(최종본-부록제외)서울시 사행산업 현황 분석 및 부작용 폐해대책 마련을 위한 연구용역보고서.hwp_whkiVdGGl2jr2QnpNrCG

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1 서울시사행산업현황분석및 부작용폐해대책마련을위한연구 최종보고서

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3 제출문 서울특별시장귀하 본연구보고서를 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책 마련을위한연구용역 의최종보고서로제출합니다 충남대학교산학협력단 참여연구진 연구책임자 : 김교헌교수, 충남대학교심리학과공동연구원 : 이충기교수, 경희대학교관광학과권선중교수, 침례신학대학교상담심리학과김세진교수, 충남대학교교육대학원임숙희연구원, 충남대학교중독행동연구소

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5 요약및정책건의 요약및정책건의 1 연구개요 2000년대초중반에서울시내도심지에경마, 경륜및경정에참여할수있는장외매장이확산되어사행산업에대한서울시민의접근성이높아짐. 사행산업은지역주민의안녕과복지에복합적인영향을끼칠수있음에도불구하고지자체가어떤정책이나전략을통해위험관리역할을해야하는지에대한깊이있는논의나연구, 정책개발등이이루어지지않음. 그결과일부지역사회에서는사행산업체이전및확장등에대해지자체의대응을요구하고있어이에대한정책적대응이시급한실정임. 따라서본연구는서울시사행산업현황을분석하고그로인한시민들의폐해유형과수준에대한실태조사를실시하여타당한정책수립을위한기초자료를제공하고자함. 또한국내외사행산업관리정책을분석하여서울시에서발생하고있는폐해에대처하기위한지자체의전략수립에시사점을제공하고자함. 이를통해사행산업관련서울시정책방향과사행산업으로인한폐해대책에대한구체적이고실천적인정책을제시함. 2 주요연구결과 1) 서울시사행산업현황 서울시내의합법사행산업체로는경마, 경륜및경정장외발매소와복권류판매소가있음. 서울시의경마장외발매소는강남구, 강북구, 강동구, 동대문구, 종로구, 영등포구, 용산구, 중랑구, 도봉구의총 9개구에위치해있으며경륜및경정장외발매소는중랑구, 중구, 동대문구, 성북구, 관악구, 영등포구강남구의총 7개구에위치해있음. 2013년기준서울시경마장외발매소의총입장객수는 4,509,088명이며매출액은총 19,869 억원이며경륜장외발매소의총입장객수는 2,931,759명, 매출액은약 7,251억원, 경정장외발매소의총입장객수는 1,353,168명, 매출액은 2,744억원으로나타남. 2013년기준경마, 경륜및경정의지방세현황은경마 11,018억원, 경륜 3,006억원, 경정 949억원임. 장외발매소입장객수는사행산업별전체입장객의약 70% 가넘는비중을차지하고있으며대부분이서울을포함한수도권에밀집되어있는것으로나타나고있어서울시의장외발매소설치및운영에대한관리및개입의필요성이시사됨. I

6 요약및정책건의 2) 서울시사행산업폐해실태조사 서울시장외발매소인근주민및상인대상면담조사결과, 주거환경, 교육환경, 교통환경, 경제적측면에서사행산업으로인한폐해를경험하고있는것으로나타남. 사행산업체인근주민및상인들은도박자들의음주및비도덕적행동으로인한주변환경오염및안전위협, 지역이미지하락, 장외발매소인근교육시설밀집으로인한교육환경저해, 주말교통체증, 상권침체, 지역슬럼화등의내용을어려움으로호소함. 이들은서울시에정기적인주변환경점검및정비, 치안단속등안전환경확보, 문화및복지시설확충, 시외지역으로장외발매소이전등을요구함. 서울시도박이용자를대상으로도박의폐해에대한면담조사를실시한결과이용자들은도박으로인해우울, 불안등의심리적문제와건강상의문제를경험하고있으며배우자와의이혼및별거, 가족관계단절, 대인관계에서의신용하락등의문제를갖고있는것으로나타남. 직업경력이단절되고신용불량, 과도한빚으로인한의식주문제해결의어려움등도도박으로인한폐해로보고됨. 이들은서울시에게도박중독해소를위한치료프로그램제공, 취업교육제공및취업자리알선, 재활센터입소, 의식주해결및건강회복등의복지적도움등을요구함. 서울시민대상패널설문조사결과서울시의도박중독률은다른도시와비교할때높은수준으로나타남. 또한서울시내의장외발매소설치구와그렇지않은구의도박중독률을비교한결과장외발매소가설치된구의도박중독률과도박행동이유의하게높게나타났는데, 이는장외발매소의근접성및이용용이성등이도박중독을증가시키는위험요인이될수있음을시사함. 3) 사행산업관련법의문제점과개선방향 국내사행산업은업종별법률이별도존재하며이를통합적으로관리 감독하기위한사행산업통합감독위원회법이있음. 그러나국내의사행산업은한국마사회법, 경륜 경정법등개별법률에의해실질적으로관리 감독되고있음. 사행산업의인 허가권을사행산업통합감독위원회 ( 이하사감위 ) 가확보하지못하고있으며또한인 허가과정에서지방자치단체장의권한은제한되어있음. 장외발매소이전및설치에서도지방자치단체장의권한은제한적임. 또한현황조사결과주거지역과인접한지역에장외발매소가설치되어있으며학교 500m 인근에장외발매소가설치되어있어학생들의교육환경에폐해가발생할소지가있음. 따라서한국마사회법, 경륜및경정법, 건축법, 학교보건법및도시관리계획법의개선을통해서울시민을사행산업의폐해로부터보호하는정책마련이필요함. 4) 사행산업관리체계의문제점과개선방향 국내 외모두지역주민들이사행산업으로인한직접폐해, 즉도박중독으로인한문제를경험할경우 본인이자발적으로도움을요청하거나주변사람들의지원을통해도움을받을수있는서비스체계를 II 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

7 요약및정책건의 갖추고있었는데, 국내서울지역에서는 서울도박중독예방치유센터 가그와같은기능을수행하고있음. 하지만서울에이와같은기구가설치된지몇년지나지않았기때문에서울시민들의인식수준이낮고서비스전달체계역시아직구축초기단계에머물러있기때문에서울시와의상호협력을통해보완이필요한상태임. 반면, 지역사회폐해의경우국내유관기구인사행산업통합감독위원회나도박문제관리센터모두이문제대한대응정책이나전략을가지고있지않으며국내에서는이를관리하고대처할수있는체계가전무한실정임. 3 정책건의 1) 사행산업인허가부처및관련기관, 지자체간협의체계강화를통한신규및이전설치제도 개선 사행사업장신설 이전시사행산업통합감독위원회가개입할수있도록사행산업감독위원회법개정 장외발매소설치및이전관련법령개정 : 현재소관부처장관의승인만득하도록되어있는데 지방자치단체장의동의를필수적으로얻도록관련법령을개정. 2) 주거및교육환경호보를위한사행사업장의입지규제강화 학교보건법상학교위생정화구역거리확대건의 : 현재 200m로규정되어있는정화구역을사행사업장에대해서는 1km로확대함서울시도시계획조례의학교시설보호지구, 특정용도제한지구등을활용하여주거및교육환경의보호가필요한지역에는사행산업장의입지를제한함 3) 서울시사행산업관련추진체계개선 사행산업별담당부서지정으로인허가협의, 법령개정건의등추진 담당부서별관련사행산업의폐해및부작용관리방안마련 추진 - 지역사회폐해대책 : 관련업무자치구담당자대상정보제공및교육실시, 정기적점검및예측활동, 감시기능수행부서 ( 팀 ) 운영, 사행사업장이위치한지역의폐해관리재정지원방법마련등 - 사행산업취약계층의잠재적폐해대책 : 위험집단선별및예방교육실시 - 도박당사자개인및가족직접폐해대책 : 서울중독관리통합지원센터에서도박중독자및가족의치유및상담진행 ( 인력및예산지원전제 ), 서울시의다양한복지제도와소개를통한연계등 III

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9 Ⅰ. 서론 1 1. 과업배경및필요성 2 2. 연구추진경과 5 Ⅱ. 본론 8 제1절사행산업의개념및특성 8 1. 사행산업관련용어및개념 9 2. 사행산업의특성 10 제2절서울시사행산업현황 서울시사행산업분포및매출규모, 이용자수조사 사행산업관련조세현황 사행산업관련동향 : 폐해중심으로 30 제3절서울시사행산업폐해실태조사 서울시사행산업폐해질적조사 서울시사행산업폐해양적조사 소결 76 제 4 절국내 외사행산업관련제도분석 국내사행산업관련제도분석 국외사행산업관련제도분석 90 제 5 절국내사행산업관련제도의문제점및개선방향 국내사행산업관련법의문제점및개선방향 국내사행산업관리체계의문제점및개선방향 149 i

