이들시설의통합이가능해지면통합운영관리시스템을도입하여이들을동시에제어할수있으므

64 40 물자원가치변화와물산업선진화전략 로제반 인프라구축에서상당한비용절감을가져올수있고 운영관리인력도상당부분 줄일수있을것으로예상된다 또한하수처리과정상의각단계를동시에관리함으로써각단계의 상호연계를통한직접적이고맞춤형의운영이가능해질것으로예상된다 수평적분할로인한비효율 - 지역별분할로인한규모의영세성하수도사업은네트워크즉하수관망이영업활동에있어필수적인대표적네트워크산업의대표적인사업이다 네트워크산업은장치산업이기때문에기업의생산량이나생산설비의확대를통해장기평균비용을절감할수있는규모의경제 가실현된다 그러나지역별로역할이구분된현재의국내하수도시스템은이러한하수도산업의이점인규모의경제가발현되기어려운구조로되어있어문제로지적되고있다 국내하수도사업은운영및관리의단위가해당지역의지자체로사업단위가행정구역에따라불균등하게또한지나치게많은수로분할되어있다 그러므로하수도관련시설의운영현황은사업의규모 방법등이지역적으로큰차이를보이고있는등사업환경의지역별차이가매우크다 그결과하수처리서비스의공급현황도여러가지측면에서차이를보이고있다 다음표는하수도사업규모에따른경제적효율성의차이를보여주고있다 평균처리량으로대변되는사업의규모가작아질수록비용에해당하는생산원가는높은반면요금현실화율은낮게나타나고있다 또한투입된인원에대한연평균처리량인노동생산성에서도규모가작을수록낮게나타나고있는데 전국일평균 천 인과비교할때인구 만이상의대규모지자체의노동생산성은이보다훨씬높은 천 인인반면 인구 만명미만의가장영세한지자체의하수처리노동생산성은전국평균에크게못미치는 천 인으로나타난다 국내하수도산업의사업구조상이와같이규모의경제를실현하기어려운 사업규모가극히영세하고사업현황이매우열악한지자체가다수존재하는것이문제이다

65 41 제2장수도사업현황과구조개편 규모 사업자수 하수처리인구비율 (%) 평균처리량 ( 천 / 일 ) 평균단가 ( 원 / ) 총괄원가 ( 원 / ) 현실화율 (%) 생산성 ( 천 / 인, 일 ) 전국 만이상 , 만 100 만미만 30 만 50 만미만 10 만 30 만미만 표 사업자규모별하수도사업현황 (2009) 만미만 , 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계.. 2) 하수처리비용부담문제 하수처리비용의오염자 / 사용자부담하수도요금은하수처리서비스의공급에대한사용료의성격을가지므로수혜자부담의원칙이적용됨이타당할수있으나 한편으로는오염자의처리의무를대행하는서비스에대한대가이므로오염자부담의원칙에기초한다 그러나하수도요금의비용현실화율은 정도에불과하여오염자부담혹은수혜자부담원칙이제대로실현되지않고있으며 이는하수를배출하는오염자혹은하수처리서비스를공급받는사용자에게적절한하수배출에대한유인을왜곡시키는문제가있다 또한요금현실화의미비는하수도사업의만성적인적자를초래하는주요원인으로하수도사업의재정적건전성을저해하는요소가되고있다 지역적측면에서살펴보면 수자원의특성상하수배출에대한지역간의외부효과가존재하여 부적정한하수처리의영향은수계로연계된다른지역에까지미치게된다 그러므로하수처리에대한비용분담이비형평적이고오염자부담원칙에부합되지않는경우이는수질관리비용을둘러싼지역간갈등을가져오게된다

66 42 물자원가치변화와물산업선진화전략 지자체재정능력문제하수도요금의낮은비용현실화율하에서재정자립도가낮은지자체의경우는하수도사업운영에대한재정적부담이커현실적으로사업추진에어려움이있다 하수도시설사업에대한정부보조가존재하나재정상태가열악한지자체에서는지방비조달이어려워시설사업추진이어려운데 특히현재하수처리율이낮은지자체는사업환경이열악하고재정자립도도낮은지자체들인경우가많아문제를가중시키는요인이되고있다 3) 하수도사업경영상의문제점 서비스의불균형하수도사업의운영현황은앞에서도언급한바와같이사업의규모와지자체의재정적여건등에따라지역적으로큰차이를보이고있다 하수도사업단위가행정구역에따라불균등하게 지나치게많은수로분할되어있어사업환경의차이가매우크게나타나고있으며 작고재정적으로열악한지자체의경우하수도사업추진상의어려움도나타나 하수처리서비스의공급현황도여러가지측면에서차이를보이고있다 경영효율성의문제우리나라하수도사업은하수종말처리장의민간위탁운영을제외하고는대부분지방자치단체직영의형태로운영되고있다 그런데하수도사업을운영하는지자체가해당사업을경영이아닌행정사무의일부로인식하는경향이강해하수도사업에서많은비효율이발생하고있다 하수도사업의행정사무화양상은예산의편성및집행에서쉽게확인가능하다 지방공기업법제 조및제 조에따르면 예산승인권한이지방의회에위임되어있고직접지방자치단체장에게사업운영계획및예산안을작성하고이를자치단체장에게제출하도록되어있다 따라서지방직영기업의관리자는독립적으로예산을편성하고투자의사결정을하지못하고대신자치단체장이실질적인의사결정권한을행사하고있는실정이다 이러한절차는하수처리시설을행정사무로인식하고있음을반영하는결과이다

67 43 제2장수도사업현황과구조개편 이와같은지자체의경영마인드부족은하수도사업을재정위기에서빠져나오지못하게하는등심각한문제가되고있다 특히이러한인식은재정이열악한소규모사업단체들에서여실히드러나고있어독립된사업으로서가아닌행정업무의연속선상에서진행되어사업에대한체계적접근이어렵다 또한장기경영계획의부재는장기적투자계획의수립과그수행을위한현실성있는연차별계획의수립 운영등체계적인접근이아닌현안사항위주의운영만가능하게한다 인력전문화의문제하수도시설의효율적운영을위해서는고도의전문인력과경험이요구되나 현행지방하수도의경영체제의한계로인해하수도분야의전문인력양성및기술력제고가곤란한실정이다 지자체직영으로운영되는하수도사업조직의경우지방공기업법제 조제 항의규정등에따라관리자로부터하위직직원들까지지방자치단체장이임명하고있다 따라서관리자등의지방직영기업의임직원은자치단체장의강력한영향력하에있다 임명된관리자는원칙적으로 년의임기로 경영성과가우수하고본인이원하는경우에는임기이내일지라도타부서로전보또는승진할수있다 이러한규정은관리자의전문성을저해할우려가있다 사업부서의경우관리자는일반기업의대표이사와같은입장으로 사업전반에대한충분한이해와미래에대한통찰력 그리고판단력을갖추고있어야한다 그러나현실적으로는순환보직의원칙이중요한인사기준이되고있고 년이라는비교적짧은기간동안하수도사업을경영하기때문에사업경영에필요한전문성을갖추기란매우힘들다 또한전반적인기술개선 신기술도입 경영합리화등을중추적으로추진해야할일반직의경우낮은인센티브 조직내소외현상등으로근무를기피하는현상도나타나고있다 또한기능직공무원중에는운전원및준설원이과다하고수질담당공무원이절대적으로부족한한편 아직도하수과업무는시설의건설에초점을맞추고있다 실제운영되고있는하수처리시설에서운영인원은청경및일용직이큰비중을차지한다 또한하수도사업의경우에는상수도사업과는달리회계전문인력의확보가거의이루어지지않아 이에따라회계지식부족으로재무제표작성도적정하게이루어지지못하고있는실정이다

68 44 물자원가치변화와물산업선진화전략 인력구조의비전문성과더불어비전문인력의기술력향상을위한노력도현저히부족한실정으로 우리나라하수도분야근무자의교육기회는매우낮은수준이다 사업과관련한교육기회가부족하고 전문교육기관미흡으로비전문인력이기술력을향상하기에는많은어려움이있다 또한종합성과계획성을갖춘교육운영계획을갖고있지않으며 능력발전을도모하는재직자교육도부진한실정이다 공공성의고려하수도사업은공공재의구분기준이되는비배재성과비경합성의특성보다는공익성이있는요금재의성격을지니고있다 그러나정부나일반시민들의인식에서하수도서비스의공급을공공부문의업무로보는인식이오랫동안지속되어왔다 하수도와유사한성격의공익재화인상수도가최근먹는물에대한국민적관심의증가와함께요금재로의인식전환이이미상당부분진행된것과비교하면하수도서비스에대한인식은아직공공성이강하게남아있는데 이는그동안수처리보다하수배제의목적에서하수도사업을운영하여왔기때문으로볼수있다 하수의배제서비스에도시위생이라는공공재적성격이포함되어있는것도특히공공부문의이러한인식을뒷받침하는요소가되고있다 하수도사업의재정적건전성제고와오염자 사용자부담원칙의실현등을목적으로하수도요금의비용현실화가추진되고있으나 하수도요금은여전히생산원가에크게못미치게설정되고있고 이는일반회계지원이부족한지자체에는큰재정적부담으로작용하고있다 다. 상하수도사업운영구조의문제점 지금까지상하수도서비스의공급을지방자치단체가중심이되어수행해오면서 실제적으로상하수도사업은지자체행정업무의일부와같이수행되어왔다 산업에대한관리적측면에서이러한체계는몇가지문제점을나타내고있다 먼저 상하수도사업에대해지방자치단체가운영의책임을지고있으므로생산자와규제자가

69 45 제2장수도사업현황과구조개편 동일하게되어적정한경제적 환경적규제가이루어지기어려운문제가있다 경제적효율성에대한평가나통제가없으며 비정상가동시에도단속및제어수단이없어 하수도시설의경우개별공장시설보다상대적으로오염부하량이크나배출부과금부과대상에서도제외되어있다 근본적으로수요에비해공급이부족한시설의신속한확장과기본적인서비스로서의준공공재적성격에대한고려가지금까지상하수도사업운영의중심주제이었기때문에상하수도서비스를효율적으로공급하기위한산업정책적고려는매우제한적인수준에서만이루어졌다 상하수도사업은상수의효율적인공급과하수로배출한오염물질의효과적인처리라는서비스를공급해주는사업으로서 희소한물자원의합리적인이용과하수의적정처리를통한환경오염방지등환경 자원의관리체계와밀접하게연계되어있는한편 물이용자와하수배출자에게서비스를공급하는 산업 으로서의성격이존재한다 그러므로상하수도사업은수자원관리체계와연계하여합리적인처리시스템을갖추도록해야함과더불어 서비스의효율적공급을위한적정산업정책이병행해서이루어져야할것이다 이에는상하수처리시설특성에따른적정처리체계및산업적구조에대한정책 공급의체계에따른적정기구적구조 와관리구조 정비문제가포함된다 특히상하수도사업은다른공익서비스산업과같이지역적자연독점의성격을지니고있어적정한규제및경쟁정책이중요하다 특히 상하수도사업에대한구조적개편을통해생산자와공급자의분리 생산자와규제자의분리가명확하게이루어지는체계로추진되는경우적정한기구적구조및관리구조가더욱중요하게부각된다

70 46 물자원가치변화와물산업선진화전략 4. 상하수도사업구조개편의필요성과방향 그림 2-8. 상하수도부문의정책과제 상하수도서비스는물자원의효과적이용과합리적관리를위한정책목적에연계된산업으로 물자원의경쟁적사용이심화되고자원부족과오염등에따른물이용비용의증가로효율적물사용 물관리의필요성이더욱증대되고있다 상하수도서비스수요측면에서는깨끗하고안전한물에대한접근성과 상하수도서비스의보급뿐아니라서비스품질에대한사용자들의요구가높아지고있다 그러나상하수도사업은수직적 수평적으로분산되어있는구조와사업운영의전문화 기업화미비 그리고산업에대한관리구조의취약으로사업운영에있어서의비효율성 지역적서비스격차 그리고낮은산업경쟁력의문제가구조적으로나타나고있다

71 47 제2장수도사업현황과구조개편 대외적으로는세계물시장의성장과개방화 표준화추세 그리고경쟁력있는다국적통합물기업의활동등이우리나라물시장과물산업에위협과기회가되고있다 이러한요구와대내외적변화에대응하고상하수도서비스의효율적수급및산업경쟁력강화를도모하기위한상하수도부문의주요정책과제는 상하수도사업의구조적효율성제고 경쟁력있는산업육성 합리적이고형평성있는서비스제공 물이용과관리의합리적비용분담으로정리할수있다 상하수도사업의구조적효율성제고를통해상하수도서비스의효율적공급과상하수도산업경쟁력강화를도모하기위해상하수도사업구조개편의필요성이제기되었고 구조개편의틀이아래그림과같은내용으로마련되었다 그림 2-9. 상하수도사업구조개편의비전

72 48 물자원가치변화와물산업선진화전략 상하수도사업구조개편은경쟁기반의확립을통한사업자의전문화및수평적 수직적범위 조정 그리고적정한관리구조를통한효율화 경쟁력강화를도모하는구조이다 상하수도사업구조개편의일환으로현재사업통합운영이추진되고있다

73 제 3 장 수도사업통합추진의평가및영향분석

74 50 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 상하수도사업통합운영계획및추진 상하수도사업의효율화와경쟁력강화를위한구조개편의일환으로상하수도사업에대한통합운영이추진되고있다 통합운영의추진을위해환경부에서는상하수도사업에대한통합계획을수립하였고 행정안전부에서는지방상수도에대한통합계획을수립하였다 이러한통합계획들은현재의소규모위주의운영방식에서벗어나규모의경제를얻을수있도록추구하고있다 환경부와행정안전부에서계획 추진중인통합운영계획을검토하여보면다음과같다 가. 상하수도사업통합운영계획 ( 환경부 ) 5) 환경부에서는상하수도사업의효율성증진과경쟁력강화를위한구조개편의필요성에따라상하수도사업통합운영이추진되고있다 상수도사업의통합운영계획은사업범위를소규모행정구역중심에서대규모유역중심으로관리권역을재편하여단기적으로는중권역 개시군 단위로통합후유역단위로대형화할계획이며 운영방식은직영에서대규모수도사업자및공기업위탁체제로개편하여수도사업전문경영능력을확보할수있도록하고있다 하수도사업에대해서는유역별로하수시설설치및운영관리를통합하여하수도사업경영효율화및수질보전계획과연계강화를추진하며 유역단위로하수도공사 특수법인 민간통합위탁등하수처리장설치및운영관리기구를신설하여경영효율화및하수도분야설치운영전문기업을육성할계획이다 상수도사업과하수도사업에대한통합운영계획은다음의표와같이요약된다 환경부 지방상수도통합추진계획 안 환경부 하수도재정투자효율화및경영개선을위한하수시설통합관리추진계획

75 51 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 표 3-1. 환경부상하수도사업통합운영계획 통합규모 통합후운영방식모델 상수도사업 유역중심으로관리권역재편 : 중권역 (3 7 개시군 ) 단위로통합후유역단위로대형화 * 관리권역 : 164 개 ( 09) 39 개 ( 20) 5 개내외 ( 30) 공기업위탁 지방공사 상수도조합 道직영 하수도사업 수계유역, 통합운영규모, 댐상류하수도시설확충사업등을고려하여통합권역설정 * 관리권역 : 43( 11) 20 개 ( 20) 10 개내외 ( 30) 민간위탁 지방공사 공동위탁 ( 공기업 - 민간 SPC) 추진방법 중앙 - 지자체간역할분담을통한자율적점진적통합 - 지자체 : 통합의주체로서운영방식결정등주도적역할수행 - 중앙정부 : 통합활성화를위한행재정적지원 통합에대한재정적유인 - 상수관망최적화사업예산지원 - 상하수도를포함한환경부의기존보조사업예산우선지원 - 관망예산추가보조 ( 광역지자체 ), 교부세상향지원 ( 행안부 ), 광역원정수구입비인하 ( 수공 ) 등병행등검토 - 하수도분야예산우선지원 - 통합관리지역수계기금설치운영비지원차등화 1) 통합관리권역기존행정구역경계를넘어상수도는수원 水源 급수인구규모 지역특성 행정구역통합등을고려하여 개권역으로 하수도는통합운영에따른하수도시설규모 통합운영관리를전체로구축될댐상류하수도시설확충사업등을고려하여 개권역으로설정할계획이다 최종적으로는유역내물순환이용 장래상하수도통합관리등을고려하여하천유역을기반으로대형화할계획이다

76 52 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 3-2. 통합관리권역구성 ( 안 ) 구분운영방식고려사항 상수도 하수도 일반시 군 (30 개 ) 통합운영통합실행력, 시설활용성 ( 급수체계조정여건 ) 특 광역시 (7 개 ) 개별운영서비스규모, 수도사업 Know-how 도서지역 (2 개 ) 개별운영지리적여건 ( 제주특별자치도, 울릉도 ) 일반시 군 (25 개 ) 통합운영수계유역, 기존하수도시설규모등을고려 댐상류 (10 개 ) 통합운영구축중인통합시스템유지 ( 댐상류 9, 용담댐 1) 특 광역시, 제주 (8 개 ) 개별운영 하수시설대부분민간위탁 ( 서울 2 개소제외 ) 제주도는 09.6 통합하수도정비기본계획수립 2) 통합후운영관리체계 통합후운영방식으로상수도의경우공기업위탁 지방공사 상수도조합 도 道 직영의 가 지모델 하수도의경우민간위탁 지방공사 공동위탁의 가지모델을제시하였다 표 3-3. 통합후운영방식모형 구분 공기업위탁 지방공사 상수도조합 道직영 공동위탁 민간위탁 특징 시설운영관리권일부 / 전부를공기업이나다른사업자에게위탁, 시설개선소요비용을공기업이선투자할경우지자체재원부담완화 지자체공동출자를통해설립, 경영효율성과공익성추구가능공무원신분전환이불가피하고재원부족시장기성과달성곤란 각시 군에서출자하여설립, 지자체시설규모등에따라지분확정및의사결정권행사, 자율통합가능하나합리적지분결정애로 시 군수도시설등을도로이관도단위통합운영, 관할시 군간서비스형평성확보가가능하나, 시설의소유권이전을위한법개정필요 공기업및민간이상하수도운영관리를위한별도법인 (SPC) 을설립하여운영관리전담 운영관리권일부 / 전부를민간에게위탁, 시설개선소요비용을민간이선투자할경우지자체재원부담완화

77 53 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 통합후운영방식은지역여건을고려하여지자체간합의에따라자율전환하는것을원칙으로추진하되 기존법체계내에서추진가능성 지자체사업비부담능력등을고려하여가장현실성있는공기업위탁을우선적으로고려할계획이다 한국수자원공사 한국환경공단 특광역시상수도사업본부를수도사업전문기관으로육성하여경쟁체계를유지한다는구상이다 3) 중장기계획 : 단계적통합및경쟁체제구축시범권역통합사례를바탕으로매년 개권역의통합을추진하며 소유경영분리를통한경영전문화를유도한다 장기적으로하천유역을기반으로권역별로통합대형화할계획인데 상수도사업은중권역단위로통합 년 개 후유역단위로대형화 년 개내외 하수도사업은수계유역을중심으로단계적통합 년 개 년 개내외 을추진할계획이다 또한적정규모와기술력을갖춘공공부문내기존사업자를수도사업전문기관으로육성하여경쟁체제를유지하도록할계획인데 공기업으로는위탁사업이나관망최적화사업을기수행중인한국수자원공사나한국환경공단을수도사업전문기업으로육성하며 특광역시의경우는인근용수공급지자체를중심으로수도사업위탁가능성을검토한다 궁극적으로유역단위로상수도와하수도사업의통합운영을추진하며 전문기관을통한상하수도통합운영및국내실적및경험을토대로해외진출을추진할계획이다

78 54 물자원가치변화와물산업선진화전략 < 상수도 사업 > < 하수도 사업 > 그림 3-1. 상하수도사업통합운영중장기추진방향

79 55 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 나. 지방상수도전문기관통합관리계획 ( 행정안전부 ) 6) 행정안전부에서는원가절감과비효율개선을목적으로지방상수도를권역별로광역화하여전문적으로관리하는방안을추진하고자계획하였다 통합관리계획은소규모위주의시 군지역에서는수계 상수도망등을고려하여 개자치단체가자율적으로통합하여광역화하고 운영방식은전문기관 수자원공사등 에운영을위탁하여전문성을확보하고자하며 운영상에있어서공통업무 일반행정 시설개선및유수율제고계획등 는통합서비스센터를설립하여통합하여원가절감을도모한다 일정규모의인구 설비 전문인력을갖추고있는 개특 광역시는 자체계획에따라조직슬림화등경영합리화를먼저추진한후 실정에따라단계적으로공사화등을추진하도록할계획이다 지방상수도전문기관통합관리계획은 자치단체가자율적으로추진협의회를구성하여도입여부와운영방식을결정하며 정부는추진방향과다양한대안들을제시하고행 재정적지원을하는구조로추진된다 표 3-4. 지방상수도통합운영계획 ( 행정안전부 ) 통합방법 통합이후운영방식 추진방법 통합참여유인 지방상수도통합관리 - 시 군지역 : 수계, 상수도망등을고려하여, 3 5 개자치단체간권역별광역화 - 특광역시 : 구조조정등경영혁신후, 자율적판단에따라단계적으로공사화추진 - 전문기관관리 - 지자체 : 자율적으로추진협의회를구성 - 도입여부와운영방식결정 - 중앙정부 : 추진방향과다양한대안제시, 행 재정적지원 - 광역화참여지역의특성과재정력등을고려하여특별교부세, 국고보조금, 각종세제혜택등지원 행정안전부 정부지자체깨끗하고저렴한수돗물공급에적극나선다 행정안전부 경남서부권 통영사천거제고성 지방상수도통합관리 공사화를추진하더라도수도서비스의공공성확보를위해자치단체의지분을 이상유지계획

80 56 물자원가치변화와물산업선진화전략 지방상수도통합관리 특징 - 권역내각지자체가가지고있는수도사업자지위, 시설여건, 요금수준등은그대로유지 - 공통업무 ( 일반행정, 시설개선및유수율제고계획, 운전근무등 ) 를통합서비스센터에서수행하여원가절감도모및각지자체배분 통합관리시운영은전문기관에위탁하는방식으로진행될계획인데 상하수도사업자인지방자 치단체와위탁기관의업무분담은지자체가고유의행정업무와계획 관리 감독등을하고 위탁기 관은시설운영과관리를전담하는구조로이루어질계획이다 지방자치단체위탁기관 정책 / 계획 예산관리 시설운영 시설개량 요금관리 민원처리 기타사항 표 3-5. 통합관리전문기관위탁에따른업무분담 상수도중장기계획수립 요금정책등고유행정업무 상수도특별회계관리 - 예산편성및결산등 전반적관리감독 사업목표달성여부평가 인센티브및페널티부과 전반적관리 감독 징수및체납관리 위탁대가지급 인허가관련민원업무지원 신규급수공사 신규시설설치등 예산관련자료제공 - 결산관련기초자료제공등 대상시설운영관리 수질관리 성과관련자료제공 노후시설개량 각종시스템운영 추진계획및실적제출 검침및고지 체납업무지원 위탁대가청구 24시간민원업무처리 - 서비스센터운영 준공후운영관리 - 수도통합관리추진과함께설치되는통합센터의역할및지역센터와의업무분담내용은다음 표와같다

81 57 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 표 3-6. 통합관리시통합센터와지역센터의역할 지역센터통합센터 경영지원 고객지원 유수율관리 관망관리 수질관리 시설운영및관리 지역센터의일반행정업무 통합센터업무보조 방문민원 사용량검침 긴급복구 급수공사 연차별시설개대체공사감독 정수처리업무 시설운영및유지관리 순회점검 지방상수도예산운영 운영대가청구및지급 일반행정 구매계약업무 고객관리 통합운영홍보 검침및요금민원업무등 유수율제고중장기계획및실행 누수탐사계획및감독 유수율정보관리 통합급수계획 급수상황운영관리 급수관련시설정비 기술지도감독 수질관리계획수립및시행 수원수질관리 급수과정모니터링 수도시설개량계획수립및이행 설비관련기술지도및관리감독 관망관리정보시스템운영 통합운영시스템운영 유지관리시스템운영

82 58 물자원가치변화와물산업선진화전략 2. 통합효과분석 여기서는통합운영계획에따라추진되는상하수도사업통합의효과를분석해보고자한다 먼저 환경부의통합운영계획및행정안전부의통합관리계획에따라우선추진된통합사례들에대해통합에따른효과를산정한자료들을분석하고 회귀방법으로추정한통합사업의성과를기반으로통합에따른효과를분석해보고자한다 가. 강원남부권 / 강원동부권통합효과분석 환경부의통합운영계획에따라시범시행된강원남부권과강원동부권의통합운영기본계획을수립하면서통합에따른사업활동의변화를추정하였다 사업활동변화에따른 년의현금흐름을통해통합에의한효과를추정해볼수있는데 그결과는다음표와같다 강원남부권 태백시 영월군 평창군 정선군 과강원동부권 강릉시 동해시 속초시 삼척시 고성군 양양군 모두통합전에비해통합후의현금흐름이증가되는것으로추정되었다 강원남부권의경우 백만원이증가되는것으로나타났으며 이중경영개선 에따른절감은 백만원 중복투자사업비제거효과에따른투자비용절감이 백만원으로볼수있다 그러나국고지원금의증가로인해증가된현금흐름이 백만원에달해 국고지원금을제외하면통합에따른현금흐름의변화는오히려 로나타난다 강원동부권의경우에도크게다르지않은데 통합에따른현금흐름의증가는 백만원으로나타났으며 이중경영개선에따른절감은 백만원 중복투자사업비제거효과에따른투자비용절감은 백만원으로볼수있다 그러나국고지원금으로인해증가된현금흐름이 환경부 환경부 강원남부권지방상수도통합운영기본계획보고서 강원동부권지방상수도통합운영기본계획보고서 통합후최적관망시스템구축을통한유수율제고 통합운영시스템정착에따른운영인력감축등

83 59 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 백만원으로 국고지원금효과를제외하면통합에따른현금흐름의증가는미미한것으로나타난다 따라서추정된결과에서발생한현금흐름의증가요인은통합에의한효율성제고의효과보다는국고지원금의증가로인한효과로볼수있을것이다 표 3-7. 통합에따른강원남부권 2011~2030 년추정현금흐름 ( 단위 : 백만원 ) 강원남부권 [ 태백시, 영월군, 평창군, 정선군 ] 구분통합전통합후통합효과 영업활동 336, ,249 31,818 - 타회계지원금제외영업활동 310, ,749 41,318 투자활동 (672,555) (651,965) 20,590 재무활동 666, ,823 (20,590) 경영개선에따른절감 중복투자사업비제거효과 - 국고지원금의증가 6,911 96,372 89,461 통합에따른 국고지원증가 현금증감 330, ,107 31,818 - 개별지자체현금증감 (361,345) (209,986) 151,369 자료 : 환경부 (2010), 강원남부권지방상수도통합운영기본계획보고서.

84 60 물자원가치변화와물산업선진화전략 강원동부권 [ 강릉시, 동해시, 속초시, 삼척시, 고성군, 양양군 ] 구분 통합전 통합후 통합효과 영업활동 336, ,249 66,999 - 타회계지원금제외영업활동 310, , ,999 투자활동 (672,555) (651,965) 36,642 재무활동 666, ,823 (36,642) 경영개선에따른절감 중복투자사업비제거효과 - 국고지원금의증가 6,911 96,372 52,100 통합에따른 국고지원증가 현금증감 330, ,107 66,999 - 개별지자체현금증감 표 3-8. 통합에따른강원동부권 2011~2030 년추정현금흐름 ( 단위 : 백만원 ) (361,345) (209,986) 192,741 자료 : 환경부 (2010), 강원동부권지방상수도통합운영기본계획보고서. 나. 경남서부권통합효과분석 행정안전부에서추진한경남서부권 통영시 사천시 거제시 고성군 지방상수도통합관리는 년부터이를수자원공사에서통합위탁관리하기로실시협약을체결하였다 권역별통합관리는권역내각각의지자체가갖고있는수도사업자지위 시설여건 요금수준등은그대로유지하며 공통업무 일반행정 시설개선및유수율제고계획 운전근무등 를통합서비스센터에서수행하여원가절감을도모하는구조이다 경남서부권지방상수도통합관리의효과를추정한결과 는다음표와같다 통합에따른비용절감효과를 년에대해추정하였는데 운영관리비절감효과가 백만원 경영개선에따른절감 시설개량비절감효과가 백만원 중복투자사업비제거효과 으로나타났 한국수자원공사 지방상수도최적통합운영방안

85 61 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 다 그러나통합추진에대해지원한국고지원금이 백만원으로 앞의사례에서와마찬가지로 국고지원금의효과와복합되어통합관리에따른순효과는적절하게판단하기어려울것으로 사료된다 표 3-9. 통합에따른경남서부권 2010~2027 년비용절감효과추정 ( 단위 : 백만원 ) 경남서부권 [ 사천시, 거제시, 고성군, 통영시 ] 구분개별위탁통합위탁통합효과 사업비 425, ,824-20, % - 운영관리비 223, ,902-20, % - 시설개량비 202, , % 경영개선에따른절감 중복투자사업비제거효과 계 국고지원금 24,420 5,600 18,820 통합에따른국고지원 - 행안부 ( 특교세 ) 5,600 5,600 - 환경부 ( 상수관망최적관리시스템구축 ) 18,820 18,820 자료 : 한국수자원공사 (2010), 지방상수도최적통합운영방안. 경남서부권의통합효과를총괄원가에대해서살펴보면 자체운영당시보다개별위탁하였을경우위탁효과가약 정도감소하는효과가발생하였으며 개별위탁에서통합위탁으로전환하였을경우에는추가적으로 의총괄원가의감소효과가발생하는것으로나타났다 총괄원가를기준으로위탁에따른효과를살펴보면자체운영에서개별위탁으로전환하였을경우의효과가개별위탁에서통합위탁으로전환하였을경우의효과가크므로통합위탁에따른효과는상대적으로작게나타난다

86 62 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 경남서부권통합효과 / 위탁효과추정 자체운영 ( 원 /m 3 ) 개별위탁 ( 원 /m 3 ) 위탁효과 통합위탁 ( 원 /m 3 ) 통합효과 총효과 사천시 % % 13.8% 거제시 1, % % 14.0% 고성군 2,191 1, % 1, % 49.5% 통영시 1,282 1, % 1, % 16.1% 자료 : 한국수자원공사 (2010), 지방상수도최적통합운영방안. 다. 회귀모형을통한통합효과산정 1) 상수도사업회귀모형을사용하여통합지역의통합전과통합이후의총비용을산출 비교를통해통합효과를산정하는방안을고려할수있는데 수자원공사 의연구에서제시한결과를검토해보면다음과같다 기초자료는 년상수도통계자료를활용하여 개지자체의총괄원가수준과급수량 급수인구 공기업여부 더미 에대해선형회귀모형을이용하여함수식을구축하였다 여기서급수량은자체정수생산량과정수수입량 광역 을합산한수치이며 공기업및비공기업더미변수는상대적으로투명성이낮은비공기업으로운영되는지자체와구분해주는역할을한다 연구에서설정한비용함수의모형은다음과같다 한국수자원공사 지방상수도최적통합운영방안

87 63 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 ln ln ln 지자체의총괄원가 지자체의급수량 지자체의급수인구 공기업 비공기업 개지자체 모형을통한회귀결과 급수량 급수인구가증가할수록총괄원가가증가하는양 의관계를 가지며 공기업일경우총괄원가가낮아지는음 의관계를가지는비용함수가 설명력으로 추정되었다 표 상수도추정결과 ( 수자원공사, 2010) 변수상수급수량급수인구 dummy 관측치 R-squared 8.908*** 0.747*** 0.109** 계수 (23.500) (21.332) (2.382) 주 : ( ) : t-value, *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 자료 : 한국수자원공사 (2010), 지방상수도최적통합운영방안 *** (6.652) 통합에따른총괄원가의변화정도를 개권역 경기북부권 충남남부권 충남서부권 전북동부 권 에대하여살펴보았을때 약 정도의감소효과가발생하는것으로추정되었다 지역명 규모 표 추정결과적용 급수인구 ( 명 ) 총괄원가 ( 원 / ) 통합전 통합후 통합효과 경기북부권 50만 100 만 748, % 충남남부권 미만 586,050 1, % 규모별전국평균총괄원가 ( 원 / ) 충남서부권 30 만 50 만미만 391,245 1, % 전북동부권 10 만미만 42,325 2,584 1, % 1,392.10

88 64 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 한국수자원공사 (2010), 지방상수도최적통합운영방안. 그림 3-2. 상수도통합효과예측

89 65 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 여기서추정된비용함수는추세선은급수인구 급수량 규모에따른현재의비용추세를근거로추정된것이므로 통합에따른효과는통합에의해규모가증가된사업이현재의한사업단위에서와같이완벽한하나의사업으로운영될경우나타날수있는비용추세를기준으로산정된것이다 2) 하수도사업하수도사업의통합효과를산정하기위해서통합지역의통합전처리원가와하수처리인구와의관계를선형추세선을이용해산출하고이를통해개략적으로통합효과를살펴보았다 운영형태별 직영 공사및공단위탁 민간위탁 효과를보기위하여 개지자체중에서하수처리장의운영형태가일치하는 개지자체를대상으로운영형태별추세선을구하였다 운영형태가일치하는지자체중에서신안군의경우에는처리원가 원 톤 가타지역의처리원가 원 톤 와격차가매우커서본분석에서는제외하였다 기초통계량 본분석에서사용된처리원가와하수처리인구에대한기초통계량인평균 표준편차 최소값 및최대값을운영형태별로정리해보면다음표와같다 표 하수도사업통합효과산정기초통계량 변수관측치평균표준편차최소값최대값 직영 처리원가 ( 원 / 톤 ) , 하수처리인구 ( 천명 ) ,080 민간처리원가 ( 원 / 톤 ) , 하수도사업부문에대해서는통합효과를산정한연구나자료가존재하지않아 본연구에서추정하였다

90 66 물자원가치변화와물산업선진화전략 변수관측치평균표준편차최소값최대값 하수처리인구 ( 천명 ) ,416 공사, 공단 처리원가 ( 원 / 톤 ) , 하수처리인구 ( 천명 ) ,459 모형 본분석에서의모형은다음식과같으며 하수처리원가는하수처리인구에의해가장크게영향 받는다는가정하에분석하였다 지역의하수처리비용 지역의하수처리인구 본분석에서사용된사업별하수처리인구는 천명 만명의범위에있으나 통합후의하수처리인구는대부분이범위를벗어나게된다 이러한경우에있어서추정함수가실제통합후의결과를적절하게추정하지못하고괴리가발생할수있다 이러한문제를방지하기위해서본분석에서는추정시사용한자료의범위를벗어나는규모의통합운영의경우실제로더높은효율이나타날수있으나 보수적으로접근하여추정에사용된자료의최대치 하수처리인구 를대입한값을통합후의처리원가로고려하였다 예를들어 추정함수를이용해함수추정에사용된자료의범위를벗어나는규모의사업비용을추정하였을경우지나치게낮은비용이나실제로는발생할수없는 비용수준으로나타날가능성도있다

91 67 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 표 하수처리비용추정결과 직영 민간 공사공단 하수처리인구 상수 , ,104.3 관측치 R 그림 3-3. 하수처리원가추세 통합효과산정하수도사업은행정구역단위로운영됨에따라유역차원의수질상황을고려하고있지못하므로 현재하수도통합은유역별로수질관리를하기위해유역별통합권역을산정하였다 따라서지자체내에서도다른유역에속하면다른통합권역에속하게된다 본분석에서데이터의기준은지자체이므로통합효과를살펴볼때 한지자체에서서로다른통합권역에속하게될경우보다넓은지역이속한통합권역으로포함하여분석하였다 그리고통합후의운영형태는통합지역의모든지자체가민간혹은공사공단형태로위탁하는것으로하여통합효과를살펴보기로한다

92 68 물자원가치변화와물산업선진화전략 미호천권역미호천권역의경우총 개지자체중에서진천 음성 증평군의경우에는모든시설을민간위탁형태로운영하고있고 천안시 청원군의경우에는직영과민간위탁형태가함께운영되고있다 청주시와연기군의경우에는아직직영형태로운영되고있다 하수처리인구를살펴보면청주시가 만명으로가장많고 천안시가 만명정도이다 연기 진천 음성 증평 청원군의경우에는 만명정도로소규모이며 미호천권역의전체하수처리인구는 만명정도이다 지역 통합전운영형태 표 미호천권역기본운영현황 처리원가 ( 원 / 톤 ) 하수처리인구 ( 천명 ) 현실화율 (%) 청주시직영 천안시직영 / 민간위탁 1, 청원군직영 / 민간위탁 3, 음성군민간위탁 연기군직영 진천군민간위탁 증평군민간위탁 1, 계 , 미호천권역의통합후처리원가를추정한결과 통합후에처리원가는운영형태별로민간위탁 일경우통합지역에서약 Δ 원 톤 의감소효과가발생하고 공사공단일때약 Δ 원 톤 의감소효과가발생하는것으로추정되었다 여기서통합후처리원가산정은통합사업을민간운영혹은공사 공단운영시나타날것으로추정되는비용을통합전처리비용에비례하도록각지자체별로할당하는방식으로이루어졌다 이는지자체들의통합운영참여유인을저해하지않도록재정적으로조정하는방안이다 이에대한자세한분석과논의는제 장 재정체계합리화참고

93 69 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 지역 통합전처리원가 표 미호천권역통합후처리원가 ( 단위 : 원 / 톤 ) 통합후처리원가민간감소효과공사공단감소효과 청주시 천안시 1, , 청원군 3, , , , 음성군 연기군 진천군 증평군 1, , 계 (-45%) (-9%) 안성천권역 안성천권역의경우평택 화성 안성시는민간위탁형태로 오산 수원시는직영형태로운영되고 있다 하수처리인구를살펴보면수원시가 만명으로가장많고 화성시 만명 평택시 만명 오산시 만명이며 안성시의경우에는 만명으로규모가가장작다

94 70 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 안성천권역기본운영현황 지역 운영형태 처리원가 ( 원 / 톤 ) 하수처리인구 ( 천명 ) 현실화율 (%) 수원시 직영 470 1, 화성시 민간위탁 평택시 민간위탁 1, 오산시 직영 안성시 민간위탁 1, 계 , 안성천권역의통합효과를추정한결과 통합한후의처리원가는운영형태별로민간위탁일 경우약 Δ 원 톤 의감소효과가발생하였고 공사공단일경우약 Δ 원 톤 의 감소효과가발생하는것으로추정되었다 표 안성천권역통합후처리원가 ( 단위 : 원 / 톤 ) 지역 통합전처리원가 통합후처리원가 민간감소효과공사공단감소효과 수원시 화성시 평택시 1, 오산시 안성시 1, , 계 (-37%) (-23%)

95 71 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 금강하류권역금강하류권역의경우권역에속한 개지자체모두민간위탁형태로운영되고있다 하수처리인구는공주시가 만명으로가장많고 논산시 만명 부여군 만명 청양군 만명이다 금강하류권역은급수인구가비교적작은지자체로구성되어있다 표 금강하류권역기본운영현황 운영형태 처리원가 ( 원 / 톤 ) 하수처리인구 ( 천명 ) 현실화율 (%) 공주시민간위탁 1, 논산시민간위탁 부여군민간위탁 청양군민간위탁 계 1, 금강하류권역의통합효과를추정한결과통합한후의처리원가는운영형태별로민간위탁일 경우약 Δ 원 톤 의감소효과가발생하였고 공사공단일경우약 Δ 원 톤 의 감소효과가발생하는것으로추정되었다 표 금강하류권역통합후처리원가 ( 단위 : 원 / 톤 ) 지역 통합전처리원가 통합후처리원가 민간감소효과공사공단감소효과 공주시 1, , , 논산시 부여군 청양군 계 1, (-24%) 1, (-17%)

96 72 물자원가치변화와물산업선진화전략 낙동강하류권역낙동강하류권역의경우김해시와창녕군은공사공단의형태로운영되고있고 밀양 창원양산시의경우에는민간위탁형태로운영되고있다 본권역내에서청도군만이직영형태로운영되고있다 하수처리인구를살펴보면김해 창원시가 만명이상으로가장큰규모를형성하고있고 그다음으로양산시는 만명을나타내고있다 밀양시 청도 창녕군은 만명정도로비교적작은규모를이루고있다 표 낙동강하류권역기본운영현황 운영형태 처리원가 ( 원 / 톤 ) 하수처리인구 ( 천명 ) 현실화율 (%) 창원시 민간위탁 김해시 공사, 공단 양산시 민간위탁 1, 밀양시 민간위탁 창녕군 공사, 공단 청도군 직영 계 , 낙동강하류권역의통합효과를추정한결과통합한후의처리원가는운영형태별로민간위탁일 경우약 Δ 원 톤 의감소효과가발생하였고 공사공단일경우약 Δ 원 톤 의감소효과가발생하는것으로추정되었다

97 73 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 표 낙동강하류권역통합후처리원가 ( 단위 : 원 / 톤 ) 지역 통합전처리원가 통합후처리원가 민간감소효과공사공단감소효과 창원시 김해시 양산시 1, , , 밀양시 창녕군 청도군 계 (-42%) (-1%) 하수도통합효과지금까지하수도통합이일어났을경우운영형태에따라서민간위탁운영과공사공단위탁운영의경우나타날수있는통합효과를분석해보았다 민간위탁운영의경우가공사공단위탁운영보다처리원가의감소효과가크게나타날것으로분석되었다 또한본분석에서살펴보았던추정된통합후처리원가를총처리비용을기준으로분배하였을경우감소효과가통합권역에포함되는모든지자체에동일하게적용되므로지역적인특색을반영하지못하여형평성에문제가발생할수있을것이다 따라서보다알맞은비용분배방식의고찰이필요할것이다 회귀모형을통한통합효과분석은현재의상하수도사업운영에서나타나는자료를이용해추정된추세를통합후의대형화된사업의결과추정에활용하여이루어진것이므로 통합후사업운영이현재와같이완벽한하나의사업으로운영될경우를전제한다 따라서통합이이상적으로이루어진경우기대할수있는통합효과이다

98 74 물자원가치변화와물산업선진화전략 3. 상하수도사업통합추진의평가 현재진행되고있는상하수도사업통합운영추진상황을평가하고그에따른과제및추진개선방향을검토해보면다음과같다 현재의통합운영추진구조는이러한긍정적인효과를가져오기어려운부분이있는데 이는다음과같다 통합운영사업내의지역사업간취수체계나시설의유기적연계운영이나조정등이이루어지지않아이에따른효율성제고가이루어지기어렵다 상수도통합운영과하수도통합운영이독립적으로추진됨으로써상하수도사업의수직적연계통합에의한효율성제고가미비하다 또한 통합후운영방식의제한과그에따른경쟁제한 통합사업의효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조의미비는상하수도사업의효율화와경쟁력강화를가져오기어렵게한다 구조적으로 통합권역내사업및재정운영체계의지역간분리로지역균형및보편적서비스제공이라는정책방향에긍정적효과를가져오기어려운문제가있다 1) 통합의범위와구조현재추진되고있는통합운영은구조적인측면에서통합에따른효율성제고가제대로이루어지기어려운형태로진행되고있다 통합권역내사업의운영에있어서취수체계및시설운영의유기적연계 조정등이이루어지지않으며 권역내사업및재정운영체계가지역간에분리되어운영되는구조이다 통합에따른효율성제고는사업운영의규모가증대되고증대된사업내에서시설운영및취수 정수 급배수 하수배제 처리간의유기적연계를통해자원이용및시설운영의효율화를통해이루어질수있으나 현재의구조와같은분리운영구조에서는이러한효율성제고가어려운문제가있다 또한상수도사업과하수도사업통합운영이서로다른계획과방법으로추진되고있으며 통합운영계획에서나타나는통합권역의범위도상수도사업과하수도사업이상이하게설정되어있다

