제 5 차국토종합계획수립을위한기초연구 Basic Researches for the Fifth Comprehensive National Territorial Plan 권영섭, 사공호상, 이상건, 김선희, 최혁재, 박태선, 박세훈, 민성희, 한우석, 김용웅, 김원배, 김재

Transcription

1

2 제 5 차국토종합계획수립을위한기초연구 Basic Researches for the Fifth Comprehensive National Territorial Plan 권영섭, 사공호상, 이상건, 김선희, 최혁재, 박태선, 박세훈, 민성희, 한우석, 김용웅, 김원배, 김재영, 배순석, 이동우, 정희남

3 연구진 권영섭 국토연구원선임연구위원 ( 연구책임 ) 사공호상국토연구원선임연구위원 이상건 국토연구원선임연구위원 김선희 국토연구원선임연구위원 최혁재 국토연구원연구위원 박태선 국토연구원연구위원 박세훈 국토연구원연구위원 민성희 국토연구원책임연구원 한우석 국토연구원책임연구원 외부연구진 김용웅 ( 전 ) 충남발전연구원장김원배 ( 전 ) 중앙대학교교수김재영 ( 전 ) 국토연구원선임연구위원배순석 ( 전 ) 한반도발전연구원이동우한 일국토정책비교연구소장정희남강원대학교초빙교수 연구심의위원 김종원국토연구원부원장이상준국토연구원국토계획 지역연구본부장변필성국토연구원국토계획평가센터장김창현국토연구원연구위원

4 주요내용및정책제안 FINDINGS & SUGGESTIONS 본연구보고서의주요내용 제4차국토종합계획이 2020년만료되고, 2021년부터는제5차국토종합계획 (2021~2040) 기간시작 향후 20년은특히많은여건변화가예상되므로패러다임변화에따른국토장기발전방향과정책과제에대한조기공론화가필요 미래국토각분야의장기발전방향을검토해보고향후추진과제등을시험적으로발굴하여논의의장마련 본연구보고서의정책제안 국토종합계획은무용론등도전과위협이있으나불확실성극복을위한장기국토전략, 정책의일관성과연속성, 새로운공간정책수요대응필요성등편익이더큼 국토종합계획의성격은비전 지침 가이드라인제시형 20년주기계획과실천 목표 전략제시형 5년주기중기전략계획의이중전략이적절 국토종합계획은최상위지침, 방향제시자, 시스템통합자, 초지역 범국가지역 낙후지역관리 지원, 국민생활향상, 노후인프라정비 개선, 국가경갱력강화역할 국민참여형 기후변화 제 4차산업혁명 재해재난에대비하고분산적 분권적 자족적국토공간구조형성과거버넌스체계구축방향으로추진 이를위해국토공간구조와경쟁력강화, 국토의효율적 생산적이용과관리, 국민삶의질개선과국토환경의지속가능한발전, 제도적기반정비등사전추진 주요내용및정책제안 i

5

6 차례 CONTENTS 주요내용및정책제안 ⅰ 제 1 장서론 1 1. 연구배경및필요성 3 2. 연구목적 4 3. 연구범위및방법 4 1) 연구범위 4 2) 연구방법 5 4. 주요연구내용 9 5. 선행연구와의차별성 11 1) 선행연구현황 11 2) 본연구와의차별성 연구의기대효과 14 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 국토종합계획의필요성 17 1) 도전및위협요인 17 2) 국토종합계획수립의필요성 19 3) 한계 21 4) 그간의성과와존치의이유및편익 22 차례 iii

7 5) 제5차국토종합계획수립여건및주요이슈 국토종합계획의성격 31 1) 비전 지침형 31 2) 실천 전략계획형 33 3) 이중전략형 제5차국토종합계획의기능및역할 35 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 미래여건변화 43 1) 인구전망 43 2) 미래여건변화와국토분야주요이슈 제5차국토종합계획의기본방향 53 1) 국토공간과국민삶의질 53 2) 인프라 56 3) 계획환경과거버넌스 57 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 한반도 동북아여건변화, 미래전망및국토정책과제 63 1) 동북아안보 경제변화추이와현황 63 2) 한반도 동북아미래전망 67 3) 미래한반도 동북아관련국토정책과제 국토공간구조의미래상과정책과제 82 1) 국토공간구조의구성요소와미래상설정의필요성 82 2) 기존국토종합계획에서의국토공간구조구상과문제점 84 3) 국토여건변화와국토정책의제약요건 85 4) 국토공간구조의미래상 ( 예시 ) 90 5) 미래국토정책과제 94 iv

8 3. 도시지역의정주여건 98 1) 그간의성과와문제점 98 2) 도시분야여건변화전망 101 3) 미래도시지역정책과제 농 산 어촌지역 113 1) 그간의성과와문제점 113 2) 여건변화전망 121 3) 미래농 산 어촌지역정책과제 123 제 5 장국토의효율적 생산적이용과관리 교통인프라전망과과제 127 1) 그간의성과와문제점 127 2) 교통인프라여건변화전망 132 3) 미래교통인프라정책과제 공간정보분야전망과과제 137 1) 그간의성과와문제점 137 2) 여건변화와전망 142 3) 미래공간정보분야정책과제 토지 부동산환경변화예측및미래국토정책과제 152 1) 그간의성과와문제점 152 2) 토지 부동산여건변화전망 155 3) 미래토지 부동산분야정책과제 건설산업의추이와정책과제 161 1) 국토종합계획과건설산업의관련성 161 2) 국토종합계획과건설투자및건설활동추이 163 3) 국토종합계획과주요건설산업시책 168 4) 제5차국토종합계획에서의주요정책과제 169 차례 v

9 제 6 장국민삶의질개선과지속가능한발전 주거 주택 173 1) 그간의성과와문제점 173 2) 주거 주택정책여건변화전망 177 3) 향후의주택정책방향과추진과제 수자원부문의성과와과제 190 1) 계획의집행과관리현황 190 2) 성과와문제점 196 3) 수자원부문의여건변화전망 200 4) 미래수자원정책방향과추진과제 국토환경 210 1) 그간의성과와문제점 210 2) 국토환경분야여건변화전망 218 3) 미래국토환경정책방향과추진과제 방재분야환경변화예측및미래국토정책과제 227 1) 그간의성과와문제점 227 2) 방재분야여건변화전망 231 3) 향후방재분야국토정책과제 234 제 7 장제 5 차국토종합계획의효율적추진을위한제도적기반정비 제4차국토종합계획의추진실태및성과 239 1) 추진실태 239 2) 추진성과 국토종합계획의집행 관리제도문제점 244 1) 계획집행 관리제도의문제점 244 2) 제도운영의문제점 집행 관리제도의개선방안 246 1) 기본방향 246 vi

10 2) 개선과제 248 제 8 장결론및향후과제 결론및기대효과 257 1) 연구개요 257 2) 주요연구결과 258 3) 연구의기대효과 연구의한계및향후과제 268 1) 연구의한계 268 2) 향후과제 268 참고문헌 271 Summary 281 차례 vii

11

12 CHAPTER 1 서론 01 연구배경및필요성 연구목적 연구범위및방법 주요연구내용 선행연구와의차별성 연구의기대효과 14

13

14 CHAPTER 1 서론 1. 연구배경및필요성 현행제 4 차국토종합계획은 2020 년만료되고, 2021 년부터는제 5 차국토종합 계획 (2021~2040) 기간시작 - 제 5 차국토종합계획수립에대비하여 2017 년부터는본격적인준비작업착수필요 과거국토종합계획수립시에도수년에걸쳐기초조사 연구수행 - 예를들면, 제1차국토종합개발계획 (1972~1981) 수립시에는 1968년에국토계획기본구상을마련하고의견수렴을거쳐본계획수립 - 제4 차국토종합계획수립이전에도분야별세부과제연구가이루어진바있고제4 차국토종합계획수정계획이전에도각분야별기초연구가추진된바있음 - 일본은 국토의그랜드디자인 2050 을마련하고이를바탕으로국토형성계획 ( 전국계획 ) 을수립하는등법정계획을수립하기이전에사전연구추진 향후 20 년은특히많은여건변화가예상되므로패러다임변화에따른국토장기발전방향과정책과제에대한조기공론화가필요 - 예컨대, 최근이슈가되고있는제4 차산업혁명의도래와국토공간구조변화를바탕으로국토전반의장기발전방향과과제를도출해볼필요가있음 - 향후 20~30 년을전망하고사전에준비해야할중대형국책과제등을발굴하고이에대한여론검증, 타당성등공론화과정을거치고국토종합계획에반영하는수순필요 제 1 장서론 3

15 이를위하여제5 차국토종합계획에반영될분야별세부과제들을도출하고차년도이를구체화하기위한사전연구가필요 - 양적발전에서질적발전으로, 인프라공급에서접근성중심으로, 공급자중심에서수요자중심으로등국토종합계획도시간과공간과인간의공생계획차원에서과제를발굴하고추진계획을마련 - 국토종합계획이실효성이있으려면전문가는물론국민들의신뢰를얻어야하고, 이를위한단계적절차로써기초연구과제도출 -분야별정책연구 -국토장기발전구상연구 -국토종합계획수립이이루어질필요가있음 2. 연구목적 이연구는향후 20~30 년을내다보고미래국토각분야의장기발전방향을검토해보고향후추진과제를도출하기위한자료적성격의예비적 사전적연구임 - 패러다임변화에의거한국토공간과삶의행태변화에바탕을둔분야별정책추진방향과추진과제를예시적으로도출 - 공급자 ( 국가 ) 중심이아닌수요자 ( 국민 ) 측면에서의국토문제를인식하고해결하기위한분야별과제, 제도구축및집행 관리과제등을시험적으로발굴하여논의의장마련 3. 연구범위및방법 1) 연구범위 (1) 시간적범위 이연구에서사용하는각종통계는제1 차국토종합계획시기인 1970 년대부터전망자료는통계청인구전망자료인 2050 년까지로활용함 현황자료는 2015 년자료를기준으로하고 2015 년자료가없을경우 2014 년자료를활용함 4

16 (2) 공간적범위 이연구는국토종합계획에포함되는내용이주이기때문에공간적범위를전국 으로설정하되시 도를기준으로함 (3) 내용적범위 국토종합계획의필요성및역할 미래여건변화와제5차국토종합계획의기본방향 국토공간구조와경쟁력강화 국토의효율적 생산적이용과관리 국민삶의질개선과지속가능한발전 집행 관리의효율적추진 2) 연구방법 (1) 문헌연구및각종통계자료활용 선행연구문헌과자료를통하여국토미래상과제1 차부터제4 차까지의국토종합계획을검토 국토기본법에근거하여제1 차국토종합개발계획 (1972~1981) 에서제4 차국토종합계획 (2011~2020) 까지 7차례의계획의연장선상에서접근 - 제5차국토종합계획의수립방향이설정되지않은현시점에서는가장기초단계연구로서각분야별의견수렴, 브레인스토밍, 주요정책 ( 이슈발굴 ) 과제도출연구 ( 내년도부터추진할과제발굴연구 ) 로자리매김 국토기본법에의거한국토관리의기본이념인효율성, 형평성, 환경성을바탕으로하고공간구조와집행과관리를포함하여목차초안마련 제 1 장서론 5

17 (2) 다양한협동연구추진및폭넓은의견수렴 지역전문가포럼운영 3회아이디어회의와회의록정리 : 10월중순까지 - 제5 차국토종합계획에서고려하여야할과제또한지역현안과제를도출하기위하여지역전문가포럼을구성하여의견수렴 전문가자문회의개최 아이디어도출, 이슈또는정책과제도출등브레인스토밍성격의회의를분야별선택적개최 - 1차원고작성후작성된원고를바탕으로자문회의개최 원내외연구진워크숍 분야별초안으로작성된원고를바탕으로 1 회자문회의를거치고전체연구진 워크숍을통해분야별조율과정합성제고 주요 7개선진국사례조사 일본의국토형성계획, 독일의연방공간정비법과연방공간정비계획, 주계획법과주계획등, 네덜란드국가공간전략, 아일랜드국가공간전략, 영국의국가계획정책헌장, 중국의국토계획, 남가주정부연합의계획수립과정등 분야별외부원고의뢰 국토종합계획에서검토하여야할 6개주요주제에대해외부원고의뢰 - 복수의주제또는연구범위가넓은주제에대해서는전문가에게원고를의뢰하고해당분야원고로활용 6

18 표 1-1 분야별전문가원고주제 주제전문가소속비고 국토공간구조구축과국토정책과제이동우대표한일국토정책비교연구소원고 주거 주택전망과과제배순석박사한반도발전연구원원고 토지및부동산의환경변화전망과국토정책과제 정희남교수강원대원고 건설산업전망과국토정책과제김재영박사전국토연구원원고 통일 남북교류 동북아등초국경네트워크김원배박사전중앙대원고 집행과관리김용웅원장전충남발전연구원원고 국토공간활용과미래공간관리방향소진광교수가천대원고 전문가특강 국토에영향을미치는다양한주제를발굴하고전문가특강을통한발표와토론으로공감대형성 국토분야뿐아니라비국토분야단일주제에대해 14회의전문가특강개최 표 1-2 전문가특강추진주제 주제전문가소속일시 서비스산업경쟁력강화와향후정책과제조현승실장산업연구원 9.21( 수 ) 10:00 미래산업구조변화전망과향후정책과제 : 국토공간구조변화를중심으로 장석인선임연구위원 산업연구원 9.22( 목 ) 16:00 산업입지여건변화전망과향후국토정책과제조혜영박사한국산업단지공단 9.23( 금 ) 10:00 국토의여건변화전망과과제이희연교수서울대학교 9.27( 화 ) 10:00 국토미래비전과제 5 차국토종합계획의역할최막중교수서울대학교 9.27( 화 ) 17:00 신기후체제에너지전환시대의향후정책과제전의찬교수세종대학교 10.6( 목 ) 10:00 제 4 차국가환경종합계획과제 5 차국토종합계획의연동화를위한향후정책과제 이창훈박사한국환경정책평가원 10.6( 목 ) 14:00 배타적경제수역과국토종합계획남정호박사 KMI 10.7( 금 ) 10:00 항만물류산업의과거, 현재그리고미래김근섭실장한국해양수산개발원 10.21( 금 ) 16:00 한국관광산업의전망과향후정책과제류광훈실장한국문화관광연구원 10.27( 목 ) 14:00 미래국토공간에서산지와산림의역할및과제김성일교수서울대학교 10.27( 목 ) 16:00 문화관광국토실현을위한정책과제 서태성부사장 도화엔지니어링 10.28( 금 ) 10:00 글로벌국토와미래의공항네트워크 ( 지방공항의미래포함 ) 신동춘국장 전국토교통부 11.15( 화 ) 10:00 제4차산업혁명과국토도시정책과제 정창무교수 서울대학교 11.15( 화 ) 14:00 제 1 장서론 7