10 Ⅲ. 결론및정책적제언 사행산업인허가부처및관련기관, 지자체간협의체계강화를통한신규및이전설치제도개선 주거및교육환경보호를위한사행사업장입지규제강화필요 서울시내사행산업관련사항추진체계개선 162 참고문헌 171 ii 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

11 < 표 1> 사행산업의법적정의 10 < 표 2> 국내사행산업업종별현황 18 < 표 3> 10년간연도별사업추이 19 < 표 4> 경마, 경륜, 경정본장및장외발매소현황 20 < 표 5> 경마장외발매소현황 21 < 표 6> 경륜 경정장외발매소현황 22 < 표 7> 서울시구별복권판매소현황 23 < 표 8> 사행업종별조세현황 25 < 표 9> 사행산업업종별지출구조 28 < 표 10> 도박중독유병률현황 30 < 표 11> 도박으로인한사회적부작용경험 32 < 표 12> 서초구경마장외발매소허가취소관련진행사항 33 < 표 13> 용산장외발매소관련진행사항 35 < 표 14> 용산장외발매소개장에관한찬반 37 < 표 15> 대전월평동경마장외발매소관련진행사항 38 < 표 16> 서울용산구시민단체관계자면담내용 39 < 표 17> 대전시월평동시민단체관계자면담내용 40 < 표 18> 용산마권장외발매소기사건수 42 < 표 19> 월평마권장외발매소기사건수 42 < 표 20> 용산장외발매소관련주요타임라인 45 < 표 21> 월평동장외발매소관련주요타임라인 49 < 표 22> 직접폐해연구참여자의특징 55 < 표 23> 도박이용자들의도박으로인한폐해 56 < 표 24> 도박이용자들의지자체에바라는점 58 < 표 25> 지역사회폐해조사연구참여자 59 < 표 26> 장외발매소인근주민들의폐해사항 61 < 표 27> 장외발매소인근주민들이지자체에바라는점 62 iii

12 < 표 28> 전국시도별도박문제 64 < 표 29> 서울시지역구별조사인원 65 < 표 30> 서울시연구대상자의인구통계학적특성 66 < 표 31> 서울시지역구별 CPGI 점수의평균과표준편차 68 < 표 32> 장외발매소유무, 성별, 연령이도박문제에미치는영향 68 < 표 33> 장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (CPGI) 68 < 표 34> 장외발매소유무별 DSM-5 도박중독수준비교 69 < 표 35> 장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (DSM-5) 69 < 표 36> 장외발매소유무에따른도박행동 70 < 표 37> 서울시경마, 경륜및경정이용자의인구통계학적특성 71 < 표 38> 경마, 경륜및경정이용객의서울시지역구별 CPGI 점수의평균과표준편차 73 < 표 39> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무, 성별, 연령이도박문제에미치는영향 73 < 표 40> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (CPGI) 73 < 표 41> 경마, 경륜및경정이용자대상장외발매소유무별 DSM-5 도박중독률비교 74 < 표 42> 경마, 경륜및경정이용자의장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (DSM-5) 74 < 표 43> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무에따른도박행동 75 < 표 44> 국내사행산업업종별관련법률 78 < 표 45> 사행산업관련법률과주요내용 79 < 표 46> 국내사행산업업종별관련사업자및부처 80 < 표 47> 국내사행산업업종별인 허가권자 81 < 표 48> 사행산업통합감독위원회에의한규제 82 < 표 49> 국내사행산업업종별베팅액제한 83 < 표 50> 장외발매소설치근거 84 < 표 51> 장외발매소설치관련건축법시행령 84 < 표 52> 장외발매소건축가능지역및지구 85 < 표 53> 장외발매소설치및이전관련기타법규 85 iv

13 < 표 54> 미국네바다주사행산업관련법률 91 < 표 55> 미국네바다주인 허가권유형 92 < 표 56> 캐나다온타리오주사행산업관련법률 93 < 표 57> 캐나다앨버타주사행산업관련법률 94 < 표 58> 영국사행산업관련법률 96 < 표 59> 독일사행산업관련법 100 < 표 60> 프랑스사행산업관련법률 101 < 표 61> 핀란드사행산업관련법률 102 < 표 62> 호주뉴사우스웨일즈주사행산업허가권종류 104 < 표 63> 호주퀸즈랜드주사행산업허가권종류 105 < 표 64> 뉴질랜드사행산업관련법률 106 < 표 65> 홍콩사행산업관련법률 107 < 표 66> 싱가포르사행산업관련법률 109 < 표 67> 해외주요국가의공급규제정책에따른시사점 ( 종합 ) 112 < 표 68> 네바다주게임정책위원회개요 113 < 표 69> 네바다주게임위원회개요 113 < 표 70> 네바다주게임규제위원회개요 114 < 표 71> 뉴저지주게임집행부개요 115 < 표 72> 뉴저지주카지노규제위원회개요 115 < 표 73> 뉴저지주경주위원회개요 116 < 표 74> 뉴저지주복권위원회개요 116 < 표 75> 온타리오주알코올 게임위원회개요 117 < 표 76> 온타리오주경주위원회개요 118 < 표 77> 캐나다앨버타주관리체계 119 < 표 78> 영국도박위원회개요 120 < 표 79> 독일감독기구개요 121 < 표 80> 노르웨이게임위원회개요 122 v

14 < 표 81> 프랑스온라인도박규제위원회 (ARJEL) 개요 123 < 표 82> 핀란드내무부 (Ministry of the Interior) 개요 124 < 표 83> 호주뉴사우스웨일즈주알코올게이밍경주국개요 125 < 표 84> 호주빅토리아주알코올게이밍경주국개요 126 < 표 85> 뉴질랜드사행산업관리기구개요 128 < 표 86> 홍콩사행산업감독기구개요 129 < 표 87> 싱가포르사행산업감독기구개요 130 < 표 88> 세계주요국관리체계의종합적제시 131 < 표 89> 경마장외발매소주변교육시설 (550m 이내 ) 137 < 표 90> 경륜 경정장외발매소주변교육시설 138 < 표 91> 건축법시행령제3조의4 별표 1중문화및집회시설 143 < 표 92> 문화및집회시설의허용용도비교표 145 < 표 93> 학교환경위생정화구역내에서의금지행위및시설 147 < 표 94> 사행산업감독위원회법개정안-국가및사회의책무 153 < 표 95> 사행산업감독위원회법개정안-위원회의기능 154 < 표 96> 사행산업감독위원회법개정안-사전협의등 155 < 표 97> 한국마사회법개정- 마권의발매등 156 < 표 98> 경륜 경정법개정-승자투표권의발매 157 < 표 99> 학교보건법개정안 158 < 표 100> 국토의계획및이용에관한법률과동법시행령 160 < 표 101> 기준재정수요액측정항목 측정단위분류표 169 < 표 102> 기준재정수요액측정단위별수치산정기준표 170 vi

15 [ 그림 1] 연구내용및목표 4 [ 그림 2] 연구의흐름 7 [ 그림 3] 업종별순매출액추이 (2004~2013년) 20 [ 그림 4] 경마매출액배분구조 26 [ 그림 5] 경륜매출액배분구조 26 [ 그림 6] 경정매출액배분구조 27 [ 그림 7] 조사지점별도박중독유병률 31 [ 그림 8] 용산화상경마장주변학교시설 36 [ 그림 9] 대전월평화상경마장과인근통학로 38 [ 그림 10] 사행산업통합감독위원회의주요서비스연결망 87 [ 그림 11] 사행산업통합감독위원회조직도 88 [ 그림 12] 도박문제관리센터조직도 88 [ 그림 13] 도박문제관리센터의서비스내용 89 [ 그림 14] 용산지사 ( 경마 ) 주변학교현황 138 [ 그림 15] 성북스피존 ( 경륜, 경정 ) 주변학교현황 139 [ 그림 16] 동대문지사주변용도사용현황 140 [ 그림 17] 강남스피존 ( 경륜 경정 ) 주변용도사용현황 141 [ 그림 18] 학교환경위생정화구역 146 [ 그림 19] 서울시사행산업관련추진체계개선도 162 [ 그림 20] 사행산업폐해대책시스템 163 vii

