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1 GRI 정책연구 Gyeonggi Research Institute 레저세감소원인과대책에대한연구 An Analysis of the Cause of Leisure Tax Decline 목차 < 정책건의 > Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 레저세의현황과문제점 Ⅲ. 외국의레저세사례 Ⅳ. 레저세개선방안 Ⅴ. 정책제안 송상훈외

2 정책연구 레저세감소원인과대책에대한연구 연구책임송상훈 ( 경기개발연구원연구위원 ) (herrssh@gri.kr, ) 공동연구류민정 ( 경기개발연구원연구원 ) 발행 2014년 2월 발행인 홍순영 전화 주소 경기도수원시장안구경수대로 1150 본보고서는경기도가당면하고있는현안이슈에대해정책방향을제시하고문제해결을위한정책건의를통해서올바른정책구현에도움을주고자발간되고있습니다.

3 정책건의 분석결과 레저세는최근성장세가둔화되는모습을보이고있으며, 경기도의 2013년레저세는전년대비 11.5% 감소하였음 -2008년부터 2012년까지전국레저세증가율은 5.1% 이며, 동일기간동안경기도의레저세는 2.2% 의증가율을보이고있음 - 경기도레저세액은완만한증가세를보이다가 2013년에큰폭으로감소하는모습을보이고있으며, 2009~2013년까지 2.1% 감소하였음 레저세의감소원인은정부의사행산업에대한규제강화와경기악화가가장큰요인이며, 미약하지만장외발매소배분비율변화도영향을미친것으로파악됨 - 정부는사행산업의매출총량제, 전자카드제, 장외발매소매출비중제한을통해사행산업을규제하고있으며, 이는매출액감소로이어지고있음 - 최근국내경기상황악화와가계부채증가로인하여사행산업매출액증가가둔화되고이는레저세세수감소에영향을미친것으로판단됨 - 장외발매소배분비율은본장과장외발매소에 8:2로배분되었으나경륜사업은 2011년부터그비율이 5:5로변경되었음 정책제안 레저세의개선방향은단기적으로는현레저세의과세대상을확대하되, 중장기적으로관광관련세원과지역의부존자원을과세대상으로흡수 통합하는방안이바람직함 - 단기적으로는레저세의과세대상을확대하는방안이실현가능성이비교적높고, 국민들의조세저항이낮은방안임 - 중장기적으로관광 레저세와지방자원세로통합하는방안은자치단체의과세자주권을강화할수있다는점에서가장합목적적인방안임 첫째, 레저세의과세대상은경륜, 경정, 경마, 승마투표권, 소싸움의발매금이며, 여기에경마장및장외발매소와유사한성격인스포츠토토와카지노사업을포함할수있을것임 - 스포츠토토의과세표준은국민체육진흥법에의한체육진흥투표권 ( 스포츠토토 ) 의발매금총액으로하는것이가장현실적임

4 - 카지노사업에대해서는내국인출입허용카지노와외국인전용카지노전부를과세대상으로하되과세표준은순매출액을기준으로하는것이바람직할것임 둘째, 관광 레저세는레저의개념을보다확장하여관광에대한과세까지를포함하는것으로레저세에관광자원및관광자원을활용하여수익을올리는사업등에대해과세하는방안임 - 관광관련과세대상은일본의임의세와같이지역의특성에따라자치단체가선별적으로징수할수있도록지방세법에과세가능한대상을열거하는방법이지방의과세자주권과신세원발굴노력을제고할수있다는점에서바람직함 - 관광관련과세의과세대상은관광자원및시설의이용과관련하여지불하는요금 입장료 사용료등의외형적금액을과세표준으로정하는것이가장현실적임 셋째, 지방자원세 ( 가칭 ) 은레저세, 관광세및지역자원시설세를통합한가장포괄적방안으로지역의부존자원을활용하여세원을창출한다는의미를가지고있음 - 현재지역자원시설세의과세대상외에추가적으로지역적으로가능한다양한과세대상을지방세법에나열하여, 지방이선택적으로과세할수있는과세자주권을부여하는방식을택할수있을것임 - 지역자원시설세의과세표준과세율은현행지역자원시설세의기준을원용하고, 과세대상이다양해짐에따라대상별로추가적과세표준과세율을정해야할것임

5 레저세감소원인과대책에대한연구 Ⅰ. 머리말 레저세는지역특성을살린세원발굴과과세자주권강화라는자치정신에부합 국세위주의조세체계로인해지방세수는총세수의 20% 에불과하며이로인한지방재정의취약성은재정분권이실질적으로이루어지는데어려움으로작용 - 대부분의지방재정학자들은일본의법정외세와같이자치단체의과세자주권을확대할수있는제도의도입필요성을제기하고있는실정임 레저세는세수의 72% 가수도권에집중되어있어지역형평성및보편성에맞지않다는주장에도불구하고, 지역특성을반영할수있는신세원발굴처로서부각되고있음 다만, 레저세가지방세수에서약 2% 정도만을차지하고있으므로타세목과는달리수익자부담의원칙등의관점에서과세의타당성을찾을수있음 - 자치단체는지역내에입지하는자연및관광자원과레저 위락시설등의부존자원을개발하여세원으로활용함에따른재정수요를충당하기위한세원개발이절실함 레저세는경기도도세중두번째로큰비중을차지하고있으며, 2013년현재 5,354 억원의규모를형성하고있으나최근들어감소세를보이고있음 사행산업에대한정부의규제강화와가계부채등으로인한개인소비여력의위축이레저세감소에영향을미치고있는것으로파악됨 지역편중성이강한레저세가경기도에서차지하는비중을고려할때, 레저세의감소원인을보다면밀하게분석하여이에대한대책을강구하는것이필요함 또한레저세의변천과정에근거하여 레저 에대한개념이확장되면서레저세의과세대상도현재보다확대될수있을것으로예상되는바, 지역의부존자원으로서개발이가능한레저및관광관련대상들을검토하여제시하고자함 중점추진과제 레저세과세에대한근거와필요성 - 지역자원개발에서비롯되는외부불경제등경제적타당성 1

6 - 지방자치단체재정분권강화측면에서의타당성 - 사행산업에대한과세의정당성 레저세의과세유형에대한분석및현황분석 - 현레저세과세대상의유형분석 - 그외레저및관광관련과세대상의유형검토 - 레저세세수변화와과세대상별배분현황분석 레저세관련정부의정책및해외사례분석 - 중앙정부의사행산업규제관련내용및정책분석 - 장외발매소에대한배분비율의변화와세수분배분석 - 레저세관련외국의사례비교 레저세제도변화에따른세수감소와대책 - 가계부채의증가추세와레저세의세수규모비교 - 정부의사행산업규제정책의내용과효과분석 - 장외발매소입지지역에대한세수배분비율의변화 레저세제도의문제점과개선방안 - 과세자주권확대를위한레저세의확대방안 - 레저및관광관련과세대상분석 기대효과 레저세의특성을살린제도개선방안을제시하여지방세로서의기능확대 지방세수증대를통한지방재정확충으로지방재정위기완화 2 GRI 정책연구

7 레저세감소원인과대책에대한연구. 레저세의현황과문제점 1. 레저세의변화추이 레저세세수의변천 초기마권세로도입된레저세는이후과세대상이확대되면서경주마권세를거쳐 2001년부터는레저세로변경되기에이르렀으며, 세수규모도크게확대되고있음 - 레저세는 1942년신설된마권세 ( 국세 ) 에그기원을두고있으며, 1961년국세로부터지방세 ( 도세 ) 로이양되었음 -1976년말지방세법개정에의해도와시군간세목이조정되는동시에기존시군부가세제도가폐지되어지방세체계가단순해졌으며, 이때도세였던마권세가시군세로배분되기시작하였음 -10여년이흐른 1988년말서울경마장이과천으로이전됨에따라당시시군세였던마권세가도세로조정되었는데, 이조정이이루어지지않을경우당시과천시의세입이종전보다훨씬초과될것으로예상되었기때문임 -1993년말에는경륜 경정법이시행됨에따라경륜 경정의승자투표권에대해서도과세할수있도록당시마권세의관련부분이보완 정비되어, 마권세가경주 마권세로개칭되었음 -2001년말지방세법개정에의해종전의경주 마권세의과세대상에경륜 경정 경마외에승자투표권등을발매하고투표적증가에게환급금등을교부하는행위로서그밖의법률규정에의해대통령령이정하는것이추가되는동시에, 경주 마권세의명칭이레저세로개칭되었음 년대에들어경주 마권세의과세대상에소싸움등새로운대상이추가되어야할필요성이제기되었으며, 당시지방자치단체중일부는취약한지방재정을확충하기위하여소싸움등을경주 마권세과세대상에추가하고자하였음 2012년도지방세수는총 53.9조원이며, 이중레저세는 1.1조원을차지해그비중이약 2.1% 에달하고있음 - 레저세세수는 2000년이후크게증가하였으나, 2002~2006년까지일시적인감소세를겪고이후완만한상승세를보이고있음 3