19 전문가의견수렴 국토분야약 200 명을대상으로제5 차국토종합계획의수립방향에대한개방적의견수렴과심층연구주제발굴 부터 30일간중앙및지방공무원, 학계, 연구계등전문가들대상으로추진 - 약 40명의의견을수렴 (3) 연구수행방법 그림 1-1 장별구성및수행방법 8

20 4. 주요연구내용 국토종합계획의필요성및역할 - 국토종합계획의필요성 - 국토종합계획의성격 - 제5차국토종합계획의기능및역할 미래여건변화와제5차국토종합계획의기본방향 - 미래여건변화 - 패러다임변화에따른대응여하에따라세계경제지도에서한반도의위상이크게달라질것이므로향후국토공간정책의기본방향제시 < 국토공간에영향을미칠변화요인 ( 예시 )> - 저성장, 인구감소, 고령화, 기후변화, 글로벌화에따른국가간 도시간경쟁심화, 지방화 분권화, 가치관의변화, 다문화 - IOT, 자율자동차, 3D 프린팅, 인공지능등제4 차산업혁명에따른기술혁신, 에너지혁명등 국토공간구조와경쟁력강화 ( 한반도 동북아, 국토공간구조, 도시, 농 산 어촌분야 ) - 여건분석 ( 과거 현재 미래 ): 생활권, 경제권, 환경권, 도시권, 개발권, 네트워크도시등 - 기존에각종법과계획에근거한각종권역검토 - 미래국토공간구조개편방향 - 국토경쟁력강화를위한국토공간구조개편과제 국토의효율적 생산적이용과관리 ( 교통, 공간정보, 토지, 건설산업분야 ) - 여건분석 ( 과거 현재 미래 ) 제 1 장서론 9

21 - 기존에각종법과계획에근거한각종효율적이용 - 미래국토의효율적 생산적이용 관리방향 - 국토의경쟁력강화를위한국토의이용 관리과제 국민삶의질개선과국토자원의지속가능한발전 ( 주택, 수자원, 환경, 방재분야 ) - 여건분석 ( 과거 현재 미래 ) - 기존에각종법과계획에근거한각종형평적이용 - 미래국민삶의질개선방향 - 국토자원의친환경적관리와보전과제 국토종합계획의집행 관리의효율적추진 - 제4차국토종합계획의실적및성과평가 - 법및시행령 - 지침, 평가 모니터링제도등마련 - 예산, 회계, 투자재원확보등 10

22 5. 선행연구와의차별성 1) 선행연구현황 제4 차국토종합계획수립을위한정책과제는제4 차국토종합계획수립을위한사전연구로서분야별로워킹페이퍼형식으로추진됨 제4 차국토종합계획수정계획수립을위한기초연구는제4 차국토종합계획수정계획수립이전에각분야별로계획의기본목표와추진전략도출 한국국가도시정책의전략과과제는미래여건변화와국가도시정책비전을제시하고국가도시정책의 5대전략과과제를도출 2) 본연구와의차별성 본연구는제5 차국토종합계획수립에대비하기위한사전연구이며, 다음일련의과정에서가장기초가되는정책과제도출연구로선행연구와차별성이있음 - 제5차국토종합계획수립을위한기초연구 (2016) - 제5차국토종합계획분야별정책과제구체화연구 (2017) - 제5차국토종합계획을위한구상연구 (2017~2018) - 제5차국토종합계획수립 ( 안 ) 도출 (2019) - 제5차국토종합계획정부계획발표 (2020) - 제5차국토종합계획기간시작 (2021~2040) 의일련의과정에서가장기초가되는연구임 제 1 장서론 11

23 표 1-3 구분 선행연구와의차별성 선행연구와의차별성 연구목적연구방법주요연구내용 1 과제명 : 제 4 차국토종합계획수립을위한정책과제 : 분야별 연구자 : 분야별원내외다수 연구목적 : 제 4 차국토종합계획수립을위한사전연구로서과제발굴을위하여 working paper 형식으로분야별약 10 여건씩수행 세부분야별워킹페이퍼작성 국토연구원내외전문가활용 국토계획및동북아분야 국토환경및 GIS 분야 지역경제분야 토지 SOC 건설경제분야 주택 도시분야등 주요선행연구 2 과제명 : 약동하는통합국토를위한국토계획기본골격연구 : 제 4 차국토종합계획수정계획수립을위한기초연구 연구자 : 원내다수 연구목적 : 제 4 차국토종합계획수정계획수립이전에각분야별계획의기본목표와추진전략도출 전문가의견수렴 전문가원고작성 브레인스토밍등 약동하는통합국토를위한국토계획기본골격연구 국토혁신을위한교통인프라구축계획수립연구 국민주거안정을위한주거복지향상및부동산시장안정기반구축연구 미래지향적도시계획과합리적토지이용관리체게구축 지속가능한국토관리전략및추진방안 수자원관리및국토방재기반구축 자립형지역발전기반구축 지식정보화시대의디지털통합국토구상연구 남북교류및동북아협력을위한국토계획수립연구 지방분권과지역참여를통한국토계획수립연구등 3 과제명 : 한국국가도시정책의전략과과제 연구자 : 김태환 (2015) 연구목적 : 도시정책에있어서한국의경험을정리하고사회경제적여건변화에대응하는미래도시정책의방향을국가적차원에서제시 미래도시정책포럼운영 전문가설문조사 해외도시정책사례조사등 국가도시정책의역할과필요성 한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 미래여건변화와국가도시정책비전 국가도시정책의 5 대전략과과제 본연구 과제명 : 제 5 차국토종합계획수립을위한기초연구 연구목적 : 이연구는제 5 차국토종합계획을위한사전연구로서차기년도심층연구할정책과제도출을목적으로함 문헌연구 전문가자문회의 외부원고등 선행연구검토와국토여건변화 국토공간구조와경쟁력강화 국토의효율적 생산적이용과관리 국민삶의질개선과지속가능한발전 국토자원의친환경적이용 관리와보전 계획의집행 관리와효율적추진등 12

24 그림 1-2 본연구의위치 그림 1-3 접근방법 6. 연구의기대효과 제5차국토종합계획수립에대비한국토정책과제발굴의기초자료로활용 제5차국토종합계획에포함될세부과제발굴및연구근거자료로활용 미래국토환경변화에대응하고국토와국민의장기적경쟁력강화에기여할과제발굴기대 분야별정책과제를도출하여향후구체화연구추진의근거로활용 국민들에게미래여건변화에대한국토분야의과제에대한정보제공 제 1 장서론 13

25

26 CHAPTER 2 제 5 차국토종합계획의필요성및역할 01 국토종합계획의필요성 국토종합계획의성격 제 5 차국토종합계획의기능및역할 35

27

28 CHAPTER 2 제5차국토종합계획의필요성및역할 1. 국토종합계획의필요성 1) 도전및위협요인 경제 사회여건, 정책거버넌스, 성장패러다임및국토계획수요변화등도전과위협요인이있음 첫째, 급속한여건변화로장기예측이어렵고이에따라장기계획추진에대한비판이증가하고있다는점임 둘째, 민간주도경제, 분권화에따른지역의계획고권으로중앙정부의역할이약화되고있고유사계획이증가하여역할축소문제도대두하고있음 셋째, 국토개발이성숙단계에도달하여신규개발수요가감소하고있음 넷째, 국토종합계획의실효성및위상저하로인해계획수립의필요성및사회적수요가감소하고있음 다섯째, 국토종합계획은 1970 년대초이래로 40년가까이수립집행되어왔으나효율적집행이이루어지지못하고소기의목적달성에도크게미흡하다는점등이많이지적되고있음 장기예측 장기계획에대한비판 급격한기술혁신과사회 경제적변화속에서장기적미래를정확하게예측하는것이불가능하다는점임 이런변화속에서공공정책이나계획의방향을 년이상장기적으로유지하기어렵고실무적차원에서도필요성이크지않다는것임 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 17

29 또한부정확한미래변화전망을토대로 10 년이상, 20 년장기의국토종합계획 을수립하는경우국가적피해를유발할우려가있다는비판임 정책거버넌스의변화 정치분권화, 자율적경제및다원화사회에서중앙통제성격의공공정책및계획은비효율적집행으로유명무실한결과를초래할우려가있다는점임 국토형성과관리가국토종합계획이라는중앙통제적 획일적정책으로통합, 조정및집행되는것은다원화된시대에정당화되지않는다는것임 성장패러다임변화 패러다임변화로장기경제및산업발전을위한정책방향이없는데정부주도의장기적인국토종합계획수립 집행이적절한가의비판이있음 이경우경제 산업의수요와요구에대응이어렵고, 경직적인국토이용과물적시설개발로국가자원이용의비효율을초래할우려가있다는것임 국토계획수요변화 경제발전정책을뒷받침해온정부주도의국토형성과기반시설공급등물적기반의종합적인확충및공급수요가감소되었다는것임 분권화에따라각부문별계획수립이이루어지고종합계획에의의존도가낮아졌음 그간의비효율적집행과목적달성미흡 ( 실효성미흡 ) 국토종합계획은 40 년가까이수립집행되어왔으나점점실효성이낮아지고소기의목적달성에도크게미흡해지고있다는지적임 실효성없는국토종합계획체제를계속유지하는것은공공정책에대한국민신뢰도를약화시키고, 국가자원이용의비효율과남용및행정력낭비를초래한다는것임 18

30 2) 국토종합계획수립의필요성 이러한도전과위협요인에도불구하고미래경제 사회변화에대응하고불확실성극복을위해장기국토전략이필요함 첫째, 세계경제의변화, 제4차산업혁명, 기후변화, 고령화 삶의질중시등제5 차국토종합계획기간중에부상할경제 사회트렌드에선제적으로대처할국토장기방향설정이필요함 - 구체적인장기미래예측은불가능하고, 불확실성은높다하더라도우리삶을결정하는큰흐름즉메가트렌드의의미있는변화전망은가능함 - 새로운국토의비전과방향을제시하는계획과정책수립요구가오히려증대한다 ( 일본국토형성계획 ) 는점에서국토종합계획이필요함 둘째, 급격한변화로장기적미래예측이어려우나그럴수록불확실성을극복하기위해서는미래예측과대응전략마련이필요함 - 장기적인안목을가지고경제 사회적요구와문제점을인식하고, 정책추진의목적을명료화하는것이자원동원과이용의효율성을높이고, 불확실성을극복하며급격한변화대응력을높이는방법임 셋째, 20년장기계획을 5년단위연동계획 (rolling planning) 으로수립하거나상시적모니터링을통한부분적환류제도를도입하는경우장기계획의경직성해소도가능함 ( 권영섭외, 2015) 분권화에대응하여타부문의주요국가정책과조화되고선도하는국토종합계획이필요함 분권화될수록각부문간자율적조정과협력증진을위한상위정책방향및지침의역할이중요함 - 향후경제산업정책, 환경정책, 문화정책등국토계획과밀접한관계를지니는타부문의국가정책과조화및실천성제고를위해필요함 경쟁, 갈등을극복하고효율적인국토자원이용과관리의유도를위해서는자율적수용이가능한국토장기비전과전략이필요함 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 19

31 중앙정부와지자체가협력하는지역발전을위해서는하위공간계획수립지침과기준등의제시필요성은더욱커지고있음 - 지자체가추진하는중요지역개발전략은중앙정부와협력함으로써그성과가최대화되는바, 국토계획과지역계획이상호조화토록유도하는국토종합계획이필요함 정부의역할오히려증대 불확실성이높을수록정부와공공의역할이중요해지기때문에주요선진국 ( 독일, 일본등 ) 도장기계획및정책수립을지속하고있음 - 예컨대, 개별도시에대한도시정책에서국가차원의국가도시정책이오히려부각되고있음 국토종합계획이국토관련다양한부문및하위공간단위계획의수립과집행에영향을줄정책방향과전략및지침제시가필요함 - 개발국토에서축소국토, 인구감소국토에대한새로운대비책개발필요 - 제4 차산업혁명이실제로발현될수있는플랫폼으로서의국토전략마련등국토의재편및변화의새로운동인의등장에선제적으로대응 - 포용성, 연대성, 상생협력발전, 재활용, 공간정의, 인간적인국토의개념등국토개발의새로운가치및기존가치의변화에대응필요 정책의일관성과연속성및실효성제고필요 국토정책을효율적으로추진해나가기위해서는장기전망하의장기계획이필요 국가적 장기적인프라나대규모시설은정부나정권의교체에관계없이계획대로입지에적합하게추진되어정책의일관성과지속성및실효성을기하여야소모적인국력낭비방지가가능함 국토종합계획은국토기본법에근거한법정국가계획으로서지금까지 4차례에걸쳐수립추진되고있으나제4 차국토종합계획이 2020 년에종료되는바, 국토종합계획의연속성을확보하기위해 2021 년부터시작되는제5 차국토종합계획이필요 20

32 새로운공간정책수요대응필요 국토개발신규수요는감소되었으나기존노후시설의재정비와미래기술혁신및여건변화에따른새로운공간정책수요대응노력이필요함 미래신성장동력이될신산업은새로운공간정책수요를필요로하는바이를선제적으로담아내기위해서는국토종합계획이필요 3) 한계 계획은필요하다고인식하지만, 지방에서의체감도는낮은수준 국토종합계획은지역의발전계획을수립하는데기초가되고, 지역에서추진하는각종사업 계획의근거가되는최상위계획으로서, 반드시필요함 그러나지방의입장에서볼때, 국토종합계획은단순히법적으로정한도종합계획수립을위한상위계획에불과함 - 광역지자체장은국토종합계획, 도종합계획과는별개로미래비전, 장기발전계획등각종지역발전을위한구상이나계획을수립하고있으며, 내용도광역지자체장의정책적의도가반영된쪽으로작성되고있음 이러한현실을타개하는차원에서국토종합계획의수립은지속적으로필요하다고볼수있으나지방이국토종합계획을수긍할수있도록그내용, 위상과역할을정립 ( 법, 제도적으로 ) 할필요가있음 국토종합계획이국가의주요인프라및전략을수립하고역할을했던때와비교할때중요도가많이약화되었음 특히철도나공항등의주요인프라들이개별적인중장기계획에의거하여계획됨에따라계획의필요성이없어졌다는주장들도나오고있음 그러나부문계획이제각기수립되기때문에전체를아우르는종합계획이필요하다는측면과개별계획에서고려할수없는광역적 초광역적구상이나해양국토등이필요하다는측면에서국토종합계획은여전히존재할필요가있음 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 21