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17 Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 핵심내용 한국의사행산업은지속적으로성장하고있다. 특히 2000 년대초 중반에서 울시내도심지에경마, 경륜, 경정에참여할수있는장외매장이확산되어 사행산업에대한서울시민의접근성이높아졌다. 사행산업이확장되고접근성이높아지면주요역기능에해당하는도박중독자의발생가능성이높아진다. 도박중독은도박행동의대표적인역기능에해당하며다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산과이혼등과관련되고근로의식저하와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다. 특히주요사행산업은특정지자체내에위치하며해당지역주민의안녕과복지에복합적인부정적영향을끼칠수있음에도불구하고지자체가어떤정책이나전략을통해위험관리역할을해야하는지에대한깊이있는논의나연구, 정책개발등이이루어지지않았다. 그결과일부지역사회에서는사행산업체의이전및확장등에대해지자체의대응을요구하고있어이에대한정책적대응이시급한실정이다. 따라서본연구는서울시사행산업현황을분석하고그로인한시민들의폐해유형과수준에대한실태조사를실시하여타당한정책수립을위한기초자료를제공하고자한다. 또한국내 외사행산업관리정책을분석하여서울시에서발생하고있는폐해에대처하기위한지자체의전략수립에시사점을제공하여, 이를통해사행산업관련서울시정책방향과사행산업으로인한폐해대책에대한구체적이고실천적인정책을제시하고자한다. 1

18 Ⅰ. 서론 1 과업배경및필요성 세계적으로사행행위 ( 이하도박 ) 의역사는뿌리가깊고시대에따라그의미가다양하게변화해왔다. 특정문화에서도박이갖는사회적의미에따라, 도박행동이공적으로허용되기도하고금지되기도하는순환적인역사를보여왔다. 20세기초반북미와유럽국가들에서거의모든유형의도박이범죄시되고합법적인도박은매우제한적이었다. 그러나 20세기후반에는미국, 영국, 호주, 뉴질랜드, 유럽및아시아의몇나라에서도박은공공정책과관련을맺으며합법화되고널리확산되었다. 이러한추세는 1정부나지자체가추가적인과세에대한유권자들의저항없이새로운세수원을확보하는수단으로사행산업을이용하려하였고, 2관광업자 ( 혹은여가산업경영자 ) 들이도박을높은부가가치를지닌신상품으로개발하려하였으며, 3기술의발달로인해새로운형태의도박 ( 예, 인터넷이나전자게임기를이용하는형태 ) 이늘어난점과밀접한관련이있다 (Korn & Shaffer, 1999). 한국은본격적으로위험사회에접근하고있다. 위험사회는과학및기술의발전과이에바탕을두고이루어진근대화의진전에따라외부적위험이아닌, 인간의결정에의해생산된위험이사회체계에내재화된사회를의미하는데, 울리히벡 (Urich Beck) 은위험사회를 부의사회적생산에위험의사회적생산이체계적으로수반되는사회 라고정의했다. 어떤정책을선택하느냐에따라수반되는위험의종류나정도가달라지고위험에노출되는집단이달라진다. 예를들어, 고속도로와자동차중심의교통정책이나석유와원자력중심의에너지정책혹은수입곡물과육류중심의식량정책은각각에수반되는고유한위험성을내포한다. 최근한국사회에서발생하고있는대규모재난이나일상적사고는우리사회가어떤위험을선택하고있는가를반영한다 ( 예, 2006년바다이야기사태등 ). 한국의사행산업정책도특정한위험의선택과관리에해당한다. 어떤사행산업을어떤조건하에서합법적으로시행하도록허락하고, 어떤사행행위들을금지하고그금지를어떤방법으로지켜나가느냐에따라수반되는이득과위험이달라진다. 그러나어떤정책을사용하든특정한이득에필수적으로특정한위험이따른다. 마치자가용의사용이개인적이동의편의를제공하지만비용과공해증가와에너지과다사용을수반하듯이, 특정한사행산업정책도그러하다. 따라서어떤위험을선택하고선택한위험을어떻게관리하느냐가정책의핵심이되어야한다. 특정한위험이사회에의해수용되는과정은필연적으로 사회적 일수밖에없다. 어떤것이 위험하냐-안전하냐 의기준은결국사회적구성물인데, 위험에대한개념과선택이사회적구성물이라는점은효과적인위험관리를위해이해관계자들의참여와협력이필요함을시사하며, 이러한협력이가능하기위해서는객관적이고타당한자료에근거한지속적인논의가필요하다. 2 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

19 Ⅰ. 서론 사행산업은지속적으로성장하고있다. 한국의합법적사행산업은 1922년에경마의도입을시작으로 1947년복권, 1994년경륜, 2000년카지노 ( 강원랜드 ), 2001년체육진흥투표권 ( 스포츠토토 ), 2002년경정이도입되어 6대사행산업으로발전하여왔으며그규모가계속적으로확대되어왔다 ( 01년 9.6조원 13년 19.6조원 ) 특히 2000 년대초 중반에서울시내도심지에경마, 경륜, 경정에참여할수있는장외매장이 확산되어사행산업에대한서울시민들의접근성이높아졌다. 사행산업이확장되고접근성이높아지면주요역기능에해당하는도박중독자의발생가능성이높아진다. 선행연구에따르면, 지역카지노개장후도박이용자비율이 2배나증가했고 (Ladouceur et a, 1999), 도박가용성과도박행동간에높은상관이관찰된바있으며 (Sibbad, 2001; Shaffer et a, 2002), 새로운형태의도박에대한이용률과합법화가증가할수록도박중독유병률이증가 (Voberg, 1995; 1996) 하는것으로나타났다. 사행산업의위험이나폐해는도박에참여한개개인이조절력을상실하고중독수준에빠진상태를매개로발생한다. 흔히 ' 도박중독 (gambing addiction)' 으로불리는부적응적도박행동은대표적인역기능에해당하며, 다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산및이혼등과관련되고, 근로의식감소와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다. 한국사회의도박중독문제는심각한수준인데, 최근 CPGI(Canadian Probem Gambing Index) 를활용하여전국민을대상으로실시된유병률연구 ( 사행산업통합감독위원회, 2010, 2012; 한국마사회, 2009) 에따르면응답자의 % 가도박중독위험집단으로조사된바있다. 중앙정부는 바다이야기 사태를계기로사행산업의건전한발전을유도하는정책수립과시행을위해 2007년 9월사행산업통합감독위원회 ( 약칭 : 사감위 ) 를발족시켰다. 사감위는발족이후다양한정책안을마련하고시행에옮기려하고있으나이과정에서지방정부와시민단체, 사행산업체를비롯한다양한이해관계집단의참여와협력및소통을끌어내려는노력이미흡했다. 특히주요사행산업은특정지자체 ( 예, 서울특별시올림픽공원경륜장, 강원도강원랜드내국인카지노 ) 내에위치하며해당지역주민의안녕과복지에복합적인영향을끼칠수있음에도불구하고, 지자체가어떤정책이나전략을통해위험관리역할을해야하는지에대한깊이있는논의나연구, 정책개발등이이루어지지않았다. 그결과일부지역사회에서는시민단체를중심으로사행산업체의이전및확장등에대해지자체의대응을요구하고있어 ( 예, 서울시용산구화상경마장건, 대전시월평동화상경마장건등 ) 이에대한정책적대응이시급한실정이다. 하지만, 위험관리를비롯한모든정책은실상을제대로파악하고, 변화에대한지속적이고체계 적인모니터링을통해서이루어져야한다. 아울러, 다양한이해관계가걸려있는문제에대한실 3

20 Ⅰ. 서론 상의파악과그의미에대한평가는중립적인연구를통해이루어져야하며, 그결과가전문적인연구자집단에서통용될수있는수준이어야한다. 이와같은과정이제대로이루어질경우그자료는국가기관뿐만아니라사행업체스스로건전화를추구할때활용할수있는중요한자료가될수있다. 이를위하여본연구에서는다음과같은내용의연구를실시하고자한다 ( 그림 1 참조 ). 1 서울시사행산업현황을분석하고그로인한시민들의폐해유형과수준에대한실태조사를 실시하여타당한정책수립을위한기초자료를제공한다. 2 국내 외사행산업관리정책을분석하여, 서울시에서발생하고있는폐해에대처하기위한지 자체의전략수립에시사점을제공한다. 3 서울시폐해실태와국내 외유관정책을종합하여사행산업관련서울시정책방향과사행산 업으로인한폐해대책에대한구체적이고실천적인정책을제시한다. [ 그림 1] 연구내용및목표 4 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

