연구진 주관연구기관 : 한국농촌경제연구원 김홍상 선임연구위원 연구총괄김경필 선임연구위원 김연중 선임연구위원 박대식 선임연구위원 박준기 선임연구위원 성명환 선임연구위원 이계임 선임연구위원 국승용 연구위원 김미복 연구위원 김용렬 연구위원 김정섭 연구위원 김태훈 연구위원 마

Transcription

1 18~ 22 농업 농촌및식품산업발전계획수립방안연구 연구기관

2 연구진 주관연구기관 : 한국농촌경제연구원 김홍상 선임연구위원 연구총괄김경필 선임연구위원 김연중 선임연구위원 박대식 선임연구위원 박준기 선임연구위원 성명환 선임연구위원 이계임 선임연구위원 국승용 연구위원 김미복 연구위원 김용렬 연구위원 김정섭 연구위원 김태훈 연구위원 마상진 연구위원 민경택 연구위원 손학기 연구위원 심재헌 연구위원 이대섭 연구위원 이명기 연구위원 이상민 연구위원 정은미 연구위원 지인배 연구위원 채광석 연구위원 최병옥 연구위원 황윤재 연구위원 김덕호 초빙연구위원 김현중 부연구위원 박성진 부연구위원 박지연 부연구위원 서대석 부연구위원 엄진영 부연구위원 유찬희 부연구위원 이상현 부연구위원 임영아 부연구위원 조성주 부연구위원 최용호 부연구위원 허정회 부연구위원 박혜진 선임주무원 우성휘 초청연구원 협동연구기관 : 지역농업네트워크협동조합, ( 사 ) 농정연구센터 협동연구총괄 김종안 연구진 정상택, 김경환, 정연태, 김기현, 최문식, 길청순, 이소진, 황수철, 장민기, 허재욱

3 제출문 농림축산식품부장관귀하 이보고서를정책연구용역과제인 18~ 22 농업 농촌및식품산업발전계획수립방안연구 의최종보고서로제출합니다 년 12 월 연구기관명 : 한국농촌경제연구원 연구책임자 : 김홍상선임연구위원 본보고서의내용은정책연구용역과제연구팀의의견이며, 농림축산식품부의공식적인견해와는다를수있습니다.

4

5 머리말 이보고서는우리연구원이농림축산식품부로부터연구용역으로의뢰를받아수행한 18~ 22 농업 농촌및식품산업발전계획수립방안연구 ( 연구기간 : ~ ) 의최종보고서이다. 농업 농촌및식품산업을둘러싸고최근에는중앙정부주도정책추진체계변화요구증대, 다원적기능에대한사회적수요증가, 식품소비패턴변화, 기후변화, 가축질병만성화등새로운변화가나타나고있다. 농업외경제 사회전반에서도글로벌리스크증대, 통상환경불확실성증가, 4차산업혁명, 기후변화등새로운변화가빠르게진행되고있다. 따라서대내외여건과트렌드를반영한중장기대책을수립할필요성이커지고있다. 농업 농촌및식품산업발전계획 은농업 농촌및식품산업기본법에의하여 5년단위로수립하는법정의무계획이다. 이연구는 농업 농촌및식품산업발전계획 을내실있게수립할수있도록여건변화분석, 기존정책검토및평가, 현안분석등을실시해향후중장기농정비전방향을제시하고이를추진할수있는부문별중점전략과제와정책수단등을도출하고자하였다. 광범위한내용을연구하는과정에서다양한분야전문가와이해관계자들의의견을수렴해야했다. 연구수행에도움을주신농림축산식품부정책관계자와대학교수그리고유관기관 단체의전문가분들에게감사말씀을드린다. 이보고서가우리나라농업 농촌및식품산업정책의중장기방향을설정하고, 정부의농정추진에유용하게활용되기를기대한다 한국농촌경제연구원장김창길

6

7 i 요 약 1. 농발계획수립방안연구의배경과목적 농업 농촌및식품산업발전계획 을포함하여품목별 분야별종합대책, FTA 국내대책등그간경쟁력제고중심의농정을추진 - 농업계는성장위주농정패러다임의한계를지적하면서, 농업 농촌의지속가능한발전을위한미래농정발전전략수립을지속적으로요구 - 농산물수급안정, 먹거리안전과농촌다움보전등소비자, 국민 ( 납세자 ) 의수요와관점을반영할필요 - 새정부출범에따라과거농정의한계를극복하고, 농업인과소비자의요구를충실히담은농정비전과실천계획제시필요 연구목적은 농업 농촌및식품산업기본법 에근거한법정의무계획인 2018~22년농업 농촌및식품산업발전계획 을내실있게수립할수있도록, 여건변화분석, 기존정책검토및평가등을실시해새로운농정패러다임과농정비전을제시하고이를추진할수있는부문별중점전략과제와정책수단등을도출하는것임. 2. 대내외적여건 대외 여건 저출산으로출생아수와생산가능인구 (15 64 세 ) 는지속해서감소하는반

8 ii 면에기대수명증가로고령사회에본격진입 11년이후 2~3% 대저성장속에서부의양극화심화에따른정의 형평성에대한사회의요구증대 중앙정부주도의농정이더이상큰효과를발휘하기가쉽지않음에따라자치분권, 주민참여확대, 재정분권에대한요구는갈수록커질전망 안전한농식품, 안전한생산, 환경유지, 농촌다움등농업 농촌의다양한가치에대한국민의인식정체 사물인터넷 (IoT), 인공지능, 빅데이터등 4차산업혁명기술이全산업과융합하여경제 사회구조의대격변전망 미래기후변화대응과환경보전필요성이높아지는한편, 참여, 공동체, 환경등다양한가치를추구하는다원화사회로전환 내적 여건 ( 농가경제 ) 통상환경의불확실성, 국산농산물소비정체및계속되는국제유가상승등으로농가교역조건이악화되고농업성장및소득정체 ( 농업 ) 농가인구감소와고령화로농업인력유지가어려우나, 반려동물, 바이오소재, (ICT 융복합 ) 농기자재등농식품유망산업은높은부가가치창출전망 ( 먹거리 ) 농업부문환경부하증가와식품안전성문제등으로인해건강 안전지향소비패턴이확산되고, 사회 환경을고려한윤리적소비에대한관심증대로먹거리이슈통합관리필요

9 iii ( 농촌 ) 농촌주민삶의질악화로고령화 과소화 공동화지역이증가하고난개발등으로농촌다움을상실 ( 농정 ) 지금까지의농정농업 농촌의내부문제에집중하여국민의공감을얻는데한계를드러냄. 한편다양한이해관계자들의참여를통한지역특화맞춤형농정에대한요구증가 3. 주요정책추진성과와한계 농가소득및농업체질 ( 성과 ) 쌀고정직불단가인상, 밭직불제확대등을추진하고, 금리인하와농기계임대등을통해경영부담완화 - 시설원예 축산분야에스마트팜을도입하고, 수출시장다변화와규제개선으로농식품수출확대 ( 13: 57.2억달러 16: 64.2) ( 한계 ) 농가소득은도시가구소득대비 63.5% 수준으로그격차가크고, 농업후계인력부족, 자본투자부진등농업지속성은약화 먹거리 공급체계 ( 성과 ) 답리작, 밭공동경영체확대등식량작물생산기반확충, 농식품유통구조와수급체계개선및식품 외식산업육성 - 주요채소류의수급안정을위한생산안정제시범도입 ( 15) 과직거래와로컬푸드확대등유통비용절감 ( 한계 ) 주요농산물의가격불안지속및농식품안전사고발생으로농정신뢰도저하

10 iv 농업인의삶의질 ( 성과 ) 농지연금등농촌맞춤형사회안전망구축및농업의 6차산업화와농촌관광육성등으로농가경제활동의다각화 - 읍 면중심지활성화 ( 17: 272개소 ), 취약지역주거개선등추진 ( 한계 ) 도농간복지격차가여전하고, 체계적인농촌공간정책미흡 4. 농정패러다임전환과농정비전 새로운농정의기본방향 새로운농정의비전과농정틀을마련하기위해서는농업계, 비농업계모두농정에대한신뢰가점차약해지고있다는현실인식에서출발할필요 - 국민삶의질보다는농업생산중심인농정, 먹거리와환경관점이상대적으로소외된농정, 현장의요구반영이다소미흡한농정, 경쟁력강화를위한규모화 전문화추진으로인한소농 영세농에대한고려가부족한농정 이라는비판이지속 이를극복하기위해서는 사회를위한농업 농촌의역할 을재정립하고, 그를구체화하는방식으로농정의틀을전환해야함. - 앞으로지향해야할농정은 돈 시장 경쟁을넘어사람 삶의질중시로, 농업을넘어농촌 먹거리로, 농민을넘어국민으로, 중앙주도에서지역 ( 다양한주체 ) 혁신으로 바꾸어나가야함. 농정패러다임전환방향을다음과같이제시 1 농정의대상을 농업인과농촌주민 에서 국민전체 로확대

11 v 2 가치의중심을농업활동의 생산물 에서 사람 중심으로전환 3 핵심가치를 경제적가치 에서경제 사회 환경을포괄하는 다원적가치 로확대 4 핵심목표에농업인의 소득증대 뿐아니라 삶의질향상및행복증진 을포함 5 투자근거를시장개방에대한 보상 에서공익창출에대한 지지 로전환 6 전체농가를동일하게지원하는방식에서농가주도 선택형투자로전환 7 정부주도의수직적농정체계를 민관협력의수평적 거버넌스로전환 농정패러다임전환측면에서바람직한미래농업 농촌모습 - 농업인을포함한국민의삶의질제고, 농촌사회및공동체의발전, 국민에게믿음과행복을주는다원적가치제공, 건전한시장경쟁을통한성장동력창출을위해서는 다양한가치를창출하고경쟁력있는다수의중소가족농과농기업이공존하는사람중심의농촌, 그리고안심 안전 질좋은먹거리를통해농업 농촌과교감하는국민 이농정이지향해야할미래의모습 농정방향을다음과같이제시함. 1 가격 소득 경영안전망의촘촘한확충으로걱정없이농사짓는농업인 2 경제 사회 환경을균형있게고려하여지속가능한농업으로혁신 3 국민이안심하고소비할수있는안전먹거리공급체계구축 4 사람이돌아오는아름다운복지농촌조성 농정비전과추진과제 새로운농정비전은앞서제시한대내외여건변화, 농정패러다임전환방향등을반영하여 걱정없이농사짓고, 안심하고소비하는나라-지속가능한농업 농촌과국민이행복한먹거리- 로설정할것을제안

12 vi 비전 < 그림 > 농정비전과농정추진과제 걱정없이농사짓고, 안심하고소비하는나라 - 지속가능한농업 농촌, 국민이건강한먹거리 - 농업인소득 경영안전망의촘촘한확충 직불제확대 개편 농가경영안전장치강화 농산물가격안정과유통혁신 직불제의공익적기능강화 - 농업환경보전프로그램도입 쌀변동직불제개편 농업재해지원, 수입보장보험확대 농기계공동이용확대등경영비절감 쌀산업개편 채소가격안정제확대등수급안정강화 중점추진과제 지속가능한농식품산업기반강화 안전한먹거리공급체계구축 누구나살고싶은복지농촌조성 농식품혁신성장역량강화 농업 농촌일자리창출 환경친화형농축산업육성 안심먹거리체계구축 건강한식생활지원 농축산물안전 품질관리강화 아름답고쾌적한농촌구현 농촌주민의삶의질제고 스마트팜등스마트농업육성 R&D, 빅데이터등혁신인프라정비 청년창업농등미래인력육성 농생명소재, 반려동물산업등육성 친환경농업육성 축사현대화등축산환경개선 국가 / 지역단위푸드플랜수립 콩등수입의존도높은품목의식량자급률제고 학교과일간식지원제도도입등 공공급식의품질제고 예방위주가축질병방역체계강화 GAP HACCP 등예방적안전관리강화 통합적지역개발등농촌뉴딜 산림을복지 휴양공간으로활용 농촌특화형복지확충 여성농업인의위상제고 지역순환경제와공동체활성화 사회적경제육성, 귀농 귀촌활성화등 추진체계 참여와협력농정 참여농정 협력농정 농어업 농어촌특별위원회, 설치, 농어업회의소운영활성화지원 지방농정 통상 국제농업 남북협력 현장농정

13 vii 농정과제실천계획 5.1. 농업인소득 경영안전망의촘촘한확충 직불제 확대 개편 1 쌀 밭고정직불은 농지관리직불 ( 가칭 ) 로통합하고, 농가의상호준수의무 (cross compliance) 수준은강화 * 추진일정 ( 안 ): ( 18) 직불제개편로드맵마련 ( 20) 상호준수의무, 단가, 추진체계등구체화된개편방안마련 ( 22) 농업소득보전법 을개정하고직불제개편 - 직불금수령을위한상호준수의무조건을강화하는대신밭고정 조건불리지역직불단가의단계적인상과다양한활동및사업발굴을통해농가의참여유인을증대 - 친환경직불단가인상및유기지속직불지급기한 ( 현행 3년 ) 폐지 ( 18) 2 일정지구내농업인 주민의환경보전활동과인프라를지원하는농업환경보전프로그램개발및도입추진 - 농업환경보전프로그램 ( 안 ) 세부사업확정및유형화추진 ( 18) 시범사업및이행점검수행 ( 19~) 농업환경보전프로그램 ( 개선안 ) 확정및현장적용실시 ( 20~) - 농업환경보전프로그램개선관련필요농법및기술업데이트지원빅데이터를활용한농업환경데이터베이스및지표구축 3 쌀적정생산을유도하기위한변동직불제개편및시행 - ( 18 19) 생산조정제한시적도입 ( 20) 변동직불제개편

14 viii - 변동직불제개편을위해수입보장보험또는자조금등농가의경영안정에대한자구노력이전제되어야함. 농가경영안정장치강화 1 재해에도걱정없이농사짓도록재해보험확대, 복구지원등강화 - 농작물재해보험대상품목 보장범위확대및보험운영구조합리화 * 품목확대 ( 17: 53개 22: 67), 품질 병충해피해도보장범위에추가 - 재해대상과영향력측면에서재해를구분하고, 보험방식과특별대책등이원화방안을모색 - 농업경영회생지원제도확충으로농가의경영정상화지원강화 2 농기계공동이용, 농약 비료가격표시제및조사료자급률확대 - 농기계임대사업소확대 ( 17: 31개소 22: 590), 밭작물주산지일관기계화농기계보급 ( 17: 20개소 22: 290) 추진 - 가격투명성강화를위한 농약관리법, 비료관리법 개정추진 ( 18) - 사료품질관리시스템 구축, 쌀생산조정제와연계한조사료생산, 조사료전문단지추가지정 3 기후변화선제적재해대응체계구축및현장적응모델개발 보급 - 지역별 재해별 품목별재해지도작성, 재해취약지역주요품목의재배적응성검토로품종, 숙기및재배기술조정 ( 17~ 21년) 및조기경보시스템전국화 ( 21) - 기후변화적응력이강하고, 탄소흡수력이우수한수종육성연구개발및보급추진 ( 20~) 4 가뭄 홍수 지진 해일등에대응한안전영농기반을구축하고, 국경검역조치강화로외래병해충유입을차단 - 기후변화및재해에대한능동적대응을위한기반정비사업확충