8 < 레저세연도별추이 > < 지역별레저세분포현황 > 자료 : 안전행정부 (2013). 지방세통계연감. 자료 : 안전행정부 (2013). 지방세통계연감. 레저세는과세대상확대뿐아니라정부규제및정책변화에의해세수변화에변동이발생하고있음 -1990년은서울경마장이과천으로이전된다음해이며, 1994년은경륜 경정의승자투표권이당시경주 마권세의과세대상에포함되기시작한해였음 - 또한 1994년이전에는장외발매소에서발생한매출액에대한레저세를전부경륜장등소재지에납부하도록하였으나, 세수역외유출및비용편익불균형의문제로 1995년이후장외발매소및경륜장등소재지광역자치단체에각각 50:50으로납부하도록변경됨 ( 지방세법시행령제57조 ) - 다만, 경륜장등이신설되는경우안전행정부령에의해 5년동안은경륜장의소재지를관할하는시장 군수에게 80% 를장외발매소소재지를관할하는시장 군수에게 20% 를납부하도록함 ( 지방세법시행령제57조 ) - 사행성건전화를위한정책으로경마장, 카지노등사행시설을이용하는사람들이현금대신전자카드로일정금액만큼만구매하는방안을논의중에있으며, 신분노출및베팅한도액설정등과관련하여찬반논의가진행중에있음 레저세의대부분은서울과경기도 ( 특히경기도에 55.8% 가집중됨 ) 에집중되어있으며, 레저세의수입이가장높은이두지역은재정자립도가거의이루어진지역이기도함 - 경기도에서레저세로세수입을가장많이올리고있는지역은과천으로경기도전체레저세중에서 54.8% 를차지 - 과천지방세중레저세가차지하는비중도 62% 로과천시는레저세가지방세수입의상당부분을차지하고있으나, 레저세는도세이므로과천시를포함하여타시모두징수된레저세가모두해당시로귀속되지는않음 4 GRI 정책연구

9 레저세감소원인과대책에대한연구 < 시도별레저세규모 (2012)> ( 단위 : 억원, %) 레저세지방세대비지역레저세비중 지방세 징수액 (A) 구성비 (A/B) 징수액 (B) 구성비 서울 1, , 부산 1, , 대구 , 인천 , 광주 , 대전 , 울산 - 14, 세종 - 1, 경기 6, , 강원 - 13, 충북 - 14, 충남 , 전북 - 14, 전남 - 16, 경북 , 경남 , 제주 , 합계 11, , 자료 : 안전행정부 (2013). 지방세통계연감. 레저세과세대상별배분현황 레저세의과세대상은경마, 경정 경륜, 소싸움이며, 경마가레저세총액의상당부분을차지하고있음 -2012년레저세액 1.1조원중경마로부터비롯된수입은 8,067억원으로총세수의 71.4%, 경륜은 2,471억원으로 21.9% 를차지하고있음 < 레저세과세대상및세율 > ( 단위 : 백만원, %) 과세대상 세수규모 ( 비중 ) 과세표준및세율 경마 806,719 (71.4) 경륜 247,057 (21.9) 승자투표권, 승마투표권등의 경정 74,713 (6.6) 발매금총액의 10% 소싸움 804 (0.1) 합계 1,129,293 (100.0) < 수익금배분체계 > 경마수입은 72% 가경마고객에게환급금으로사용되며, 28% 는각각국가및 5

10 지방재정 (16%) 이나운영비용등에충당되고있음 - 마권발매시에는발매금액의 16% 를국세 ( 농특세 ) 와지방세 ( 레저세, 지방교육세 ) 로부과하며, 제세금을세부항목으로나누면레저세 10%, 지방교육세 4%, 농어촌특별세 2% 에배분됨 - 운영비용은경마상금, 경마사업관리및운영비용, 기부금, 법인세비용등이포함되며, 축산및농어촌발전등에기여하고자하는특별적립금을두고있음 - 경마수익금은각종기금에도일부지원되고있는데, 지원되는분야는주로교육 장학사업, 농어촌 문화복지증진사업, 농촌의이해및소비증진에활용 경정 경륜수익금중 72% 는배당금으로환급되고레저세, 교육세, 농어촌특별세등의제세는 16%, 발매수득금은 12% 등임 - 경정 경륜의발매수득금에서운영경비를제외한수익금의배분은국민체육진흥기금 40%, 문화예술진흥기금 24.5%, 청소년육성기금 19.5%, 산업기반기금 4%, 지방재정지원 10%, 기타공익사업 2% 에사용됨 < 경마수익금배분체계 > < 경정 경륜수입의배분체계 > 환급금 (72%) 제세 (16%) - 레저세 (10%) - 지방교육세 (4%) - 농어촌특별세 (2%) 수득금 (12%) 경주개최 수익금 환급금 (72%) 제세 (16%) - 레저세 (10%) - 지방교육세 (4%) - 농어촌특별세 (2%) 수득금 (12%) 경주개최 수익금 이익준비금 (10%) 경마사업확장적립금 (20%) 축산발전기금 (56%) 농어촌복지사업 (14%) 체육진흥기금 (40%) 문화예술진흥기금 (24.5%) 청소년육성기금 (19.5%) 중소기업창업및진흥기금 (4%) 지방재정지원 (10%) 공익사업 (2%) 자료 : 한국마사회. 자료 : 경정운영본부. < 배분실태 > 경마매출액은성장세에있다가최근그증가세가둔화되는모습을보이고있으며, 2012년에는기부금및조세명목으로 1조 7,077억원이배분되었음 -2012년기준특별적립금및기부금에 2,426억원 (14.2%), 국세 3,400억원 (19.9%), 레저세 지방교육세등의지방세 1조 1,251억원 (65.9%) 이배분되었음 6 GRI 정책연구

11 레저세감소원인과대책에대한연구 사회기여 제세 < 경마수익금배분실태 > ( 단위 : 억원, %) 구분 매출액 53,110 65,402 74,219 72,865 75,765 77,862 78,397 ( 증감율 ) (3.0) (23.1) (13.5) -(1.8) (4.0) (2.8) (0.7) 특별 축산발전기금 ,312 1,655 1,835 1,835 1,787 적립금 농어촌복지사업 기부금 소계 ,761 2,198 2,503 2,498 2,426 국세 1,978 2,501 2,904 2,820 3,170 3,340 3,400 지방세 8,632 10,669 12,067 10,378 10,823 11,189 11,251 총계 11,551 13,170 14,971 13,198 13,993 14,529 14,651 자료 : 사행산업통합감독위원회 (2013). 사행산업관련통계. 경정과경륜산업도매출액과조세액이연동되어있어매출액의증감에따라조세액의증감을겪고있으며, 기금및조세에경정은 1,297억원, 경륜은 3,988억원이배분되었음 - 경정산업의제세납부액 1,157억원중레저세가 62.5% 를차지하고있으며, 경륜산업역시총제세액 3,185억원중 62.5% 를차지하고있음 - 경정산업은첫개장이후 2007년까지누적흑자를기록하지못하여기금에지출한실적이없는것으로조사됨 - 경륜산업의매출액이 2007년에전년대비 33.8% 로크게증가한것은수요의증가로해석하기보다는바다이야기등불법사행성게임장에대한단속이강화되면서합법적게임장으로의이동에의한것으로판단됨 경정 경륜 제세 < 경정 경륜수익금배분실태 > ( 단위 : 억원, %) 구분 매출액 3,972 5,388 6,869 7,183 6,508 7,348 7,231 ( 증감율 ) (-3.8) (35.6) (27.5) (4.6) -(9.4) (12.9) -(1.6) 기금 레저세 지방교육세 농어촌특별세 소계 ,236 1,149 1,041 1,176 1,157 매출액 17,721 23,711 16,773 17,969 19,617 20,167 19,908 ( 증감율 ) (- 5.3) (33.8) -(29.3) (7.1) (9.2) (2.8) -(1.3) 기금 레저세 1,283 1,740 1,677 1,797 1,962 2,017 1,991 제 지방교육세 770 1,044 1, 세 농어촌특별세 소계 2,309 3,131 3,019 2,875 3,139 3,227 3,185 자료 : 사행산업통합감독위원회 (2013). 사행산업관련통계. 7

12 2. 레저세감소원인분석 정부규제가레저세세수액에미친영향 1) 사행산업으로인한부작용을최소화하기위해 2009년부터 사행산업총량제 를실시하고있으며, 이는사행산업규모를 2013년까지 GDP대비 0.58% 수준으로관리하는것임 - 매출총량의설정은첫째, OECD 국가들이국민경제에서사행산업이차지하는비중을분석하여한국의사행산업순매출적정비중을정하는방법과둘째, 도박중독유병률, 이용행태, 이용동기, 국민인식등의분석을거쳐이루어짐 - 사행산업별매출총량은업종별로매출총량이행수단을지정하고이행실적을관리하고있으며, 연간총량을초과할경우사업자부담금의추가부과, 차기연도매출액총량과영업장수감축등을주고있음 매출총량제시행이후사행산업의영업장수는 2008년수준으로유지되고있으며, 관련매출증가율이감소하는모습을보이고있음 - 다만, 매출총량규제불이행시이를강제하는규정이없으므로경마를제외한모든업종에서매출총량이초과되는모습을보이고있음 내국인카지노 경마 경륜 경정 < 사행산업업종별매출총량및매출액 > ( 단위 : 억원 ) 구분 년간증감율 매출총량 10,579 11,009 11,501 13, 매출액 11,553 12,534 11,857 12, 매출총량 73,105 77,131 80,820 87, 매출액 72,865 75,765 77,862 78, 매출총량 6,280 6,621 6,938 7, 매출액 6,222 6,832 6,996 6, 매출총량 1,866 1,961 2,065 2, 매출액 2,006 1,818 2,053 2, 체육진흥 매출총량 6,760 7,087 7,675 11, 투표권 매출액 7,785 8,160 7,874 11, 자료 : 사행산업통합감독위원회내부자료. 각사행산업은업종별로 1 회베팅한도액 2) 이정해져있음에도이를초과하는 1) 나유성 (2013) 참조. 8 GRI 정책연구