99 75 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 이러한구조에서상수도사업과하수도사업의수직적통합운영에따른효율성개선이이루어지기어렵다 상하수도사업은상수의효율적인공급과하수로배출한오염물질의효과적인처리라는서비스를공급해주는사업으로서 희소한물자원의합리적인이용과하수의적정처리를통한환경오염방지등수계수자원의관리체계와밀접하게상호연계되어있다 수계에걸친상하수도사업은상류의하수도사업의성과가원수의수질을통해하류의상수도사업에영향을미치게되어외부효과로도서로연계되어있다 상하수도의사업구조는유사한관리형태를갖고있다 이러한상하수도사업조직의구조의유사성은당해서비스를제공하는지역적범위가중첩되어있다면통합의가능성과통합운영시운영관리의효율성제고가능성을높게해주고있다 상하수도사업모두장치산업으로서관망을통한서비스의공급이라는측면에서공급체계가매우유사하다 네트워크산업으로서의이러한특성으로인해두사업을담당하는지자체는두사업의통합운영시범위의경제의발현으로상당부분사업의효율성을높일수있을것으로예상된다 현재와같이분리추진되는상수도사업및하수도사업통합운영구조에서는상하수도사업의수직적연계 통합에의한효율성제고가어려우며 시설운영및경영관리상의연계성을위해분리된상 하수도통합사업간의조정이필요하다 2) 운영체계와관리 (governance) 구조통합운영계획에따르면 통합후운영방식모형에제한이있어 상수도사업의경우는공기업위탁이나지방공사 상수도조합 도직영의형태 하수도사업의경우는지방공사나민간위탁혹은공기업 민간공동위탁의형태로제한된다 이러한제한된형태에서는경쟁력있는전문사업자가희소한상황이므로사업운영의전문화를도모하기어려우며 경쟁촉진에있어서도어려움이있다 이는통합사업에대한관리구조와도연계되는데 통합사업의효율성을제고하고경쟁력을강화

100 76 물자원가치변화와물산업선진화전략 하기위한사업관리구조의필요성이있으며 또한통합위탁사업의경쟁촉진과성과관리를위한 위탁관리체계가필요하다 3) 통합추진의유인과도구통합운영의추진에있어통합에따른효율성제고보다는통합에수반되는국고보조가지자체통합참여의유인이되고있으며 따라서효율성개선의유인에의해이루어지는통합과는달리통합에따라효율성제고의결과를가져오지못하거나지자체의자율적의사결정에의한최적통합이유도되지못하는문제가발생하게된다 효율성의추구에의한최적통합이유도될수있도록지자체의의사결정을왜곡하지않는방향에서지원체계등을정비할필요가있다 통합추진의유인으로서국고보조의타당성또한검토되어야할것이다

101 77 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 4. 통합운영상하수도사업과정책 그림 3-4. 통합운영상하수도사업과정책연계 상하수도정책의주요방향은 사업의효율적운영을통한서비스의효율적 효과적인공급이며 이와연계되어상하수도사업의경쟁력강화및경쟁력있는산업육성이중요한정책이슈가되고있다 또한공익재화인상하수도서비스공급에있어 보편적서비스의공급및지역적서비스이용의균형도중요한정책방향이다 궁극적으로상하수도부문은 물자원을효과적으로이용하고합리적으로관리하고자하는정책목적에직접적으로연계되어있다 상하수도사업의통합운영을통해이러한상하수도주요정책방향에부합되는효과가기대되었다 먼저사업의범위와규모가확장되면서규모및범위의경제에따른운영효율성제고를

102 78 물자원가치변화와물산업선진화전략 기대할수있다 또한확장된사업범위내에서의시설투자의합리화를기할수있어투자효율성도제고할수있으며 대규모사업의운영에요구되는사업자의전문화도이루어질수있을것이다 통합운영은서비스공급단위의광역화를가져와현재와같이세분화된사업체계에서보다지역적서비스균형측면이제고될수있다 또한광역화된사업범위에따라물이용의연계성이향상되고물관리 하수처리 및물이용외부효과의내부화범위도확장되어보다합리화된물이용및관리를기대할수있다 그러나현재의통합운영추진구조는이러한긍정적인효과를가져오기어려운부분이있는데 통합운영사업내의지역사업간취수체계나시설의유기적연계운영및조정등이이루어지지않아이에따른효율성제고가이루어지기어렵다 상수도통합운영과하수도통합운영이독립적으로추진됨으로써상하수도사업의수직적연계통합에의한효율성제고가미비하다 통합후운영방식의제한과그에따른경쟁제한 통합사업의효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조의미비는상하수도사업의효율화와경쟁력강화를가져오기어렵게한다 통합권역내사업및재정운영체계의지역간분리로지역균형및보편적서비스제공이라는정책방향에긍정적효과를가져오기어려운문제가있다 본절에서는이러한구조적문제점의해소를포함한통합운영상하수도사업의정책과제를도출하여보고자한다

103 79 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 가. 통합운영효율화의과제 1) 물자원개발과이용체계의조정수도사업통합운영의추진과더불어광역상수도와지방상수도의역할재정립이필요하다 광역상수도는 개이상의지방자치단체에원수나정수를공급하는일반수도로규정되는데 통합운영지방상수도의경우에도통합권역에포함된다수의지자체에취수 정수 급배수를포함하는수도서비스를공급하게된다 따라서지방 광역사업자를포함한수도사업자의지위와역할 사업범위에대한정비가필요하다 또한물자원의개발기능 물서비스공급기능의재조화가수반되면바람직할것으로사료된다 현재물자원개발기능과광역물서비스공급기능을하나의사업자 수자원공사 가복합적으로수행하고있으나 물자원개발은공공성이높아정부의지원이이루어지고있는반면 공익재화인광역물서비스공급기능은통합운영추진에따라역할조정이이루어지고통합위탁시장에서광역서비스공급을위해경쟁하는구조로정비될것이다 따라서두기능의합리적인수행과물서비스시장에서의공정한경쟁이이루어질수있도록하기위해서는두기능이분리 전문화되는것이바람직할것이다 물자원개발 물서비스공급기능의정비와더불어자원 서비스의수직적연계체계구축을위한재정비도이루어져야할것이다 통합운영의추진과함께상수공급서비스와하수처리서비스의수직적연계를통한효율성제고도이루어져야할것이다 현재의통합운영추진계획에서는상수도와하수도부문의통합운영이독립적으로추진되며 통합운영권역도상 하수도부문이일치하지않아상하수도서비스의수직적통합을통한효율성제고는이루어지기어려운상황이다

104 80 물자원가치변화와물산업선진화전략 그림 3-5. 물자원개발과이용체계의조정과제 2) 통합추진을위한정부보조정책통합운영을촉진하기위해정부의보조가이루어지고있는데 상수도사업통합추진에대해서는상수관망최적화사업예산의지원과환경부보조사업예산의우선지원등이제공되고있으며 하수도사업통합추진에대해서는수계기금으로부터지원되는기초시설설치 운영비지원을차등화하는등의재정적유인을제공하도록하고있다 이러한정부의재정적지원이합리적인지에대해검토할필요가있다 통합운영의추진이운영의통합에따른효율성제고등의유인에의해지방자치단체에서자발적으로이루어지는것이아니라 정부가지원하는재정적유인에의해추진된다면 지방자치단체의통합추진유인을왜곡할뿐아니라 통합운영추진의타당성및효과성에대한평가자체를왜곡할가능이있다 또한이러한정부의재정지원정책은지속가능하지도않다 정부재정지원을유인으로통합운영에참여한지자체들이지속적으로통합을통한편익을가지도록하기위해서는재정지원또한지속적으로필요하나 이러한지속적지원은지원근거가미비할뿐아니라이를위한재원조달의문제가있다

105 81 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 그림 3-6. 통합추진을위한정부보조정책개선의과제 나. 운영전문화및경쟁력강화 1) 운영전문화통합운영의추진과함께통합사업운영사업자의전문성에대한요구는더욱높아지게된다 통합사업의경영형태는다양한형태로나타날수있는데 지지체연합에의한조합이나지방공기업에의한운영 전문공공부문사업자 수자원공사 환경공단 나민간부문사업자에대한위탁운영의형태등이다 다양한통합사업경영형태에대해사업자경쟁력 경쟁제고가능성및산업육성가능성 사회적수용성고려포함 측면에서평가하고 그에따라운영전문화 전문사업자육성을위한전략 방안의구축이필요하다 또한위탁운영의형태에대해서는전문사업자위탁을위한체계의구축이요구된다 그림 3-7. 운영전문화의과제

106 82 물자원가치변화와물산업선진화전략 2) 통합운영상하수도사업의효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조통합운영사업의효율성제고및경쟁력강화를위해서는통합사업에대한위탁운영체계의구축과경쟁을촉진하고성과를관리할수있는관리체계의마련이필요하다 사업규모가커지고위탁의범위가사업으로확대됨에따라보다전문적인위탁관리체계및성과관리체계가구축 운영되어야한다 통합사업에대한성과관리는사업성과관리체계를통한간접경쟁및성과통제 그리고위탁관리체계를통한직접경쟁및성과통제의구조로이루어질수있다 통합운영의추진은지방자치단체의의지에의해자율적으로이루어지는구조이므로 통합운영이추진된지역과통합운영이진행되지않은지역이공존할수있다 따라서사업환경과규모 경영형태등이상이한통합사업및비통합사업의성과를합리적으로평가하여효율적경영의유인을제공할수있는성과평가및유인제공방안의고안이필요하다 또한위탁관리및성과평가체계에는사업자가정책적목적을위한투자나비용지출을통해나타난성과에대한유인제공방안이고안될필요가있다 그림 3-8. 효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조

107 83 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 다. 재정 - 요금정책 1) 요금정책및재정체계합리화현재상하수도사업은비용에미치지못하는낮은요금수준으로인해효율적물사용이나합리적하수배출을저해하며 낮은상하수도요금은이와연계된산업 물재이용 대체수자원개발 이용등 의추진유인을왜곡하는등의문제가있다 또한낮은요금으로비용회수가어려워사업의재정적건전성을저해하며 이에따라열악한사업재정상태는효과적인서비스의공급과필요한투자를시행하기어렵게하는문제가있다 따라서요금정책과재정운영체계를정비할필요가있다 요금정책은물이용과관리를합리적 효율적으로유도하며 동시에상하수도사업재정의건전성을기할수있도록정비되는것이주요방향이다 한편으로는공정하고형평성있는물이용과관리를추구하기위해요금의설정에있어타당한근거에따른공평한차별화가이루어질수있도록하는것이중요하다 궁극적으로는요금의설정에있어서비스공급 이용의효율성과사회적고려가균형있게조화되도록하는것이과제이다 그림 3-9. 요금정책및재정체계합리화의과제 2) 상하수도서비스이용에대한사회적고려 상하수도서비스의공익재화적특성과필수적소비재로서의성격을고려할때서비스이용에

108 84 물자원가치변화와물산업선진화전략 대한사회적고려 지불가능성의고려 가필요하다 지불가능한물이용에의접근성보장을위한 요금정책및보편적서비스공급을위한정책의구축이필요하다 또한이러한정책목적의조정이 나제도의이행을유도하기위한사업자유인체계를구축할필요가있다 그림 상하수도서비스이용에대한사회적고려 라. 지역균형 / 보편적서비스 1) 지역적서비스차별화 - 형평성정책현재진행중인통합운영은통합운영추진의지자체수용성을위해통합사업내지역간요금차별화정책을유지하고있다 즉 통합사업내지역적사업및재정을분리하여운영하고있어통합운영에따른효율성제고가미비하게되는결과를가져오고있다 지역간서비스공급비용의차이를반영한요금의합리적인차별화나 보편적서비스의공급과지역간서비스이용의형평성을추구한요금의비차별화등은사회적동의 를전제한정책적의사결정의문제이나 통합운영의추진과함께통합사업내지역간요금차별화정책의타당성을검토할필요가있다 통합운영의수용성은해치지않으면서통합운영의효과성과지역적형평성목적을달성할수있는통합사업내요금조정방안이고안될필요가있다 또한통합사업간의차별화된요금에대해서는공정하고형평적인 요금설정기준의구축과사회적동의의과정을통해조정될수있을것이다

109 85 제3장수도사업통합추진의평가및영향분석 그림 서비스의지역적형평성정책과제 2) 지역적형평성을위한재정조정정책상하수도서비스공급의지역적형평성제고를위해사업여건이열악한지역에대한재정적보조나사업자간재정조정정책이고려될수있다 이를위해서는공정하고형평적인상하수도서비스공급의기준과합리적인차별화의기준정비가선행되어야하며 재정적보조나사업자간재정조정정책등조정방안의타당성검토와실현을위한방안의설계가필요하다 그림 지역적형평성을위한재정조정정책의과제 마. 연계사업정책 - 물절약, 재이용, 대체수자원개발 이용정책 수도사업과물절약및재이용정책 사업은연계추진될필요가있다 수자원개발과수도서비스공급 그리고물재이용및대체수자원이용은상호유기적으로연계되어일관적인구조에서계획되고추진되어야한다 그러나수도사업자는수도서비스공급등에영향을줄수있는물절약이나재이용정책및

110 86 물자원가치변화와물산업선진화전략 사업의추진에대한유인을갖기어렵다 또한수도요금현실화가이루어지지않은상황에서물절약 재이용 빗물이나지하수등대체수자원이용을위한효율적인소비자투자를유인하기위해서는경제적유인부여의필요성이있다 따라서적정한물절약 재이용 대체수자원이용정책추진을위한수도사업자의사업이나투자 제도의운영등정책목적의성과에대한유인체계를구축할필요가있다 그림 연계사업정책과제

111 제 4 장 통합수도사업과수도사업정책정비

112 88 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 통합운영추진효율화 가. 상하수도사업통합의추세와논의 1) 물사업통합의추세와논의15) 물부문은다양성 지리와유역조건 지방으로의책무의위임과같은정치적여건등과함께분권화 되어온것이추세이다 그러나최근물부문에있어공급과재원조달등에있어발생하는비효율성으로인해유럽국가들에서통합의추세가발생하고있다 이는통합으로규모가커진물사업은규모의경제를얻을수있고 효율성과동시에자본시장에접근기회가 증진될수있다는데기초하고있다 앞으로물부문은더통합하는방향으로재정립될것으로 보고있다 그러나최적사업규모는각국가의특성의영향을받으며 일반적인수준으로결정되기어렵다 사업의최적구성은규모뿐아니라범위 밀도의경제 가동시에고려되어야하며 국가경제발전정도 공급여건 방법등에따라경제와비경제가상이한수준으로나타나기도한다 물부문의최적사업규모에관한연구들도서로다른결과를제시하고있는데접근방법과방법론이다른연구결과를직접비교하기는어려우나 예를들면 의연구에서는물사업의기술적규모의경제는 만급수전에서극대가되는것으로나타났다 그러나독일의연구에서는약 천명 천급수전 일본의연구에서는인구기준으로 천명이물공급시설의최적규모라고하였다 사업통합을통해규모와범위의경제뿐아니라재정적규모의경제 가제고될수있는것으로논의되는데 이는투자활동을계획하고자금을충당하는활동을통합함으로써효율화하게되는것을말한다

113 89 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 또한물산업통합의타당성으로거래비용의감소도이야기되는데 이러한특성은고정비용의비율이높은산업과관련되며 물산업은고정비용이전체의 까지차지하고있어거래비용감소의특성을보일것으로보고있다 분화된물부문의문제를극복하기위한대안중하나는지자체간협력을형성하는것이다 지자체간협력의형성을유도하는주요추진력들은다음과같이나타났다 정치적인측면 - 정책적인목적의달성재원조달 취약지역에의서비스공급등정책적목적을달성하기위해추진되며 정치적으로지자체간협력의형성을위해기본적인원리를설정해야하고 지자체간협력을형성하는과정의초기에정치요소가핵심적인역할을할수도있다 경제적인측면 - 효율성증가의달성 지자체간협력의형성을위한일반적인원칙과근본적인근거는특히규모의경제달성을 통한효율성제고목표이다 재정적인측면 - 물인프라확대및개선을위한지속적인자금의확보지자체간협력의형성으로확장된사업단위가정부 국제투자자혹은은행과사적투자자들이제공하는자금에더쉽게접근할수있다는것에연관된다 지역화사례들과일정규모이상의사업규모기준을두고있는 등의자금지원체계등도지자체협력에의한사업규모확장의명확한유인을제공한다 지리및수문조건수문지리적인조건들은지자체간협력의형성에있어고려하여야할주요한특성이다 효율성을촉진하기위해서는지형적조건과 가능하다면유역수준에서지자체간협력이형성될수있도록해야한다

114 90 물자원가치변화와물산업선진화전략 생산능력향상 협력을통한사업규모의증대는물서비스공급을위한전문적인능력의형성으로유도한다 이러한요인들은모두지자체간협력을형성하는방향으로작용한다 그러나실제적인협력의 구성에있어서는가능한형태들이다양하게나타날수있으며 실제적으로많은다른종류의 형태들이국가사례에서실증되었다 2) 공공서비스공급을위한지자체간협력 - OECD 국가들의경험유럽의분권화된지자체들이물서비스부문에서뿐아니라공공서비스의공급에있어효율성을제고하기위한통합의가능한전략은지자체간의협력체를구성하고연합하여서비스를제공하는것이다 지자체간연합구성의가능한형태와기구의구성은국가와정책부문에따라서충분히달라질수있어 국가들의경험에서도다양한형태들로나타났다 에서제시한세가지유형으로최근의동향을나타낼수있다 통합된지자체간주체 공법모형 주요기능을사전에결정하며 물과폐기물서비스 등의기초적인공공서비스제공을목적으로한다 재정및법적사항에대한국가의관리감독 체계가잘발달되어있고법적인구조가매우상세하게개발되어있다 프랑스등 공공서비스를공동공급하기위한실용적연합조직 협회 연합 기업 또는비공식적인협력 일반법모형 보다유연한모형으로 법의적용이특화되지않으며감시감독도제한적이다 계약절차에적용되는규칙의대부분은규정에명시되어있다 중간적모형 대부분의국가들에서적용되며두모형의혼합형이다 국가나지역에따라다른유형으로나타나고있는데 유일하게오스트리아사례에서는세가지 유형이모두존재한다

115 91 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 오스트리아에서의지자체간협동의첫번째사례는 상수도조합 물서비스분야의특수목적조합 으로 하나의사업에서여러곳의지자체에공공서비스를제공하는형태이다 물공급서비스혹은하수처리서비스각각이거나두가지서비스모두를여러지자체에게하나의물사업에서공급을한다 이협력형태는물분야의소규모화된구조를극복하기위한방안으로나타난다 두번째사례는 국가조합 으로물사업에대한공통기반을제공하기위한것이다 국가조합은물사업에대해교섭과능력배양을제공하며 통합조달을통해비용저감이가능하지만물사업의수에는영향이없다 이형태는분산화문제에대한근본적대안은아니다 지자체간서비스공급의세번째형태는계약을기반으로한다 지자체간의계약을통해한지자체가다른지자체의물사업을동시에운영하고관리할수있는형태이다 이협력은더효율적인서비스공급을목적으로하며 사업의규모가확장되고재정적규모의경제를달성할수있다 3) 지자체간협력유형과특성지자체간협력 의유형과특성을요약해보면다음의표와같다 표 4-1. 지자체간협력의목적과유형사례 국가단계의 IMC ( 자발적인멤버십 ) 지역사회단계의 IMC IMC- 계약에의한서비스제공 개별지역사회의 IMC 목적 능력형성, 교육, 정보교환, 교섭 기구와경험의공유 운영상의규모의경제 조달에서부터서비스제공인수까지광범위한지자체간대안 IMC 설정 - 지자체들은새로운기관으로책무이전 예 상수도조합 시설운영의협력

116 92 물자원가치변화와물산업선진화전략 목적 예 물분야의지역화 ( 강제적인접근법 ) 모든지역지자체들의 IMC 참여촉진 ( 자발적혹은강제적 ) 오스트리아북부의 IMC, 루마니아의사례 표 4-2. 지자체간협력의추진요인과 OECD 국가사례 책무의협력 / 이전정도 목적 / 추진요인 국가단위의 IMC ( 상수도협회 - 자발적참여 ) 개별지자체들에의한 IMC 형성 ( 자발적참여 ) 물부문의지역화 ( 지역적단위의 IMC - 강제적참여 ) 정책 ( 추진요인 ) : 미리정의된목적의달성을위한의사결정 오스트리아 - 국가물조합 ( 로비, PR, 연수프로그램 ) 루마니아 - 물부문의지역화 지리 / 환경 ( 추진요인 ) : 물이부족한지역에서물에접근을용이하게하기위함 오스트리아 - 남동부물부족지역 생산능력향상 ( 추진요인 ) : 직원의전문성강화등 오스트리아 - 물시설의협력 재정 ( 추진요인 / 목적 ) : 서비스제공에서자본시장, 펀드, 민간사업자의참여등을용이하게하기위함 루마니아 - 물부문의지역화 경제 ( 추진요인 ) : 효율성 / 규모의경제 - ( 목적 ) 비용감소 프랑스 - 인구밀집지역 프랑스 - 광역도시권 ( 지방수준이아닌프랑스의몇몇큰도시들이의무적으로참여 )

117 93 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 표 4-3. 지자체간협력형성의장 단점 정치 / 제도적특성 잠재적인이득 / 장점 - 지자체간협력증가는다른공공서비스혹은프로젝트의협력으로확장될수있음 - 지역수준에서능력및전문성부족을완화함으로써물시설의조정관리개선 - 민간부문참여에대한관심을높일수있지만, 농촌지역이포함되어있는경우에는유인감소 잠재적인제약 / 단점 - 시설공급에서의민간부문의참여는대중과정치적저항생성 - 높은비용의지자체를보조해주는형태가되므로낮은비용의지역사회에서반발 - 민주주의의책임감상실 : 서비스제공자사이의직접적인비교를통한경쟁의가능성이제한 - 존재하는시설은재설계될수없기때문에효율성증진의가능성을제한. 인원감축에대한노동자들의저항 - 정치적의지가모든단계 ( 중앙, 지역 ) 에서요구되어짐 환경 / 지리 / 수문적특성 - 물이부족한지역에서물자원의접근성증가 - 물자원관리에대해더통합된접근 - 지역물부문에있어환경보호와지속가능한발전에대한보다효과적인접근 - 행정적경계가유역경계와맞지않은경우물사용자간에갈등과협조부족 재정적특성 - 은행금융과국제투자자에대한접근성 - 민간부문참여는규모의경제와함께운영효율성의극적인개선을가져올수있음 - 비용이높고낮은지역간의비용분담 - 경영, 기술적인노하우그리고전문지식의이전을통한전문성제고 - 조달및지원기능에서규모의경제. 이웃도시간작업설계에있어서의규모의경제 - 물공유에대한유인부족 : 물이풍부한지자체의요금인상초래가능 - 지원의필요와외부지원의잠재적고비용에대한지역인식의부족 - 대출에대한공동법적책임으로인한지자체들의높은위험성

118 94 물자원가치변화와물산업선진화전략 4) 사업통합의해외및국내사례 상하수도부문사업통합의해외및국내사례를살펴보면다음과같다 해외사례 통합주체통합추진시기운영형태상수도사업범위 상수도사업주체 요금제도 영국프랑스네덜란드 통합전통합후통합전통합후통합전통합후 중앙정부중앙정부중앙 / 도정부 1970 년대 1964 년 1970 년대 지방자치단체유역별광역민영화 1,580 개사업구역 - 지자체직영 - 민간등 사업주체별요금적용 10 개유역별 23 개사업자 지방자치단체 3,729 개사업구역 -1973년 : 10 개유역별공 -지자체직영사화 -민간사업자 -1989년 : 민영화 사업자별요금적용 유역별광역민영화 6 개유역 - 지자체 ( 시설소유 ) - 전문사업자 ( 운영 ) 민간주도 231 개사업구역 권역별수도공사 10 개사업자 -지자체직영 -공사, 민간등광역공사 사업주체별요금 사업자별단일요금 장점 단점 - 유역단위의계획과관리가능 - 신속한물기업의육성 - 규모의경제가능 - 지방자치단체및종사자등반발 - 지방분권화에배치 - 지역별독점화로폐해발생및유효경쟁곤란 -유역에 기반한 통합수자원 관리 - 민간기업과지방자치단체의오랜기간긴밀한협력 - 규모의경제로인해서원가절감에따른요금절감효과 - 공사화로인해전문인력확보및노하우축적 -다양한 시민계층의 참여를 -지방자치단체가소유및운 통한양방향수자원정책수립및집행 영함으로써공익성확보 -경영효율성과합리성강화 -민간부분의상수도사업주도로, 1985년부터2005 년까지 20년간상수도요금이 250% 증가 ( 같은기간물가상승률 30%) 로인한소비자반발증가 2009년부터공영화시도 - 통합및노하우축적의시간이필요

119 95 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 효과 특징 영국프랑스네덜란드 통합전통합후통합전통합후통합전통합후 투자활성화 17 억 (1980 년 ) 36 억 (2005 년 ) 운영관리비감소 31 억 (1993 년 ) 28 억 (2004 년 ) 누수율감소 15.2%(1993 년 ) 10.3%(2003 년 ) 서비스개선 -5 일내응답한요금관련문의 79.8%(1992 년 ) 95%(2006 년 ) 합리적인수자원관리를위해유역별통합 <1973 년 Water Act 개정 > 광역화를통해규모의경제 -10 개유역별물관리청설치 - 물공급, 하수 배수기능과하천관리기능통합 - 중앙정부의통제권행사 ( 정책수립및인사 재정등 ) - 지방자치단체는임원일부를선임하여수자원수요 공급계획에관여 유역에기반한통합수자원 공공성 관리 민간기업과 지방자치단체의오랜기간긴밀한협력 다양한시민계층의참여를 통한양방향수자원정책수립및집행 합리적인수자원관리를위해유역별통합 상수도시장의 79% 위탁 - 민간회사중 3 개가 98% 점유, Veolia(51%), Suez(24%), SAUR(13%) 규제시스템이분화되어발달 - 업무총괄 ( 환경지속개발부 ), 재정적 기술적지원 ( 물관리청 ), 소비자및전문가대표등의참여 ( 유역위원회 ), 직접규제 ( 지자체 ) - 주주가지방자치단체인주식회사형태의공사화 -100% 보급률 -안정적인공급 시설운영의우수성 -10% 대의낮은수도요금상 승률 ( 물가상승률약15%) -4% 대의낮은무수율 전문성 -높은 노동생산성 ( 직원 1인 당 792개수용가 ) -인원감축으로 인한 인건비 의감소 국가와도가사업자간의자발적인통합을유도 단계별광역화 1 단계 (1940 년대 ) 2 단계 3 단계 4 단계 (2000 년대 ) - 소규모민간수도업체위주 - 상수도조합의직영기업설립과민간수도업체통합 - 관리조직 ( 조합 ) 과운영조직 ( 공사 ) 분리및운영조직통합 - 광역 / 국가공기업으로통합

120 96 물자원가치변화와물산업선진화전략 이탈리아 일본 통합전통합후통합전통합후 통합주체중앙정부지방자치단체 통합추진시기 1994 년 1960 년대 운영형태지방자치단체최적지역범위지방자치단체광역지방자치단체 상수도사업범위 상수도사업주체 장점 단점 특징 8,000 여개개별지자체 지자체직영 91 개단위로통합 - 지자체 ( 시설소유 ) - 전문사업자 ( 운영 ) - 규모의경제달성으로인한원가절감에따른요금절감효과 - 민간기업과지방자치단체의긴밀한협력 3,181 개시정촌 ( 광역 16 개구역 ) 지자체 - 수도요금의격차감소 - 시설노후화감소 - 보급률증가 - 경비절감 전체시정촌의 2/3 가통합논의 ( 광역 192 개구역 ) 지자체 -완전한수계단위가아닌정치적고려로 -요금격차가큰경우지역간문제발생가능인한통합으로문제가발생할가능성하며, 이경우순차적으로요금통일 년대후반고도성장을거치면서수요가급증하여통합시도 - 수원개발사업과수도사업광역화에대한국고보조제도도입 (1967 년 ), 2006 년까지재정지원을통한상하수도통합유도정책 - 행정자치구의통합을우선하고, 그후에수도사업통합

121 97 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 국내사례 - 제주도 구분 통합전 통합후 통합형태 지자체간통합 통합주체 도정부 통합추진시기 2000년대 상수도사업범위 4개사업구역 1개사업자 상수도사업주체 지자체직영 요금제도 사업주체별요금 단일요금 장점단점효과특징 - 균형적인용수공급으로인해지역차해소 - 장기적인광역용수체계구축 - 통합운영및유휴시설정비로경영합리화 - 단일요금으로인한요금수입감소로재정적자증가 - 통합으로노후화된시설통폐합함으로써원가하락 ( 유휴시설 65 개소를통폐합, 48 억원의운영비절감 ) - 광역상수도가동률제고 (32% 53%) 로운영비절감 -996 억원을투자하여 88 천톤 / 일의수원개발및 94 관로설치로광역급수체계구축 - 무분별한지하수개발, 불안정한공급등의문제로통합추진 - 행정계층구조까지연계한완전통합 - 수용성문제발생 : 사업환경이좋은제주시의반발로현실화율감소 ( 현실화율 : 93% 60%) 나. 통합추진형태검토 1) 지방자치단체간협력상수도공급에대한책무는지방자치단체가지게되며 상수도공급을위한시설의설치및운영관리역시지자체가직접담당하도록되어있다 수도법제 조 수도사업의인가를받아경영할수있는수도사업자는현재로서는지방상수도에대해서는지방

122 98 물자원가치변화와물산업선진화전략 자치단체로제한되어있다 현행수도법체계에서지방자치단체가가지는수도사업자의지위는수도시설의위탁운영여부와는상관없이어느경우에나그대로유지된다 사업의통합운영을통한효율성제고를도모하기위해수도사업자인지방자치단체들간의협력이이루어질필요가있는데 현행법상지자체간공동운영혹은위탁등의방법으로일반수도사업자 지자체 의구조와지위를유지한통합 협력 운영이가능하다 관련법규정의내용은다음의표와같다 통합운영사업의공동위탁등에대해서는일부지침이마련되고는있으나 관련제도와규정을보다정비할필요가있다 표 4-4. 지방자치단체간협력관련법규 공동처리 위탁 국가의권고 / 지도 관련법 지방자치법 - 제 147 조 ( 지방자치단체상호간의협력 ) 지방자치법 - 제 152 조 ( 행정협의회의구성 ) 지방자치법 - 제 151 조 ( 사무의위탁 ) 수도법 - 제 23 조 ( 수도시설운영 관리업무의위탁 ) 지방자치법 - 제 166 조 ( 지방자치단체의사무에대한지도와지원 ) 내용 지방자치단체는다른지방자치단체로부터사무의공동처리에관한요청이나사무처리에관한협의 조정 승인또는지원의요청을받으면법령의범위에서협력하여야한다. 지방자치단체는 2 개이상의지방자치단체에관련된사무의일부를공동으로처리하기위하여관계지방자치단체간의행정협의회를구성할수있다. 소관사무의일부를다른지방자치단체나그장에게위탁하여처리하게할수있다. 지방자치단체인일반수도사업자는수도시설의운영 관리에관한업무의전부또는일부를지방자치단체인수도사업자에게위탁할수있다. 중앙행정기관의장이나시 도지사는지방자치단체의사무에관하여조언또는권고하거나지도할수있다.

123 99 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 2) 통합운영체계구축 사업의통합운영을위한사업조직은지자체간연합에의한광역사업조직이통합사업을운영하 는형태와 지자체사업을통합적으로전문사업조직에위탁 운영하는형태가가능할것이다 지자체연합에의한광역사업조직중규모이상사업자의자율통합의경우나주도적사업자에의한통합의경우에적용될수있는방법으로 지방자치단체간연합에의한광역사업조직을구성하는방안이다 이는현재의상하수도사업체계에서제도적으로가장용이하게적용될수있는방법으로 광역사업은수계에걸친상하수도사업계획에따라지역의상수공급량과오염처리총량을기준으로비용을분담 시설건설및공동운영하게된다 현재지자체간계약에의해인근지자체로부터정수를구매하거나인근지자체의하수를유입하여대신처리하고있는사례가존재하나이는범위가매우한정적이며 수계에걸친사업합리화의측면에서사업단위를권역화하는방향으로조정되어야할것이다 지자체간상하수도사업공동운영의방법으로는 지방자치단체간연합조직 지방자치법제 조 을설치하여상하수도사업을운영하도록하거나 지방자치단체공동의지방공기업을설치하는방안 지방공기업법제 장제 조에의한지방직영기업혹은제 장제 조에의한지방공사 이고려될수있다 지방자치단체간연합조직 조합 으로설치할경우연합에참여한지자체간에비용분담등지역간이해가다른사안에대한합의가어려운문제가여전히남아있게되며 조직의성격이자치단체행정부서의일부로서자치단체간공동의행정업무를수행하는형태이므로전문성제고에한계가있다 지방공사를설치하는경우지자체조합에비해전문성을제고할수있는장점이있으나 지방공사공동설립에따른지방자치단체간협조가중요하게요구되며 관련지방자치단체들과의관계정립등이과제이다 또한공동설립된지방공사에대한관리 의책임등이분산되어있는문제가있다

124 100 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 4-5. 지자체연합에의한광역사업조직 근거 지방자치법제 149 조 지자체간연합조직 지방공기업 지방공기업법제 2 장제 2 조에의한지방직영기업혹은제 3 장제 49 조에의한지방공사 장단점 지자체간에비용분담등지역간이해가다른사안에대한합의가어려운문제 조직의성격이자치단체행정부서의일부로서자치단체간공동의행정업무를수행하는형태이므로전문성제고에한계 지자체조합에비해전문성을제고할수있는장점 지방공사공동설립에따른지방자치단체간협조가중요 공동설립된지방공사에대한관리 (governance) 책임의분산문제 전문적광역상하수도사업조직전문적인광역상하수도사업조직이시설사업에대한투자재원조달에서부터시설사업전반을운영하며 서비스공급을원하는지방자치단체에수급계약을통해서비스를제공하도록하는형태이다 이러한광역상하수도사업조직은공사형태로공공부문이운영하거나 민영화형태를포함하여독립적인전문사업자에일임하는형태가될수있다 주도적지자체에의한사업광역화및전문화추진의경우는주도적지자체가설립한공사형태의조직이더넓은범위의지자체사업을포괄하여추진하는경우로볼수있는데 주도적지자체가주도적으로광역사업화로유도하고 광역화된사업을전문민간사업자에게위임하는방안도가능하다 중규모지자체자율통합의경우는 위에제시한지자체간연합조직이나지방공사를공동설립하는방안도가능하나 연합된지자체가공동으로전문사업자에게사업을위임하고공동관리하는방안도가능하다 프랑스의사례에서도 파리인근의지자체들이연합하여상하수도사업을민간물사업자인제너럴데죠 현 에위임하고 지자체들의연합조직으로구성된관리조직 이물사업자에의한상하수도서비스공급을관리하는형태로이루어지고있다

125 101 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 사업환경이좋지않은소규모지자체의통합에의한광역사업은전문적사업자에위임하는방향의조정이이루어져야할것이며 소규모다수지자체가전문적광역사업자를공동으로관리하는것은용이하지않고전문성을지니기도어려울것으로예상되므로전문규제조직의관리가필요할것이다 전문광역상하수도사업조직의경우 상하수도사업의계획과추진은수계관리와연계되어광역적으로이루어지게되며 따라서광역상하수도사업조직은수계관리기구와밀접하게연계되어운영된다 전문적광역상하수도사업조직의사업자로서혹은그사업기능에대한법 제도적내용은현재의법체계에대한분석을통해조정 해결되어야하는부분이다 전문적광역상하수도사업조직의유형으로고려할수있는형태는다음과같다 물부문의공사 공단 물부문의공사및공단이전문사업자로서위탁사업자가될수있다 현재한국수자원공사와 한국환경공단이전문사업자로서역할할수있을것이다 광역지방공기업 지자체간연합에의해설립한광역지방공기업혹은경쟁력있는지자체의지방공기업에통합사 업을위탁하는형태이다 공사 공단과광역지방공기업의연합체 전문사업자간연합으로 물부문의경쟁력있는사업자인국가공사 공단과지방자치단체의지방 공기업이상호의강점을결합하여시너지효과를얻을수있도록구성한사업조직형태이다 현재의법체계에서가능한단순위탁관리의범위를넘어 보다효율성을추구할수있는사업전반의포괄적인양여 가가능하도록하기위해서는현행수도법 하수도법및지방행정관련법 지방자치법 정부조직법등 잠재적전문사업자관련법 공사법 민간투자법등 에서의규정에대한분석을통해법 제도적상충을막고실제적인수도사업자의기능수행에어려움이없도록제도를개선하는것이필요하다

126 102 물자원가치변화와물산업선진화전략 민 관연합사업자 민간사업자 혹은물부문의공사 공단이나광역지방공기업과민간사업자의연합체를고려할 수있다 민 관연합시는제 섹터방식이나 설립의방안으로추진될수있다 3) 운영형태별검토 가능한통합사업운영형태에대해특성과장 단점을살펴보면다음표와같이정리될 수있다

127 103 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 표 4-6. 운영형태별특성검토 관련법특징장점단점 상수도조합 지방자치법 - 제 조 ( 지방자치단체조합의설립 ) 지방공기업법 - 제 4 4 조 ( 지방자치단체조합설립의특례 ) 항 - 제 45 조 ( 조직에관한특례 ) 항 지방자치단체조합의법적성격이불분명 조합의설립및운영과관련하여지자체의자율성이제약 상수도조합은설립운영시각지자체의민주적인참여경영이가능하고공무원신분이유지되어각지자체구성원들의참여가용이 지자체들간의이해관계를잘조정할수있는자가조합장이된다면조직성과가매우높게나타나책임경영이강화 고객관리의일원화를통해서비스에대해효율화, 노하우축적이가능 상수도조합은각지자체들간의분리출자를통해설립되기때문에출자지분비율협의시각지자체의이해관계에따라갈등가능 공무원운영에따른순환보직으로전문성, 노하우축적의어려움 통합조직의규모가작을경우이전과큰차이가없어효과가없을수있음 통합공사 지방공기업법 - 제 50 조 ( 공동설립 ) - 제 53 조 ( 출자 ) 광역공사의운영경비부담문제, 출자금처리문제, 자산 / 부채평가문제, 지방채발생문제등에대한보완필요 공사설립운영시책임경영에기초한신속하고종합적인의사결정이가능하며, 검증된전문경영인채용가능 의사결정의범위가확대되므로균형적인의사결정이가능하며, 특히경영효율성제고를위한신속한의사결정이용이 상수도업무에맞는직무와직렬전문화에따라서업무능력의강화및만족도가증가할수있으며, 정보, 지식, 노하우축적이가능 통합공사는주식회사이므로참여주주의이해관계에따라경영방침설정이어려울수있고, 경영성과가높지않을경우요금상승가능 성과주의로인해신분전환된노동자의적응이어려울수있음 현재의재무상태및경영성과상태에서경영이지속된다면투자재원을자체적으로조달하기어려울수있음

128 104 물자원가치변화와물산업선진화전략 관련법특징장점단점 전문기관위탁 수도법 - 제 23 조 ( 수도시설운영 관리업무의위탁 ) - 제 78 조 ( 권한의위임과위탁 ) 국가공사 ( K - W a t e r 혹은환경공단 ) 나민간기업이참여하는방식 현재로서는 K-Water 만참여 다양한형태가참여하여경쟁을유도할필요성 수도사업전체를전문기관에게위탁함으로써지자체는통제관리 감독기능과상수도운영기능의분리로효율성을제고할수있으며, 상수도부문의공공성및통제성을유지하면서도경영효율성달성 수탁자의세분화및전문화된조직의역할과책임을통해서비스범위의확대가가능하며, 전문적인운영시설및운영노하우를통해수도품질향상 위탁업체의관리기능이약할경우요금상승등의문제가발생가능 위탁에대한의존도가높아질수있고, 운영권위탁으로인해경영의자유도가낮을수있음 기존의상수도업무담당자들의신분전환에따라고용불안요소가발생 SPC 지방공기업법 -제53조( 출자 ) -제77조의 3( 설립 ) 자산유동화에관한법률 - 제 3 조 ( 자산유동화계획의등록 ) - 제 1 0 조 ( 자산관리의위탁 ) -제23조( 업무의위탁 ) 법인세법제51조 이방식은민간과공공부문에서동시에참여하므로이에대한운영에관한사항및감독 / 관리에대해명확하게할필요성 SPC 를설립하여공공이지분을가지고사업에관련된의사결정에참여할수있기때문에공익성을실현 공공 - 민간합동형방식은적정한채산성및수익성을추구하면서본래의도하였던균형잡힌개발과투자를적기에수행 민간부분의자본, 기술, 효율성과창의력을이용하여공공사업을수행 공공부문이사업에참여하게된다면개발이익을다시공적사업에투자재원으로활용 운영에대한감시및관리가약할경우에요금상승가능성그리고공공서비스질의하락이발생가능 기존상수도업무담당자들의신분전환에따른고용불안발생가능 참여주주의이해관계가복잡해질경우경영방침설정이어려울수있음 민간자본투자가높기때문에경영성과가좋지않을경우요금이상승가능

129 105 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 다. 통합운영효율화방안 상하수도사업의통합은궁극적으로운영통합뿐아니라시설및투자 재정통합이이루어져 운영의효율성및투자효율성의제고를도모할수있도록하는것이바람직하다 그림 4-1. 통합운영효율화의과제 그러나현재통합운영은사업여건차이에따른지역적이해로인해시설통합 투자 재정통합이추진되지못하고 일부조직통합에의한부분적운영통합범위에서추진되고있다 이러한통합의범위와통합운영방식의한계는통합에따른효율성제고효과를제한하고상하수도사업의전문화 경쟁력제고등의실현과연계하기도쉽지않은문제점이있다 통합에따른효율성개선효과성제고와사업의구조적개선에의한경쟁력강화등의추구를위해서는통합운영의범위와방식이보다결합적이될수있도록조직및시설통합을통해운영및투자 재정통합이이루어질수있도록추진되어야할것이다 따라서조직시설통합운영으로효율성을제고하며 지역적비용차이를반영한차별비용을적용함으로써통합의지역적수용성을제고하는방안이고려될필요가있다 이를위해서는결합비용을사업부문 지역 별로할당하는방안의설정이필요하며 그러한비용할당원칙에대해지자체등이해관계자들의수용이전제되어야한다 통합운영추진의초기에통합운영참여수용성을제고하기위한방안으로재정적조정방안이고안될필요도있다

130 106 물자원가치변화와물산업선진화전략 또한통합운영지역내차별적서비스 가격 원칙에대한정책적결정이필요하며 지역균형서비스의제공이라는정책목적을달성하기위해서는구조조정외의다른정책적추진방안이필요하다 따라서지역적서비스 비용부담격차의완화와 지불가능한비용수준에서서비스공급을위한정책방안의구축이요구된다 통합운영의수용성제고를위한재정조정방안에대해서는제 장의 재정체계합리화에서논의한다

131 107 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 2. 상하수도통합운영전문사업자육성 현재국내에상하수도사업에대한경쟁력있는사업자는취약한상황이다 특히시스템전반의운영과연계된통합된물서비스부문에있어서는상하수도사업운영경험이없는국내사업자들이경쟁력을갖기어려운실정이다 상하수도사업의구조적조정과효율화의필요성은전문물사업자의성장을필요로한다 물사업구조조정의일환으로서통합운영과사업전문화가추진됨에따라이러한전문물사업자의성장이이루어질수있는환경과기회가제공되고있다고볼수있다 통합사업을운영할경쟁력있는전문사업자의육성은통합운영을통한효율성제고를이루어질수있도록하며 또한적정한사업자수의존재와경쟁관계의구축이통합운영상하수도사업의경쟁력제고를위한중요한요소가된다 가. 상하수도통합사업자육성환경 1) 우리나라상하수도사업잠재사업자경쟁력있는사업자로성장할수있는잠재적물사업자로서는공공부문과민간부문의전문사업자를고려해볼수있다 공공부문에서전문적운영능력과경험을갖춘사업조직은개방된경쟁하에서경쟁력을지닌전문상하수도사업자로서역할을할수있을것이다 공공부문의전문사업조직으로는 지방자치단체상하수도사업운영경험이있는지방공사공단 물사업관련공공사업조직으로서잠재력을평가할수있는수자원공사와한국환경공단등을고려할수있을것이다 대도시 특 광역시 상하수도사업조직 상하수도사업본부 은대규모공급시스템의운영과취수에서부터사용자서비스에이르기까지통합된경험의측면에서볼때경쟁력을가질수있는잠재력이있다고볼수있다 물론공공부문으로운영해옴으로써기업화 전문화에서가져올수있는효율성의실현은미비하고의사결정이나운영의경직성이걸림돌이될수있을것이나

132 108 물자원가치변화와물산업선진화전략 물산업구조조정의일환으로전문사업조직화가된다면경쟁력있는사업자로의성장이가능하다고볼수있다 수자원공사는공공조직이지만전문적인사업조직으로서특히수도사업부문의운영경험은지방자치단체를제외하고는유일하다고할것이다 수자원공사는광역상수도사업자로서대규모원 정 수공급부문에특화하고있기때문에 원수에서최종소비자에게의전달까지수도시스템전체를포괄하지는않으나일부정수와관거관리경험도축적되어있어통합된수도시스템 에대한잠재적사업자로충분히활동할수있을것으로생각된다 한국환경공단은환경기초시설수탁운영기능이조직분리 환경시설공사 되었다가민영화됨으로써현재로서는시설사업운영기능이미비하나 그간의기초시설운영경험을잠재력으로활용할수있을것으로생각된다 민간부문에대해살펴보면 국내업체들이상하수도사업운영경험은없으나상하수도관련시설에대한설계 건설경험과유사한사업 네트워크산업 에서의경험등이유용하게적용될수있을것으로생각된다 따라서국내의많은건설 엔지니어링 산업개발업체들이잠재적사업자로서대상이될수있을것으로보인다 또한환경기초시설의설치와승인 수탁운영을전담하도록설립된환경관리공단 현한국환경공단 의자회사였다가민영화된환경시설관리공사도환경기초시설의설치및운영과관련된기술 및전문인력등을갖추고있어 특히수도사업부문에경험이일천한것은다른잠재적민간사업자와동일하나환경기초시설에특화된전문사업조직으로서그잠재성이인정된다할것이다 특히 상하수도사업체계를광역화 전문화하여합리적으로정비하는정책이이루어지는경우 이는지방상수도와광역상수도의통합과기존수도사업자인지자체 수자원공사의역할이조정됨을의미하므로 수자원공사의전문물사업자로의전환은바람직한시나리오로생각된다

133 109 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 2) 전문사업자육성을위한전략상하수도사업의전문화및구조조정의추진에따라요구되는전문사업자는반대로그러한정책에따른시장의요구에의해육성될수있다 물산업의대내외적여건과국내시장에서의경쟁상태는우리나라물산업의성장에있어기회와위협요소모두가되고있는데 우리나라에서상하수도사업에대한전문화와경쟁력강화부분은아직그기초를구축하는단계에있다고볼수있다 상하수도사업에대한전문사업자육성전략은경쟁력있는전문사업자가성장할수있는기반을마련하고 상하수도사업전문운영을선도할수있는주도적전문사업자의성장을촉진하는한편 구조개편된시장에서의경쟁상태를유지하여사업운영의효율화및산업경쟁력강화를추구하는방향으로이루어져야할것이다 주도적전문사업자의육성통합운영상하수도사업을효율적으로운영할전문사업자의존재는통합운영의추진도촉진하는요소가된다 통합운영추진초기에전문사업자에의한운영성과는상하수도사업통합의추진비전을제시하는한편 또다른경쟁력있는전문사업자의출현과성장을촉진하는역할을할것이다 상하수도사업전문운영을선도할수있는이러한주도적전문사업자가활동하고성장할수있도록추진할필요가있다 통합운영위탁시장의경쟁유지주도적전문사업자가통합운영위탁시장을선도해나가도록하는한편 통합운영위탁시장에서경쟁상태가유지되어사업운영의효율화를지속적으로추구하고산업의경쟁력이강화될수있도록하는방향이바람직할것이다

134 110 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 공공부문전문기업의육성 1) 특광역시통합상하수도기업육성특 광역시상하수도사업부문은상당한규모의안정적인수요 급수인구비율 하수처리인구비율 와 평균사업비가상수도사업부문의경우전국평균의 배 하수도사업부문은 배에달하는사업규모를가지고있다 또한상수도사업은수입중자본수입의비율 하수도사업은수입중하수도사용료원인자부담금기타수입에의한수입이각 와 로상대적으로안정적수익구조를갖고있으며 다양한직종의전문인력을보유하고있다 따라서특광역시의상하수도사업부문을기업화할경우경쟁력있는주도기업으로육성시킬수있을것이다 표 4-7. 특 광역시상하수도사업규모 (2009) 상수도 하수도 지역수 시장점유율 (%) 평균급수 / 처리량 ( 천 ) 평균사업비 ( 백만원 ) 평균원가 ( 원 / ) 요금현실화율 (%) 수입비율 * (%) 평균직원수 ( 명 ) 전국 ,121 39, 광역시 , , 전국 ,196 35, 광역시 , , 주 : * 상수도사업의경우총세입중에서자본수입의비율, 하수도사업은하수도사용료, 원인자부담금, 기타잡수입에의한수입 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계 ; 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 상수도 하수도 표 4-8. 특 광역시상하수도평균직원수 (2009) 평균직원총수 행정직 기술직 기능직 기타 전국 78.5 (100%) 10.5 (13.4%) 20.6 (26.2%) 30.6 (38.9%) 16.9 (21.5%) 광역시 (100%) (16.6%) (26.3%) (45.0%) (12.2%) 전국 34.3 (100%) 2.3 (6.7%) 21.5 (62.7%) 7.8 (22.7%) 2.7 (8.0%) 광역시 (100%) 17.4 (7.4%) (66.8%) 49.7 (21.1%) 11.3 (4.8%) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계 ;. 환경부 (2010), 2009 하수도통계.