33 2000 년이후등장한다양한부문계획과계획시기 기간등이일치하지않고조정 하기용이하지않다는점임 국가환경종합계획은 2016~2035, 관광개발기본계획은 2012~2021 등다양함 정부교체시마다수정계획을수립하여일관성유지가어렵다는한계가있음 제 1 차국토종합개발계획부터제 4 차국토종합계획까지본계획 4 회, 수정계획 3 회가수립된바, 계획의일관성이없다는비판이높음 국토종합계획의실천수단이미흡하다는한계가있음 재원, 예산, 조직, 평가등실천수단의미흡으로지방정부나관련기관들의관 심밖에있음 4) 그간의성과와존치의이유및편익 (1) 그간의성과 국토종합계획은이제까지우리나라국토와경제의체계적인발전에기여 그간인프라및서비스의공급과관리를통하여압축성장을견인하여왔고미래발전방향에대한공감대형성을통해국토정책수립 추진에기여 국토의효율적이용과국토공간의친환경성증대에기여 고속도로, 항만, 산업단지등인프라의효율적공급 관리추진 주택단지개발, 신도시개발등사회기반시설이충분히갖추어진계획도시조성으로도시주거공간의질향상에기여 산업단지조성등으로산업발전의기반을구축하였으며, 국토의효율적이용에기여 산림조성, 수자원관리등국토공간의친환경성증대에기여등 22

34 국민삶의질제고에기여 주택보급, 신도시개발, 상하수도공급등으로국민삶의질제고에기여 (2) 존치의이유및편익 정부부처와지방자치단체는물론민간부문에까지국토관련장기적정책방향과비전제시역할을수행해왔기때문에계획수립 추진중단은불필요한행정적혼란과사회적불만과비난을초래할수있음 - 부문계획수립주체인부처들은각부문의입장에서계획을수립하기때문에이를종합적으로연계 조정 통합할계획이필요하다는입장 - 지자체들은단체장의임기는 4년인데장기계획이없으면자치단체장의선호에맞는사업위주로추진되기때문에이의가이드라인이될장기계획이필요하고, 이를위해서는상위계획의존재가중요하다고지적 국토종합계획수립 추진의중단으로얻는행정비용절감등의효과는제한적인데비해 40여년간축적해온전문성과제도적역량을사장시키고불필요한행정및사회적혼란과피해를유발할수있음 - 국토종합계획수립중단은그간축적한통합적접근의경험과역량을약화시킬우려가있음 국토종합계획수립의일관성과지속성을유지하고이로인한정책의신뢰구축이중요함 - 전문가설문조사결과, 96.7% 가국토종합계획이필요하다는의견 ( 권영섭외, 2015) 미래를완벽하게조정할수는없지만계획을통해어느정도는조절가능하므로국토의계획적관리와대응을통한시스템 조화추구가중요함 - 계획을통한미래예측, 전망, 공유는미래에대한영향력발휘가가능함 ( 국토교통성, 2014, 일본국토그랜드디자인 2050) - 또한도시 군하위계획과산지관리계획, 연안통합관리계획등부문계획들의경우국토종합계획의추진동향을주시하고있음 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 23

35 5) 제 5 차국토종합계획수립여건및주요이슈 (1) 제5차국토종합계획수립여건 미래의환경변화와불확실성에대응한향후 20년장기계획안마련이필요함 계획기간인향후 20년동안예상되는사회 경제적여건변화에대한국토공간차원의대응체계마련이필요한상황 - 저출산 고령화 다문화현상, 전지구적기후환경변화, 글로벌경제환경변화등다양한사회 경제적여건변화가국토공간에가져올파급효과를분석 전망하여대비가필요함 미래환경변화는예측하기어려우나, 전문가나미래학자등의의견을수렴후, 시나리오별대응방향을제시할필요가있음 - 미래환경변화에대한방향설정이없이미래에어떤상황이닥쳤을경우, 변화하는환경에대응하지못하고혼란을초래할우려가있음 메가트렌드반영을통한건전한국토종합계획수립이요구되고있음 - 인구 사회가치변화 : 저출산, 고령화, 1인가구증가, 다문화사회, 개인삶의질, 건강, 행복, 안전가치증대등 - 경제변화 : 글로벌화, 저성장, 양극화 - 기후변화 : 지진등재난재해증가, 에너지및자원부족등대응 - 기술변화 : 첨단기술발달및융복합화, 무인기술발달, 고속및도시철도의발달 (KTX 강릉선, GTX, SRT 등 ) - 정치여건변화 : 분권화, 참여 소통요구증대, 새로운정부, 초국경및남북한협력증대요구 계획목표연도의인구구조, 소득및생활양식, 가치관, 사회전반의기술변화등으로국토이용의행태변화에대응할수있는계획수립이요구됨 경제 사회적환경의급격한변화에따라새로운국토종합계획이긴요함 저출산, 고령화, 저성장, 기후변화와재난, 글로벌화, 지방분권화등에대응이 필요함 24

36 글로벌환경변화 ( 기후, 재난 재해, 식량안보, 기술혁명등 ) 대응이필요함 - 특히기후변화대응, 트럼프대통령당선과신보호주의, 영국의브렉시트, 초고령사회의도래, 그리고인공지능의개발등에따른 4차산업혁명의시작등 국내적으로는저성장시대의도래, 장기간경기침체, 남북관계의경색지속화, 기후변화대응전략의실천미흡, 하천, 토양, 대기및해양오염의심각, 원자력문제의근본적해결등 한국경제의저성장기조정착에따라이에상응하는국토종합계획으로의전환이필요함 성장동력확보와함께저성장기조에맞는국토정책기조가필요함 - 저성장시대에는양적인자본투입을통한대규모사업이어렵기때문에국토의질적인발전을위한국토의리모델링전략이필요함 개발 중심의개발도상국형국토계획에서 생활 중심의선진국형국토계획으로전환이필요함 저출산 고령화로인한인구구조변화에대응하는국토종합계획이필요함 국가전반의지속적인초저출산으로인해생산인구가 2016 년정점으로 (3,704 만명 ) 감소되기시작하고저출산기조는최소 10년은지속될것으로전망 특정지역으로의인구집중억제가아니라지역에상관없이인구증가를제고할수있는국토정책이필요함 국민들의삶의질을높이기위해서는국토전체를고령화시대에맞는형태로재편할필요가있음 인구의양적확대에기반한계획이아니라인구구조의질적변화를감안한국토종합계획이필요함 제 4 차산업혁명에따른사회경제적변화에대응이중요함 연결성의강화로지리적의미나격차등공간적의미가약화되어공간계획으로 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 25

37 서의국토종합계획에대한근본적관점의변화가필요함 기술혁명으로인한산업구조의변화에따라제조업중심산업단지의의미나입지규제의의미가변화됨 자율주행자동차도입등에따른 SOC 인프라부문의대응이필요함 기후변화와재난에대비한국토종합계획이긴요함 신기후변화협약이추진됨에따라이에맞는정책이필요함 - 프랑스의경우모든국토및토지정책에기후변화의의미를연계하여정책을수립함 - 우리나라도최근의지진등자연재해의위험이많이높아졌으므로이를고려한 안전한국토 를유지하기위한계획이필요함 세계대도시권의성장및지역경쟁력의중요성에따른지역정책패러다임의전환이필요함 이제까지 글로벌 이라는단어를많이사용하였으나국토종합계획에는구체적인글로벌화전략이부재 세계와동북아에서차지하는한국의위상을고려하고국토의글로벌매력도증진 - 수도권과비수도권의 2분법적정책보다대도시권성장정책을중심에둘필요가있음 지방분권형국토종합계획이긴요함 지방자치시대에맞추어지방의역할이증대되어왔으므로이를반영하여지방자치와분권에맞는국토종합계획수립이필요함 수도권의인구및산업집중비율이매우높고, 지역간격차가심한실정이므로미래의공간적기회균등을보장할수있는국토균형발전정책과장기종합계획필요 (bottom-up 으로국토종합계획수립필요 ) 26

38 통일시대에맞는국토종합계획필요 남북통일을상정하여국토균형발전과남북이상생하는국토비전, 국토구조형 성및기반구축등을위해서현행국토종합계획유지필요 제4 차국토종합계획과의연속성확보및기존계획의문제점개선이필요하며이를위해서는제4차국토종합계획에대한종합적인평가가필요함 이러한평가에는기존계획의내용과추진실태에대한성과와함께문제점이구체적으로제시되어야함 - 이를통해제5 차국토종합계획이제4 차국토종합계획과연속성을가지는부분과개선되어야할부분이명확해질수있을것임 최상위계획으로서국토의개발과인프라투자에대한전반적방향제시필요 이후하위계획은이에부합하도록하여하위계획간의상충이나중복투자등의 부작용이없도록하는것이필수적임 (2) 주요이슈 글로벌이슈및패러다임변화제시 새로운국토종합계획은국토의미래와비전을제시하는계획으로경제 사회적변화와미래사회글로벌이슈들을반영 중앙 지방정부 주민등다양한이해관계자가함께공유할수있는패러다임으로전환 부문및하위계획에계획지표제시및정합성제고 국토전반의최상위계획인국토종합계획의종기시점인 2020 년이다가오면서여러계획지표들이장기적인관점에서재조정되어야할시기임 - 현재국토분야부문및하위계획이상위계획의목표연도에기속되어재수정또는재수립이한계에있는상태로제5 차국토종합계획수립이매우필요한시기임 - 경기도, 서울시, 인천시는현재공동으로 2040 수도권광역도시계획재수립을 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 27

39 추진하고있어제 5 차국토종합계획및제 4 차수도권정비계획추진의시의적 필요성공감대형성 부문및하위계획의목표연도를일원화시키는정비가필요함 통일과한반도동북아시대국토정책제시 통일과통합의장으로서국토공간이갖는한계를극복할화두 - 과거국토종합계획은공간축중심개발이었으나향후에는통일과통합의플랫폼이되어야할것임 - 통일 ( 자의적통일과타의적통일별로시나리오필요 ) 시북한지역개발은비공개적으로라도사전에개발개념을수립할필요 대북관계의경색과불확실성증대에따른한반도와동북아의국토정책제시 국토공간구조를결정짓는국책사업의가이드라인제시 신공항건설과같은지역개발사업추진에따른갈등이완화될수있도록통합국토개념을정립할필요 - 효율성이아니라정치적논리에따라국토공간이분할되지않도록거시적차원의개발담론을선제적으로제시할필요 국토의균형발전과글로벌경쟁시대에대응하는수도권과비수도권이상생하는적극적인전략을국토계획에반영 - 기업도시, 혁신도시, 유턴기업의활성화를통해국토를균형발전시키고수도권과비수도권이상생하는전략필요 - 기존의왜곡된국토공간구조, 지역간불균형해소및국토생산성증대 제4차산업혁명과유연한공간체계, 새로운국토정책패러다임제시 재생에너지기술, 전기차등운송기술, 사물인터넷및인공지능등 ICT 기술혁신과제4차산업혁명으로초래되는정치, 사회및경제여건변화에대응하는새로운국토정책패러다임제시 공간정보의활용과산업화에대한개념정립필요 28

40 - 국토공간을개발대상으로보는차원에서온라인과연계하는제3 공간으로확장할수있는개념재정립이필요 공간활용에관한정책방향이나기본계획은향후공간활용의효율성과효과성을높이기위해서도필요함 - 제4차산업혁명은경제, 사회, 문화, 정치의융복합적작동체계로접근하는특성을띠고있을것임 - 제4 차산업혁명은다양한모습을하게될것이므로다양성을수용하고, 새로운혁신을창출할수있는유연공간체계를확보할필요 글로벌이슈인 4차산업혁명산업구조고도화전략을국토종합계획에반영 - 인공지능, 사물인터넷, 자율주행자동차, 드론, 3D프린터, 에너지저장기술등공간정보신기술의융 복합국토전략마련필요 제5 차국토종합계획은제4 차산업혁명을고려하여유연공간체계를확보한다는취지로접근되어야할것임 국토종합계획에대한통합적방향제시필요 국토의효율적이용 보전에대한방향의제시는향후국토종합계획의방향성제시측면에서의의가있음 미래지향적국토발전패러다임을바탕으로국토이용의경제 사회 문화적파급효과를극대화하기위한개발방향을제시하여야함 이러한방향성이없이는국토의난개발, 중복적투자, 인프라의유휴화로공간효율성이떨어지고, 불필요한비용증가위험이있음 국민삶의질향상에기여하는계획수립필요 지역특성을고려하고지역민의소득증대에기여하며인근지역과상생발전할수있는국토이용계획이필요함 국민의국토이용행태를고려하여국토이용의효율성및국민의삶의질향상에기여하는국토종합계획을수립하여야함 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 29

41 표 2-1 국토종합계획의도전요인과주요이슈 30

42 2. 국토종합계획의성격 1) 비전 지침형 2040 년의미래상에대한거시적비전을보여주어야할것임 분야별장기적인발전방향을제시보다는향후 20~30 년이라는지속가능성을염 두해두고비전을제시하는계획을수립해야함 구체적계획성격보다비전제시형헌장과같은성격의형식이바람직 미래경제 사회적변화와글로벌이슈들을반영하고중앙정부, 지방정부, 주민등다양한이해관계자가함께공유할수있는국토의비전을제시 국토종합계획은미래를예측한국가의청사진이되어야할것이며존재의이유및방향은미래지향적일필요 - 향후의국토는육역내가아닌해양, 사이버공간까지고려할필요가있음 모든것을담기보다전략적방향을제시하는국토종합계획 최대한유연한종합계획을작성하여시대의변화에빠르게적응해가면서각활동주체들의적극성을촉진할필요가있음 성장 개선지향적인성격이아닌성숙, 안정, 즐김, 전통이가치로승화되도록비전에포함시킬필요가있음 미래를준비할수있는비전과전략위주의계획과더불어여건변화에따른유연성을부여할필요가있음 - 국토기본법제10 조및동법시행령제2조및제3조 가이드라인제시적성격 계획의성격과역할이주도적에서선언적, 보완적으로바뀌어야할것이므로 Guideline 의성격강조 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 31

43 - 국토종합계획은각지역들이일관되고조화로운국토발전을위해견지해야될원칙을제시해주는가이드라인으로서큰그림만제시 국토종합계획이가이드라인으로서역할을하기위해서는여러부문계획, 지역계획등을연계하고조정하는전략적방향제시 상충된문제를해결가능하고지방분권과연계한포괄적비전계획 법수준의상위법으로하위행정구역단위의계획들을아우르는포괄적성격을가질필요 - 유권적해석, 갈등을해소할상위법적 포괄적비전을가질필요가있음 - 지방분권형태로제도가변화해갈것이므로세부내용을가지는경우지방분권의진전에방해가될수있을것임 실행적측면의계획보다비전제시적측면을강조하여, 큰개념적목표를제시하는것이바람직 - 질적성장 발전, 저출산 고령화, 외국인증가, 자연환경과삶의질등을토대로한비전제시 - 비전제시는발전 성장, 효율지향적성격의계획보다성장관리, 반성장등효율보다합리, 대안경제내용중심의비전제시필요 국민들의꿈을담은계획 국민들에게꿈과희망을주고, 자긍심을심어주는국토종합계획 - 계획의수립 집행 평가과정등에서시민참여가이루어지려면적극적인여론수렴과홍보가필요 국토종합계획의성격을발전, 경제중심에서다변화시켜성숙, 사회계획을포괄하는광범위한성격으로확대필요 - 국토의물리적계획을넘어사회적규범도포함하는성격으로제시필요 32