13 레저세감소원인과대책에대한연구 경우가많으며, 장외발매소에서의베팅상한금액초과현상이두드러지게나타나면서, 이를규제하기위해 전자카드제 의도입을검토중에있음 -2013년 3월현재전자카드가시범적으로도입된업종은경정 경륜, 경마이며, 내국인카지노와체육진흥투표권에는도입되지않았음 - 그러나사행산업사업자들이신분노출에따른고객반발, 일부업종에대한선별적인도입, 이용객감소에따른수입저하를우려하여도입을꺼려하고있음 < 전자카드제도입현황 > 구분한국마사회국민체육진흥공단창원경륜공단 대상지점 3 개소 ( 인천중앙, 창원, 대구 ) 2 개소 ( 동대문, 산본 ) 1 개소 1 개층 ( 김해 광복 ) 운영방식 2 개소 3 만원이하, 1 개소 5 만원이하현금베팅 1 개소전면실시, 1 개소 3 만원이하현금베팅 1 개층전면실시 주 : 경륜 경정본장과장외발매소 ( 논현, 올림픽, 의정부 ) 도전자카드제가도입되었으나고객자율실시로제외함자료 : 사행산업통합감독위원회내부자료. - 전자카드제가일부도입된경마장외발매소와전면도입된경륜장외발매소의경우매출액이크게감소하였으며, 일부도입된대구, 인천중앙, 창원등 3개장외발매소는일평균매출액이최대 27.7% 까지감소하였음 - 한편, 2012년 8월전자카드제가전면도입된동대문장외발매소의 2012년과 2013년동일회차에대한매출액을비교하면, 매출액이최대 64.4% 까지감소하는모습을보이고있음 < 전자카드도입후경마매출액증감액 ( )> < 전자카드도입후경륜매출액증감액 : 동대문장외발매소 ( )> 자료 : 한국마사회내부자료. 자료 : 한국마사회내부자료. 장외발매소는본장에비해여가 레저기능이부족함에도주로수도권지역에 2) 경마, 경륜 경정, 체육진흥투표권은 1인 1경주 ( 회차 ) 당구매한도 10만원, 강원랜드는일반영업장테이블한도액 1인당 1회 30만원, 머신게임 1회 2,500원임 9

14 설치되어있어사행산업확산및도박중독확산요인으로작용하고있으므로, 장외발매소의매출비중을총매출의 50% 를넘지않도록규제하고있음 - 마사회의최근 5년간장외발매소매출액은증가세에있으며, 2008년 68.8% 였던장외발매소매출비중은 2011년 71.6% 로 2.8%p 증가하였음 - 마사회는장외발매소매출액비중을인위적으로 50% 이하로축소하는것은손익분기점을하회하여경마사업유지가어렵다고주장함 - 나유성 (2013) 은장외발매소의매출액증가원인을장외발매소의수는그대로두되, 건물의매입및추가임대등으로규모를확충한데기인하는것으로보고있음 구분 < 장외발매소운영제도개선방안 > 추진내용 2009~ 장외발매소의단계적이전및점진적축소 2009 상반기 장외발매소허가신청요건강화및사전협의제관련법령개정시안마련, 관계부처협의및입법예고, 법제처심사 2009 하반기국무회의심의 / 의결, 국회제출 2013년매출구조개선목표달성자료 : 사행산업통합감독위원회 (2008). 사행산업건전발전종합계획. 경기악화에따른세수감소 전국레저세는 2007년 26%, 2008년 14% 의증가율을보였으나, 2009년국제금융위기이후경기하락과더불어레저세의성장세가눈에띄게둔화되는모습을보이고있음 -2008년부터 2012년까지전국레저세증가율은 5.1% 이며, 동일기간동안경기도의레저세는 2.2% 의증가율을보이고있음 최근 3% 미만의경제성장률과레저세성장률이감소하고, 2013년에는세수가큰폭으로감소하는모습을보이고있으며, 2009~2013년까지 2.1% 감소하였음 - 경기도의 2012년레저세액은 2011년 12월경마분이 1월에납부되면서실제로는 13개월분이반영된것이며, 수정된데이터에의하면경기도레저세액은완만한증가세를보이고있음 - 과거경기악화에도불구하고사행산업의매출이증가하던것과는달리, 최근에는경기악화와동시에가계소득이악화되면서사행산업매출액증가도둔화되고있는것으로파악됨 - 최근 5년간의국내경기상황은경제성장률은평균 2.9%, 국민소득은 5.6% 의 10 GRI 정책연구

15 레저세감소원인과대책에대한연구 증가율을보이고있으며, 가계부채가 7.5% 로크게증가하고있음 < 레저세및소득수준의변화 > ( 단위 : 억원. 십억원, %) 구분 평균증감율 ( ) 레저세총액 9,890 10,023 10,675 10,978 11,037 - ( 증감율 ) (14.4) (1.3) (6.5) (2.8) (0.5) - 경기도레저세액 6,009 5,839 6,085 6,112 6,050 5, ( 증감율 ) (10.4) -(2.8) (4.2) (0.4) -(1.0) -(11.5) (-2.1 2) ) 5.1 국민소득 ( 십억원 ) 1,034,115 1,069,783 1,174,753 1,238,405 1,279,546 - ( 증감율 ) (5.9) (3.4) (9.8) (5.4) (3.3) 경제성장률 가계부채 ( 십억원 ) 683, , , , , ,700 4) 7.5 ( 증감율 ) (8.5) (7.4) (8.1) (8.5) (5.2) - (7.7 2) ) 주 : 1) 경륜의본장과장외발매소배분비율은 2011 년 3 월부터 8:2 5:5 로변경되어시행됨 2) 2009~2013 년까지의평균증감율임 3) 경기도의 2012 년레저세액은 2011 년 12 월경마분이 1 월에납부되면서실제로는 13 개월분이반영된것으로, 본보고서에서는이를수정하여제시함 4) 분기가계부채금액임자료 : 안행부 ( 각년도 ). 지방세통계연보 ; 한국은행 (ecos.bok.or.kr); 경기도내부자료. 레저세배분기준에의한세수귀속 경륜사업의장외발매소배분비율이변화되면서레저세증감율둔화에미약하게영향을미치고있는것으로파악됨 - 장외발매소의배분비율은본장과장외발매소가각각 8:2로배분되었으나, 2011년 3월에는경륜사업에대해 5:5로변경되었음 경륜산업의장외발매소배분비율변화에따른장내와장외발매소의레저세수입변화를분석하면, 2011년을기준으로경륜장내발매소의레저세액은감소한반면장외발매소의레저세액은증가하는모습을보이고있음 - 경륜사업에서발생하는총레저세액은장내의경우, 2010년 400억원에서 2011년 301억원으로 22.5% 감소하였으며, 2012년에는 187억원으로 39.7% 감소하여, 3년간평균 13.3% 의감소율을보이고있음 - 한편경륜장외발매소의총레저세액은 2010년 2,001억원에서 2011년 2,183억원으로 9.1% 증가하였으며, 2012년에는 2,283억원으로 4.6% 증가하였음 - 경기도는장외발매소의배분비율변화에따른세수타격이큰것으로나타났는데, 2010년장내발매소의레저세액이 231억원인데반해 2011년에는 11

16 14 억원으로전년대비 94% 의감소율을보이고있음 - 경기도의장외발매소의실적은 2009년크게증가하였으나 2010년이후에는완만한감소세를보이고있음 < 레저세세목별증감추이 > ( 단위 : 억원, %) 전국구분경마경정경륜총계장내장외장내장외장내장외장내장외 ,667 (0.7) 5,953 (7.8) 93 (-8.8) 562 (-2.1) 400 (22.3) 2,001 (8.7) 2,160 (3.6) 8,516 (7.3) ,807 (8.4) 5,701 (-4.2) 103 (10.8) 618 (10.0) 310 (-22.5) 2,183 (9.1) 2,222 (2.9) 8,502 (-0.2) ,877 (3.9) 6,190 (8.6) 107 (3.9) 640 (3.6) 187 (-39.7) 2,283 (4.6) 2,179 (-1.9) 9,113 (7.2) 구분 경기도 경마경정경륜총계 장내장외장내장외장내장외장내장외 ,305 (4.4) 2,565 (1.0) 93 -(8.8) 364 (1.4) 231 (20.9) 1,527 (9.2) 1,629 (5.6) 4,456 (3.7) ,481 (13.5) 2,366 -(7.8) 103 (10.8) 398 (9.3) 14 -(93.9) 1,494 -(2.2) 1,598 -(1.9) 4,258 -(4.4) ,471 -(0.7) 2,907 (22.9) 107 (3.9) 409 (2.8) 17 (21.4) 1,396 -(6.6) 1,595 -(0.2) 4,712 (10.7) 자료 : 안행부 ( 각년도 ). 지방세통계연보. 소득에따른영향력분석 최근레저세가감소하는등그성장세가둔화되는원인을파악하기위해레저세에영향을미치는요인들을분석하였음 - 종속변수는레저세총액을대상으로하되, 전국과경기도로구분하여분석하였음 - 시점은 1980~2012년까지를대상으로시계열분석하였으며, 경기도의레저세액은 1989년부터수입이있어, 1989~2012년을대상으로함 - 레저 의특성상국민들의여유소득및경기활성화와관련된국민총소득, 가계부채등을독립변수로구성하였음 - 그외레저세의과세대상인경마와경정, 경륜의매출액이레저세에미치는영향을분석하기위해추가로독립변수로구성하였음 - 다만, 경정은 2002년, 경륜은 1994년부터사업이시행되어자료수집에한계가있었음 - 독립변수가레저세액에미치는영향력을파악하기위해모든변수에로그를취하여분석하였음 소득이레저세에미치는영향력을분석한결과국민총소득과가계부채는레저세액에유의미한영향을미치고있음 12 GRI 정책연구