15 ix * 예 : 저수지등내진보강대상확대및조기보강, 상습침수농경지에대한배수개선율제고등 - 재해대응과더불어미래환경농업을위한친환경기반정비 ( 예 : 자연형수로복원등 ) 을활성화 - 저수지상류유역의오염원배출시설관리강화, 오염물질유입차단등으로농업용수수질개선업용수수질개선, - 외래병해충유입차단을위한검역 예찰강화등인프라확충 농산물가격안정과유통혁신 1 쌀생산조정제, 논활용다각화등으로수급안정달성및가공용, 사료용등쌀을포함한식량작물의수요확대방안마련 - 차기목표가격 ( 18~ 22년산) 설정등제도변경시정책 / 제도가생산유인이되지않도록함. - 1인가구와노인인구증가, 건강지향식식문화확산등소비트렌드에부합하는수요맞춤형가공제품을개발 보급하고소포장, 즉석도정유통확대유도 2 채소가격안정제확대및품목별전국연합사업단육성 - 채소가격안정제를통한계약재배비중 : ( 17) 생산량의 8% ( 18) 10 ( 20) 20 ( 22) 30 - 품목별수급조절거버넌스구축 (5대채소: 중앙주산지협의회-지역협의체 / 과수 과채 : 의무자조금 ) 으로자율적수급조절기능강화 - 품목별전국연합사업단육성을통해수급조절, 판매등농협역할강화 * 품목전국연합사업단 : ( 18) 마늘, 토마토 ( 19) 양파, 풋고추등확대 3 도매시장운영개선, 직거래등새로운유통경로확산 - 정가수의매매확대목표및전략수립, 지방도매시장을거점시장과연계하여기능을전환하는방안마련등

16 x 5.2. 지속가능한농식품산업기반강화 농식품혁신성장역량강화 1 22년까지스마트팜혁신밸리 4개소조성등창업생태계조성 - 규모화된스마트농업과유통 연구 교육기능을연계하여그성과를극대화하고, 농업전반으로확산하는핵심거점으로역할을수행토록함. - 다양한융복합기술에지원이가능하도록농신보제도를개선 - 4차산업혁명등융복합기술개발 적용기업에대한모태펀드투자인센티브제공을확대 2 현장중심 R&D, 데이터생태계, 후방산업지원등혁신역량제고 - 농업인 농산업체의의무참여비율설정및수요조사부터성과확산까지추진체계전반을현장중심으로개선 - 생산, 유통이력등데이터를망라한농식품빅데이터지도작성및활용플랫폼구축 ( 18) 으로활용도제고 - 민간기업, 창업희망자, 농업인등이새로운제품서비스를자유롭게시험해볼수있는테스트베드를조성 ( 시 군농업기술센터를첨단시설중심으로리모델링을추진 ) - 스마트팜전문연구센터운영등산학연공동연구를촉진하며, 후방산업으로진출가능한기술인력을양성 2 농업인태양광발전등재생에너지사업지원으로농가경영다각화 - ( 가칭 ) 농업인참여형태양광발전활성화법률 을제정및농사와태양광발전을병행하는영농형태양광사업모델개발 - 발전소온배수, 온도차에너지등을신재생에너지원으로인정검토 - 에너지절감시설인다겹보온커튼, 중앙권취식보온터널, 수막재배시설,

17 xi 열회수형환기장치등의보급확대로에너지절감을유도 농업 농촌일자리창출 1 청년층의영농진입을위해영농실습과창업교육을강화하고, 정착지원금 농지 자금 기술등종합지원체계구축 - 청년농업인중영농의지가큰농업인을대상으로생활안정자금을지급하여조기영농정착및성장을지원 - 지역의농업인력육성관련하여가용한각종인적 물적자원을연계하여인력육성을추진할민간주체 ( 중간지원조직 ) 를지정 운영 - 도단위농고, 농대 1개교씩을농산업인력보급의기본창구로집중육성 - 지자체농업 농촌및식품산업발전계획에농업인력육성계획을구체화 2 농생명소재, 농자재, 반려동물및종자산업등신성장산업육성 - 농축산용미생물제품인증지원사업, 농생명소재산업화기술개발사업, 기능성원료은행구축등추진 - 밭농업기계, 신재생에너지개발 보급 - 가격표시제강화등비료와농약등주요농자재유통구조개선 - 동물등록제확대, 반려동물사료법제정과국산원료공급체계구축, 표준의료수가제도입, 동물간호복지사도입, 보험활성화등을추진 3 식품 외식기업의국산농산물사용확대유도및기능성식품 고령친화식품등유망전략식품집중육성및수출촉진 - 영세기업국산농산물구매보증보험제도도입, 가공용품종이용활성화협의회 운영및가공용농산물생산단지조성지원등 - ( 가칭 ) 기능성식품산업육성법 을제정하고, 소재탐색부터제품화까지단계별지원체계를마련 - 농식품수출품목을국내생산물의 1차가공제품 ( 예 : 감말랭이, 가루녹차 ) 과국내원료를이용한가공식품 ( 음료등 ) 으로적극확대

18 xii 환경친화형농축산업육성 1 친환경생산 유통 소비기반확충및소비자신뢰제고 - 연차별허용물질의안전사용지침설정, 공시 품질인증자재의통합관리, 유기농업자제인정제로의전환준비 - 유통현황파악및광역단위친환경산지유통조직육성기반을마련, 공공급식내친환경농산물공급비중확대 - 친환경농업직불제품목별단가차별화를추진하고장기적으로친환경농축산물인증을농업환경보전프로그램세부활동으로내부화 2 동물복지를고려하여사육밀도, 시설 관리기준등새로운사육기준을마련하되, 농가부담이큰기준은유예기간부여 - 동물복지를고려한사육환경개선, 사육업자에게축사 가축관리의무부여 - 허가기준, 벌칙상향등을포함한축산법령과시행령개정추진 - 농가별맞춤형관리, 축산업허가의제도입및자금지원으로축산농가의무허가축사적법화지원 3 종축개량, 스마트축사보급확대및유통구조개선추진 - 기후, 사양관리등국내여건에적합한종축개발및보급 - ICT 활용스마트축사보급을확대하여생산성향상도모 - 사료및조사료부문에재정및세제지원으로생산비절감 - 쇠고기등급제개편, 달걀세척 냉장유통확대및닭고기가격의무공시제도입등으로소비자의신뢰제고 4 친환경농축산물인증제도를중심으로친환경농가소득안정화및고품질 안전한먹거리제공을달성 - 친환경농산물인증기준의합리적완화를통한신규농가유입촉진 - 친환경인증농가의농산물우수관리 (GAP) 인증유도 - 친환경축산물, 친환경, 동물복지축산농장, HACCP 등의기준표준화추진

19 xiii 5.3. 안전한먹거리공급체계구축 안심먹거리체계구축 1 국가및지역먹거리종합계획수립및민관협력거버넌스구축추진 - ( 국가푸드플랜 ) 민 관거버넌스로 ( 가칭 ) 국가먹거리정책위원회를구성하여국가단위푸드플랜을수립 ( 18) 하고이행 점검추진 * 식품생산-유통-소비전과정과식생활 영양 안전 환경등이슈를통합관리 - ( 지역푸드플랜 ) 지자체주도의지역푸드플랜을확산시킴으로써지역순환형생산 소비체계와도농직거래확산으로중소농활력증진 * 푸드플랜수립지자체수 : ( 17) 2개소 ( 22) 중장기적으로농업 농촌및식품산업발전계획과푸드플랜을통합하여농업 농촌 식품종합계획으로전환 2 식량자급률목표치현실화 ( 16: 50.9% 22: 55.4) 및자급률제고 - 중장기적정쌀생산계획을수립하고수급불균형해소를추진 - 식량작물및조사료생산확대에따른곡물수입대체효과분석및중장기최적논이용계획수립 - 답리작활성화로맥류및사료작물재배확대 3 농지의효율적이용을위하여경자유전원칙재확립및농지임대차합리화방안을마련하고, 논농업중심의농지보전제도를탈피 - 농지법재개정등을통해생산수단으로서농지가활용될수있도록제도및농지소유절차를강화 - 시장 군수 자치구청장이 지역특화발전특구 ( 농업 ) 지정또는 농지이용계획 을수립하여합법적인농지임대지역확대 - 고령화된농촌현실을반영하여, 65세이상또는 8년이상자경한농업인의경우농지일부 ( 일정규모이하 ) 임대를허용

20 xiv - 난개발방지및우량농지환경조성을위하여계획적개발과공간적정비강화를추진 건강한식생활지원 1 어린이 취약계층농식품지원을통해건강식생활을보장하고지속가능성관점에서국내농업및생산자연계를강화 - 지역아동센터, 어린이집, 유치원, 학교에과일 채소간식지원프로그램도입 - 기초생활보장대상자, 차상위계층등영양부족상태인취약계층을대상으로부족한신선농산물을지원하기위해신선농산물구입바우처별도지급방안마련 - 취약계층대상농식품지원정책의체계적 지속적추진을뒷받침하기위해서는 농업 농촌및식품산업기본법, 식품산업진흥법 등관련법률개정필요 2 취약계층과어린이및청소년대상급식식재료의품질과안전을보장하기위해조달관리에대한공공의책임을강화 - 복지기관급식의식재료품질기준규정필요. 식재료기준은 학교급식법 시행규칙의품질관리기준을참고하여원산지, 안전, 품질규정등을설정 - 학교급식지원센터, 공공급식지원센터, 친환경유통센터, 농협유통센터등을통해국내농산물조달체계를활용하고, 이를거점으로학교급식, 복지기관등에농식품을지원하는체계를마련 - 지방계약법을개정하거나공공급식법을제정하여공인된절차와심의를거친공공급식지원센터와계약하는경우금액과관계없이수의계약을허용하는등식재료조달업체선정방식개선필요 3 농식품이력제, 원산지표시제강화등을통한농식품정보제공확대로소비자알권리를보장 - 수입축산물이력관리품목에돼지고기추가 ( 18년), 가금 계란이력추적

21 xv 제도입 ( 20년) 등대상품목확대를추진 - 소비자식생활과관심, 식품안전여건 이슈등을고려하여원산지표시대상품목을지속적으로확대 ( 17년: 646개 20년: 651개 ) 하고부정유통단속강화추진 - 관계부처협업을통해농림축산업용 GMO의안전관리강화 * 국경검사대상품목, 표본추출량확대및검사인력확충등으로국경검사를강화하고, GMO 모니터링대상 기간 품목확대등국내유통단계모니터링강화 농축산물안전 품질관리강화 1 AI 사전예방체계구축및강력한초동대응 - 가축사양위생관리기준마련, 농가조기신고유도, 평시예찰방식개선을등을통해농가자발적방역유도 - 지역전담관을지정하여취약지역및취약농장에대한관리를강화하는한편, 취약지역집중관리및상시방역관리도함께개선 - 가축방역관련축사시설현대화등사육환경개선및적정사육두수유지 - 가축질병관리강화를위한 R&D 강화및 ICT 활용강화 2 GAP HACCP 확대등생산부터소비까지일관된농식품안전 품질관리체계구축 - 품목별 GAP 전문단지조성 ( 19), 내부관리자제도신설추진 - 산란계등일정규모이상 HACCP 인증의무화하고, 축사시설현대화사업우선지원을추진 - 농산물 PLS 시행대비, 사용가능농약확대및판매관리강화를추진 - 방제대상농약직권등록확대 ( 18: 1,670건 22: 4,500) 및농약이력관리제도입추진

22 xvi 5.4. 누구나살고싶은복지농촌조성 아름답고쾌적한농촌구현 1 정주여건개선과농식품산업육성연계, 농촌중심지-배후마을 묶음정주생활권복원 - 개별사업을통합하여포괄지원하는 계획계약 * 도입및농촌신활력플러스추진 * 농식품부와지자체간상호협약을체결하고, 동협약에포함된사업은별도심사없이일괄지원 - 중심지 100개소, 기초생활거점 500, 창의마을 1,000 조성으로농촌어디서나기초적인생활서비스보장 - 농촌내기초생활인프라격차완화를위한작은중심지육성 2 경관 생태 문화등유무형의다양한농촌자산을보전 활용하여농촌다움복원을추진하고, 축산악취저감및가축분뇨처리체계구축 - 농업유산, 산림 하천생태권, 신재생에너지등다양한생태 문화자원발굴및보전을위해농촌다움복원사업추진 - 아름다운농촌 캠페인전개 ( 17: 11,260개소 22: 20,000), 국가중요농업유산확대 ( 17: 7건 22: 20) - 깨끗한축산농장 및 아름다운농장가꾸기 등축사환경개선, 악취저감사업확대등생산자단체의자구노력을유도 - 중장기가축분뇨처리로드맵 수립등장기적으로축산업의권역화 (zoning) 방안을검토함. 3 산림경영인프라투자를확대하여산림산업을활성화하고, 산림복지서비스공급확대로일자리창출에기여 - 임도등산림경영인프라를구축, 경제림육성단지중심으로목재생산을확대, 국산산림바이오에너지이용촉진, 국산재목조건축산업육성

23 xvii - 전국 5대권역별로중심산림복지단지를조성하고, 산촌연계형등모델을다양하게개발할수있게끔국립산림복지단지시범사업 2개소를추진 - 숙박 휴식위주산림휴양시설과함께캠핑 레포츠등다양한활동과결합하여복합적인산림복지서비스를제공 농촌주민의삶의질제고 1 농업및농촌의특성을반영한농촌특화형사회복지및보건의료서비스전달체계의구축 - 생활권역별사회복지센터구축, 농촌복지전문인력의양성, 마을복지지도자육성, 지역사회보장협의체활성화등농촌특화형사회복지서비스전달체계구축 - 농촌형교통서비스확대, 고령자친화적농촌형공공임대주택보급, 노후불량주택정비, 여성농업인에대한복지 문화서비스확대, 농촌다문화가정복지증진, 농촌형보육정책을강화등수요맞춤형사회복지서비스제공 - 주치의 ( 단골의사 ) 제도도입, 공공보건의료인력의안정적확보, 찾아가는의료서비스확대등농촌특화형보건의료서비스제공 2 여성농업인의지위확보와지역사회내참여확대방안을마련하고, 여성농업인정책의실효성확보 - 여성농업인의공동경영주등록확대및성별분리통계생산의무화 - 시군별여성농업인단체협의체를구성하여지역실정을반영한여성농업인정책을추진 - 기존정책사업에여성농업인의참여확대조항신설 - 지역특산물의소규모가공, 지역식문화체험등여성농업인창업특화사업및여성농업인창업역량강화사업을신설 3 초고령농촌사회에부합하는농촌맞춤형사회안전망을확충하여복지사각지대를축소