21 Ⅰ. 서론 2 연구추진경과 2-1. 연구의범위및방법 가. 연구의범위 서울시사행산업현황및서울시민의폐해사례심층조사를통해서울시사행산업관리의문제점분석및제도개선사항을도출하고자함. - 서울시사행산업현황조사 : 사행산업분포, 매출규모, 이용자수등을기존사행산업통합감독위원회실태조사자료와사행산업체협조를통해파악함. - 서울시장외발매소관련민원사례조사 : 장외발매소이전및설치관련논쟁지역인서울서초구, 용산구, 마포구, 대전서구의민원사례를조사함. - 서울시장외발매소분쟁지역의시민단체관계자면담조사 : 현재장외발매소이전과관련하여분쟁이발생하고있는지역인서울용산구, 대전서구의시민단체관계자를면담조사함. - 서울시장외발매소분쟁관련언론분석 : 용산장외발매소및대전월평동장외발매소이전과관련한담론을프레임분석틀과담론분석틀을활용하여분석함. - 서울시사행산업폐해질적조사 : 직접적인도박행위로인한개인수준의폐해를직접폐해로정의하고이를사회경제적수준과심리적수준으로파악하기위해도박중독자를대상으로심층면담을실시함. 또한주변의도박행위자및사행산업체로인한개인및지역사회수준의폐해를지역사회폐해로정의하고이를개인과집단수준, 그리고사회 / 경제적, 심리적수준으로나누어조사함. - 서울시사행산업폐해양적조사 : 서울시도박중독률을파악하고장외발매소유무지역에따른중독률을파악하기위해서울시민을대상으로설문조사를실시함. 현행사행산업관련국내정책과국외정책을분석하여문제점을파악하고개선방향을도출하고자함. - 장외발매소설치및이전승인관련된국내사행산업관련법을중심으로문제점을분석하고자함. 사행산업에대한국내관리체계와국외관리체계를분석하여문제점을파악하고개선방향을도출하고자함. - 네트워킹및모니터링시스템구축방안을도출함. 사행산업관련법개정안과사행산업관리방안에대한제언을제시하고자함. 5

22 Ⅰ. 서론 나. 연구의방법 국 내외문헌연구를통해관련제도및정책을분석함 서울시민면담조사를통해서울시사행산업폐해사례를조사하고이를질적분석함 서울시민을대상으로인터넷설문조사를실시하여서울시의도박중독률및도박행동특성을통계적처리를통해분석함. 행정, 법, 도시계획, 도박중독치료전문가자문및사행산업체관련자인터뷰를실시함. GIS 프로그램을이용하여사행산업체입지및분포현황을분석하고현장조사를통해실태를파악함. 신문분석을통해장외발매소관련쟁점들을분석함 연구의흐름 서울시사행산업현황조사 - 선행연구등문헌연구를통해국내사행산업에대한현황과서울시내의사행산업현황을위치, 이용자, 매출액등으로조사 분석함. - 사행산업의조세현황을문헌연구를통해조사함 - 이를통해서울시사행산업현황을파악하고문제점을도출함 서울시사행산업폐해사례조사 - 장외발매소분쟁지역의민원사례와시민단체관계자면담조사를통해문제점을도출함 - 장외발매소분쟁관련신문기사를분석하여쟁점을도출함 - 사행산업체주변지역주민및상인들의폐해사례를면담조사하고장외발매소유무에따른중독률을조사함으로써문제점을도출함 사행산업관련정책문제점도출 - 국내 외사행산업관련정책을문헌조사하고시사점을도출함 - 국내현행사행산업관련법을분석하고장외발매소설치및이전과관련된쟁점들을조사함으로써문제점을도출함 사행산업관리체계문제점도출 - 국내 외사행산업관리체계를문헌조사하고시사점을도출함 - 국내사행산업관리체계의문제점을해외와비교하여파악하고네트워킹및모니터링시스템구축필요성을제안함 사행산업관련법개정과관리체계방안제언 - 사행산업관련법개정안을제시하고사행산업관리방안을네트워킹및모니터링시스템을중심으로제안함 6 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

23 Ⅰ. 서론 [ 그림 2] 연구의흐름 7

24 Ⅱ. 본론 제 1 절사행산업의개념및특성 핵심내용 사행산업은일반적으로인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는사업을말한다. 즉, 사행산업은우연에의하여이용자에게재산상의이익과손실을주는행위를하는산업으로정의된다. 사행산업통합감독위원회법 ( 이하 사감위법 ) 제 2조 1호에따른사행산업은카지노업, 경마, 경륜 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정한다. 사행산업은특수지역 ( 예, 폐광지역 ) 의경제적자립과세수확보, 여가제공등의기능적측면도있지만, 그로인해초래되는역기능또한적지않다. 흔히 ' 도박중독 (gambing addiction)' 으로불리는부적응적도박행동은대표적인역기능에해당하며, 다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산및이혼등과관련되고, 근로의식감소와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다. 도박게임의속성상중독위험성이높고특히접근성이나가용성이높은경마, 경륜및경정장외발매소가대부분서울도심지역에위치해있다는점을감안할때, 서울시민들은사행산업으로인한개인 사회 경제적폐해에노출되어있을것으로예상할수있다. 따라서사행산업으로인한서울시민들의폐해실태를구체적으로조사하고그양상이나수준이접근성과가용성과관련이있는지탐색하여서울시의정책적대처를위한정보로활용할필요가있다. 8 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

25 1 사행산업관련용어및개념 사행 ( 射倖 ) 산업은일반적으로인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는산업을말한다. 즉, 사행산업은우연에의하여이용자에게재산상의이익과손실을주는행위를하는산업으로정의된다. 사행산업통합감독위원회법 제 2조 1 호에따른사행산업은카지노업, 경마, 경륜ㆍ경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정한다 ( , 일부개정 ). 사행 ( 射倖 ) 행위란여러사람으로부터재물이나재산상의이익을모아우연에기댄방법으로득실을 결정하여재산상의이익이나손실을주는행위를말한다 ( 사행행위등규제및처벌특례법 제 2 조 1 항 ). 사행 ( 射倖 ) 성은 요행을바라는성질이있음 으로정의하는데, 게임성없이경품이나배당의획득을주 목적 으로하거나 과다한베팅이나배당이있어사행심을조장 하는경우, 사용자상호간에네트워크가 형성되어게임의결과에따라상호손익의직거래 가가능한경우등을 사행성 으로규정할수있다. 사행성게임물은베팅이나배당을내용으로하는게임물, 우연에기댄방법으로결과가결정되는게임 물, 경마, 경륜, 경정, 카지노, 복권, 소싸움과이를모사한게임물로써, 그결과에따라재산상이익또 는손실을주는것으로정의한다 ( 게임산업진흥에관한법률 제 2 조제 1 호의 2). 도박 (gambing) 은 ( 여가의맥락에서 ) 자신에게가치가있는무엇을그보다더큰가치가있는무엇과교환될것으로기대하며, 운이개재되어그결과가불확실한게임에내기를거는것 으로정의할수있으며 ( 김교헌, 2006), 사행행위의또다른표현에해당한다. 여기에는두사람이상과, 게임의결과에따라금전을비롯한재화의교환, 그리고적어도부분적으로는우연이나운에의해승패가결정되어결과가불확실한게임이포함된다. 책임도박 (responsibe gambing) 은이용자입장에서는합법적으로문제 ( 폐해 ) 가발생하지않는수준에서도박하는것을말하며, 공급자입장에서는합법적이며공정하고정직하며안전한환경에서, 폐해를야기하는수준의압력이나장치로강요하지않으며, 폐해를야기하는방법으로도박하지않도록도박자에게정보를제공하여도박하도록하는것을표현하는용어다. 도박중독 (gambing addiction) 은특정한행동 ( 예, 사행행위 ; 도박 ) 이자신이나주위에폐해를초래해서이를조절하려하지만통제력을잃고반복하는행동 ( 김교헌, 2006) 을뜻한다. 문제성도박 (probem gambing), 병적도박 (pathoogica gambing), 도박장애 (disordered gambing) 등의용어와혼용되어사용되기도한다. 폐해 (harm) 는도박으로인해개인, 가족, 친구를포함하는의미있는타인또는직장을비롯한 조직, 지역사회에미치는신체적, 정신적, 사회적, 재정적, 또는법적문제를포함하는부정적인 영향을의미한다. 9