44 2) 실천 전략계획형 실천성을담는계획 1990 년대중반이후최상위공간계획으로서의위상과실효성이점차낮아지고있어실천력이요구됨 - 중앙정부의각부처와지방자치단체들의독자적인개발계획수립, 국가균형발전특별법과지역발전 5개년계획등이시행된것이큰이유임 향후국토종합계획은국토전반에대한미래여건변화를전망하고핵심전략과전략별정책과제를제시하여하위계획에반영할구체적계획원칙및기준을제시할필요 - 현재국토종합계획은부문별계획의지침제시가미흡하므로분명한정책목표제시필요 다양한정책목표수용 국토종합계획은다양한분야의정책목표를요구하고있음 - 경제활동의세계화와지역화, 저성장기조의정착, 고령화와장수사회와같은인구구조의변화, 기후변화와에너지위기, 4차혁명의진행과융복합화, 삶의질향상에대한강한욕구, 지진의빈발과재해의증가에따른안전욕구의증대, 한반도정세의불확실성과중국굴기 ( 일대일로정책등 ), 분권화와지방화등 특히이제까지의국토의신규개발에서국토의보존과정비및관리쪽에방점이두어져야할것임 전략계획이자사업계획수립 국토종합계획의주요목표와전략을달성하기위한이른바전략계획 (strategical plan) 을수립 - 각부처와지방정부의장기계획수립고권을최대한부여하면서도국토발전과관리의효율성과일관성을유지할수있는계획수립필요 - 국토종합계획의내용을방향제시적계획인동시에사업계획을병행할수있는 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 33

45 쪽으로수립할필요가있음 3) 이중전략형 비전 지침 가이드라인제시형계획은 20 년주기의비전제시형으로하고, 실천 목표 전략제시형계획은 5년주기중기전략계획을포함한이중전략추진 20년장기계획이므로비전제시형은지침, 가이드라인제시역할 5년단위전략계획형은타유사계획과연계하고평가 모니터링역할 - 지방분권과균형발전전략은제5 차국토종합계획에서도유지될필요가있으므로국가재정운용계획및지역발전 5개년계획과연계하여추진필요 - 국토공간변화에대한평가 모니터링차원에서필요한변수 항목을추가하고이를통해국토변화의추이와평가를진행하는역할필요 상향식과하향식이결합된계획수립 국토종합계획은도계획 시 군종합계획의상위계획으로서지침역할을하지만, 시 도계획들을연계 종합 조정하는기능도매우중요 - 국토종합계획은도종합계획및시 군종합계획의기본이되며, 부문별계획과지역계획은국토종합계획과조화를이뤄야함 국가와지방의협력에의한비전을공유하고, 독일처럼상향식과하향식을결합한계획으로추진필요 장기계획과중기전략계획의수립 중장기비전계획은 20 년을유지하고타계획들과의연계성을고려, 매 5년마다정부정책과연동된중기전략계획수립의연동계획체제도입 - 장기계획이기때문에국내외정세가급변하여실효성이약하다는비판과 10 년으로돌아가자는주장도있음 - 그러나 10 년회귀론은일관성 신뢰성 지속성문제가있으며, 10 년이더라도매 5년마다수정계획이필요함 34

46 그림 2-1 제 5 차국토종합계획의성격 3. 제 5 차국토종합계획의기능및역할 최상위계획지침역할 기본방향, 목표및원칙과기준제시 - 개발국토에서질적으로발전된국토로의변화를가이드할수있는최상위지침계획 미래국토의지속가능한발전을위한계획수립원칙 기준및방향제시역할 - 국토의관리측면에서중요한지침이될수있는역할이되고각종정치적이슈에따라수시로변경되지않도록해야함 상호경쟁적인지역발전이아닌, 자생적인지역발전전략을스스로가개발할수있는지침으로서의역할 - 더이상국가가무엇을해준다는것이아니라, 국민이무엇을스스로할수있게하는가치의전환유도역할 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 35

47 방향제시자 나침반 및정보제공자역할 권영섭외 국내여건변화와세계경제변화흐름에맞추어우리미래국토의향후나아갈방향발전방향제시 - 향후의국토및지역계획, 지역개발의방향, 새로운국토개발의좌표를제시하는기능수행 모든것을담기보다전략적방향을제시하는국토종합계획 - 최대한유연한국토종합계획을작성하여시대의변화에빠르게적응해가면서각활동주체들의적극성을촉진 향후여건변화에따른사회 경제적실태와문제점진단, 국토공간구조와패턴변화전망등다양한국토계획수립 집행 평가에필요한정보제공자역할강화가요청됨 - 저출산, 고령화, 저성장의심화에따른농촌과지방도시의인구감소로인한지방쇠퇴와과소지역문제대응방향제시 제 4차산업혁명과같은사회적변화를반영한계획으로서장기적전략및방향제시역할필요 시스템통합자역할 미래로갈수록종합통합시스템적사고가중요하여지역부문계획간상관관계를공간계획인최상위국토종합계획에서반영하고정합성유지 - 현재는각분야별계획이각각별개로운영되고있음 대도시 중도시 소도시 소도읍 ( 농촌도시포함 ) 등의도시위계에따른적절한공간배치와특화된도시및산업기능의분담을통한국토의효율적발전을추구 국토전체계획과지역계획간의연계성을강화하는역할을수행하여지역계획들이소외되지않도록해야할것임 - 국토종합계획의신뢰도와실천성을강화하기위해서는다른계획과연계성을강화할필요가있음 - 각종개발, 도로, 경관, 건축등관련국가단위의계획내용을포괄하면서 36

48 상호조율하는역할, 특히각분야별계획연계기능을가져야함 각종개발계획들은국토종합계획에연계되어야하고, 계획들간의역할분담이 이루어져야하며이는주무부처의정부내위상과도관련이있음 지방분권의시대에지역발전을촉진시키는지자체계획의가이드라인역할 중앙정부와각지역의협정 (agreement) 으로서의국토종합계획역할 - 국토종합계획의수립과정에서지방자치단체와의협력및상호작용강화 국토종합계획은국토에관한최상위국가계획으로서관련하위계획에지침을제공하는역할담당필요 - 과다한목표인구설정은개발지향적 확대지향적도시계획의원인이됨 - 도시화율, 수도권인구비중, 1인당공원면적, 매출액대비기업물류비등이제시되어있지만인구규모지표는없는실정임 - 제5 차국토종합계획에서는인구규모지표를제시함으로써하위계획에대한지침역할을담당할수있어야할것임 계획의기능과역할도전국의각시도와시 군에서실질적으로연계되어국토의균형발전이될수있는지방성장의가이드라인제시필요 - 지방자치가되면서오히려국가적인정책을일관되게추진하도록할수있는국토종합계획체계가더욱요구되고있음 - 계획의일관성또는정합성 (consistency) 이라고불리우는원칙이제시될필요가있음 국토종합계획에서수행해야하는중요한역할은지방정부들에게계획및정책방향에대해서가이던스를제시하는것임 - 지방정부가계획 정책수립시기획기능이취약하고, 단체장의개인적성향에의존하는경향이많이있음 - 국토종합계획에서적절한가이드라인이없으므로실질적으로참고하고, 인용할수있는가이드라인이필요 - 국토종합계획이큰얼개를제시해주는기능을충실하게한다면, 지자체에서관할구역내계획을수립하고진행하는데용이하고비용도절감가능 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 37

49 - 영국은중앙정부가 Planning Policy Guidance(PPG), Regional Planning Guidance(RPG), Circular( 회람 ), Notice 등으로지방정부에게국토종합계획 차원에서제시 초지역 범국가지역 낙후지역등관리지원역할 남북통일에대비하면서, 대외지향적이고전략적관문으로서의기능과역할부여 도시용지, 농경지, 자연녹지, 환경보전용지등국토의질서있는적절한토지이용체계의확립 국민생활을선진국형으로유도하는역할 국민과시민들의일상생활의변화와행복지수를증대할수있는국민생활 공감형계획으로기능해야할것임 개발연대보급한인프라정비 개선역할 국가경쟁력강화를위한도로, 철도, 공항, 항만, 산업입지등기본적인인프라의중 장기적배치와구축 지자체차원의인프라유지관리, 국가차원의인프라관리가지속되어야할것이므로국토종합계획은정비 개선 관리역할을수행 국가경쟁력강화수단으로서의역할 지역간기능적인연계와특화, 물류와교통의향상등을통한국가경쟁력의핵심요소를제시할수있는기능을수행 지역의발전을고려하면서도, 국익을우선적으로생각하는계획이되어야할것임 38

50 그림 2-2 제 5 차국토종합계획수립방향 구분기존국토종합계획제 5 차국토종합계획 계획수립 추진방식 중앙집중식 분권적 자율적 방향국토개발국토관리 기능 청사진제시 최상위계획지침 ( 기본방향, 목표및원칙과기준, 전략 ) 수단산업화국가경쟁력강화 역할 청사진 나침반 ( 방향제시자 ), 조종타 : 길, 방향제시 시스템통합자 내용정부추진 지자체계획의가이드라인 개발단위행정구역단위개발초지역, 범국가지역, 낙후지역등관리 인프라 인프라공급 확충로드맵역할인프라공급형 개발연대보급한인프라정비, 개선로드맵역할국민생활공감형 거버넌스통제와지시촉진과지원 시계 단기 장기 미래의불확실성과위험에사전대비하여방향과속도조절, 장기적시계확보국토의장기적인발전방향제시역할 관리체계 - 각부문계획간연계 조정 종합등시스템통합자역할 상위적관리체계확보 제 2 장제 5 차국토종합계획의필요성및역할 39

51

52 CHAPTER 3 미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 01 미래여건변화 제 5 차국토종합계획의기본방향 53

53

54 CHAPTER 3 미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 1. 미래여건변화 1) 인구전망 (1) 총인구전망 총인구는 2031 년까지증가하다그이후감소 총인구는 2015 년현재 5,101 만명에서 2031 년 5,296 만명으로지속적으로증가하다감소하여 2040년에 5,220만명으로추계 고령인구 (65 세이상 ) 는 2015 년에 654 만명에서지속적으로증가하여 2040 년에는 1,712 만명으로추계되며, 고령자비율도 2015 년에 12.8% 에서 2040 년에 32.8% 로급격히증가 ( 통계청, 2016) 그림 3-1 장래인구추계 년 자료 : 통계청, 장래인구추계 : 2015~2065, 보도자료 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 43

55 (2) 시 도별인구전망 대도시의인구는감소하고충청권의인구는증가하는추세를보여줌 서울, 부산, 대구, 전남은 2013~2040 기간중인구감소가지속될전망 2013~2040 년기간중세종, 충남은인구가계속증가 그림 3-2 시도별인구성장률 (%) 2013 년 2025 년 2040 년 자료 : 통계청, 장래인구추계시도편 (2013~2040), 보도자료 생산가능인구는 2040 년모든시도에서구성비가 60% 미만으로낮아질전망 전국생산가능인구 (15~64 세 ) 는 2016 년 3,704 만명 (72.9%) 를정점으로감소하여 2040년에는 2,887만명 (56.5%) 수준에이를전망 2013 년생산가능인구구성비가전국 (73.1%) 보다높은시 도는서울 (76.4%), 울산 (75.0%), 인천 (75.2%) 등 고령인구 (65세이상 ) 비율은 2040 년모든시 도에서 25% 초과 고령인구비율은전국적으로급속하게증가하고있으며, 특히, 전라남도 (41.1%), 경상북도 (40.3%), 강원도 (39.0%) 가높은비율을나타냄 세종특별자치시 (25.7%), 울산광역시 (28.0%) 등대도시및경기도 (28.5%) 의고령인구비율이낮게나타남 44

56 (3) 북한인구전망 북한총인구는 2040년까지지속적으로증가 총인구는 2010 년에 2,418 만명에서 2037 년 2,653 만6 천명으로정점에이르고, 2040년 2,651만명으로감소 - 북한총인구는 2010 년현재 2,418 만7천명으로남한인구 (4,887 만5천명 ) 의 49.5% 수준임 - 매년북한인구가남한보다더많이늘어남에따라 2014 년부터는북한인구가남한인구의절반 (50.1%) 을넘어설전망 북한은 2003 년에 65 세이상인구가전체의 7.2% 를차지해고령화사회진입 고령인구 (65 세이상 ) 는 2010 년에 218 만명에서 2040 년에는 477 만명으로증가 고령자비율도 2010 년에 9.0% 에서 2040 년에 18.0% 로증가할것으로전망됨 그림 3-3 주요기관별북한인구추계총인구비교 자료 : 통계청, 북한인구추계 : 1993~2055, 보도자료 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 45

57 2) 미래여건변화와국토분야주요이슈 (1) 인구 사회측면 인구사회측면에서는저출산 고령화로인구감소, 1인가구증가, 개인화, 주택시장변화등진전 - 생산가능인구감소, 인구감소지역증가, 쇠퇴지역증가, 신규개발수요감소, 축소되는지자체 ( 면 리단위 ) 출현등우려 - 1인가구가증가하고개인화되어신규주거및공간환경수요가증대 표 3-1 인구 사회측면여건변화와대응과제 현재와미래미래트렌드 기회 영향요인 위협 국토분야주요이슈 대응과제 인구감소 인구구조변화 - 고령화사회 가구구성변화 - 1 인가구증가 : 개인화, 다지역거주 주택시장변화 인식 행태 가치변화 : 삶의질 행복 여가 건강 개인 가치중시 양극화와갈등심화 다양화 다문화 저출산 초고령화사회진입 무자녀 독신증가 생산가능인구감소 : 경제활력저하 갈등심화 다문화가구증가 범죄증가 외국인노동자유입증가 신규개발수요감소경제활력약화인구감소지역 ( 도시 ) 축소지역 ( 도시 ) 증가고령화지역 도시증가쇠퇴지역증가대규모신규인프라공급및산단주거단지개발수요감소지역간 계층간 세대간갈등심화노후주택증가 1 가구 2 주택증가신규주거및공간환경수요증대다민족거주지와의갈등고조 대도시집중과주변지역쇠퇴 지방중소도시쇠퇴 ( 도시내버려진땅 ) 과소화 ( 쇠퇴 ) 지역재생 ( 재활용 ) 과인프라대책 농 산 어촌의여가공간화 국토공간의다양한이용 토지이용복합화 압축도시화 노후인프라재생 자료 : 연구진작성 46