24 xviii - 농어업인국민연금보험료지원기준소득금액인상, 저소득농업인의국민연금가입확대를위한지원기준을개선등국민연금지원제도개선 - 농지연금가입활성화및안정적재원확보등에관한제도개선, 농지연금지급방식의다양화등농지연금개선 - 영세농업인대상농업인안전보험국고지원율인상 ( 17: 50% 19: 70) 및산재보험수준의농업인안전보험상품개발을추진 지역순환경제와공동체활성화 1 지역자원을활용하여농업, 제조업, 관광및서비스업융복합화를통해농촌경제활성화에기여 - 농촌융복합산업지구 (6차산업화지구 ) 의확대지정과함께소프트웨어투자병행으로산업경쟁력을강화 - 농촌체험휴양마을과같은마을 권역단위의주민공동체, 사회적기업등의 6차산업참여를활성화 - 지역별관광콘텐츠개발, 농촌관광등급제개편및전문인력양성 2 사회적경제조직을육성하고, 협력관계를형성하며, 인력을양성하고, 관련법제및정책을정비하여농촌주민삶의질향상과일자리창출에기여 - 협동조합, 사회적협동조합, 농촌공동체회사등농촌지역사회발전에기여하려는사회적목적을지닌사회적경제조직설립을지원 - 농촌사회적경제조직이활동할수있는 보호시장 (nested market) 형성 - 농촌지역에서공익적 사회적목적으로활동하려는귀농 귀촌인을사회적경제분야에서활동하도록안내하고활동비를공공재정으로지원 - 공공조달에관한법률, 사회적농업육성법 등제정, 사회적경제조직에초점을맞춘 사회적금융지원제도 확립 3 귀농 귀촌진입장벽을완화하여안정적정착을돕고, 도농간인적 물적교류확대로도농상생확산

25 xix - 귀농 귀촌인의관심단계, 예비정착단계, 정착단계별맞춤형정책추진 * 수요자맞춤형교육강화, 귀농닥터활성화, 일자리정보제공, 주거지원및귀농귀촌인과지역민간융화지원등 - 기업 단체등의농촌사회공헌활동과농촌재능나눔캠페인연계, 초 중학생의농업 농촌관련직업프로그램개발및농촌체험활성화등을통한도농상생공감대확산 - 공동텃밭농산물직거래장터운영, 도시농업법 개정등을통한도시농업활성화, 및농업역사문화전시체험관건립 5.5. 참여와협력농정 참여 농정 1 농어업 농어촌특별위원회설치 운영 ( 18) 으로농어업 농어촌관련다부처연관업무조정및중장기발전방향협의 - 농업계와비농업계, 범부처의동의속에대통령직속위원회로설치하고, 대통령이직접농정을챙기는구조로출범할필요 - 범부처간의협력적업무영역발굴과컨트롤타워역할을정립 - 대통령자문기구이자부분적으로행정위원회성격을부여하는방안을적극적으로검토할필요 - 농어업부문국정과제 ( 먹거리계획등범부처과제 ) 발굴및논의, 농발계획에대한평가 ( 모니터링등 ), 민간과공공부문간의협치등이주요업무 - 주권자시민 ( 농어업인, 소비자, 시민등 ) 의실질적참여를보장 촉진하는구체적인조직체계를구축 2 농업민관협치대의기구로서농어업회의소위상정립 - 농어업회의소법 ( 특별법 ) 을제정하여농업인의권익을공식적으로대변하

26 xx 고농정에대한자문할수있는공적기구설립지원 - 한국형농업회의소의운영모델연구지원강화, 시범사업확대추진 - 전국단위농업회의소설립및시군 - 시도 - 중앙단위의운영체계마련지원 협력 농정 1 중앙과지방의역할분담을체계화. 식량안보, 먹거리안전등국가적과제를일체화하여수행하면서도, 지역농업 농촌이차별성과다양성을갖추어발전할수있도록지방농정의자율성과기획, 실행력증대. - 중장기적으로중앙-지자체협력, 지자체주도형사업은사업예산을통폐합하여지자체기획의자율성을강화하고관련실행체제마련추진 - 효과적인중앙-지방농정역할수행을위해지역농업 농촌 식품산업발전계획를체계화하고, 국가차원의의무이행사항과지역차원의자율선택사항을제시 - 지역발전계획의재정계획은 5년단위중앙 지방농정협약으로전환 - 발전계획이행상황에대한모니터링및이행성과분석을제도화 - 농업발전위원회 ( 명칭은지역별로상이 ) 등지역농정심의기구를 ( 가칭 ) 지역농업 농촌 식품위원회 로재편 - 지역중심, 현장밀착농정을위한 지방농업청 신설을검토 - 지방농촌진흥기관의역할을농업 농촌 식품지역혁신기능으로재정비 2 관세 비관세장벽을해소하고, 국제협력을강화하여우리농식품의외연을확대, 남북관계상황에따라단계별남북농업협력추진 - 양자 복수국간 FTA 협상에서국산농산물의민감성을반영하여피해를줄이기위한대응전략마련 - 전략적검역협상을통해해외시장개척을가속화하고, 안정적수출을위한민관의비관세장벽대응능력을강화 - 해외농업개발 : 중장기목표설정을통한권역별거점지역육성 - 국제농업개발협력 : 사업성과확대및지속가능성강화를위한성과관리

27 xxi 체계확립 - 남북관계상황에따라상호간신뢰회복을바탕으로효과가큰분야부터단계적농업협력을추진 5.6. 재원조달방안및투융자방향 농정에서직불사업의비중을높이기위해서는예산확충 구조조정으로직불예산을확충해야하고, 소득안정을위한작물수입보험확대 직불의소득안정기능강화를위한세제개편논의필요 - 단기적농업성장목표달성을위한재정투융자를지양하고중장기적으로농업 농촌의지속가능성을강화하기위한재정투융자방향을설정 - 직불사업확대를위한농업재정확충, 타보조사업의축소에대한공감대확산을강화 - 농발계획수립단계에서부터중앙정부농정과지방농정의연계를강화하고계획에의한지방농정예산지원체계를수립 - 농업부문투자규모를유지할수있는다양한투융자체계정비가필요 - 농가소득안정을위한맞춤형정책추진을위해서는개별농업경영체의객관적인경영자료확보가필요하며, 이를위해서는세제개편을포함한다각적인방안검토필요

28

29 xxiii 차 례 < 제 1 부 > 총론 제1 장서론 1. 연구필요성및목적 1 2. 연구내용및방법 6 제2 장농정의대내외여건변화 1. 농정의외적여건변화 9 2. 농정의내적여건변화 24 제3 장농정평가 1. 중점과제별농정평가와시사점 설문조사결과 63 제4 장농정패러다임전환과비전 1. 농정패러다임전환 농정비전 101 < 제2부 > 분야별세부계획 제5 장농업인소득 경영안전망의촘촘한확충 1. 직불제확대 개편 농가경영안전장치강화 농산물가격안정과유통혁신 144

30 xxiv 제6 장지속가능한농식품산업기반강화 1. 농식품혁신성장역량강화 농업 농촌일자리창출 환경친화형농축산업육성 189 제7 장안전한먹거리공급체계구축 1. 안심먹거리체계구축 건강한식생활지원 농축산물안전 품질관리강화 226 제8 장누구나살고싶은복지농촌조성 1. 아름답고쾌적한농촌구현 농촌주민의삶의질제고 지역순환경제와공동체활성화 259 제9 장추진체계 : 참여와협력농정 1. 참여농정 협력농정 279 제10장재원조달방안및투융자방향 1. 배경 세부추진과제 296 부록 298 참고문헌 347

31 xxv 표차례 제1 장 < 표 1-1> 연구내용및연구방법 8 제2 장 < 표 2-1> 농업 농촌의역할 ( 현재 ) 20 < 표 2-2> 농업 농촌의역할 ( 미래 ) 20 < 표 2-3> 지역별농어촌서비스기준이행실태점검결과 35 제3 장 < 표 3-1> 전체농가소득구조변화 48 < 표 3-2> 지난 5년동안한국농식품안전성변화에대한집단별인식비교 64 < 표 3-3> 농업관련일자리취업에관한집단별의향 65 < 표 3-4> 농업 농촌의긍정적 부정적기능에대한집단별인식 67 < 표 3-5> 지난 10년간농업 농촌의긍정적기능변화에대한집단별인식 69 < 표 3-6> 지난 10년간농업 농촌의부정적기능변화에대한집단별인식 70 < 표 3-7> 농업 농촌관련세금부담의향에대한집단별인식 71 < 표 3-8> 농업예산증감에대한집단별인식 72 < 표 3-9> 5대농정목표에대한 IPA 분석결과의집단간비교 75 < 표 3-10> 25개농정추진과제에대한 IPA 분석결과의집단간비교 79 < 표 3-11> 13대중점과제에대한 IPA 분석결과의집단간비교 83 제4 장 < 표 4-1> 농정패러다임의변화 92

32 xxvi < 표 4-2> 농업주체구성에따른농업, 농촌, 먹거리의미래모습 96 < 표 4-3> 농정분야국정과제주요내용 108 < 표 4-4> 중장기농정비전과핵심과제 109 < 표 4-5> 농정비전과핵심가치를반영한기능 가치별정책분야구분 112 제5 장 < 표 5-1> 농가구입가격지수추이및전망 (2010=100) 133 < 표 5-2> 채소류주산지농협품목별계약재배사업실적비중 150 제6 장 < 표 6-1> 농식품부류별수출동향 187 < 표 6-2> 동물복지형사육기준및적용시기 ( 안 ) 194 제8 장 < 표 8-1> 메가트렌드와산림 산촌의미래 244 < 표 8-2> 산림투자분야주요지표 246 < 표 8-3> 산림복지서비스공급주요지표 247 제9 장 < 표 9-1> 남북농업협력에대한당국간합의 286 < 표 9-2> 공공-민간부문의역할분담방안 290 제10장 < 표 10-1> 국가예산대비농림수산식품분야예산비중추이 294 < 표 10-2> 농림축산식품부예산및기금운용현황 295 < 표 10-3> 농림축산식품부부문별예산변화 295

33 xxvii 그림차례 제2 장 < 그림 2-1> 연령대별인구전망 10 < 그림 2-2> 한국경제성장률추이 12 < 그림 2-3> 분위별가계소득추이 12 < 그림 2-4> 국내총투자율추이, 년 13 < 그림 2-5> 실질 GDP 성장률 ( 전년동기대비 %) 14 < 그림 2-6> 경제성장률과가계소득증가율비교 16 < 그림 2-7> 1인당 GDP와국민삶의질종합지수, 2006~2015년 17 < 그림 2-8> 농업 농촌의다원적기능이가치있다고응답한도시민비중 21 < 그림 2-9> 농업 농촌의다원적기능을보전하려할때세금부담의향이있다고밝힌도시민비중 21 < 그림 2-10> 한국농업부문실질생산액, 1990~2015년 24 < 그림 2-11> 농가소득과도시근로자가구의소득변화추이 25 < 그림 2-12> 농가소득양극화추이 ( 상위 25% 소득 / 하위 25% 소득 ) 26 < 그림 2-13> 농가호수및농가인구추이, 년 27 < 그림 2-14> 농업경영주연령별농가수비중 28 < 그림 2-15> 읍 면인구변화및전망 28 < 그림 2-16> 과소화면변화추이 29 < 그림 2-17> 농지전용추이, 1999~ < 그림 2-18> 2015년삶의질및지역발전지수 34 제3 장 < 그림 3-1> 대내외여건변화에대응하기위한중점과제 38 < 그림 3-2> 농어촌삶의질및지역발전지수변화 49

34 xxviii < 그림 3-3> 농어촌및도시주민의정주만족도및지역발전전망 50 < 그림 3-4> 지난 5년동안한국농식품안전성변화에대한집단별인식비교 64 < 그림 3-5> 농업관련일자리취업에관한집단별의향 65 < 그림 3-6> 농업 농촌의긍정적 부정적기능에대한집단별인식 66 < 그림 3-7> 농업 농촌의긍정적기능에대한집단별인식 68 < 그림 3-8> 농업 농촌의부정적기능에대한집단별인식 68 < 그림 3-9> 지난 10년간농업 농촌의긍정적기능변화에대한집단별인식 69 < 그림 3-10> 지난 10년간농업 농촌의부정적기능변화에대한집단별인식 70 < 그림 3-11> 농업 농촌관련세금부담시사용목적에대한집단별인식 71 < 그림 3-12> 농업 농촌관련세금부담의향에대한집단별인식 72 < 그림 3-13> 중요도-성과분석 (IPA) 영역별구분 73 < 그림 3-14> 5대농정목표에대한 IPA 분석결과 76 < 그림 3-15> 25개농정추진과제에대한 IPA 분석결과 80 < 그림 3-16> 13대중점과제에대한 IPA 분석결과 84 제4 장 < 그림 4-1> 농업발전의단계와농업부문에대한사회적수요 90 < 그림 4-2> 유럽연합 CAP의역사적전개 91 < 그림 4-3> 농정패러다임전환 95 < 그림 4-4> 농업의다기능성 (multifunctionality) 103 < 그림 4-5> 농정비전과농정추진과제 ( 초안 ) 104 < 그림 4-6> 농정비전과농정추진과제 ( 수정안 ) 107 제5 장 < 그림 5-1> 농업부문직불제개편방향 119 < 그림 5-2> 친환경농업직불금차등화방안 121 < 그림 5-3> 쌀값및변동직불금지급총액추이 126 < 그림 5-4> 쌀소득보전직불제개편방안 128

35 xxix < 그림 5-5> 농업부문임금근로자수의계절진폭 (2014년기준 ) 134 < 그림 5-6> 쌀수요량과공급량추세전망 145 < 그림 5-7> 채소재배면적및생산량추이 149 < 그림 5-8> 채소작형별도매가격변이계수 150 < 그림 5-9> 산지유통활성화조직총취급액 153 < 그림 5-10> 공영도매시장의상장거래매매방법별거래실적 154 < 그림 5-11> 공영도매시장의거래금액비교 155 제8 장 < 그림 8-1> 삶의질정책 7대부문별도시 ( 동 ), 농촌 ( 읍 면 ) 정주만족도평균점수 235 < 그림 8-2> 농촌지역사회적경제조직수변화 ( 누적 ) 264 제9 장 < 그림 9-1> 연도별민간지원단체의농업부문대북사업규모 286 < 그림 9-2> 표준사업추진절차 289