26 2 사행산업의특성 국내합법사행산업으로는카지노업, 경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기등으 로규정된다 ( 사행산업통합감독위원회법, 제 2 조 ). 각사행산업의법적정의는다음과같다. < 표 1> 사행산업의법적정의 명칭카지노업경마경륜경정복권체육진흥투표권소싸움경기 법적정의 전문영업장을갖추고주사위, 트럼프, 슬롯머신등특정한기구등을이용하여우연한결과 에따라특정인에게재산상의이익을주고다른참가자에게손실을주는행위를하는업 ( 관광진흥법 제 3 조 ) 기수가기승 ( 騎乘 ) 한말의경주에대하여승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환 급금을지급하는행위 ( 한국마사회법 제 2 조 ) 자전거경주에대한승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환급금을내주는행위 ( 경 륜 경정법 제 2 조 ) 모터보트경주에대한승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환급금을내주는행위 ( 경륜 경정법 제 2 조 ) - 다수인으로부터금전을모아추첨등의방법에의하여결정된당첨자에게당첨금을지급 하기위하여발행하는표권 ( 복권및복권기금법 제 2 조 ) - 복권발행업은 특정한표찰 ( 컴퓨터프로그램등정보처리능력을가진장치에의한전자적 형태를포함 ) 을이용하여여러사람으로부터재물등을모아추첨등의방법으로당첨자 에게재산상의이익을주고다른참가자에게손실을주는행위를하는영업 ( 사행행위 등규제및처벌특례법 제 2 조제 1 항제 1 호 ) 운동경기결과를적중시킨자에게환급금을내주는표권으로서투표방법과금액, 그밖에 대통령령으로정하는사항이적혀있는것을이름 ( 국민체육진흥법 제 2 조 ) 소싸움에대하여소싸움경기투표권을발매하고소싸움투표적중자에게환급금을지급하 는행위 ( 전통소싸움경기에관한법률 제 2 조 ) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014) 사행산업백서 사행산업통합감독위원회 (2014) 의연구에따르면도박을하는것은인간내면에잠재하고있는자극추구욕구를충족시켜주는기능을할뿐만아니라게임에서이겼을경우에그에대한보상이즉시이루어진다는특성으로인해다른놀이에비해태생적으로중독성을내포하고있다. 또한사행산업은놀이수단으로서유희성을내포하는레저성과중독성, 사행성등의도박과관련된부정적속성모두를포함하고있다. 10 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

27 한편공익목적성이라는순기능적인특성과사회적부작용이라는역기능적인속성도모두갖고 있다. 사행산업은본래지역경제활성화, 사회공헌등의목적으로도입되었으며이러한목적달 성을위해민감사업자의참여가제한된채공공부문에독점적권한을부여하여운영하고있다. 국내사행산업중카지노업은폐광지역의경제를진흥시키고외국인관광객을유치할목적으로허용되었으며경마와소싸움은마사, 전통소싸움의진흥과축산의발전이라는공익적목적을지향하고있다. 경륜과경정은청소년의건전육성, 국민체육진흥, 지방재정확충이라는공익적목적을위해시행되고있으며복권은국민의복지증진, 체육진흥투표권은국민의여가체육육성및체육진흥등에필요한재원조성이라는목적을갖는다 ( 사행산업통합감독위원회, 2014) 그러나사행산업은재산상의이익을획득하지못하거나손실을입을가능성이존재하며대부분 의사행산업은이용자들의수익에대한기대와사행심을자극하여도박중독의가능성을높이는 요인으로작용한다. 가. 사행산업의순기능 합법적인사행산업은국가나지방자치단체에지급하는세금과기금, 기업의이윤, 관광객유치로인한외화획득, 여가시설제공등의직접적의효과와고용창출과소득창출, 지역사회의경제활성화등의효과가있다. 도박에대한순기능의개인적, 사회문화적, 산업, 경제적측면은다음과같다 ( 사행산업통합감독위원회, 2014). 1) 개인적측면 개인적측면에서사행산업은사행욕구의합법적충족을통해사회적욕구분출의완충지대역할을수행한다. 경주관람및베팅을통한여가및오락활동의기회를제공하고있으며적절한수준으로통제할경우사회활동을위한레크리에이션의기능을한다. 2) 사회, 문화적측면 사회, 문화적관점에서사행산업은국민의사행욕구를충족시키고여가및레저공간활용의기회등을제공한다. 제도화된스포츠활동을통해욕구를해소할수있도록하는데인간의기본적욕구라할수있는사행욕구를사행산업이충족해준다고볼수있다. 사행산업을통해음성적인사행욕구를양성화화는것이바람직한데이는미국이나일본등선진국가에서자동차경주, 경마, 경륜, 경정, 카지노, 파친코, 각종복권등인간의사행욕구를순기능적으로소화해주는시설과프로그램이다수있다는점에서알수있다. 또한사행산업은여가및레저공간활용의기회를제공할수있다. 11

28 3) 산업, 경제적측면 사행산업은공공재정확충, 세수증대효과, 고용창출효과, 외화획득등산업, 경제적측면에서긍정적기능을하고있다. 사행산업에서발생하는수익은관광산업및체육진흥, 청소년건전육성, 지방재정확충을위한재원마련, 중소기업진흥및산업기반기금조성, 농어촌현대화, 교육및기타공익사업, 각종기금지원등특정목적의공공자본을형성할수있다. 또한사양산업이나재원자립도가낮은지방정부, 취약계층등에대한지원을통해경제양극화해소에도움을준다. 강원랜드의경우국세와지방세, 관광진흥개발기금과폐광지역개발기금등의공공재정조성에기여하고있으며경륜에서는레저세, 교육세, 농어촌특별세및국민체육진흥기금, 청소년육성기금, 문화예술진흥기금등을, 경마는레저세, 농어촌특별세및축산발전기금, 공익기부금등을납부하고있다. 나. 사행산업의역기능 사행산업은특수지역 ( 예, 폐광지역 ) 의경제적자립과세수확보, 여가제공등의기능적측면도있지만, 그로인해초래되는역기능또한적지않다. 흔히 ' 도박중독 (gambing addiction)' 으로불리는부적응적도박행동은대표적인역기능에해당하며, 다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산및이혼등과관련되고, 근로의식저하와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다 ( 이민규등, 2009; 이흥표, 2003; Grant & Kim, 2001; Orford et a., 2003; Petry, 2005). 도박중독은도박행동에대한만성화된자기-조절실패로인해초래되는생물심리적증후군으로 ( 김교헌, 2006), 미국정신의학회의정신장애진단및통계편람 (DSM-5; APA, 2014) 에서는 도박장애 (disordered gambing) 라는공식적인용어를사용하여관련문제를정의하고있다. DSM-5에서도박중독은다음과같은 9가지기준중에서 4 가지이상을 지난 1년동안 이나 일생을통해 보이는것으로진단된다. 지난 1년동안의기준을사용해서특정전집 (Popuation distribution) 에서도박중독자가차지하는백분율을나타낸것을 1년시점유병률 (prevaence) 이라하고일생을통한지금까지의기준을사용해서얻은수치는평생유병률이라한다. 12 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

29 DSM-5 의도박장애진단기준 다음중 4개또는그이상의항목을충족시키는반복적이고비적응적인도박행동 1 도박에집착한다 ( 예, 과거의도박경험을되새기고, 다음모험의승산을예상하거나계획하고, 도박으로돈을벌수있는방법에대해집착한다 ). 2 바라는만큼의흥분을얻기위해서점차액수를늘리면서도박을하려는욕구가있다. 3 도박을조절하거나줄이거나중단하려는노력이반복적으로실패한다. 4 도박을줄이거나중지시키려고할때안절부절못하거나과민해진다. 5 문제로부터도피하기위한수단이거나, 불쾌한기분 ( 예, 무기력감, 죄책감, 불안감, 우울감 ) 을덜기위한수단으로도박을한다. 6 도박으로돈을잃은후, 그돈을만회하기위해다시도박판에돌아간다. 7 도박에관여된정도를숨기기위해가족, 치료자혹은타인들에게거짓말을한다. 8 도박으로인해중요한관계가위태로워지거나직업및교육적인기회나출세의기회를상실한다. 9 도박으로야기된절망적인경제상태에서벗어나기위해타인에게서돈을빌린다. 도박으로인한폐해는주로도박중독을매개로나타난다. 도박중독으로인한개인적 사회적폐해 는다음과같다. 1 도박중독으로인한개인적폐해 - 파산, 직업문제와재산의상실 : 직장에서해고및부적응심화 ( 도박으로인한실직률상승 20.6%; 이영분, 김유순, 2002). - 도박중독으로인한가족문제발생 : 가족기능의약화, 가정해체, 배우자와의갈등, 자녀문제 ( 도박중독으로인한부부싸움증가 54.1%; 이영분, 김유순, 2002) - 도박으로인한자살사고및자살시도 : 도박중독자들의높은자살사고와자살시도율 (DSM-Ⅳ -TR, 2000) - 도박중독으로인한정신건강의폐해 : 주요우울장애, 불안장애, 외상후스트레스장애, 알콜및약물사용등공존질환증가 (DSM-5, 2014) 2 도박중독으로인한사회 경제적폐해 - 경제및재정, 고용, 범죄및법률, 건강 복지등으로도박중독의사회 경제적비용을추계 (2009년기준 ) 할경우약 78조원 (GDP 대비 7.3%) 에이르는것으로조사됨 ( 물질중독에비해사회경제적손실비용이큼, 2004년음주관련사회경제적비용 20조 990억원 (GDP 대비 2.9%); 2007년흡연관련비용 2조 6천억원 ~3조 2천억원 (GDP 대비 0.29~0.35%)). 지난 10년간도박중독의사회 경제적비용추이 ( 평균 6%) 증가추세를고려할때, 향후도박중독으로인한손실비용은 2020년 117조원, 2050년 361조원으로추정됨. 원정도박자수를 22만 6천명으로추산할때, 원정도박으로인해국외로유출되는비용은 1년에 2조 2천억원으로추산됨 ( 사행산업통합감독위원회, 2010). 13