58 그림 3-4 인구 사회측면의현재와미래 ( 예시 ) 자료 : 이창훈, 제 4 차국가환경종합계획, 국토연구원 전문가특강자료 ( ) 재인용 자료 : 조현승, 서비스산업현황과향후정책과제, 국토 연구원전문가특강자료 ( ) 그림 3-5 인구감소관련다양한지표 ( 예시 ) 자료 : 이희연, 국토의여건변화전망과향후정책과제, 국토 연구원전문가특강자료 ( ) 자료 : 이희연, 국토의여건변화전망과향후정책과제, 국토 연구원전문가특강자료 ( ) 자료 : 전의찬, 신기후체제와에너지전환시대의국토계획과제, 국토연구원전문가특강자료 ( ) 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 47

59 (2) 경제적측면 경제적측면에서는저성장추세심화, 산업구조변화, 글로벌화등진전 - 저성장추세심화시신규투자감소, 인프라노후화 쇠퇴화우려 - 한편, 산업구조변화, 지식기반경제화등으로신경제분야발전, 기존시설의효율성증대요구, 신규투자의대도시집중, 성장지도변화에대응필요 표 3-2 경제적측면의여건변화와대응과제 현재와미래트렌드 기회 영향요인 위협 국토분야주요이슈 대응과제 저성장경제통합글로벌화산업구조변화지식기반경제화 경제의글로벌화세계경제지도변화신경제분야발전한중 한일인접지역간초국경경제통합등장사회적기업활성화 양극화 ( 고용 소득계층 산업구조 ) 저성장고착화재정불균형높은실업률대량실업자산버블 신규투자감소인프라노후화 쇠퇴화공유경제확산 신규투자의대도시집중성장지도변화 ( 동남권에서서해안및인접내륙지역 ) 그림 3-6 경제성장의둔화 ( 예시 ) 자료 : 이창훈, 제 4 차국가환경종합계획, 국토연구원전문가 특강자료 ( ) 재인용 자료 : 장석인, 미래산업구조변화전망과정책과제, 국토연 구원전문가특강자료 ( ) (3) 기술적측면 기술측면에서는 4 차산업혁명진전, 정보의료기술의발달, 초고속교통기술수 단 무인기술보급확대등진전 48

60 - 주력산업의쇠퇴, 노후공업지역 산업단지 중후장대형산업도시쇠퇴, 물동량감소, 항만도시쇠퇴등우려 - 신산업대두와입지패턴변화, 시공간제약극복의입지행태증가, 국토스마트화가가속화될전망 표 3-3 기술적측면의여건변화와대응과제 현재와미래미래트렌드 제 4 차산업혁명 융복합신산업의료기술의발달정보기술의발달 ICT 및산업기술혁신첨단교통기술 무인기술 센서기술 초고속교통기술수단첨단과학기술의발달과융복합화 기회 영향요인 신산업의등장로봇 바이오산업발전산업구조재편교통기술의발달이동속도증가, 거리단축장수사회시공간제약극복 위협 주력산업의쇠퇴항만의물동량감소사이버공격일자리감소 (80%) 국토분야주요이슈 새로운입지행태등장에따른국토공간변화노후공업지역, 노후산업단지의쇠퇴지방공업도시의쇠퇴항만도시의쇠퇴농 산 어촌, 낙후지역의부활중후장대형산업 ( 철강 조선등 ) 쇠퇴에따른도시쇠퇴물류이동체계변화 대응과제 임해산업도시위기관리제 4 차산업혁명과신산업입지대응노후공업지역및산업단지재생첨단인프라공급과교통 물류혁신농 산 어촌낙후지역의부상 자료 : 연구진작성 그림 3-7 제 4 차산업혁명과물동량감소 ( 예시 ) 자료 : 조현승, 서비스산업현황과향후정책과제, 국토연구원 전문가특강자료 ( ) 자료 : 김근섭, 항만물류산업의과거, 현재, 미래, 국토연구원 전문가특강자료 ( ) 재인용 (4) 기후환경측면 기후환경측면에서는이상기후, 폭우, 지진등자연재해증가, 에너지 자원고갈, 건축물과교통수단탄소저감요구증대, 황사 미세먼지 스모그등환경오염증가 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 49

61 - 피해지역회복력증진및방재형국토문제, 신재생에너지입지수요증가, 에너지절약형국토, 신기후협정에대응한국토체제정비등이요구 - 대체 신재생에너지증대, 탄소저감요구증대로국토의클린화, 에너지절감형국토전망 표 3-4 기후 환경측면의여건변화와대응과제 현재와미래미래트렌드 기회 영향요인 위협 국토분야주요이슈 대응과제 기후변화지구온난화에너지부족 에너지원변화지진 태풍 가뭄 홍수 폭염 폭설등자연재해증가 대체 신재생에너지증대, 클린화농수산물변화 에너지 자원고갈환경오염증가온난화자연재해 재난증가불확실성증대기상이변온실가스배출증가물부족기후변화적응실패원자력안전문제생물다양성위기국민생활안전요구증가 국민의생명과생활보장, 안전요구증대건축물과교통수단탄소저감요구증대농업지도변화재해 재난지역증가 ( 수몰지역등 ) 지진, 산사태, 태풍피해, 해수면상승등피해지역경제적 물리적회복력증진 방재능력강화압축개발 컴팩트국토에너지절감형국토에너지절약형도시구축 자료 : 연구진작성 그림 3-8 기후변화와피해비용전망 ( 예시 ) 자료 : 이창훈, 제 4 차국가환경종합계획, 국토연구원전문가 특강자료 ( ) 재인용 자료 : 이창훈, 제 4 차국가환경종합계획, 국토연구원전문가 특강자료 ( ) 재인용 50

62 (5) 정치적측면 대내적으로지방분권화, 국민 시민 주민의식변화, 정치여건변화, 대외적으로남북관계변화, 동북아정치경제역학관계변화전망 - 중앙과지방간갈등, 지역간갈등심화, 주변국과의지정학적갈등우려 - 남북관계변화등으로갈등을예방할수있는국토경영및관리요구증대, 남북통합및대륙지향의국토발전수요등이증가 표 3-5 정치적측면의여건변화와대응과제 현재와미래미래트렌드 지방분권화국민 시민 주민의식변화정치여건변화남북관계변화통일 ( 변수, 상수 ) 동북아정치경제역학관계변화 기회 남북간교류협력증대글로벌거버넌스초국경적협력분권화추세참여활성화 영향요인 위협 지역간갈등비자발적이주주변국과지정학적갈등 국토분야주요이슈 중앙과지방간갈등토지수용등곤란남북갈등수평적협력관계구축초국경협력거버넌스구축남북통합국토및대륙지향의국토정책수요증대 대응과제 중앙과지방간갈등관리정부역할재설정통일대비국토전략마련 자료 : 연구진작성 그림 3-9 중국경제력의성장과공간에의영향력 ( 예시 ) 자료 : 이창훈, 제 4 차국가환경종합계획, 국토연구원전문가 특강자료 ( ) 재인용 자료 : 연합뉴스, 2015, 중국 일대일로 큰그림 개국 참여유도, 보도자료 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 51

63 (6) 패러다임과사회경제변화종합 제5 차국토종합계획기간의사회경제는과거와는완전히다른새로운성장시스템이작동할가능성이높음 - 특히외부적환경요인이중요한데 4차산업혁명 ( 인공지능, ICT 와제조업의융합 ) 과에너지혁명이새로운성장시스템의동인으로작용 - 내부적으로는이를반영한새로운사회경제시스템구축이필요함 그러나우리내부적현실은아직사회적공감대 동의가이루어지지않은상황이나새로운성장시스템을구축하기위해서는방향과전략등이과거와는완전히달라질필요가있음 - 우선수출주도형불균형성장은중국과신흥국의등장으로수출이한계에봉착하여수출과내수의균형 동반성장정책으로선회할필요 - 수출주도형경제성장전략보다는소득을높이는소득주도형경제성장전략으로관광산업등서비스산업을육성할필요 - 제조업만을육성하던전략에서제조업과서비스업의동반성장전략이필요하며, 서비스업수출기회를마련하고서비스업일자리창출긴요 그림 3-10 패러다임과사회경제변화 구분 기존패러다임 패 새로운패러다임 시스템 기존의성장시스템 러 새로운성장시스템 국토종합계획 제1차국토종합개발계획 ~ 다제4차국토종합계획임 제5차국토종합계획 변 1차 ( 증기기관 ), 2차 ( 전기 ), 4차산업혁명산업혁명화대외 3차 ( 전자, ICT) 산업혁명 ( 인공지능, ICT와제조업융합 ) 대내 에너지유한화석에너지 무한청정에너지기반 ( 태양, 수소등 ) 방향수출주도형불균형성장수출과내수의균형성장 성장전략수출주도형경제성장전략소득주도형경제성장전략 산업육성제조업육성제조업과서비스업의동반성장 수출분야제조업수출서비스업수출 비즈니스모형중앙집중형공급자중심분산형수요자중심 일자리생산일자리중심서비스업일자리중심 자료 : 연구진작성 52

64 2. 제 5 차국토종합계획의기본방향 1) 국토공간과국민삶의질 사회경제여건변화를반영하여새로운성장패러다임에맞는국토공간구조와인프 라및거버넌스구축이필요 국민생활체감형 국민참여형계획수립 국민의삶의질적향상, 행복지수의제고등을고려하여국민생활체감형방향에서계획수립이필요함 저출산, 고령화, 단독가구의증대및개성과개인중심의라이프스타일에대응하는맞춤형정주기반및삶의공간창출 - 제 5차국토종합계획기간동안에는사회적가치관의다원화및개인적삶의중시에따른맞춤형다양한정주여건에대한수요증가 - 더불어독신가구의증대와사회기능의분화로개인적소외극복을위한새로운형태의공동체삶의스타일및정주여건에대한수요증대 최근주민체감형계획및정책이강조되고주민참여및소통의중요성이높아지고있으므로계획수립과정에서이를실천할수있는다양한프로그램을마련할필요 - 계획수립과정에주민이직접참여하여국토공간의미래와주요과제를함께고민하는과정을도입할필요 초국경적물적, 기능적연계와교류확대및초국경적국토경영과관리거버넌스체제강화 재생에너지, 운송기술혁신과인터넷 인공지능등 ICT 기술혁신은산업화시대의거리와시간제약의극복이가능한반면 정보와인적, 물적교류의공간적범위는초국경적으로확대되고있어이에대응하는초국경적교류촉진을위한물적, 인적및기술적기반확대 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 53

65 글로벌한시각에서유라시아대륙철도, 공항등을활용한계획수립필요 통일시대의국토계획, 글로벌한반도네트워크시대국토전략이마련되어야할것임 제5차국토종합계획에서는남북한의사회적통합과국토의통합개발에대비한국토계획의비전과목표및추진전략이새롭게제시되어야할것임 제5차국토종합계획은남북관계의개선등을고려하여북한과남한의조화로운발전을고려하고, 통일시대를대비해나갈수있는방향에서계획수립필요 기술적으로는 3가지정도의시나리오에의해작성되어야할것임 - 1) 현상태의유지단계, - 2) 유형, 무형의교류나교역, 이동등을전제로한단계, - 3) 계획기간중실제로통일이이루어진경우등 통일한국에대비하여주도적으로 북한발전구상, 통일시대국토이용계획의가이드라인과정책적인추진전략필요 - 예컨대, 통일대비북한주민정주기반조성방안마련필요 새로운영역즉남한과북한의사회적통합 ( 남북통일 ) 을고려하고남 ( 南 ) 과북 ( 北 ) 을연계하기위한계획들이제시될필요 - 이를위해아시안하이웨이, 한반도초고속교통물류망의건설, 에너지인프라연계망의구축등이마련되어야함 성장없는진보를위한국토종합계획, 도시및노후인프라재생 세계경제의메가트렌드를고려할때지난성장시대와는달리고령화, 인구감소라는새로운여건에부응하는국토통일시대의국토종합계획의방향재정립 인구감소, 외국인증가를동시에포괄하는국토종합계획의목표도출 - 인구감소를현실적으로수용하며, 이에부합하는시설그리고미래의개선방향을고민 54

66 - 외국인을노동자임과동시에미래공존자로인식의변환과물리적계획에서이를포용하는고민필요 - 인구과소지역, 인구소멸지역등에대한대책이거시적차원에서마련되어야할것임 산업시대노후국토기반의재생과지능화촉진 - 제 5차국토종합계획기간중에는산업화기간중건설된주택과도시그리고도로, 상하수도, 항만, 각종용수시설, 송유관, 및전력공급시스템등인프라의재생과지능화를추진하여국토기반의노후와혁명적기술변화에대응 - 이를위해서는지역재생, 도시재생, 환경재생등의영역에대한국토종합계획적인정책방안을제시하여야할것임 그림 3-11 패러다임변화에따른국토이용변화 구분기존패러다임패새로운패러다임제1차국토종합개발계획 ~ 러국토종합계획다제5차국토종합계획제4차국토종합계획임컨셉개발 ( 공간 ) 국토변이용 ( 사람, 인간 ) 국토수출 제조업중심생산국토화여가 휴양 관광서비스국토 국토공간조 도시공간 농 산 어촌과지역개발 국토 도시 토지이용 대륙과단절된섬 초국경적개방형네트워크 거대도시권지향국토공간 양적신규개발 확충 외부의존형건조환경조성 수도권과지방 농 산 어촌의쇠퇴 피폐와공동화 소도읍포함국토공간 기존시설의재생등질적혁신 독립적자족형건조환경조성 공간계층별다차원적지역 농 산 어촌의신정주체계형성 경제적가치 사회적가치 용도분리의배타적토지이용 용도통합의복합적토지이용 신기후체제 ( 파리협정 ) 에서제시한온실가스감축에다가갈수있는구체적인공간계획지침필요 정부에서제시한온실가스감축량이현실적으로달성불가능한수치라는의견이다수인상황 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 55

67 - 에너지절약형공간계획수립을일반적인대안으로제시하고있으나, 개별개발계획시에는개발이익최소화및환경, 경관상의중저밀개발을지향하고있는것이도시계획의현실임 제5 차국토종합계획은지속가능한환경보전, 지속가능한발전, 지속가능한삶을담보시켜나갈수있는방향으로수립이필요함 - 도시공간에서는독립적 자족적건조환경조성으로에너지절약형도시공간창출 - 농어촌지역에에너지절약형 집단형신정주체계마련등다차원적적용 기존의지속가능한국토종합계획의기조를보다강화하여파리협약등을고려한저탄소국가정책을국토종합계획상에반영할필요 - 친환경에너지정책의구현을위한국토공간정책을제시 - 저탄소시범도시의조성지원방안마련 2) 인프라 제4차산업혁명과국토관리방향 제5 차국토종합계획은 4차산업혁명의도래를준비하는측면을고려하여국토보전과관리방향도설정할필요가있음 - 빠르게변화하는기술변화를국토종합계획에접목하고수용할수있도록지능형 첨단인프라, 주거, 도시및국토기반구축 제5 차국토종합계획기간중에는사물과사물, 사물과인간의실시간교호작용에의거하여지능형으로작동되는주거, 여가, 문화, 생산및분배공간과시설의확충기반구축 - 신교통수단, 에너지, 정보통신기술진전에따른국토관리등 재난을대비한국토종합계획 최근의빈번한지진영향을포함하여다양한환경변화와이에따른재해에대비한큰틀의대응 대비를제시 - 각종재난등을대비한공공인프라계획의기본방안을정리하고이를구현하기 56