36

37 제 1 부총론

38

39 제 1 장 서론 1. 연구필요성및목적 2018년부터시작되는법정계획인 농업 농촌및식품산업발전계획 ( 이하 농발계획 ) 의수립및정부농정틀을제시하기위한선제적 체계적연구가필요함. - 농발계획은 농업 농촌및식품산업기본법 에따라농림축산식품부장관이 5년단위로수립해야하는법정의무계획임. 따라서 2018~2022년농발계획수립을위한연구를사전에체계적으로수행할필요가있음. - 법정계획을적시에수립함으로써농정방향과세부추진과제를제시하고향후 5년간정책을체계적으로추진할수있음. - 광범위한내용을연구해야하므로다양한분야전문가가참여함은물론이해관계자의의견을수렴하고공감대를형성하는것이필수적임. 농정여건과트렌드를반영한중장기정책을수립할필요성이커지고있음. - 시장개방이 2015년쌀관세화를기점으로막바지에달했고, 기후변화등주요변화가계속되고있음. 저성장기조 ( 뉴노멀 ) 와인구절벽, 트럼프행정부출범에따른불확실성증대, 4차산업혁명등한국농업은유례없는

40 2 새로운변화에직면하고있음. - 실질농가소득정체, 농촌의초고령사회진입과과소화마을증가, 인력부족등기존문제가심화함과동시에, 쌀공급과잉구조화, 대규모가축질병발병등현안이지속해서발생하고있음. 이러한현안은이전부터축적되어온문제가발현된결과라는점에서더욱심각함. - 농업 농촌 식품과다른경제 사회부문의관계가점차긴밀해지고상호의존성이높아지고있음. 농업 농촌 식품에대한사회적기대를면밀하게파악하고정책에담아낼수있어야중장기적으로농업 농촌의지속가능성을담보할수있음을시사함. - 여건변화를반영하여농정패러다임을전환하는노력을기울임은물론, 이를실천할수있는발전계획수립에심혈을기울여야함. 농업경쟁력제고등성장과효율중심농정에서진일보한농정패러다임으로의전환이시급함. - 과거고도압축성장과정에서중앙정부가주요자원배분결정을주도하여왔음. 중앙정부주도방식으로생산성증대, 주요농식품생산안정화등성과를거둔것은사실이나, 지금의여건변화를고려할때여전히최선의방식인지검토할필요성이증대되고있음. - 예를들어, 시장개방에따라농업경쟁력강화를위해추진한규모화 전문화, 효율성제고, 부가가치창출정책은현시점에서효과성이떨어질수있음. 전문화 집약화과정에서비롯된분배불균형, 양극화심화, 환경부하증대등의비용이사회적으로감내할수있는한계에다다름. - 이러한문제점을극복하기위해서는과거와같이농업 농촌의역할이국민에게식량을제공하는데그치지않고, 국민의삶과행복추구에도기여하는다기능적인농업 농촌으로변화할필요가있음. - 농정은과거와같은규모화 전문화를통한경쟁력제고위주의성장정책에서탈피하여야함. 또농산물수급안정, 먹거리안전과농촌다움보전등소비자, 국민 ( 납세자 ) 의수요와관점을반영할필요가있음.

41 3 - 저성장및시장개방시대에는농업 농촌이국민에게충분히이해할만한가치 ( 안전한식품, 안전한생산, 환경유지, 농촌다움등 ) 를제공하지않는이상농업 농촌부문에대한국민의세금제공유인이낮을수있음. 새정부출범을맞아그간의농정성과를평가하고농업 농촌의여건변화를반영한새로운농정비전과목표제시가요구됨. - 농어촌구조개선대책 (1992~98년; 42조투융자 ), 농업 농촌발전계획 (1999~ 04년 ; 45조투융자 ), 농업 농촌종합대책 (2004~13년; 119조투융자 ) 등에이어국민과사회가바라는농업 농촌의모습을달성하기위한새로운농정패러다임을제시해야함. - 선결단계로중장기발전계획수립이필요함. 계획수립과정에서농업 농촌 식품산업이경제 사회전반과맺는관계까지고려하여야중장기적인비전을제시할수있음. - 또한, 여건변화를반영한새로운농정비전을수립하면서이를실제농업 농촌 식품부문에투영할수있는정책수단을마련하고재원을효율적으로재분배하는과정을병행하여야함. 연구목적은 농업 농촌및식품산업기본법 에근거한법정의무계획인 2018~22년농업 농촌및식품산업발전계획 을내실있게수립할수있도록, 여건변화분석, 기존정책검토및평가등을실시해새로운농정패러다임과농정비전을제시하고이를추진할수있는부문별중점전략과제와정책수단등을도출하는것임.

42 4 농업 농촌및식품산업발전계획 ( 이하 농발계획 ) 은 농업 농촌및식품산업기본법 제14조에규정된 5년단위의법정계획임. 제 14 조 ( 농업 농촌및식품산업발전계획의수립 ) 1 농업의지속가능한발전과농촌의균형있는개발 보전및식품산업을포함한농업관련산업의육성을위하여 5 년마다농림축산식품부장관은농업 농촌및식품산업발전계획을세워야한다. - 농업 농촌및식품산업의미래발전상을제시하고, 관련정책의효율적추진을위한중장기종합발전계획 - 지자체가수립하는 시 도, 시 군 구 계획의상위계획 ( 제14조 5 6) - 매년예산이우선반영되도록노력해야하는실행계획 ( 제16조 ) 구분 제 1 차 ( 99 04) 제 2 차 ( 04 07) 제 3 차 ( 08 13) 제 4 차 ( 13 17) 농정비전 - 농촌과도시가더불어사는균형발전사회 한국농업의지속가능한발전도모 희망찬농업, 활기찬농촌, 행복한국민 주요정책과제 1 농업의공익적기능확충및지속가능농업육성 2 농업경쟁력제고 3 수출농업육성 4 농업통상협력강화및통일농정 5 농촌지역개발과복지확충 6 농업경영안정시책강화 1 산업정책 2 소득정책 3 농촌정책 1 농업정책 2 농식품정책 3 농촌정책 1 안전농식품의안정적공급, 2 농식품산업경쟁력강화 3 농가소득및경영안정 4 농촌삶의질향상 5 스마트농정체계구축 1999년 농업 농촌기본법 제정후, 그간총 4차례계획을수립함. - 이번농발계획은 18 22년, 향후 5년간의농업 농촌및식품산업발전방향과정책기본과제를제시하는종합계획임. 농업 농촌및식품산업발전목표, 정부시책및재원조달방안과함께식량및주요식품의자급목표및추진계획까지포함함.

43 5 < 농발계획의주요내용 > 농업 농촌및식품산업의발전목표와정책의기본방향 식량및주요식품의적정한자급목표및소비확대시책 * 대상 : 식용쌀 보리류, 곡물, 소 돼지 닭고기 우유, 조사료 농업 농촌및식품산업관련정부추진시책 농업 농촌및식품산업에관한시책을추진하기위한재원의조달방안 농업경영비절감등그밖에농업 농촌및식품산업의종합적 계획적발전을추진하는데필요한사항 이번에수립되는농발계획은전문가 농업계의견수렴및 중앙농업 농촌및식품산업정책심의회 심의를거쳐 ( 제15조 ) 확정후국회에제출함. 1 [ 중앙 ( 농식품부 ) 농발계획 ( 18 22)] - 전문가의견등을반영하여농발계획초안을마련하고, 공청회 전문가토론등을거쳐최종안을마련함. - 중앙농업 농촌및식품산업정책심의회심의를통해확정함. - 농발계획확정시바로국회 ( 농해수위 ) 에제출함. 2 [ 지자체농발계획 ( 19 23)] - 정부농발계획에의거하여지자체에농발계획수립지침을지시함. - 도 시 군지자체장은중앙의농발계획과관할지역의특성을고려하여자체계획수립 시행함.

44 6 2. 연구내용및방법 연구내용을요약하면다음과같음. - 농업 농촌 식품산업부문의대내외여건변화분석을통해주요어젠다를도출함. - 주요어젠다별로기존농정의성과를정성적으로진단하고새로운농정방향을도출함. - 국민, 농업인, 전문가, 농정담당자등에대한설문조사를통해지난농정의성과와향후추진해야할중점어젠다를정량적으로분석함. - 주요선진국농업 농촌정책동향을살펴봄으로써우리나라농정방향설정에참고함. - 대내외여건변화와기존농정에대한정성적 정량적분석을통해도출한새로운농정어젠다, 주요선진국농정동향을종합적으로고려하여농정패러다임전환방향과바람직한농업 농촌의미래모습제시함. - 새로운농정패러다임에부합하고바람직한농업 농촌의미래모습을달성하며농정현안을해결하기위한세부정책과제도출. 이연구는총괄반과정책반으로구분하여추진하였음. - 총괄반은대내외여건변화분석, 기존농정성과분석, 주요어젠다도출, 주요선진국농정동향분석, 농정패러다임전환방향및농정비전제시등을중심으로연구를수행함. - 정책반은원내전문가를활용하여분야별현황을진단하고세부정책과제와계획을수립함. - 총괄반은정책반과연계하여전체계획방향과내용을유기적이고구성하고통일성을갖추도록하였으며, 주요연구방법은다음과같음.

45 7 기존문헌및정책자료검토 - 농업 농촌및식품산업발전계획 ( ) 등농식품부가수립한각종계획및정책자료를검토함. - 한국농촌경제연구원이수행한 농업 농촌의가치확산과새로운농정패러다임구축 등농정관련연구보고서를활용함. 조사분석 - 농업 농촌에대한인식변화, 기존농정성과, 농정어젠다등에관한설문조사를일반국민, 농업인, 전문가, 농정담당자에대해시행함. * 중요성-성과분석 (Importance-Performance Analysis) 시행 : 농정부문별중요성과성과를비교하여개선방향을정량적으로도출하기위한분석방법임. 설문조사결과를바탕으로객관적이고신뢰성있는평가를내릴수있고직관적으로이해할수있다는장점이있음. - 통계자료활용 : 대내외여건변화분석, 농정분야별현황및성과분석시각종통계자료를활용함. 협동연구 - 지역농업네트워크및농정연구센터와농업 농촌패러다임전환방향, 푸드플랜및농정추진체계개편방향에대한협동연구수행을통해핵심내용에대해보다깊은분석및논의를수행함. 외부전문가자문 - 외부전문가자문을통해농정패러다임, 어젠다, 농정과제등에대한의견을폭넓게수렴하고연구과정과결과를검토함. 농정개혁위원회및토론회에서의논의 - 농식품부정책자문기구인농정개혁위원회및토론회에서농발계획 ( 안 ) 을논의함으로써각계각층전문가의견을수렴하고농정방향과추진과제에대한공감대를형성함.

46 8 농식품부와긴밀한협업체계구축 - 농식품부의농발계획담당과, 농정분야별담당과와의수시협의및상호자료검토를수행함. < 표 1-1> 연구내용및연구방법 연구내용 연구방법 농업 농촌 식품산업부문의대내외여건분석을통한어젠다도출 문헌및통계자료분석 기존농정의성과분석을통한새로운농정방향도출 문헌및정책자료분석, 설문조사, 외부전문가자문, 중요성 - 성과분석등 주요선진국농업 농촌정책동향분석 문헌분석 농정패러다임전환방향과바람직한농업 농촌의미래모습제시 문헌분석, 협동연구, 외부전문가자문, 농정개혁위원회및토론회, 농식품부협의 분야별세부정책과제도출및계획수립 문헌및정책자료분석, 협동연구, 농식품부협의

47 제 2 장 농정의대내외여건변화 1. 농정의외적여건변화 1.1. 인구절벽시대대비필요 2016년개편된장래인구추계에따르면, 생산가능인구는 2016년을정점으로급속히감소할것으로전망되어인구절벽에대한우려가지속되고있음. 1 - 전체적인인구감소와더불어고령화사회로의인구구조변화가가속화될것으로전망됨. 1 국회예산정책처 pp. 46.

48 10 < 그림 2-1> 연령대별인구전망 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 추계인구. 농촌인구의고령화역시가속화되고있음. 2-20~39세여성인구비중 과 65세이상인구비중 의상대비율이 0.5 이하이면인구소멸위험지역으로분류하는데, 전국 228개지자체중 77개가이에해당함. - 전체인구대비 20~39세여성인구비중 은 2004년 16.9% 에서 2015년 13.4% 로낮아졌지만, 65세이상인구비중 은같은기간 8.3% 에서 13.1% 로높아졌음. 인구구조가변하면서한국을포함한아시아지역잠재성장이둔화하는 뉴노멀 시대가빨리올수있음. 인구변화대응방안으로은퇴연령상향조정, 이민확대, 출산율제고등을검토할수있음. 3 - 농업인구은퇴연령 (74.8세) 은일반직종보다늦어노동가능인구감소를완화하는효과가있음. 그런데고용인력및승계인력문제를해결해야할 2 한국농촌경제연구원 Kang, J. W. and G. B. Magoncia

49 11 필요성은여전히남아있음. 인구절벽시대에대비하려면사회전반에걸친변혁이필요함. 4 - 신생아수 40만명이하로감소, 고령사회진입, 생산가능인구 (15 64세) 감소등인구구조가급격히변화하고있음. - 지금까지의교육, 복지, 국방, 복지, 산업등경제 사회시스템전반에걸친대대적인변혁이예상됨에따라이에대해대비가필요함. - 생산가능인구감소에대비하여유능한농업 농촌미래인력확보에노력하고농업부문노동생산성을높이며, 고령화사회에대비하여고령국민이농업활동또는농촌생활로부터삶의만족을느낄수있도록준비할필요가있음. - 창의적인력을육성함과동시에질적으로우수한일자리를창출함으로써장기적그리고간접적으로출산율증가에기여할필요가있음 저성장시대의도래 최근한국경제는 1970년대부터 IMF 외환위기이전까지계속된고성장시대에벗어나이제저성장시대에접어들었음 년이후경제성장률이 2~3% 대수준으로저성장에직면하면서부의양극화는심화됨. 4 한국인구 3 대재앙, 올해한꺼번에터진다

50 12 < 그림 2-2> 한국경제성장률추이 자료 : 한국은행경제통계시스템 ( 각연도 ). 국민계정. < 그림 2-3> 분위별가계소득추이 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 가계동향조사.

51 13 저성장시대로의변화는국내총투자율 5 을통해서도확인할수있음. - 총투자율은 1953~1979년까지상승추세를보이다가, 1980~1987년정체되었음. 1988~1997년까지높은수준을유지하다가금융위기를겪으면서크게하락한이후최근까지도약 30% 수준을유지하고있음 ~2016년동안국내총투자율은연평균 0.08%p 증가하였음. 1953~1979 년 (0.90%p), 1988~1997년 (0.33%p) 보다국내총투자가경직되었음 ~2009년사이에발생한국내총투자위축은세계경제위기의영향을받은결과로볼수있음. < 그림 2-4> 국내총투자율추이, 년 자료 : 한국은행경제통계시스템 ( 각연도 ). 국민계정. 통시적으로보면최근몇십년동안이루어진급격한성장은예외적인현상이라고이해할수있음. 5 국민총생산에대한총자본형성비율을의미함. 경제성장률 = 총투자율 / 자본계수 ( 소득 1단위를낳는데필요한자본량의비율 ) 로결정됨. 총투자율을높이거나자본계수를낮추어야경제성장률을높일수있음 ( 매일경제용어사전 ).