30 - 접근성이높은인터넷을매개로한다양한사설 ( 불법 ) 도박의확산은청소년을도박중독위험집단으로만들고있음. 2007년에국내에서수행된한연구에따르면, 조사에포함된남자청소년 259명중에서인터넷도박게임을해본경험이있는청소년은 25.5% 에이르렀고전체의 10% 에해당되는청소년들이지금도정기적으로인터넷도박게임을하고있는것으로조사되었는데이들은그렇지않은청소년들에비해불법인터넷도박사이트에방문해본비율이높았음 ( 권선중등, 2007). 2013년에광주지역청소년 2,000명을대상으로수행된연구에서도응답자의 24% 가인터넷도박게임을해본경험이있는것으로나타났는데, 이조사에따르면응답자의 73% 에이르는청소년들이현실공간에서도다양한도박행위를하고있는것으로나타났고 6% 는성인용도박까지해본것으로나타남 ( 사행산업통합감독위원회, 2013). 도박중독이발생하는이유나발생을촉진하는요인에대한다양한설명이존재한다. 그중에서도공중보건접근 (Pubic Heath Approach) 이지자체수준의이해와대책마련에유용하다. 공중보건접근에서도박행동이나도박의결과를결정한다고보는상호작용적요소는세가지다 ( 김교헌, 2006). - 첫번째요소는도박자 (host) 다. 도박을하는사람은도박행동에영향을미칠가능성이있는 다양한속성에서서로다르다. 유전적취약성, 유아기나아동기외상경험, 충동성, 위험감수 경향, 생활스트레스경험, 사회적고립등이도박에빠지기쉬운도박자의특성이될수있다. - 두번째요소는도박게임 (agent) 이다. 도박게임은여러면에서서로다르다. 고스톱, 블랙잭, 경마등은운과함께참여자의지식이나기술이결과에영향을미치는반면, 슬롯머신, 빙고, 복권등은운에의해서만결과가결정된다. 카지노테이블게임이나전자게임기를이용하는도박은매우짧은시간동안진행되고결과도즉각적으로피드백되는반면, 즉석복권을제외한대부분의복권은결과가피드백되는시간간격이느리다. 화투나테이블게임은다른사람과의상호작용이중요한데반해, 슬롯머신처럼혼자서하는게임도있다. 경마나경륜과같은참여자사이의경쟁방식이있는가하면카지노게임처럼고객과게임업체사이의경쟁방식도있다. 내기에거는배팅액수와승리했을때얻을수있는액수의크기또한게임의중요한특성이다. 배팅과상금의액수가크고결과가즉각적으로피드백되며, 아슬아슬하게승리를놓치는듯한인상을주는게임등이중독성이높은것으로알려져있다. - 세번째요소는도박행동이발생하는물리및사회문화적환경 (environment) 이다. 물리적인환경조건으로, 도박게임을제공할수있는시설과기회가얼마나많은가를의미하는 가용성 (avaiabiity) 을들수있다. 가용성은특정한면적이나인구수에대해얼마나많은도박게임시설이있느냐를의미한다. 다음은가용성과제도의결합결과로, 도박게임시설에접근하기가얼마나쉬운가를뜻하는 접근성 (accessabiity) 이다. 끝으로사회문화적인측면과관련성이높은, 특정문화에서도박행동을얼마나합법적이고적절한행동으로받아들이는가를의미하 14 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

31 는 수용성 (acceptabiity) 이다. 이밖에도, 게임장의현금지급기유무, 알코올성음료의제공여부, 외부와의단절정도, 오락시설의존재여부, 거울과시계의존재여부등과대중매체를통한도박광고나도박문제경고광고, 배팅액수의제한이나출입금지혹은신분확인제도등이도박행동과관련되는중요한환경요소로지적되고있다. - 도박자와게임및도박환경은개별적이거나독립적이아니라역동적으로상호작용하면서도박행동에영향을미친다. 따라서도박으로인한폐해를설명하고예측및통제 ( 예방, 치료 ) 하기위해서는이세성분들사이의상호작용을잘파악할수있어야한다. 이런작업을위해서각분야의전문적역량과도박문제에대한전문성을갖춘전문가들사이의학제적이고협동적인접근이필수적이다. 선행연구를개관한결과, 게임 (agent) 의속성상중독위험성이높고접근성이나가용성또한높 은 경마, 경륜, 경정장외매장 이대부분서울도심지역에위치해있다는점을감안할때, 서울 시민들은사행산업으로인한개인 사회 경제적폐해에노출되어있을것으로예상할수있다. 따라서사행산업으로인한서울시민들의폐해실태를구체적으로조사하고, 그양상이나수준이 선행연구에서언급한공중보건요소 ( 접근성이나가용성 ) 와관련있는지탐색하여서울시의정책 적대처를위한정보로활용할필요가있다. 15

32 제 2 절서울시사행산업현황 핵심내용 서울시내의합법사행산업체로는경마, 경륜및경정장외발매소와복권류판매소가있다. 장외발매소는경마, 경륜및경정본장에서경기를관람하기어려운이용객에대한참여기회확대, 접근성제고, 사업자의수익성개선등을위해각지역에스크린을통해경기를관람할수있는매장을설치하여운영하는것이다. 2013년기준장외발매소는경마 30개소, 경륜 21개소, 경정 17개소가운영되고있으며현재서울시에는경마 10개소, 경륜및경정 14개소가운영되었다. 서울시에는경마장외발매소는강남구, 강북구, 강동구, 동대문구, 종로구, 영등포구, 용산구, 중랑구, 도봉구의총 9개구에있으며경륜및경정장외발매소는중랑구, 중구, 동대문구, 성북구, 관악구, 영등포구, 강남구, 송파구의총 8개구에위치해있다. 2013년기준서울시경마장외발매소의총입장객수는약 451만명이며매출액은총 1조 9,869억원으로나타났다. 서울시경륜장외발매소의총입장객수는약 293만명, 매출액은약 7,250억원, 서울시경정장외발매소의총입장객수는약 135만명, 매출액은 2,743억원으로나타났다. ( 2014년상반기송파구경륜 경정장외발매소폐쇄 ) 사행산업에서발생하는수익은관광산업및체육진흥, 청소년건전육성, 지방재정확충을위한재원마련, 중소기업진흥및산업기반기금조성, 농어촌현대화, 교육및기타공익사업, 각종기금지원등공공자본을형성하는데사용되고있는데 2013년기준으로경마, 경륜및경정의국세와지방세현황은경마의경우국세 3,414억원, 지방세 1조 1,018억원, 경륜은국세 568억원, 지방세 3,006억원, 경정은국세 160억원, 지방세 969억원으로각각나타났다. 서울시의레저세비율은지방세의 1.3%(1,588 억원 ) 이며이중경마 62.5%(992 억원 ), 경륜 27.9%(443 억원 ), 경정 9.6%(153 억원 ) 으로나타났다. 또한레저세를징수하는자치구에는총징수액의 3% 를교부한다. 장외발매소입장객수는사행산업별전체입장객의약 70% 가넘는비중을차 지하고있으며대부분이서울등수도권에밀집되어있는것으로나타나고있 다. 따라서서울시의장외발매소설치및운영에대한관리및개입의필요성 16 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

33 사행산업동향을폐해중심으로살펴보기위해전국도박중독유병률을조사한결과 2012년기준 7.2% 로나타났으며도박이용자들중문제성이용자의경우술이나약물오남용, 자살사고및시도, 범법행위, 이혼, 폭력, 실직등의사회적부작용경험률은일반인에비해두드러지게높게나타났다. 서울시의사행산업동향을살펴보기위해장외발매소이전및확장과관련된민원사례를조사하고시민단체관계자면담조사와신문분석을실시하였다. 민원사례조사결과서초구는건축허가가난경마장외발매소에대해도시관리계획변경과건축허가취소를통해장외발매소설치를불가하였으며이과정에서마권장외발매소의용도를문화집회시설군에서위락시설군으로분류될수있도록건축법시행령개정을건의하여건축법시행령개정은이뤄지지않았으나, 서울시도시계획조례를개정하는계기가되어현재는주거지역및준주거지역권내에마권장외발매소설치가제한되어있다. 용산구는이전예정인경마장외발매소의지역이학교밀집지역임을주장하며이전을반대하고있으나 2014년 6월부터시범운영중에있는실정이다. 신문분석결과, 용산구장외발매소와관련하여교육환경침해, 주민간갈등, 도 박폐해 ( 주거환경 ), 취약계층피해등의기사가주로보도되었으며전체적으로교 육환경에대한문제가강하게보도되고있다. 17