17 레저세감소원인과대책에대한연구 - 국민총소득이감소하고, 가계부채가커질수록전국의레저세액도증가하는것으로나타남 - 경기도의레저세액도역시국민총소득이감소하고가계부채가커질수록경기도레저세액은증가하는경향을보임 매출액이레저세에미치는영향력을분석한결과경마및경륜매출액은레저세액에유의미한영향을미치고있음 - 경마및경륜매출액이증가할수록전국의레저세액도증가하는것으로나타남 - 경기도는경마매출액이레저세에미치는영향정도가큰것으로나타남 구분 국민총소득 가계부채 경마매출액 경정매출액 경륜매출액 constant < 소득및매출액변화가레저세에미치는영향력분석 > 소득에따른영향력분석 매출액에따른영향력분석 전국경기도전국경기도 * (1.0205) ** (0.5660) * (7.7445) * (0.8039) ** (0.4459) * (6.1014) ** (0.1310) (0.0245) ** (0.1197) ** (0.5558) ** (0.2519) (0.0472) (0.2302) * (1.0687) N R 주 : 1) ( ) 안은표준오차 2) *p<0.1, **p<0.05, ***p<0.001 레저세액의증감은개개인의소득정도가긍정적인영향력을미치는것으로나타났으며, 그외경마관련매출액이절대적인영향력을미치고있었음 - 정부의경마등사행산업에대한매출총량제, 전자카드제도입, 장외발매소매출액규제등은직접적인매출액감소요인인만큼, 이들정책은레저세액감소의주요원인으로작용할것으로판단됨 13

18 Ⅲ. 외국의레저세사례 1. 경마관련과세 3) 미국 미국의주정부들은경마에대해마권세 (Pari-Mutuel Tax) 와각종면허에대한수수료등을부과하여재원을조달 - 경마장설치의허가, 면허, 내기의승인등경마와관련한제반사항은기본적으로주정부의관할사항으로각주별로경마위원회등을설치하여관할 - 경마로부터정부가얻는수입은마권세, 법인세, 면허세 (Licence Fees), 찾아가지않은승자마권 (Unclaimed Pari-Mutuel Ticket), 우수리 (Breakage) 등 - 주정부의수입은각주마다공제율이다르기때문에정부의수입도각주마다그크기는다르게나타나고있음 경마를규제하는주정부는공제율과세율뿐만아니라경마산업으로부터의정부수입을어떻게사용할지미리법으로정해놓고있음 - 각주마다서로다른공제율을법으로정해놓고적용하고있는데, 대부분의주에서는공제율자체를, 몇몇주에서는공제율의상한선을법으로규정 - 같은주 ( 州 ) 안에서도승식에따라혹은경마장의규모에따라서로다른공제율이적용되는경우가많은데, 대략적으로적게는 15% 에서많게는 25% 까지로설정하고있음 - 주정부는정부수입뿐만아니라경마장운영자의이윤을경마산업에재투자하도록유도함 미국의경마에대한공제율은대략 15% ~ 25% 이며, 나머지약 75% ~ 85% 를환급금으로적중자에게투표액에따라배분 - 공제된금액은세금납부, 우승마에대한상금, 수수료, 경마장또는장외발매소운영비, 운영자이윤등으로배분 영국 영국은 3,600 명이사설경마사허가권을소유하고있고 8,600 개의장외베팅소가 3) 임주영 (2012) 참조. 14 GRI 정책연구

19 레저세감소원인과대책에대한연구 있으나, 인터넷과전화베팅의증가로사설경마사는감소세를보이고있음 - 사설경마사장외베팅소 (Betting Shop) 의수는 1970년에 15,800개, 1990년에 10,200개였으나이후감소세를보임 - 영국사설경마사사업자 (TOTE) 는 2011년 3월말기준 1,772만파운드의베팅세 (Betting Duty) 와 676만파운드의법정부과금 (Statutory Levy) 을납부하며, 1,167만파운드를경마산업에기여함 영국에서는경마와관련하여사설경마사들에 Gross Profit Tax(GPT) 15% 와법정부과금 (Statutory Levy) 10% 를부과하고있음 - 인터넷과전화를통해베팅을서비스하는회사들이늘어나전통적인사설경마사들은커다란타격을입게되자 GPT를도입하게됨 - 따라서 2001년 10월부터 Spread Betting을제외한모든사설경마사와 Horse Totalisator Board를대상으로총수익에대해 15% 의총수익세 (GPT) 를부과 2002년 GPT(Gross Profit Tax) 가도입되면서사설경마사들의이윤에서세금이징수되도록하여베팅자들의베팅금액에서세금등의공제가사라져조세부담이감소하였음 - 세금이소비자들에게전적으로전가되지않아베팅자들이좀더큰환급금을받게되었으며, 높은이윤을내는사설경마사에게세금이전가되어형평성을갖추게됨 - 정부의 GPT 도입선행조건대로베팅세와경마세, 운영비를자체적으로충당하여고객들에게부과되었던 9% 의공제액폐지 -2011년 3월말기준영국사설경마사의매출액중환급액은총매출액중 92.6% 이며총수익은 215백만파운드였음 < 영국 horserace totalisator board 매출액의배분 > ( 단위 : 천파운드 ) 종류 합계 매출액 2,929,173 상금지급액 2,713,370 총수익 215,803 베팅세 17,728 법정부과금 6,762 경마장수수료 43,021 경마산업의기부금 5,234 경마장지급액 6,063 경견경기신탁 380 법인세 1,776 15

20 호주 호주의 6개주가운데경마가가장번성한주 ( 州 ) 는호주동남부의뉴사우스웨일스 (New South Wales) 주와빅토리아 (Victoria) 주로경마의수준이나경주마생산산업의규모가월등함 - 시드니와멜버른이호주경마의최고중심지를이루고있으며호주는 454개의경마클럽과 379개의경마장에서경마경기가열리고있음 경마운영사업자는 tote 운영사업자와사설경마사사업자로구분되며, 경마상금지급후의공제액은세금, 경마장혹은장외발매소운영비, 경마산업의기여금등으로배분됨 -2010년호주 tote 운영사업자경우총베팅액 72억유로중 62억유로가당첨된베팅자에게상금이지급되었으며환급율은 86% 정도임 - 나머지공제된금액 (14%) 은정부의세금납부를위해약 289백만유로 (4%), 경마운영수익금및기타비용약 433백만유로 (6%) 와경마산업의지원금약 289백만유로 (4%) 의공제액배분 -2010년호주사설경마사사업자경우총베팅액 39.9억유로중 35.9억유로가당첨된베팅자에게상금이지급되었으며환급율은 90% 정도임 - 나머지공제액 (10%) 은정부의세금납부를위해약 39.9백만유로 (1%), 경마운영수익금및기타비용약 319백만유로 (8%) 와경마산업의지원금약 39.9백만유로 (1%) 로공제된금액을배분 2. 카지노관련과세 4) 미국 미국의 13개주는카지노에대한과세를통해세수벌어들이고있는데, 콜로라도, 일리노이, 인디애나, 아이오와, 루이지애나와미시시피에서는물가에연동하여보정 ( 조정 ) 된총이익금의 0.25% 에서 70% 의세율로카지노세징수 - 일리노이, 인디애나, 미주리에서는선상카지노에 20 % 의세금을부과하고다른주들은단일세율을게임수익금에부과하는데 8% 의세율을부과하는 South 4) 송상훈 (2008), 임주영 (2012) 참조. 16 GRI 정책연구

21 레저세감소원인과대책에대한연구 Dakota와 New Jersey에서 25% 인 Connecticut 등다양함 - 네바다주와뉴저지주의 Atalantic City는전통적인실내카지노장을운영하고있으나, 미시시피, 인디애나, 일리노이주는강연안이나선상카지노를운영 - 카지노업체의수익을기준으로부과하고있는법인소득세율을보면, 가장많은카지노를운영하고있는네바다주는 6.75%, 그다음으로뉴저지주와미시시피주는 8% 로다른주에비해상대적으로낮은편이며, 보통최고 20% 의세율을부과하고있으나일리노이주는수입액에따라최고 50% 의고율의세금을부과하고있음 카지노로부터나오는수익금은대부분그사용목적이법에의해정해져있는데그사용처를보면고등학교이하의무교육지원, 지역경제개발, 지방정부지원등으로되어있고특별한경우에는유적보전, 도박중독자치료등을위한재원으로도활용됨 < 미국카지노사업현황 > 분류 / 주 (State) Nevada New Jersey Mississippi Indiana Illinois 운영중인카지노수 세금 ( 백만달러 ) 州세율 ( 수입액기준 ) 세금사용처 최고 6.75% 교육, 일반기금, 겜블링치료 최고 8% ( 지역개발기금수익의 1.25%) 최고 8% ( 시 군새 : 수익의 4%) 소수시민, 주택, 교통, 보건, 장애인의경제회생프로그램청소년 15~40% 15~50% 경제개발, 지방정부 교육지원, 일반회계 카지노형태일반일반강연안선상선상 미국의카지노산업에서발생되는주된재정수입은우리나라의강원랜드와같이수입액을기준으로하는게임사업에따른법인소득세와카지노장입장시이용자가지불하는사용료성격의입장세로파악됨 - 미국에서강원랜드와같이탄광촌의지역경제를위해설치된지역은콜로라도, 루이지애나등이있음 - 콜로라도에서는옛탄광촌의경제를활성화하기위한목적으로카지노를허용하였으며, 카지노수입의 40% 를세금으로부과하고있음. 게임세 (Gaming Tax) 로징수된돈은그것이분배되기전에우선게임위원회와게임부서의경비로지출되며, 나머지중에서 0.2% 는콜로라도관광진흥기금, 50% 는주정부일반기금, 28% 는사적지보존기금, 12% 는길핀 (Gilpin) 과텔러카운티 (Teller 17