52 14 - 세계경제는매우오랫동안 1% 이하의성장률을보였으며, 20세기에만예외적으로성장률이매우높았음. 이견이있을수있으나 21세기전체에걸쳐서는다시 2% 이하의성장을기록할것으로예상하는연구결과도있음. 6 < 그림 2-5> 실질 GDP 성장률 ( 전년동기대비 %) 출처 : 한국은행경제통계시스템 ( 각연도 ). 국민계정. 저성장시대를맞이하면서경제 사회적가치를재정립해야한다는주장이제기되고있음. - 고성장시대에는벤담의최대다수최대행복이라는공리주의와같은정의 (Justice) 개념이경제정책의철학적바탕이됨. - 공리주의를기반으로한성장주도정책은과거에는유효했으나, 오랜기간부의분배불균형, 양극화심화에따른저소득층증가, 유효수요감소, 사회 정치의불안정성증가, 자연자원의수탈적이용등부작용이심화됨. 6 Piketty, T. 2014; 장경덕 ( 번역 )

53 15 - 성장의둔화에따라분배할부자체가작아짐으로부 (GDP) 이외의다른경제 사회적가치를높이려는정책추진이필요해지며, 존롤스의경제사회정의 (Justice) 개념, 즉공정성 (fairness) 으로서의정의개념이중요해짐. 저성장시대에대응하여변화를모색해야할필요성은농업 농촌부문에도적용됨. - 한국경제가저성장시대에진입했음을정부와농업인을포함한농업관계자들이인지하고향후농정방향및패러다임을논의할필요가있음. - 예를들어 1980~1990년대농산물시장개방시대에추진한농업경쟁력제고및부가가치창출을위한규모화, 전문화등구조조정정책을저성장시대에도주요정책으로계속추진할것인가에대한논의가필요함. - 농업인뿐만아니라국민전체의소득수준이그리높지않았던과거에는성장중심정책이필요했고큰성과를이루어냄. 농업역시시장개방이라는어려움속에서도성장을통한농가소득증가를위해다양한경쟁력향상정책이추진되었음. 그러나새로운여건속에서이러한방향이효과적인지, 더나아가이러한방향자체가정합성을지니는지근본적으로되짚어볼필요가있음 삶의질향상을위해소득만이아닌다양한가치를중시 신자유주의주류경제학과이에기반을둔정부정책은재화와서비스의생산확대를통한경제성장, 소득증가, 소비확대를중시함. 이러한정책기조하에서과거압축성장을이루어온것이사실임. 그러나이러한경제성장이국민개개인의행복증진에기여했는지되돌아볼필요가있음. 1990~2016년동안가계소득증가율과고용증가율은경제성장률에미치지못했음. 이기간에경제성장률은 359.5% 였으나, 가구소득과고용은각각 45%, 145.5% 증가하는데그쳤음.

54 16 < 그림 2-6> 경제성장률과가계소득증가율비교 자료 : JTBC( ). 2006~2015년국민삶의질종합지수증가율 (11.8%) 도같은기간실질 GDP 증가율 (28.6%) 에미치지못하였음. - 국민삶의질종합지수는 12개영역, 80개지표 7 로이루어진국민삶의질지표를이용하여작성한종합지수임 ( 통계청 ). 경제성장의결실이국민에게충분히돌아가지못한점외에삶의질에영향을미치는다양한변인의변화가중요한기제로작용하였음을의미함 년금융위기에서벗어난이후 1인당 GDP와국민삶의질종합지수간격차가점차커지고있음. 7 국민삶의질지표는다음과같이구성됨. 영역 지표수지표수영역객관주관소계객관주관소계 소득 소비 문화 여가 고용 임금 가족 공동체 사회복지 시민참여 주거 안전 건강 환경 교육 주관적웰빙 0 3 3

55 17 < 그림 2-7> 1 인당 GDP 와국민삶의질종합지수, 2006~2015 년 자료 : 통계청보도자료 (2017: 7). 경제성장과소득증가를통한재화와서비스의소비가행복에있어중요한요인이기는하나개인이느끼는행복, 삶의질을결정하는요인은재화와서비스의소비이외에도매우다양함. - 행복의수준에영향을미치는주요요인으로는소득수준, 실업여부, 사회적 경제적불평등수준, 절차및과정등정치참여정도 ( 민주주의 ), 자율적의사결정수준, 자원봉사및공동체활동여부, 가족구성특징, 환경질등다양함. - 이스털린의역설 (1974) 8 에따르면 1인당 GDP 증가가반드시행복수준을높이는것은아님. - 한편, OECD에따르면, 2014~15년한국인의삶의만족도는회원국 35개국가운데 28위에그쳤으며, 한국의중위가구가처분소득순위인 20위보다낮음. 9 8 Easterlin, Ricahard. 1974; Frey, B. S ( 재인용 ); 유정식외 ( 번역 ) pp OECD 평균중위가구가처분소득 (annual median equivalised household disposable income) 은 2013년 21,600달러 ( 구매력평가기준, 한국은 21,800달러로평균수준 ) 임 (2016 한눈에보는사회 (Society at a Glance) 주요내용. 주 OECD 대한민국대표부 )

56 18 요컨대소득과함께국민의삶의질수준을높일수있는다양한정책적노력과함께사회적변화가요구되며, 농업 농촌의역할도이러한맥락에서새롭게모색할필요가있음. - 농업 농촌은경제적가치뿐만아니라치유, 문화 여가, 휴양, 공동체활동등다양한가치를포용할수있는산업이자공간으로서공익적기능을확대할필요가있음 지방분권화에대한요구증대 한국은단기간내초고속성장과정에서개인의사유재산과이윤추구를기반으로하되, 주요투자결정과투자배분은주로중앙정부가담당하는국가주도의경제정책이매우중요한역할을하였음. 1960년대부터추진해온이러한정책성과역시의미있었음. - 농업부문도중앙정부주도의강력한리더십을통해식량자급을달성하고지금과같은고품질농산물을연중생산하는체계를구축하였음. 시장개방이확대되고국민소득과의식수준이높아졌으며 4차산업혁명이라고일컬어질만큼정보의생산과유통이매우다양하며신속하며다양한이해관계자가경제 사회 환경적으로다양한가치를추구하는현시점에서중앙정부주도의농정은더큰효과를발휘하기가쉽지않음. - 서울시의지방자치 분권인식조사결과시민응답자중 34.2% 는현재지방분권수준이낮다고하였고, 18.4% 만이높다고하였음. 응답자공무원의 59.7% 는분권수준이낮다, 11.4% 는높다고하였음 그런데중앙정부가대부분사업을기획하며, 지방조직을통해일괄적으로사업대상자를선정하고사업비를집행하는등국가주도의농업정책틀에 10 지방분권걸림돌 1 순위로떠오른중앙정부

57 19 서벗어나지못함. - 농업인역시국가가주도한시장개방피해자라는인식속에서중앙정부의보조금지급을당연한것으로여기고중앙정부에의존하고있음. 자치분권, 주민참여확대, 재정분권에대한요구는갈수록커질전망임. - 경제 사회 환경적다양한가치를추구하는여러이해관계자가참여하는지역특성맞춤형정책을추진하려면지방분권화가선결과제임. - 지방분권화를원활하게추진하려면무엇보다도지방의농정추진역량을강화하고다양한주체들이참여할수있는농정추진체계를수립할필요가있음 농업 농촌가치에대한국민의인식정체 11 일반국민이농업 농촌에서기대하는기능은시간이흐르면서변화하고있음. - 농업 농촌에서현재기대하는기능중 식량의안정적공급 의비중이가장높았음. 이는농업부문의본원적기능에대한수요가계속존재함을의미함. - 동시에 자연환경보전 이중요하다고응답한도시민비중이대부분연도에서증가추세를보인다는점에주목할필요가있음. 전통적인식량공급기능에더해환경관련등서비스를제공하는공간으로인지 (Potter and Tilzey 2005) 하는국민비중이커지고있음을시사함. 11 유찬희외 pp

58 20 < 표 2-1> 농업 농촌의역할 ( 현재 ) 단위 : % 구분 식량의안정적공급 국토의균형발전 자연환경보전 전통문화의계승 관광및휴식의장소 전원생활의공간 기타 모름 / 무응답 자료 : 김동원 박혜진 ( 각연도 ); 김동원외 (2012). 도시민이농업 농촌에서미래에제공하기를원하는기능을살펴보면앞으로보다다양한수요가나타날수있음을알수있음. - 식량의안정적공급 과 자연환경보전 의비중은상대적으로낮아졌지만 전통문화의계승, 전원생활의공간, 관광및휴식의장소 등의역할을기대하는응답자의비중은대부분연도에서높아졌음. < 표 2-2> 농업 농촌의역할 ( 미래 ) 단위 : % 구분 식량의안정적공급 국토의균형발전 자연환경보전 전통문화의계승 관광및휴식의장소 전원생활의공간 기타 모름 / 무응답 자료 : 김동원 박혜진 ( 각연도 ); 김동원외 (2012). 농업 농촌부문에서제공하기를원하는다원적기능이가치가있다고판단한도시민비중은 2006~2016년평균 66.7% 였음 ( 최저 2013년 53.7%, 최고 2006년 90.4%).

59 21 < 그림 2-8> 농업 농촌의다원적기능이가치있다고응답한도시민비중 단위 : % 자료 : 김동원 박혜진 ( 각연도 ); 김동원외 (2012). 농업 농촌부문에서제공하는다원적기능을보전또는강화하는용도로세금을추가부담하겠다는응답은 2012년을제외하면찬성이반대보다많았음. 그러나추가납세에찬성하는비중은모든연도에서다원적기능이가치있다고응답한비중보다낮았음. < 그림 2-9> 농업 농촌의다원적기능을보전하려할때세금부담의향이있다고밝힌도시민비중 단위 : % 자료 : 김동원 박혜진 ( 각연도 ); 김동원외 (2012). 저성장및시장개방시대에는농업 농촌이국민에게충분히이해할만한가치 ( 안전한식품, 안전한생산, 환경유지, 농촌다움등 ) 를제공하지않는이상국민의농업, 농촌부문에대한세금제공유인이낮음을시사함.

60 22 - 고성장시대에는국민개개인이충분한소득을올리고있고미래소득증가에대해기대가크기때문에조세저항이크지않음. 그러나저성장시대에는국가의세금징수행위와지출행위에대한관심과더나아가감시유인이증가할수밖에없음. - 고성장시기에는농업부문시장개방에대한보상차원에서진행되었던다양한정부지원정책이국민의지지를받을수있었음. 그러나저성장및시장개방시대에는농업 농촌이국민에게충분히이해할만한가치 ( 안전한식품, 안전한생산, 환경유지, 농촌다움등 ) 를제공하지않는이상국민의농업 농촌부문에대한세금제공유인이낮음. - 따라서국민에게농업 농촌의다양한가치를제공하고공감을얻기위한농업인과농업관련종사자들의자체적인노력이필요함 차산업혁명대비필요 4차산업혁명시대의도래로인한사회 경제적파급효과는클것으로예상되며, 이에따른긍정적, 부정적측면모두에대비하여야함. - 빅데이터, 사물인터넷 (IoT), 인공지능 (AI), 바이오, 플랫폼기반등새로운기술들이기존경제, 사회행동과결합되어일어나고있는또는발생할것으로예상되는변화의방향은예상하기쉽지않음. - 새로운부의창출, 삶의편리함증가, 획기적인질병의예방및치료방법개발에따른수명연장등긍정적측면이무궁무진하지만, - 일자리의대폭감소, 경제 사회적불평등심화, 인간성과공동체의상실, 기계의존도의증가에따라는인간본연의지식과능력상실등부작용에대한우려또한만만치않음. 농업 농촌역시맞닥뜨리고있는 4차산업혁명기술을어떻게긍정적으로접목할수있을까와함께, 그부작용을줄이고흡수시킬수있는산업및

61 23 지역의역할을함께고민해야함. - 4차산업혁명을통한기술발전은정밀농업등농식품산업의첨단화로확대되고, 식물 곤충등천연자원의기능성을활용한신소재개발도가속화될전망임. - 4차산업혁명기술을매개로농업경쟁력과농촌삶의질을높이는한편, 도 농간디지털복지격차문제등부작용을극복해야할것임 환경변화대응필요 생태계파괴, 에너지결핍등미래위기가예견되는가운데기후변화대응과환경보전의필요성이증대됨. 이러한속에 UN의지속가능한개발목표 (SDGs)( 15) 는세계적이슈로대두되어, 농업부문역시지속가능성이중요한이슈로주목받음 년후한국의기온은 4 상승하고강수량은 17% 증가할전망임. - 에너지다소비산업 ( 철강, 석유화학, 시멘트등 ) 이국내에너지총소비의 38% 를차지하고있으며, 에너지의 97% 를해외수입에의존함. - 세계인구는 2050년에 100억명에도달할것으로전망되나, 기후변화로인해쌀생산성은 2030년까지 23% 하락하면서쌀가격이 89% 상승할것으로전망됨.

62 24 2. 농정의내적여건변화 2.1. 농업성장및소득정체 한국농업부문실질생산액은 1990년 37조 8,948억원에서 2012년 43조 1,777억원으로늘어났고, 2015년에는 41조 8,410억원이었음. 명목생산액은같은기간 17조 8,598억원에서 44조 5,188억원으로증가하였음. - 생산액중식량작물비중이작아지는반면, 축산비중이지속해서증가하고있음 ~2015년농업생산액중식량작물비중은 41.5% 에서 19.8% 로줄어들었음. 같은기간축산물비중은 22.0% 에서 43.0% 까지늘어났음. 축산물생산액비중은 2005년부터식량작물비중을추월하였음. < 그림 2-10> 한국농업부문실질생산액, 1990~2015 년 단위 : 십억원 주 : GDP 디플레이터 (2010 년 =100) 로실질화하였음. 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 농림업생산지수 ; 한국은행경제통계시스템 ( 각연도 ) 국민계정.