135 111 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 2) 중앙정부투자기관의통합사업자육성상하수도분야에서활동하고있는중앙정부의투자 출자 기관으로는한국수자원공사와한국환경공단이있다 이들정부투자 출자 기관은상수도및하수도분야에상당한경험과기술및자금조달능력을보유하고있으므로상하수도통합사업자로육성시킬수있는잠재능력을갖추고있다 한국수자원공사의상하수도통합사업자육성한국수자원공사는중앙정부가 출자한정부투자기관으로다목적댐의건설 관리 광역상수도의건설 관리를등을통해전국상수도공급량의약 를담당하고있다 개권역별광역급수체계조정사업을통해광역상수도와지방상수도시설의연계운영 급수체계의조정사업등을수행하고있다 표 4-9. 전국상수도서비스현황및광역상수도공급량비교 (2009) 급수인구 ( 천명 ) 보급률 (%) 시설용량 ( 천 / 일 ) 급수량 ( 천 / 일 ) 광역급수량 ( 천 / 일 ) 광역상수도비율 (%) 전국 47, ,839 15,780 7, 특 광역시 23, ,278 7,300 1, 시 군 24, ,561 8,480 5, 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 또한재무적역량측면에서한국수자원공사는연간 조의매출규모 약 억원의순이익 억원가량의현금및현금성자산을실현하는등안정적인재무구조를갖추고있다 기술력측면에서도한국수자원공사는상당한경쟁적우위를점하고있다 수자원공사의광역네트워크 연구개발능력 재원조달능력등은상하수도통합사업자로육성될수있는기반으로작용할수있을것이다 수자원공사는현재약 개지자체와복합위탁계약을체결하여지방자치단체상수도시설

136 112 물자원가치변화와물산업선진화전략 운영위탁을수행하고있고 하수도시설은 개군의 개시설의운영위탁을수행하고있다 상수도 하수도 자료 : 수자원공사홈페이지 표 한국수자원공사위탁현황 (2009) 구분 시설수서비스인구시설용량 ( 개소 ) ( 명 ) ( / 일 ) 사업기간 논산 78,000 45,340 30년 (' ) 정읍 108,000 60,900 20년 (' ) 사천 97,000 65,470 30년 (' ) 예천 24,000 11,000 30년 (' ) 서산 83,000 83,200 30년 (' ) 고령 19,000 11,750 30년 (' ) 금산 34,000 18,500 30년 (' ) 동두천 74,000 60,000 30년 (' ) 거제 165, ,200 20년 (' ) 양주 136, ,500 20년 (' ) 나주 48,000 79,100 20년 (' ) 단양 21,000 22,900 20년 (' ) 파주 258, ,000 20년 (' ) 함평 14,000 10,550 20년 (' ) 광주 206,000 84,000 20년 (' ) 천안 ( 공업 ) 90,000 20년 (' ) 횡성군 3 22,884 9,300 3년 (' ) 보은군 3 20,199 10,500 15년 (' ) 진안군 2 15,300 3,600 10년 (' ) 무주군 4 16,152 5,900 6년 (' ) 장수군 2 12,769 4,000 10년 (' ) 청송군 1 2, 년 (' ) 한국환경공단의상하수도통합사업자육성한국환경공단은환경부산하의비영리법인으로 환경오염방지사업기타환경개선사업을효율적으로수행함으로써환경보전에기여하기위함 을목적으로설립된비영리법인이다 한국환경공단은환경오염측정관리분야 환경시설설치 운영지원분야 환경산업육성지원분야등정부의사무를위임받아수행하고있으며 년이전까지하수종말처리시설의위탁운영등하수도

137 113 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 운영등의업무를자회사를설립하여수행하여왔으나 해당사업부문을민영화한후에는주로국가공공사무를대행하는역할을수행하고있다 단 최근에는댐상류하수처리장확충사업의직접적인계약당사자가되어계획수립 발주 사업자선정 감독등의업무와 사업의경우기본계획의수립 민간사업자의평가및선정등의업무를추가로수행하고있다 또한하수종말처리장의타당성조사 기본및실시설계용역 공사감독및감리업무의수행등엔지니어링업무에초점을맞추어역량을개발하고있다 한국환경공단은상하수도시설의운영부문에대한경험이부족하고 안정적수익구조를갖고있지못하여상하수도통합사업자로성장시키는데는다소의한계를보유하고있다 또한정부산하의비영리출자법인인공단의성격상기업적성격이강한상하수도의건설및운영기업을수행하는데는법률적제약이존재한다 그러나상하수도사업부문의엔지니어링부문에특화된역량을갖추고있는중앙정부의출자기관으로평가할수있어이러한방향으로의성장가능성이있다 중앙정부투자 출자 기관인한국수자원공사및한국환경공단을상하수도통합사업자로육성시키는방안에대해서는이러한사업의방향및비전에대해중앙정부 당해기관 종사자간에공감이형성되고있으며 급격한조직의변화가수반되지않기때문에변화의수용도가높은것으로판단된다 다. 민간부문전문기업의육성상하수도사업부문에있어민간부문의참여는법제도적으로가능하며 특히하수도사업에있어서의민간부문의역할은주목할만하다 년말운영중인 개의하수종말처리장중 인 개소 전체시설용량 천 일의 인 천 일을민간부문이운영하고있으며 현재 개소의민간투자사업이진행되고있다 하수도사업부문위탁사업에참여하고있는민간기업은 여개기업에달하며 민간투자사업사례도나타나고있다 인천시송도 만수의하수처리장운영

138 114 물자원가치변화와물산업선진화전략 하수도사업에적극적으로참여하는국내민간기업중에는건설엔지니어링등의기술력을확보하고있는대기업들이포함되어있다 이들기업들은하수도민간위탁사업의영세성 기간의한정성등으로인해주로하수도시스템의건설및엔지니어링에초점을맞추려는경향이있으며 민간위탁시중소업체와공동으로참여하거나하도급을주는경우도있으나하수처리운영분야의경험을직접적또는간접적으로축적해가고있다 이와더불어상당한투자자본의조달능력과외부자금차입능력을갖추고있으므로잠재적인민간주도기업으로성장할수있는충분한잠재역량을갖고있다고할수있다 효율적 효과적상하수도서비스제공을위한혁신적접근방법의필요 서비스시장에의민간부문참여증가로세계시장에서민간부문사업자의역할이증대되어왔으며 이러한물사업자의시장참여는최근다양한분야와유형으로이루어지고있다 아래표는최근세계물서비스시장에참여가이루어지고있는민간부문사업자의다양한유형사례를정리하고있다 기업의핵심사업이외에물로의다변화 표 물사업자시장참여사례분석 최근시장참여자구분 기업은하나의사업기회로물산업으로참여 하수처리시설에서건설운영, 이전 (BOT) 의활성화로촉진되었고, 자원부족에대한우려로담수화와재이용기술의혁신 규모의경제와사업의상이한부문간교차보조를향유하기위해물분야로다중공익사업이확산 특히주택단지의개발을통한건설기업의참여확대 자산개발자에의한분산된서비스공급 하수처리시설 : 중국 예시 건조한연안국가에서담수프로젝트 (GE, Siemens) 물처리시스템, 통합서비스를개발하여제공하는무역회사 (Hyflux) RUS & CES ( 러시아연방 ), NWS Holdings ( 중국 ), JUSCO ( 인도 ), Ranhill &YTL ( 말레이시아 ), Davao Light &Power ( 필리핀 ) 아시아와라틴아메리카 음료와채굴회사와같은대량 Nestle, Coke 사용자는물공급, 비용, 그리고 Penoles(Mexico) Payne Re 주거지역의경우처럼최소한의물을추출및방출 (The Gap, Brisbane)

139 115 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 회사의포트폴리오에물서비스가포함된금융 투자회사 물운영회사설립으로확대 해외운영자들과합작기업 최근시장참여자구분경쟁적사용에따른지역사회의수용에대한우려증가 은행과금융그룹 ( 기관투자가포함 ) 이물서비스회사를사들이면서세계적인관심이증가 예시 ConsoritioFinanciero( 칠레 ), CITIC( 중국 ) Latin Aguas ( 아르헨티나 ), Aguas Nevas 지역민간운영회사들은내부또 ( 칠레 ), Tianjin Capital( 중국 ), ILFS and 는외적으로다른프로젝트착수 IVRCL ( 인도 ), Ranhill ( 말레이시아 ) 공공회사들이상업적방식으로행동하고시장에진출 가나는 Vitens Evides International ( 네덜란드 ), Rand Water ( 남아프리카 ) 와운영계약체결 카메룬에서의임대계약은 ONEP(Office National Eau Potable, Morocco) 와체결 Divestiture of EMOS ( 칠레 ) 공익사업 (public utilities) 의민 뉴욕과상파울루주식거래를통해지분양영화도로 SABESP ( 브라질 ) 의부분민영화 외국환거래위험을완화시키고지역진입을가능하게하면서해외투자자들의노하우활용 다양한조합이가능 : 각각지역민간운영자, 지역공공기관과외국민간운영자그리고지역민간운영자와외국공공운영자 공공과민간능력의혼합 : Saltillo ( 멕시코 ) - SIMAS 는지자체와 Agbar 에의한공동회사 지방과해외민간운영자의혼합 : Manila Water - Anyala Co.( 필리핀 ), United Utilities Pacific Holdings, Mitsubishi Co. ( 일본 ), IFC (World Bank Group), BPI Capital Co. ( 필리핀 ) 의컨소시엄 제도적그리고정책적틀에포함시킴으로써소규모운영자들의 Mauritania 의소규모마을위임관리모형소규모시설로역할을공식적으로인정부터의탈피 의견제기와정보 /practices 의공 APWO ( 우간다 ) 유를위한지역운영자들의연합자료 : OECD(2009), Private Sector Participation in Water Infrastructure: OECD Checklist for Public Action.

140 116 물자원가치변화와물산업선진화전략 3. 운영전문화및경쟁력강화 가. 경쟁의촉진경쟁의촉진은서비스사업의효율성을제고하기위한관리구조에포함되는것으로 지역적으로분할되어있는독점적사업자들의성과비교를통해효율적인서비스공급의준거를삼음으로써시장에서의경쟁과유사한환경을조성하는것이다 이러한준거경쟁의방법은사업자간비교와벤치마킹이라는측면에서다양한방법이적용될수있다 가격규제의기준이되는서비스공급비용의준거로다른사업자들의공급비용을비교 활용하는방법등이다 이러한방법을활용할경우에도사업자의수가적은경우전략적담합에의해나타내는비용의수준을높여유리한가격산정을유도하려는유인이있을수있는데 이러한문제에대해준거경쟁의또다른방법으로가격을다른사업자의비용과연관시켜허용하는방법을사용하기도한다 이는효율적인비용에대한준거를다수사업자들의비용에두면서 특정사업자가나타내는비용을전략적으로조작함으로써가격산정을유리한수준으로달성할수없도록하는방법이다 일반적으로이러한준거경쟁의방법은상이하고외생적인사업운영환경으로인해사업자들의비용특성이다른경우비교나벤치마킹에어려움이따르게된다 사업자들의비용을다양한설명변수들에대해회귀분석하고 사업자에허용되는가격을회귀방정식에의해예측된비용수준으로두는방법을사용할수있는데 설명변수의파악 비용측정 품질요소와의결합특성등의측면에서실행상의어려움이있다 사업자의수를적정하게유지하는것은이러한준거경쟁을위해필요한비교가능한자료의수를확보한다는측면에서도중요하다 또한사업자의수가증가할경우비교를통해경쟁을유지하려는규제자의의도에반해서이루어질수있는사업자들간의담합을어렵게하는측면도있다

141 117 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 이러한준거경쟁을통한경쟁촉진의관리체계가정착되고산업이안정적이되어가면자료의이용가능성과일관성이유지되어규제의실행은더용이해질수있다 그러나규제시스템이효율적으로작동하기위해서는규제자가상당한정보를필요로하므로규제의부담은가벼운것이아니다 경쟁기반의확대물산업의대부분은공익적가치의중시로인해경쟁의도입수준이가장낮은산업분야중의하나이다 이 치수및수질환경관리를포괄하는하천관리분야는가장공공성이높은분야로중앙정부및지방정부에의해직접관리되고있다 상수도사업분야도수공등전문기업에의한위탁이시작되었으나 사업의범위가시설의위탁운영에국한되어있으며양여권 출자 매각등이불가능하고민간기업의진입이현실적으로어려운실정이다 따라서상수도사업부문의경쟁의폭과깊이역시제한적이다 하수도사업은물산업분야중민간위탁 민간투자등이도입되어가장높은수준의경쟁이존재하고있다 이러한경쟁의효과로민간위탁하수종말처리장의전반적인경영 운영성과가지방자치단체가직영하는사업장보다높은것으로평가받고있다 그러나현재의경쟁수준은하수종말처리장의위탁또는투자사업에국한되어있는한계가있다 또한하수관거에대한 사업은민간이관거를건설한후지방정부에사용 수익권한을임대하는방식으로정부의투자재원조달의어려움을해소시키고투자시기를앞당길수는있으나 결국시설의운영은지방정부가담당하게되므로운영의효율성을증진시킬수없는한계를갖고있다 따라서하수도사업역시경쟁의폭과깊이를확대할필요가있다

142 118 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 성과평가제도구축 1) 현행성과평가제도 상하수도사업에대한성과평가는현재환경부에서실시하고있는시설운영실태평가와행정안 전부의지방공기업 공사 공단 경영평가가있다 시설운영실태평가상하수도사업에대해환경부에서실시하고있는시설운영실태평가는정수시설및하수처리시설에대한평가로 지방자치단체간의선의경쟁을유도하고관련정보를일반인에게공개함으로써운영관리의효율성을도모하기위한목적으로시행한다 평가대상과평가지표는다음표와같다 표 시설운영실태평가 ( 환경부 ) 근거규정 정수시설 수도법제 45 조의 2 ( 지휘 감독 ) 및동법시행령제 37 조제 3 항 정수장운영및관리실태평가규정 ( 환경부훈령제 718 호 ) 하수처리시설 공공하수도시설운영관리업무지침 ('09.12) 평가대상전체정수시설중일부 ( 약 1/3) 준공후 6개월이상가동실적이있는공공하수처리시설 평가내용 정수장운영및관리실태평가규정 에따라근무인력, 수질관리, 운영관리, 유지관리, 서비스분야에대한절대평가 중 대규모시설 : 지속가능한하수도발전, 공공의건강증진및안정적서비스제공, 부생자원의순환이용등 3 개분야 ( 절대평가 10, 상대평가 5) 소규모시설 : 운영관리전문성, 처리시설운영, 유지관리등 3 개분야 ( 절대평가 7, 상대평가 3) 평가방법 평가대상시설을지자체인구기준으로그룹화한후그룹별로평가 유역 ( 지방 ) 환경청에서평가위원회와평가단을구성하여현지확인조사를실시한절대평가 평가대상시설을규모별로그룹화한후그룹별로평가 유역 ( 지방 ) 환경청에서합동평가단을구성하여현지확인조사를실시한절대평가와환경부의상대평가를종합하여평가

143 119 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 평가의결과를공개하고최우수기관에는포상과표창수여 아주미흡 한기관은개선대책을마련하도록조치하고있다 환경부의시설운영실태평가는평가내용에있어서하수처리시설의경우 하수도요금현실화 같은정책적요소가반영되어있으며 평가결과에대한인센티브및환류체계가미비하여관리에효율성과경쟁력향상을유도하기에는어려움이있다 지방공기업경영평가지방공기업경영평가 지방공기업법제 조 동법시행령제 조에근거 는경영의효율성을제고하기위하여행정안전부에서실시하는평가로지방공사 공단은매년 지방직영기업은격년으로실시하고있다 평가지표는 책임경영 경영관리 사업운영 고객만족 으로경영평가는상하수도사업보다는기업의효율성을평가하고있다고할수있다 또한환경부의시설운영실태평가와중복적인평가부문을포함하고있을뿐만아니라 시설관리에대한지표는비계량지표로구성되어평가에대한객관성유지에어려움이있다 목표대비달성비율을기준으로평가하는항목의경우소비자가만족하는서비스수준을반영하지못할가능성이크다 시설관리공단의경우는하수도사업을포함한여러시설의업무를포함하고있어경영평가로는사업의효율성을평가하는데한계가있다 평가등급결정은경영평가단의평가결과를토대로지방공기업경영평가위원회에서심의를한다 지방공기업별평가등급 우수 보통미흡 은당해공기업의평가점수및평가군별공기업수등을감안하여경영평가위원회심의를거쳐결정한다 평가결과경영평가등급에따라기관성과급을차등하여지급하며 경영평가결과는우수경영사례로확산하거나경영개선조치로활용된다 경영평가의결과는지방자치단체에통보되며임원연임해임등인사자료로활용하고있다 평가결과에대한인센티브는성과급과연계하고있지만 환경부는최근 정수시설에대한성과평가제도를개정하여수도사업전반에대한평가로전환하고평가지표도 개분야 개항목의정성적평가위주에서 개분야 개항목의정량적평가위주 개항목에대해정량 정성평가 로개정하였다 앞으로시범적용을통해평가시스템을운영할계획이다

144 120 물자원가치변화와물산업선진화전략 시설사업평가만으로제한하였을때성과와인센티브를연계시키기어렵다 2) 성과관리체계구축지금까지공공부문이상하수도사업운영을해오면서성과관리나경쟁촉진을통한효율성제고의시도가이루어지지않았다 상하수도서비스에대한표준은상하수도서비스공급의성과를평가하고 사업자간비교나벤치마킹을용이하게하는등 효율적상하수도사업관리를위한기본적인도구로서적정하게개발될필요가있으며 서비스표준을기반으로하는성과평가제도구축이필요하다 이를위해서는서비스공급의성과 라는측면에서비교가능한표준지표 를개발하는것이필요한데 이는상수공급과하수처리부문 그리고소비자에대한서비스부문으로크게나뉠수있을것이다 표준화성과지표의활용방향에따라 그리고상하수도사업의사업형태적특성에따라사업계획및관리 조직개발등의부문이별도로고려되거나혹은생산부문안에포함되도록개발될수도있다 개발된표준은상하수도사업자의성과관리를위한지표로서활용될수있으며 평가된성과지표를사업자간비교함으로써경쟁유도를통한효율성제고를추구할수있다 물론비교를통한경쟁유도가가능하도록하는것은성과지표만이아니며 성과간의비교 과 비교및평가된성과를사업자의효율성제고 소비자서비스제고의유인으로연결시키는체계가중요하다 즉서비스표준은수도사업자관리체계의요소로서활용될수있는것이다 상하수도서비스표준을준용하여상하수도서비스성과지표에대한국내표준 이설정되어있다 상하수도사업이국제적표준에따른성과관리에적응하고효율화를추구해나간다면 국내시장에다국적통합물기업들의진입상황에서의경쟁력제고뿐아니라 우리나라상하수도산업이국제시장에진출시국제적경쟁력을갖추기위한기반이될수있을것으로전망한다

145 121 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 성과지표체계구축상하수도사업평가를위한성과지표는사업운영의효율성과서비스품질 환경및정책적성과를평가할수있는지표로구축되는것이타당할것이다 사업운영의효율성은일정품질기준을만족시키는서비스의공급에대한상대적인비용수준등으로측정될수있을것이며 서비스품질은수질 수량 공급의지속성 공급범위및접근가능성 소비자응대등의지표로구축될수있을것이다 성과지표의개발은 의상하수도서비스성과지표등을참고하여이루어질수있는데 상하수도사업평가를위한성과지표는상하수도사업이중요하게지속적으로관리해나가야할주요요소들을나타내므로 우리나라상하수도사업의국제적경쟁력을고려해서도국제적으로인정되고사용되는국제표준을활용하는것이바람직할것으로사료된다 국제표준의주요요소들을포괄하고우리나라상하수도사업의특성에부합하도록환경및정책요소들을보완하도록개발될필요가있다 상하수도서비스표준을준용하여구축한국가표준 종 에는상수도및하수도서비스평가 그리고사용자서비스평가지표가설정되어있다 평가지표는서비스생산의적정성과공급된서비스의품질 수요만족정도 환경적영향등서비스의생산과공급에따른결과지표를중심으로설정되어있다 상하수도서비스와관련된활동 사용자서비스에대한평가와개선을위한지침 상하수도서비스와관련된활동 하수도사업관리및서비스평가를위한지침 상하수도서비스와관련된활동 상수도사업관리및서비스평가를위한지침

146 122 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 국가표준 - 상하수도서비스와관련된활동 평가지표 서비스제공 계약관리및요금부과 사용자와의관계증진 환경보호 사용자서비스상하수도서비스의이용기회신규서비스제공에소요되는시간보수서비스요금먹는물의수량먹는물의수질먹는물의심미적측면수압먹는물공급의지속성상수도서비스의보급률및이용가능성하수도서비스의보급률및이용가능성하수도범람으로인한재산피해명확한서비스규약요금부과의정확도요금관련민원에대한대응요금의명확성납부방식일반사항서면문의전화문의사용자의상하수도사업자의사무소방문사용자방문민원과요청사항제한사항과공급중단에대한공지서비스정보의이용가능성지역사회활동사용자의참여천연자원의지속가능한사용하수처리환경에미치는영향안전및비상상황관리 하수도사업 ( 자 ) 의목표 하수도시스템 상수도사업 ( 자 ) 의목표 상수도시스템 하수도사업 공중보건의보호 사용자의요구와기대충족평상시그리고비상상황발생시서비스의제공하수도사업의지속가능성 지역사회의지속가능한개발증진 환경자연환경의보호의사유시설 / 공공시설환경의보호보호하수서비스제공범위의수리적용량수거물리적조건및시스템운영및관리운반모니터링기본사항처리용량하수물리적조건처리운영및관리모니터링방류수 / 하수잔류물의처분 / 재사용 상수도사업 공중보건의보호사용자의요구와기대충족평상시그리고비상시서비스의제공상수도사업의지속가능성지역사회의지속가능한개발증진환경의보호수원취수와도수정수처리저수, 배수및급수잔류물의처분

147 123 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 한편 환경부가최근 개정하여구축한수도사업성과평가지표를살펴보면 인력 시설운영등투입의적정성관련지표와서비스및환경지표 재정적건전성및안정성에대한지표 그리고정책성과지표로구성되어있다 지표는 개분야 개항목으로주로정량평가지표이다 개항목에대해서만정량 정성평가 표 수도사업평가지표 ( 안 ) 분야 인력분야 (6 점 ) 시설 운영분야 (39 점 ) 서비스 (15 점 ) 환경분야 (6 점 ) 재정분야 (18 점 ) 정책순응도 (3 점 ) 상수원보호구역관리 (13 점 ) 평가항목 인력의전문성, 운영인력의효율성등 관료시설, 정수시설, 소독설비및정 배수시설등 급수보급률, 주민홍보건수, 민원처리소요일수정수전력원단위, 재생에너지이용률, 배출수시설가동률 자기자본구성비율, 총수지비율, 수도요금현실화율, 총괄원가변동율, 요금미납율 정부정책에대한순응도평가 상수원보호구역관리상태평가 성과비교및환류체계 성과비교성과비교를통한간접경쟁과효율성제고촉진을위한환류체계는준거가되는성과수준을기준으로서비스품질의수준에따른조정 보급률의증가나서비스공급보장의향상등에따른조정을주요요소로구성될수있다 비용기준 준거비용기준 서비스품질에따른비용조정 보급률증가나서비스공급보장향상에따른비용조정

148 124 물자원가치변화와물산업선진화전략 준거성과는유사한사업환경과성과 서비스품질등 를보이는사업자들의성과에서도출할수있는데 유사집단에서 가장효율적인사업자의성과를기준으로하거나 평균적인성과를기준으로할수있을것이다 유사한사업환경과성과 의기준은다양하게설정할수있는데 사업성과에가장유의적으로영향을미치는환경요소를기준으로유사한사업자들을집단화하여비교를위한준거집단으로두거나 해당환경요소에따른성과추세를계수화하여적용하는방안도가능하다 그러나성과추세의계수화방법은다수의환경변수가복잡하게영향을미치는상하수도사업의특성을고려할때용이하게표준화하기는어려울것이며 많은실증연구를필요로한다 또한환경변수와성과와의관계도상하수도사업의기술및경영능력변화에동태적으로변화하게되므로 성과추세의추정과그에따른준거성과비교방법이바람직할것으로사료된다 성과비교시준거집단은사업규모 서비스공급인구규모나공급량등 서비스공급밀도 인당평균배급수관총연장등 를나타내는변수를기준으로유사집단으로구성할수있다 그림에서예시하면 서비스공급인구규모 사업규모 로집단화된사업자들의공급비용으로나타낸성과를 인당평균배급수관총연장 서비스공급밀도 을변수로회귀추정하면그림의추세선과같이나타난다 사업의성과를동일한집단과변수범위의가장효율적인사업자의성과인 와비교하거나 평균적추세인 와비교하여성과를평가하는것이다

149 125 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 그림 4-2. 준거성과비교평가 - 예시 (1) 비교집단의구성은이러한사업환경뿐아니라경영형태를고려할수도있는데 공기업에의한기업적경영과직영에의한행정적경영이가져오는성과의차이를고려하기위한방안이다 아래그림에서예시하는바와같이 공기업운영과직영으로구분된사업자들의공급비용으로나타낸성과를서비스공급량 사업규모 을변수로회귀추정하면그림의추세선과같이나타난다 직영과공기업운영집단내사업자들간의비교를통해성과를평가할수있다

150 126 물자원가치변화와물산업선진화전략 그림 4-3. 준거성과비교평가 - 예시 (2) 이러한준거성과를기준으로특정사업자가공급하는서비스품질에따라추가적으로발생하거나발생하지않는비용을고려하여성과평가에반영한다 서비스품질의향상을위해발생하는추가적인비용을인정하고 낮은품질의서비스제공에따른낮은비용을효율성에따른성과로인정하지않도록하는것이다 보급률증가나서비스공급보장향상도서비스품질의일환으로볼수있는데 특히보급률을증가시키거나사용자집단에대한서비스공급보장을위해서는시설투자등이수반되므로중요하게고려해야하는비용요소이다 서비스품질의향상및서비스공급보장의향상에따른비용요소를인정하는구체적인방법은실증적인연구를통해구축되어야할것이다

151 127 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 성과비교의환류 23) 준거성과와의비교평가결과는효율성개선요구와제재및인센티브를통해환류될수있도록체계를구축한다 준거성과와비교해성과가낮은사업자는차기에효율성을개선할과제를부여하며 효율성개선요구는준거성과와실제성과와의차이의일정부분으로설정한다 효율성개선요구 준거성과 실제성과 δ δ 효율성개선의계수 δ를계획기간동안의개선일정 으로설정하는방안도적용될수있다 개선일정의설정은사업자가경영능력강화 개선을위한투자계획등을고려하여가능하고효율적인일정으로제안하고규제자가인정하여적용하는구조도가능할것이다 요구되는효율성개선을달성하지못했을경우는효율성개선투자의무의부여 부담금부과 정부지원의차별적용등을통해제재및개선유인을제공한다 한편 준거성과와비교해성과가높은사업자에대해서는인센티브제공 정부지원의차별적용등을통해유인을제공하는방안도고려할수있다 정책성과에대한유인체계추가적으로 정책목적의성과에대한유인체계가필요하다 상하수도사업은물자원의합리적인이용과효과적인관리를위한정책목적과연계된사업이며 공익재화로서서비스공급상에정책적고려나정책사항의시행이필요하다 상하수도사업의정책목적시행이필요한사항의주된내용을예시하면다음과같다 현행의경영평가제도는우수사업자에대한성과급차등지급 부진사업자에대한경영진단및경영개선명령등에국한되는한계점이있어사업자의성과제고에대한합리적인유인이되지못하고있다

152 128 물자원가치변화와물산업선진화전략 공익재화로서정책적고려서비스에대한접근성보장 취약집단에대한서비스개선 필수적인서비스소비에대한지불능력고려등은공익재화로서상하수도서비스공급에있어서고려해야할요소들이다 누구에게나필수적인서비스를보장하고저소득층에게도지불가능하도록하기위해특정계층이나집단에대해적용되는특별한요금제도를운영하거나 비용이많이소요되는취약지역에서비스공급을확장하는것등은상하수도사업의수익에부 의영향을미치거나추가적인비용을발생시킨다 상수원보호상수원보호는안전하고깨끗한상수를이용하기위해필요한것으로상수도사업에정 의영향을미치지만 상수도사업의범위에포함되지는않는다 상수이용자가물이용부담금을통해상수원보호를위한비용을지불하고 일부수도사업의경우는수돗물판매수입금의일부를출연하여상수원보호를위한비용을분담하고있으나직접적인상수원보호사업이나활동은수도사업의범위에포함되지않는다 상하수도사업의과정에서상수원보호에기여하거나상수원보호를위한사업이나활동을통해상수원보호를시행하는정책적기여에대해성과를유인할필요가있다 오염총량관리를위한총량저감할당수질오염총량관리제도하에서지역에서배출되는오염의적정한관리를위해오염배출자에대한총량저감할당이필요하다 오염총량저감량할당이이루어지면오염처리의강화나추가투자등을통해배출오염을저감해야하므로추가적인비용이소요된다 하천수질의적정한관리를위해지역배출오염저감에기여하는하수처리시설의총량저감할당에대해서는정책적기여에대한유인이필요하다

153 129 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 물절약 재이용정책의추진물자원의합리적인이용을위해물절약과물재이용이정책적으로추진되고있다 물절약 재이용의촉진을위해상하수도요금할인등의유인을제공할수있도록하고있는데 상하수도사업의측면에서는물절약이나물재이용은상수수요를감소시키는요인이될수있으며 추가적으로요금의할인을제공함으로써수입의감소를유발하게될수있다 상하수도사업의수입저감이나비용증가에도불구하고국가정책적차원에서이러한정책적기여를하는성과에대해서는인정및이에대한유인을제공할필요가있다 이러한정책적성과에대해추가적인비용의인정이나효율성개선요구의완화등유인체계를 구축함으로써상하수도사업의정책적협조를유인하고바람직한성과를유도할수있을것이다 정보투명성강화회계 경영정보의정확한측정 공개는사업자의성과평가와경쟁기반의조성에매우중요한데 현재의체계에서는담당자의전문성부족 회계처리기준의미비 일반회계집행투자비의미반영등 경영 회계정보의왜곡 유수율허위작성 고정자산대장관리소홀등 등으로정확한정보의산정이어려운문제가있다 따라서회계 경영정보의신뢰성과충분성이확보되도록표준적인산정기법의개발 보급이필요하며 회계 경영정보에대한외부감사기능강화및정보왜곡시강력한제제의도입을추진할필요가있다

154 130 물자원가치변화와물산업선진화전략 다. 관리구조 (governance structure) 의구축관리구조 의구축은통합사업의운영형태에따라상이한구조로이루어질수있다 통합된사업을지방자치단체간의연합에의한사업조직인지방자치단체조합에의해운영할경우는통합지역내독점적운영으로서지역내사업운영에대한경쟁이존재하지않는구조이다 또한사업기능과규제기능이분리되지않고사업자 지방자치단체연합 가곧경제적규제자도되는구조이므로 비효율적운영의가능성및사업자성과관리에있어서어려움이예상된다 그림 4-4. 지방자치단체조합운영시관리구조 통합운영사업이전문사업자에게위탁운영되는경우는두가지상이한형태로관리구조가구축될수있다 먼저전문사업자에게사업운영을위탁한지방자치단체연합이경제적규제자로역할하는형태이다 지방자치단체조합의경우지자체연합이사업자이면서경제적규제자이었던반면 여기서는지자체연합은경제적규제자로서만역할하며전문사업자를관리하는형태이다 규제자 사업자관계에서효율성제고가가능한구조이다 그러나이러한형태에서는경제적규제자로서지방자치단체연합의전문성이문제될수있다 사업자의전문화와더불어그를규제하는규제자의전문성도높게요구되므로규제전문성을갖출수있도록하는것이과제이다 정부에서규제지침을제공하고규제능력배양을지원하는방안이고려될수있다 또다른형태는통합사업을위탁운영하는전문사업자에대한관리와규제를전문규제기구에게

155 131 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 일임하는형태이다 전문사업자에게통합사업의운영을위탁하는지방자치단체연합은소비자를대표하는위치에있으며 소비자의품질요구및소비자권익을위해활동한다 이러한관리구조에서는사업자와규제자모두전문화되고구조적인규제자 사업자관계를통해효율성제고및경쟁력강화를추구할수있다 그림 4-5. 전문사업자위탁운영시관리구조 라. 소비자의역할강화서비스생산공급과정에서의소비자참여는상하수도서비스의소비자지향성을유지하고 사업자의성과수준의향상과사업자간경쟁적압력의유지에중요한역할을수행한다 현행제도하에서소비자는요금결정과정 요금심의위원회위원 및수질평가과정 수질평가위원회위원 에참여하는데국한된다 소비자집단의서비스생산 공급과정참여를제도화하여소비자권익보호 소비자불만에대한사업자의반응성과대응성유지 가격 서비스표준의합리적설정및유지 확보가필요하다 소비자대표기구는지역 유역 전국수준으로설립 운영하되 소비자대표기구간의기능배분 규제기관과의협력관계유지등을위한관리구조의설계가필요하다

156 132 물자원가치변화와물산업선진화전략 마. 정책참여자의수용성제고구조개편과정에서필연적으로정부 지자체 기업 주민 종사자 시민단체등간의갈등이존재하게된다 특히경쟁의기반이확대되고높은수준의경쟁이빠른시간내에도입될경우갈등의폭과깊이는커지게된다 이러한갈등이적절히해소하는것이상하수도산업효율화의성공여부를결정할수도있다 주요한갈등은중앙 지방정부간 지방정부간 종사자 노동조합 소비자 기업간의관계에서발생할수있다 특히현재상하수도사업의주체인지방자치단체와상하수도사업종사자 지역주민등의수용성이가장핵심적인요소로등장할가능성이높다 지자체와노동조합간의갈등관리전략을중앙 지방정부간 지방정부간 정부 기업 소비자간의관계로확대하여적용할필요가있다 표 정책참여자의갈등해소방안 갈등주체 지자체장의동기부여 수도종사자의동기부여 지역주민의혜택향상 갈등해소방안 - 상하수도사업구조개편참여지자체에대한재정적인센티브제공국고보조금의통합관리를통해재원조달 운영을효율화하고, 구조개편에참여하는지자체에우선적, 종합적지원 - 수도사업위탁등으로인한잉여정원을새로운행정수요로전환지자체장등은수도사업에대한일반회계의재정지원축소, 잉여인력의활용으로새로운행정서비스창출에활용하여주민편익개선중앙정부역시, 수도사업이자기완결형사업구조를갖추게되어장기적으로재정적 인적자원의지원최소화가능 - 상하수도산업구조개편으로인한위험요인의제거고용안정, 급여 후생수준유지등이가능하도록선도기업의출현시적용하는각종제도적장치 ( 고용계약에명시등 ) 활용 - 상하수도산업구조개편으로인한만족요인활성화조직의비전, 경력경로설계, 교육기회제공등개인의성장가능성제시 - 상하수도산업구조개편으로인한혜택과추가적으로소요되는비용에대해정확한정보의전달체계확립필요 - 지자체는주민의서비스욕구를확인하고이에적합한구조개편방식선택 자료 환경부 전국수도종합계획수립을위한연구

157 133 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 4. 재정체계합리화 가. 통합사업재정체계조정방안상하수도사업통합의추진으로규모와범위의경제를통한서비스생산 공급의효율화 물자원의사용합리화및물관리외부비용내부화등바람직한효과를기대할수있다 이를통한편익은통합권역내사용자에게돌아가게된다 통합은이러한효과가나타날수있으며통합에따른시너지효과가커질수있도록하는방향으로이루어져야하는데 이를위해서는사업간에유사한상황 자원과시설의공유가능성등의요소가필요하다 지자체간수도사업통합의조건에대한사례를살펴보면다음과같다 미국캘리포니아주의 공공시설투자촉진및합병에관한법률 은합병시재정인센티브등을규정하고있지만 내부적으로합병지자체간시너지가발생할수있도록합병가이드라인을정하여운영하고있다 캘리포니아주공공시설위원회의 의지자체간수도사업통합을위한가이드라인은다음과같다 인접성 요금차이의적정성 공통의수원사용 수도시설운영의시너지 교차보조의적정성 는통합지자체간지역간거리는 마일 약 요금차이의적정수준은약 로정하고있다 또한시너지효과를제고하기위하여공통의수원을사용해야하고 수돗물생산방법 수도시설운영및수납시스템등이비교가가능하도록정하고있다 아울러통합으로인하여특정지자체가통합대상권역내의재정보조를하게되는경우그적정성과범위에대하여평가하고있다 이러한합병가이드라인은수도사업자의재정을건전하게하고요금납부자의권익을보호하는데있다 그러나우리나라상하수도사업구조에서사업을영위하는지방자치단체간사업상황은차이가 크게나타나는데 특히지역적여건과효율성에따른비용차이가크게나타나고있다 따라서

158 134 물자원가치변화와물산업선진화전략 통합에따른재정적영향이지역에따라차별적으로 경우에따라서는상이한방향으로나타날수있다 예를들어사업상황이좋고비용이낮은지자체는그렇지못한지자체와통합운영함으로써통합권역내평균적인비용은통합에따른효율화를통해감소할수있으나 개별지자체로서는그러한평균비용이통합전의비용수준보다높게나타날수있는것이다 지역명 규모 표 상수도사업통합운영추정결과 급수인구 ( 명 ) 총괄원가 ( 원 / ) 통합전 통합후 통합효과 경기북부권 50만 100 만 748, % 충남남부권 미만 586,050 1, % 규모별전국평균총괄원가 ( 원 / ) 충남서부권 30 만 50 만미만 391,245 1, % 전북동부권 10 만미만 42,325 2,584 1, % 1,392.1 표 경기북부권상수도통합운영추정결과 ( 단위 : 원 / m3 ) 지역통합전총괄원가통합후총괄원가통합효과 평균 (-34%) 의정부시 동두천시 양주시 연천군 1, 하수도사업통합운영에있어서도 처리원가등통합권역내지역간격차가크게나타나는 경우통합운영에따른효율성이득의차별적귀속뿐아니라지역간교차보조를하게되는결과를 가져올수있다