22 County) 의보조금, 10% 는블랙호크, 센트럴시티, 그리고크리플크릭시티보조금으로지출됨 - 루이지애나주정부는게임수입의 15% 를가맹료 (Franchise Fee) 로부과하고있고, 경찰청은게임감시비용으로 3.5% 를부과하고있으며, 선박이정박해있는지방정부는승객당 2.5달러를부과하고있음 영국 2000년대들어서면서영국정부의카지노규제완화가이루어지면서점차카지노산업이거대화되는추세임 - 영국의카지노산업의규모는 2001년 331,600만파운드에서 2005년 416,800만파운드로연평균 6% 정도의성장률을보이고있음 -1960년카지노가합법화된이후현재 130여개의카지노가운영되고있는데, 영국은카지노산업을관광산업으로발전시키기보다는수요가존재할경우이를충족시키는수준의소극적인정책을펴고있음 호주 호주의카지노허가권은주정부에서관할하고있으며, 카지노개발은전통적으로주정부가세입을증대시키고대규모지역개발을수행하는수단임 - 카지노업체는수입의 4~5% 를주정부에납부하며, 그매출액에연방기업세와지역복지세, 종업원면허세를부과하기도함 - 특히, 카지노에사회세 (Social Tax) 를신설하여카지노의일반세금의매출액의 1~2% 를내도록하고있는데, 사회세는카지노에의하여발생되는사회문제를해결하기위한비용으로활용하고있음 ( 시드니카지노 2%) - 호주의카지노산업으로부터징수되는사회세는미화 12억달러정도로추정되고있음 겜블과관련호주정부의수입은운영사업자 (tote) 와사설경마사사이에공제율이다르기때문에정부의수입에도차이를보이고있음 -2010년호주 (TOTE) 운영사업자총베팅액은 72억유로이며그중조세가차지하는비중은 4.0%(2.89억유로 ) - 호주사설경마사 (Bookmaker) 의총베팅액은 39억유로이며, 총베팅액에서조세가차지하는비중은 1.0%(0.4억유로 ) 임 18 GRI 정책연구

23 레저세감소원인과대책에대한연구 3. 기타레저관련과세 5) 일본 일본에서레저세로불리는세제는없으나, 지방세제중레저와관련있는사례들로는골프장이용세, 특별지방소비세, 입탕세, 문화관광시설세, 요트및모터보트세, 유어세 ( 낚시세 ) 등이있음 - 특별지방소비세와문화관광시설세, 요트및모터보트세는폐지되었으나, 관련내용을파악하고폐지된이유를살펴보도록함 골프장이용세는광역자치단체인도도부현이과세권한을가지고있으며, 골프장이용자가납세자임 - 골프장이용세의표준세율은 800엔이지만최대 1200엔까지부과할수있음 - 세수입의 70% 는골프장이위치한시정촌 ( 기초자치단체 ) 에귀속되고, 나머지 30% 는도부현의세수로나누어지며지출용도가제한되어있지않는일반세에속함 - 도부현이납입되어진골프장이용세액의 70% 를기초단체에교부 ( 골프장이용세교부금 ) 하는이유는골프장에관계되는도로정비, 눈비에의한토사제거등을위한재정지출보전과골프장소재로인한토지이용제약에도불구하고골프장이기초단체재정에직접적인공헌도가적다는데근거함 입탕세는입탕세는시정촌이과세권한을가지고있으며, 광천욕장의입장객이납세자임 - 입탕세는 1인 1일당 150엔을부과함 - 입탕세를두는목적은환경위생시설의설치및관리관광시설의설치, 유지, 보수소방시설비용및소방서비스제공에필요한재원을조달하기위한것임 - 다만, 12세미만인자, 공동목욕탕이나일반공중탕에입탕하는경우, 당일치기 ( 무박 ) 로시설이용시 1,000엔미만의이용요금으로입탕하는경우, 수학여행등의학교교육상의행사로입탕하는경우에는입탕세를과세하지않음 특별지방소비세는카페, 바, 음식점, 여관등에있어서여흥, 음식및숙박등의이용행위에대한소비과세로도입되었으나, 음식 숙박등에대한중복적인세금이존재한다는것과과세대상에대한소비자의식변화를근거로폐지됨 5) 송상훈 (2008) 참조. 19

24 - 소비세가신설되면서요리음식등소비세는세율의인하및면세점의대폭적인하락등제도의간소합리화를도모하고특별지방소비세라는명칭으로신설 - 특별소비세는지역의편중성, 공평 간소한세금구조에반하는등의문제가꾸준히지적되었음 - 그러나 1 과세대상이되는소비행위와지방공공단체의환경위생, 관광진흥, 소방등의행정서비스등이밀접하게관련하고있는것, 2 자주재원이부족한도부현과시정촌에있어서신중한재원이되어있는것, 3 지방소비세라는것은세금의구조가다른것등의이유로존속되다가 이후폐지됨 문화관광시설세는수익자부담원칙에따라관광객에게조세를부담하도록한것으로유명사찰과문화재를다수보유한쿄토등에서시행되었으나, 세목설치로인해관광객이감소하고사무는증대하는등의문제가있어폐지됨 - 문화관광시설세는유명한관광지를보유한지역에서관광객에의한쓰레기와교통정체에대처하고, 또한관광객을위한시설정비, 관광목적물의보존및관리등의행정수용에대한원인자부담과수익자부담을동시에고려해설정 - 그러나징수방법이특별징수이고관광제공자에게징수를강제위탁하는과정에서관광객감소, 관련사무증대등의문제로특별징수의무자와의협력이어려워짐 요트및모터보트세는영업외의사적유흥용선박에해당되는요트및모터보트에대해과세하였으나, 과세공평성이문제되어 1981년에폐지됨 - 과세대상선박은반드시육지와접점지에정박할필요가있고, 그정박소가한정되어있다는것과자유가동성으로인해특정지역에집중되었으며, 세율은선체의길이에따라연액 7,000~300,000엔을부과 - 이조세는깨끗한해역의보존및유지, 수산업의보호및정비촉진, 요트및모터보트의이용자에의한쓰레기및오물처리를위한재정수요에대처하기위해신설 - 그러나과세대상파악의어려움, 납세의무자의지역외거주등으로인해징수율이저조해지고과세공평성문제까지대두되어폐지되기에이름 20 GRI 정책연구

25 레저세감소원인과대책에대한연구 4. 관광관련과세 6) 미국 미국대부분의주나지방자치단체들은관광개발과관광서비스개선을위한재원을조달하기위해각종관광관련조세를부과하고있으며, 관광관련세수는지방세에서 4.0% 를차지하고있음 - 관광관련세수는 1975년 48억달러에서 1991년에는 208억달러로증가하였으며, 그중 64% 는주정부, 나머지 36% 는지방정부의세입임 - 관광세중호텔숙박세 (hotel room taxes) 는각지방자치단체별로상이한세율을적용하지만평군 10~11% 수준이며, 징수가간편하고타지역의관광객을대상으로하고자발적인관광행위를과세대상으로하기때문에조세저항이적음 - 식품및음료수세 (food and beverage tax) 는 5% 의세율이적용되며, 관광객뿐만아니라지역주민들에게부과된다는특징이있음 - 한편 33개주정부가극장 나이트크럽 스포츠센타 카바레등유흥업소를출입할경우입장료에 6% 내외의오락세 (entertainment taxes) 를부과하기도함 미국플로리다주는총 9가지의관광세가부과하고있으며, 관광산업과관련된시설공사부담금및지역개발과관광산업홍보를위한자금마련을위한목적세로운영되고있음 - 그러나관광세에대해지나치게높은세율을부과할경우오히려관광객의방문을줄여서관광산업이위축되게만들수있기때문에총세율은 3% 정도가대부분이며, 최대 6% 로제약되고있음 - 관광세를도입하는이유는관광시설개발로인한일자리증대와거주여건향상을꾀할수있으며, 관광자원의활용과동시에보존하는효과도거둘수있음 - 그러나모든지역이좋은관광자원을보유하는것은아니므로, 지역간재정격차를발생시킬수있는부정적효과도존재하고있어, 이를해결하기위하여부과는하위지방정부 ( 카운티 ) 가하되상위지방자치단체가세를거두어일정부분은공동세의사용과같이활용하는방안도제시되고있음 6) 송상훈 (2008), 이인원 김대진 (2012) 참조. 21