63 25 농가소득도농업생산액과마찬가지로정체현상을겪고있음. 실질소득은 2006년 3,638만원을기록한이후 2012년 3,024만원까지감소하였음 년부터는소폭증가하여 2015년실질농가소득은 3,498만원이었음. - 원천별소득원비중이변화하고있음. 농가소득중농업소득비중은 2004 년 41.6% 에서 2015년 30.2% 까지줄어들었음. 같은기간농외소득비중과이전소득비중은각각 18.1%, 7.6% 에서 40.1%, 21.2% 로늘어남. 소비자식생활이서구화되고, 기체결 FTA의누적된영향으로국내농산물소비가정체되면서농가교역조건은악화할전망임. - 농가교역조건은 1996년 165.3을정점으로하락하기시작하여 2015년에는 수준이며 2026년에는 96.5까지하락할것으로전망됨. - 수입농산물증가와교역수지의악화에따라농업소득은감소될가능성이있고, 호당도농간소득격차와농가간소득양극화도심화됨. < 그림 2-11> 농가소득과도시근로자가구의소득변화추이 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 가계동향조사 ; 통계청 ( 각연도 ). 농가경제조사.

64 26 < 그림 2-12> 농가소득양극화추이 ( 상위 25% 소득 / 하위 25% 소득 ) 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 농가경제조사원자료분석결과. 농업생산액과농가소득이정체되는현상이면에는 농가경제악순환 이자리잡고있음. - 시장개방 + 생산성증대 농가교역조건악화 농업소득침체 투자유인감소 인력유입 생산성증대요인약화 농업소득침체의악순환이반복되면서내적여건이점차악화되고있음. - 시장개방대응차원에서중앙정부주도로추진된규모화, 전문화가악순환의고리를끊어내는데효과적이었음. 이를더강하게추진하면악순환의고리가끊어질것인가등과같은질문을근본적으로논의해야함. - 규모화, 전문화, 기업진입규제완화, 소득지지등기존농정에대한평가를통해농업경쟁력강화와함께농업 농촌의다양한가치를창출하기위한새로운농정전략이필요함. 1995년 UR/WTO 출범을계기로 수입농산물과경쟁할수있는농업 을목표로구조개선을통한경쟁력확보에주력하여대규모시설투자및규모화추진결과, 농업생산성은향상됐지만, 가축질병발생, 토양오염등농업의지속가능성은약화한측면이있음.

65 27 한편, 기능성건강식품, 외식산업, 종자 생명산업등농식품미래유망산업은높은부가가치를창출할것으로기대됨 농가인구감소와고령화 농가수와농가인구는지속적으로줄어들고있음. 농가수는 1970년 248만 3,318호에서 2016년 106만 8,274호까지줄어들었음. 같은기간농가인구는 1,442만명에서 250만명으로감소하였음. - 같은기간농림어업취업자수는 485만명에서 129만명으로감소하였음. < 그림 2-13> 농가호수및농가인구추이, 년 단위 : 호, 명 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 농림어업조사. 농업인구의고령화도빠르게진전되고있음. 농가인구중 65세이상인구는 1970년 71만 2,649명 ( 농가인구대비 4.9%) 에서 2016년 100만 6,166명 (40.3%) 로변화하였음.

66 28 < 그림 2-14> 농업경영주연령별농가수비중 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 농업총조사. 읍지역정주여건이양호하고경제활동여력이있어인구유입이예상되는반면, 면지역은정주여건이잘갖추어지지않은데다경제활동기반도미흡하여읍면간격차가확대되고, 과소화지역이증가할것으로예상됨. - 인구 2천명이하과소화면의수가 2000년 105개에서 2015년 261개로증가함. < 그림 2-15> 읍 면인구변화및전망 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 주민등록인구통계.

67 29 < 그림 2-16> 과소화면변화추이 자료 : 통계청 ( 각연도 ). 주민등록인구통계. 최근귀농 귀촌인구가늘어나면서변화의계기가될수있다는의견도나오고있음. 2011~2015년동안매년 1만가구이상이귀농했고, 2015년귀농가구수는 1만 1,959호였음. 12 귀촌가구는 2015년 31만 7,409호로전년대비 1만 8,052가구증가했음. * 귀농 귀촌가구 ( 천호 ): ('13) 291 ('14) 310 ('15) 329 ('16) 김정섭외 (2016b) 에서실시한델파이조사결과에따르면, 2021년귀농인구추이는현재와비슷하거나현재보다소폭높은수준의증가추세를이어갈것이라는의견이 69.6% 였음. - 저성장시대베이비붐세대은퇴로인한귀농 귀촌과생태 환경가치선호를바탕으로한농촌관광등농촌에대한국민인식변화에따라지역주민과도시민의상생공간의역할이확대되면서농촌의성장잠재력이발휘될것으로기대됨. 12 김정섭외. 2016b.

68 농업부문환경부하증가와식품안전성문제 한국논 밭 과수경지의농경지화학성, 토양적성을고려할때지력향상및경지관리가중요함. - 토양의산성도를반영하는 ph지수 13 를기준으로할때, 우리나라논 (60.5%), 밭 (63.9%), 과수 (48.0%) 중과반수가산성이상으로나타남 ( 농진청흙토람 ). - 토양적성으로평가할경우, 전국기준논 (83.7%), 밭 (73.9%), 과수 (73.0%) 중 70% 이상이 4~5등급으로구분됨. 농지비료성분평균과적정도를 OECD 국가들과비교하면한국농업부문의화학비료에대한의존도가매우높음 (OECD 2013) ~2014년한국농경지의평균질소시비량은 239.7kg/ha로 OECD 평균 77.7kg/ha보다 3배이상높음. 한국농경지평균인시비량도 48.8kg/ha 로 OECD 평균 10.1kg/ha보다매우많음. - 화학비료사용량은감소하고있으나, 토양적성이나과적정도를기준으로판단할때, 화학비료에대한의존도를줄일필요가있음. 이러한문제는과거부터이어온집약적농법에의존한결과일수있음. 유사한문제는축산부문대규모가축질병발생에서도확인할수있음. - 축산업의양적성장에도불구하고제1종가축전염병인 HPAI와구제역이지속발생하였음 년대이후 HPAI가 7차례 14 발생하였고, 2016~17년발병으로만국한해도 3,700만마리이상을살처분하고, 보상금을 2,000억원이상지급하였음. 13 ph 지수가 6.6~7.3인경우중성으로분류하며, 6.1~6.5는미세산성 (slight acid), 5.6~6.0은산성 (moderate acid), 5.1~5.5는강산성 (strong acid), 4.5~5.0는매우강산성 (very strong acid) 등으로구분함 ( 출처 : USDA) ~04년 2006~07년, 2008년, 2010~11년, 2014~15년, 2016년초, 2016~17년발생하였음.

69 31 - 구제역도 2000년대이후 8차례 15 발생하였음. 최초로구제역이대규모발병하였던 2010~11년에는 3,480만마리를살처분하고, 2조 7,383억원의재정을소요하였음. 집약적농업이나규모화 전업화에따른가축질병발병은사회적으로막대한비용을전가할뿐만아니라, 소비자인식에도영향을미칠수있음. - 기상이변과가축질병발생등에따른농가의경영위험도증가함. 국민들의건강및안전중시소비패턴이확산하고, 사회환경을고려한윤리적소비에대한관심이증대되고있음. 그러나소비자들은식품안전성에대해여전히신뢰하지못하고있음. - 통계청에서실시한 사회안전에대한인식도 ( 먹거리 ) 조사에따르면응답자중 45.1%(2014년 ), 41.6%(2016년 ) 가 비교적불안 하거나 매우불안 하다고응답하였음. 먹거리에대한소비자들의기대수준증가로생산, 소비, 안전, 영양, 환경, 복지등먹거리이슈의통합적관리필요성이대두됨. - 지자체단위로먹거리유통체계를지역내순환체계로전환하는움직임이확대됨. 전주시 ( 15), 서울시 ( 17) 는푸드플랜수립추진중이며경기, 충남, 전북, 세종등은준비중임. - 식품불안정단계에놓인취약계층의먹거리접근성강화요구역시점증됨. * 식품안정성단계 ( 이계임외 2017): 안정 불안정초기 불안정중간 불안정심화 생산측면에서식품안전성을높일수있는중요한수단중하나는친환경농업임 년, 2002년, 2010년 1월, 2010년 4월, 2010~11년, 2014~15년, 2016년, 2017년발병하였음. 16 박준기외

70 32 - 친환경농업은 농약의안전사용기준준수, 작물별시비기준량준수, 적절한가축사료첨가제사용등화학자재사용을적정수준으로유지하고축산분뇨의적절한처리및재활용등을통하여환경을보전하고안전한농축임산물 ( 이하 농산물 이라한다 ) 을생산하는농업 을의미함. - 환경농산물에대한소비자지불의사 (Willingness to Pay; WTP) 는친환경농산물소비패턴과구매행위연구에광범위하게사용하는방법임. 품목, 인증등급, 조사 분석방법에따라차이가있지만, 이지급의사는평균 1.12배 ~1.67배 ( 신철노 김진석 2008), 1.44~2.20배 ( 김창길 김태영 서성천 2005), 1.39~1.69배 ( 정학균 장정경 2012) 등으로나타났음. 이는가격프리미엄의존재에도불구하고친환경농산물을사겠다는소비자구매의사를반영하는것임. NMI(2010) 의설문조사결과에서도 친환경적이고지속가능한방식으로생산된농산물에대해 20% 의추가금액을지불할용의가있는소비자 비중이응답자중 15%( 미국 )~25%( 캐나다 ) 에이르는것으로나타남. 이는친환경농업육성에따른장기적 간접적혜택이소비자에게도파생될수있음을보여줌. 친환경농업면적과인증량은모두 2010년이후감소추세로돌아섰음 년부터저농약농산물신규인증중단, 2016년저농약농산물인증중단결정에따른여파로볼수있음. - 전체경지면적중친환경농업면적비중은 1999년 0.05% 에서 2009년 11.6% 까지늘어났으나이후감소하여 2015년에는 4.9% 였음. - 친환경농산물생산량이전체농산물생산량에서차지하는비중은 2009년 12.2% 까지증가하였다가 2015년 6.2% 로축소되었음 농지전용과농촌계획 농지 ( 논, 밭포함 ) 면적은 1999 년 189 만 8,925ha 에서 2016 년 164 만 3,599ha

71 33 로 13.4% 감소하였음. 1999~2014 년동안전용한누적면적은 23 만 7,917ha 였음. 공용 공공용 공익시설 (1994년부터학교부지포함 ) 용도로전환한비중이같은기간 43.1% 로가장높았음. 제한된토지자원을적정하게배분하는것도중요하지만, 기본적인식량공급을할수있는적정면적을유지하는것역시중요한과제임. 더불어전용과정에서생길수있는농촌난개발문제를최소화하도록치밀한농촌공간계획에따라접근할필요성이있음. < 그림 2-17> 농지전용추이, 1999~2014 단위 : ha 자료 : 농림축산식품부 (2017a) 농촌주민삶의질악화와농촌다움의상실 농촌지역정주여건이도시보다열악하다는문제는오래전부터제기되어왔음. 그러나인구감소, 상권축소, 일자리부족등때문에큰노력을기울

72 34 였음에도해결되지못한채남아있음. - 군지역의정주여건을시지역과비교하면보건 복지, 안전, 정주생활기반, 문화 여가측면에서불리함. 7개분야, 17개지표로구성된지역별농어촌서비스기준이행실태점검결과를보아도삶의질에영향을미칠수있는지표를목표대로달성하지못하였음. < 그림 2-18> 2015 년삶의질및지역발전지수 단위 : ha 자료 : 삶의질향상위원회 ( ). 농촌인구고령화, 농촌주민삶의질여건과맞물려건강한농촌사회의유지 발전에저해가되는요인들이심각하며이로인해농촌다움이상실되고있음. - 고령화, 과소화 공동화등농촌지역사회의활력이저하되고, 농촌근교난개발, 환경오염등으로농촌다움유지가어려운상황임.

73 35 - 농업경제성장중심의정책으로인해농촌사회와환경정책은상대적으로도외시됨. 따라서경제 사회 환경적가치가조화된새로운농정전략을모색해야함. < 표 2-3> 지역별농어촌서비스기준이행실태점검결과 농어촌시군 진료서비스, 80% 보건 복지 응급서비스, 97% 노인, 80% 영유아, 80% 교육 초 중학교 /( 통학수단제공학교 ), 100% 평생교육, 40% 주택, 95% 정주생활기반 상수도, 82% 난방 / (LPG 저장탱크 ), 65% 대중교통, 100% 광대역통합망, 90% 경제활동 일자리 창업및취업컨설팅 교육, 100% 문화 여가문화시설및프로그램, 100% 환경 경관하수도, 85% 방법설비, 60% 안전 경찰순찰, 100% 소방출동, 55% 자료 : 김광선 민경찬 (2016). 주 : 기준옆의수치들은해당기준의목표치를의미함.

74 중앙정부의존도심화 농가소득중농업소득의비중은감소하고이전소득의비중이증가하고있음. 이는농사만지어서는살기어렵고중앙정부지원에일정부분의존할수밖에없는현실을반영함. - 농가소득중이전소득비중은 2003년 7.6% 에서 2015년 21.2% 까지늘어났음. 이전소득중공적보조금비중은같은기간 63% 에서 93% 로높아졌음. - 농림업생산액대비농식품부예산비율은 2009~2015년평균 32.5% 이며, 농림업부가가치대비예산비중은같은기간평균 55.0% 였음. 정부지원에상당부분의존하고있음에도기존정책은농업 농촌의내부문제에집중하여국민의공감을얻는데한계를드러냈음. - 문제해결대상이농업생산성및소득증진, 농촌지역물리적개발등에집중되어비농업, 소비자, 도시의관점에서문제에접근하려는노력이상대적으로부족했음. - 따라서국민이원하는가치를제공함으로써국민의신뢰와지지를얻고국민행복증진에기여하는새로운농정전략이필요함. 다양한이해관계자들의참여를통한지역특화맞춤형농정에대한요구는높지만, 지방농정역량은이를뒷받침하기에아직미흡한상황임.

75 제 3 장 농정평가 1. 중점과제별농정평가와시사점 앞서제2장에서살펴본농업 농촌의대내외여건변화에대응하기위한 12대중점과제를 < 그림 3-1> 과같이설정하였음. - 본장에서는중점과제별로지난 4년간의농정을평가해보고정책방향을제시함으로써중점과제선정논리를더욱명확히하고다음장에서제시할농정패러다임과비전의배경을제시하고자함. - 또한, 일반국민, 농업인, 전문가, 정책담당자에대한설문을통해농업, 농촌, 농정에대한인식, 현농발계획세부과제에대한평가, 12대중점과제에대한중요도등을조사하여농정패러다임과비전제시, 세부추진과제선정을위한시사점을도출함.