159 135 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 표 미호천권역하수도통합운영추정결과 ( 단위 : 원 / 톤 ) 통합전처리원가 평균 통합후처리원가 민간통합효과공사공단통합효과 (-45%) (-9%) 청주시 천안시 1, 청원군 3, , ,328.5 음성군 연기군 진천군 증평군 1, 이러한지역적차이는통합에따른재정적손실을우려하는지자체들의통합운영참여를저해하는요소가되어통합운영의추진을어렵게한다 이와같은문제로인해현재추진되는통합운영구조에서는통합권역내사업의재정통합이이루어지지못하고분리되어운영되는형태를갖는다 이러한형태는통합운영이라기보다는다수의사업을하나의사업자가운영하는형태로 통합운영에따른효율성추구의여지가미미한구조이다 이러한지역적차이에따른문제를해소하고통합을추진하기위해서로다른상황의지자체들이모두재정적손실을보지않도록통합후의처리원가나요금을낮게설정하는방안이고려되는데 처리원가를낮게설정하기위해서는사업외부에서의재정보조가필요하고 요금을낮게설정하기위해서는재정보조혹은낮은요금현실화율을감수해야한다 이는상하수도사업의재정적건전성을저해하며보조에의한왜곡을가져올수있다 제주도의통합사례에서도사업상황이좋고비용이낮은제주시가통합시의재정손실을우려하여반발했고

160 136 물자원가치변화와물산업선진화전략 통합참여에의한재정적손실을가져오지않고통합에의한효율성이득을향유하게함으로써통합추진의유인을갖도록하는방안으로 통합후각지자체 사업 에대한처리비용을통합전발생하던처리비용수준에따라배분하는방법을사용할수있다 이는통합전의권역내각사업의상이한상황에기반한비용배분을통해지역적여건에따른비용차이를인정하는한편 통합에따른효율성이득이골고루할당될수있도록하는방안이될수있다 한편으로는통합에따라재정적손실이발생하는지자체가발생하지않게되어통합참여의유인을저해하지않는장점이있다 미호천권역하수도통합운영추정결과를이러한방법으로재정조정한결과는다음표와같다 지역 통합전처리원가 표 미호천권역하수도통합운영재정조정 통합후처리원가 민간통합효과공사공단통합효과 청주시 천안시 1, , 청원군 3, , , , 음성군 연기군 진천군 증평군 1, , 계 (-45%) ( 단위 : 원 / 톤 ) (-9%) 이러한재정조정의방법을통해통합운영의추진이가능하도록하고 통합운영이진행되면서 추가적인효율성이득을지역적여건이열악하고비용이높은지역에상대적으로가중하여배분하 이를무마하기위해제주시에손실을입히지않는범위에서통합사업요금을낮게설정하는조치를취했다 이로인해통합수도사업은요금현실화율이감소 되어재정건전성을악화시킨결과를가져왔다

161 137 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 도록함으로써점차통합권역내지역간서비스형평성을제고하는방향으로조정되는것을 기대해볼수있다 나. 통합추진에따른재정지원합리화상하수도사업통합운영의추진은앞서논의한지역적사업여건의차이에따른지자체들의재정손실우려 지자체들간의협력의어려움 경쟁력있는통합운영사업자의부재등여러가지여건으로추진에어려움이있는것이현실이다 통합운영의추진을촉진하기위한방안으로정부의보조가이루어지고있는데 상수도사업통합추진에대해서는상수관망최적화사업예산의지원과환경부보조사업예산의우선지원등이제공되고있으며 하수도사업통합추진에대해서는수계기금으로부터지원되는기초시설설치 운영비지원을차등화하는등의재정적유인을제공하고있다 특히지자체들의상수도사업통합추진의유인은이러한정부의재정적지원이결정적인역할을하고있으며 앞으로의통합운영추진에있어서도이러한보조금의제공이필요할것으로전망된다 이러한보조금등재정적유인은앞서논의한바와같이지방자치단체의통합추진유인을왜곡할뿐아니라 통합운영추진의타당성및효과성에대한평가자체를왜곡할가능이있다 또한이러한정부의재정지원정책은지속가능하지도않다 정부재정지원을유인으로통합운영에참여한지자체들이지속적으로통합을통한편익을가지도록하기위해서는재정지원또한지속적으로필요하나 이러한지속적지원은지원근거가미비할뿐아니라이를위한재원조달의문제가있다 따라서통합운영추진을유인하기위한방안으로서국고보조는가능한배제하고 관망최적화에대한국고보조는본래의목적에부합되도록관망개선이요구되나 재정능력이열악하고사업추진 통합대상시범권역중통합을유보한시 군의대부분은관망사업보조율상향조정 까지 또는추가지원방안강구를요청하고있으며 통합에긍정적인지자체도설문조사결과통합추진시정부가최우선적으로고려할사항으로 국가재정지원 을선택했다 워터저널

162 138 물자원가치변화와물산업선진화전략 이어려운지역에이루어질수있도록하는것이바람직할것이다 통합운영의추진은위에서논의한재정조정등의방법과지자체간협력을촉진하는방안 그리고통합된사업을전문적으로운영 효율성제고를극대화할수있는경쟁력있는사업자의육성등을통해활성화하는방안이바람직할것이다

163 139 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 5. 수도서비스형평성개선방안 가. 수도서비스의형평성 1) 수도서비스의지역간격차 수도서비스공급의지역간격차수도서비스에의접근성을지역간격차측면에서살펴보면 전국평균보급률이 인반면면지역의보급률은 에불과해특 광역시 시지역의 와비교해지역적접근성의차이가크게나타나고있음을알수있다 수도서비스를이용하는요금의측면에서도지역적차이가크게나타나공급뿐아니라이용에따른비용측면에서도지역간격차가크다 표 수도서비스요금의지역간차이 (2009) 지역 ( 고요금 ) 정선군 평창군 통영시 가평군 영월군 요금 ( 원 / ) 1, , , , ,064.2 요금현실화율 (%) (53.9) (46.8) (90.5) (54.6) (40.3) 지역 ( 저요금 ) 진안군 춘천시 진주시 과천시 군위군 요금 ( 원 / ) 요금현실화율 (%) (43.6) (62.7) (85.7) (42.4) (31.0) 수도서비스사업여건의지역간격차수도서비스공급과비용의지역간격차는서로다른사업여건에따른차이가반영되어있는데 서비스공급의규모 공급대상사용자의분포 자원부존여건등에있어지역적차이가크게나타나며 이는공급비용의차이를가져오게된다 또한사업을위한재원조달의필요나재원조달여건에있어서의차이도공급이나비용의차이와연계되어있다 여기에수도사업에대한비용분담이나요금현실화등재정정책에있어서의지역적차이가부가되어수도서비스공급과이용비용의지역적차이는복잡한양상으로크게나타나고있다

164 140 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 수도서비스사업여건의지역간격차 (2009) 전국 특 광역시 시 군 사업자수 ( 개 ) 평균급수인구 ( 명 ) 288,636 3,320, ,769 33,092 1인당관거길이 (m/ 명 ) 요금현실화율 (%) ) 수도서비스의특성과공급 / 비용분담원칙 수도서비스의특성수도서비스는필수적인공익재화 로서소비에있어필수성과공익성특성이있는재화이다 공급에있어서는관거를통한서비스공급 의특성으로지역독점적성격을가지며 다른공익재화와는다르게공유의자연자원인물자원을투입 으로사용한다는특성이있다 수도서비스공급 / 비용분담원칙수도서비스의투입재인물자원에대해서는공유의자산으로접근에있어누구나동일한권리를가진다 그러나물자원은지역적으로편재해있어 물자원의이용과보전을위한비용의부담에있어서는지역간차이가발생한다 또한한정된물자원을경쟁적으로사용함에따라물자원의사용자간할당의문제도발생한다 이에따라물자원이용에대한권리를규정하는수리권제도나물자원이용에대해자원비용을부과하는취수부과금제도역시지역적인물자원편재와경쟁적이용의정도가반영되어설정된다 수도서비스에대해서는서비스비용 을기준으로요금을설정하는것이바람직한것으로논의된다 이는서비스의제공에소요되는비용을사용자에게부담하도록함으로써소비자의소비선택에의해서비스사용의사회적효용이극대화되도록한다 또한사용자가공급받는서비스와부담하는비용과관련된형평성측면에서도서비스비용기준은타당하다

165 141 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 수도서비스공급에있어서의형평성은소비자집단간 세대간불공평한교차보조가발생하지않도록하는것으로이야기되며 서비스비용 소비자공급비용 외에서비스가치혹은지불능력을기준으로고려하기도한다 서비스비용을기준으로한가격설정은수도서비스공급을위한재원확보의측면에서도바람직하다 표 물가격설정의정책목적 환경적지속가능성 (environmental sustainability) 중요한자연자산의소모를억제물자연자산의생태적기능보전을보장물희소성에대한 공급측면 의해결책사용을최소화사용효율성 - 물절약촉진 - 낭비적물사용억제자연적유하형태의변경을최소화 경제적효율성 (economic efficiency) 가장편익이높은사용자에게물배분및경제적자원이낭비되지않음분배효율성 - 총체적으로사회에가장높은가치를가지는물사용에우선순위를가지고물배분 - 물관리및물관련서비스의비용을그가치와비교, 즉경제적자원을잘못배분하지않음규제는이해관계자 ( 사용자와세금부담자포함 ) 간의최적위험배분을분명히함 재정적지속가능성 (financial sustainability) 물리적자산의장기적재생산을보장물관련활동에투입으로사용된자원을보상물리적자산가치의보전을보장하는현금흐름비용효율성 : 서비스의전생애비용 ( 즉물리적자산의창출및운영관리비용 ) 을최소화비용회복은효율적비용에대해서임 사회적고려 (social concerns) 공정하고형평한조건에서지불가능한물에의적정한접근 물필요 를확인하고물을권력의집중에의해왜곡되지않는방법으로배분소득이낮은사용자가 WSS 서비스에접근가능하고지불가능하도록요금구성물자원관리비용의분담을형평한방법으로달성

166 142 물자원가치변화와물산업선진화전략 3) 공정하고형평한 (fair and equitable) 물공급과요금공익재화에대한보편적서비스 의제공 공정하고형평한 조건의공급은공익재화에대한정책에서보편적으로설정하고있는기준 이다 보편적서비스의제공은누구나보편적으로이용할수있도록서비스를제공한다는것으로 가격등공급의조건에있어서도보편성을가지도록하는것으로 비용차이에따른가격의차별화보다는보편적조건으로서비스이용이가능하도록비차별적이용조건설정 서비스에대한보편적접근이가능하도록하는것이다 공정하고형평한서비스의공급은공급의조건등이차별화되더라도타당한근거에따른공정한차별화를의미하며 그러한조건이나원칙이일관적으로적용되어형평한적용이이루어지도록하는것이다 여기서지역적비용의차이나물이용자특성에따른공급비용차이를고려한차별화를 공정함 의범주에서어느범위까지수용할것인지는정책적의사결정의요소가존재한다 궁극적으로는공익재화로서효율성 과사회적고려 의조화가관건이라하겠다 나. 수도서비스에의지불가능한접근 1) 비용분담, 요금체계구축에있어서지불능력의고려물자원이용이가지는사회 경제적중요성과사회후생에의영향을고려할때 물의이용및보전과관련된정책의사결정에있어서도사회적측면의고려가필요하다 즉필수적공익재화인상수의이용에대해서 지불가능한물이용에의접근성 보장을위한사회적 정책적고려가필요한것이다 상수서비스이용에대한비용분담 가격체계에있어서지불능력을고려하는방법은소득을지원하는방법과가격체계를통한고려방법이가능한데 소득지원방법에는직접적인소득의보조 물구매권의제공 요금의환불이나할인 연체의면제등이있다 가격체계를통한고려방법에는체증구간요금 선택요금체계 그리고요금상한을설정하는방법등이있다

167 143 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 현재요금체계는사용자의지불능력을고려한요금구조를보이고있는데 대부분의지자체에서필수적인물사용에대한지불능력에문제가있는저소득층의필수적물사용을보장하거나지원하기위한특별한요금구조를가지고있다 여기서저소득층의범위는 국민기초생활보장법 에따른수급자이며 이들의상수사용에대해 이내사용요금감면 부산 인천등다수지자체 을적용하고있는지자체가대부분이다 서울시는구경별기본요금의 를감면하고있다 다음그림은이러한특별요금적용에따라지불하게되는요금의변화를평균요금스케줄 로보여주고있다 ( 원 / 톤 ) 1,400 1,200 1, 정상요금기본 50% 10 m3사용요금 톤 ) 그림 4-6. 지불능력을고려한요금감면방법별평균요금스케줄 (schedule) 예시 수도서비스에대한지불가능한접근 에관한국제적인논의에서지불가능성의기준으로일반적으로제시되고있는것은상하수도요금지불이소득에서차지하는비율이 이하가되도록하는것이다 우리나라는순가처분소득에서상하수도요금이차지하는비율이평균 정도로다른 국가들에비해매우낮으며 소득수준하위 분위에서도평균소득

168 144 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : OECD 조사자료. 그림 4-7. OECD 국가들에서상하수도요금부담 에서의비율이 정도로나타나수도서비스에의지불가능한접근의문제는심각한문제를 발생시킬상황은아닌것을알수있다 2) 사회적요금제도요금의부담가능성문제는많은나라에서이의해결을위한조치를취하고있는데 사회적요금제도가그하나이다 사회적요금제도는빈곤계층이열악한부담능력을잘극복할수있도록하며 무상혹은저렴한요금으로최소한의상수서비스를소비할수있도록하기위한목적으로설정된다 구간별누진요금제에서최초구간요금을무상혹은아주낮게설정하여최소한의물사용을보장하는방안을많은나라에서사용하고있으나 물소비의소득탄력성이낮기때문에이러한요금구조는사회적요금제도로인정받지못하고있다 빈곤계층과같이특정한계층을완벽하게겨냥하여적용하는것은비용이많이들어실행이

169 145 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 어려운측면이있으므로이를대체할다른방안이고려되기도하는데 예를들면가구구성규모에따라요금구조를조정하는방안등이다 이방안은누진요금체계의적용에있어서대가구에불이익이발생하는것을방지하는것으로 점점더많은 국가들이받아들이고있다 단일종량요금제의경우는재정적 경제적효율성목표모두를달성가능하며 수입의일부를지불능력이낮은가구지원에충당함으로써사회적고려도포함할수있다 요금의구조와차별적적용의방법을통한지원의경우 이를포함한요금의비용현실화추진은소비자간혹은소비자집단간교차보조를가져오게되고 이는지원대상저소득층이아닌다른사용자들에대한가격신호를왜곡하게되는문제가발생한다 따라서 지불가능한물이용에의접근가능성 보장을위해정책적으로설정한차별가격에의한비용현실화미비부분은요금현실화의범주에서제외하는것이바람직하다 다. 지역균형 / 보편적서비스 1) 공정하고형평적인물공급과요금앞서논의한바와같이수도서비스공급을위한상이한비용구조를반영한가격설정은 가격설정 상수소비의효율성뿐아니라공정하고형평적인서비스공급의기준에부합된다 여기서문제는공정하고형평적인차별화의대상이되는소비자 집단 별공급비용에대한정의와 차별화의범위와정도인데 정교한차별화에서부터보편적서비스의제공까지차별화의범위와정도는정책적으로결정된다 차별화에대한사회적인수용성 도이러한정책적결정의영향요소가될수있다 현재의차별화구조를살펴보면 지방상수의경우공급자 사업 단위로상이한공급비용을반영하여요금을차별화하고있으며 업종별요금은공급비용의차이가아닌정책적고려를반영하여차별화하고있다 광역상수의경우는지역적 혹은소비자집단별로상이한공급비용의구조를반영하지않고전국단일요금을설정하고있으며 공급하는상수의수종별로는상이한공급비용을반영하여요금을차별화하고있다

170 146 물자원가치변화와물산업선진화전략 그렇다면물공급 이용의형평성을제고한다는측면에서지역적여건에따른비용차이를반영한차별가격 비용 을조정할필요성이나타당성이있는지검토할필요가있다 검토의기준은가격체계를통한자원배분의효율성 수도서비스이용의형평성 수도서비스공급을위한재원조달측면이평가되어야할것이다 또한지역적여건에따른비용차이와사업운영의비효율성으로인한비용차이를구분하는것도중요하다 2) 지역별생산 수요여건에따른비용차이 지역별공급비용의차이를가져오는여건은생산및수요의측면에서다양한요소로존재한다 공급규모에따른차이를추측하기위해사업자규모별수도사업현황을살펴보면다음표와 같다 표 사업자규모별수도사업현황 (2009) 1인당평균평균평균총괄평균평균사업자보급률현실화배급수관급수량단가원가직원수유수율수 (%) 율 (%) 총연장 ( 천 / 년 ) ( 원 / ) ( 원 / ) ( 명 ) (%) (m/ 명 ) 전체 , 만이상 , 만 100 만미만 , 만 50 만미만 , 만 30 만미만 , 만미만 , 평균적인경향에있어사업규모가커질수록공급비용은감소하는것으로나타나나 만이상의경우는 만의경우보다공급단위비용이더높게나타나는데 이는사업경영단위가지나치게커져서 가나타나는것으로추측된다 그러나비용의차이는이러한공급여건이나수요여건의차이에서뿐아니라사업운영의효율성차이에서도발생할것이다 다음그림은현재공기업과직영으로운영되는사업자의공급규모와비용의관계를보여주는

171 147 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 산포도와평균적인경향을추정한추세선을나타내고있다 유사한공급규모에서도서로다른공급비용으로나타나고있으며 특히공급규모가작은사업자들간에는그차이가더욱크게나타나는것을알수있다 하나의공급여건이유사한경우에도또다른공급여건에의해 그리고사업자의효율성차이에의해비용에큰차이를가져올수있는것으로볼수있다 그림 4-8. 공급규모 - 비용관계 또다른공급여건요소인 인당배급수관총연장과공급비용의관계를살펴보면다음의그림과 같이나타난다 여기서도유사한평균총연장여건의사업자들간에비용차이가크게나타나는 것을알수있다

172 148 물자원가치변화와물산업선진화전략 그림 인당평균배급수관총연장 - 비용관계 앞서논의한바와같이수도서비스공급을위한상이한비용구조를반영한가격설정은상수소비의효율성뿐아니라공정하고형평적인서비스공급의기준에부합되며 차별화의범위와정도에대해서는정책적으로결정된다 따라서특정한기준의공정성 형평성제고를위해지역적여건에따른비용차이를조정함으로써지역간공급여건의차이를감소시키는등의조정 정책의필요성과타당성은추가적인논의를필요로하며 사회적수용 에의해정책적으로추진되어야할사항이라사료된다 또한이러한조정 정책의시행에있어서는공급여건에따른비용차이와효율성에따른비용차이를구분하여조정 정책에의해효율적운영의유인을저해하는등의문제가발생하지않도록유의할필요가있다

173 149 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 라. 지역적격차해소를위한조정- 정책도구가능성검토 1) 공정하고형평한물공급 / 지불가능한물접근제공을위한조정- 정책도구가능성검토여기서는공정하고형평한물공급을위해지역적격차를해소하기위한조정 정책도구의가능성에대해검토해보기로한다 지역간 소비자간공급비용의차이는공급여건에따른비용차이와공급자의구조적비효율성에따른비용차이가복합되어나타날것이며 따라서구조적비효율에따른비용차이를저감하기위한방안으로 수도사업구조조정을통한구조적효율화 비용저감 및지역간비용차이해소효과를기대할수있다 현재추진되고있는통합운영등사업범위의광역화등이해당된다 여기에부가하여 수도사업관리체계의구축과경쟁을통한효율성제고가도모될수있다 이러한비효율에의한비용차이가조정되어도나타나는공급여건에따른비용차이에대해물서비스공급의형평성의측면에서조정이나이의해소를위한정책방안으로는사업자간수입을공유하는방안이나정부보조금등의방안이고려될수있다 사업자간수입공유방안은사업여건이좋고재정력이높은지역 사업자 으로부터사업여건이나쁘고재정력이낮은지역 사업자 으로수도사업수입의일정부분을이전하여조정하는방안으로 수도산업내에서교차보조의형태이다 정부보조방안은사업여건이열악하고재원조달이어려운사업자에게정부보조금을지급하는방안으로 수도사업외부로부터의재정이전을통한조정방안이다 2) 조정- 정책도구사례이러한조정 정책도구의사례를국내외에서살펴보면다음과같다 해외사례 국가들에서적용되고있는이익공유제 는자금이부유한지역에서가난한지역으로이전될수있도록함으로써지불가능한비용수준에서서비스공급이가능하도록하기위한것이다 대표적사례로프랑스의농촌용수공급기금

174 150 물자원가치변화와물산업선진화전략 이있다 프랑스는 년부터도시와농촌간의교차보조기능을수행하는농촌용수공급기금을운영하였으며 이는농촌지역의수도서비스공급확대에역할을하였다 농촌용수공급기금마련을위한부과는 년기준전체수도요금의약 를차지하는규모이다 두번째사례는벨기에왈로니아 지역의사회적물기금 제도이다 물기금제도는단일종량요금제로부과되는수도요금에사회적물기금조성을위한부담금을포함하여부과하며 이를통해조성된기금은물사용을지원하기위해저소득가구에게분배된다 사회적물기금을위한부과금이수도요금에서차지하는비율은약 이다 100 요금고지서구성 처리비용 EUR (36.1%) 배분비용 EUR (57.9%) Social Water Fund 1.25 EUR (0.3%) VAT EUR (5.6%) 국내이익공유혹은기금제도국내에유사한목적과기능의이익공유혹은기금제도로는산업내조성기금으로취약계층지원기능을가지고있는전력산업기반기금과지역간지원기능의지역상생발전기금을들수있다 전력산업기반기금은전력산업의지속적발전과기반조성을목적으로조성된기금으로전기사용자부담금등을재원으로하며전기요금의 이내로조성된다 기금의사용용도에는도서 벽지주민등에대한전력공급지원사업이포함되어있으며 년기금조성실적은 백만원이며이중농어촌 도서지원사업에사용된비율은 로나타나고있다 전력산업기반기금은요금을기반으로한산업수입의일부를사업내공공정책목적사업에공유하기위한것이며 지역간서비스불균형해소에도활용되고있다 지역상생발전기금은지자체간상생발전을지원하기위한목적으로설치되었으며 지자체예치금및출연금 지자체조합의지방채수입등을재원으로한다 기금사용용도는지역발전에도움을주는직 간접적사업인데 상하수도등사회기반시설 산업육성및고부가가치화등지역경제

175 151 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 활성화사업등이포함된다 지역상생발전기금은지역간균형 상생 발전을위한재원공유제도로특정산업에국한되지않는지역간교차보조제도이다 이제도는상하수도서비스제공의형평성제고를위한조정이나정책도구의마련에참고할수있는제도일뿐아니라 상하수도등사회기반시설사업이용도에포함되어있어직접적으로활용도가능한제도이다 전력산업기반기금 지역상생발전기금 근거법령설치목적재원용도 전기사업법제 48 조 지방자치단체기금관리기본법제 17 조 전력산업지속적발전 기반조성 지자체간상생발전지원 전기사용자부담금등 -전기요금의 6.5% 이내 - 지방자치단체예치금및출연금 - 지방자치단체조합의지방채수입 ( 수도권 3 개시 도는지방소비세수입의일정비율출연 ) 신재생에너지이용전기생산사업자지원사업 전력수요관리사업, 전원개발촉진사업 도서 벽지주민등에대한전력공급지원사업 발전소주변지역에대한지원사업등 지역발전에도움을주는직 간접적사업 - 상하수도등사회기반시설 - 산업육성및고부가가치화등지역경제활성화등 (* 지자체조합을설치하여기금운용 )

176 152 물자원가치변화와물산업선진화전략 3) 상하수도사업재정 / 비용분담 자료 : OECD(2009), Strategic Financial Planning for Water Supply and Sanitation. 그림 상하수도재정에서국가정부, 사용자, ODA 의분담비율 지속가능재정산정기준에의한우리나라상하수도사업의요금부담률은 정도이다 세금을통한정부재정부담분이 이며 이는각종지원제도를통해이루어지고있다 상하수도사업에대한재정보조는여건이열악한사용자혹은지역에대해주로이루어지고있는데 저소득층 기초생활가구대상사업 중소도시 농어촌 도서지역 낙후지역등이며 지역적여건에따른차별적보조체계를가지고있다 특히하수도사업

177 153 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 < 상수도 > 사업명형태보조율 (%) 환경개선특별회계 광역지역발전특별회계 표 상하수도사업에대한보조 중소도시지방상수도개발 1) 융자 50( 시지역 ) 60( 군지역 ) 기초생활가구수도분기관연결사업보조 50 저소득층옥내급수관개량지원보조 50 식수전용댐확충및안전성확보사업보조 ) 낙후지역노후정수장리모델링사업보조 50 3) 강변여과수개발사업보조 70(50) 4) 도서지역식수원개발사업보조 70 농어촌생활용수개발사업보조 70(80) 4) 고도정수처리시설보조 70(50) 4) 소규모수도시설개량사업보조 70 상수관망최적관리시스템구축사업보조 30 5) 주 : 1) 가뭄지역 10% 가산 2) ( 예정 ) 신설 70%, 개량 50% 3) ( 예정 ) 4) 계속사업은 ( ) 안보조율적용 5) (±20) 차등보조 < 하수도 > 사업명 1) 하수관거정비사업 보조율 광역시도청소재지일반시 군 30% 50% (10%)* (20%)* 2) 개인하수처리시설설치지원 50% 70%(30%)* 3) 분뇨처리시설확충 50% 70% 4) 댐상류하수도시설확충 70% 5) 농어촌마을하수도정비 70% 6) 하수처리장설치사업 10% 7) 하수찌꺼기처리시설하수처리수재이용 30% (60%)** 50% (80%)** 8) 면단위하수처리장 70% 주 : * 신설및교체지원율이며, ( ) 는보수 ** ( ) 는하수처리수재이용민투사업정부부담분중국고지원율 읍이상 50% 면이하 70% 70% (90%)**

178 154 물자원가치변화와물산업선진화전략 4) 형평적인물접근제공을위한조정- 정책도구가능성검토형평적인물접근제공을위한조정 정책도구의가능성은보편적서비스공급의범위확대를통한지역간격차해소방안으로 광역범위내수도사업재정통합 수도사업의지역간교차보조방안 그리고 수도서비스에의지불가능한접근보장을위한취약계층지원방안이검토될수있을것이다 보편적서비스공급의범위확대를통한지역간격차해소수도서비스에대해전국범위 혹은광역범위를기준으로보편적서비스를공급하도록정책을전환하는방안으로 이를위해서는사회적수용 를바탕으로하는정책적의사결정의필요가있다 이의이행방안으로는첫째 전국혹은광역사업범위내수도사업재정의통합을통해범위내요금체계를단일화함으로써수도사용자들이모두동일한여건에서수도서비스를사용할수있도록하는방안이있다 두번째로는전국혹은광역사업범위내수도사업재정통합을하지않고현재와같은사업체계를유지하되 지역사업간교차보조체계 혹은수입공유체계 의구축을통해수도서비스이용여건의형평성을도모하는방안이다 구체적인방안으로는수도사업자수입의일정부분을출연하거나 수도사업자출연금 수도요금에부담금을포함부과하여기금을조성하고 조성된기금을수도사업여건이열악한지역의지원에사용하는방안등이고려될수있다 보편적서비스공급의범위확대와지역간격차해소를위한정책은앞서언급한바와같이정책적합의 의필요성이있다 이는수도서비스공급의비용을요금에반영함으로써수도서비스공급과소비의효율성을추구하는것과 수도서비스이용에대한사회적고려 형평 지역적공급여건에따른비용차이를반영한지역적가격의차별화뿐아니라 개별소비자의소비여건에따른비용차이를반영한지역내차별가격체계등도고려될수있으며 이러한비용을반영한가격체계는상수서비스이용에의한사회적효용을최대화하고효율적소비를유도할수있다 또한서비스공급을위한재원조달의측면에서도타당하다

179 155 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 성 보편적서비스 간의선택과균형의문제라하겠다 지역간교차보조체계나수입공유체계의구축에있어서는조정을위한지원의기준설정에있어어려움이있다 지역간비용차이는지역적여건에따른비용차이와사업운영의비효율성이복합되어나타나게되므로이를구분하는문제가해결되어야하며 일정기준 비용수준등 에따른수입배분및지원체계는효율적운영의유인을저해하는문제가있다 또한형평성추구를위해소비자가수도서비스소비를위해공급시스템에유발시킨비용이상으로부담 부과금등 하는것에대한소비자혹은지역적수용성에문제가있을수있다 지불가능한수도서비스접근성보장을위한취약집단지원수도서비스공급의지역적비용차이를반영한비용부담 요금 구조를유지하되 수도서비스에의지불가능한접근성 보장을위해취약계층등목표집단을대상으로한지원체계를구축하는방안이다 사업여건이열악한지역 높은공급비용 의취약계층 저소득층등 이필요한수도서비스를소비할수있도록지원하는체계로 이를위한재원조달을위해벨기에의사회적물기금 과같은기금을구축하는방안이고려될수있다 기금조성은수도사용자에게수도요금에포함하여부담금을부과 그재원을이용하여조성하는방안과 수도사업외부에서재원을조달하는방안 기존의국고보조시스템 지역상생발전기금등활용 이가능할것이다 기금조성을위한취수부과금의부과와물이용부담금을활용하는방안은부과금 부담금부과근거와합치되지않아부적절하다

180 156 물자원가치변화와물산업선진화전략 6. 연계사업정책정비 상하수도사업은물자원을이용하고관리하는구조에포함되는사업으로물자원의개발에서부터이용을위한다양한공급체계 물자원의관리를위한배출오염의처리를포함한다양한관리사업등과연계되어유기적인구조를형성한다 상하수도사업의정책은특히물절약 물재이용 그리고대체수자원개발 이용을위한정책및사업과밀접하게연계되어있다 연계사업관련상하수도사업정책정비가필요한사항과방안은다음과같이검토될수있다 가. 상하수도사업과계획 정책 사업연계 수자원개발과수도서비스공급 그리고물재이용및대체수자원이용은상호유기적으로연계되어일관적인구조에서계획되고추진되어야한다 물재이용및대체수자원이용은수도서비스를공급 이용하는비용에따라그적정한수준의결정이영향을받으므로 증가하는상수공급비용을반영하여물재이용및대체수자원이용이합리적인수준에서이루어질수있도록통합적으로계획하고관련정책을시행하여야할것이다 특히 상수공급가격이공급비용에미치지못하는현상황에서물재이용및대체수자원개발 이용은시장기능에의해적정한수준으로이루어지기어려운문제가있으므로이를정책적으로촉진할정책방안이실행되어야한다 1) 물절약, 물재이용 대체용수이용계획물절약 물재이용 대체용수이용계획과목표는시설설치의무화규제에기초하여규제대상의시설설치나방법의적용범위등에대한일정한가정에기초하여수립되고있다 즉 의무화규제대상의규제이행률을일정수준으로가정하거나 이를통해용수수요의일정비율을물절약 물재이용 대체용수이용으로계획하는방법등으로이루어지고있다

181 157 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 물절약촉진및물재이용 대체용수이용촉진을위한정책 현재물절약을촉진하기위한절수기보급확대를위한정책으로는 특정한시설물 건축물 숙박업소 목욕업소 골프장업소등 에절수기기설치를법적으로의무화하고 설치의무및그 이행명령을위반하면과태료를부담하도록하고있다 절수형물사용기기의보급확대를위한 경제적유인체계는현제도하에서는존재하지않는다 또한물재이용및대체용수 빗물 이용을촉진지원하기위한방안으로 물재이용사업과관련하여빗물이용시설 중수도시설및공공처리수재이용시설의기준과그설치의무 재정지원및과태료제도등이시행되고있다 빗물이용시설및중수도시설에대해서도특정대상에대해시설설치의무를법적으로부과하고있으며 공공처리수재이용은일정규모이상의공공하수처리장에대해배출하수의일정비율이상을재이용하도록의무화하고있다 정부가중수도나빗물이용시설 하 폐수처리수재이용시설의설치비용을지원할수있으며 중수도나빗물이용시설을설치한시설물및하 폐수처리수재처리수를공급받는사용자에게조례로정하는바에따라상하수도요금을경감할수있도록규정하고있다 3) 정책의평가와정비 물절약, 물재이용 대체용수이용목표및계획수립방법의문제물절약 물재이용 대체용수이용목표의산정은시설설치나방법의적용범위등에대한가정에기초하고있는데 이러한가정이현실에서실현될가능성에대한타당한근거가제시되어있지않다 예를들어 절수설비설치사업의경우 년의신축건물에서의절수설비설치의무화이행비율 를가정하고있으며 하수처리수재이용의경우는하수처리장 이내에있는산업단지에서사용하는공업용수의 를대체한다는가정등이다 또한목표수준의산정에 실제로지자체의요금조례에서중수도나빗물사용에대한요금감면이규정되어있는경우대체로중수도및빗물사용량을기준으로수도사용량의 를경감하도록되어있다

182 158 물자원가치변화와물산업선진화전략 있어요금현실화에따른물절약효과만을고려하고 소비자투자 절수설비설치 물재이용 대체용수이용등 에의파급효과는고려하지않고있다 물자원의합리적이용과관리를위한수자원개발 상수공급 하 폐수처리를포괄하는일련의체계에서합리적인대안으로서효율적인수준으로물절약 물재이용 대체용수이용등이이루어질수있도록계획되고시행될수있는체계가미비한상황이다 따라서물자원의부존과개발 상 하수도시스템과연계하여최적의물절약 물재이용 대체용수이용수준에대한기준 및산정방법이제시될필요가있다 또한상하수도요금비현실화등물사용자들의선택에의해물절약 물재이용 대체용수이용등이바람직한수준으로이루어지지않을여건에대해이를보완하여바람직한물절약 물재이용 대체용수이용으로유도하기위한정책대안이함께제시되어야할것이다 이에는물절약 물재이용 대체용수이용의사회적인가치를고려한정부의보조나사용자선택을왜곡하는물가격의개선 혹은왜곡완화를위한특별요금등의대안이가능할것이다 추진수단으로서시설설치규제의적정성문제물수요관리를위한주요추진수단은모든소비자투자 절수기기 물재이용 빗물이용 부문에대해시설설치규제로나타나는데 이러한시설설치규제가사회적최적물이용방법과수준에서이루어지고있는지에대한타당한근거가제시되어있지않다 사회적으로바람직한물절약 물재이용 대체용수이용이시장의실패나왜곡등으로인해적정한수준으로이루어지지않을경우바람직한수준으로이루어지도록규제로강제하는것이하나의방안일수있으나 이를위해서는규제로강제하는물절약 물재이용 대체용수이용의대상이나수준 방법이사회적으로최적수준이라는근거에기초하여야할것이다 또한규제에의한이행방법은사용자개인에게실현되지않는사회적편익을근거로높은사적비용을부담하게하는것으로 사회적가치의실현을위해사적인비용을전가하는결과를가져올수있다

183 159 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 소비자투자를위한경제적유인의필요성물이용요금의비용현실화가이루어지지않은상황에서효율적인소비자투자를유인하기위해서는이에대한경제적유인의부여가필요하다 현재절수기기보급에대한재정지원체계는없으며 빗물이용 중수도및하수처리수재이용에대해서는설치비용지원이나수도요금및하수도사용료감면이가능하도록되어있는데 사용한수도요금이나하수도사용료의감면이아니라재이용량등을기준으로상수이용의사회적비용과요금과의차이를보전해줌으로써효율적인소비자투자의사결정을유도할수있도록재원체계를개선할필요가있다 < 참고 > 하수재이용시설의편익산정과과제참고로 물재이용 대체용수이용등의합리적인수준산정에있어기준이될수있는편익의산정과편익산정방법에있어해결해야할과제들을하수재이용시설을중심으로예시하여살펴보고자한다 하수재이용시설의편익에는기존시설에서용수를공급하는데필요한생산비용 대체비용접근법 하수의배출배제에따른수환경개선편익 하수재이용으로절약되는물자원의편익등이포함된다 하수재이용시설편익의주요항목은다음표와같이정리될수있다

184 160 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 하수재이용시설편익주요항목 편익산정항목 내용 비고 용수공급서비스비용절감편익 기존생산시설비용절감편익 물이용부담금절감편익 수환경개선편익 재이용수공급에따라발생하는편익 - 신규수요, 이전수요, 전환수요에따라상이하게적용 재이용수이용시기존생산시설의운영비절감편익 물자원의질적가용화비용절감편익 하수처리수방류회피에따른수환경개선편익 * 총량초과부과금적용 재이용수공급시기존공급시설유휴여부가관건 물자원절약편익 하수재이용으로절약되는물자원의가치인정되지않음주 ) 추가검토항목 사회적편익과사적편익의차이를보완하기위한정부보조 ( 시설사업보조, 하수도요금할인등 ) 온실가스감축편익 - 광역상수도보다낮은 CO 2 배출 기술개발및재이용관련산업발전편익 녹색산업일자리창출편익 개발사업확대편익 인정되지않음주 ) CO 2 배출권가격, 하수재이용의 CO 2 배출절감량등일반적으로인정될수있는기초데이터부족 계량화어려움 계량화어려움 계량화어려움 주 : 공공투자관리센터 (PIMAC) 의사전타당성검토에서인정되지않고있음. 하수재이용시설타당성평가개선을위한과제를도출하여보면다음과같다 재이용수공급에따른생산비용절감편익 하수재이용수가신규수요가아닌이전수요 혹은전환수요를충족시키는경우하수재이용수

185 161 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 공급에따른 생산비용절감 편익은기존공급시설의유휴여부에의존적이다 기존공급시스템이재이용수이용에따른공급여력을물공급이부족한수요자에게신속하게전환하고 기존공급체계조정 물재이용이전체물공급시스템내에서유기적으로계획되고이루어지도록하는체계의확립이중요하다 통합적계획 따라서공급시스템간의유기적연계와조정이이루어질수있도록 협조 가필요하다 물자원절약편익하수재이용수이용에따라절감되는물자원의가치에대해일반적으로인정되는 가격 이부재하다 물자원의가치가반영된 취수부과금 등의가격체계가우리나라에는적용되지않고있으며 극단적물부족상황인가뭄등의사회적비용을물자원가치의대리변수로사용하는것을고려할수있으나 극단적 지역적상황을일반화하는것에어려움이있다 따라서물자원절약의가치에대해사회적으로인정되는 가격 자료를생성할필요성이있다 이는물에대한자원비용 취수부과금에대한연구등을필요로한다 온실가스감축편익하수재이용은대체시설 광역상수등 을통한공급보다 배출의감소를가져올수있으나 배출권가격 하수재이용의 배출절감량등일반적으로인정될수있는기초자료의부족으로온실가스감출편익산정에어려움이있다 따라서하수재이용의 배출절감량등에대한기본자료 연구 제공이필요하며 폐기물처리시설등의타당성평가에서인정되는사례에견주어서이를하수재이용시설에적용될수있도록하는방안등이필요하다 사회적편익 사적편익격차보완을위한정부보조정부보조는이전수입으로하수재이용편익산정에포함되지않는다 하수재이용보조정책은단순한정부의이전지출이아닌물자원절약의가치등사회적으로발생하는편익이시장에서실현되지않아사적편익으로나타나지않는부분을보완하기위한것임을분명히할필요가

186 162 물자원가치변화와물산업선진화전략 있다 즉시장에서실현되지않는사회적편익을대체하는것으로볼수있다 중요한것은이러한 정부보조기준에대해분명하게제시함으로써사회적편익으로의인정과합리적인소비자유인을 제공하는것이다 장기적비용을고려한개선기존시설을활용하는경우용수공급의한계비용은평균비용보다낮지만 용수수요의증가로새로이댐을건설하는등의경우급격한한계비용의상승을초래할수있다 그러므로장기적으로용수부족이예상된다면현재의평균비용을이용한편익의적용은재이용의가치를과소평가하게할것이다 따라서장기적비용을감안한재이용시설의증가된경제적타당성이고려될필요가있다 나. 합리적인소비자투자선택을위한경제적유인체계 상수이용요금의비용현실화가이루어지지않은상황에서상수이용자는소비자투자에대한의사결정을효율적으로추진할수있는올바른가격신호를갖지못한다 물이용의사회적비용이반영되지못한요금수준은물이용에대해지불하는사적비용 이사회적비용 보다낮아지도록하여소비자투자의선택에있어서사회적으로바람직한수준에서괴리되게하는왜곡을초래하게된다 따라서 소비자투자에대한합리적인의사결정을유도하기위해서는물이용의사회적인비용과사적인비용의괴리를해소시킬수있도록하는정책적도구가필요하다 비용격차해소를위해서는소비자투자를통해절약하거나대체사용하게된물이용에대해비용격차만큼보조금을지원함으로써물절약투자혹은대체사용의사적비용과사회적비용을일치시키는방법이효과적이다 그러나이방법은지원에소요되는재원의조달이이루어져야하며 이러한지원은요금현실화가이루어지지않는한지속적으로이루어져야하는문제가있다 현재물수요관리정책의일환으로중수도나공공처리수재이용 빗물을이용하는경우시설

187 163 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 설치비용의지원이나상하수도요금을감면해줄수있도록하고있다 상하수도요금의감면은물재이용빗물이용량을기준으로하고있으나 상수사용요금을감면함으로써지원수준이물재이용과대체용수이용에의투자를효율적으로유도할수있도록적정한수준에서이루어지고있는지검토할필요가있다 지원은물공급의비용이현실화되지못한요금과비용과의격차부분이되어야할것이나 상수도요금을감면해줌으로써적정한소비자투자유인을제공하지못할가능성이있으며 상수도사용량의일정부분까지만감면이적용되어추가적인소비자투자가사회적으로바람직한경우에도이에대한유인을주지못하는문제가있다 합리적인소비자투자유인을위한지원은현실화되지못한요금과비용의격차와부합될수있도록개선하는것이필요하며 이는요금현실화의추진과함께변화된기준으로적용될수있도록하여야할것이다 다. 수도사업자유인체계구축 수도사업자는수도서비스공급등에영향을줄수있는물절약이나재이용정책및사업의추진에대한유인을갖기어렵다 특히물절약 물재이용 대체용수이용의촉진을위해중수도나빗물이용시설을설치한시설물및하 폐수처리수재처리수를공급받는사용자에게지자체조례로정하는바에따라상하수도요금을경감할수있도록하고있는데 이의시행은수도사업자인지방자치단체가해야한다 물의절약이나재이용 대체용수이용은수도사용량을감소시키며 부가적인상하수도요금경감으로수도사업재정에부 의영향을가져올수있으므로 수도사업자가이러한정책을촉진할유인을갖기는어렵다 따라서수도사업자가이러한정책에협조하고정책적성과를제고하고자하는유인을가질수있도록체계를구축할필요가있다 수도사업자평가에있어이러한정책목적의이행에소요되는비용 혹은수입의감소 을경제성 지자체조례에는상하수도요금의감면은재이용이나빗물이용량을기준으로상수도사용량의 이내에해당하는요금을감면하는방식으로제시되어있다