26 < 미국플로리다주의관광세현황 > 유형 세율 카운수 관광세수 tourist development taxes 1 to 2% tax 1 or 2% 60 $139 milions additional 1% tax 1% 42 $57.3milions professional sports franchise facility tax 1%~ 31 $62.2milions high tourism impact tax 1% 3 $22.7milions additional professional sports franchise facility tax 1%~ 18 $45.6milions tourist impact tax tourist impact tax 1% 1 $3.1milions convention development taxes consolidated county tax 2% 1 $3.4milions charter county tax 3% 1 $22.0milions special district, special, subcountry tax 3%~ 1 $4.7milions 자료 : Florida Legislative committee on intergovernmental relations. 일본 일본은법정외세관련법정외세를두어자치단체의과세자주권을보장하고있으며, 조세법률주의에따라과세자주권이제한되어있는우리나라자치단체의재정확충을위해일본의사례는눈여겨보아야할것임 - 일본에서시행하고있는법정외세로는도부현세 ( 都府縣稅 ) 로석유가격조정세, 핵연료세가있고, 시정촌세 ( 市町村稅 ) 로상품권세, 광고세, 문화관광시설세, 임산물수출세, 사리채취세, 별장등소유세등이있음 - 법정외세의경우각시정촌에서자율적으로부과하고있으며, 숙박세는도도부현에서부과하나, 별장소유세, 역사와문화의환경세, 유어세, 환경협력세, 노리쿠라환경보전세, 고도보존협력세등은시정촌에서부과 - 별장소유세, 역사와문화의환경세, 고도보존협력세는보통세의형태로, 유어세, 환경협력세, 노리쿠라환경보전세는목적세의형태로징수하고있음 역사와문화의환경세는다자이후시고유의역사적문화유산및관광자원등을보전 정비하고깨끗한환경과역사와풍부한문화의거리를창조하기위해서유료주차장의일부이용자에게과세를부과하는것임 - 즉, 마을만들기사업을위한비용확충이궁극적인목적으로, 과세대상은임시주차장 ( 주차가능대수가 5대이하이거나영업일수가연간 10일이하인곳 ), 22 GRI 정책연구

27 레저세감소원인과대책에대한연구 사업소나점포소유의주차장, 월정주차장을제외한주차장임 - 차량의종류와승차정원에따라주차 1회당 50~500엔의세액을적용하고있으며, 세수입규모는연간약 6천만엔임 고도보존협력세는문화관광시설세와유사한것으로, 쿄토시가문화재보호차원에서건물의배관료에부가적으로부과하였으나, 폐지함 - 고도보존협력세의표준세율은어른 50엔, 소인 30엔을배관료에더하여지불하도록하였음 - 폐지배경에는쿄토불교회에등록된사원들의많은반대가있었던것으로파악되고있음 유어세는낚시꾼의증가로인한호수주변의위법주차, 배출행위에의한오염, 낚싯줄의방치등에의해환경적파괴가심각해지자, 호수주변의환경정비 ( 화장실증설, 호수청소등 ) 를위한재원마련을위해신설되었음 - 유어세의표준세율은유어부 1명 1일기준으로 200엔이며, 카와구치호수협동조합이나촌장이지정한사람이특별징수의무자로서유어세권발행등의역할을수행 - 유어세는환경보전을위해도입되었으나, 환경오염원인자를낚시하는사람만을대상으로하였다는데에의문이제기되었으며, 조세수입의충당범위가환경보전을넘어환경미화까지포함하고있어수익자부담원칙과도일치하지않는문제가있었음 환경보전세는노리쿠라지역의환경보전을위해서해당지역의주차장 ( 노리쿠라쓰루가이케주차장 ) 에진입하는차량에부과하였으며, 환경협력세는토카시키손의취락 자연경관미화등관광자원정비 유지를위한비용충당을위해여객선으로입역하는입역자에게부과하였음 - 노리쿠라환경보전세는노리쿠라쓰루가이케주차장에자동차로진입하는횟수에따라 300~3000엔을부과 ( 단, 긴급차량등은비과세 ) - 토카시키손환경협력세는여객선 ( 선박, 비행기 ) 등에의해입역하는횟수에따라부과하였으며, 1회당 100엔을부과하였음 별장소유세는별장과리조트맨션등을가진주민등록이없는소유자에대해소유지역의행정수요에대응한부담으로도입되어현재까지유지되고있음 - 해안과온천으로유명한리조트지역인시즈오카현 ( 靜岡縣 ) 아타미시 ( 熱海市 ) 에서유일하게도입되었으며, 세율은 1m2당 650엔임 23

28 - 별장등이가져오는행정수요는그이용자를위해필요한쓰레기수집의환경위생관련비용, 상하수도시설의정비비용, 산사태대책, 도로정비등의기본적인인프라정비비용, 소방방재대책비용등을의미함 - 별장소유세는고정자산세대장의자료를기초로과세되었기때문에과세대상의파악에편리하고, 징세비용도최소화되고, 과세하기용이한조세이며, 최근별장이증가하는지역이많아향후별장소유세가적극적으로도입될전망 24 GRI 정책연구

29 레저세감소원인과대책에대한연구 Ⅳ. 레저세개선방안 1. 레저세개선의타당성과필요성 레저세과세의타당성 첫째, 관광자원및카지노등에대한과세는당해지역을방문함으로서발생하는여러가지외부효과를응익자및원인자부담이라는조세부담방식을통해내부화 (internalization) 시키기때문에그정당성을가짐 - 관광및레저관련자원을많이보유하고있는지역은지역경제활성화를위한개발이라는명분으로중요한관광자원인자연을훼손하거나파괴하는경향이발생할수있음 - 관광및레저자원을개발하여이득을보는자와관련시설을이용하는자에게원인자부담및수혜자부담의원칙을적용하여무임승차하는것을방지하고비용을분담하도록하여자원배분을효율적으로하는것이사회적비용을줄여사회적최적상태를유지하는방안이될것임 - 우리나라는관광자원이풍부한지방의경우관광자원의보전과관광지기반시설조성및개발 유지를위하여지방자치단체들이많은예산을지출하고있으나, 관광행위에대한조세부과는주로숙박업및음식점등에부과되는부가가치세, 골프장입장료 스키장입장료등에대한특별소비세형태로국세수입으로귀속되고있는실정임 - 지방자치단체가관광 레저자원을이용하여편익을얻고동시에비용을발생시키는자에게조세를부과하여세수를확보하는방안은사회적최적화를위한방안이될것임 둘째, 우리나라의지방세세목과외국의지방세를고려할때레저및관광관련과세및지역자원시설세가지방이보유하고있는자원을개발하여과세할수있는대상이될수있고, 이러한제도를통해지방의특성에맞는세원을발굴하여과세함으로서과세자주권을강화할수있음 - 우리나라는조세법률주의에입각하여지방자치단체가자율적으로신세원을발굴 과세하는것을허용하지않고있으나, 일본의경우법정외세를두어지자체가독자적으로조례에의해지방세신설이가능함 - 일본의법정외세는지자체가지역특성에적합한자주과세를실현함과동시에 25

30 주민의수익과부담의관계를보다중시한제도임 - 일부레저세에대해지방세원칙중보편성의원칙에의위배가능성을근거로국세이양에관한주장이제기되고있으나, 지방세수의 2~3% 정도밖에되지않는세목과비중이큰세목을동일기준으로판단하는것은불합리하다할것임 - 오히려지역이보유하고있는자원을활용하여지역의특성을살린신세원을발굴하기위해서는조세의지역성과응익원칙내지원인자부담의원칙을고려한세목을지방세체계속에포함이될수있도록하는노력이필요 셋째, 사행산업의증가는사회적병리현상과자원활용의비효율성등을야기시키는비가치재 (demerit goods) 의성격을지니므로지나치게확대되는것을방지하기위해높은세율의과세가필요함 - 사행산업의완전한억제가불가능한현실을고려하여공공부분에서조정할수있도록제도권내에두어야하고, 여기서거두어들인조세는사행산업으로야기되는사회적비용을충당하는재원이되어그타당성을가질수있음 - 사행산업의높은세율에의한세수의증대는조세경쟁을야기시킬수있지만, 오히려이러한세수증대효과를활용하여중앙정부가지역간재정력격차해소의수단으로활용 - 사행산업의설립요건에지방의재정력을반영하는기준을포함하여재정격차해소를위한목적으로도활용할수있어사행산업에대한과세의정당성을얻을수있음 - 우리나라의경우에서도비록아직까지는독점내지독과점적시장의형태로구성되어있어적정과세에대한논란이제기되고있지만, 인터넷이빠르게발달하고스포츠등에대한사행행위가확대되어가는추세에서사행산업에대한과세를재정립할필요성이높아지고있음 레저세과세대상확대의필요성 레저세의과세대상은 경륜 경정법 에의한경륜및경정, 한국마사회법 에의한경마, 그밖의법률의규정에의하여승자투표권 승마투표권등을발매하고투표적중자에게환급금등을교부하는행위임 -2002년 12월 30일지방세법시행령에의해 전통소싸움경기에관한법률 에의한소싸움이규정됨 - 레저세의과세표준은금액기준인종가세이며, 세율은일정률로표시되는정률세의형태로, 승자투표권 승마투표권등의발매금총액이며, 세율은단일 26 GRI 정책연구