68 위한가이드라인및정책방안제시 국토계획상재난방재안전시설의지역별조성방안을제시 실수요창출형인프라공급 고속도로등국가 광역인프라에서실수요창출형인프라공급으로방향전환 물동량감소에대비한항만과항만배후지활용계획 저성장, 제조업물동량감소로컨테이너항만과항만배후지쇠퇴우려 급성장하고있는관광수요에대응하기위해서는크루즈항만으로전환모색등 그림 3-12 패러다임변화와인프라부문 구분 기존패러다임 패러 국토종합계획 제1차국토종합개발계획 ~ 다제4차국토종합계획임 신규 양적확대 확충위주 변화 인프라공급 재생 관리 새로운패러다임 제 5 차국토종합계획 재생 질적 스마트인프라 국가 광역인프라 ( 예 : 고속도로 ) 지역 생활권인프라 ( 지역간연결도로 ) 국내자족형인프라 초국경적개방형인프라 예 : 컨테이너항만 예 : 크루즈항만 3) 계획환경과거버넌스 분산적 분권적 자족적국토공간구조형성과거버넌스체계구축 분산적 자족적국토공간구조의형성 - 제 5차국토종합계획기간중중앙집중형에너지공급, 산업생산과분배체계의영향력이서서히감소되고분산적 자족적에너지공급과생산및분배시스템이증대될것으로예상됨 - 따라서현재의집중적중앙시스템의존적국토공간구조의틀에서벗어나장기 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 57

69 적으로분산적 자족적국토공간구조구축을위한장기적재편방안제시 중앙집중적조직과권력의약화와분산적조직과권력의증대에따라중앙과지방간의수직적관계에서벗어나다차원적 수평적연계와협력의증진 - 분산적지역조직상호간의연대와협력증진을위한거버넌스체제의강화방안마련 획일적인지역정책에서벗어나차별적인정책으로전환되기위해서는국토종합계획에지방의전문가, 민간부문전문가들도참여시킬필요가있음 - 다양한분야 공간계층에서자율적으로계획수립에참여할수있는환경을마련하는것도필요 지방의자립적성장 지역공동체활성화를통한국토계획 지방의가치를높이는방안으로삶의질에대한인식을높이고확대 - 한국적특징을보존, 복구하여지방경제를전통에기반한방문객유치로활성화 도 농교류등을통한도시와농촌지역의네트워크화강화및마을공동체의육성을통한국토개발주체의형성제시 - 새로운삶의방식에영향미칠주민들의지역별경제활동, 사회활동, 문화활동, 정치특성등을반영할수있는분권형공간공급체계를반영 국가의최상위계획으로서위상강화를위한과학적 모니터링기반하위계획검토 하위계획들은국가의최상위계획인국토종합계획과의부합여부를검토하는국토계획평가를수행함 부분별최상위계획과하위계획 (ex. 도종합계획등 ) 을대상으로계획방향및계획의실현정도등모니터링 평가를통하여국토종합계획수립시기초자료로활용함으로써실체적인계획수립에이바지 과거계획목표시기가정해진고정계획이었다면향후에는예측시스템을구축하고그에근거한 20년의계획기간을유지하는연동계획시스템 (2020~2040, 58

70 2026~ ) 으로전환 절충식계획 제5 차국토종합계획은변화가극심한예측불가능성에직면하여과거와같은하향식 (Top Down) 이아니라하향식 (Top Down) 과상향식 (Bottom Up) 방식의절충에의해계획수립필요 국토종합계획은하위계획들이하향식에의한획일화에서벗어나상향식을통한다양한 차별화된지역계획들을유도할필요 - 더나아가지역계획간의연계를강화시켜나가는방향으로수립해나갈필요가있음 - 지역 ( 지방 ) 주민들이국토종합계획수립에의해서변화과혜택에기여할수있는방향으로나가야할것임 물리적인프라위주의계획에서소프트웨어적이며프로그램적계획도포함해야할것임 그림 3-13 패러다임변화와계획환경과거버넌스부문 구분기존패러다임패러제1차국토종합개발계획 ~ 국토종합계획다제4차국토종합계획임변획일적지역발전정책화 새로운패러다임 제 5 차국토종합계획 공간계층별차별적지역발전정책 거버넌스 행정구역단위지역협력체제 자율적 다원적지역연대 협력체제 계획환경 논리 규범기반정책예측가능성획일화외삽에근거한고정계획 데이터 분석기반과학적정책변화극심한예측불가능성증대다원화예측시스템에근거한연동계획 제 3 장미래여건변화와제 5 차국토종합계획의기본방향 59

71

72 CHAPTER 4 국토공간구조와경쟁력강화 01 한반도 동북아여건변화, 미래전망및국토정책과제 국토공간구조의미래상과정책과제 도시지역의정주여건 농 산 어촌지역 113

73

74 CHAPTER 4 국토공간구조와경쟁력강화 1. 한반도 동북아여건변화, 미래전망및국토정책과제 1) 동북아안보 경제변화추이와현황 (1) 동북아안보 경제여건변화 냉전종식과동북아경제협력확대 중국경제의부상과일본, 한국, 러시아등동북아관련국의위상저하 년구매력지수기준 GDP 에서중국은한국의약 10배, 일본의 4배, 러시아의 5배규모임 1990 년대이후한 일양국기업의대중국투자확대로동아시아지역생산네트워크를형성하였으나중국경제의급성장으로일부산업에서의국가간경쟁점차심화 한 중 일인적, 물적교류의급속한확대로이를지원하는수송인프라확충과통관, 출입국절차등제도적환경정비는부분적으로달성 동북아의이러한전반적경제협력추세에도불구하고중국동북 3성, 러시아극동, 몽골로구성된한반도북방지역은저개발을벗어나지못하고있음 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 63

75 표 4-1 동북아경제현황 2015 국가 면적 (1000 km 2 ) 인구 ( 백만 ) 구매력지수 GDP ( 십억달러 ) 시장환율 GDP ( 십억달러 ) 구매력지수 1 인당 GDP ( 달러 ) 수출 ( 십억달러 ) 수입 ( 십억달러 ) 중국 9,597 1,387 19,390 10,980 14,120 2,270 1,596 동북지역 1) , _ 한국 ,849 1,377 36, 북한 일본 ,830 4,123 38, 몽골 1, , 러시아 17, , 극동러시아 2) 6, _ 동북아 ( 극동러시아만포함 ) 한반도 + 북방지역 3) 17,928 1,597 26,346 16,592 _ 3,468 2,671 9, ,623 6,556 _ 1,278 1,171 주 1): 동북지역인구는 2014 년도수치이며, GDP 는 2014 년중국전체의점유비중 8.6% 를적용하였고, 수출입액수는 2014 년도수치임 ; 2) 극동러시아의인구는 2014 년수치이며, GDP 는 2012 년러시아연방에서의점유비중 5.4% 를 적용하였고, 수출입은 2014 년수치임 ; 3) 중국동북지역, 남북한, 몽골, 극동러시아만포함 자료 : CIA World Factbook(online), 대외경제정책연구원 (2014), 박정호 (2016) 중국의부상과동북아의유동적질서 중국의아시아경제중심성강화와한, 일양국의대중국경제의존도증대라는비대칭적구도발생 1) 중국연해부거대도시권의부상으로동북아대도시간경쟁과협력증대 - 중국경제부상의핵심은 2010 년대초반까지동부연해지역의발전때문임동부연해중에서도 3대거대도시경제권인주장델타, 창장델타, 그리고베이징 - 텐진- 허베이지역의역할이지대하였음 이들 3대거대도시경제권은일본의간토 ( 關東 ) 권이나긴키 ( 近畿 ) 권, 한국의수도권과동남권을상회하는경제규모와한 일대도시권에근접하는혁신역량을갖춰나가고있는것으로평가 2) 1) Kim(2011) 및 Denny(2012) 참조 2) Kim(2012). "The rise of coastal China and inter-regional relations among core economic regions in East Asia," Annals of Regional Science 48(1):

76 반복되는남북간긴장완화- 경색주기 화해와협력에관한포괄적 남북기본합의서 를 1991 년에체결 2000 년남북정상회담으로남북교류협력이시작, 남북교류와협력에대한기대상승 2004 년개성공단시범단지준공으로남북교역확대기에진입 2007 년남북정상회담을개최하고남북당국은 서해평화협력특별지대, 조선협력단지, 개성공단 2단계개발, 백두산관광및직항로개설, 개성- 신의주철도및고속도로개보수 등다양한남북협력프로젝트에합의 2008 년금강산관광이중단되고, 2009 년북한 6자회담불참및 2차핵실험을감행, 이후북한의대중국무역의존도는급속히증대 2005 년이후북한의대중국교역의존도증가, 2014 년도부터 90% 를상회 2010 년대박근혜정부에서는나진 -하산물류사업에참여, 2016 년 1월북한의 5차핵실험으로개성공단폐쇄, 이어서나진- 하산물류사업도중단 대화 협력또는제재 압박의 stop-and-go 정책 한 미양국에서최근에는압박론쪽으로무게이동, 한국의대북정책은이명박 박근혜정부의압박과대화병행또는압박으로전이 이러한 stop-and-go 정책은사업적측면에서상당한매몰비용 (sunk costs) 의발생, 위험회피 (risk-averse) 경향강화 동북아안보불안과지역통합의지체 2010 년이후남북관계경색과대립이후중국은경제력을토대로러시아, 몽골등과의협력을강화하는동시에완충지역북한에대한최소한의지원은계속하는입장을견지하면서, 동북아의안보 경제구도를자국에유리하게조성하고자노력 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 65

77 공동의비전이결여된동북아초국경개발협력 1990 년대이후다양한초국경개발협력에대한제안이나왔으나, 낮은신뢰와연계인프라및제도적환경미비로성과를거두지못하고있음 3) 다만국제연합개발프로그램 (UNDP) 에서주관해오고있는두만강유역개발은개발협력에서최소한의투명성과다자간협력의제도적기반을다짐 최근중국은일대일로 ( 一帶一路 ) 구상의일환으로중몽러 ( 중국, 몽골, 러시아 ) 경제회랑조성을시작하고, 자국중심적초국경개발에서관련국모두가전략적인식을공유하고협력한다는원칙을강조 4) (2) 여건변화에대응한국토정책의전개와한계 국토교통부는제3 차국토종합개발계획부터제4 차국토종합계획수정계획에이르기까지 20여년의기간동안한반도와동북아의긍정적여건변화를선제적으로반영하기위해노력 금강산, 개성공단, 접경지역개발등은한시적으로통일에대비한긍적적정책방향을제시 미래여건변화반영노력에도불구하고상황의가변성을충분히담아내지못하는한계를노정 안보변수에대한고려부족으로미래여건변화전망을지나치게낙관적이고안일하게작성 새롭게작성되는국토종합계획에서는단순히미래의장밋빛비전제시가아닌향후 20~30 년동안실현가능한미래를담아내는정책과제와방법론을제시하는것이필요 3) Gilbert Rozman(2011). 'Subregional Development and Community Building,' WB Kim et al editors, ibid. 4) 范丽君 (2015) 참조 66

78 표 4-2 국토종합계획중한반도 동북아분야내용 구분 작성년도 기본방향 남북협력 동북아협력 제 3 차국토종합개발계획 ( ) 제 4 차국토종합계획 ( ) 제 4 차국토종합계획수정계획 ( ) 제 4 차국토종합계획수정계획 ( ) 남북교류 협력단계별로접근 - 접경지역생활환경개선 - 남북교류망정비 - 금강산설악산등남북공동협력사업추진 - 통일후대책강구 남북한교류협력기반조성 - 접경지역종합관리및평화벨트조성 - 남북교류협력거점육성 - 북한자원공동이용및환경협력 - 남북연계교통망복원 - 남북교류협력추진체계강화 - - 동북아상생발전과한반도평화번영을위한협력기반강화 - 평화벨트구축 - 북한경제특구개발남북협력 - 한반도통합인프라구축과자연자원공동개발및관리 - 동북아경제협력거점개발 - 동북아개발공동체형성기반구축 - 동북아소협력권에서의교류협력확대 초국경적경영기반구축 남북교류확대대비기반구축 - 교류협력단계적추진 - 접경벨트발전종합계획수립 - 남북관계진전대비협력과제강구 유라시아태평양시대협력기반강화 - 글로벌교통물류관문국가 - 초국경지역개발국제협력강화 - 유라시아개발공동체구축을위한교통인프라협력 2) 한반도 동북아미래전망 (1) 동북아안보 경제환경변화전망 안보문제의전면대두 2010 년대들어와북한의핵개발과중국의보다적극적인주변외교로지경학 ( 地經學 ) 적요인보다지정학 ( 地政學 ) 적요인이오히려부각되는신냉전구도형성가능성이확대되는상황 5) 5) 보다정확하게는 2008 년열린베이징올림픽과뉴욕월가에서발생한세계금융위기이후중국의대외전략이현상변경을적극시도하는방향으로전환되기시작했다고볼수있음 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 67

79 중국의위상강화, 안보와경제양면에서아시아지역에서의영향력확대 중국은일대일로구상의실현을위해막강한자본력을앞세워주변국과연계, 경제통합을적극추진하고있음 향후에도동북아경제협력은지속되겠지만지정학적변수의대두로동력은다소저하될수도있음 중국과러시아는협력이필수적이긴하나, 우위를점하기위한기싸움으로번질경우경제협력의동력은저하될수도있음 (2) 동북아초국경지역개발의새로운흐름 중국의일대일로 시진핑정부출범이후중국의 21세기거대지경학적구상임 기본적으로는아시아지역의기반시설부족을메우고, 물리적연계를강화하여초국경지역의경제통합을도모 - 대로구상의목적은물적, 인적교류확대를통해지역통합을촉진, 비단길의복원을통해경제교류뿐만아니라인적 문화적교류의활성화, 유라시아지역에서초국경적 초대륙적교역과인적교류를활성화임 - 주내용은육상실크로드와해상실크로드를구축하는것이며, 5가지주요통로를중심으로핵심도시, 주요항만을활용하여 6개의경제회랑을구축한다는계획임 6) ( 그림 4-1 참조 ) 한반도와연접한동북아지역에는 3국간협력을통해중몽러경제회랑을건설하여동북아지역안정과협력을도모 6) 6 대경제회랑은중몽러경제회랑, 신유라시아대륙교경제회랑, 중국 - 중앙아시아 - 서아시아경제회랑, 중국 - 인도차이나반도경제회랑, 중국 - 파키스탄경제회랑, 방글라데쉬 - 중국 - 인도 - 미얀마경제회랑임 (Hong Kong Trade Development Council(2016). The Belt and Road Initiative. ( -Road-Initiative/obor/en/1/1X000000/1X0A36B7.htm) 68