188 164 물자원가치변화와물산업선진화전략 평가에반영하여인정하거나정책목적에따른성과를성과평가에포함시키는방안등이고려될 수있다

189 165 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 [ 첨부 1] 상하수도통합추진해외및국내사례 30) 가. 영국 1) 상수도통합 영국은중앙정부가물산업효율화를위해적극적으로구조개편을주도해왔다 년에 공기업화를추진하고 년에는민영화를도입해세계적규모의물기업을확보했다 하지만 년대에상 하수도회사중 개사가 개상수도회사중 개회사가외국계기업에인수합병되 면서자국의기업을세계화하는것에는실패했다 영국은다른나라에서찾아보기힘든소유권의매각을통한완전민영화를실시하였고 민영화 이전에규모의경제를확보할수있는광역화를먼저추진하였다 통합주체 통합추진시기 구분통합전통합후 중앙정부 1970 년대 운영형태지방자치단체유역별광역민영화 상수도사업범위 1,580 개사업구역 10 개유역별 23 개사업자 상수도사업주체 요금제도 지자체직영, 민간등 사업주체별요금적용 1973년 - 10개유역별공사화 1989년 - 민영화사업자별요금적용, 단, 비계량시구역요금적용 2) 변화과정 구분내용 1973 년 Water Act 개정 광역화를통해규모의경제가능 - 10 개유역별물관리청설치 - 물공급, 하수 배수기능과하천관리기능통합 환경부 북한강권급수체계조정방안구축사업기본계획보고서

190 166 물자원가치변화와물산업선진화전략 구분내용 - 중앙정부의통제권행사 ( 정책수립및인사 재정등 ) - 지방자치단체는임원일부를선임하여수자원수요 공급계획에관여 1989 년수도사업민영화 민영화의배경 - 시장경제에바탕을둔물관리정책으로선회 - EU 의음용수기준을이행하기에국가재정외많은예산필요 - 공공기관의비효율성부각 - 단일기구에의한허가및감독업무에대한법집행의엄정성에대한의문 - 물요금의적정성 3) 장 단점 구분내용 장 단 점 점 유역단위의계획과관리가능 - 신속한물기업의육성 - 규모의경제가능 지방자치단체및종사자등의반발 지방분권화에배치 지역별독점화로폐해발생및유효경쟁곤란 4) 문제점에대한대응 수자원정책 기본정책 유역관리계획 수리권허가제 - 지속가능한개발을위한정책 - 물이용에관한정책결정에서이해관계자의참여보장 - 유역및지하수관리계획을수립하여체계적으로관리 - 유역단위물관리체계는지표수, 지하수, 연안역의물에대한취수 배수를통합적으로관리 년수자원법에따라일정규모이상의취수를위해서는환경청 (EA) 의수리권허가가필요 - 취수허가는유효기간이없었으나, 2003 년수법에따라취수허가기간이정해짐

191 167 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 물관리및규제체제 규제를통해중앙화된정책수립및감독을하고 소비자및공급지역에관한직접경쟁은없으나 사업의상대적성과평가를통해경쟁과유사한상황을만든다 기구 환경식량농촌부 환경청 (Environment Agency) 물서비스국 (Office of Water Services Regulation Authority) 음용수검사국 (Drinking Water Inspectorate) 주요업무 - 환경보전, 수자원정책, 농업진흥, 농촌관리, 어로보호등 - 대기, 수질, 수자원, 홍수통제, 폐기물관리, 자연보전등권한보유 - 수자원관리, 오염통제, 홍수예방, 어업, 자연보존등법적권리 의무 - 수자원관리, 취수규제, 치수관리담당, 지표수및지하수취수허가, 배수허가, 수자원보호정책개발및집행 - 상하수도사업자규제 - 물회사에대한경제적규제자, 공급및가격결정 ( 요금상한제 ) - 설정된기준에근거하여음용수의질검사 - 기준미달시회사에조치를취하도록요구 민영화를통한경쟁강화 연도민영화단계개선효과 1989 지역위원회로부터 10 개민간기업탄생, 물서비스국설립 소유권과운영의완전이전, 정치적으로독립된강력한규제 1992 대수용가간의경쟁허용 ( 법률제정 ) 경쟁기반구축 1994 물서비스국으로부터최초 5 년간요금검토 1995 수도산업의 M&A 1999 물서비스국의두번째 5 년간요금검토 낮은요금과자본투자증가를사업자들에게강요상수도시장에외국기업의출현, 인수합병의증가상수도사업자평균요금의 12% 삭감. 15억유로투자요구 2000 경쟁촉진법이행상수도사업자간경쟁촉진

192 168 물자원가치변화와물산업선진화전략 5) 상수도통합및수도사업개편결과 투자활성화 구분 상하수도회사 17 억 21 억 37 억 40 억 35 억 36 억 운영관리비지속적축소 운영관리비가 년 억 에서 년 억 년 억 로지속적으로감소되었다 운영비절감분은시설개선과환경기준충족투자에사용되었다 누수율저감에성공 평균누수율이 년 에서 년 년 로감소하였다 1994 ( 최고점 ) 누수율 ( /p/ 일 ) 서비스의전반적개선 일이내응답한소비자불만 (%) 일이내응답한요금관련문의 (%) 항 목 낮은수압 (%) 시간이상의예고되지않은단수 (%) 하수범람으로인한사고위험가구비율이 년 에서 년 로감소하였다

193 169 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 나. 프랑스 1) 통합프랑스는 년부터중앙정부를중심으로유역통합수자원관리를통하여유역별광역민영화를이룬후에 년부터민간위탁에관한절차를마련하여발전시키고있다 따라서위탁이발달하여지자체 단독혹은연합 지방공사 위탁방식으로상수도서비스를제공하고있다 즉 운영관리는전문기업에위탁을하지만소유권은여전히지자체 혹은연합체 에있게된다 프랑스는세계 위수처리운영서비스회사인베올리아와수에즈를보유하고있다 구분통합전통합후 통합주체 통합추진시기 중앙정부 1964 년 운영형태지방자치단체유역별광역민영화 상수도사업범위 3,729 개사업구역 6 개유역 상수도사업주체 지자체, 민간사업자 지자체 ( 시설소유 ), 전문사업자 ( 운영 ) 프랑스에는약 개의지방자치단체가존재하는데민간위탁실시이전에는약 개의 수도사업자가존재하였으나현재에는 개의민간수도회사가위탁시장의 를점유하고있다 Veolia Environment Suez SAUR 기타 점유율 (%)

194 170 물자원가치변화와물산업선진화전략 2) 변화과정 서비스규모의영세화 중복투자및서비스공급의비효율 지자체연합체결성 위탁사업모델의발달 위탁시적정계약체결이가능하도록제도정비 공공부문과위탁부분의합리적역할분담 인구 1 만명미만의규모가 97% 를차지하여경제적으로비효율성발생 비효율성극복을위해지자체간협력체를구성 지역현실을반영할수있는사업모델로발전 적정한계약이체결가능하도록법적, 제도적정비 공공부문과민간부문의합리적인역할분담으로효율성을극대화 3) 운영방식및특징 상수도시장의 가위탁되어운영된다 직접운영 서비스공급방식 - 직접경영 - 독립재산경영 - 독립법인방식 위탁운영 - 잉여계약 - 리스계약 - 이윤배당방식 - 단순업무위탁 4) 장 단점 규모의경제및 의높은보급률을달성했으나 수도요금의급격한인상으로국민의반발이 발생하였다

195 171 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 구분 장점 단점 내용 - 유역에기반한통합수자원관리 - 민간기업과지방자치단체의오랜기간긴밀한협력 - 다양한시민계층의참여를통한양방향수자원정책수립및집행 - 민간부분의상수도사업주도로, 1985 년부터 2005 년까지 20 년간상수도요금이 250% 증가 ( 같은기간물가상승률 30%) 로인한소비자반발증가 2009 년부터공영화시도 5) 문제점에대한대응 경쟁유도, 정보공개, 규모의경제실현, 소비자참여확대등의변화 구분 1993 년 1 월 Sapin Law 1995 년 2 월 Mazeaud Law 1995 년 2 월 Barnier Law 1999 년 7 월 Chevenement Law 2002 년 1 월 Societe Deconomie Mixte Law 2002 년 2 월 Local Democracy Law 내용 - 위탁계약의무제한연장금지 - 위탁계약체결절차마련 ( 공개제안요청 입찰 1 개또는 2 개이상의기업과협상 ) - 수탁자의연간보고서작성및지자체장에제출의무화 - 지자체장의요금과서비스품질에대한연간보고서작성및지방의회제출과주민공개를의무화 - 위탁기간을최장 20 년까지로제한 - 수탁자의무상사용만가능하도록규정 - 도심권공동조합설립을유도하여상하수도사업의광역적운영촉진 - 일정규모이상을규정하여규모의경제가실현되도록함 - 수탁자연간보고서의지방의회제출및주민공개의무화 - 인구 1 만명이상상하수도사업에있어소비자, 환경단체등의대표가참가하는자문위원회설치를의무화 - 위탁또는직영결정에앞서자문위원회의자문실시의무화 - 수탁자및자치단체장연간보고서의자문위원회제출의무화 - 소비자의참여가가능하도록함

196 172 물자원가치변화와물산업선진화전략 규제시스템 공공성을확보하기위해규제시스템이분화되어발달되어있으나 지방자치단체가직접사업자 와계약및규제를하여부정부패와불공정성가능성이존재한다 기관 업무 환경지속개발부 - 상수도관련업무총괄 물관리청 - 상수도서비스관리, 통제 - 오염방지시설, 물공급시설, 침수방지시설건설에재정적 기술적지원 유역위원회 - 물관리청의결정업무시행, 자문역할 - 지방자치단체대표, 소비자및전문가대표등으로구성 - 부가세의근거와비율의결정, 토목공사의적합성, 공공기관들의분쟁해결, 물관리기본계획수립등의자문 지방자치단체 - 상수도전문사업자에대한직접적인규제담당 - 계약을통해상수도요금, 공급중단 파리시의상수도공영화선언 상수도요금의과다한상승등민영화에따른문제가발생 년 개의물관련기관들이 합쳐져파리상수도공사 를출범하였다

197 173 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 다. 네덜란드 1) 통합네덜란드에는 년 년대에 여개나되는다양한형태의상수도사업자가존재하였으나 국가와도가지속적으로사업자간의자발적인통합을유도하여 년급수인구 만명이상을기준으로한 개수도사업자로축소되었다 구분통합전통합후 통합주체 통합추진시기 중앙 / 도정부 1970 년대 상수도사업범위 231 개사업구역 10 개사업자 상수도사업주체지자체직영, 공사, 민간등광역공사 요금제도사업주체별요금사업자별단일요금 2) 문제점의개선에따른변화과정 네덜란드는민간상수도사업중심의문제점과직영기업의한계점을극복하고 전문상수도 운영조직인출자지방공사를통한광역화로상수도사업의경쟁력을강화해나갔다 구분상황문제점개선방법 1 단계 (1940 년대 ) 소규모민간수도업체위주서비스 - 도시위주의수익성서비스 - 낮은공공성 - 낮은수도보급률 여개의많은수도사업자 2 단계 상수도조합의직영기업설립과민간수도업체통합 - 사업자의자발적참여문제 - 통합권역설정문제 - 수원에따른권역설정 - 참여유도를위한정부의노력

198 174 물자원가치변화와물산업선진화전략 구분상황문제점개선방법 3 단계 관리조직 ( 조합 ) 과운영조직 ( 공사 ) 의분리및운영조직통합 - 전문성부족 ( 공무원신분으로인한순환보직 ) - 상수도조합및정부의출자로주식회사형태의공사로운영조직분리 4 단계 (2000 년대 ) 광역 / 국가공기업으로통합 - 규모의경제를통한운영효율화필요 - 글로벌경쟁력확보필요 년 10 개수도사업자 ( 공사 ) 만존재 3) 관리및규제 수도산업의공공성확보를위한정부및지자체의업무분담은다음과같다 구분업무 주택부 / 토지계획부 / 환경부 교통부 / 공공사업부 / 물관리부 주정부 환경정책, 음용수관리담당 물관리정책, 지표수양적관리, 홍수통제담당 정책전환권리, 지자체 물관리위원회 4) 네덜란드식통합의장 단점 구분 장점 단점 내용 - 규모의경제로인해서원가절감에따른요금절감효과 - 공사화로인해전문인력확보및노하우축적 - 지방자치단체가소유및운영함으로써공익성확보 - 경영효율성과합리성강화 - 통합및노하우축적의시간이필요

199 175 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 5) 효과 구분내용 - 주주가지방자치단체인주식회사형태의공사화공공성 - 100% 보급률 - 안정적인공급 시설운영의우수성 - 10% 대의낮은수도요금상승률 ( 물가상승률약 15%) - 4% 대의낮은무수율 전문성 - 높은노동생산성 ( 직원 1 인당 792 개수용가 ) - 인원감축으로인한인건비의감소 라. 일본 1) 통합일본은 년대후반의고도성장을통해수도의수요가급증하면서 년수원개발사업과수도사업광역화에대한국고보조제도를도입하였다 최근에는상하수도사업의통합이 년까지재정지원을통한유도정책을사용하여개별지자체단위로시정촌의행정적합병에따라이루어졌다 하지만이에따른조직의비대화가발생하고 시설노후화및급수량의감소로인해사업적인측면뿐만이아니라재정적인측면에서도문제가발생하였다 이러한비효율을극복하기위해분리된상하수도사업의통합을통해효율화를추구하였다 따라서관리비용의절감 통합서비스센터운영에따라민원처리일원화및만족도향상 관리체계의최적화를추구하고자하였다 구분통합전통합후 사업및통합주체 통합추진시기 지방자치단체 1960 년대 광역수도사업범위 16 개구역 192 개구역

200 176 물자원가치변화와물산업선진화전략 2) 변화과정 광역화에관한동향 법제도 수도사업수 ( 개소 ) 수도광역간이 1945 년대이전 - 광역수도의발족 1, 년대 - 시정촌의합병의촉진 년수도법제정 ( 수도의시정촌경영원칙 ) 15, , 년대 - 고도경제성장기 - 물수요의증대 물부족 년 광역수도시설에 대한 국고보조 ( 보조율 1/4) 15, , 년대 - 광역수도권의설정 - 광역적수도정비계획 년광역수도시설에대한국고보조 ( 보조율 : 일반광역 1/4, 특정광역 1/3) 년수도법개정 : 광역적수도정비계획설정 14, , 년대 - 규제완화 지방분권 - 경영의투명성 효율화 - 시정촌합병의촉진 년 PFI 법제정, 합병특례법개정 년수도법개정 : 제 3 자위탁 경영의일체화에의한사업통합 11, , 년대초반 - 수도의장기비전 : 수도의광역화정책재검토 년지방자치법개정 ( 지정관리자제도 ), 지방독립행정법제정 10, ,790 3) 상하수도통합 상하수도통합은지자체단위로진행되었으며 교토시 나고야시 하마마츠시등에서추진되었다

201 177 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 교토시의상하수도통합 구분통합전 (2003 년 ) 통합후 (2004 년 ) 조직개편 2 국 6 부 22 과 1 국 3 부 19 과 인원감축 1,731 명 1,673( 58) 문제점 - 공간확보문제 - 인원삭감 - 정년퇴직 - 신규채용억제 - 민간위탁 나고야시의상하수도통합 구 분 통합전 (1999년) 통합후 (2000년) 조직개편 2국 10부 1국 2본부 8부 인원감축 3,145명 3,082명 ( 63) 문제점 - 상하수도의기술적차이 - 인사이동을통한업무교육 하마마츠시의상하수도통합 구분통합전 (2002 년 ) 통합후 (2003 년 ) 조직개편 2 부 9 과 1 부 7 과 인원감축 349 명 339( 10) 문제점 - 공간확보 - 창구서비스일원화 - 건물신축 - 고객서비스과, 종합안내, 상하수도접수센터신설및설치 국내의수도사업환경과유사한일본은수도사업통합방안으로선자치구통합 후수도사업 통합을시행함으로써상당한수준의효율화를달성하였다

202 178 물자원가치변화와물산업선진화전략 마. 제주도 1) 통합제주도는토양의특성으로인해지하수를상수원으로개발 이용해왔으나 무분별한지하수개발 수질악화 공급체계의문제점으로인한지역차이발생등의문제점이발생하였다 상수도관리체계의일원화를통해무분별한지하수개발을제한하고자하였으며 개의사업구역을하나의사업자로통합하여지역간용수공급의불균형을해소시켰다 구분통합전통합후 통합형태 통합주체 통합추진시기 지자체간통합 도정부 2000 년대 상수도사업범위 4 개사업구역 1 개사업자 상수도사업주체 지자체직영 요금제도사업주체별요금단일요금 2) 통합과정 년도구분내용 2000 년 I 단계광역상수도준공 - 동부지역 : 1,223 억원투자, 1 일 145 천톤용수개발 2001 년 II 단계광역상수도착공 2002 년 2003 년 상수도통합에대한 4 개시 군지자체장의원칙적합의 상수도업무통합자문위원회구성 - 서부지역 : 1,113 억원투자, 1 일 90 천톤용수개발, 준공 (2007 년 6 월 ) - 행정자치부및감사원상수도사업광역화및통합운영방안권고 - 4 개시 군의현인력전원승계 ( 일용직포함 ) 조건으로합의 - 시 군부단체장, 도 시 군의회의원, 주민대표등 24 명으로구성 - 취 정수및배급수의일련의과정을일시에완전

203 179 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 년도구분내용 2004 년 행정계측구조개편및가정급수까지완전통합 통합하는것이아닌두단계로나누어단계적진행에합의 - 제주시가재논의요구 - 재논의결과단계별통합방안대신행정계층구조까지연계한완전통합방안채택 2006 년완전통합 - 공기업으로전환하여수자원본부형태로운영 3) 제주도상수도통합의장 단점 구분 장점 단점 내용 - 균형적인용수공급으로인해지역차해수 - 장기적인광역용수체계구축 - 통합운영및유휴시설정비로경영합리화 - 광역상수도가동률제고 (32% 53%) 로인한운영비절감 - 단일요금으로인한요금수입감소로재정적자증가 ( 현실화율 : 93% 60%) 4) 통합효과 통합으로인하여지자체취 정수시설의일부가폐쇄됨에따라감가상각비와자본비용이감소되 면서원가하락의요인으로작용하였다 지역 통합전장부가액 ( 백만원 ) 통합후장부가액 ( 백만원 ) 감소액 ( 백만원 ) 폐쇄지하수 ( 개소 ) 폐쇄정수장 ( 개소 ) 배수지및가압장 ( 개소 ) 합계 207, ,418 25, 제주시 90,393 72,260 18, 서귀포시 32,962 30,834 2, 북제주군 59,392 55,766 3, 남제주군 25,202 23,558 1,

204 180 물자원가치변화와물산업선진화전략 5) 통합에따른문제점통합시제주시의반발로정수공급단가가현실화율약 에맞춰져재정적인부담이발생하였다 이에따라제주도는 년상반기에수도요금을 원으로약 인상하기로하였다 또한시 군의상수도관련채무인수및신규시설구축등으로인한재정적인부담이발생하여대폭적인지원이필요하였다 지역 통합전원가 ( 원 /m 3 ) 합 계 1,000 제주시 600 서귀포시 779 북제주군 984 남제주군 868 생산원가 ( 원 /m 3 ) 통합후부과요금 ( 원 /m 3 ) 현실화율 %

205 181 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 [ 첨부 2] 민 - 관결합사업조직유형의검토 가. 제3섹터형 ( 또는공공- 민간합동형 PF) 제 섹터형은공공서비스공급의양적확대와질적효율성을강조하는방안의하나로제 섹터인공공부문과이익을추구하는제 섹터인민간부문이결합된형태이다 제 섹터형개발방식은민간과공공의합작에의한개발방식으로공공 민간합동형 사업이라고도불린다 공공부문은추가적인부담없이개발및개선을하고민간부문은보다적은초기투자비부담으로수익을창출하는사업의한형태이다 제 섹터형에서민간부문은사업계획등개발에필요한아이디어와자금을충당하고 공공부문은사업장등의자본을제공하여민간부문의사업진행을돕고사업에대한인허가업무를지원하는역할을한다 제 섹터형사업구성의과정은 사업장등자본을민간에게출자 개발을위한컨소시엄 으로참여하여 를구성하여개발 발생하는현금흐름으로부터자금을회수하는방식이다 나. 제3섹터형의특징이사업방식은공공측면에서는민간의자본과기술을활용할수있으며 민간측면에서는우수한사업장등의자본을확보할수있고 최종사용자 주민 측면에서는우수한시설을적기에공급받을수있는장점이있다 공익성실현가능 를설립하여공공이지분을가지고사업에관련된의사결정에참여할수있으므로공익성실현이가능하다 적기에행해지는효율적인개발 사업이민간사업자만으로수행된다면채산성내지수익성이없는사업은이루어질수없고 또한수익성확보를위해서개선및개발이적기에이루어질수없다 그러나공공 민간합동형 사업방식에서는적정한채산성및수익성을추구하면서

206 182 물자원가치변화와물산업선진화전략 본래의도하였던균형잡힌시설개발과효율적투자를적기에수행할수있다 민간부문이자본 기술 효율성과창의력을이용하여공공사업을수행할수있다 공공부문의사업참여는시설개발에있어서공공부문의노하우가민간부문의장점과결합 되는형태이다 공공부문이사업에참여함으로써 개발에따른이익에공적부문이참여하게되고그개발이 익을다시공적사업에투자재원으로이용할수있게된다 다. SPC 관련법ㆍ제도 1) PFV( 프로젝트금융투자회사 ) 의의의프로젝트금융투자회사역시 의일종으로 개발부문 의한유형이다 개발부문 들은대부분이실체회사형태로서법인세면제혜택을얻지못했으므로 법인세법의개정을통해이중과세문제를피할수있도록하였다 법인세법개정으로일정한요건이충족된프로젝트금융투자회사를설립하고배당가능이익의 이상을배당할경우소득공제혜택을받게되었으며 조세특례제한법개정으로부동산취득관련취득세및등록세도 감면된다 2) 법인세법의소득공제규정적용요건 사업투자자산요건 법인세법제 조의 제 항제 호가목 회사의자산을설비투자 사회간접자본시설 자원개발그밖에상당한기간과자금이 소요되는특정사업에운용하고그수익을주주에게배분하는회사일것 사업대상자산의요건을보면 설비투자와자원개발이외에사회간접자본시설이포함된다 사회 간접자본시설의범위는사회기반시설에대한민간투자법 제 조 정의 에서정의하고있는도로

207 183 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 철도 도시철도 항만시설 공항시설 하수종말처리시설 전원시설 가스공급시설등이가능한범위라고해석되고있다 그러나사회간접자본시설이민간투자법에의해추진되는사업에한해소득공제가적용받는것은아니다 법인형태의요건 법인세법제 조의 제 항제 호나목 본점외의영업소를설치하지아니하고직원과상근인임원을두지아니할것 가명목회사 의형태로설립되어야함을의미하는규정이며 따라서 내에직원과상근인임원을두지않고 의관리및운영은별도자산관리회사를통해서하여야한다 법인의존립기간요건 법인세법제 조의 제 항제 호다목 한시적으로설립된회사로서존립기간이 년이상일것 법인은반드시한시적으로존속하고그존립기간은 년이상되어야한다 따라서 한시적존립내용을정관등의서류에포함시켜야요건이충족될것이다 법인설립요건 법인세법제 조의 제 항제 호라목 상법그밖의법률의규정에의한주식회사로서발기설립의방법으로설립할것 상법상주식회사로서모집설립이아닌발기설립방식으로법인을설립할경우에만가능하도록 규정하고있다

208 184 물자원가치변화와물산업선진화전략 3) 지방공기업법 지방공기업법제 조 제 조의 제 조 출자 공사의자본금은지방자치단체가전액을현금또는현물로출자한다 공사의운영을위하여필요한경우에는자본금의 분의 을초과하지아니하는범위안에서지방자치단체외의자 외국인및외국법인을포함한다 로하여금출자하게할수있다 증자의경우에도또한같다 제 조의 설립 지방자치단체는제 조제 항각호의 에해당하는사업을효율적으로수행하기위하여자본금또는재산의 분의 미만을출자또는출연하여지방자치단체외의자 외국인및외국법인을포함한다 와공동으로상법에의한주식회사 이하 출자법인 이라한다 또는민법에의한재단법인 이하 출연법인 이라한다 을설립 운영할수있다 관련법률에의해공사운영에민간이참여할수있는범위는지방공기업법상자본금의 을초과하지않는범위안에서지자체외의자로하여금출자할수있도록되어있다

209 185 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 [ 첨부 3] 상하수도사업평가지표 1) 수도사업평가지표 ( 안 ) 시설운영분야 (39 점 ) 분야별평가항목배점 인력분야 (6 점 ) 정수시설운영관리사의적정확보여부 2 인력의전문성 2 운영인력의효율성 1 근무인력의교육실적 1 관로시설관로점검률 3 관로개량률 2 정수시설 소독설비 ( 염소 & 차아염소산나트륨 ) 표 수도사업평가지표 ( 안 ) ( 환경부 ) 정수장설비점검실시율 1 먹는물수질기준초과여부 3 정수처리공정별수질시험실시여부 * 2 여과지관리적정성 * 2 여과속도의적정성 2 배출수및슬러지처리시설적정성 1 염소소독설비의소독제관리적정성 ( 차아염소산나트륨 ) * 2(3) 염소가스취급및관리의적정성 ( 차아염소산나트륨 ) * 2(3) 염소설비의고합가스안전관리자선임및보험가입여부 ( 차아염소산나트륨 ) 2( 해당없음 ) 정배수지시설 기타수도시설 정배수지의구조와 CT값만족여부 * 1 배수지수질감시여부 2 정배수지주기적청소여부 2 수도시설유량계교정률 2 원수수질검사여부및측정지점의적정성 * 2 수도시설원격자동감시제어구축률 2 수도시설개선실적 4 유수율개선율 2

210 186 물자원가치변화와물산업선진화전략 급수보급률 3 급수제한일수 2 서비스질분야 (15 점 ) 환경분야 (6 점 ) 재정분야 (18 점 ) 상수원보호구역관리분야 (13 점 ) 민원처리소요일수 1 수도위원회소비자참여율 2 위기대응능력정도 * 4 주민홍보건수 3 생산량 1 당 CO 2 배출량 1 정수전력원단위 1 재생에너지이용률 1 슬러지유효이용률 2 배출수시설가동률 1 자기자본구성비율 4 총수지비율 3 수도요금현실화율 5 총괄원가변동률 4 요금미납률 2 상수원보호구역관리상태평가 13 정책순응도 (3 점 ) 정부정책에대한순응도평가 3 총계 100 주 : * 정성지표

211 187 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 2) 상하수도사업관리및서비스평가지표 - 국가규격 표 상하수도사용자서비스평가지표 (KS M ISO 24510) 분야별 상하수도서비스의이용기회 서비스제공 신규서비스제공에소요되는시간 보수 서비스요금 먹는물의수량 먹는물수질 먹는물의심미적측면 수압 먹는물공급의지속성 평가항목사용자가이용가능한물의양상수도와하수도서비스제공의형평성시골지역과빈곤층지역의상수도및하수도서비스접근성저소득계층의상수도및하수도서비스접근성상하수도서비스의지불가능성빈곤층및소외층을위한상하수도서비스지원정책의실행실행가능하고경제적부담이적은대안적서비스의이용가능여부상하수도서비스의지속가능성표준서비스연결시간의준수복잡하지않은신규서비스연결대체서비스제공에소요되는평균시간서비스중단이사용자에게미치는영향 ( 계획적 / 비계획적 ) 사용자에게전달되는서비스중단에관한정보의정도 ( 계획적 / 비계획적 ) 정해진시간안에계획된보수작업을성공적으로마치는정도과거의가격수준을고려해볼때의가격변동 ( 화폐변동을고려 ) 비용회수정도와보조금으로확충되는정도서비스의가격부담다른형태의수도서비스공급과의비교 ( 예 : 병물가격대비수돗물요금비율 ) 다른관망서비스와의비교서비스개발계획상수도시스템의수요와공급능력의균형수돗물및수자원이용의효율성누수량또는누수율시료분석과이들의관련기준및지침의준수먹는물관련민원심미적영향관련민원하수도시스템의악취관련민원수압지침과규정의준수수압과관련된민원공급의지속성정도 상수도관망이외의공급수단의정례화 민원의지속성

212 188 물자원가치변화와물산업선진화전략 계약관리및요금부과 사용자와의관계증진 상수도서비스의보급률및이용가능성하수도서비스의보급률및이용가능성 하수도범람으로인한재산피해 명확한서비스규약 요금부과의정확도 요금관련민원에대한대응 요금의명확성 납부방식 일반사항 서면문의 전화문의 사용자의상하수도사업자사무소방문 서비스보급률또는이용가능성정도 서비스보급률또는이용가능성의형평성 서비스보급률또는이용가능성 서비스보급률또는이용가능성의지속성 하수또는분뇨의수거및배출중단 하수도범람으로인한피해하수도범람예방조치의존재여부하수도범람발생시의사소통을포함한실행계획의존재여부하수도범람과관련된민원공개적으로볼수있는명확한서비스규약의존재여부민원관련서비스규약서비스규약에대한공개적으로이용할수있는양식의존재여부정정된고지서계량오류계량기시험결과민원대처의효율성민원대처의효과성표준응대시간준수도고지서관련연락고지서에대한추가정보의존재여부고지서에대한사용자설문조사납부방식의선택납부방식의다양성지역납부창구의편리성납부기록시스템의효율성사용자와의관계를담당하는관리부서의존재여부사용자가참여할수있는체계의존재상하수도사업과관계있는사용자에대한설문조사사용자의사생활혹은기밀유지정도서면문의대처의효과성최대응대시간준수도전화문의대처의효과성최대응대시간준수도최대전화대기시간준수도 사무소의편리성및이용가능성 사무소방문자에대한효율성 사무소방문자에대한응대효과성

213 189 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 환경보호 사용자방문 민원과요청사항 제한사항과공급중단에대한공지 서비스정보의이용가능성 지역사회활동 사용자의참여 천연자원의지속가능한사용 하수처리 환경에미치는영향 안전및비상상황관리 신원공개등사용자방문절차사용자방문과관련한민원민원과요청사항에대한지침또는모니터링시스템의존재및사용여부민원과요청사항처리의효율성민원과요청사항처리의효과성서비스중단에대한사용자공지효율성서비스중단에대한사용자공지효과성정해진공지시간의준수서비스와관련된정보의공개여부 ( 웹사이트, 정기보고서등 ) 정보이용가능성과관련된민원공개되는정보를쉽게얻을수있는지의여부 ( 정보채널에접근할수있는잠재적사용자의수 ) 상하수도사업자의지역사회활동정책의존재유무상하수도서비스관련활동과직접연관된이해관계자 ( 시설방문, 학교프로그램, 정보책자배포등 ) 사용자의참여를확립하기위한법적체제와단체협약존재유무서비스거버넌스에대한자문과정에사용자참여정도사용자와관련된위원회의관여환경관리시스템의존재유무손실되는물의양에너지소비의효율성가정용수와그외용도에의한물사용의효율성하수처리용량하수와주변수역에대한분석의결과하수배출이환경에미치는영향하수배출이공중보건에미치는영향환경경영시스템의존재여부관련법규와지침의준수상하수도시스템에서배출되는총오염물질배출정도 ( 기체, 액체, 고체 ) 취수가환경에미치는영향비상상황대체계획 ( 예방조치포함 ) 의존재유무와정기적훈련여부비상상황시사용자가문의할수있는방법의이용가능성비상상황시정보제공의효율성비상상황시정보제공의효과성

214 190 물자원가치변화와물산업선진화전략 표 하수도사업관리및서비스평가지표 (KS M ISO 24511) 분야별 공중보건의보호 사용자의요구와기대충족 평상시그리고비상상황발생시서비스의제공 평가항목사용자에게제공되는서비스의적정보급률직원의건강과안전시스템완전성하수의안전한배출 ( 참고 ) 사용자서비스의평가기준하수처리장운영의지속성하수관막힘의최소화비상상황대처계획개발여유분의부속품적정재고유지 ( 예 : 오수관, 펌프 ) 하수도사업 ( 자 ) 의목표 하수도사업의지속가능성 지역사회의지속가능한개발증진 환경의보호 자연환경의보호 사유시설 / 공공시설환경의보호 관로의성능 ( 예 : 하수관붕괴또는막힘 ) 자산의상태 ( 예 : 노후, 신뢰성 ) 운영비 직원의수준및경쟁력 재정실적 ( 요금청구, 요금수금, 부채 ) 사용자경제력을고려한하수도요금의적정성 하수처리수의재이용 고갈되지않고지속되는범위내에서에너지사용 ( 절감및재이용 ) 비용회수및서비스의장기간지속성 명확하고공정한요금체계 사용자에게이해하기쉽고투명한정보제공 범람의예방및통제 환경배출물의모니터링 고갈되지않고지속되는범위내에서에너지사용 생태계보호 ( 식물계와동물계 ) 홍수의영향 오염의예방과통제 자산의유지 쾌적한가치 ( 예 : 레크리에에션의가치 )

215 191 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 서비스제공범위 지역내서비스를제공받는인구 하수도시스템 하수의수거및운반 하수처리 수리적용량 물리적조건 시스템운영및관리 모니터링 기본사항 처리용량 물리적조건 퇴적 범람 월류 견고성 ( 예 : 침투, 유출 ) 부식 구조적완전성 직원의안전 시스템점검 ( 잘못된접속장치포함 ) 침입수통제 ( 원수, 수량그리고수질포함 ) 하수잔류물의처분 ( 시스템청소작업으로부터 ) 하수잔류물의재이용 인력수준 불쾌조건통제 ( 예 : 악취, 날파리, 설치류돌물통제 ) 예방적유지보수 복구 ( 수리 / 보수 / 교체 ) 자산보호 미래의요구조건충족 ( 예 : 확장, 법적규제 ) 응대시간 ( 예 : 정화조수거요청으로부터실제수거된때까지의시간 ) 배출허용치 / 하수관세부규정 ( 오수시스템및환경으로의배출통제 ) 수량과수질비용보급률 ( 지역내공공하수처리시설로부터서비스를받는인구 ) 유입되는하수의양 유입되는하수속의오염물질의질 / 농도 수리용량 오염물질제거용량 하수잔류물처리용량 구조적완전성 설비조건 설비의중복여부

216 192 물자원가치변화와물산업선진화전략 운영및관리 모니터링 처리의효과성및효율성 이웃주민에게미치는영향을포함한환경에미치는영향 자원의이용 ( 예 : 전력, 연료, 화학물질 ) 바이오가스이용 인력수준 예방적유지보수 복구 ( 수리 / 보수 / 교체 ) 자산보호 미래의요구조건충족 ( 예 : 확장, 법적규제 ) 프로세스모니터링 ( 즉개별처리과정의흐름과성과 ) 배출허용치 / 오수관세부규정 ( 오수관시스템및환경으로의배출통제 ) 설비의점검 방류수 / 하수잔류물의처분 / 재사용 처분되거나재이용되는방류수의수량과수질 특정하천수역이나부지로의방류수수량과수질 처분되거나재사용되는하수잔류물의양과질 방류수와하수잔류물의처분이나재이용이다른환경에미치는영향 ( 예 : 악취, 먼지, 소음 )

217 193 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 표 상수도사업관리및서비스평가지표 (KS M ISO 24512) 상수도사업 ( 자 ) 의목표 상수도시스템 분야별 공중보건의보호 사용자의요구와기대충족 평상시그리고비상시서비스의제공 상수도사업의지속가능성 지역사회의지속가능한개발증진 환경의보호 수원 평가항목공중보건및먹는물수질기준에부합생물학적, 화학적그리고방사선적역치또는최소량준수시스템의완전성유지만족스러운심미적 ( 맛, 냄새, 색 ) 기준유지 ( 참고 ) 사용자서비스의평가기준서비스이용기회배수시스템에서의양압유지최소요구량보다더큰양압유지배수시스템내에최소요구량보다더큰적합한양의상수유지목표위험수준부합취약고객공급계획보유예비의자산확보 ( 연결파이프 / 네트워크 ) 상수원을이용할수있는법적권한취수용량, 정수처리용량설계분배시스템용량설계자산을양호한상태로유지하고지속적으로최적화먹는물에대한수요관리개발계획에참여교육및인식프로그램제공자연취수최소화에너지소비최소화오염물질발생최소화오염된강이나호수바닥복원지표수와지하수의이용기회원수의적합성수원의보호수원의수질취수시설감시및기록환경지속가능성

218 194 물자원가치변화와물산업선진화전략 취수와도수 정수처리 저수, 배수및급수 잔류물의처분 용수취수의허가현재와미래수요의충족능력취수와도수의지속가능성상태평가운영및유지보수모니터링안전및훈련환경지속가능성현재와미래의수요충족능력사용자의기대충족공중보건요구사항을충족시키고지속할수있는능력잉여분및신뢰도처리된정수수질을지속할수있는능력시설의완전성안전및훈련효율성환경적요구사항을충족시킬수있는능력현재와미래의수요충족능력보급률설비의완전성견고성및누수운영및유지보수모니터링안전및훈련사용자의기대충족배출의수량과수질환경적요구사항을충족시킬수있는능력재사용

219 195 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 [ 첨부 4] 미국의통신사업 High Cost Fund 31) 소규모수도시설또는지방자치단체의높은수도요금구조를개선하기위해서대규모수도시설이소규모수도시설의적자폭의일부분을보조하는정책을개발 하는것은미국에서도논의되어온바있다 미국캘리포니아주의공공수도시설투자및합병에관한법 제 조 에따르면 공공수도시설이합병등을통하여규모의경제를갖춤으로써수도요금이인하되는등수요자에게혜택을주는경우에는인센티브 를줄수있도록정하고있다 미국의경우공공재의지역간요금격차를완화하기위한정책으로대도시지역의통신사업자가소도시또는지역통신사업자에게요금을보조하기위한목적으로수요자에게추가요금을부과하여재원을조성하는데 이를 라고한다 1) 배경 년캘리포니아의회는공공시설위원회로하여금농촌지역과소규모도시에전화서비스를하는회사에게보조금을줄수있도록하는타당하고공평한지역통신사업자요금구조를개발하여실행하도록하는공공시설법 을제정하였다 이프로그램의목적은대규모도시지역의수요자에비해높은요금으로서비스되는농촌지역수요자에대한서비스불균형을 줄임으로써전국적인서비스균형을촉진하는데있다 캘리포니아 는 본연구의위탁연구 물환경학회 상하수도사업효율화정책방향 에서조사 인센티브에는재무부담완화를위한정책으로는요금인상 투자보수율상향조정등이예시하고있다 소규모지역통신회사를지원하기위한추가요금재원은 비교적큰지역에전화서비스제공하는회사를위한추가요금재원은 라고한다

220 196 물자원가치변화와물산업선진화전략 규모가작아교환전용회선서비스요금에보조를하지않으면전국적인서비스균형을위협할정도로요금이올라가는총 개의지역전화사업자에게추가적인보조수입을주도록하는프로그램으로 년에시행되었다 년에 프로그램은 로명칭을변경하였고 가추가되었다 프로그램에의해요금보조를받는회사는총 개회사이며 는총 개주에서운영되고있다 2) 재원조달방법소규모지역통신사업자에게요금보조를하기위한 는대도시지역의통신서비스가입자의요금에추가적으로부과된다 부과된요금은위원회에서관리하며 그절차는지침으로정하고있다 부과하는방법은통신사업자의매출에부과하는방법과수요자의요금에부과하는방법이있다 다음표는 를도입하고있는주 의부과방법및부과율을나타낸것이다 오리건 주의경우수요자요금에부과하는데부과율은 로제일높다 캘리포니아 의부과율은 이며수요자요금에부과된다 년도미국규제연구기관에조사결과에따르면캘리포니아주의 의재원규모는약 천억원수준으로파악되고있다 캘리포니아 는 년에시행되었고 년에두차례수정되었으며 개회사는중간규모의 회사 개 작은규모의회사 개이다 의일몰기한은 년도에서 년도로연장될것으로예상되고있다 알래스카 애리조나 알칸사스 캘리포니아 콜로라도 아이다호 일리노이 캔사스 인디아나 마린 네브래스카 네바다 뉴멕시코 오클라호마 오리곤 펜실베이니아 사우스캐롤라이나 텍사스 유타 위스콘신 와이오밍주등 정확한수치는 년기준 백만

221 197 제4장통합수도사업과수도사업정책정비 표 HCF 를도입하고있는주 (state) 의부과방법및부과율 주 (State) 부과율부과방법 알래 tm 카 1.05% 수도사업자요금수입에부과 아칸소 1.49% 수도요금고지서에부과 캘리포니아 A 기금 0.13% 수도요금고지서에부과 캘리포니아 B 기금 0.25% 수도요금고지서에부과 콜로라도 2.20% 수도사업자요금수입에부과 일리노이 0.36% 수도사업자요금수입에부과 인디아나 5.38% 수도요금고지서에부과 메인 1.21% 수도요금고지서에부과 네브래스카 6.95% 수도요금고지서에부과 네바다 0.0% 수도사업자요금수입에부과 뉴멕시코 2.15% 수도사업자요금수입에부과 오클라호마 0.60% 수도사업자요금수입에부과 오리건 7.12% 수도요금고지서에부과 펜실베이니아 1.11% 수도사업자요금수입에부과 사우스캐롤라이나 3.57% 수도사업자요금수입에부과 텍사스 3.4% 수도사업자요금수입에부과 유타 0.25% 수도요금고지서에부과 와이오밍 1.00% 수도사업자요금수입에부과 자료 : National Regulatory Research Institute(2010), State High Cost Funds: Purposes, Design, and Evaluation

222

223 제 5 장 요약및결론

224 200 물자원가치변화와물산업선진화전략 우리나라상하수도사업은구조적비효율성의문제로합리적서비스공급에어려움이있다 대내적으로높은품질의수도서비스에대한요구가높아지고있으며 수도서비스공급의지역적형평성제고필요성도부각되고있는한편 대외적으로는수도서비스국제표준제정및국제적인물시장개방압력에의대응과경쟁력있는산업육성의필요성이있다 상하수도사업의효율성증진과경쟁력강화를위한구조개편의필요성에따라그일환으로상하수도사업통합이추진되고있으나 제한된경쟁구도 전문사업자대안의한계 와구조개편추진정책도구의미비 통합된수도사업의효율성제고와경쟁력강화를위한실행적체계의미비로통합의추진과효과성제고의구조를갖추지못하고있는실정이다 상하수도사업통합에따른효율성제고및수도사업의경쟁력강화가실현되기위해서는통합상하수도사업시스템의효과적인관리가관건이며 통합수도사업시스템하에서의수도사업정책을정비할필요가있다 본연구는물자원에대한수요와가치체계의변화를고찰하고 높아진수도서비스품질에대한요구를충족시키고물산업효율화및경쟁력제고를위한정책으로서상하수도사업구조개편의효과를분석하고 물자원이용체계에의영향 연계산업정책등상하수도사업구조개편의효과성을제고하고정책목적을달성하기위한정책적정비방안을제시하였다 1) 상하수도사업운영의문제점분석상하수도사업운영현황을분석하여사업운영및구조적인문제점을도출하고 이를바탕으로상하수도사업구조개편의필요성과방향을제시하였다 우리나라상하수도사업은산업의수평적수직적분할로인한규모의영세성 지역적경영서비스불균형 지역간물자원이용이불합리한문제등취약한산업구조로인한비효율의문제가있다 지자체중심의운영으로경영효율성이낮고사업운영의전문화 기업화미비및기술력에서도취약한문제점이있다 상하수도사업효율화및경쟁력제고를위한관리구조적측면에서도생산자와규제자가동일한구조로적정한경제적 환경적규제가이루어지기어려운문제가있다 이로인해사업운영에있어서의비효율성 지역적서비스격차 그리고낮은산업경쟁력의문제가구조적으로나타나고있다