31 레저세감소원인과대책에대한연구 비례세율로서 100분의 10임 - 레저세는현재경마장이소재한광역자치단체에 100%, 장외지점의레저세는경마장소재자치단체와지점이위치한지자체에각각 50% 씩납부함 - 레저세를징수한광역지자체는경마장과장외지점이소재한기초자치단체에 50% 정도를환급함 자치단체의과세자주권을확대하기위해서는레저세의과세대상을경마 경륜 경정 소싸움등으로한정하기보다는지역의부존자원에대한과세를인정하는것이바람직할것임 - 관광자원에대한과세는지역의부존자원을관리하고유지하기위한비용을충당하고, 지역발전을위한신세원을창출한다는데의의를찾을수있음 - 관광자원은유무형문화재및건축물, 예술품, 박물관, 기념관, 풍속과신앙등의인문관광자원, 자연관광자원 ( 산, 해안, 삼림, 하천, 호수, 온천등 ) 등이며, 레저ㆍ관광관련시설은호텔및부대시설, 골프장, 음식점, 오락장및카지노, 경마장 ( 경륜, 경정포함 ) 등이해당됨 - 이와같은관광자원외에도장외경마발매소와유사한성격을가지는스포츠토토등도과세대상으로고려할수있음 2. 레저세확대방안 레저세과세대상확대 레저세의과세대상은경륜, 경정, 경마, 승마투표권, 소싸움의발매금이며, 여기에경마장및장외발매소와유사한성격인스포츠토토와카지노사업을포함할수있을것임 스포츠토토는배당금발매, 당첨, 환급방법등이기존의레저세과세대상인경마 경륜등과유사점을가지고있으며, 스포츠종목을대상으로한다는점에서경마, 경륜, 경정등과공통점을가지고있음 - 국민의건전한여가체육을육성하고체육진흥기금및사회공익기금등의재원을마련하기위해 2001년부터 스포츠토토 (Sport TOTO) 를발매하기시작하였으며, 연간발매건수와매출액이크게성장하고있는세원임 - 초기스포츠토토에대한인식부족으로발매실적이저조하였으나야구발매를 27

32 시작하는등상품이개선되면서발매횟수가크게증가하였으며, 2012년에는매출액도전낸대비 47% 의성장률을보이고있음 - 특히, 대상스포츠가축구, 야구, 농구등으로경기장건설및관리운영비용, 교통그리고기타유발비용등이지방행정서비스와깊은관계를맺고있어지방세인레저세에편입될타당성이있음 < 스포츠토토매출현황 > ( 단위 : 천건, 억원, %) 구분 발매건수 ( 증감율 ) 105, , , , , , ,310 - (27.5) (16.0) (12.1) (3.9) (13.5) (30.3) 9,131 13,649 15,962 17,590 18,731 19,375 28,435 총매출액 ( 증감율 ) - (49.5) (16.9) (10.2) (6.5) (3.4) (46.8) 자료 : 사행산업통합감독위원회 (2013). 사행산업관련통계. 강원랜드의경우낙후지역의개발을위해설립된만큼본래의취지에적합하게, 국세를제외한지방세와기금을정리하여카지노수입에대한과세를레저세의과세대상으로하여지방에실질적세수증대를통해재정력이취약한지방의재정력을강화할수단으로활용하는것이합목적적임 - 카지노사업은관광산업육성을통한정부의재원확보를위해시작되었으며, 강원랜드는꾸준히이용객과배팅액이성장중에있어신세원으로의가능성을보이고있음 - 국내외국인전용카지노의매출액은최근그증가세가둔화되었으나여전히상승세를보이고있으며, 관련기금과제세금도일정비율만큼증가하고있음 - 카지노산업은지역에입지한자원을활용하는과세임에도불구하고조세및기금의귀속주체가대부분국가이며, 지방에귀속되는수입은약 20% 정도에그치고있음 28 GRI 정책연구

33 레저세감소원인과대책에대한연구 매출액 조세 기금 < 카지노수입배분현황 > ( 단위 : 억원 ) 구분 강원랜드 8,478 10,265 10,972 11,538 12,534 11,857 12,092 외국인카지노 4,796 6,129 7,529 9,196 10,056 11,256 12,510 강원랜드 외국인카지노 강원랜드 국세 1,200 1,498 1,617 1,481 1,558 1,389 2,050 지방세 계 1,343 1,668 1,781 1,656 1,742 1,552 2,314 조세 ,023 관광진흥개발기금 폐광진흥개발기금 외국인카지노관광진흥개발기금 ,061 1,156 1,251 1,181 1, ,115 1,246 1,157 1,155 계 1,516 1,871 2,055 2,271 2,497 2,338 2,359 자료 : 사행산업통합감독위원회 (2013). 사행산업관련통계 ,051 1,172 스포츠토토의과세표준은국민체육진흥법에의한체육진흥투표권 ( 스포츠토토 ) 의발매금총액으로하는것이가장현실적임 - 스포츠토토의발매금은당첨금으로 50%, 위탁운영비 19% 그리고수익금 31% 로배분되고있는데, 외국의경우당첨금에 35~70% 를배분하고있어우리나라는평균수준으로평가됨 - 발매금을과세대상으로할경우스포츠토토의발매금은적중금 50%, 위탁운영비 19%, 수익금 21% 그리고레저세 10% 등으로배분되는것이바람직할것임 - 만약적중금과위탁운영비를제외한수익금을과세대상으로할경우징수비용을제외하면징수규모가매우취약할것임 - 스포츠토토를레저세의과세대상으로포함할경우세율은기존의레저세와같이발매금의 10% 로하는것이유사한과세대상에대해서같은세율을적용함으로서형펑성을유지할수있을것임 카지노사업에대해서는내국인출입허용카지노와외국인전용카지노전부를과세대상으로하되과세표준은순매출액을기준으로하는것이바람직할것임 - 카지노사업에대한과세표준은매출액과이익금을고려할수있으며, 관광진흥개발기금은카지노사업총매출액이부과기준이고, 폐광지역개발기금은 29

34 이익금을부과기준으로활용하고있음 - 그러나외국의경우미국의주정부, 영국, 호주등에서부과되는 도박과세 (gambling tax) 의 과세표준은 총매출액에서 상금을 공제한 순매출액 (adjusted gross proceeds) 이 대부분이며, 법인세와의 성격을 차별화하기위해서라도, 카지노사업에대한지방세의과세표준은순매출액으로 하는것이적정함 - 카지노사업의표준세율은레저세의세율인 10% 로하는방안이카지노사업에 대한지방세의도입방안으로서가장적절하다고보여지며, 조례를통하여 자치단체가표준세율의 50% 까지가감할수있는탄력세율을둘수있을것임 관광 레저세의도입 관광 레저세는레저의개념을보다확장하여관광에대한과세까지를포함하는것으로레저세에관광자원및관광자원을활용하여수익을올리는사업등에대해과세하는방안임 관광관련과세대상은일본의임의세와같이지역의특성에따라자치단체가선별적으로징수할수있도록지방세법에과세가능한대상을열거하는방법이지방의과세자주권과신세원발굴노력을제고할수있다는점에서바람직할것임 - 과세대상은관광객이관광자원이나관련시설및사업체를이용하거나입장함으로써지불하는일체의금액이해당됨 - 관광자원의입장및이용행위, 운동경기장, 골프장 스키장 관광유람선등, 관광관련시설의이용행위, 호텔 콘도 여관등관광숙박시설과영화관, 테마공원등의부대시설의이용행위, 기타관광음식점및관광기념품등 관광관련과세의과세대상은관광자원및시설의이용과관련하여지불하는요금 입장료 사용료등의외형적금액을과세표준으로정하는것이가장현실적임 - 관광소비에대한과세는국세인부가가치세내지특별소비세와중복되는문제가있으므로, 과세대상을관광행위에대한부분으로제한할것인지혹은별도의과세대상을발굴할것인지에대한문제가남아있음 - 또한관광관련대상에높은세율을부과할경우관광산업을위축시켜해당지역의지역경제를침체시켜심한조세저항을야기시키므로, 세율의결정은관광객수, 과제주체및의무자, 지역주민의입장, 관광산업이지역경제에미치는비중, 환경문제등을종합하여이루어져야할것임 30 GRI 정책연구

35 레저세감소원인과대책에대한연구 - 세율구조에있어서도과세대상에상관없이균등세율을적용할것이가, 아니면일반관광자원과고급관광자원을분리하여차등세율을적용할것인가를고려해야함 - 현재일부고급관광자원에대해서는특별소비세의형태로차등세율이적용되는반면, 일반관광자원에해당되는소매업, 음식점, 숙박업등에대해서는일반소비세인부가치세를적용하여균등세율이적용되고있음 - 그러나관광ㆍ레저세로통합할경우지방세로서일반소비세의성격을가지므로, 단일세율을적용하는것이바람직하다할것임 지방자원세의도입 지방자원세 ( 가칭 ) 은레저세, 관광세및지역자원시설세를통합한가장포괄적방안으로지역의부존자원을활용하여세원을창출한다는의미를가지고있음 - 지방자원세는레저및관광관련과세에추가적으로지역자원시설세의과세대상을더확대하여통합하는안임 - 지역자원시설세는지역에서발생하는개발이익을수익자부담원칙및원인자부담원칙에따라사회에환원시켜지역의균형개발을꾀하고환경보전등에필요한재원을확보하기위해서개발된세목으로, 지역의부존자원을활용하여세수를발생시킨다는점에서레저및관광세와유사한성격을가짐 현재지역자원시설세의과세대상외에추가적으로지역적으로가능한다양한과세대상을지방세법에나열하여, 지방이선택적으로과세할수있는과세자주권을부여하는방식을택할수있을것임 - 지역자원시설세의과세대상은발전용수, 지하수 ( 음용수, 목욕용수, 기타용수 ), 지하자원, 컨테이너, 원자력발전, 소방시설, 오물처리시설, 수리시설, 그밖의공공시설로인하여이익을받는자의건축물, 선박및토지등임 - 지방자원세를도입할경우황토세, 입탕세, 입도세, 모래채취세등지역적특성을살린대상들이해당될것이며, 담세자는당해지역의주민이아니라과세대상자의최종이용자가될것임 지역자원시설세의과세표준과세율은현행지역자원시설세의기준을원용하고, 과세대상이다양해짐에따라대상별로추가적과세표준과세율을정해야할것임 - 다만, 과세자주권을강화하는차원에서지방이어느정도의세율결정권을행사할수있도록제도화하는것이바람직함 31