76 38 < 그림 3-1> 대내외여건변화에대응하기위한중점과제 주 ) 농업경쟁력강화는 12 대중점과제의성과들이종합되어나타나는결과임. 따라서중점과제에는제시되지않으나, 농정의궁극적목적에는포함됨 안전한농식품의안정적공급 가. 평가 농산물유통분야에서는일정부문성과를달성한것으로평가됨. - 도매시장정가 수의매매비중이 2012년 8.9% 에서 2015년 21.3% 까지높아져유통과정의신축성과효율성을높임. - 사이버거래소 (2016년실적 2.9조원, 2017년목표 3조원 ), 직거래등신유통비중 (2016년실적 6%, 2017년목표 10%) 을높여소비패턴변화에대응함.

77 39 - 주요채소류의수급안정을위한생산안정제시범도입 ( 15) 과직거래및로컬푸드확대등을통해유통비용을절감함. * 로컬푸드직매장 ( 개소 ): ( 12) 3 ( 14) 71 ( 15) 103 ( 16) 148 * 유통비용절감액 ( 억원 ): ( 13) 4,291 ( 14) 6,241 ( 15) 7,491 ( 16) 8,585 주요농식품의안정적공급은목표달성이미흡함 년현재식량자급률은 50.2%( 쌀 101%, 보리 22.3%, 콩 32.1%, 옥수수 4.1%, 밀 1.2%; 사료작물포함시 23.8%) 에불과함. * 식량자급률 ( 식용곡물대상 ): ( 10) 54.1% ( 15) 50.2 ( 16) 년이후한국의식량안보지수순위는계속하락하였음. * 조사대상국 109개국중 ( 12) 21위 ( 13) 24위 ( 14) 25위 ( 15) 26위 - 쌀은 1인당평균소비량이계속감소하여구조적공급과잉이심화됨. * 정부재고 : ( 월말 ) 75만톤 ( 월말 ) 135 ( 월말 ) 주요채소류, 과일류및축산물의물량과가격변동문제가지속됨. * 5대주요채소류가격변동률 : 2013년 12.9%, 2014년 9.8%, 2015년 11.8%, 2016년 17.4% 농업생산기반은장기적으로투자한결과안정적기반을확보하였으나, 앞으로의농업구조변화에대한선제적대응이나수자원의효율적관리등은미흡한실정임. - 유휴농지자원조사 ( 13 14) 및복원 ( 15), 답리작, 밭작물공동경영체확대등생산기반강화를추진해옴. 농식품안전성확보측면에서도성과가부족한것으로평가됨 년저농약신규인증중단및 2016년저농약인증폐지결정의영향으로친환경농산물재배면적비중이 2012년 7.3% 에서 2015년 4.5% 로감소하였고, 친환경농산물시장규모는 2012년 2.1조원에서 2016년 1.6조원으로축소되었음.

78 40 - 친환경농식품수요증가로친환경인증은최근들어증가하고있으나, 인증이후점검관리부실화문제가대두됨. * 친환경인증면적 (ha): ('14) 83,367 ('15) 75,139 ('16) 79,479 * 친환경농산물시장규모 ( 조원 ): ( 13) 1.8 조원 ( 14) 1.5 ( 15) 1.3 ( 16) 1.6 성장을중시하는정책기조속에서축산업의외부불경제 ( 예 : 악취, 수질오염, 가축질병으로인한사회적비용등 ) 가매우큼. 축산업계스스로이러한문제를해결하도록하는제도나유인제공이충분치않아사회적비용을더욱증가시켰음. - 밀식사육등에따른대규모가축질병발생으로축산물수급불균형과축산물안전성에대한신뢰도악화를유발함. * 구제역발생및피해액 ( 건 / 억원 ): (2014~15) 185건 /638억원, (2016~17) * AI 발생및피해액 ( 건 / 억원 ): (2014~15) 391건 /2,369억원 ( 추정 ), (2016~17) 소비자의관심이높은식생활, 영양, 안전등을아우르는통합적식품정책이미흡함. - 국민식생활지침제정 ( 16. 4월 ) 등식생활교육강화노력이이루어짐. - 하지만취약계층에대한영양지원정책이초기단계이고, 식품외식산업과국산농산물소비촉진과의연계도미흡함. - 소비자의관심이큰식품안전성, GMO 등에대한정보제공이미흡함. 나. 방향 안전성문제와안정적공급이라는핵심목표달성에최우선노력 - 최근농업 농촌의가치에대한국민공감대를확대하고식품안전성에대한관심증대에대응해야한다는필요성은대부분인지함. - 그런데안전한농식품의안정적공급목표달성은전체적으로는미흡함. 시장기능에만의지해서는담보하기어려운식품안전, 환경, 국민영양및

79 41 식생활개선, 식량안보등의현안을적절하게해결해야국가및국민개개인의후생극대화가가능함. - 농식품안전은국민모두가매우밀착되어매일경험하는공익적가치이므로안전과건강이라는사회적 환경적가치와농업성장과소득증대라는경제적가치간균형을유지하는농식품시스템구축이필요함 다양한농업 농촌가치제공과공감 가. 평가 17 지난정부에서는다양한농업 농촌의가치를제공하고국민공감대를형성하고자다양한정책을시행해왔음. - 대표적인정책은도시농업, 로컬푸드활성화, 국민영양및식생활교육확대등임. 일반국민, 농업인등에대한설문조사결과, 농업 농촌의긍정적영향중 국토균형발전에이바지, 전통문화계승및여가공간제공 등은일반국민과농업인, 두집단의긍정적인식정도가비슷함. - 한편, 일반국민은농업인보다 일자리창출 을더긍정적으로인식함. - 반면, 농업인은일반국민보다 식량 ( 농식품 ) 을안정적으로공급, 환경및생태계보전에기여 등을더긍정적으로인식함. 농업 농촌의부정적영향에대해서는두집단간인식격차가있음. - 일반국민은농업인보다식품안전성에대한신뢰도가낮고, 정부지원에대한의존도가높다고평가하였음. 17 해당내용은일반국민, 농업인, 전문가, 정책관계자를대상으로한설문조사결과에의한것이며, 구체적수치는 < 표3-4> 를참조

80 42 - 농업인은일반국민보다난개발등의문제와생활여건이불리하다는점을강하게인지하고있음. 나. 방향 국민소득수준이높아지고, 웰빙과건강을추구하는삶의방식이확산되고있기때문에농업부문이농식품의양적공급역할뿐만아니라일상생활의건전한먹거리소비에기여할필요가커지고있음. 농업 농촌에대해기대와수요가변하고있기때문에먹거리소비자와생산자간거리를좁히고, 농업및농식품가치에대한공감대형성및강화가더욱중요해짐. - 관광 여가 휴양의공간으로서의농촌뿐만아니라산림휴양 치유등산림복지서비스에대한국민수요가증가하고있음. 일상생활에서생활주변녹지, 정원에대한수요가증대함. 농업활동을매개로취약계층을돌봄, 교육, 일자리등여러측면에서지역사회에통합시키는사회적농업실천의의의와필요성이주목받고있음 농가경영및소득안정 가. 평가 직불금단가인상및품목확대, 재해보험품목확대, 농기계임대및농작업대행지원, 수급안정등을추진하였으나농가경영및소득문제가지속되고있음. - 쌀고정직불단가를 '12년 70만원 /ha에서 15년 100만원 /ha으로인상하고, 밭농업직불제단가및대상품목을 15년 26품목, 40만원 /ha에서 '17년전품목, 45만원 /ha으로확대함.

81 43 * 대행면적 ( 경영비절감 ){ 천ha( 천억원 )} : ('14) 231(5.2) ('15) 253(5. 4) ('16) 270(5.5) 농외소득및이전소득은증가했지만, 수입증가로인한국산농산물소비정체와농가경영비상승등으로농업소득은정체함. * 농업소득 ( 천원 ) : ( 05) 11,815 ( 10) 10,098 ( 15) 11,257 ( 16) 10,068 도시근로자가구 (2 인이상 ) 가구소득대비농가소득은 2012 년 57.6% 에서 2015년 64.4% 까지상승하여격차가다소완화되었으나, 여전히격차가큼. * 도농간소득격차 : ( 05) 78.2% ( 12) 57.6( 역대최저 ) ( 15) 64.4 농가간소득격차가확대되고있어형평성논의가이전보다강화되고있음. - 영세고령농이늘고있어저소득가구의생활유지및재생산가능성문제를시급하게해결하여야함. - 농업생산활동이어려운고령농에대한농외소득원발굴이시급함. * 농가소득 5분위배율 : ( 13)10.3배( 비농가는 4.55) ( 14)10.7(4.45) ( 15)9.5(4.22) 기존경쟁력강화정책에힘입어전업화 규모화 자본집약적농가비중이증가하였음. 생산효율성제고와규모의경제등긍정적측면도있었으나, 가격 생산위험등농업경영위험노출이커지는부정적측면도있음. - 농가고령화와후계인력부족, 자본투자부진등체질이약화하면서, 최근들어농업총요소생산성증가율이감소하는등지속가능한성장에한계를드러냄. * 농가경영주중 40대미만농가비중 (%): ( 05) 3.3 ( 10) 2.8 ( 16) 1.1 * 총요소생산성 (KDI, 15): ( ) 1.4 ( ) 2.7 ( ) 1.1

82 44 자연재해로경영위험에처한농가의경영안전장치가불충분함. 재해보험등사전적예방조치와수급안정을통한수취가격안정등의사후관리노력에도불구하고농업소득의절대금액규모가하락하고, 소득변동성은확대되어농업경영위험이커지고있음. - 재해보험가입률 : 2012년 13.6%, 2016년 27.5% * 가입농가수 ( 천호 ) : ( 13) 95 ( 16) 181 / 면적 ( 천ha) : ( 13) 160 ( 16) 부채상환능력 ( 부채 / 자산비율 ): ( 10) 7.3% ( 11) 6.7 ( 12) 6.7 ( 13) 6.8 ( 14) 6.5 ( 15) 6.0 * 농가소득변동성 ( 변이계수 ): ( 03) 0.90 ( 15) 1.22 * 변이계수는 ( 표준편차 / 평균 ) 이고, 0.3 이상이면변동성이높다고평가함. 직불금단가인상등에도불구하고소득보전효과는기대에미치지못하였고, 변동직불제시행결과수취가격은안정시켰으나재정부담증가등부작용을수반하였음. - 최근도입중인수입보장보험도실효성이있는지확인되지않았고, 쌀변동직불제를운영하는한수입보장보험이작동하기는어려움. - 한편, 쌀변동직불금지급으로쌀생산농가의수취가격은비교적안정되었으나, 재정부담증가에대한우려는심각 나. 방향 개방화가진전되면서농가소득이정체 감소하고소득변동성은확대되어농업경영위험이증대되고있음. 이에핵심소득보전정책인직접지불제의문제점을해소함과동시에사회적기대를충족하는방향으로개편해야하는필요성이늘고있음. 농가경영불안정성을줄이고, 특히일시적인경영위험에빠진농가에안전망을제공하여지속적인경영을할수있도록지원할필요성이커지고있음.

83 45 - 직접지불제개편과함께기존 신규제도와결부한정책조합 (policy mix) 을운영하여경영위험을완화할필요가있음. - 또한, 최근잦은기상이변등기후변화에대응하여농가의경영위험을감소하기위한기후변화예측시스템구축도필요함. 농업경영체및인력을육성 확보하고귀농 귀촌정책을강화하여농업 농촌의지속가능성을높임은물론지역공동체의활력증진을도모할시점에이르렀음 농업 농촌부문일자리창출 가. 평가 농업부문취업자비중은감소하는가운데농업인고령화는심화함. 더불어잠재적가족노동력인농가가구원수도감소하고있음. - 전체취업자수대비농업부문취업자수비중은 2010년 6.6% 에서 2015 년 5.2% 로감소하였음. - 농촌지역인구가감소하면서취업자중자영업주비율이빠르게감소하고주민의생활서비스도축소되고있음. 농업인력의고령화, 농촌의과소화등은농업 농촌의인력양성및다양한일자리창출에장애요인으로작용 농업부문노동력은가족노동력에의존하기에한계가있음에도고용노동력이이를뒷받침하고있지못하고있음. - 외국인근로자수가지속해서증가하고있으나제도상제약등으로인력문제해소에한계가있음.

84 46 미래농업을책임질 20~30대농업인력비중이급격히감소하고있음. - 전체농업인력중 30대이하비중은 2010년 6.4% 에서 2015년 5.7% 로감소하였음. 40세같은기간미만농업종사가구원수는 11만 5,583명에서 2015년 6만 8,168명으로감소하였음. * 교육지원을받은신규후계농업경영인수는 2012년 1,564명, 2014년 1,861명, 2016년 1,807명 * 농업마이스터 ( 누적 ): ('13) 102명 ('16) 147, 신지식농업인 ( 누적 ) : ('13) 357명 ('16) 400 농업부문취업자수감소에도불구하고농촌지역의비농업부문종사자수는제조업, 도 소매업등을중심으로증가 * 종사자수 ( 00 13): 농업 (224만명 145(35.2% )), 농촌 (474만명 510(7.8% )) 나. 방향 농촌주민의생활에필요한공공적 상업적서비스를제공하는직종의일자리창출에초점을둔농촌발전정책을추진하여야함. - 다양한직업경력을갖춘귀농 귀촌인구에게일자리를제공함으로써안정적정착을지원하는동시에농촌지역사회활력증진에도기여하도록유인함. 농가소득중농업소득비중이작아지고있어지역주민들이종사할수있는다양한소득원을개발할필요가있음. 농촌지역내다양한부존자원을융 복합화하여농촌지역경제활성화와일자리창출에기여하고농촌의가치를증진해야함. 농산업분야고용관련업무를전담할안정적인조직운영이필요함. - 농산업분야고용분야관련총괄조직은농촌정책과이지만매우한정된범위에서관련행정통계를정리하는정도임. 관련업무는농촌정책과,

85 47 농촌산업과, 경영인력과, 농기자재정책팀, 종자생명산업과, 친환경축산팀, 식품산업정책과등에분산되어있음. - 비슷한맥락에서농산업고용관련정확한정책의수립 추진 평가에필요한관련통계및정보체계구축도부족함 농촌자원이용산업확대 가. 평가 지난정부에서시행한 6차산업화정책은개별경영체중심으로추진되어정책목표를달성하는데한계가있었음. - 더욱많은농가, 경영체참여를통한 6차산업화성과의확산과지역경제활성화라는애초정책목표를달성하는데한계가있었음. - 지자체가 6차산업화관련예산을이용하여 2 3차산업을중심으로사업을추진한결과, 생산기반정비, 재배기술개발 보급부문은상대적으로위축되었음. 지원센터운영으로지역차원의 6차산업화추진체계를갖추었지만, 지역의특성과다양한수요를반영하는데한계가있었음. - 지역특화농산업육성에는다양한주체가참여 ( 개별경영체, 마을 지역공동체등 ) 하고사업도다양한범위 ( 시 군단위및광의의지역 ) 와부문 ( 제조 가공, 관광등 ) 에서이루어짐. 그런데이를아우를수있는종합적인계획없이개별사업형태로지원했기때문임. 농촌지역내다양한자원을활용하는것이이상적이나, 농촌산업과관련된각종정책은농업관련자원활용에만초점을맞추었음. - 6차산업지원사업, 향토산업육성사업, 지역전략식품산업육성사업, 농촌관광, 농촌자원복합자원화사업등많은사업이농업중심으로자원을활용하여, 외연을충분히확대하지못하였음.