225 201 제5장요약및결론 상하수도서비스는물자원의효과적이용과합리적관리를위한정책목적에연계된산업으로 물자원의경쟁적사용이심화되고자원부족과오염등에따른물이용비용의증가로효율적물사용 물관리의필요성은더욱증대되고있다 이러한요구와대내외적변화에대응하고상하수도서비스의효율적수급및산업경쟁력강화를도모하기위한상하수도부문의주요정책과제는 상하수도사업의구조적효율성제고 경쟁력있는산업육성 합리적이고형평성있는서비스제공 물이용과관리의합리적비용분담으로정리할수있다 상하수도사업의구조적효율성제고를통해상하수도서비스의효율적공급과상하수도산업경쟁력강화를도모하기위해상하수도사업구조개편의필요성이있다 2) 상하수도사업통합추진의평가및영향분석상하수도사업통합운영의추진상황과구조를분석및평가하고통합운영의효과를분석 제시하였다 상하수도사업의효율성증진과경쟁력강화를위한구조개편의필요성에따라그일환으로상하수도사업통합운영이추진되고있으며 전국 개사업자를상수도 개 하수도 개로통합운영을추진한후 최종적으로상수도 개내외 하수도 개내외로대형화 년 할계획이다 운영방식은직영에서대규모전문사업자체제로개편하여전문경영능력을확보하고경영을효율화할수있도록하고있다 현재진행된통합운영의효과를검토하면 통합에의한효율성제고의효과보다는통합에따라이루어지는국고지원에의한재정개선효과가주로나타나는것으로평가된다 회귀모형을이용해통합운영추진계획에따른권역통합운영효과를추정해보면 상수도통합운영 개권역의경우 의비용감소효과 하수도통합운영 개권역의경우통합후경영형태가민간위탁일경우는 공사 공단위탁일경우는 의비용감소효과가나타나상당한효율성개선을기대할수있을것으로평가되었다 현재의통합운영추진구조는긍정적인효과를가져오기어려운부분이있는데 통합운영

226 202 물자원가치변화와물산업선진화전략 사업내의지역사업간취수체계나시설의유기적연계운영이나조정등이이루어지지않아이에따른효율성제고가이루어지기어렵다 상수도통합운영과하수도통합운영이독립적으로추진됨으로써상하수도사업의수직적연계통합에의한효율성제고가미비하다 또한 통합후운영방식의제한과그에따른경쟁제한 통합사업의효율성제고및경쟁력강화를위한관리구조의미비는상하수도사업의효율화와경쟁력강화를가져오기어렵게한다 구조적으로 통합권역내사업및재정운영체계의지역간분리로지역균형및보편적서비스제공이라는정책방향에긍정적효과를가져오기어려운문제가있다 본연구에서는통합운영상하수도사업과연계된정책과제를 통합운영효율화 운영전문화및경쟁력강화 재정및요금정책 지역균형과보편적서비스의제공 연계사업정책의측면에서도출하였다 3) 통합상하수도사업정책정비방안제시통합운영상하수도사업과연계된정책정비방안을제시하였다 통합운영추진효율화방안 상하수도통합운영전문사업자의육성방안 사업운영전문화및경쟁력강화방안 재정체계합리화 상하수도서비스형평성개선방안 연계사업정책정비방안 통합운영추진효율화상하수도사업통합의추세와관련논의 통합의국내외사례를검토하고통합운영추진의형태및운영형태별특성을분석하였다 통합운영의효율화를위해서는시설및운영통합 투자 재정통합이이루어져야할것이나 사업여건차이에따른지역적이해로인해시설통합 투자 재정통합이추진되지못하고일부조직통합에의한운영통합범위에서추진되고있다 따라서조직시설통합운영으로효율성을제고하고 지역적비용차이를반영한차별비용을적용함으로써통합의지역적수용성을제고하는방안이고려될필요가있다 또한통합운영지역내차별적서비스 가격 원칙에대한정책적결정이필요하며 지역균형서비스의제공이라는정책목적을달성하기위해서는구조조정외의다른정책적추진방안이요구된다 지역적서비스 비용부담격차의완화와지불가능한비용수준에

227 203 제5장요약및결론 서서비스공급을위한정책방안의구축또한필요하다 상하수도통합운영전문사업자육성현재국내에상하수도사업에대한경쟁력있는사업자는취약한상황이며 특히시스템전반의운영과연계된통합된물서비스부문에있어서는상하수도사업운영경험이없는국내사업자들이경쟁력을갖기어려운실정이다 상하수도사업의구조적조정과효율화의필요성은전문물사업자의성장을필요로한다 통합사업을운영할경쟁력있는전문사업자의육성은통합운영을통한효율성제고를이루어질수있도록하며 또한적정한사업자의수의존재와경쟁관계의구축이통합운영상하수도사업의경쟁력제고를위한중요한요소이다 따라서우리나라상하수도부문잠재적전문사업자를검토 평가하고육성가능성을고찰해보았다 상하수도사업에대한전문사업자육성은 경쟁력있는전문사업자가성장할수있는기반을마련하고상하수도사업전문운영을선도할수있는주도적전문사업자의성장을촉진하는한편 구조개편된시장에서의경쟁상태를유지하여사업운영의효율화및산업경쟁력강화를추구하는방향으로이루어져야할것이다 운영전문화및경쟁력강화서비스사업의효율성을제고하기위한관리구조에포함되는요소로서준거경쟁에의한경쟁촉진방안을제시하였다 준거경쟁은지역적으로분할되어있는독점적사업자들의성과비교를통해효율적인서비스공급의준거를삼음으로써시장에서의경쟁과유사한환경을조성하는것이다 또한성과지표의구축방안과성과비교및환류체계를제시하였다 성과비교를통한간접경쟁과효율성제고촉진을위한환류체계는준거가되는성과수준을기준으로서비스품질의수준에따른조정 보급률의증가나서비스공급보장의향상등에따른조정을주요요소로구성될수있다 추가적으로 정책목적의성과에대한유인체계의필요성과주요내용을검토하였으며 통합사업운영형태에따른적정관리구조 구축방안을제시하였다

228 204 물자원가치변화와물산업선진화전략 재정체계합리화사업여건차이에따른지역적이해로인해통합운영의추진이어렵거나효율성제고가이루어지기어려운분리된사업구조등의왜곡된구조로추진되고있다 통합참여에의한재정적손실을가져오지않고통합에의한효율성이득을향유하게함으로써통합추진의유인을가지도록하는방안으로 통합후각지자체 사업 에대한처리비용을통합전발생하던처리비용수준에따라배분하는방안등재정조정방안을제시하였다 또한통합운영추진을촉진하기위해이루어지는정부보조금등재정적유인은지자체의통합추진유인을왜곡할뿐아니라 통합운영추진의타당성및효과성에대한평가자체를왜곡할가능이있으며 이러한정부의재정지원정책은근거가미비하며재원조달등에서지속가능하지도않은문제가있다 따라서통합운영추진을유인하기위한방안으로서국고보조는가능한배제하고 통합운영의추진은재정조정등의방법과지자체간협력을촉진하는방안 그리고통합된사업을전문적으로운영 효율성제고를극대화할수있는경쟁력있는사업자의육성등을통해활성화하는방안이바람직할것이다 상하수도서비스형평성개선상하수도서비스에대한지역간 소비자집단간형평성개선방안을검토 제시하였다 상하수도서비스에대한형평성개념을검토하고 수도서비스에의지불가능한접근을위한사회적요금제도를논의하였다 지역및소비자집단에대한공정하고형평적인서비스와부합되는가격차별화및가격 공급정책에대해논의하고지역적격차해소를위한조정 정책도구의가능성을검토하였다 보편적서비스공급의범위확대를통한지역간격차해소방안으로 광역범위내수도사업재정통합 상하수도사업의지역간교차보조방안 그리고 상하수도서비스에의지불가능한접근보장을위한취약계층지원의방안이검토되었다

229 205 제5장요약및결론 연계사업정책정비상하수도사업은물자원을이용하고관리하는구조에포함되는사업으로물자원의개발에서부터이용을위한다양한공급체계 물자원의관리를위한배출오염의처리를포함한다양한관리사업등과연계되어유기적인구조를형성한다 상하수도사업의정책은특히물절약 물재이용 그리고대체수자원개발 이용을위한정책및사업과밀접하게연계되어있다 연계사업관련상하수도사업정책정비가필요한사항과방안을검토하였다 물절약 물재이용 대체용수이용의목표및계획수립방법의문제 추진수단으로서시설설치규제의적정성문제 그리고소비자투자를위한경제적유인체계개선을제시하였다 또한수도사업자가이러한연계정책에협조하고정책적성과를제고하도록유인체계구축의필요성을제시하였다 4) 물자원수요와가치체계변화고찰 연구에서는물자원수요와가치체계변화를파악하기위해주민인식조사를실시하여시사점을 도출하였다 상하수도사업은내부적필요와외부적압력및기회에대응하기위해구조개편을통한구조적효율성개선 산업육성및경쟁력제고정책이추진되면서구조적 기구적 정책적측면에서변화와기회에당면하고있다 구조개편에따른긍정적효과를최대화하고추진과정에서의부작용과부정적효과를배제하기위해서는 산업의육성과관리구조등효율적산업운영기반의구축과효과적추진체계뿐아니라 상하수도사업의정책목적과연계한정책체계정비가수반되는것이중요하다 본연구가상하수도사업구조개편추진의전략 정책정비방안구축에유용하게활용될수있을것으로기대한다

230

231 참고문헌 국문자료 문현주 환경산업의경쟁력강화방안연구 상하수도산업을중심으로 한국환경정책평가연구원 하수도산업의효율향상방안 한국수자원공사 수자원공사 지방상수도최적통합운영관리방안 행정안전부 년도지방교부세산정해설 년지방공기업결산및경영분석 정부지자체깨끗하고저렴한수돗물공급에적극나선다 경남서부권 통영사천거제고성 지방상수도통합관리 환경부 전국수도종합계획수립연구 북한강권급수체계조정방안구축사업기본계획보고서 상수도통계 상하수도서비스평가시범사업 수도사업구조개편을위한세부실행방안수립연구 하수도통계 상수도통계 강원남부권지방상수도통합운영기본계획보고서 강원동부권지방상수도통합운영기본계획보고서 하수도재정투자효율화및경영개선을위한하수시설통합관리추진계획 지방상수도통합추진계획 안 하수도분야보조금편성및집행관리실무요령 환경부 한국환경공단 지역적특성을고려한수도요금체계개선방안연구 상하수도통합운영타당성조사연구 영문자료

232 208 물자원가치변화와물산업선진화전략 온라인자료 수자원공사홈페이지

233 부록 Ⅰ 상하수도시설개선방향과통합운영 42) 부록 의내용은위탁연구 물환경학회 상하수도사업효율화정책방향 로수행되었다

234 210 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 상수도시설현황및문제점 가. 취수장상수도에서취수장은강이나저수지에서원수를양수하여정수장으로보내는중요한시설물이다 전국에는총 개소의취수장이있으며 취수시설용량은총 천 일에달한다 이중특 광역시에설치된취수장 개소의시설용량은 천 일이고 지방상수도의취수장은 개소로 천 일이며 수자원공사에서관리하는취수장은 개소 천 일이다 그림부록 특광역시와수공이관리하는취수장은대용량인반면 지방상수도에서관리하는취수장은개수는많으나소규모인특징이있다 따라서지방상수도취수장은시설의규모가적어규모의경제성을실현하기힘들고운전효율성측면에서도단점으로작용할수밖에없는실정이다 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-1. 취수장규모 / 수도사업자별시설용량및개소 취수원별시설용량과특성 지방상수도와광역상수도의취수원별시설용량과비율은그림 부록 과같다 지방상수도는하천표류수 천 일 가주된취수원 이지만 수공에서관리하는광역상수도는주로댐 천 일 에서취수하며대용량인특징을가지 고있다 또한지방상수도의경우하천표류수이외하천복류수나댐에서취수하는비율도높으며

235 211 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 일부이기는하지만소형농업용저수지나지하수를취수원으로하는경우도있다 취수원측면에서지방상수도는다양한취수원을가지고있다는것이장점이될수있으나원수의안정적인수질관리측면에서는어려움이있는것으로평가된다 반면광역상수도는댐이나하천표류수를원수로하여대용량취수를하고있어원수관리측면에서품질관리에유리한장점을가지고있다 ( 단위 : 천 m³/ 일, %) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-2. 취수원별시설용량 취수장가동률 전국 개취수장 미준공시설제외 중운행중지취수장이나예비취수장을 제외한취수장의평균가동률 은 로낮고 서울과부산의경우에도각각 로평균가동률보다낮은실정이다 그림부록 그러나소규모취수장의경우물이부족한시기에단기간에많은양의물을공급하기위해최대가동률이 를초과하는경우가많고경우에따라 가넘는경우도있어수질의안정성에문제를야기함은물론향후수질사고를야기시킬수있는요인으로판단된다 취수장가동률 은연간일최대취수량 설계시설용량 으로계산한값이다

236 212 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-3. 취수장시설규모별평균및최대가동률 나. 정수장 그림부록 는전국정수장의규모별 수도사업자별시설용량및개소를나타낸것이다 전국에는총 개소의정수장이있으며공업용수공급을위한정수장을포함해총시설용량은 천 일에달한다 특 광역시정수장 개소의시설용량은 천 일로서전체시설용량의 인데반해지방상수도의정수장은 개소 시설용량 천 일 로전체시설용량의 이고수자원공사에서관리하는정수장은 개소 천 일 로시설용량대비 로조사되었다 정수장의시설용량측면에서특 광역시정수장의평균시설용량은 천 일이고 수공이관리하는정수장의평균용량은 일인반면 지방상수도정수장의평균시설용량은 천 일로평균규모로볼때특 광역시정수장의약 에지나지않는소규모처리장이많은것으로나타났다 이를통해특 광역시와 가관리하는정수장을제외한지방상수도의정수장은규모의경제를이루기힘든여건에있다고평가된다 특 광역시를제외한지방상수도의정수장규모가작은이유는지금까지행정구역단위로정수장을관리하다보니소규모정수장위주로시설되었기때문인데결과적으로규모와운영측면에서비효율적인것으로사료된다

237 213 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-4. 정수장규모별, 수도사업자별시설용량및개소 정수장시설규모별처리공정현황은 그림부록 와같다 정수장의규모가커질수록급속여과방식과고도처리시스템을적용한곳이많으며 소규모일수록완속여과방식을적용한곳이많은것으로조사되었다 비록정수장의규모는작으나지방상수도의대부분이소규모정수장임을감안하면유량변동시수질확보가어렵고고탁도유입시대처가곤란한완속여과시스템의사용은앞으로고도정수처리시스템으로조속히바뀌어야할것으로판단된다 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-5. 정수장시설규모별처리공정현황

238 214 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-6. 수도사업자별정수처리공정적용현황 그림부록 은사업자별정수처리공정적용현황을나타내었다 특 광역시를비롯하여수자원공사와지방상수도모두급속여과방식이가장많은것으로조사되었으며뒤를이어고도정수처리시스템이많은것으로나타났다 국내고도정수처리시설을운영중인정수장은 년현재총 개소이며 개소가계획수립및건설중이다 고도정수처리시설중 오존 활성탄공정 이 개소중 개소 로주를이루고있으며 서울시가채택하고있는 후오존 공정 의경우는국내도입및도입예정인고도처리공정중 개소 로가장높은비율을차지하고있다 수질기준의강화에따라각정수장에서는강화된수질기준을만족시키기위한방안을검토하고 특히생활수준의향상에따라시민들의수돗물에대한요구는깨끗하고안전한수돗물에서보다발전하고맛있는수돗물을요구하는실정이다 이에따라앞으로전통적

239 215 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 인정수처리시설에서보다진보된고도정수처리의도입이필요한실정이다 다. 상수관망 년기준현재수도관총연장은 이며 년도보다광역상수도는 지방상수도는 로총연장길이가 증가하였다 이러한수도관총연장증가사유는신도시건설등대규모사업으로인한신규수도관설치와농어촌상수도보급사업의추진으로인한수도관신규설치에따른현상으로판단된다 도수관 취수시설 정수장 이 로 송수관 정수시설 배수구역 은 로 배수관 배수구역 급수지 은 로 급수관 급수지 가정등일반수용가 은 로 를차지한다 그림부록 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-7. 연도별수도관연장및세부현황 수도관의노후화 총급수보급률은 를상회하지만관거의경년현황을살펴보면 그림 부록 년이상의노후관이 이상을차지하고있으며 년이내의관망은 에 불과해상수관의노후화에큰문제가있음을알수있다 지역별경년현황에서는지방보다특 광

240 216 물자원가치변화와물산업선진화전략 역시의노후관비율이더높은것으로나타났다 충남 경기도 제주도 충북 전남등은 년이내의수도관이 이상을차지하는반면특별시인서울은 년이상의수도관이 를차지하고 특 광역시중인천은 년이상의수도관이 로타지역에비해많은비율을차지하고있는것으로조사되었다 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-8. 관거총연장대비경년현황및지역별경년현황 표부록 은관종별수도관현황을나타낸것이다 덕타일주철관 스테인리스관 관 관 기타관종 주철관 의순으로나타났으며 에나멜코팅도복장강관 액상에폭시도복장강관 아연도강관 동관 흄관 를차지하고있는것으로조사되었다

241 217 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 표부록 I-1. 관종별수도관현황 관종별수도관현황 구분 총연장 ( ) 총연장 154,435 (100%) 에나멜코팅도복장강관 9,394 (6.1%) 액상에폭시도복장강관 4,582 (3.0%) 주철관 12,886 (8.3%) 구분 PE 관흄관아연도강관동관 총연장 ( ) 21,250 (13.8%) 100 (0.1%) 1,220 (0.8%) 331 (0.2%) 덕타일주철관 41,209 (25.4%) 스테인레스관 21,889 (14.2%) PVC 관 21,222 (13.7%) 기타 20,352 (13.2%) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 상수도보급이본격화된 년대에설치된급수관은심하고재질이약한아연도강관과 관을많이사용하였으며 수용가별로여러가닥의다발관을매설하여누수및적수등의원인이되기도한다 또한대부분의지자체에서는노후관정비사업시평가에따른개량대상을선정하지않고단순히매설년도와누수다발지역만을대상으로노후도를평가하여사업하고있는실정이며상수도공사시기존의수도관을폐쇄또는철거해야하나확실한마감처리등이되지않아불용관으로상수가흘러들어누수의한원인이되기도한다 그림부록 는지역별상수관망총연장및인당연장길이를나타낸것이다 상수관망인당연장길이로보면 개특 광역시 인 가 개의도 인 의약 배정도많게차이나는것을볼수있다 서울 경기 인천 부산등 개특 광역시의경우지역의인구밀도가높아상수관망인당연장이짧은반면제주도 전북 경북 강원등 개의지자체는지역적특성과낮은인구밀도등으로관거총연장길이가짧음에도인당연장길이가긴특징가진다 이로인해특 광역시는높은상수도보급률 에의한경제적효과가높으나 개의지자체는낮은상수도보급률 로관망유지관리비용증가와상수도서비스의지역적격차가커지는문제점을야기한다

242 218 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-9. 지역별상수관망총연장및인당연장 낮은유수율과높은누수율로인한예산낭비 년도말현재우리나라에서는전국 개지방상수도사업자 특 광역시 특별자치도 시 군 및 개광역상수도사업자로부터전체인구의 인약 천명이상수도를공급받고있다 연간생산공급되는수돗물총량은 백만 으로이가운데수도요금으로부과된유수수량 은 백만 유수율 이고 누수량 이 백만 에이르고있으며 표부록 이에따른경제적손실이막대한실정이다 각광역지자체별유수율의세부내용을살펴보면 개특 광역시모두 이상의유수율을보이고있으나 개도지역중경기도와충청북도를제외하면평균이하의유수율을나타내고있으며 특히강원 전북 전남 경남의경우 대의낮은유수율을보이고있는것으로나타났다 이는시 군지역의특성상예산이부족하여유수율개선을위한사업비의투자가어렵고 급수지역 유수수량 은유효수량중요금으로징수할수있는수량으로요금이부과된수량 계량요금수량 미계량요금수량 분수량 기타분과량의합이다 누수량 은송수지점이후급수사용자의계량기이전까지발생한손실수량으로즉수도관사고 배수지균열 배수지월류등으로손실된수량누수량은합리적인산정이불가능하므로다른모든성분별수량이산정되고난후총급수량중에서남은양을누수량으로한다

243 219 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 이분산되어있어수도관로길이가길어져누수량증가등으로유수율이낮게나타나는것으로 판단된다 그림부록 표부록 I-2. 연도별상수도유수율 누수율변화추이 (1999~2009) ( 단위 : 백만 m³) 구분 총급수량 5,798 5,812 5,791 5,696 5,723 5,909 6,002 5,749 5,747 5,804 5,760 유수수량 4,258 4,342 4,367 4,395 4,489 4,633 4,761 4,601 4,659 4,744 4,759 유수율 (%) 누수량 누수율 (%) 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-10. 시 도별유수율 누수율현황 관망에서수질변화중요항목인식 우리나라의상수관망수질관리동향을살펴보면 수도법 이나시설기준은이미관망내수질관리를강조하고있다 특히수도법에서는 년 상수관망진단제도 를도입했으며 년에는수도법시행규칙에따라상수관망기술진단의평가항목을정하고의무화했다 평가항목은 ➀ 수압의적정성 ➁ 수량의안정성 ➂ 수질의안전성 ➃ 구조적 물리적안전성 ➄ 비상시대응성등을필수항목으로검토하도록했다 또한 년에

244 220 물자원가치변화와물산업선진화전략 는수압조사 수질조사 관내조사 부속설비조사 효율성평가항목조사 서비스평가항목조사등진단메뉴얼의조사항목을규정했다 이제이러한항목들에대한결과물이집대성돼우리관망의현주소를판단하고알수있도록해야할것이다 년부터 에코스마트상수도사업단 이연구개발을시작하는분야에도첨단상수관리기술개발이라는항목이포함되어있으며 무 無 단수개념의탄력적관망구축 즉단수를최소화할수있는관망구축과관련된기술개발이이뤄질것으로전망된다 이렇듯기준이나법 연구방향에서는관망에서의수질변화를중요한항목으로인식하고있음을확인할수있다 이송 수송도중의수질오염문제는내부오염과외부오염으로나눌수있다 내부오염은관재료나기타장치와접촉해불순물이발생하는것이고 외부오염은외부에서오염물질이유입되는상황에따른것이다 그러므로관내체류시수송도중의오염에대한방지및유지관리가중요하다 관망내에서세균의재발생이나외부로부터의오염을방지하기위해서는잔류염소가항상일정수준이상유지되도록하고 부식등에의한금속성분의용출을방지해야한다 또한적정유속을유지해관망내체류시간을단축하는것도수질변화를최소화하는방법이라할수있다 관망유지관리에더많은투자필요 수요자가공급받는상수도수질의개선을위해서는 관망관리가중요함을인식하고 미국 일본등선진국에서는상수도수질개선을위해송 배수시스템에 정도의재원을투자하고있다 미국의경우 신뢰할수있는수질확보를위해 지난 년부터향후 년간송 배수시스템개선에약 억달러 가소요될것으로예상 예산을세워추진하고있다 그림부록 일본의경우 년상수도사업비 천 억엔중 인 천 억엔을관망개선사업에투자하고있는것으로조사되었다 그림부록 따라서우리나라도상수도서비스선진화를위해서는새로운관망시스템을구축해야하고관망의유지관리가체계적으로이뤄지려면더많은투자가필요하다 뿐만아니라정기적인점검과유지관리를통해최적상황으로유지및매설후오래된관의정기적인유지관리와경과

245 221 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 연수에따른평가도필요하다 특히앞으로는노후관뿐만아니라 년 년 년단위로세척한 관 처럼유지관리빈도를연수로나타내는데이터도확보해야할필요가있다 자료 : U.S. EPA(2001) 그림부록 I-11. 미국배수시스템의재원투자실정 그림부록 I-12. 연도별일본총상수도사업비중송 배수시스템투자비율 (2000~2008) 라. 수질기준 우리나라는 년처음으로수도법에의한수질기준 수질검사방법 건강진단및위생상에관 한규정에의해서먹는물의수질기준이설정되었으며 년대말까지는큰변동이없었다

246 222 물자원가치변화와물산업선진화전략 처음제정시에는수질기준항목이총 개였으나 년에 개항목 년현재 개항목으로강화되었다 그림부록 먹는물의종류로는수돗물 먹는샘물 먹는해양심층수 약수터 샘터및우물물로구분할수있다 먹는물관리법제 조에서환경부장관은음용수에관한수질관리기준을설정 보급하는등음용수의수질관리를위한시책을강구하도록규정하고있다 이에따라환경부에서는매년수돗물에대하여수질기준이정하여지지않은유해물질의함유실태를조사하여먹는물의수질기준을강화하고있다 그림부록 I-13. 수도법상연도별먹는물 ( 수돗물 ) 수질기준 대부분의국가에서는하천수 호소수등의표류수를정수처리한수돗물을먹는물로공급하고있다 그러나표류수에는많은유해물질이오염될수있으며 보고서에의하면물에는약 여종의물질이오염될수있으며약 여종은실제로검출되었다고보고되었다 따라서각국은먹는물중오염될가능성이높은유해물질에대하여일생동안섭취하여도유해하지않는농도인최대허용량을먹는물수질기준으로정하고먹는물은이기준에적합하거나적합하도록정수처리한물을공급하고있다 먹는물의수질기준도시대에따라변하여과거에는주로지표미생물 지질성분 중금속등이었으나현재는농약 유기화학물질 소독부산물등미량이지만독성이높은물질로바뀌어그농도도 수준에서 수준으로강화되고있다

247 223 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 마. 운영인력현재정수장에종사하는총인원은 명으로조사되었고정수장의상당부분은기능직종사자에의해운영관리되고있다 특 광역시와수자원공사에비해지방자치단체의경우정수장에종사하는인원중청경및일용직등기타가 명 으로다른지역에비해큰비중을차지하여고급기술인력이적은것으로나타났다 또한재무회계를담당하는인력의비율이현저히낮음을볼수있는데이는경영관리능력이미흡할우려가있음을단적으로보여주고있다 그림부록 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-14. 사업자별정수장인력현황 특 광역시는정수장운영근무종사자에대하여 교대인력을확보 운영하고있으나 중 소규모및군부의정수장은 교대또는상주근무체제로근무여건이매우열악한상태에있다 정수장종사공무원의기술수준도대규모정수장을제외하고는정수처리에대한이론과실무를

248 224 물자원가치변화와물산업선진화전략 이해하지못하고있으며 더구나 표부록 에의하면 만톤 일이하의시설은청경및일용직등기타가 명 으로정수장운영관리의상당부분을담당하고있음을알수있다 따라서중 소규모정수장인력의전문지식함양및우수인력확보가반드시선행되어야하며이를위한체계적인교육시스템의확립도필요할것으로판단된다 표부록 I-3. 시설규모별총시설용량및직렬별인원현황 (2009) ( 단위 : 명, 천톤 / 일 ) 구분행정직기술직 1) 기능직 2) 재무회계 3) 기타 4) 직원총수 시설용량 2 천톤 / 일미만 천톤 / 일 5 천톤 / 일미만 5 천톤 / 일 20 천톤 / 일미만 20 천톤 / 일 100 천톤 / 일미만 100 천톤 / 일 300 천톤 / 일미만 , ,314 2, ,201 2, 천톤 / 일이상 1,387 2,951 3, ,133 9,159 23,752 총계 1,956 4,461 5, ,962 14,941 28,998 주 : 1) 기술직 : 토목직, 기계직, 전기직, 화공직, 환경직등 2) 기능직 : 수도사업체직원중국가공무원법상기능직직렬에속한직원수 3) 재무회계 : 세무직등수도사업체직원중회계업무에종사하는직원수 4) 기타 : 청경및일용직에속한직원수 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 바. 가동률 가동률 은시설용량대비일최대생산량을나타낸것으로정수시설의지표로사용된다 그림 부록 는 년기준현재정수장시설규모대비정수장의평균가동률을나타낸것이다

249 225 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 특 광역시와수자원공사에서운영하는대규모정수장의가동률이 로낮은편이며 지방상수도소규모정수장의경우가동률이 이상되는경우도볼수있다 또한소규모시설의인당생산량기준평균가동률도 이상인데이는배수지용량부족으로인해순간적으로유입수량이다량공급되기때문으로확실한수질담보가힘든구조적인문제점을가지고있다 그림부록 로분석한자료가주는시설과기술적측면의시사점은시설규모가작은대부분의정수장의경우가동율자체의편차가매우커서경제성이나시설의합리적운영등이어렵다는것이다 특히 그림부록 의상수인당생산량을보면많은소규모시설이시설용량의 이상생산하고있는데 이는효율적운전의결과라기보다는대부분의소규모시설이완속여과공정을사용하므로과다생산은상수의수질의악화시켜국민적불신을유발하는가장큰원인으로평가된다 반면대규모처리장은오히려 대의가동률을보여생산효율측면에서낮은구조적문제점을극명하게보여주고있다 따라서시설에대한대대적인평가와검토 그리고재구축정책이시급한것으로사료된다 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 I-15. 정수장시설규모대비및인당생산량대비평균가동률 정수장가동률 은일최대생산량 설계시설용량 으로계산한값이다

250 226 물자원가치변화와물산업선진화전략 2. 하수도시설현황및문제점 가. 하수처리장 년기준 일규모이상의전국의하수처리장은총 개소가운영되고있으며 시설용량은 천 일로조사되었다 이중 개하수처리장 시설용량 천 일 은특 광역시에서관리하고있으며 개하수처리장 시설용량 천 일 은지자체에서관리하고있다 그림부록 특 광역시에서관리하는하수처리장은대규모인반면 지자체가관리하는하수처리장의개수는많으나소규모인특징이있다 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-16. 하수처리규모 / 사업자별시설용량및개소 처리공법현황 그림부록 은하수처리장의처리공법별운영현황 와고도처리공법 의운영현황 에대해나타낸것이다 그림 의현재가동중인 개소하수처리장의처리공법별운영현황을보면가장많은부분을차지하는공법은고도처리공법 으로 개소이다 이는수질개선을위한방류수수질기준을강화함에따라영양물질제거효율이낮은기존시설을고도처리공법으로개선함에따른결과로판단된다 또한그림 의하수고도처리공법적용현황은 계열공법 개소 과 계열공법이 개소 전체의절반이상을차지하고있다 이는대규모하수처리장의경우에는

251 227 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 주로연속흐름식고도처리공법이적용되고있으며 중 소규모의경우에는유입유량의탄력적인 대응을목적으로 계열공법기술이많이적용되는추세에서기인한것이라사료된다 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-17. 하수처리장처리공법별적용현황 하수처리장가동률 일이상의하수처리장시설용량별가동률은평균 에 이른다 그림부록 대규모하수처리장의경우가동률은평균값에가깝지만소규모로갈수록가동률의차이가많이나는것을알수있다 가동률이 를초과하는처리장과 미만의처리장수가상당해안정적인수질의확보와효율적인하수처리장운영관점에서많은문제점이있을것으로판단된다 전반적으로소규모하수처리시설의문제점은정수장과유사하게가동률측면에서그편차가매우크다 하지만하수처리장은법적기준을만족해야하는데큰문제가없다면당장은유지관리가가능하나운영비의상승을초래할것은명백하므로운영측면에서검토가필요하며개량과확장 그리고가동율이낮은처리장의통폐합도시급히검토해야할것이다 하수처리장가동률 은일평균유입하수량 시설용량 계획 일최대오수량 으로계산한값이다

252 228 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-18. 하수처리장시설규모별평균가동률 나. 하수관거 하수관거설치개념 예전에는하수관거설치의가장큰목적은하수의차집이었다 그런 데하수처리공정이 세기초 정확히는 년대부터설치되면서강우로인한하수의희석및유량변화문제가대두되면서하수와우수의분리차집이대두된다 이후우수차집은도시홍수문제등기후변화문제와도연관되어하수관거의기능과역할이크게바뀌게된다 하지만우리나라에서하수관거는일본이나구미의기존하수관거설치개념에서크게달라지지못하고있다 합류식과분류식하수관거의특징은최근들어기후변화로인한강우사상의변화와수질오염방지에대한기준이엄격해지면서 년대에구축된기존하수관거개념은급격히변화되고있는데다음 표부록 에서합류식과분류식의특징을새로운개념측면에서비교하여두었다

253 229 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 관거설비 표부록 I-4. 합류식과분류식관거의비교구분합류식 (combined sewer) 분류식 (separate sewer) v 하수 (sewage) 와강우시우수 (storm water) 를 v 하수 (sewage) 와강우시우수 (storm 개념하나의관거로동시에배제 water) 를별도의관거로배제 설계개념 시설 운영 월류수 (Overflow) 도시홍수방어능력 설치지역특성 적용 대표사례 악취문제 처리특성 하수처리 초기우수 건설비용 v 하수양보다차집유역 (catchment) 에서배제할우수 (storm water) 의양을강우강도기준으로설계 v 관거경사등하수와우수를동시에고려하기난이 v 최소유속만족을위해이형 ( 異形 ) 관거설비등복잡해질우려 v 오 접합의우려가상대적으로적음 v 주기적인침전협잡물제거가필수적으로관거관리인력상시유지필요 v 강우시합류식관거의월류수발생 v 우기가긴지역및집중호우시 CSO 관리난이 v 고농도초기우수 (first flush) 는수질오염원 v 간선관거에월류시설설비하나지선관거는난이하여강우후수질오염우려상존 v 도시홍수대비관거구경증가가어려워근본적대책난이 v 연평균강우량이적은지역에유리 v 강우시유출계수가낮은지역에유리 v 유럽과미국의대부분기존도시지역으로분류식설치가힘든지역 v 인구가적은지역 ( 분류화시비용상승 ) v 최소유속유지난이로관거침전, 굴곡및접합부문제등으로로악취 (odor) 문제와주기적청소등관리비용증가 v 하수처리장설계 1Q~2Q 정도의우하수혼합시영양소제거에매우불리 v 희석효과로인한문제점해결난이 v 기존처리장혹은추가로초기우수처리시설필요 v 초기우수처리설비에우하수혼합유입시 (1~ 2Q) 처리난이 v 비교적저가로건설가능 디스포저 v 구배설계불리로디스포저적용시막힘현상, 적용악취문제발생문제자료 : 윤주환 (2011). v 하수관거 (sanitary sewer) 는발생하수량기준, 최대차집가능양 v 우수는차집유역 (catchment) 에서배제할양을강우강도기준으로설계 v 하수관거와우수관거의구경, 기능이상이하므로관거의설치위치등이달라짐 v 오 접합시운영관리비증가하므로방지를위한규제적법제도확립필요 v SSO(Sanitary Sewer Overflw: 분류식하수관거월류수 ) 는주로후진국형문제점 v SSO 문제는주로관거파손과 I/I, 펌프장문제, 정전등관리부실에기인 v 우수분리로침수방어능력증대및설계에따라침수방어가능 v 강우량과강도의시기별편차가큰지역에유리 v 하수이외폐수등의연계처리가많은지역에유리 v 수자원부족으로우수이용지역 v 미국의경우, 대부분의신시가지역 ( 주로제 2 차대전이후 ) v 수질오염, 침수방어필요지역 v 우기강우집중지역 ( 몬순지역등 ) v 최소유속및구배문제가없어침전물에의한악취문제근원적저감가능 v 하수만처리하므로처리장크기감소 v 분류식하수에비해운전문제적음 v 하수농도의급변이적고 C/N/P 측면에서생물학적영양소제거에유리 v 기존처리장혹은추가로초기우수처리시설필요하나확실한처리가능 v 두개의관거시스템이므로상대적으로고가 v 디스포저적용에유리하며농도증가에따른에너지회수유리

254 230 물자원가치변화와물산업선진화전략 표부록 에서볼수있듯이기존하수관거설계개념에서보면합류식은비가적은유럽과일부미국지역에서수립된개념으로비가많이오는지역에서는종래의설계개념을재검토했어야하는한편 최근기후변화 로인한집중호우와같은문제를고려하지못하였다 심지어합류식하수관거가설계되지시작한 세기말유럽에서도분류식하수관거개념이제기된이유는수질오염방지에있었으며 최근수질오염이문제가되면서분류식하수관거로의추세가미국및일본에서도많이관찰되고있음은의미심장하다 다음 그림부록 는우리나라의합류식하수관거체계의모식도이다 합류식에서우 하수는같이모아지는데청천시에는하수만흘러하수처리장에유입되나비가오는경우 하수처리장에서희석된형태로처리하다가일정유량이상의비가오면이는 형태로방류된다 의가장큰문제는초기우수 의오염도가높아수질오염의원인이되므로초기우수를처리해야하는데그처리기준도문제이지만시설자체의설계와운전도많은연구가필요한실정이다 더욱이처리장설계기준으로 미만의적당량의비가오는경우 하수처리장의운전에문제를야기할수있다 하수처리장의설계기준은 년대에확립된미국의 차처리 각각 수준에서는하수처리공정이가진완충능력 혹은안전도 측면에서큰문제가없었으나최근많은처리장이고도처리공정을적용하고있으며 또배출기준이강화된상태 각각 이므로하수관거의설치목적이국민위생과수질보전에있다면이에맞추어개선되었어야하나정체되어있었다는비판에서자유롭지못하다

255 231 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 그림부록 I-19. 우리나라의합류식하수관거체계 우리나라의분류식하수관거모식도가 그림부록 에정리되어있다 하수관거정비사업이후분류화지역은그림과같은이상적인경우를예상하였으나아직까지오접과침입수및불명수문제가완전히해결된것은아니지만설계및시설경험이축적되면서비교적향상되고있는듯하다 오접을방지하는법제도의정비와강화가현실적인대안으로보인다 하지만초기우수처리에대한문제는합류식과같이해결해야할문제이며강우시우수 를배재할설계기준이 년기준으로지선 년 간선 년으로강화되었지만이기준의적용을받는관거개량과확장은또다른문제로제기된다 한편 분류화지역의정화조는하수도법상에는설치의무가없어졌으나기존설치된정화조문제는아직남아있다 분류화지역의정화조폐지를가로막는가장큰문제는이분야전문가들의분류식관거에대한불신에기인하는바크다 정화조폐지에따른문제점이있다면이를검증하여문제점을해결해야하나 정확한기술적정보가부족한실정이다 그리고또한편으로는그간하수관거에대한기초연구와기후변화등의환경변화를감안하지못한데원인이있는데 하수관거분야에대한재투자와개념정립의시급함을보여주고있다

256 232 물자원가치변화와물산업선진화전략 참고 : 분류식체계에서하수관거는 sanitary sewer 이고우수관거는 storm water sewer 라한다. 그림부록 I-20. 우리나라의분류식하수관거체계 하수관거보급율 최근 년간 의전국의하수관거연도별연장및보급률 추이 그림부록 을살펴보면 년말현재하수관거연장은 로계획연장 대비 의보급률을나타내고있다 지난 년간계획관거연장부분에서 시설연장부분에서 의관거연장을통해전국보급률평균을 향상시켰으며이를위해매년평균약 의시설연장이이루어지고있다 관거보급률을가름하는 하수관거계획연장 은사실도상 圖上 계획의가상적수치에지나지않는다 이수치는도시계획측면에서만들어진것으로기술적검증은차치하고급변하는신도시정책이나경제 사회상의뱐화를반영한것이라고보기힘들다 따라서계획연장개념은유럽이나미국과같이하수도서비스를받는사용자의인구에기준하여보급률을정하는것이합당할것이다

257 233 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-21. 연도별하수관거총연장및보급률추이 하수관거의매설연수 감가상각이나재구축등모든인프라의기본이되는것이사용연한이다 하지만하수관거같은경우 눈에잘보이지않으므로사용연한에조사나연구가매우미흡한형편이다 또하수도는건설되는시점부터노후화가시작되는데도로나철도같이어느구간모두를한번에시설하기힘들고항상부분적으로개량과보수를하여왔으므로정확한매설연수혹은라이프사이클 을검증하기힘든특성이있다 하지만이러한특성이전문성부족으로인해재정투자계획등에는거의반영되지못하고있는실정이다 년까지지역별로설치된하수관거의정확한부설년도자료가없어배수구별하수관거매설연수증가정도를파악하기힘든상황이다 예를들어서울시의경우부설연도를매설연수 년과 년으로각각나누어살펴보면 하수관거는 년이전에 정도가부설된것으로관거연장 가 년을초과하고있는것으로나타났다 이들대부분은서울시의행정구역이강북지역에서강남지역으로확장된것을고려하면강북지역의하수관거가해당된다 그림부록 또한 년이전에부설되어 년을초과하고있는하수관거는 로서대부분이법정내용연수 년을초과하고있으며부설된시기의하수관거가현재와같은품질관리아래에서생산 시공되지않은점을고려하면하수관거매설연수는더욱진행되었을가능성이크다

258 234 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 서울시정개발연구원, 2006 그림부록 I-22. 서울시하수관거설치연도경과현황 하수관거연장의지역적특성 다음 그림부록 는지역별하수관거총연장대비 인당연장에대해나타낸것이다 하수관거인당연장길이로보면 개특 광역시의인당연장이 이며 개의도는 로조사되었다 서울 경기 인천 부산등 개특 광역시의경우지역의인구밀도가높아하수관거인당연장이짧게나타났고제주도 전북 경북 강원등 개의지자체는지역적특성과낮은인구밀도등으로관거총연장길이가짧음에도인당연장길이가긴특징을가진다 이는특 광역시에비해 개의지자체는관망누수율증가가능성이크고유지관리도힘들수있다는것을포함하고있으나상대적으로적은관망예산책정은하수관거관리를더욱힘들게하고있는실정이다 따라서관거설치의재정보조시이러한지역적특성을앞으로고려해야한다

259 235 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-23. 지역별하수관거총연장대비인당연장 하수배제방식별하수관거시설현황하수배제방식은기본적으로합류식을채택하고있으며신개발지역과재개발 재건축 대책개발등의대단위개발지역은분류식으로되어있다 그림부록 의하수배제방식별총연장추이를보면합류식관거가 분류식오수관거가 분류식우수관거 로구성되어있다 이는합류식과분류식의통계가체계화되기시작한 년말의합류식관거 와분류식관거 구성비와견주어보면분류식관거구성비가증가하고있으며 이는신도시및신개발지역의분류식관거보급증가에기인한것으로판단된다 또한지역별하수배제방식비율그림부록 를보면각지역적특성과 년이후한강수계하수관거정비사업 하수관거정비사업등으로분류식하수관거연장이급증하는추세에기인하여서울부산인천등특 광역시보다 개지자체의분류식비율이높음을볼수있다 서을의경우 기존도시계획지역인강북의분류화가낮은편이며강남등신도시지역은높지만전체적으로분류화율이낮은데이는지장물이많아설비비용이많이소요되는특성에기인한다 반면 광역시중울산시는태화강살리기사업의일환으로거의완전한분류화를이룬것은특기할만하다

260 236 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-24. 하수배제방식별하수관거총연장변화추이및지역별하수배제방식비율 하수배제방식별처리수수질 현재우리나라의분류화지역의처리수질을가름할통계 를구축하기는힘들다 그이유는단위처리장별로분류화지역은유입수질은불명수등 의감소로농도는증가되지만 턴키등사업발주의성과보증지표에부합되는지통계화가어려운실정이기때문이다 대개분류화등관거정비결과는하수처리에유리한것으로평가된다 하지만분류화가되었다하더라도 축산폐수등산업폐수의연계처리 정화조폐액 의연계처리 음식물쓰레기폐액의연계처리등하수처리장의수질에악영향을주는각종악조건이거의모든하수처리장에운전조건및최종처리수질에큰영향을주고있다 윤주환 한편그외에도동절기저온운전등각종변수가있어관거방식별처리수수질은현재상태에서는판단하기힘들며이를판단하려면별도연구가필요한실정이다 하지만전반적으로합류화지역보다는관거가정비된분류화지역하수처리장의운영상태가상대적으로우수할것으로추정되는데그이유는 분류화시설이후불명수등 의유입이저감되어하수처리에유리하며 하수농도가높아져서 비가향상되어생물학적영양소제거등고도처리에유리한데 년하수도법개정이후분류화지역은단독정화조의설치가폐지되어하수처리공정에유리해진측면도있다