34 1 서울시사행산업분포및매출규모, 이용자수조사 1-1 전국사행산업현황 사행산업통합감독위원회법제 2조제 1호에따른사행산업은카지노업, 경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정되어있다. 국내사행산업중경마, 경륜및경정의업종별현황은표 2와같다. 경마의영업장수는 30개소, 경륜은 21개소, 경정은 17개소로서울시의경우경마 10개소, 경륜 8개소, 경정 6개소로많은영업장들이서울에집중되어있음을알수있다. 특히, 매출액중장외발매소의매출액과입장객수가전체의약 70% 정도를차지하고있는것으로나타나고있다. ( 2014년상반기송파구 ( 올림픽공원점 ) 경륜 경정장외발매소폐쇄 ) < 표 2> 국내사행산업업종별현황 ( 단위 : 억원, 개, 천명 ) 구분경마경륜경정 합계 서울 영업장수 경기도 인천 충청도 경상도 전라도 입장객 매출액 전체 16,138 7,848 2,886 본장 5,017 1, 장외발매시설 ( 비중 ) 11,121 (68.9) 6,200 (79.0) 2,611 (90.5) 전체 78,397 24,808 7,231 본장 21,793 9,801 1,547 장외발매시설 ( 비중 ) 56,604 (72.2) 15,007 (60.5) 5,684 (78.6) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 18 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

35 지난 10 년간전체합법사행산업의영업장, 매출액및이용객증가추이는표 3, 그림 3 과같다. 각업종의규모는계속적으로확장되고있으며이용객과매출액도꾸준히증가되는추세이다. < 표 3> 10 년간연도별사업추이 ( 단위 : 억원, 천명, %) 업종별 영업장 14 개 14 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 카지노업 매출액 ( 강원랜드 ) 11,744 (7,368) 12,437 (8,091) 12,817 (8,021) 15,834 (9,705) 18,185 (10,657) 20,734 (11,538) 22,590 (12,534) 23,113 (11,857) 24,602 (12,092) 26,475 (12,790) 이용객 2,462 2,456 2,782 3,628 4,192 4,721 5,037 5,084 5,409 5,775 영업장 31 개 35 개 36 개 35 개 35 개 35 개 35 개 34 개 33 개 33 개 경마 ( 장외 ) 매출액 (29) 53,303 (32) 51,548 (33) 53,110 (32) 65,402 (32) 74,219 (31) 72,865 (31) 75,765 (30) 77,862 (30) 78,397 (30) 77,035 이용객 15,407 16,185 19,443 21,683 21,233 21,676 21,812 19,518 16,138 15,917 영업장 17 개 20 개 22 개 23 개 24 개 24 개 24 개 24 개 24 개 24 개 경륜 ( 장외 ) 매출액 (14) 19,427 (17) 17,555 (19) 15,894 (20) 21,173 (21) 20,524 (21) 22,238 (21) 24,421 (21) 25,006 (21) 24,808 (21) 22,976 이용객 5,721 5,459 5,644 9,048 8,848 9,429 9,409 9,306 7,848 6,981 영업장 8 개 12 개 13 개 15 개 16 개 16 개 16 개 16 개 18 개 18 개 경정 장외매출액 (7) 3,378 (11) 4,127 (12) 3,972 (14) 5,388 (15) 6,869 (15) 7,183 (15) 6,508 (15) 7,348 (17) 7,231 (17) 6,923 이용객 1,434 1,909 1,968 2,891 3,434 3,499 3,286 3,387 2,886 2,677 복권 종류 매출액 61 종 34, 종 28, 종 25, 종 23, 종 23, 종 24, 종 25, 종 30, 종 31, 종 32,340 체육진흥 종류 11 종 10 종 18 종 16 종 19 종 17 종 17 종 18 종 20 종 19 종 투표권 매출액 1,389 4,573 9,131 13,649 15,962 17,590 18,731 19,375 28,435 30,782 소싸움 경기 영업장 매출액 이용객 개 개 개 195 1,017 계 매출액 ( 증감률 ) 123,835 (-13.0) 118,677 (-4.2) 120,865 (+1.8) 145,255 (+20.2) 159,699 (+9.9) 165,322 (+3.5) 173,270 (+4.8) 183,526 (+5.9) 195,443 (+6.5) 196,726 (+0.7) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 19

36 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 [ 그림 3] 업종별순매출액추이 (2004~2013 년 ) 장외발매소란경마 경륜 경정본장 1) 에서경기를관람하기어려운이용객에대한참여기회확대, 접근성제고, 사업자의수익성개선등을위해각지역에지점을설치하여운영되는것을의미 한다. 장외발매소는 2013 년기준경마 30 개소, 경륜 21 개소, 경정 17 개소가운영되고있으며 ( 표 4) 현재서울시에는경마장외발매소 10 개소, 경륜및경정장외발매소 12 개소가운영되고있다. < 표 4> 경마, 경륜, 경정본장및장외발매소현황 구분 경마장 ( 장외 ) 2(20) 2(25) 2(24) 2(28) 2(27) 2(29) 3(32) 3(33) 경륜장 ( 장외 ) 1(3) 2(11) 2(12) 2(13) 3(14) 3(14) 3(17) 3(19) 경정장 ( 장외 ) (0) 1(4) 1(7) 1(11) 1(12) 합계 3(23) 4(36) 4(36) 5(41) 6(45) 6(40) 7(60) 7(64) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 1) 경마본장은렛츠런파크서울 ( 경기도과천시경마공원대로 107), 렛츠런파크제주 ( 제주특별자치도제주시애월읍평화로 2144), 렛츠런파크부산경남 ( 부산광역시강서구가락대로 929) 의 3 개지역에위치해있음. 경륜본장은국민체육진흥공단광명스피돔 ( 경기도광명시광명로 721), 창원경륜공단창원스피돔 ( 경남창원시의창구원이대로 470), 부산지방공단스포원부산금정경륜장 ( 부산광역시금정구체육공원로 399 번길 ) 의 3 개지역에위치해있음. 경정본장은미사리경정공원 ( 경기도하남시미사대로 505) 1 개지역에위치해있음. 20 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

37 1-2 서울시사행산업현황 서울시내의합법사행산업체로는경마, 경륜및경정장외발매소와복권류 ( 복권, 체육진흥투표 권등 ) 판매소가있다. 본연구에서는이들사업체를중심으로현황을조사하였다. 서울시내의경마장외발매소현황은표 5와같다. 경마장외발매소는강남구, 강북구, 강동구, 동대문구, 종로구, 영등포구, 용산구, 중랑구, 도봉구의총 9개구에 10개소가운영되고있으며 2013년장외발매소의총입장객수는 4,509,088명, 총매출액은 19,869억원이다. 지점별입장객수는가장적은곳이 157,231명 ( 선릉점 ) 이며가장많은곳이 1,107,357명 ( 영등포점 ) 이다. 매출액은가장적은곳이 908억원 ( 선릉점 ), 가장많은곳이 4,950억원 ( 영등포점 ) 이다. < 표 5> 경마장외발매소현황 구분위치개장일임차여부규모 ( m2 ) 입장정원 ( 단위 : 명, 억원, 천건 ) 2013 년 입장객수매출액발매건수 강남 강동 강북 동대문 강남 ( 선릉 ) 종로 영등포 용산 중랑 도봉 서울특별시강남구도산대로 서울특별시강동구구천면로 서울특별시강북구도봉로 서울특별시동대문구난계로 서울특별시강남구테헤란로 서울특별시종로구난계로 29 길 서울특별시영등포구영중로 8 길 서울특별시용산구청파로 서울특별시중랑구망우로 390 도봉구창동8번지 ( 대한반호프빌딩 ) 임차 6,583 2, ,490 1,810 11, 임차 14,046 4, ,531 2,813 24, 소유 16,568 3, ,543 1,709 16, 임차 10,716 3, ,338 2,216 20, 임차 4,989 3, , , 소유 3,525 1, ,719 1,002 9, 소유 28,276 7,270 1,107,357 4,950 43, 소유 1, ,683 2) 1,431 13, 임차 6,726 1, ,874 1,294 6, 소유 9,147 4, ,322 1,736 16,022 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 사행산업관련통계, 한국마사회홈페이지 2) 용산장외발매소는이전후통계자료가없으므로사행산업통합감독위원회 (2014) 의 2013 년사행산업관련통계자료를사용하였음. 21