36 3. 사행산업규제에대한개선 사행산업의순기능과역기능 7) 사행산업은사회적욕구분출의완충지대역할을수행하는순기능을가지고있음 - 사행산업육성으로인해직접적으로고용창출과소득창출을할수있으며, 간접적으로는사행산업수익금을이용하여고유의정책목적을달성할수있음 사행산업의시장규모가확대되면서사행산업에대한지출은개인의차원을넘어가족-지역사회-국가적문제로확대되고있음 - 특히, 도박중독은도박을하고자하는충동을자제하지못하여개인과가족, 직업에심각한손해를끼치고있으며, 사회적문제로대두되고있음 - 도박중독은개인의우울증과건강악화, 실직, 개인부채, 파산뿐아니라사회적으로절도등범죄를야기하기도하며, 정부차원에서는도박치료를위한재정적부담을초래함 전종설 (2010) 은도박중독으로인한연간사회 경제적비용은 2009년기준약 78 조원으로추산하고있음 - 도박중독으로인한비용은고용부문에서성과저하나실직으로인한손실이 64.3% 로가장큰것으로나타났으며, 도박투자와부채등으로인한손실이 27.5% 를차지하고있음 < 도박중독자의연간사회 경제적비용 > ( 단위 : 억원, %) 구분 금액 비중 경제와재정 215, 부채로인한이자비용 171, 도박투자비용 44, 고용 503, 직장내의성과저하 288, 실직 214, 범죄및법률 범죄비용 법집행비용 ) 나유성 (2013) 참조. 32 GRI 정책연구

37 레저세감소원인과대책에대한연구 < 도박중독자의연간사회 경제적비용 > ( 단위 : 억원, %) 구분 금액 비중 건강및복지 63, 의료비 51, 자살과관련비용 1, 기초생계비용 1, 재활비용 9, 도박중독자들의연간총사회 경제적비용 782, 주 : 1) 건강보험급여실적으로비급여는제외 2) 수진기준이며, 지급분까지반영자료 : 사행산업통합감독위원회내부자료. 일방적인정부규제는사행산업의음성화와지하경제의확대유발 사행산업에대한정부규제의내용은사행산업에대한매출총량제, 전자카드제, 장외발매소의매출비중을 50% 로규제하는것이며, 대부분은사행산업의매출액에대한규제로연결되고있음 - 이들규제가시행된 2009년이후경마, 경정 경륜, 카지노등사행산업의매출액이일부감소하는현상을보이고있으며, 이전에비해성장세가둔화되는모습을보임 그러나이러한정부규제의내용은사행산업에풍선효과를야기하여이용자들의사행산업이용행위가음성화되어지하경제가확대됨 - 정부의규제내용은경마와경정 경륜, 카지노등을이용하는자들을도박중독예정자로가정하고이에대한제제를가하는것으로판단되며, 이용자들에대한규제는바다이야기사건이후로양성화되고있는사행산업을다시음성화시켜불법도박을통한범법자를양산함 규제개선방향 매출총량제나전자카드제, 장외발매소매출비중규제등과같은직접적인규제보다는사행산업을양성화하여건전한레저를즐길수있는권리를보장하는것이바람직할것임 - 또한레저세외에도수익금의일정부분을기금으로형성하여사행산업중독현상을억제할수있는관리프로그램등에활용해야할것임 정부의일방적인사행산업규제정책은개별사업자와이용자의반발을 33

38 불러일으키며불이행하는경우가발생하고있으므로, 협의를통한공감대형성이우선적으로이루어져야할것임 - 정부의규제에도불구하고매출총량제는초과되고있으며, 전자카드제확대는미흡한실정이며, 장외발매소는편법을통해확대되고있는실정임 - 정부부처와사행사업자간의공급규제정책의적정성에대한의견수렴등사전협의절차를통해상호공감대를형성하는것이우선적으로이루어져야함 - 또한규제정책시행에따른파급효과분석과객관적인매출총량을검토하여정책수용성을제고해야할것임 34 GRI 정책연구

39 레저세감소원인과대책에대한연구 Ⅴ. 정책제안 레저세는최근성장세가둔화되는모습을보이고있으며, 경기도의 2013년레저세는전년대비 11.5% 감소하였음 2008년부터 2012년까지전국레저세증가율은 5.1% 이며, 동일기간동안경기도의레저세는 2.2% 의증가율을보이고있음 경기도레저세액은완만한증가세를보이다가 2013년에큰폭으로감소하는모습을보이고있으며, 2009~2013년까지 2.1% 감소하였음 레저세의감소원인은정부의사행산업에대한규제강화와경기악화가가장큰요인이며, 미약하지만장외발매소배분비율변화도영향을미친것으로파악됨 정부는사행산업의매출총량제, 전자카드제, 장외발매소매출비중제한을통해사행산업을규제하고있으며, 이는매출액감소로이어지고있음 - 매출총량제시행이후사행산업의영업장수는 2008년수준으로유지되고있으며, 관련매출증가율이감소하는모습을보이고있음 - 전자카드제가일부 ( 대구, 인천, 창원 ) 도입된경마장외발매소는일평균매출액이최대 27.7% 까지감소하였으며, 동대문경륜장외발매소는매출액이최대 64.4% 까지감소하였음 - 다만, 장외발매소의매출비중을 50% 로규제하는것에대해서는큰효과가없는것으로나타났음 최근국내경기상황이악화와국민소득악화로인하여사행산업매출액증가가둔화되고이는레저세세수감소에영향을미친것으로판단됨 - 최근 5년간의국내경기상황은경제성장률은평균 2.9%, 국민소득은 5.6% 의증가율을보이고있으며, 가계부채가 7.5% 로크게증가하고있음 경륜의장외발매소배분비율은본장과장외발매소에 8:2로배분되었으나 2011년부터그비율이 5:5로변경되었음 35

40 레저세의개선방향은단기적으로는현레저세의과세대상을확대하되, 중장기적으로관광관련세원과지역의부존자원을과세대상으로흡수 통합하는방안이바람직함 첫째, 레저세의과세대상은경륜, 경정, 경마, 승마투표권, 소싸움의발매금이며, 여기에경마장및장외발매소와유사한성격인스포츠토토와카지노사업을포함할수있을것임 - 스포츠토토의과세표준은국민체육진흥법에의한체육진흥투표권 ( 스포츠토토 ) 의발매금총액으로하는것이가장현실적임 - 카지노사업에대해서는내국인출입허용카지노와외국인전용카지노전부를과세대상으로하되과세표준은순매출액을기준으로하는것이바람직할것임 둘째, 관광 레저세는레저의개념을보다확장하여관광에대한과세까지를포함하는것으로레저세에관광자원및관광자원을활용하여수익을올리는사업등에대해과세하는방안임 - 관광관련과세대상은일본의임의세와같이지역의특성에따라자치단체가선별적으로징수할수있도록지방세법에과세가능한대상을열거하는방법이지방의과세자주권과신세원발굴노력을제고할수있다는점에서바람직함 - 관광관련과세의과세대상은관광자원및시설의이용과관련하여지불하는요금 입장료 사용료등의외형적금액을과세표준으로정하는것이가장현실적임 셋째, 지방자원세 ( 가칭 ) 은레저세, 관광세및지역자원시설세를통합한가장포괄적방안으로지역의부존자원을활용하여세원을창출한다는의미를가지고있음 - 현재지역자원시설세의과세대상외에추가적으로지역적으로가능한다양한과세대상을지방세법에나열하여, 지방이선택적으로과세할수있는과세자주권을부여하는방식을택할수있을것임 - 지역자원시설세의과세표준과세율은현행지역자원시설세의기준을원용하고, 과세대상이다양해짐에따라대상별로추가적과세표준과세율을정해야할것임 단기적으로는레저세의과세대상을확대하는방안이실현가능성이비교적높고, 국민들의조세저항이낮은방안임 - 사행산업에대한과세의정당성이문제될수있지만, 발권및구매단위와법규준수를엄격히감시함으로써충분히문제점을조절할수있을것임 36 GRI 정책연구

41 레저세감소원인과대책에대한연구 - 사행산업의수익금은지역체육시설및복지사회문제해결비용으로활용하도록유도하여사회적병리현상을최소화할수있을것임 중장기적으로관광 레저세와지방자원세로통합하는방안은자치단체의과세자주권을강화할수있다는점에서가장합목적적인방안임 - 이는일본의임의세와같은형식으로우리나라의조세법률주의의한계를극복하고, 지방스스로가신세원을발굴하여과세하는과세자주권의행사가가능할것임 37

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