261 237 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 우리나라관거정책의문제점 우리나라하수관거정책의큰흐름은하수관거의정비에 있었고정비개념은시설의현대화와함께분류화정책으로요약된다 합류식하수도는관거연장기준으로전체관거의약절반정도인 정도인데 이는그간하수관거건설에집중한결과이다 하지만우리관거정책에서여러가지문제점이관찰된다 이를하수관거정책과연관지어다음과같이정리하였다 하수도기능정립의문제점 하수도란명칭은원래하수처리장이없던중세시대의유 물 遺物 이다 우리나라에서하수도란하수관거와하수처리장을총칭하는용어로사용되고있으나하수도의도 道 가 물길 을의미하므로현대적기능인하수처리장의중요성이배제된것이다 현대적하수관거기능은 하수처리장에서효율적처리를가능케할효율적이송 우수의효율적배제를통한침수등의방지 하수이송과정에발생하는각종위생및심미적문제 냄새 해충 전염병등 로요약된다 하수관거정비의가장큰목적은하수처리장으로하수를 효율적으로이송 하는것이므로이는수밀 水密 성인상수관거와는다른특징이며 이에따라대부분의하수관거가중력유하식 의부분개수로 로시설되는이유이다 따라서부분적인 에의한불명수유입이나유출을허용하는부분비수밀성 非水密性 의특징도가지게된다 침수방지는하수관거가가져야하는재해적측면의또다른현대적기능이다 세계적으로하수관거의설치역사를보면유럽이그선두에있었는데 구미의국가에서는우수배제기능자체가그리큰목적이아니었다 다음 그림부록 에서보듯서울과도쿄는구미의주요도시와월강우량에서엄청난차이가있는몬순기후에속한다 하지만서울과도쿄의하수도시설에서일한측면을기술적으로고려하지못하였다 년대들어서야일본도쿄에서도시침수방지를위한대구경우수관거배제시설을하고있는실정이다 심지어영국런던에서도최근기후변화로인한침수문제가생긴이후에서야런던슈퍼하수도 프로젝트로대구경우수배제관거를건설하고있는실정이다

262 238 물자원가치변화와물산업선진화전략 주 : 서울의 2010 년월강우량은청색막대로표시 그림부록 I-25. 서울, 도쿄, 런던, 베를린, 뉴욕의 30 년평균월강우량 한편 현대도시에서하수도의냄새문제는문화적 심미적측면에서서비스의핵심적사안이다 또한막대한건설 유지 관리비용문제를감안할때지속가능한재정 財政 을구축해야하므로요금문제는서비스의대가측면에서필연적인고려사항이나아직이러한문제를기능적으로검토하지못하고있다 전반적으로보아하수도라는전통적이고불명확한명칭보다는하수도의서비스와하수처리장의기능을포괄하는도시물관리시설과같은현대적의미로변경할필요가있다 하수배제방식정책의문제점 하수관거는로마시대의생활하수를배제하여공공위생을 보전하기위한 대하수도 에기원하며 유럽의도시들도이러한개념에서하수도 를만들었다 산업혁명이후도시전반에대한하수도체계를구축한것은 년대이전에는독일 함부르크가처음이며 미국은 년에와서야시카고와뉴욕의브루클린에최초의현대적인

263 239 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 하수도를구축하기시작했다 일본은유럽을본받아 년대에도쿄에최초의근대적하수도를구축한다 하지만이당시구미의하수도는하수와우수를동시에배제하는시설로서지금의합류식과유사하다 즉 우수와하수를효율적으로배제하는방향으로설계되는데 이는유럽과미국도시의강우량이그리많지않은점이무엇보다도고려된것이다 하지만 년대터하수처리 에대한연구가진행되면서우수와하수를동시에처리하는방식의문제점때문에현재분류식의모태가되는위생하수관거 의개념이도입된다 는기본적으로하수만을모은후하수처리장에서방류하기위해설비된다 하지만대부분의하수관거가우 하수를차집하므로완전한위생하수관거는사실개념적인측면에서고려되었다 유럽의하수도는하수배제와함께비가올때우수도같이배제하는것이자연스런운기능이었다 유럽도시의하수도는강우량이적기때문에강우량이많은때에대한고려가거의없었고 오히려 년동안 회정도의부분침수는허용가능한것으로간주되었다 여기에는하수관거가지하에한번시설되고나면재구축이힘든특성이있어강우에대해취약할수밖에없다 그런데 세기중반을넘어 더정확히는 년대부터합류식하수관거에서비가올때유럽식기준으로설계된합류식관거의용량부족으로인한도시홍수 방어와월류되는 로인한수질오염이문제가되면서시카고에서대심도대규모저류형하수관거인 을만들게된다 유사한목적으로영국런던에서는 년대들어초하수관거 사업으로대심도대구경하수관거를구축하고있다 일본도 년대부터도쿄의침수방지를위해대심도우수저류및배제시스템을구축하고있다 이들국가들이구축하는시스템은 기존설계기준의합류식관거로는우수배제가어려워별도의시스템을구축하면서 동시에오염도가높은초기우수와관련한처리시스템도같이고려하는특징이있다 한편 인도에서는연평균강우량의절대치는적으나주로우기 개월정도에집중되는지역에서는하수관거는 로서하수만을배제하며우수는별도의관거로배제하되이물을

264 240 물자원가치변화와물산업선진화전략 활용하는진정한의미의분류식관거체계를가진국가도있다 뿐만아니라미국에서도기존하수관거의우수배제능력의한계와 로인한수질오염문제가심화되면서미국미네소타주는 을구축하여우수를분류식으로배제하고있으며 미네소타주 지역의하수관거는 은분류식체계 나머지 의기존합류식지역은그대로유지하는체계로운영하는곳도있다 따라서관거의형식은국가인프라측면에서장기적비전을가지고검토했어야하나우리나라에서는합류식과분류식에대한기술논쟁에서기후나에너지 그리고서비스의장기비전이배제된체관거자체의기술적측면만강조된경향이있었다고지적된다 우리나라의합류식과분류식논쟁에서합류식의시설측면이간과된점을지적할수있다 즉 미국유럽에설치된정상적인합류식관거라면다음사진에서보듯이합류식간선관거내에서우하수의효율적월류 시설이설치된다 하지만우리나라합류식관거의상당수가이러한월류시설이기술적검토 즉강우강도등을검토하여시설되었다는자료를찾기힘들다 이는우리합류식이강우시우수와하수를합류식관거에서구분하기힘든시설로되어있어분류 합류논쟁에서가정하고있는현대적합류식관거로보기힘들다는것이다

265 241 부록 Ⅰ: 상하수도 시설 개선방향과 통합운영 참고: 우리나라 합류식 간선관거 중 사진과 같이 이형(異形)단면으로 설계하여 청천시 하수의 최소유속을 유지하고 우천시 만관에 가깝게 우수를 배제하는 설계가 거의 없다. 그림 부록 I-26. 프랑스 파리 Egouts지역의 합류식 간선(幹線) 하수관거, -. 한편 합류식 분류식의 기술논쟁에서 가장 쟁점이 되는 것은 분류식관거의 문제점이다 한국에 (CSO: Combined Sewer Overflow)로 인한 수질오염 방지도 큰 목적이었으나 오접과 I/I로 인한 강우시 하수관거(sanitary sewer)의 하수량증가와 관거경사 및 시공상의 문제가 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 기술적으로 보아 하수관거는 상수관 서 분류식관거는 합류식관거의 월류수 망과는 달리 수밀성이 아니므로 우기시 어느 정도의 하수유량증가는 당연하며 이를 하수처리장. 설계시 반영하여야 한다 하지만 그 외의 원인은 법제도와 시공 측면에서 지속적으로 개선해야 하는 사안임에도 분류식 관거에서 이러한 관리시스템이 그간 없었던 것이 가장 큰 문제점으로. ( ) 지적된다 분류식관거의 오접합은 법제도적으로 강력한 규제를 두어야 하며 하수 오수 관거의. 시설은 이러한 측면에서 검증이 필요하다 특히 하수관거의 적정유속 유지는 원칙적으로 하수량의

266 242 물자원가치변화와물산업선진화전략 산정과설계및시공상의문제이다 하지만이러한분류식관거의문제점이합류식에서는없다는의미는아니다 오접합의문제가합류식에는거의없을것이지만 적정유속문제는합류식이가지는근본적인기술적제약조건이므로냄새문제와유지관리비상승은거의동등한수준이다 여기에합류식관거는도시집중강우시근본적대책이어렵고기타부수적인서비스문제가상존하고있다 분류식관거설치지역의우수관거의초기우수처리도문제점으로지적되나실상합류식관거의초기우수처리가더큰문제이지만이역시잘조명되지못하고있다 특히합류식관거에서초기우수는작은강우량의강우사상에서하수처리공정의운전에더큰문제점을유발하고있다 이미우리나라의대부분의하수처리장은질소 인을제거하는고도처리공정으로전환되고있으며방류수배출규제기준도강화되고있다 현재합류식관거는미국의 차처리기준 수준에서합리적운영이가능하지만방류수배출규제기준이매우강화된지금 이라면 하수처리공정의운전측면에서합류식관거는경쟁력이없다고단언할수있다 만약합류식관거에서고도의처리수준을유지하려면유량과농도의균등화조 나추가적인 차처리 혹은유량과농도의영향을적게받는공정으로의전환이필요하게되는데 대의분류화율을달성한현실을보면합류식관거의유지는기술적 경제적타당성이희박한것으로평가된다 하수도서비스측면의문제점 체감적하수도서비스의가장큰요소는악취문제와주민 편의성이다 하수관거에서악취문제의가장큰원인은설계의한계성때문이다 즉 합류식관거에서막대한비용을들여이형 異形 관거로시공하더라도우수 를동시차집하기위해서는필연적으로구배문제와각종접합부및굴곡관의문제가있어매우정교한설계및시공이필요하다 현실적으로수만 에달하는하수관거를모두이러한고도의설비로개량하기에는엄청난비용과시간이들며오히려이러한측면에서완전한분류화정책이힘을얻기도한다 유럽의하수관거에서악취문제가적은것은관거내협잡물의침전을방지하는최소유속설계가적절히되어있을뿐아니라평탄지에주거지가건설되어우리와같은급경사에이은만곡부

267 243 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 굴곡부등이적어서상대적으로기술적인문제해결이쉽기때문다 하수도의서비스측면에서디스포저 음식물쓰레기분쇄기 는또다른이유로제기된다 한국의음식물쓰레기는구미에비하여발생양도많고염분 의농도가높으며분리수거시악취와벌레등현대적도시개념에서는문제가있다 지난 년간음식물분리수거정책은비교적잘정착한것으로평가되며 음식물쓰레기자체가하나의산업으로서이익단체화되어있다 하지만 분리수거및처리및최종처분에까지사용되는에너지측면의분석에의하면관거가정비되어있는경우음식물분쇄기 를사용하여관거에투입하여중력식으로모으는하수도에비하여에너지측면에서오히려불리한것으로밝혀져있다 김미영 뿐만아니라하수관거로유입되는파쇄음식물쓰레기로인한처리장내에서에너지회수증가량은디스포저의사용의단점 물사용량증가 을상쇄하고도남는다 더큰문제는현재음식물쓰레기처리업체에서생산되는음식물쓰레기처리폐액의현실적이고도경제적인처리방법은아예없는실정이다 지금까지는해양투기로이문제를해결하였으나대안이많지않아하수처리장에연계처리하고있는실정인데 그결과하수처리장의질소부하상승및침전불량등많은문제점을야기하고있으나이문제는아직제기조차되지않는실정이다 윤주환 또음식물쓰레기의자원화 퇴비화등 는낮은비료가치와운반비용 그리고근본적으로는우리나라토양의과다영양문제로인하여자원화가능성이극히낮아현실성이떨어진다는점이다 정화조는우리하수도의서비스개선측면에서또다른걸림돌이다 우선논리적으로분류식지역은차지하고 구미와같은합류식하수도설비지역이라면정화조는폐지되었어야한다 정화조폐지를반대하는기술적의견으로는분뇨직투입으로인한냄새문제를거론하며여기에는관거시설의문제점 예를들어오접과역경사 침전등 을예시하고있으나오접과역경사 침전을막을정책적대안을제시하지는못하고있으며 더큰문제점은분뇨직투입시문제점을실제현장조건에서연구하거나조사했다는보고서가아직없다는것이다 이는이문제가거의 전문가들의관념적이고도피상적인문제로만존재했다는것을보여준다 특히분류식지역의

268 244 물자원가치변화와물산업선진화전략 정화조는설치할의무가없는것으로하수도법이개정되었으나이지역의기존정화조제거상태는알려져있지않다 분류식지역에서정화조는모기등의서식지가되어주민건강을해치는요인이되고있으나정책적측면에서검토되었다는자료는많지않다 한편 기후변화로인한도시홍수방어는하수도의기본적인안전문제에대한서비스이다 그리고하수도의체감적서비스측면에서악취와음식물쓰레기문제 그리고장기적인수질오염방지 그리고환경보전과에너지문제등을고려할때분류식관거화는가장이상적인선진적대안일수밖에없다 다. 유입수질및유출수질 유입수질 전국 이상의하수처리장 개소 유입수농도를규모별로살펴보면 의평균농도는각각 로 대형하수처리장의경우평균값과비슷한농도의유입수질을보였고소규모하수처리장의경우 시설용량에따른유입수질의차이가크게나타났다 그림부록

269 245 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-27. 하수처리장규모별유입수질 공정별유입수수질 활성슬러지법과장기포기법 고도처리의평균유입 농도는각각 로다소차이가있으나 의경우평균 정도의비슷한농도값을보였고산화구법과회전원판법의 은각각평균 로타공법에비해저농도의유입수에적용되고있는것으로나타났다 그림부록

270 246 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-28. 공정별유입수질 처리수수질 유출수의경우 의평균농도는각각 로 그림부록 현재의방류수수질기준을만족하고있지만서울 부산등의대형하수처리장들을비롯한상당수하수처리장의 농도가현재의방류수수질기준기준농도 이상 에가까워현재상태가유지된다면하수도법시행규칙 시행 에의거하여 년부터강화되는새로운방류수수질기준을충족하기어려울것으로예상된다 방류수 의농도는지역에따라 로강화되고 동절기 과 의방류수수질유예기준 이삭제되는상황에서하루 만톤이상의용량을가진 하수처리장의월별방류수수질분석결과 환경부 를검토해보면질소와인의생물학적제거능력은대략 가한계이며향후 의방류수수질기준이종전의 에서더욱강화된다면이를만족시키기위해다시하수처리장의개량이필요할것으로판단된다

271 247 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-29. 하수처리장규모별유출수질 공정별유출수수질 농도를살펴보면산화구법과고도처리방식의공정이타공정에비해낮은값을보여주고있다 그림부록 특히 과 값이 이하의값을나타내앞으로강화되는방류수수질기준에어느정도도달할수있다고할수있다 그러나지역별로강화된 농도를맞추기위해서아직까지는설계및공정상의개량이필요한것으로보인다

272 248 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-30. 공정별유출수질 라. 운영인력현재하수처리장에근무하는총인력은 명으로조사되었다 운영주체별운영인력현황을보면지자체의경우총 명중에기술직과기능직이 를보인반면 민간위탁인경우에는총 명으로기술직 이절반이상을차지하였다 자치단체에비해민간위탁의경우기술직에근무하는인력이많고청경및일용직등기타가 명 으로낮은비중을차지하여상대적으로기술인력이많음을알수있다 그러나재무회계및경영을담당하는행정직의인력비율이현저히낮아이에따른경영관리능력이미흡한실정이다 그림부록

273 249 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-31. 운영주체별운영인력현황 공정별 인당하수처리량 공정별 인당하수처리량은활성슬러지법 고도처리 회전원판법 장기포기법 산화구법순으로많은것으로나타났다 표부록 시설용량이가장많고가장많이쓰이는활성슬러지법과고도처리를비교해보았을때활성슬러지법이고도처리공정을적용한경우보다약 배가량많은처리량을보였다 처리수질과연계하여앞으로강화되는수질기준을만족시키기위해서활성슬러지법을고도처리로개량하게될경우 인당처리량을높이기위해서는고급인력의양성및기술적측면에서의발달이필요할것으로보인다 표부록 I-5. 공정별 1인당하수처리량 공정 A/S 장기포기법 산화구법 회전원판법 고도처리 1인당처리량 ( /d) 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 는시설규모별단위운영인력현황을나타내었다 대규모하수처리장 천톤 일이상 의단위인력은 명인반면에소규모하수처리장 천톤 일이하 의단위인력은 명으로시설규모에 배이상의차이가있는것으로나타났다

274 250 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : 환경부 (2010), 2009 하수도통계. 그림부록 I-32. 시설규모별단위운영인력현황

275 251 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 3. 상하수도시설개선방안 가. 상수도시설개선방안우리나라는수돗물공급체계가행정구역단위인 개지자체로나누어운영되고있어 사업규모의영세성 전문성의부족으로수도시설의효율적인관리가미흡하며 이에따라상수도의시설개선이시급한실정이다 그림부록 에전반적으로지향해야하는상수도의시설개선방향에대해도식화하였다 그림부록 I-33. 상수도시설개선의방향 상수도시설개선에서우선적으로지향해야할것은공급체계의스마트 화이다 다음표는스마트화측면에서앞서가고있는전력망과의비교이다 전력망의스마트화는기존전력생산기지와소비자를최단거리로연결하는망구축이원칙이었으나태양광 풍력등신재생에너지의대두로인해생산지와소비지와의거리문제로인해공급부분의왜곡과심한경우서비스중단까지도일어나기때문에이를해결하기위한대안으로스마트화가추진되었다 하지만상수도의경우 스마트화는수자원절약과원가절감및수질향상목적으로고려되어야할것이다 상하수도분야중상수도분야의배급관망체계는기본적으로수밀 水密 성이며대부분의경우

276 252 물자원가치변화와물산업선진화전략 가압 加壓 상태이며 수질을위해소독 기능을가지고있다 이는전력망의스마트화와대칭되는유사개념으로볼수있다 상이한점은전력은휘발성 이며소멸성이나상수는관망내에서지속적으로존재할수있다는것이다 또가격측면에서상수는가격이낮으나전기는비싸다 이러한특성을감안한스마트화는상수도기술의획기적향상과사업성을높여주는계기가될것이다 표부록 I-6. 스마트화측면에서상수도와전력의관망 (network) 특성 구분상수도전력 배급관망의물리적특성 가격 (2010 년평균 ) 도관 ( 導管 ) 배급수밀성, 가압소독능보유 가정용 원 /m 3 공업용 원 /m 3 선망 ( 線網 ) 배급승압후감압 (200 V) 주택용 원 / kwh 산업용 원 / kwh 원가현실화율 ( 업종별요금평균기준 ) 관망공급후특성비휘발성 ( 사용시까지존재 ) 80.1% 99.2% 휘발성 ( 사용여부에관계없이소멸 ) 한편 상수도시설개선은먼저상수관망에적합하고합리적인유지관리를통해정상시의물공급의원활화를실현하는등수질의개선을통해신뢰성을향상시키는데목적이있다 상수관망최적관리시스템은유수율을제고하고안정적인수도공급을달성하기위한방안으로블록시스템을구축하여블록별유량 수압감시 문제구간도출및진단과 관망도정비를위해전산화및통합운영시스템을구축하며 관망관리를위해누수탐사 실시간누수관리및유수율 야간최소유량 수질현황등현장진단및운영자료를분석한다 또한관세척 관내미생물의발생을억제해부식을방지하며오접에대한상황파악후이를개선한다 그림부록 에는상수관망최적관리시스템구축에대한단계별진행사항을도식화하였다

277 253 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 그림부록 I-34. 상수관망최적관리시스템구축 일반정수를개선하는방법으로서는크게응집개선 침전지확인 여과지운전및효율적정수지운전등이있다 응집은최적약품주입위치를고려하는것이중요한데 대규모정수장의경우 초급속혼합 소규모시설의경우 응집을실시한다 침전지의경우 수질상태 슬러지포집상태를관찰한다 여과지는하부집수장치의운전및관리가중요하며 머드볼 유무나보일링 현상이일어나는여부를관찰한다 역세는지별 자동으로실시하되기준이되는것은탁도 손실수두에의해판단한다 마지막으로정수지운영시 도류벽을설치하여염소접촉능을향상시킨다 상수도시설개선을위해서취수원의다변화또한필요하다 이는대체광역상수원을인근지자체와공동으로개발 양질의상수원을확보할수있게한다 또한지하수의활용을확대하고기존댐의증고를통해저수용량을확대해사용량을늘릴수있도록한다 기존의정수공정에막분리공정을추가해정수시설을집적화시킬수있으며 신설정수장에적용시스크린 혼화응집 분리막및소독의과정으로공정구성이가능하다 이러한공정의집적화는수질개선및유지관리에매우효율적이며원격통합운영을할수있다 한편 기존의상수도시설을지하화하여상부공간을물관련테마파크조성및공원및체육시설과같은주민을위한편의시설을마련하고더불어태양에너지와같은신재생에너지생산시설을구축할수있다

278 254 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 하수도시설개선방안 그림부록 는국가별상하수도의요금을비교하고있다 자료 : IWA statistics(2009) 그림부록 I-35. 국내외상하수도요금 우리나라의경우상하수도요금은선진국대비약 배정도낮으며 상수도요금에비해하수도요금이 배가량낮다 이는수도요금현실화율 에비해하수도요금현실화율 이낮으며 상수도처리원가 원 톤 에비해하수도처리원가 원 톤 가낮기때문이라고할수있다 또한세입구조면에서하수도는중앙정부지원액비중이상대적으로높으며 세출구조

279 255 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 면에서상수도의경우 유지관리비 하수도는시설의건설비의비중이상대적으로크다 또한상수도유지관리비중원정수구입비및관리인원의과다도상수도처리원가의상승요인으로작용한다고볼수있다 그림부록 은전반적으로지향해야할하수도시설개선의방향을도식화한것이다 하수도시설도상수도시설과마찬가지로하수관거정비가필수적이며 점차강화되는수질개선을위한공정의고도화와집적화 물순환을왜곡시키지않도록가능한한소규모 분산화를지향하고시민들에게혐오감을주지않도록지하화하고시민의여가시간과휴식공간을제공하기위해공원화하도록하여야한다 또한하수처리시펌핑및포기에소요되는에너지를가급적최소화하고신재생에너지를최대한가용화하여저비용 저에너지시설을추구해야한다 최근하수처리수질이강화됨에따라방류수질이자연수에가깝게처리되고있으므로 수자원의활용측면에서도기존의수도시설과중복투자를유발하지않는합리적인처리수재이용은장려되어야하며 상수도와통합관리됨으로써부가가치를높여야한다 그림부록 I-36. 하수도시설개선의방향 1) 하수관거정비 하수도시설개선에서 대강유역관리와더불어점오염원의배출부하를줄이기위해하수관거의 정비는필수적이며 시설개선을통해기존처리시설의규모의축소가가능하며초기우수처리를

280 256 물자원가치변화와물산업선진화전략 위한시설설치가용이하다 표부록 에우리나라하수관거의불명수유입률을대구광역시의경우를예로나타내었다 대구광역시의하루유입하수량은 일임에도불구하고 일의하수발생량을예상할수있다 이는 의불명수가하수관을통해서유입되는것을의미하는것이며 하수관거의정비가시급함을알수있다 표부록 I-7. 대구광역시불명수유입률 유입하수량 ( / 일 ) 물사용량 ( / 일 ) 하수발생량 ( / 일 ) 하수관거보급률 (%) 불명수유입율 (%) 710,947 1,096, , 물사용량 급수량 유수율 하수발생량 물사용량 오수전환율 자료 대구광역시 상수도통계 하수도통계 표부록 및 그림부록 은한강수계하수관거정비시범사업 단계 을통해지차체 별수질변화를나타내었으며공사전의경우보다공사후의 의농도가약 배정도높아짐을 알수있었다 특히 하남시의경우에는 배이상의농도가증가하였다 표부록 I-8. 한강수계하수관거정비시범사업 (1 단계 ) 공사후지자체별수질변화 구분 수질 (BOD 5, mg/l) 증감률 (%) 공사전공사후 ( 공사후 / 공사전 ) 평균 제1공구 구리시 제2공구 남양주 제3공구 가평군 제4공구 양평군 여주군 제5공구 광주시 용인시 제6공구 하남시 하수관거정비사업의직접적인혜택은하수처리장이다 우리나라하수처리장은앞의표에서 보듯이유기물 농도가아주낮은특성을보여왔다 이렇게낮은농도는 여년전의방류수

281 257 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 배출기준 각각 과같은미국의 차처리기준을달성하는데는유리할수도 있으나질소 인제거에는탄소원 이부족하여큰문제로지적되어왔다 따라서하수관거 정비는하수처리공정적용과운전의효율성을높이고처리의질도한단계높였다 자료 : 한강수계하수관거정비시범사업백서 (2009). 그림부록 I-37. 한강수계하수관거정비이후수질변화비교 이와같이하수관거정비의중요성은인식되고있으나 특히인구가집중되어있고관거가노후화되어있는광역도시의하수관거정비가제대로진행되지않고있는실정이다 그림부록 는하수관거의각시 도별국고지원현황을나타내고있으며광역시의경우국고보조금 지방비가 이하로낮아해결방안이시급한상황이다 하수관거재정비사업은서울시를제외한약 천억원규모의사업으로전국기초자치단체에보조금을지원하며 총사업비는 억원이다 댐상류하수도사업중하수관거부분의사업으로는 개의다목적댐상류지역에 댐상류하수도시설확충계획 을수립하고총사업비 억원 년 년 중관거사업에 억원을지원한다 하수관거 사업은민간자본을활용하여 년부터하수관거정비재정부족을해소하고있으며 년까지공사를완료하고 년간민간운영을통해하수관거보급률을 에

282 258 물자원가치변화와물산업선진화전략 서 로제고하고자한다 또한 년예산기준 천억원을통해일반하수관거정비를 시행하고한강수계하수관거정비사업에국고 억원을지원하고있다 그림부록 I-38. 하수도시설의각시 도별국고지원현황 하수관거정비측면에서가장문제가되는것은대도시기존하수관거지역에서관거정비의비전과목표설정이불확실하다는것이다 대도시는지하매설물등으로인하여효율적인분류화가어렵다 그러다보니하수도의기본적인서비스요소 즉악취라든가정화조문제 디스포저적용 기후변화로인한도시홍수방어등이어렵다 하지만그간하수관거의기능과목적이변화되어왔지만 정책과기술개념은아직 세기중분의개념에서벗어나지못하고있어획기적인전환점이필요하다 2) 집적화 / 자동화물산업패러다임이풍부한용수공급에서수질개선및효율적관리로변화함에따라기술에대한요구수준이증대되고있으며 년이후시장에진입한 지멘스등은막분리시스템과관련된핵심기술을 등을통해확보하고핵심설비공급에주력하며운영사업으로영역을확장하고있다 대표적으로미국 싱가포르등은기존활성슬러지및 공정에

283 259 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 과 공정을후단에추가하는방식을채택하였다 그림부록 은 공정및 공정의모식도를나타내었다 공정의경우 공정내에 을적용하여기존 공정을획기적으로단축 높은 농도 축소 할수있어 공정을보다획기적으로집적화시킬수있는장점이있다 하수처리시설의집적화를통해강우시초과유입수를처리하는시설을설치할수있으며 여유부지에공원및체육시설을설치해주민들의편의를도모하고바이오가스생산및태양광발전시설을설치하는등잉여부지를활용할수있는여러가지방안이있다 그림부록 I-39. BNR/Membrane 공정모식도 3) 하수재이용우리나라는여름에집중되는강우에의해물공급의문제가발생하고있으며최근기후변화에의한영향으로인해그에대한문제가더욱심화되고있다 하지만국민들의대부분은물부족문제에대해크게공감하고있지못하며낮은수도요금으로인해선진국에비해물사용량이높은편이다 물부족을해결하기위한방안으로대형댐이나저수지를설치하는등수자원을확보하는정책을추진하였으나 환경파괴및수몰주민의반대등으로인해대형댐설치는한계에도달했다

284 260 물자원가치변화와물산업선진화전략 이러한문제들을적절히해결하기위해하수처리수를재이용하는것이효율적이다 하수재이용수의이용은물순환건전성을확보하여양질의안정적인용수를공급할수있으며 사회 경제적비용절감효과를누릴수있다 또한하수처리장은 개념에서 로변환하여주민친화형물재생시설로이미지를전환하였다 미국에서는캘리포니아의 방류수를 공정으로처리하여지하수보충사업을통해하루에약 만톤의물을재이용한다 싱가포르의경우 년 월이후 라불리는높은수질의재생된물을공급하고있다 는대부분의고도기술을사용하여하수를재이용하는것이며 공정을통해현재 개플랜트에서총 의 를생산하고있다 그림부록 는 의공정을나타내고있다 싱가포르에서는하수를오폐수등급에따라각각분리처리한다 이중일부는중수도시스템을통해잔디나정원용수등의수질기순이비교적낮은분야의용도로재사용되기도하며 수처리시설로보내져정수과정을거쳐다른용도로활용되기도한다 대부분은산업용수로사용되며 년이후생활용수로사용되는 규모가연간 천만갤런 만톤 정도로늘어날전망이다 자국내취수원부족으로인한물수입의존도를줄이고수자원공급을다변화하기위한노력은싱가포르물산업의성장을견인하는요인으로작용했다

285 261 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 그림부록 I-40. Newater 의공정 하수재이용을막는가장큰요인은낮은물값에기인한다 다음그림에서보듯이우리나라의상수도요금자체가매우낮게왜곡되어있어하수를재이용할경제적동기가매우낮다 하지만상수도가격을원가 위주로재편하고 하수처리가 대강사업등으로강화된수질기준을맞추게된다면하수처리수를재생 하는원가는더욱낮아지게될것이다 현재하수재이용은인센티브등보조금을주는방안이가장유력하게제기되고있으나실상이는근본적인대안은아니다 우리물환경의변화는크게변화하고있으며사회경제적요구와진화과정은이미합리적이고구조적인대안을요구하는한계점에와있다 즉 현재와같이낮은물값을유지하는것은한반도의물환경에반하는정책일뿐아니라경제적측면에서현재의부담을미래세대에지우는한편 물복지 측면에서도저소득층에게더부담을지우는왜곡된정책이라할수있다

286 262 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : Yun Z.(2001), "Toward sustainable finance of sewage works in Republic of Korea", Asian Development Bank Institute-Japan Sewage Works Association - Japan Sanitation Consortium Workshop, Tokyo, Japan. 그림부록 I-41. 상하수도및하수재이용에서물값의비교 4) 지하화 / 공원화상수처리장및시설은기본적으로보안시설이며 일반인의접근과테러등안전문제에대비해야할중요시설이다 반면하수처리장은냄새문제등혐오시설로인식되어있다 따라서상하수도처리장은혐오시설또는 시설이다 지금까지상하수도처리장은대개도시외곽에설치되었으나시간이지남에따라도시로편입되었으며높은지가 地價 로말미암아주변거주자들의끊임없는민원의대상이되어왔다 이는우리나라만의문제가아니며구미및일본등에서흔히관찰된다 따라서이에대한대안으로설비연령이지난시설을개체 개량할때이시설을지하화하여상부공간을다양한경제적용도로사용하거나시민들에게돌려주는정책이시민적지지를받고있다 예를들어기존의지상에위치하던하수처리장을지하에설치함으로써 하수처리장주변에

287 263 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 거주하고있는주민민원발생을최소화하고 처리장상부공간을공원및체육시설을설치해다목적으로활용할수있다 또한동절기에생물반응조에미치는온도의영향을최소화할수있다 그런데신설되는처리장은이러한개념을도입할수있으나기존처리장의감가상각비로는이런방식으로개량하기힘들다 더욱이이런처리장은다수의신기술이도입되어야하는데이역시현재원가상환체계로서는구현불가능하다 이런측면에서하수도요금체계와원가개념을시급히개선해야할것이다 시설의지하화개념이최초로도입된것은다음 그림부록 에서보듯이대구에위치한지산하수처리장이다 이처리장은 보이지않는하수처리장 으로최초로시도된것으로그원형은일본요코하마하수처리장의고층빌딩화에영감을받은것이다 이하수처리시설은인구가밀집한도심에위치하고있지만지하에플랜트를설치하고처리장상부에는공원및체육시설을설치하여주민과함께하는친화공간을마련하였다 또한 과사여과를통한처리수는하천유지용수로사용되고있다

288 264 물자원가치변화와물산업선진화전략 자료 : Yun et al.(2007), "The invisible BNR plant provides high quality effluent and recreational area for densely populated urban area", IWA-LWWTP Confenence, Vienna. 그림부록 I-42. Invisible plant 화된대구지산하수처리장 다음 표부록 는이미지하에설치된하수처리장의현황을나타내고있다 이러한처리장 은이미미국 일본등지에도창의적으로 시설용량의집적화를통해처리시설상부에는 공원및체육시설을설치해지역주민의편의를도모하고있다 표부록 I-9. 국내지하하수처리장현황 하수처리장명 위치 시설용량적용공법부지면적 상부계획 오산제 2 하수처리장 경기도오산시 64,000 m 3 / 일 B3 공법 52,474 m 2 - 자연채광시설 - 운동시설 : 배드민턴, X-game, 농구, 게이트볼, 다목적운동장

289 265 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 하수처리장명 안심하수처리장 대구지산하수처리장 구미제 2( 지산 ) 하수처리장 부산정관하수처리장 위치 대구수성구 시설용량적용공법부지면적 47,000 m 3 / 일 45,000 m 3 / 일 구미시 60,000 m 3 / 일 부산기장군 40,000 m 3 / 일 혐기 / 무산소 / 호기공법 DNR DNR 63,700 m 2 28,112 m 2 49,454 m 2 상부계획 - 허브원, 맨발정원 - 환경교육시설 : 생태연못, 디지털환경놀이시설, 자연관찰교실 - 하키장 - 운동시설 : 테니스, 배드민턴, 농구 - 잔디광장, 생태연못 - 운동공간 : 풋살, 배드민턴, 농구, 인공암벽, 미니골프장, X-GAME - 다목적이벤트 : 광장, 야외무대전시가벽 - 환경교육 : 생태연못, 채집석가벽, 수변교, 산책로 - 상징, 홍보 : Wind-Turbine, 환경전시벽 33,582 -생태연못, 잔디광장 ( 다목적 운동장 ), 놀 m 2 이터, 야외무대, 피크닉장 5) 소규모, 분산화우리나라의도시에는대규모하수처리장이주로건설되었다 기존의대규모도시하수처리장은물순환왜곡을야기한다 취수와방류유역의변경은수자원의편중과하천의유황을변화시킴으로써하천의건천화 수질의악화 지하수위의변화및생태계의왜곡을일으킨다 또한대규모하수관거의유지관리에어려움이있으며 유지관리의부실로인한불명수의유입으로처리효율의저하초래및도심내하천건천화야기 초기우수처리의어려움등여러가지문제가있다 이에따라대규모의하수처리장을소규모로분산시킬필요가있으며 소규모하수처리장설치및운영을통해공사비및유지관리비가절감되며 도시하천의건천화를방지할수있으며 강으로유입되는비점오염원을효율적으로처리할수있으며하수의재이용이용이한이점이있다 분산화시설은기후변화에대응하고친환경적인장점은있으나소규모처리장을만드는부지

290 266 물자원가치변화와물산업선진화전략 문제와함께주민들의 의식에의한반대와이를막기위한건설비의증가문제가있다 그리고기존우리나라대도시에서는소규모분산형처리장을시설하기힘든하수관거체계로되어있어기술적문제도걸림돌로지적된다 하지만중소도시에서는소규모분산형처리장의시설이증가될것이나소규모로인한시설비및운영비증가는해결해야할문제점이다 6) 방류수배출기준강화에따른생물학적인제거시설로의전환우리나라의경우하수도법시행규칙 시행 에의거 년부터방류수 의농도는지역에따라 로강화될예정이다 또한동절기 과 의방류수수질유예기준 이삭제되는상황에서하수처리장에총인처리시설설치사업이급격히증가하고있는실정이다 이러한이유는현재국내하수처리장의하루 만톤이상의용량을가진 하수처리장의월별방류수 및 농도 그림부록 를보면정확히알수있다 환경부 그림부록 I-43. 국내 5 만톤 / 일이상의 BNR 하수처리장월별방류수 TN 및 TP 농도 의경우현재의처리수준으로도방류수배출기준인 를만족시킬수있으나 의경우 년방류수기준이강화될경우대부분의하수처리장은 를만족시킬수없기때문에화학적인제거시설의추가적설비가불가피한것이다 결국현재국내에시설된 하수처리장에서질소와인의생물학적제거능력은 를한계로

291 267 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 보아야하며 향후 의방류수수질기준이종전의 에서 또는 로강화된다면이를만족시키기위해다시하수처리장의개량 이필요할것으로판단된다 참고로일본의상당수하수처리장의 기준은 로강화되었으며미국의 허가를받는처리장의 기준은더낮은 도있다 한편 의경우화학적처리를통해방류수의유출수수질을인위적으로만족시킬수있으나 의경우생물학적처리방법이외에는특별한대안이없어외부탄소원을이용한탈질등하수처리장입장에서는운전비증가를감당할수밖에없는실정이다 현재국내하수처리장운영의가장큰문제점은하수내인제거강화를위해생물학적처리가아닌화학적처리에의존한다는것이다 화학적인제거시문제점으로는 화학적처리시설에대한단순한투자 국고보조 억 지자체 억 로운영상많은문제점에노출되어있으며 화학적슬러지가과다발생하여슬러지처리시설의부하를증가시키고 하수처리장의운영비를급격히증가시킨다는것이다 따라서현재의화학적인제거라는단기적관점대책보다는생물학적인제거시설로의전환방안을강구하는것이장기적인관점에서필요하다 따라서이러한친환경적이면서슬러지발생저감가능한시설로의전환을위한장기적재정확보방안이시급히필요할것으로판단된다 7) 기후변화에따른상하수도시설의안전성개선방안기후변화는상하수도분야에서가장간과된서비스요소라할수있다 그림부록 은세계주요도시의 년월평균강수량을비교하여나타낸것으로우리나라의극단적강우패턴을자세히살펴볼수있는자료이다 영국의런던 독일의베를린 미국의뉴욕시의경우월평균강우량이 를거의넘지않으며월간강수량의차이도크지않다 우리나라와비슷한위치의일본만하더라도상대적으로강우량은미국과유럽에비해많은편에속하나강수량이균일한편이라할수있다 그러나우리나라의경우과거 년간하절기에 이상강우가집중된모습을보이고있으며 년의경우 이상의강수량을기록해계절적강우사상의편중현상이큰것으로나타났다 즉 하수도의 대기능인 물환경보전을위한하수의배체

292 268 물자원가치변화와물산업선진화전략 및처리와 도시홍수방어의목적인우수배제라면 우리나라는기후변화에따른강우사상의변화는안전한하수도서비스측면에서아예그간고려가없었다고볼수있다 우리나라의하수관거정비와관련한설계지침이강우강도기준으로지선 년 간선 년빈도에서지선 년간선 년으로상향조정된것은겨우 년에불과하다 이는기존건설된하수관거의홍수방어능력은매우취약하며기존설비된하수관거도재정비하여야한다는것을시사하고있다 이를위한개선방안으로강우강도의기준에대한법적재검토가시급하며하수관망체계의지속가능한투자를위한재정확보방안이마련되어야할것으로판단된다 또한유역 의특성과우선순위 경제 인구등 에따른합류식화의재정확보대책이필요하며무엇보다관거설계운영의기술적문제점을해결하기위한연구가조속히이루어져야할것으로보인다 그림부록 I-44. 세계주요도시의 30 년평균월강수량비교

293 269 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 4. 상하수도통합운영과상하수도시설 상하수도통합운영은물관리의효율성측면에서필연적인발전방향이다 물순환계 의측면에서상수원의수질관리는궁극적으로하수처리정도와결부되며 상하수도가인력과에너지 환경적측면에서장기적으로유역 혹은 위주로관리되어야하기때문이다 하지만상하수도의통합관리이전에상수도분야와하수도분야는통합관리측면에서여러가지측면에서고려가필요하다 가. 상수도통합운영광역상수도체계를물공급의근간으로하는우리나라에서상수도통합운영은경영효율성향상측면에서시급한대안의하나이다 상수도통합운영을가능케하는기술적요인은다음과같이분석할수있다 상수처리공정 의상대적균일성 정수공정은하수처리공정에비하여공정의다양성이적으며대부분이유사한단위공정 의조합으로되어있다 최근들어분리막 공정들이도입되고있으나 상수원수의수질의편차가 마실물 수준이므로그리크지않아특수공정의도입이적은편이다 수도사업자의균일성 상수도는대개지방상수도부서에운영하므로구조조정시장단점이유사하여통합운영정책추진에유리하다 물론이러한균일성은문제점해결이어려운경우걸림돌로작용하나장기적측면에서사업자의이해관계의균일성은문제해결을용이하게한다 정보통신 인프라 한국은 인프라의하드웨어측면에서가장선진적인국가이다 따라서정보통신인프라를활용한경영및유지관리의효율화를기할수있다 이는상수처리장뿐만아니라가장비용이많이드는상수관망의유지관리에도활용될수있어유리하다 규모의경제화 시설과재료의통합구매는통합운영이가지는현실적인경제적장점으로

294 270 물자원가치변화와물산업선진화전략 평가된다 특히운영인력중상수관망관리인력은획기적으로절감이가능할것이며서비스수준을 향상시킬수있을것으로예측된다 반면 상수도통합운영에서다음과같은여러가지기술적문제점도제기된다 인력절감의문제점과한계 상수처리장공정의균일성은기술적으로운전및관리인력의절감을가능케할것이다 특히전통적인비기술분야의관리인력은극단적으로감소가가능하며심지어외주 까지도가능한데이는통합운영체계구축시이분야기존인력의반발이가장큰문제가될것이다 하지만기술분야인력절감은그리크지않을것인데 그이유는하수처리장과는달리물공급이지니는안전성 과안정성 측면에서기술인력은최소한상시상주해야하기때문이다 이는현재 인프라와기술로서는 안전성의확보 가현실적으로불가능한데 예를들어테러같은위협에서무인화된 시스템은한계가있기때문이다 시설통폐합의문제점과한계 상수도시설을통합할경우 중단기적으로소규모저효율시설의축소 폐쇄혹은통합과정을거치게된다 이는분산화된소규모시설의경제성측면에서는당연한방향이나서비스측면에서는상당한진통과재구축비용이들게될것이다 경제성측면에서수용가능한최소규모가지역과유역에따라다를것이며이를검증하는데도상당한기술적검토가따를것이다 그리고기존배급관망을재구축하는기술적과제도발생할것이다 이는경영적문제점이라기보다는시간이소요되는기술적문제점으로평가된다 나. 하수도통합운영우리나라의하수도시설은상수도비해약 년늦게구축이되어왔다 이는일본의 년차이에비해매우단기간에하수도시설을갖춘것으로평가되나 반면운영측면에서많은문제점도야기했다 하수도시설의통합관리측면에서다양한문제점과한계가관찰되나이역시기술적으로극복해야할과제이다 하수도의통합운영은유역관리개념에서시급히수행되어야할과제이다 하수도통합운영으로