80 그림 4-1 중국의일대일로구상과 6 대경제회랑 자료 : Hong Kong Trade Development Council(2016). The Belt and Road Initiative. ( Road-Initiative/obor/en/1/1X000000/1X0A36B7.htm) 러시아의동방정책 푸틴정부이후러시아는동방정책을통해극동지역개발과아태지역국가들과의협력강화를적극시도 7) 동방정책의핵심은극동지역개발이며, 전략적목표는극동지역의에너지자원과수송로의전략적가치를아태지역과의연계를통해최대한활용 년극동개발부를설립하고 2013 년 2025 극동자바이칼지역경제 사회발전국가프로그램 을수립, 추진중에있음 8) 한국의유라시아이니셔티브 유라시아이니셔티브의목적은역내국가간경제협력을통해교역의외연을 7) 대외경제정책연구원 (2014) 참조 8) 대외경제정책연구원 (2015) 참조 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 69

81 확장함으로써경제활성화와일자리창출기반조성, 북한개방을점진적으로유도하여한반도긴장을완화시키고통일기반마련에있음 9) - 구체적으로는경제협력네트워크구축및활성화, 경제협력거점확보및수요창출, 협력기반조성을제안 한국정부의유라시아이니셔티브는북한의연이은핵실험과미사일도발로그실현기회를확보하지못하고있어향후추진동력을상실할우려가있음 그림 4-2 유라시아이니셔티브 자료 : 동아일보 朴대통령 유라시아단일시장만들자, 동아일보보도자료 ( ) (3) 한반도 동북아미래전망 비교적예측가능한인구및경제여건 중국경제는 2050 년까지평균 5% 내외의경제성장률을보일것으로전망되는한편일본은평균성장률이 1% 대전반에그칠것이고, 한국, 러시아, 미국은 2% 대의성장률을보일것으로전망 9) 기획재정부 유라시아경협및기업진출을위한베이스캠프 - 제 1 차유라시아경협조정위원회개최. 기획재정부보도자료 ( ) 70

82 중국은구매력지수 GDP 에서미국을능가했고, 시장환율 GDP 에서도 2030 년 이면미국을초월할것으로예상되고, 그규모는 2050 년에는구매력지수기준 일본이나한국의약 8 배에해당할것으로추산 ( 표 4-3 참조 ) 표 4-3 국가중국일본한국러시아미국 동북아관련국 GDP 규모및순위전망 단위 구매력지수시장환율 억달러 17,632 38,112 61,079 10,355 26,667 53,553 순위 억달러 4,788 6,006 7,914 4,770 5,994 7,914 순위 억달러 1,790 2,818 7,575 1,449 2,557 4,142 순위 억달러 3,559 4,996 7,575 2,057 3,323 6,610 순위 억달러 17,416 25,451 41,384 17,418 25,451 41,384 순위 자료 : Pricewater Coopers(2015), p. 3, p. 40. 경제의저변을형성하는인구변수에서동북아는점차고령사회로진입하면서노동연령인구감소가보다현저해질것으로전망 ( 표 4-4 참조 ) - 만약남북통일또는남북경제통합이 2030 년이전에이루어진다면, 북한인구의성장으로인구변수에서일본이나중국, 러시아에비해유리한고지를점할수도있음 10) 10) 골드만삭스의 2009 년보고서에의하면남북한이중국과홍콩식의점진적통합을이룬다고가정했을때통일한반도는 2040 년경거의일본의경제규모에육박할것으로추정한바있음 (Goldman Sachs, 2009) 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 71

83 표 4-4 중국한국북한일본몽골러시아 동북아인구및노동가능인구전망 국가 인구 1,376,049 1,415,545 1,348,056 노동연령인구 1,007, , ,520 인구 50,293 52,519 50,593 노동연령인구 36,654 33,128 27,026 인구 25,155 26,701 26,907 노동연령인구 17,431 18,230 17,430 인구 126, , ,411 노동연령인구 76,960 68,892 55,052 인구 2,959 3,519 4,028 노동연령인구 2,004 2,349 2,563 인구 143, , ,599 노동연령인구 100,251 88,559 78,943 자료 : United Nations Department of Economics and Social Affairs/Population Division (2015). World Population Prospects. Key findings and advance tables revision, pp Volume 1. Comprehensive Tables 2015 revision, pp , 0. pp 예측불가능한동북아안보여건 미 중간관계는네가지가능한미래시나리오를예상해볼수있음 - 첫째는미-중협력으로동북아에다자안보협력체제가정착, - 둘째는미-중갈등상황으로중-러 -북대한- 미-일진영구도간대립과갈등, - 셋째는동아시아에서미국이후퇴하고중국이지배하는소위팩스시니카, - 넷째는미국이동아시아안보동맹 경제협력을통해영향력을계속유지하는팩스아메리카나임 ( 표 4-5 참조 ) 개연성이높은첫째와둘째시나리오중심으로살펴보면, 첫째시나리오가동북아지역발전과초국경협력에가장유리한환경을제공, 한반도는그지경학적가치를최대한발휘할수있을것임 - 중- 러- 북대한- 미- 일진영구도가전개되면동북아지역발전은정체될것이며한반도의역할은대폭축소될수밖에없음 모든시나리오에서동북아경제협력은부분적으로지속, 개별시나리오에따라 72

84 지역통합의수준과정도가좌우, 특히둘째및셋째시나리오에서는안보갈등 으로인해진정한동북아지역통합은기대하기어려움 표 4-5 동북아미래안보지형과한반도 시나리오미 - 중관계대륙과해양의동학지역개발구도 미 - 중협력 미중협력과다자안보체제구축 대륙 - 해양네트워크통합적발전 대륙 - 해양을포괄하는초국경협력네트워크 미 - 중갈등 진영간대립과갈등 대륙, 해양연계네트워크분절 북방삼각과남방삼각의대립과안보장벽강화 팩스시니카 동아시아에서미국후퇴 아태지역해양네트워크의약화 중국중심의동심원구축 팩스아메리카나 동아시아안보동맹및경제협력강화및중국과경협지속 대륙과해양세력간불안정한균형 미중에의한동아시아영향력분점및중국의서부진출강화 매우가변적인남북관계와지역협력구도 비교적개연성이높은미- 중협력과미- 중대립의시나리오를중심으로미래상황을예상해보면, 첫째미- 중협력하에서도두가지시나리오가가능하며, 미-중대립에서도두가지시나리오가가능 ( 표 4-6 참조 ) 시나리오 <I> 은미- 중협력이강화되면서중- 러간협력이약화되고한 일, 한 러, 중 일, 중 러양자간경제협력확대, 한 미 중간협의에따른한반도의현상변경가능성이높아짐 - 만약 3국간합의및국제사회와의공조로북한핵제거와정권교체로남북통일이이루어지면동북아경제통합및초국경협력은본격화될것임 11) 시나리오 <II> 는미- 중협력이유지되나미- 중간전략적불신으로중- 러간대미전략적협력은지속됨 - 또한일- 러및한- 러협력이확대되는동시에한- 일협력이강화되는경우로 11) 이는단순한북한붕괴시나리오와다름. 북한의급변사태가발생하여북한정권이붕괴한다면, 후속과정은유엔의관리, 미중의공동관리, 한국의단독관리등다양한상황이발생할수있고, 동시에북한에대한지배권다툼으로번질수있는반면, 한 미 중사전합의에의한북한정권교체는보다안정적으로정권교체이후북한을관리할수있을것임 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 73

85 한반도분단현상의근본적변경은불가능하나북한의핵포기 ( 또는동결 ) 및 개혁 개방으로남북교류협력확대및동북아초국경협력확대는가능함 12) 표 4-6 동북아안보지형, 한반도상황및지역협력구도 미 - 중관계동북아안보지형한반도상황지역협력구도 미 - 중협력 미 - 중대립 I II III IV 미 - 중협력강화, 중 - 러협력약화및한 일의중 러와경제협력확대 미 - 중협력속에중 - 러협력유지, 러 - 일협력및한 - 러협력확대 중 - 러협력강화, 한 미 일의북 중 러간안보갈등 중 - 러 - 북대미 - 일 - 한진영구도회귀 한반도현상변경 : 북핵제거, 정권교체 한반도현상개선 : 북핵포기 ( 또는동결 ) 및체제전환 한반도발동북아불안정성증대로동북아경제협력위축 한반도가동북아신냉전구도의핵심, 동북아경제협력대폭축소 남북통일및동북아경제통합 : 동북아해양 - 대륙초국경협력본격화 동북아경제협력확대 : 남북교류및동북아소권역초국경협력확대 남북대립지속 : 중국주도의동북아초국경협력 진영간대립으로국경장벽의부활 : 진영내안보네트워크강화 시나리오 <III> 은중- 러전략적협력이보다강화되고, 한 미 일대중 러간안보갈등이심화, 불안정성이증대하여경제교류와협력이다소위축되는경우로남북간대립지속으로초국경협력은중국이주도하는경우 시나리오 <IV> 는중 러 북대미 일 한의진영구도로회귀하면서한반도중심으로동북아신냉전상황도래 - 경제협력은대폭축소 (4) 향후한반도 동북아분야국토정책의방향 아래에열거된 6개중점과제는시나리오 <III> 에서 <II> 또는 <I> 로전이하는과정을염두에두거나, 역으로시나리오 <I> 을상정하고시나리오 <II> 나 <III> 에서중첩될수있는내용을고려한것임 12) 이시나리오는국내북한과의대화협력을지지하는세력과중국정부가줄곧주장해온한반도의안정적이고평화적인발전에가장부합하는것이나, 북한이개혁개방정책을택한다고하더라도북한정권의생존이반드시보장되는것은아님 74

86 한반도장기비전설정 동북아안보지형변화를고려한신축적인초국경네트워크구축 소권역별개발협력및발전계획주변국과공동수립및추진 한반도상황의가변성에대응하는유연한동북아 한반도통합기반시설얼개구축 남북통일또는통합에대비한북한지역관리및개발전략수립 동북아거대도시권간경쟁에대응하는한반도의효율적거대도시지역플랫폼건설추진 3) 미래한반도 동북아관련국토정책과제 (1) 미래한반도의국토비전검토 망제 ( 網際 ) 와융합 ( 融合 ) 의글로벌거점 (global hub of networking and convergence) 앞절의동북아한반도시나리오에서논의했듯이한국과주변국모두에게유리한안보 경제환경조성에최선을다하되, 불리한시나리오에서도최소한의배후공간을확보할수있도록국토전략을수립 한반도의미래비전은 망제와융합의글로벌거점 으로설정하고, 그물리적실현은상황가변성에대응하여신축적으로운영하는것이바람직 (2) 동북아안보지형변화를고려한신축적초국경네트워크구축 남북통합 ( 통일 ) 이전관련국과 한반도 북방지역그랜드디자인 공동작성 각국의개별구상을아우르는통합적설계와비전에대한논의를한, 중, 러와일본및몽골까지포함시켜국책연구기관간공동연구로수행할필요가있음 13) 13) 한반도 북방지역은한국, 중국, 러시아세나라만의관심지역이아니라, 일본이공식, 비공식적으로밝혀온환동해권 ( 일본해권 ) 의교류협력, 그리고몽골의아태지역출구확보와도관련된지역임 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 75

87 이러한한반도 북방지역그랜드디자인하에북방내륙권, 환동해권, 환황해권, 한일해협권의소권역별초국경협력실천계획을작성 ( 그림 4-3 참조 ) 환황해권은한 중 FTA 로비교적큰장애없이초국경협력실천계획작성이가능 환동해권이나북방내륙권은북한을제외하고서라도관련국간초국경협력에대한논의의장을마련하고적극추진할필요 소권역별네트워크거점조성에는기존의경제자유구역등 인터페이스존 또는 인터페이스시티 의내실화를기함과동시에배후광역또는통합시의국제협력역량을강화시킬필요 거점개발에서축, 네트워크개발로진행 상황의가변성과매몰비용을고려하여소규모, 국지적개발협력에서점차대규모축개발및네트워크개발로나아가는단계적추진 - 환동해권예시 : 1) 훈춘- 자루비노연계개발, 2) 훈춘- 우수리스크 -블라디보스톡축개발, 3) 훈춘- 창춘- 몽골축개발, 4) 훈춘- 자루비노 - 블라디보스톡 -니이가타 -가나자와 -토야마 -울산- 포항- 동해- 원산- 청진- 나진환동해권항만도시네트워크 주변국및국제기구와함께네트워크개발협력체계구축 한 중 일 3자정상회담의제로초국경개발협력아젠다추진 14) 북핵포기와개혁 개방을전제로 한반도 북방지역개발협력협의체 구성 ( 한 중 일외러시아와몽골을참관자로초청 ) 중국일대일로구상의 6대경제회랑중하나인중몽러경제회랑개발에참여 남북관계정상화이전에는한반도와북방지역연계축인단둥 -선양, 훈춘 -창춘, 훈춘-자루비노 -블라디보스톡의초국경협력사업에집중 14) 2010 년개최된동북아협력적지역발전국제회의에서채택된공동선언문에서초국경협력의중요성을인식하여, 이를한 중 일 3 국정상회담의아젠다로채택할것을제안한바있음 (Pavel Minakir, 2011). 76

88 그림 4-3 한반도중심 4 개소권역 광역두만강개발계획의적극적지원으로동북아초국경협력에서국제기구의참여와역할을확대시킬필요 AIIB 에서의한국의역할확대를통하여 AIIB 자금으로조달될동북아초국경협력사업의선정과선정된사업에한국기업의적극참여독려 장기적으로북핵문제해결이후 6자회담기제가 동북아다자간안보경제협력체제 로전환된다고전제 한 중 일은 FTA, 북한, 러시아, 몽골등과는포괄적경제협정 (CEPA) 또는경제협력파트너협정 (EPA) 구축을통해경제통합을추진 그동안논의되어왔던에너지및자원공동개발이용및물류수송을위한통합적기반시설계획을다자간안보경제협력체제하에서작성및추진 (3) 소권역별개발협력및발전계획공동수립및추진 북방내륙권의한 중 러 몽상생의공간조성 한 - 중, 한 - 러등양자, 또는한 - 중 - 러 - 몽, 한 - 중 - 일 - 러등소다자협력을 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 77