86 48 * 농업연계지역전략사업사업단수 : 총 82개사업단 (11개광역단체, 102개시군 ), 2014년 10개, 2015년 2개 - 특화품목을중심으로한체험관광사업등도개별사업체또는공동체역량부족, 프로그램의다양성부족등으로충분한성과를거두지못하였음. - 제한적인자원을중심으로정책을시행하여농촌지역내다양한정책수요자의체감도는아직높지못함. 농촌융 복합산업과관련하여농가들의경제다각화활동참여율은증가하고있으나소득증대등가시적인효과는미미한수준임. - 다각화활동에참여하는농가수는 2010년 14만 3,492호에서 2015년 16 만 5,402호로증가하였음. - 제조 가공부문의소득은증가하고있으나, 전체경제다각화활동관련농가소득증가분은미미하였음. < 표 3-1> 전체농가소득구조변화 구분 농가소득 34,618,612 36,493,912 38,321,392 농업소득 12,704,006 13,005,703 14,016,979 겸업소득 3,510,494 3,547,173 3,529,360 제조 가공소득 786, , ,985 겸업소득비율 10.14% 9.72% 9.21% 자료 : 정도채외 (2016b). 나. 방향 농가소득중농업소득비중이작아지고있어농가소득증가와농촌경제활성화를위해서는농업뿐만아니라지역고유의자원을활용한다양한소득원개발이필요함. 선택과집중에기초한차별적인지역특화산업을육성하고이를효과적으로추진하기위한거버넌스와건전한산업생태계구축이필요함.

87 농촌주민삶의질개선 가. 평가 도농간삶의질격차완화를위한노력들은이루어졌으나아직은미흡한부분이많음. - 노후생활안전망을확충 * 하고, 고령자공동시설운영과영농도우미지원등농업인대상맞춤형복지지원을확대함. * 연금보험료지원기준소득금액상향 ( 13: 79만원 15: 91), 농지연금확대 ( 16: 6,783호 ) 등 - 읍 면중심지활성화, 취약지역주거개선등을추진함. 소득, 주거환경등기본적인생활여건측면에서농촌주민의생활실태는도시주민보다상대적으로열악한실정임. - 도시 농촌빈곤율은각각 2010년 12.9%, 25.4% 에서 2015년 13.4%, 27.9% 로증가하였고, 격차가확대되었음. - 65세이상빈곤율은같은기간 46.2%, 62.0% 에서 47.7%, 62.6% 로증가하여, 농촌지역고령층의삶의질이특히위협받고있음. < 그림 3-2> 농어촌삶의질및지역발전지수변화 자료 : 정도채외 (2016b).

88 50 농촌지역보건복지서비스인프라가도시지역과비교크게부족함. - 의료기관이나의사의 90% 이상이도시지역에편중되어있고, 농촌지역보건의료서비스에서절대적인역할을담당하고있는공중보건의사가빠른속도로감소하고있어서대안마련이시급함. * 의료시설 ( 병원수 )( 15년): 시부 3,011개소 / 군부 667개소 * 어린이집 ( 15년): 도시 35,580개소 / 농어촌 6,937개소 농촌주민이체감하는삶의질만족도와발전전망도도시주민보다긍정적이지않음. < 그림 3-3> 농어촌및도시주민의정주만족도및지역발전전망 단위 : 평균, n=3,287 자료 : 정도채외 (2016b). 현행각종복지제도는농업및농촌의특성을제대로반영하지못하고있어도농간의복지격차를좁히는데한계가있음. - 농촌사회의초고령화, 다문화가정, 독거노인, 귀농귀촌인구증가, 가족 이웃 마을공동체의사회복지기능약화, 농가경제악화, 사회양극화심화등으로농촌지역의복지수요가급증하고있지만, 변화된여건을충분히제도에반영하지못하였음.

89 51 - 우리나라사회보장제도는농업의산업적특성 ( 계절성, 자연조건의절대적영향등 ) 이나농촌의지역적특성 ( 취약한인프라, 산재하여있는수요자, 접근성난이등 ), 인구구조의특성 ( 초고령, 다문화등 ) 을제대로반영하지못하고있어서사각지대가매우광범위함. 제3차삶의질향상기본계획 (2015~2019) 의시행성과도미진함. - 기본계획에포함된 182개정책과제가운데애초계획했던 2015년시행첫해의목표가달성되지못한것이 22개이상이었음. 2016년조사결과에서, 7대정책부문전체의평균만족도점수는큰변화없이 2015년과거의같은수준이었음. * 10점만점척도로표현되는만족도점수가높은부문은안전 (6.6점) 과정주생활기반 (6.2점) 부문이었음. 다음으로보건 복지 (5.9점), 환경 경관 (5.8점), 교육 (5.4점), 경제활동 일자리 (4.8점), 문화 여가 (4.6점) 등의순이었음. - 법령에는명시되어있으나활성화되지않은 농어촌영향평가 (rural proofing) 제도를재정비하고적극적으로활용해야함. 나. 방향 현행복지 보건 의료서비스는농촌특성과여건변화 ( 농촌인구초고령화, 다문화가정증가등 ) 를충분히반영하지못하고있음. 이런문제를해소해야농촌주민삶의질을개선할수있음. - 농업인건강보험료인하, 농지연금지원대상확대등농촌맞춤형사회안전망을구축하고, 찾아가는체감형복지서비스제공 농촌사회의다양성을고려하여다양한계층 ( 결혼이민자는상호공존대 상, 고령층은활동적 생산적고령화관점에서이해 ) 을포괄함. 지역주민 이부존자원을활용 관리할수있도록활동기반을마련함.

90 지역공동체활성화 가. 평가 지역공동체를활성화할수있는법률적기반이취약함 년발의되었던 농촌마을공동체활성화지원에관한법률안, 지역공동체활성화지원법안 등이제정되지못하고있음. - 다수지자체에서도관련조례를운영하지않고있음. 정부의지역공동체지원사업역시사업을운영할인적자원의부족, 마을지원에대해고려부족, 사업간차별성부족등의한계를보임. - 부처별로다양한사업을추진하고있지만, 국가적으로마을공동체관련사업을통합 지원하려는노력이부족하여부처간사업내용이차별성을지니지못함. - 또한, 지역활동가가적은농촌에서지역공동체중심의사회적경제육성정책은부족한실정임. 물리적기반정비중심의농촌지역개발전통으로인해농촌지역공동체관련사업이부족하였음. 주민의욕구나수요, 마을공동체의사회 경제적역량이나자원등을충분히고려하지못하고하드웨어위주의사업에초점을, 즉주민의필요보다는공급자중심의사업을추진해왔음. 나. 방향 농촌지역공동체가지역사회의문제를해결하는데스스로나설수있도록지원하는입법노력강화가필요함. 사회적경제, 커뮤니티비즈니스등농촌공동체스스로조직을설립해지역사회문제에대응할수있는제도적여건이정비되어야함.

91 53 공공부문의직접개입이나시장메커니즘으로해결하기어려운농촌문제를해결하는데지역사회의인적자원과사회적자본을증진하고활용하는공동체전략이필요함. 농업활동을매개로취약계층의돌봄, 교육, 일자리등을지역사회에통합하는사회적농업실천의의의와필요성이주목받음 농식품경영체혁신역량강화와신성장동력창출 가. 평가 농식품수출지원확대, 6차산업활성화, ICT 융 복합스마트팜확산, 시설채소 축산등농업의규모화 전문화를시행하여농업성장률을높이고자하였으나한계가있었음. - 국가경제에서차지하는농업의비중과생산성은하락하거나정체되었음. 국내총생산중농업생산액비중은 2000년 3.7% 에서 2015년 1.9% 로감소하였고, 같은기간농업총요소생산성연평균성장률은 1.5% 에서 0.2% 로하락하였음. * 시설원예스마트팜도입실적 (ha): ( 14) 60 ( 15) 364 ( 16) 1,143 * 명목농업생산액 ( 조원 ): ( 05) 35.1 ( 15) 44.5( 연평균 2.4% 증가 ) * 농업명목 GDP( 조원 ): ( 05) 22.3 ( 15) 26.8( 연평균 1.8% 증가 ) - 또한, 미래농업을선도해나갈후계농업인력확보및육성은최대의난제임. 식품산업은중국, 이슬람국가등새로운수출시장개척등의성과를도출하고규제개선으로산업의외연을확대하였으나질적성장을도모해야함. * 농식품수출 : 13: 57.2억달러 16: 년현재식품제조업체중종업원 10인이하사업체수가약 83% 로영세한구조를벗어나지못하였음. 연매출액 1조원이상국내기업은 19

92 54 개에불과함. - 외식업은소규모자영업체중심이어서외부경기변화에취약함. - 식품 R&D 규모, 통계 정보등식품산업기초, 조성기능역시불충분함. 정부중심연구개발투자및수행으로인해농산업경영체등의주도적참여와혁신역량향상이미흡함. 벤처 창업활성화생태계구축등지속적인실용화 산업화노력에도기술사업화율성장세가미약함. * 기술사업화율 ('15년): 농식품부 34.1% / 중기청 47.2%( 한국경제연구원 ) 농업분야연구개발기관중심 R&D에서벗어나신산업창출촉진과첨단과학기술융합촉진을위한타분야연구기관과의협업을확대하는개방형 R&D 확대가필요함. 부 청간별도의절차로과제를기획하고, 사전논의가미흡하여과제간유사 중복문제가발생함에따라부 청간협업이필요 정책부서가 R&D에관심을두고, 현장 ( 농업인, 농산업체등 ) 이기술을활용할수있도록연구개발시스템과투자방식개선필요 나. 방향 공급자중심의선형모델인 연구개발-지도 보급을통한확산-현장실용화 를뛰어넘어농산업경영체가다양한주체들과상호협력하는네트워크형농업기술혁신시스템구축이필요함. 4차산업혁명기술을농업 농촌 식품에접목하여농업의미래성장산업화와일자리창출을도모하는것은매우중요함. 농업 농촌의고령화와환경오염에대응, 안전한먹거리제공, 다양한소비자요구충족에기여할것으로기

93 55 대됨. 단, 효과적대응을위해서는다음을고려할필요가있음. - 지나친단순화의오류및조급함, 단기적대처방식을지양하고장기적으로접근함. - 민간의창조적아이디어또는혁신이중심이되도록하고정부는국가적인인프라를조성하는데집중함. - 연구와시장이긴밀한관계를맺을수있도록연구개발체계를개편함. - 무엇보다 4차산업혁명은 사회전반의의식개혁 과밀접한관계가있음. 즉, 기술개발과생산성향상만이중요한것이아니라교육, 법제도, 사회문화가함께변화해야함. - 4차산업혁명이농정의목표가아닌농정의유용한수단으로활용함. 최근농업성장은둔화하였으나, 스마트팜등새로운기술접목을통한고부가가치창출, 국민의다양한수요를충족시킬수있는반려동물및말산업육성, 농생명신소재개발및다양한상품개발등을통해농업의외연을확장하고신성장동력을창출함 통상 국제농업 납북협력등대외정세변화에대응역량강화 가. 평가 저성장 ( 뉴노멀 ) 시대진입, 브렉시트와트럼프행정부출범으로대표되는통상질서의급격한변화, 기후변화진전, 제4차산업혁명등기존에경험하지못한변화에직면하고있음. 쌀관세화, 한 중 FTA 등주요협상에서농업분야피해를최소화하려는노력을기울였음. 반면, FTA 활용도제고나농식품산업외연확대등공세적측면에서는한계가있었음.

94 56 - 중국 ASEAN 이슬람국가시장등해외시장을대상으로적극적으로홍보하였지만 2016년농식품수출실적은 64.7억달러로목표치 81억달러를달성하지못하였음. 최근세계경제성장의둔화와그에따른보호무역주의의강화로 TPP와같은메가 FTA의속도가늦춰지면서전면적인시장개방의위험은다소감소하였음. 따라서향후우리농업의역량강화에집중할필요가있음. 1차해외농업개발종합계획 (2012~2016) 에서도달성불가능한애초목표 (2015년곡물 91만톤국내반입 ) 를설정하는등정책성과를달성하는데한계가있을수밖에없는구조였음. 2015년파리협정이후신기후체제 (New Climate Regime) 가등장, 한국도감축의무와관련된자발적기여방안 (INDC) 을 2015년 6월 30일제출하였음 년까지배출전망 (BAU: 850.6MtCO2eq) 대비 37% 감축을목표로설정하였음 년 12월 6일관계부처합동으로 제1차기후변화대응기본계획 및 2030 국가온실가스감축기본로드맵 을확정하였음. 2030년국내감축량 219백만톤중농축산부문은 1백만톤 (4.8%) 감축이목표이므로시의적절한대응이필요함. 남북관계경색으로기존의남북협력사업등을적극적으로추진할수없었음. 나. 방향 국가간관계가밀접하여대외여건이나한국가의변화가한국에직접적이고실질적인영향을미치고, 이영향은농업 농촌부문도예외가아님. 따라서대외여건변화에선제적이고적극적으로대응하여야함. - 예를들어, 농산물시장개방은더는변수가아닌상수임. 이는전세계

95 57 에서발생한사건 (event) 이우리나라의식품안전성문제로비화할수있음을시사함 아름답고쾌적한농촌만들기 가. 평가 물리적기반정비중심의농촌지역개발정책을주로수행한결과, 부처별정책과농촌개발사업간연계가부족하였음. 지역내인적자원이나공동체역량에대해고려가부족한상태에서사업을추진하여지역의특성과수요를충분히반영하지못하였음. - 다양한특성이있는농촌지역토지이용관리를일률적인원칙과접근방법으로해결하기는어려움. 지역의특성과타부문과의관계까지고려한종합적인농촌계획이부족하여지역공간을효과적, 차별적으로수립하는데한계가있었음. - 개발압력이높은도시근교농촌지역에는주변경관을고려하지않는건축물입지나소규모분산개발방식으로인한난개발문제, 접근성이낮은낙후농촌지역의경우쇠퇴하여버려지거나관리되지않는토지이용사례가빈번하게발생하고있음. 현행농촌토지이용및개발행위는 국토계획법, 농지법, 산지법 등에근거하여규율하고있음. 그러나농촌토지이용계획에관련된제도는비도시지역농지및산림감소, 소규모난개발제어실패, 농촌지역개발압력, 유보용도지역의계획부재에따른무분별한토지전용등한계를드러내고있음. - 초기 국토계획법 의농촌관련내용은신규개발위주여서재정비수요