295 271 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 인한기술적장점은다음과같다 시설및약품등의구입과관리운영의효율화가가능할것이다 인력측면에서하수처리장운영기술인력의감소는상수도분야보다도현저하지못할것인데그이유는하수처리공정의복잡성때문이다 다음의문제점참고 하지만하수관거관리인력은절감될것이며일반관리인력도절감되므로이는큰장점으로평가된다 현재소규모분산형하수처리장들의경우슬러지처리비용은매우높은수준이인데이들하수처리장에서가장큰문제점중의하나인슬러지처리와처분이통합운영을통해효율화될것이다 그리고통합운영을통해에너지회수의경제성도향상시킬수있을것이다 한편 기술적인측면에서하수도통합운영에서문제점으로고려해야할사항은다음과같다 하수처리공정기술의다양성 상수처리공정과는달리하수처리공정은매우다양하다 그이유는하수처리규제는방류수배출규제에의거하므로경제적규제기준만족이중요하기때문이다 따라서항상새로운공정과개량이하수처리장에는있어왔으며기술수준과발전이매우빠르다 또하수처리장은단위공정이조합된정수처리장과는달리내부적하수와슬러지의순환이복잡한암상자 와같은복합프로세스라서하수처리기술을단순화한다는것은애초불가능하다 따라서통합운영한다고하여공정자체를완전원격무인운전화는아예힘들고 전문성에입각한방안이강구되어야할것이다 이러한측면에서운전기술측면의전문가들에의한외주 가유럽에서는흔하며이를고려한새로운사업모델이만들어져야할것이다 유역별배출규제기준의다양성 현재 년을기준으로 기준은 개지역별로 및 로다양하게규제되며 이에따라하수처리시설설계와운전의공통분모도거의없어지게된다 물론 대강사업의추진을위해화학적인제거를근간을시설추가하였으나이는하수처리장의슬러지처리계통이나운전비등을고려하지않은단기대책일뿐이다 기술적인측면에서배출규제기준을만족하기위해다양한엔지니어링기술과검토가수반되어야하므로이는통합운영과정에장점보다는문제점으로작동할것이다

296 272 물자원가치변화와물산업선진화전략 하수처리규모의다양성 우리나라하수처리장의건설과정을살펴보면대규모대도시처리장에서소규모인구희박지역처리장으로만들어왔다 상수처리장과는달리소규모처리장이라하더라도하수발생량이줄지않는한 또설사감소한다고하더라도발생되는한정수장과같이통합이나폐지할수없는환경기초시설이다 따라서통합운영으로인해정수장과같은구조조정의경영적이점을얻기힘들수도있다 하수관거의 사업 하수관거유기관리운영은미국유럽등지에서는하수도분야인력의거의 이상을차지하나우리나라에서는거의배려되지못한채관리되어왔다 하수관거 의결과유지관리운영을민간이하는경우기술적문제점이나운영상의문제점이아직검토되거나밝혀진바없다 이는장기적으로심각한고려사항이되어야한다 하수처리장민간및공공운영자의다양성 하수처리장은상수도와는달리이미민간전문운영자의참여비율이높다 그리고몇몇대형전문사업자이외소규모민간운영자가시장에존재하므로법제도측면에서규제적인통합보다는 에의한규모의경제를만들새로운제도적장치가필요하다 현재하수도운영시장은극단적인저가요금정책과규제로인해전형적인영세중소기업형시장으로전락해있기때문에획기적인정책적배려가필요할것이다 다. 상하수도통합운영상하수도통합운영은이미세계적인추세이며나아갈방향이다 다만여기에서상수도와하수도의특성을고려하여기술적인문제점을해결하면서효율적인방향을추구해야한다 상하수도통합운영이필요한기술적 환경적이유는다음과같다 유역 의상하수도통합을전제로물순환의기술적 환경적효율성을증대할수있다 참고로현재환경부가추진하는지자체단위의광역통합화는명분도약할뿐아니라기술적 환경적효율성을증가시키기힘든구조로통합과정에서많은문제점을노출시킬것으로예상된다

297 273 부록 Ⅰ: 상하수도시설개선방향과통합운영 장기적으로상수사용량감소로인한상수도수입감소와하수처리의고도화에따른비용증가로인한하수도수입증대등의단기적인분야간의불합치는있으나하수재이용등새로운산업과가치를창출하고환경을보전하기위해서는상하수도통합이필요하다 상하수도통합운영시기술적 환경적문제는다음과같이요약할수있다 상수도와하수도는처리장과관망의큰시설측면에서검토해보면다음표에서보듯이추정자산가치나시설및기술영역의전문성이매우다르다 특히유역의상하수도통합이아닌현재의행정단위별통합은자산가치의불균형은재무적문제이므로차지하고기술적측면에서예상하기힘든문제점 예를들어 상수도정수장에시설개선에많은추가재정이소요된다든지 하수관망의기술적문제가발생하는등 이발생할가능성이있다 이는현재의통합이기술이나환경성등명분과실리를감안하지않은채손쉬운외형적통합을추구한결과로비판할수있다 특히자산가치측면에서보아도상하수도분야의처리시설과관망부분의기술적수요나재정소요에많은문제점이드러날것으로예상된다 표부록 I-10. 우리나라상하수도의추정자산가치및기술전문성검토 상수도 하수도 추정자산가치 (2011 년현가기준 *) 핵심요소기술 정수장 17 조원탁도, 미량물질등제거기술 배급관망 60 조원관망의수밀화안전유지및관리기술 하수관거 43 조원 하수와우수의효율적배제를위한유지관리기술 하수처리장 48 조원 BOD, COD, TN, TP 등다양한복합기술 주 : * 2010 년시설기준환경관리공단추산자료. 환경적측면에서하수도는수질보전이라는공공성을효율적으로추구해야하고 상수도는 질적문제에더집중해야하므로경영개념이달라져야하는데이를하나의조직에서구현하려면

298 274 물자원가치변화와물산업선진화전략 조직적체계를만들어야할것이다 결국 상하수도를통합하더라도서비스라는측면에서요금체계에대한개념이달라야한다 하지만보조금이나예산전입은별개로하더라도 환경성측면에서현재하수도요금은상수도요금의몇 라는형태의요금체계가합리성을가지기힘들것이며이를개선하기위한연구와노력이필요할것이다

299 부록 Ⅱ 상하수도사업재정평가 48) 부록 의내용은위탁연구 물환경학회 상하수도사업효율화정책방향 로수행되었다

300 276 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 수도사업의재정구조 가. 세입현황수도사업의재원은크게자본수입 보조금수입 기채수입으로구성된다 년도기준으로전체적인구성비를보면자본수입은 보조금수입은 기채수입은 이다 세부항목으로보면자본수입은수도요금 시설분담금 수탁공사비로구성되어있고 보조금수입은일반회계보조금 도보조금 교부세로구성된다 연도별흐름을보면자본수입은 년부터 이상을유지하고있으며보조금수입은약 수준을보이고있다 주 : 1) 자본수입은수도요금, 시설분담금, 수탁공사비, 과년도이월금의계 2) 보조금은도보조, 교부세, 일반회계보조금등 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 II-1. 수도사업수입재원별구성비변화추이 한편 년도기준수도요금보조금구성비를보면일반회계등타회계보조금은 국고보조금은 도비보조금은 로타회계보조금비율이월등히높다

301 277 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 자료 : 행정안전부 (2010), 2009 년도지방공기업결산및경영분석. 그림부록 II-2. 수도사업보조금구성비변화추이 지방자치단체의세입예산은법적강제에따라의무적으로징수하는지방세와재산매각 사용료 수수료등세외수입과지방교부세 국고보조금 지방채로충당한다 세입은자치단체가확보가능액을판단하여자체적으로결정하고 국가에서지원하는지방교부세 국고보조금은국가에서결정하며 지방채무는자치단체가지방의회의의결을얻어발행하되행정안전부장관의승인을얻어야한다 세입의원천별로보아자치단체가자체적으로재정활동을통하여징수내지수납하는자체수입인지방세 세외수입과국가로부터지원받는의존수입인지방교부세 국고보조금및외부로부터차입하는지방채로나누고있다

302 278 물자원가치변화와물산업선진화전략 표부록 II-1. 국고보조금, 지방교부세의비교 구분국고보조금지방교부세 근거법령보조금의예산및관리에관한법률지방교부세법 목적 재원구성 용도 배분방법 자치단체가수행하는특정사업또는지출지원 국가의일반회계또는특별회계예산으로계상 용도지정 - 특정한지원대상사업, 재정수요충당지원사업별사업우선순위등에의거지원 성격지정재원자주재원 자치단체재원보장, 재정력불균형완 화 내국세의 19.24% -보통교부세 96.0%, 특별교부세 4.0% 분권교부세 ( 내국세의 0.94%) 용도지정없이자치단체일반회계예산으로사용 단체별기본재정부족액을기준으로배분 지방교부세 지방세 세외수입등자체수입으로인건비조차충당하지못하는자치단체가 년도기준무려 곳에이르는등재정여건의격차가심하여대부분의자치단체가기본적인재정수요를충족하지못하는실정에있다 이러한취약한자치단체의기본행정수행을위한경비중자체수입으로충당하지못하는경비는정부에서교부세로보전해주고있는데 이와같이지방교부세는세원의대도시편재등재정력격차조정을위한것으로사용용도를지정하지않고일반재원형태로지원되고있다 교부세총액의 에해당액은특별교부세로서전국체전 도로교량 상하수도등지역현안수요에 그리고재해발생시복구대책비등재해대책수요에 가사용되고있다 보통교부세의경직적배분방식을보완하여지방재정의형평성을기한다는목적을가지고있으나집행과정의불투명성등으로특혜성 선심성예산의시비나중복배분 지역편중등의문제가계속되고있다 특별교부세 특별교부세는보통교부세의산정방법으로는자치단체의모든재정수요를포착할 수없는한계를보완하는제도적장치로서다음과같은경우에교부한다

303 279 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 표부록 II-2. 특별교부세제도적장치 구분사례 1 사례 2 사례 3 사례 4 주요내용 보통교부세의산정에사용된기준재정수요액의산정방법으로서포착할수없는지역현안수요의반영 보통교부세의산정후발생한재해복구및재해예방을위한특별한재정수요가있거나재정수입의감소가있을때교부 국가적장려사업및국가 지방간시급한협력이필요한사업또는특별한재정수요가있을때교부 지방행정및재정운영실적이우수한지방자치단체에대한재정지원 이와같이특별교부세를교부하는이유는무엇보다도보통교부세의획일적인산정방법에서발생하는기준재정수요 수입의부족한부분을보완하고 연도중에발생한재해등예측할수없는특별한재정수요를대처하는데그목적이있다 특별교부세의교부대상은지역현안수요 시책수요 재해대책수요등 가지유형으로나누어운영되는데재해대책수요잉여예상분은우수단체재정지원에사용되며 년도재원규모는 조 억원이다 표부록 II-3. 특별교부세대상및금액 (2011 년기준 ) 구분비율 2011 년규모비고 총계 10,740억원 Ÿ 자치단체숙원사업 지역현안수요 30% 3,222억원 Ÿ 자치단체공공시설설치등 Ÿ 국가주요시책추진 시책수요 20% 2,148억원 Ÿ 지역경제활성화, 서민생활안정등 재해대책수요 50% 5,370억원 - Ÿ 행정 재정실적우수자치단체등자료 : 행정안전부 (2011), 2011년도지방교부세산정해설. Ÿ 우수단체응급 항구복구사업재해대책수요및재해예방사재정지원업재원보전잉여예상분

304 280 물자원가치변화와물산업선진화전략 국고보조금 국고보조금은대부분지방자치단체의신청에의하여교부되며교부시용도를 지정하고 일정부분의지방비부담을의무화하고있어자치단체의입장에서보면투자사업비를원활히조달할수있는측면과반대로사업내용이지정되고지방비를의무적으로부담하게됨에따라부담능력이없는경우보조금을반납하는사례가발생하거나 재정운용의경직성을초래하는등양면성이있다 다만우리나라지방재정여건상자치단체의투자재원이부족한실정에있고 국고보조사업이주로자치단체의투자사업중공통적인사업분야에지원되고있어국고보조금이지방재정의조정에중요한역할을하고있다 시 도보조금 지방재정법제 조에따르면광역자치단체시 도는시책상필요하다고인정될 때또는시 군 구의재정형편상필요하다고인정될때에는보조금을교부하도록규정하고있다 또한시 도보조금은지방교부세법시행규칙제 조제 항의규정에의하여기초수요액이외에별도로가산반영되는보정수요액의일부이기도하다 년도보정수요액은총 조 억원이며 그내역은일반재정보전금 조 억원 시 도세징수교부금 억원 지역균형수요 조 억원 사회복지균형수요 조 억원등이다 일반재정보전금은지방재정법에의하여시 도세및지방소비세의 를재원으로하며 광역시 도가관할시 군에인구수 시도 세징수실적 재정력지수로교부하는일반재원으로서시 도는보정수요로 시 군은보정수입으로반영된다 시 도세징수교부금은지방세기본법에의하여시 군 구가대신하여징수하여시 도에납입한시도세총액의 를시 군 구에교부하는재원을말하며 년규모는 억원이다

305 281 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 구분 계 표부록 II 년보정수요액반영내역 일반재정보전금 시도세징수교부금 지방선거경비 지역균형수요 ( 보정인구포함 ) 사회복지균형수요 ( 단위 : 백만원 ) 정정및분할반영 ( 과다통계등 ) 합계 8,548,356 2,648, , ,705 3,899,191 1,962,128-30,093 특별시광역시도시군 311, ,594 4,238,775 1,826,353 1,727,316-55,746 2,592, , , 자료 : 행정안전부 (2011), 2011 년도지방교부세산정해설. -20,346-31,448-38,419-40,482-30, , , ,086 1,237,503 1,470, , , , , , ,097-15,161-20,372 7,396 나. 세출현황수도사업의세출현황은크게공사비 유지관리비 원리금상환액등세가지로구성된다 이중공사비는전체약 로구성비가높고 원리금상환액은약 수준으로구성비가낮다 원리금상환액의구성비가낮은것은 년대초수도요금이큰폭으로상승하였고 이에따른요금수입의증가액의일정액을부채상환에사용할수있었기때문이다 자료 : 환경부 (2010), 2009 상수도통계. 그림부록 II-3. 수도사업지출요소별구성비변화추이

306 282 물자원가치변화와물산업선진화전략 한편 수도사업지출액의상당액을차지하는수도사업원가구성비를보면정수비가 로 가장높고감가상각비는 원수 취수비는 일반관리비는 로분석되었다 그림부록 II-4. 수도사업원가구성비율 2. 상하수도사업의재원조달평가 가. 지출추이아래 표부록 와 표부록 은상하수도사업의자금수지를나타낸것이다 먼저상수도사업의지출은 년도 조 억원에서 년 조 억원으로연평균성장률 기준약 증가하였다 하수도사업의지출을보면 년 억원에서 년 조 억원으로연평균성장률 기준약 증가하였다 과거 년동안하수도사업의지출규모가지속적으로증가한것을알수있다

307 283 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 표부록 II-5. 상수도사업자금수지 (2000~2009 년 ) ( 단위 : 억원 ) 상수도 영업이익 20,348 22,665 24,423 25,664 27,208 28,103 28,830 29,977 30,855 30,748 지출 31,118 33,589 33,959 31,594 33,881 36,574 35,950 37,876 40,211 45,698 투자비 11,234 12,166 10,737 7,092 7,702 8,425 6,730 7,700 9,180 13,649 영업비용 17,662 19,837 21,718 23,116 25,215 27,396 28,515 29,554 30,447 31,640 지급이자 2,222 1,586 1,504 1, 부채 35,526 35,409 33,260 25,901 22,540 20,104 16,854 15,085 13,880 12,991 투자비 / 영업비용 영업이익 / 영업비용 영업이익 / 지출 부채 / 투자비 자료 : 행정안전부 ( ), 지방공기업결산및경영분석 표부록 II-6. 하수도사업자금수지 (2000~2009 년 ) ( 단위 : 억원 ) 하수도 영업이익 3,202 3,846 4,546 5,045 6,059 7,009 7,635 8,560 9,640 9,902 지출 9,179 11,594 12,205 10,644 11,302 15,081 17,278 21,976 25,720 31,863 투자비 5,159 7,221 6,645 3,959 3,301 5,305 5,986 8,993 10,653 15,106 영업비용 3,280 3,812 4,863 6,193 7,405 9,273 10,627 12,258 14,344 16,232 지급이자 부채 12,651 11,220 12,431 13,007 13,833 13,707 14,076 14,000 14,066 15,172 투자비 / 영업비용 영업이익 / 영업비용 영업이익 / 지출 부채 / 투자비 자료 : 행정안전부 ( ), 지방공기업결산및경영분석

308 284 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 자본집약도 (capital intensiveness) 상수도사업의투자비를보면 년도부터꾸준히증가하다가 년부터는증가폭이둔화되고있다 하수도사업을보면 년도초반의투자비증가율은정체되었으나 년도부터는투자비증가세가지속되고있다 년도현재전국하수도보급률은 로상수도사업보다낮아하수도사업의투자비증가세를지속될것으로보인다 그림부록 II-5. 상하수도투자비증가세 다음 그림부록 은 년도부터 년까지자본집약도를나타낸것이다 먼저상수도사업을보면과거 년동안 억원 년 에서 조 억원 년 의투자가있었음에불구하고자본집약도 투자비 영업비용 는 년도이후감소하다가크게증가하지않고있다 하수도사업의자본집약도를보면 년도 에서점진적으로감소하여 년도에는 까지감소하다가꾸준히증가하여 년도에 까지증가하고있어상수도사업보다의미있는수치를보여주고있다

309 285 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 그림부록 II-6. 상하수도자본집약도 다. 영업비용대비영업수익비교다음 그림부록 은영업활동에서얻는수익으로영업비용을어느정도조달하는지를보기위한것이다 상수도사업의영업수지비율을보면 년도부터 년까지기간동안 이상을상회하였으나 년도에들어 이하를하회하고있다 이는그동안요금현실화가꾸준히이루어져오다가최근들어경기침체및물가등의영향으로요금현실화가정체되고있는원인이있다 그러나하수도사업의경우 년도부터부터 년도현재까지영업수지비율이 이하로하회하고있는데이는하수도요금의현실화수준이상수도요금보다낮다는점이그이유중의하나이다 그림부록 II-7. 상하수도영업비용대비영업수익

310 286 물자원가치변화와물산업선진화전략 라. 지출대비영업이익비교영업이익으로지출 투자비 영업비용및지급이자 을어느정도충당하는지를보면상수도사업을보면 년 년도에 이상을상회하였다가 년도에점진적으로하락하여 년현재에는 이하를하회하고있는실정이다 이는최근정부정책등의영향으로수도요금현실화가정체되어있는점을반영하고있다 반면에하수도사업의경우조사기간인 년이후 이하를하회하고있는데이는하수도요금현실화율이 이하로낮은데에그원인이있다 그림부록 II-8. 상하수도지출대비영업이익 마. 투자비대비부채비교상수도사업의투자비대비부채비율은 년부터지속상승하여 년도에정점을찍고 년까지계속하락중에있다 이러한이유중하나는급수보급률제고를위해투자비를지속적으로늘리고이에상응하는요금현실화가 년초에꾸준히이루어진데에따른것이다 하수도사업의경우 년도에는투자비대비부채규모가 배정도까지상승하였다가 년도에는투자규모와맞은수준에이르고있다 종합적으로보면상하수도사업공히 년도초반과같이투자비증가로인하여부채규모가상승하는구조에서탈피하고있어과거에비해상하수도사업의재정이건전화되었다고평가할수있다

311 287 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 그림부록 II-9. 상하수도투자비대비부채비교 3. 보조금현황 보조금이란국가또는지자체가특정사업수행을육성 장려하기위한교부금을말하며추진주체에따라중앙정부의국고보조금과도비보조금으로나눌수있다 국고보조금과도비보조금의공통점을보면특정사업에사용하도록용도가정해진특정재원이며 일정비율을지방비로부담해야하기때문에지원대상사업에대한지출을증대시키는역할을하게된다 상수도사업의보조금은국고보조금 도비보조금 타회계보조금등크게세가지로구성된다 상수도재정수입은크게수도요금수입과보조금수입으로구성되는데앞에서는수도요금수입과관련재무지표를분석 평가하였으며 이번연구는 년 부터 년까지의상수하수도사업의보조금현황을분석함으로써상하수도사업의국고보조금등재정의존도를평가하는데있다 국고보조금은중앙정부의정책목적을달성하기위해용도를정해지자체에제공하는정책지원제도를말하며 도비보조금은도의종합계획내지시책을추진하거나신규사업을보급 장려하거나 또는재정형편상지원이필요하다고인정될때지급하는특정교부금이다 년이전의경우자료의신뢰성때문에분석대상에제외하였다

312 288 물자원가치변화와물산업선진화전략 가. 상수도사업 아래 표부록 은 년도부터 년까지상수도사업의보조금현황을요약한것이다 표부록 II-7. 상수도사업보조금현황 (2003~2009) ( 단위 : 억원 ) 구분 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 계 3,495 1,503 4,439 4,173 1,493 4,490 4,677 국고보조금 도비보조금 타회계보조금 2,868 1,028 3,801 3,448 1,048 3,481 3,618 상수도사업의국고보조금 도보조금 타회계보조금은약 천억원미만으로일정한수준으로 보이고있다 그림부록 II-10. 상수도사업의보조금현황 (2003~2009) 보조금의구성비는타회계보조금 국고보조금 도비보조금 순으로나타났다 타회계보조금의구성비의비중이 로상대적으로큰이유는국고보조금의지원에따른일정비 율의지방비부담액 영업적자등의보전등을일반회계등타회계전입금으로하기때문이다

313 289 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 그림부록 II-11. 보조금구성비 (2009 년기준 ) 위와같은이유로전체보조금수입과타회계보조금수입의변동률은동일한흐름을보이고 있다 그림부록 II-12. 전체보조금수입과타회계보조금수입의변동률 (2003~2009) 나. 하수도사업 아래 표부록 는 년도부터 년까지하수도사업의보조금현황을요약한것이다

314 290 물자원가치변화와물산업선진화전략 표부록 II-8. 하수도사업보조금현황 (2003~2009) ( 단위 : 억원 ) 구분 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 계 6,055 4,654 8,928 8,868 7,948 8,241 10,571 국고보조금 ,307 3,619 1,731 3,763 5,934 도비보조금 타회계보조금 5,273 4,062 6,551 4,783 5,963 4,180 4,275 년도부터 년까지하수도사업보조금추이를보면지속적인증가추세에있으며 년현재보조금수준은약 조원에이르고있다 이는상수도사업에비해하수도사업의보급률 요금현실화수준 요금등이현저하게낮아일정부분의국고보조금등국가차원의재정지원이필요하기때문이다 보조금구성비를보면국고보조금이 타회계보조금이 로상수도사업에비해중앙정부에서보조하는비율이월등하게높게나타나고있다 그림부록 II-13. 하수도사업보조금추이 (2003~2009) 와보조금구성비 (2009 년기준 ) 연도별하수도사업보조금변동추이를보면국고보조금은지속적인증가추세에있으며이에 따른타회계보조금도매년 천억원이상을상회하고있다

315 291 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 반면하수도사업에대한도비보조금은약 억원이내로아주적은수준에있다 그림부록 II-14. 연도별하수도사업보조금변동추이 (2003~2009) 년대초지속적인요금인상 의결과로상하수도의재정현황은전반적인개선추세를보이고있다 특히 투자비대비부채수준은 년도에정점을찍고급격히하락하였다 그러나지역간수도서비스수준의격차해소 하수보급률의개선등에대한향후재원소요는국가전체적관점이아니라상하수도재정여건이열악한사업자중심으로발생하며 이들지자체의요금수준이전반적으로낮고요금현실화가어렵다는점에서시사점을준다 4. 수도사업통합에따른재정지원사례 가. 미국 미국캘리포니아는인근수도시설의합병을통한규모의경제효과를제고하기위하여 년 전국수도요금현실화율은 년도에서 년기간동안대략 수준이었으며 년도의요금현실화율은약 수준까지달성하였다

316 292 물자원가치변화와물산업선진화전략 공공시설투자촉진및합병에관한법률을제정하였다 이법에따라수도시설통합을심의하기위한기구로 가있으며 수도시설통합의가이드라인을설정하기위한기구로 를두고있다 캘리포니아를비롯한여러주에서도소규모지방상수도의통합을촉진하고통합한후의재정체계합리화를위한재정조치는주요한관심사항이되고있다 캘리포니아의경우지방상수도의통합을촉진하고재정체계의합리화를위하여수도시설통합시재정인센티브를부여하고자본투자비에상응하는요금을인상할수있도록배려하고있다 이를위하여투자보수율도상향조정된다 워싱턴주의경우음용수주회전기금의차입원금의일부를면제해주기도하고 통합주체지자체가물사용시수리권매입이필요한경우이에드는비용을면제해주고있다 표부록 II-9. 미국의수도통합시재정지원사례 자료 : California Public Utilities Commission(2005), Water Action Plan. 자료 : Washington State Dep. of Health(2009), Small Public Drinking Water Systems. 나. 일본 일본의경우에도 년대부터재정적 기술적으로열악한수도사업의개선을위해광역화 통 합화를추진하고있다 본연구에서다루는내용은시정촌 市町村 합병특례법에따라추진되

317 293 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 고있는일본광역화 통합화계획을지원하기위하여일본수도협회가후생노동성의의뢰를받아 수도광역화및통합화추진위원회의 를설치하여검토한결과를종합한것이다 동내용은합병후수도요금정책 국고보조금의배분등의사례는우리나라지방상수도통합정책에많은시사점을줄것으로보인다 1) 수도요금 기본원칙 기본적으로는합병후주민서비스의공평성을확보한다는관점에서합병시부터수도사업을통합하여수도요금의단일화를꾀하는것이바람직하다 수도법에서는공평한수도요금의확보 차별적취급의금지등이규정되어있고합리적인이유가없는한단일요금이요구되고있다 요금격차의해소 일시적으로요금격차가생기는경우과도기를설정하고점차적으로요금을통일하는것이바람직하다 요금격차가큰경우나상수도와간이상수도와같이사업형태가달라수도요금의단일화가불가하여당분간합병전의수도요금을유지하는경우에도가능한한빠른시일내에요금단일화를꾀하는방법을검토할필요가있다 수도요금의설정 시정촌합병시서비스수준이다른경우 서비스수준이높은지자체에 재정부담이낮은수준에조정하는사례가많다 이는서비스수준을높은쪽으로조정함으로써시정촌합병시발생하는장애를제거하려는데기인한다 그러나수도사업은독립채산제이므로수도요금을단순하게낮은수준에맞추면경영압박으로건전한경영을유지할수없게될우려가있다 단일요금적용은빠른편이좋지만적정한

318 294 물자원가치변화와물산업선진화전략 비용부담의검토가충분히이루어져야한다 수도요금의설정은합병후의재정계획을기초로하는것이적절하다 그러나합병까지의기간이짧고재정계획이곤란한경우에는합병시정촌의중간수준에서요금체계를설정하는등수지균형을유지하려는노력을하여야한다 수도요금을단일화함으로써요금이증액된이용자에대해서는완화조치를마련하는등수요자가납득할수있는조치를검토하여야한다 시정촌합병후 년간에대해서는요금격차를조정하기위한방안으로특별교부세지원제도가있으므로이를활용하는것이바람직하다 사용요금외에수도미터기사용료 요금면제제도등기타요금제도는통일하여야한다 2) 재정조치 합병추진을위한재정조치에는보통교부세 특별교부세등의재정조치가있다 보통교부세 합병연도부터 년동안이전과같이지원되며 년부터는그지원비율을축소한다 특별교부세 합병연도또는그다음해부터정해진산식에의해교부하는데특별교부금은 기본금액과합병후인구증가를감안하여조정된다 수도관련보조금에대한완화조치 합병으로인하여보조대상에서제외가되거나보조율이 저하되는경우완화조지를시행하고있다 다. 통합운영시스템에서재정적조정 통합시너지를고려한수도시설통합 적정범위내수도시설을통합하게되면관리인력등중복인력감소 동일한수원의사용으로 예를들면간이수도등시설정비비보조 수원개발시설등의시설정비비보조등

319 295 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 인한취수비용의절감 규모의경제효과로인한생산비용등의절감등다양한비용절감효과가발생할것으로기대하며 이러한효과가발생할수있도록통합을추진하게된다 미국캘리포니아주의공공시설투자촉진및합병에관한법률 은합병시재정인센티브등을규정하고있지만내부적으로합병지자체간시너지가발생할수있도록합병가이드라인을정하여운영하고있다 캘리포니아주공공시설위원회의 의지자체간수도사업통합을위한가이드라인은다음과같다 인접성 요금차이의적정성 공통의수원사용 수도시설운영의시너지 교차보조의적정성 는통합지자체간지역간거리는 마일 약 로정하고있다 요금차이의적정수준은약 로정하고있다 또한시너지효과를제고하기위하여공통의수원을사용하여야하고 수돗물생산방법 수도시설운영및수납시스템등이비교가가능하도록정하고있다 아울러통합으로인하여특정지자체가통합대상권역내의재정보조를하게되는경우그적정성과범위에대하여평가하고있다 이러한합병가이드라인은수도사업자의재정을건전하게하고요금납부자의권익을보호하는데있다 통합에따른재정적조정미국캘리포니아주의경우지방상수도를통합할경우에는공공시설위원회산하에있는 의가이드라인에따라그적정성에대하여평가를받는다 이평가절차에는합병기준이되는통합요금이정해지고 재정건전화조치의일환으로중기요금인상방안이세워지며 이는시민공청회등의절차를거쳐확정된다 또한통합이후재정건전화를위해필요한재원조달을원활히하기위해투자보수율을상향

320 296 물자원가치변화와물산업선진화전략 조정해주는정책을구사하고있다 요금안정화기금 불가피하게요금인상을억제하거나갑자기재원을조달해야하는상황에수도사업이재정적으로대처하기위한방안이필요할수있다 경기침체로인하여어쩔수없이공공요금을인상하지못하는경우 물가상승기에생활물가안정을위하여수도요금의인상을자제하여야하는경우 지방상수도통합등으로인한인상요인을단기간반영시요금인상충격 이발생하는경우이러한경우를대비하여미국의수도사업자의경우요금안정화기금 을운용하고있다 요금안정화기금은투자비증가 원가상승등요금인상요인이누적되어특정시기큰폭의요금인상으로인하여발생될수있는요금인상충격 을완화하기위한예비기금이다 요금안정화기금은미국콜롬비아수도국 산타모니카등지방상수도등에서활용되고있다 콜롬비아수도국 의경우 년현재약 억원의요금안정화기금을관리하 고있는데주요운영원칙은다음과같다 요금안정화기금 은타수도사업자금과는별도로분리하여계정을운영하여야한다 는수도당국의현금관리및투자정책에맞게관리되어야한다 는수도당국의규정에맞게운용되어야하는것은물론높은신용등급을유지할수있도록관리되어야한다 총괄매니저는연간운영예산을편성할때에는 개년재무계획의수립은물론향후 년동안

321 297 부록 Ⅱ: 상하수도사업재정평가 의운용계획을포함하여야한다 는매년경영성과를기준으로적립을원칙으로하며 때로는이사회의방침에따라기금사용이결정되기도하는데물론이사회의승인을전제로한다 산타모니카시는 년주기로요금을조정하는데 년도에 개년 년 장기요금조정시요금안정화준비금을승인하도록요청하고있으며 시나리오별요금조정안중하나로요금안정화기금을사용하는대신요금인상폭을하향조정하는방안을제시하고있다 페탈루마시는요금수입의일정액을요금안정화펀드로설정하고운영자금이부족할때에는안정화기금을사용하기도한다 특히 페탈루마시의요금안정화펀드는부채를상환하는데중요재원으로사용하고있다 그림부록 II-15. 요금안정화기금운용현황

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323 부록 Ⅲ 물자원가치변화인식조사결과 53) 부록 의조사는위탁연구 동서리서치 수자원가치변화인식조사 로수행되었다

324 300 물자원가치변화와물산업선진화전략 1. 조사목적 물자원에대한수요와가치체계는다양화하며변화하고있다 상수로서의물자원이용에대해서도품질적측면에대한요구가높아지고 친수공간에서의물자원활용에대한선호가표출되는등물자원이용가치의변화가나타나고있다 본조사는물자원에대한수요와가치체계의변화에대한파악을목적으로하며 크게상수이용실태와상수용수에대한주민가치체계변화에대한조사와 하천공간의이용실태및친수용수에대한주민가치체계변화에대한조사두가지부문으로구성되었다 상수이용실태와상수용수에대한주민가치체계변화에대한조사는이를통해물공급에대한올바른정책수립을위한자료를제공하며 수도요금에대한지불의사를파악하는데목적이있다 하천공간이용실태및친수용수에대한주민가치체계변화조사는대표적인도심복원하천인청계천과대표적인생태하천인안양천이용자를대상으로하천공간및친수용수에대한가치변화인식을파악하는데목적이있다

325 301 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 그림부록 III-1. 조사목적

326 302 물자원가치변화와물산업선진화전략 2. 조사개요 표부록 III-1. 조사설계총괄표 구분 주민가치체계변화에대한조사 (1)- 전국 주민가치체계변화에대한조사 (2)- 가격 ( 청계천안양천 ) 이용자대상수자원가치변화인식조사 조사기간 2011 년 6 월 9 일 6 월 13 일 2011 년 8 월 16 일 8 월 31 일 2011 년 6 월 18 일 8 월 24 일 조사대상 전국만 19 세이상성인남녀 ( 제주포함 ) 특정지역 ( 경기도, 전라도, 강원도 ) 청계천및안양천성인남녀 표본수 총 1,000 명 ( 전국 ) 총 180 명 ( 고양시, 안양시, 목포시, 전주시, 인제군, 홍천군각 30 명 ) 총 600 명 ( 청계천및안양천이용자각 300 명 ) 조사방법 컴퓨터활용전화면접조사 (CATI) 개별직접면접조사 (F-to-F) 현장출구조사 (intercept survey) 표본추출방법 성 / 연령 / 거주지별비례할당 임의균등할당 체계적표본추출 (systematic sampling) 조사내용 이용실태요금관련내용 추가지불의향가격상수도만족여부등 이용자이용행태하천이용요금

327 303 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 3. 조사내용 표부록 III-2. 조사내용총괄표 주민가치체계변화에대한조사 (1)- 전국 주민가치체계변화에대한조사 (2)- 가격 하천이용자대상수자원가치변화인식조사 구분 상수이용실태 수돗물가격적정성 지역별수도요금정책관련견해 물이용분담금정책관련견해 취수원이전관련 ( 서울시대상 ) 하수처리수재이용관련 상수이용실태 지불의사 방문행태 만족여부및만족요인 이용요금부과시 - 수돗물이외사용용수 - 수돗물사용용도 - 이용만족도및품질중요도 - 물절약행태관련 - 가격적정성 중분류 - 다른공공요금 ( 전기, 가스, 통신 ) 과비교 - 효과적인공급과합리적인물사용을위한추가지불의사 - 정책인지도 - 지역별부과방식의타당성 - 정책인지도 - 정책타당성 - 더나은수질의상수원수이용위한수도요금추가지불의사 - 비접촉성생활용수로하수처리수이용의향 - 하수처리수지불의사 - 수돗물사용용도 - 이용만족도및품질중요도 - 제시금액 (500, 800, 1,100, 1,400, 1,700, 2,000 원 ) - 지불최대금액혹은지불불가이유 방문목적 방문소요비용 이용만족도 만족요인 이용지속여부 지불수준

328 304 물자원가치변화와물산업선진화전략 4. 조사결과요약 가. 수돗물이용및물가격에대한주민가치체계변화조사 1) 수돗물이외사용용수 수돗물이외의용수를사용하고있는응답자는 인 명으로나타났으며 사용용수의 종류는생수 지하수 약수 빗물 순으로나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III-2. 수돗물이외사용용수 2) 수돗물의사용용도 수돗물의 순위사용용도는목욕등의접촉성생활용수라는응답이 로가장높았으며 다음으로취사 세탁 순이었다 사용용도를음용이라고답한비율은 로상대적으로낮은비율로나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III-3. 수돗물의사용용도

329 305 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 3) 수돗물만족정도와불만족이유및원인 현재수돗물이용에만족정도에대해서는응답자의절반이상인 가만족한다고답하였다 수돗물이용에불만족스럽다고답한 의이유에대해서살펴보면 수돗물의수질문제가 로가장높게나타났고다음으로수돗물을 먹는물로는안심하고사용할수없다 는의견이 로조사되었다 수돗물불만족이유로가장높게나타난수질문제에대해주요원인으로는오염등상수원수질이라는이견이 로가장높게나타났으며 다음으로수도관의문제 정수시설의노후화나부적절한운영 로나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III-4. 수돗물만족정도와불만족이유및원인 4) 물절약실천여부및주요목적 물절약을실천하고있다는응답은 로나타났으며 실천의주요목적은수도요금지출을억제하기위해서라는의견이 부족한물자원을절약하기위해서라는의견이 로나타났다

330 306 물자원가치변화와물산업선진화전략 ( 단위 : %) 그림부록 III-5. 물절약실천여부및주요목적 5) 수돗물가격및적정여부 현재월평균상수도요금에대해서는 만원미만이 로가장높게나타났으며 응답자들의평균요금은 원으로조사되었다 또한납부하고있는상수도요금을정확이인식하지못하고있는경우가 로나타났다 현재수돗물가격의적정성에대해서는적정하다는의견이 로가장높게나타났으며 높다는의견은 낮다는의견은 로나타났다 (n=1,000, 단위 : %) 그림부록 III-6. 수돗물가격

331 307 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 6) 공공서비스중중요도및수도요금의상대적지출수준에대한인식 공공서비스에속하는전기 가스 통신및수돗물중중요성에대해서는수돗물이 로가장높게조사되었다 수도요금상대적지출수준에대해서는타공공요금보다낮은편이라는의견이 로가장높게나타났으며 다음으로비슷한수준이라는의견이 로나타났다 반면높은편이라고응답한비율은 에그쳐상대적으로낮게나타났다 (n=1,000, 단위 : %) 그림부록 III-7. 공공서비스중요도및수도요금상대적지출수준 7) 공급비용현실화를위한추가요금지불의향및정도 공급비용현실화를위해서추가요금을지불할의향이있다는의견이 로나타났으며 지불정도의수준은현재수도요금의 미만이 로나타났다 (n=1,000, 단위 : %) 그림부록 III-8. 공급비용현실화를위한추가요금지불의향및정도

332 308 물자원가치변화와물산업선진화전략 8) 수도요금지역별차이인식및타당성 수도요금이지역별로다르게부과되고있는사실을인식하고있는정도가 에불과하 게나타났으며 타당하다는의견은 로나타났다 그림부록 III-9. 수도요금지역별차이인식및타당성 9) 물이용부담금에대한인식및타당성 물이용부담금을인식하고있다는의견은 로낮게나타났으며 타당하다는의견은 로높게나타나인식도를높이기위한방안이필요할것으로보인다 그림부록 III-10. 물이용부담금인식및타당성 10) 하수처리수재이용의향및요금의적정수준 하수처리수재이용의향있음이절반이상인 로나타났으며 이용의사가있는응답자

333 309 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 를대상으로적정요금수준에대해조사한결과 의응답자가현재수도요금의 미만이적정할것으로응답하였다 그림부록 III-11. 수도요금대비하수처리수재이용요금적정수준 ( 단위 : %) 11) 서울시의보다나은수질의수돗물원수이용을위한추가지불의사 서울시의보다나은수질의원수를위한추가지불의사는지불의사가있다는의견이 로 나타났지만 지불의사가없다는의견도 로나타났다 그림부록 III-12. 서울시원수에대한추가지불의사 12) 수도서비스개선을위한추가지불의사 지불의사액 은평균적으로월 원을지불할의사가있는것으로나타났다 개지역가운데수도사업환경이상대적으로열악한강원도의 추정값이월 원 경기도 원 전라도 원 으로가장높게추정되었다

334 310 물자원가치변화와물산업선진화전략 ( 단위 : 원 ) 그림부록 III-13. WTP 추정결과 13) 1원이상지불의향 원이상지불할의사가없는응답자가전체의 로나타났으며 그이유로는 서비스가개선된다하더라도요금인상용납이불가하다 는응답이 로절반에가깝게나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III 원이상지불의향및추가지불하지않는이유

335 311 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 시사점 1) 수돗물이용행태 수돗물에대해수질정보강화및공개를통해긍정적인방향으로인식전환이필요 수돗물이외사용용수대부분이생수사용 주사용용도중 순위로음용이라고답한비율은 에그침 이용불만이유로 가 먹는물로는안심할수없다 고답함 품질관련중요요소로대부분수질기준준수에대한의견 수질문제의주요원인으로상수원수질에대한의견이 차지 2) 수돗물가격 현재의수돗물가격및수도사업현황에대한적절한자료를통해수도요금현실화방안필요 현재수돗물가격은 가적정하다고생각하나 타공공재 전기 가스통신 에비해지출수준은 가낮은편이라고생각하고있음 공익재 수도 전기 가스 통신 중수돗물이중요하다는의견이 로나타남 공급비용현실화를위해요금인상에찬성하는의견은 이며 찬성응답자 명 를대상으로적정요금에대해서는현재요금의 미만이 차지 수도시설및환경이열악한지역에서는요금인상을통한서비스개선에호응도가상대적으로높을것으로예상 수도시설및환경이열악한지역 강원도 의경우수도서비스개선을위한추가지불의사가상대적으로높게나타남 3) 정책관련 현재시행중인정책의목적및방법을정확하게알려인식도를높일필요 지역별수도요금차등 및물이용부담금 에대해매우낮게인식 타당성에대해서지역별수도요금차등 물이용부담금 으로나타남 하수처리수재이용에대해사용의향은 로나타났으며 적정요금수준은현재수도요금의 미만으로나타남

336 312 물자원가치변화와물산업선진화전략 나. 생태하천이용선호및가치변화인식조사 1) 방문목적 청계천방문목적은전체적으로관광이 로가장높았고 다음으로운동 여가활동 순이다 안양천의방문목적은전체적으로운동이 로압도적으로높게나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III-15. 방문목적 2) 청계천만족도및이유 청계천의만족도는전체적으로만족한다는의견이 로높게나타났으며 이유는전체적으로주변경관 도심에녹지및휴식공간을제공 때문에만족한다는의견이 로가장높게나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III-16. 청계천만족도및만족이유

337 313 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 3) 안양천만족도및이유 안양천의만족도는전체적으로만족한다는의견이 로높게나타났으며 이유는전체 적으로산책로및자전거도로이용이 로가장높게나타났다 그림부록 III-17. 안양천만족도및만족이유 ( 단위 : %) 4) 교통수단 청계천이용시교통수단은전체적으로지하철이 버스가 로주로대중교통을이용하는것으로조사되었다 안양천이용시교통수단은전체적으로도보가 로가장높게나타났으며다음으로자전거가 로나타났다 그림부록 III-18. 교통수단

338 314 물자원가치변화와물산업선진화전략 5) 비용 청계천을방문시비용에대해살펴보면 회방문시교통비는평균적으로 원 총비용은 원 이소요되며시간은약 시간정도인 분정도소요되는것으로나타났다 안양천방문시비용에대해서살펴보면 회방문시교통비는평균적으로 원 총비용은 원 으로거의소요되지않는것으로나타났으며 방문시소요시간은 분으로청계천보다약절반이상적게소요되었다 표부록 III-3. 이용시평균비용 ( 단위 : 원 ) 1회방문시교통비 총지출비용 1회방문시소요시간 청계천 2,182 11, 분 안양천 261 1, 분 6) 요금부과시이용의사및지불의향금액 청계천이용에요금을부과할경우에이용의사가없다는의견이전체적으로 로나타났으나 안양천보다는이용의사가높게나타났다 안양천이용에요금을부과할경우에이용의사가없다는의견이전체적으로 로나타났다 그림부록 III-19. 요금부과시이용의사

339 315 부록 Ⅲ: 물자원가치변화인식조사결과 7) 요금부과시지불의향금액 요금부과시에도이용의사가있다는응답자 명 를대상으로적정부과요금에대해조사한결과평균 원으로나타났다 요금부과시에도이용의사가있다는응답자 명 를대상으로적정부과요금에대해조사한결과평균 원으로나타났다 ( 단위 : %) 그림부록 III-20. 청계천요금부과시지불의향금액 ( 단위 : %) 안양천 그림부록 III-21. 안양천요금부과시지불의향금액