89 통해북방내륙권개발협력에참여할필요 중국의중몽러경제회랑구축, 러시아의극동지역개발, 몽골의발전계획을감안하여소수의거점및축개발에참여 한국정부는 AIIB에서의역할을확대하고, 광역두만강개발계획과동북아수출입은행협의체를보다적극적으로주도할필요가있음 15) 환동해권은중 일 러 몽과함께에너지및자원중심의발전구도정립 기존의경제특구를포함하되일부항만도시를자유항형태로지정하여환동해권자유항 ( 경제특구 ) 네트워크구축, 일차적으로북한을제외한한, 중, 일, 러, 몽간의네트워크구축 환황해권의한 중 일경제및환경협력체제강화 기존의 동아시아개발협력기구, 한 중 일 환황해권경제산업회의, 한 중경제장관회의 등을활용하여환황해권의산업협력및물류수송분야협력을지원하고, 어족자원보호및불법어로행위단속, 초국경환경문제등에대한공동의대응 동아시아개발협력기구 를중심으로환황해권초국경지역에대한공동의비전을만들고, 권역내도시들간초국경거버넌스의기반을다져나갈필 요 16) - 단, 환황해권관련지방정부의취약한외교역량을보완하기위한중앙정부의행정적, 재정적지원필요 한일해협권의한 일도시및지역간협력지원 타소권역에비해제도적유사성이가장높은지역 과거사문제해결과한일시민간신뢰회복을전제로부산 - 후쿠오카초국경 15) 광역두만강개발계획과관련하여 2014 년에수립된수출입은행협의체는한국의수출입은행, 중국의수출입은행, 몽골의개발은행, 러시아의대외경제개발은행이참여하고있음 16) 초국경거버넌스등한황해권의당면과제에대해서는 OECD(2009) 참조. 78

90 광역경제권형성을지원하고 한일시도지사협의회 를활성화시켜실질적인성과를도출하도록중앙정부에서지원 17) 동북아최상의시나리오또는최악의시나리오를대비하여한일해저터널사업추진에대한양국전문가의견수렴및타당성조사완료 (4) 한반도상황가변성에대응하는유연한동북아및남북통합기반시설 얼개구축 대립과협력의지전략 ( 地戰略 ) 적전선은 1남북대립의휴전선, 2북 -중 -러간전략적협력과지원이이루어지는국경선, 그리고 3중- 일, 중-미및일-러간견제와협력이공존하는서태평양해양선세가지임 18) 시나리오 <I> 에서는적어도전선 1, 2, 3 전선에서의문제는상당부분해결된다고전제할수있음 시나리오 <II> 에서는 1과 2 전선의부분적약화를상정할수있으나, 3 전선에서는여전히상호견제하는구도가지속 시나리오 <III> 의경우 1에서의대립고착, 2에서의중- 러- 북협력강화를예상할수있음 따라서시나리오 <I> 의경우그동안우리가준비해온한반도동서해안수송축의확충과대륙수송체계와의연계, 천연가스및전력을포함하는동북아에너지수송체계의건설, 베세토 회랑의건설 19) 등다수의거대프로젝트를다자간협력체제하에서추진가능 시나리오 <II> 의경우북한체제의불안정성으로본격적인동북아 한반도통합기반시설의구축은용이하지않을뿐만아니라자칫하면지나친매몰비용을발생시킬수있음 시나리오 <III> 의경우한반도북방지역의초국경협력은중국이주도할가능성 17) 국토연구원 (2005) 참조 18) 세가지전선에대해서는김원배 (2014) 참조 19) 기존의세수위도시간직항연계이외에고속철도중심의수송로가구축된다면, 명실상부한동북아시대의개막을기대할수있음 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 79

91 이매우크며, 이에대응할수있는한국의정책이나전략은동북아초국경협력 에서최소한도의배후공간확보에그칠수밖에없음 (5) 남북통일 ( 통합 ) 에대비한북한지역관리및개발전략수립 시나리오 <I> 또는시나리오 <II> 에대응하는신축적북한지역관리및개발전략 시나리오 <I> 의경우한반도는주변국합의하에통일을이루는만큼포괄적인목표달성을위해북한의민생안정을위한대책, 도시재건및산업육성, 토지제도및소유권확립, 에너지, 교통, 통신등기반시설의신설및확충에대한기본계획을수립 - 지난 20년동안진행되어온통일대비각종연구의평가및취합을통해기본계획을수립하고, 주변국및국제금융기구와함께투자계획을작 성 20) - 국토분야에서가장우선순위가높은과제는북한민생안정을위한소규모기반시설건설, 북한경제회생을위한특구개발과특구내기반시설건설이며, 다음으로한반도의지리경제적통합을위한교통, 통신및에너지기반시설구축과제가될것임 - 기간교통, 통신, 전력시설은그동안논의되어온바와같이중국이나러시아와의연계를감안하여, 동북아기반시설개발과보조를맞출필요가있음 시나리오 <II> 의경우남북협력의초점은북한경제회생지원에있을것이므로특구개발및특구내기반시설이우선순위가높은과제로대두할것임 - 과거의경험을비추어보면남북협력이시작될경우북한은특구개발, 선박수리업이나봉제산업등과같은일부남한내사양산업의이전을요구하고, 북한내관광자원개발및관련시설지원을요구할가능성이매우 큼 21) 시나리오 <II> 의상황에서는과도한매몰비용의발생이예상되는대규모경협사 20) 다수의국책연구기관에서는지난 20 년가까이남북통일또는통합에대비하여다양한연구를수행해왔으며, 국토연구원에서는국토관련여러가지대안을제시한바있음 ( 국토연구원, 2006, 2007, 2009, 2011, 2013) 21) 참고로서해평화협력특별지대를제외하고 2007 년남북정상회담에서거론된사업의대부분이여기에해당됨 80

92 업은북한체제의가변성을감안하여가급적회피하는것이바람직 - 가능한한주변국이나국제사회와함께진출하는것이바람직함 시나리오 <III> 에서시나리오 <II> 로의전이시대두될단기과제들 시나리오 <III> 에서 <II> 로전이하는경우에도남북협력의초점은북한민생안정과경제회생임 중국이나러시아가북한의개혁 개방을적극지지하고경제협력을시행한다면, 이에대응하는 3자간접경지역개발사업을적극추진할필요가있음 시나리오 <III> 이지속되면서북한의불안정성이증대하거나, <II> 로전이되는상황에서발생할수있는대량탈북사태에대비한준비가필요 (6) 동북아거대도시권간경쟁대응한반도의효율적거대도시지역플랫폼건설 동아시아거대도시권의성장이한반도도시권에미칠긍정적, 부정적영향을검토하여, 서울 -부산, 서울 -평양거대도시회랑의수용및융합역량 22) 강화전략수립 중국이나일본에비해협소한영토를지닌한국 ( 한반도 ) 의이점을살리기위해서는대도시별고유의강점및대도시간네트워크에서발생하는시너지효과및발전파급효과를최대한신속하게활용할수있도록하는거대도시지역플랫폼구축이필요 플랫폼의기본적요소로서현재한국의고속교통망을장래초고속교통망 23) 으로재구축하고일차적으로서울, 대전, 광주, 대구, 부산을잇는효율적이고친환경적인거대도시회랑을구축 둘째요소로서동북아거대도시권간의경쟁에서 삶의질 '(QOL) 요인이더욱 22) 수용및융합역량은단순히고속교통이나통신시설, 종합연구소나컨벤션시설등의하드웨어만을의미하는게아니라언어, 관습, 가치등에서주변국시민들과의거리감을없애주는소프트웨어도의미함. 필자는이러한수용및융합역량이높은도시를초국경적 interface city 란개념을제안하고, 이를적극추진할것을제시한바있음 ( 김원배, 2008) 23) 고속철도기술발전으로현재시속 500km 가가능하므로기존고속철도의노선개량및운행시스템고도화로초고속교통망을실현하는것은커다란재정투자없이도가능할것으로추론 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 81

93 중요해지고있는만큼, 효율적이고친환경적교통, 노인이나약자에게편리와안전을제공할수있는생활환경을조성하는것이필수적임 우호적인동북아안보환경이조성되면남북지리경제적통합의핵심과제로서울- 평양거대도시회랑의건설을추진 2. 국토공간구조의미래상과정책과제 1) 국토공간구조의구성요소와미래상설정의필요성 (1) 국토공간구조의개념및구성요소 공간구조란 공간상에서이루어지는인간활동및그상호작용이공간에투영되어조직화되는점 선 ( 또는흐름 ) 면적 ( 的 ) 요소의물리적 기능적구조 로정의될수있음 24) 국토공간구조는점적요소, 선적요소, 면적요소로구성되는데점적요소는도시및산업집적지, 선적요소는교통 물류축, 면적요소는도시권 생활권 경제권등의권역을주로의미함 또한선을따라점또는면이끈처럼연결되어있는것을국토축이라함 (2) 국토공간구조미래상설정의필요성 국토기본법제10 조에서국토종합계획에포함되어야할내용의하나로 국토의공간구조의정비및지역별기능분담방향에관한사항 규정 국토관리의 3대기본이념인국토의균형있는발전, 국가의경쟁력제고, 국민의삶의질개선을위하여국토공간구조구상및정비필요 방치시에는인구분포의불균형에따른과밀 과소폐해, 비효율적산업입지에따른생산성저하, 근시안적인프라건설에따른자원낭비등초래 24) 국토연구원 고속철도와국토공간구조의변화 (Ⅱ) 82

94 그림 4-4 국토공간구조핵심내용도 국토공간구조의구성요소 점적요소 : 도시, 산업집적지 면적요소 : 권역 ( 경제권, 생활권, 도시권 ) 선적요소 : 교통 물류축, 국토축 국토공간구조구상의필요성 국토의균형있는발전 국가의경쟁력제고 국민의삶의질개선 기존국토종합계획의공간구조구상과문제점 경제권구상 : 8 중권 ( 제 1 차 ), 광역권 ( 제 4 차 ), 5+2 광역경제권 ( 제 4 차수정 ) 생활권구상 : 28 개지역생활권 ( 제 2 차 ) 도시배치구상 : 제 4 차계획부터다루지않음 산업배치계획 : 제 4 차계획부터다루지않음 국토축구상 : 환동해축 환황해축 환남해축 ( 제 4 차 ), 동 서 남해안벨트 ( 제 4 차수정 ) 많은구상들이정책화되지못하였거나, 정책화되었더라도연속되지못하고조기폐기됨 여건변화와국토공간구조적함의 저출산및생산가능인구감소 인구과소지역증대, 수도권인구집중도증가 고령화가속 재가고령자의지역케어를위한커뮤니티정비필요 경제글로벌화진전, 동북아 아시아경제권형성 글로벌거점도시경쟁심화 교통및정보통신발달 전국이 1 일생활권화, 생활및경제활동의공간범위확대 4 차산업혁명진행 오픈이노베이션과인재유치에유리한대도시중요성증대 기후변화등에따른자연재해증가 안전한국토만들기필요 가치관의다양화와여가활동중시 전원형지방중소도시정주수요증대 목표및공간구조대안 국토의효율적이용을위한다층적권역구조및계층적도시 - 네트워크형성 전국을 5 개의광역경제권으로구분 : 중부권 ( 수도권 + 강원도 ), 충청권, 호남권, 대경권, 동남권 광역경제권및도의중추기능집적지로서 14 개중추도시권형성 : 글로벌중추도시권 (2), 권역중추도시권 (3), 지역중추도시권 (9) 중추도시권이외지역을수십개의도 농생활권으로구분 : 중소도시 + 농 산 어촌, 도 농복합시 일상생활및지역의료를위한커뮤니티단위의일상생활권정비 국토공간상의역할에따라 4 개계층의거점도시형성 : 글로벌중추도시 (2), 권역중추도시 (3), 지역중추도시 (9), 도 농생활권중심도시 4 차산업혁명을선도하기위한광역중추도시권중심의신산업기반조성 글로벌메가리전으로서서울 ~ 부산축, 개방형국토를위한동 서 남해안벨트등 향후과제 ( 논점 ) 광역경제권설정의필요성 광역경제권의공간범위 5+2 광역경제권제도의평가및대안 광역경제권의글로벌경쟁력제고방안 중추도시권설정의필요성 중추도시권유형구분의적절성 중추도시권의공간범위 지역행복생활권과의차별성 도 농생활권설정의필요성 도 농생활권의공간범위 중심도시가없는지역의생활권설정방안 일상생활권의공간범위 도시계층화의필요성 4 개도시계층구분의적절성 도시계층형성을위한정책수단 도시간네트워크강화방안 4 차산업혁명에따른신산업적지 산업공동화및외국기업유치전망 기존산업도시및산업단지재편방안 경부축 호남축의역할 : 성장관리또는육성 일본수퍼메가리전구상의시사점 동 서 남해안벨트의강화방안 통일이후의한반도국토축전망등 제 4 장국토공간구조와경쟁력강화 83

95 2) 기존국토종합계획에서의국토공간구조구상과문제점 경제권구상은제1차, 제4차및제4차수정계획에서각각제시된바있으나, 정책화되지못하였거나정책화이후조기에폐기되는등실효성미흡 - 제1차계획에서의 8개권역구상은정책화되지못하고사문화됨 - 제4차계획에서의 10개광역권구상은정책화되었으나, 이후추동력약화 - 제4차수정계획에서의 5+2 광역경제권구상은정책화되었으나, 2014 년에폐기 생활권구상은제2차계획에서유일하게제시된바있으나정책화되지못함 도시배치구상은제3 차계획때까지는계획내용에포함되어있었으나, 제4 차계획때부터는다루지않음 - 계획내용에포함되어있었다하더라도실천을위한후속조치는없었음 산업배치계획역시제3 차계획때까지는계획내용에포함되어있었으나, 제4 차계획때부터는특별히다루지않음 - 제1 차계획의동남해안중화학공업벨트및임해공업지역조성구상, 제2 차계획의동남해안중화학공업벨트확대정비및공업지대조성구상, 제3 차계획의신산업지대조성구상은대체로실천됨 국토축구상은제4 차국토종합계획에서처음제시되었으며, 제4 차국토종합계획수정계획에서도기본골격을유지함 - 제4차국토종합계획의환동해축, 환황해축, 환남해축구상은제4차국토종합계획수정계획에서동해안에너지 관광벨트, 서해안신산업벨트, 남해안선벨트구상으로이어짐 - 동서남해안및내륙권발전특별법 제정으로법적근거를갖춤 전반적으로평가할때, 국토종합계획에서의공간구조구상은계획간연속성이부족하고, 정책화실적이미흡함 - 특히경제권, 생활권등의권역구상과도시배치구상이그러함 84