38 서울시내의경륜및경정장외발매소현황은표 6과같다. 경륜장외발매소는 8개소로중랑구, 중구, 동대문구, 성북구, 관악구, 영등포구, 강남구, 송파구에위치해있다. 경륜장외발매소의 2013년기준전체입장객수는 2,931,759명이며총매출액은약 7,250억원이다. 지점별로가장입장객수가적은곳은 133,308명 ( 강남점 ), 가장많은곳은 648,382명 ( 올림픽공원점 ) 이며매출액은가장적은곳이약 534억원 ( 강남점 ), 가장많은곳이약 1,795억원 ( 올림픽공원점 ) 이다. 경정장외발매소는 6개소로중랑구, 장안구, 성북구, 관악구, 강남구, 송파구에위치해있으며 2013년기준전체입장객수는 1,353,168명이며총매출액은약 2,743억원이다. 지점별입장객수가가장적은곳은 105,334명 ( 강남점 ), 가장많은곳은 292,249명 ( 관악점 ) 이며매출액은가장적은곳이약 293억원 ( 강남점 ), 가장많은곳은약 596억원 ( 관악점 ) 이다. ( 2014 년상반기송파구 ( 올림픽공원점 ) 경륜 경정장외발매소폐쇄 ) 구분 중랑 ( 상봉 ) 위치 서울특별시중랑구상봉로 117 < 표 6> 경륜 경정장외발매소현황 개장일 ( 경정공동활용일 ) ' (' ) 규모 ( m2 ) 수용인원 ( 단위 : 명, 백만원, 천건 ) 2013 년 입장객수매출액발매건수 5,063 2, , ,401 5,206 중구 서울특별시중구장충단로 263 ' ,056 1, ,255 21,902 2,899 동대문 ( 장안 ) 서울특별시동대문구장한로 2 길 33 ' (' ) 7,880 4, , ,251 5,936 경륜 (7) 성북 관악 서울특별시성북구동소문로 300 서울시관악구신림로 59길 23 ' (' ) ' (' ) 4,208 2, ,989 73, ,278 2, ,671 73,145 3,840 영등포 서울특별시영등포구양평로 48 ' ,047 2, ,799 84,219 3,877 강남 서울특별시강남구학동로 (' ) 5,737 2, ,308 53,424 1,946 올림픽공원 서울특별시송파구올림픽로 ( ) 5,016 ( 경정장포함 ) 7, , ,555 7,364 중랑 ( 상봉 ) 서울특별시중랑구상봉로 117 ' ,063 2, ,822 43,341 2,619 동대문 ( 장안 ) 서울특별시동대문구장한로 2 길 33 ' ,880 4, ,172 52,952 3,247 경정 (5) 성북 관악 서울특별시성북구동소문로 300 서울시관악구신림로 59길 23 ' ,208 2, ,061 40,065 2,497 ' ,278 2, ,249 59,652 3,598 강남 서울특별시강남구학동로 171 ' ,737 2, ,334 29,376 1,474 올림픽공원 서울특별시송파구올림픽로 ,016 ( 경륜장포함 ) 7, ,530 49,040 2,602 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 사행산업관련통계, 경륜경정사업본부홈페이지 22 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

39 복권은온라인복권과전자복권, 인쇄복권으로나뉘며온라인복권에는로또 6/45, 인쇄복권에는연금복권 ( 추첨식 ), 스피또 ( 즉석식 ), 전자복권에는스피드키노, 메가빙고, 파워볼 ( 이상추첨식 ), 트리플럭, 트레저헌터, 더블잭마이더스, 캐치미 ( 이상즉성식 ) 으로구분된다. 복권류는편의점 (GS25, CU, 씨스페이스 ), 개인사업자등에서판매된다. 체육진흥투표권인스포츠토토는축구, 농구, 야구, 골프, 씨름배구총 6 개종목의승부식, 점수 식, 혼합식, 특별시등의투표권이다. 가판, 개인편의점, 복권방, 이동통신사, 편의점 (GS25, 미니 스톱, 바이더웨이, 세븐일레븐, CU 등 ) 에서판매된다. 스포츠토토와나눔로또홈페이지에공지되어있는서울시내의공식판매소현황은표 7과같다. 각판매소별매출액및발매건수는공시되어있지않은바, 2013년도기준전체복권및체육진흥투표권의매출액과발매건수를조사하였다. 복권순매출액은 15,938억원이며발매건수는 3,203,458,000건이다. 체육진흥투표권의경우 2013년기준온라인을제외한판매점총매출액은 26,995억원이며발매건수는 215,694,000건이다. 구 체육진흥투표권 나눔로또 인쇄복권 ( 로또제외 ) 강남구 강동구 강북구 강서구 관악구 광진구 구로구 금천구 노원구 도봉구 동대문구 동작구 마포구 서대문구 서초구 성동구 성북구 송파구 양천구 영등포구 용산구 은평구 종로구 중구 중랑구 출처 : 나눔로또복권통합포털 < 표 7> 서울시구별복권판매소현황 23

40 서울시내사행산업의분포및매출규모, 이용자수를조사한결과도출된시사점은다음과같다. 장외발매소입장객수는사행산업별전체입장객수비중중약 70% 가넘는비중을차지하고 있으며장외발매소는대부분서울등수도권에밀집되어있는것으로나타났다. 장외발매소는여가 레저기능이취약하며불건전하게운영됨으로서도박중독자양산및사행산업의무분별한확산의주된원인이되고있다는비판이있는데, 경마 경륜 경정의오락적인측면보다는베팅을통한매출액증대에치중하고있으며대부분이서울시에위치해있어서울시의장외발매소설치 운영에대한관리및개입의필요성이시사된다. 24 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

41 2 사행산업관련조세현황 사행산업에서발생하는수익은관광산업및체육진흥, 청소년건전육성, 지방재정확충을위한재 원마련, 중소기업진흥및산업기반기금조성, 농어촌현대화, 교육및기타공익사업, 각종기금 지원등공공자본을형성하는데사용되고있다. 본장에서는 2013 년기준사행산업체중서울시내에운영되고있는경마, 경륜및경정의조 세현황에대해파악하고국고기부방안등서울시의사행산업관리정책에대한시사점을도출 하기위한자료로활용하고자한다. 가. 업종별조세및기금출연현황 2013 년기준으로경마, 경륜및경정의국세와지방세현황을조사한결과는표 8 과같다. 경 마는국세 3,414 억원, 지방세 11,018 억원, 경륜은국세 568 억원, 지방세 3,006 억원, 경정 은국세 160 억원, 지방세 969 억원으로나타났다. < 표 8> 사행업종별조세현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 국세 지방세 소계 경마 3,414 11,018 14,432 경륜 568 3,006 3,575 경정 ,123 합계 4,142 14,993 19,130 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 사행산업관련통계 경마의매출액배분구조를살펴보면총매출액의 73% 를고객에게환급금으로지급하고나머지 27% 중 16% 는각종세금 ( 레저세 10%, 지방교육세 4%, 농어촌특별세 2%) 으로납부되고, 나머지수익금 11% 중경주개최비용을제외한이익금은다시이익준비금 (10%), 경마사업확장적립금 (20%), 축산발전기금 (56%), 농어촌복지사업기금 (14%) 등으로사용되고있다 ( 그림 4). 25

42 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 2013 사행산업백서 [ 그림 4] 경마매출액배분구조 경륜의매출액배분구조는경마와유사하며총수입금중약 72% 를배당금으로환급하고 16% 는각종세금 ( 레저세 10%, 지방교육세 4%, 농어촌특별세 2%) 으로, 나머지 12% 는발매수득금등으로배분된다. 발매수득금중경주개최비용, 시설환경개선준비금 1%, 손실보전준비금 0.2% 를제외한수익금은체육진흥기금 40%, 문화예술진흥기금 24.5%, 청소년육성기금 19.5%, 중소기업창업및진흥기금 4%, 지방재정지원 10%, 공익사업지원 2% 등에사용하고있다 ( 그림 5). 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 2013 사행산업백서 [ 그림 5] 경륜매출액배분구조 26 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

43 경정의매출액배분구조는경륜과동일하며총수입금중약 72% 를배당금으로환급하고 16% 는각종세금으로, 나머지 12% 는발매수득금등으로배분된다. 발매수득금중경주개최비용, 시설환경개선준비금및손실보전준비금을제외한수익금은체육진흥기금 40%, 청소년육성기금 30%, 중소기업창업및산업기반기금 17.5%, 지방재정지원 10%, 공익사업지원 2.5% 등에사용하고있다 ( 그림 6). 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 2013 사행산업백서 [ 그림 6] 경정매출액배분구조 지방세를중심으로살펴보면 2013년기준경마가납부하는지방세는레저세 10,785억원, 지방소득세 144억원, 재산세 58억원등총 11,018억원으로나타났다. 경륜의경우지방세는레저세 1,855억원, 지방교육세 742억원, 기타소득주민세 10억원으로나타났다. 경정의경우지방세는레저세 692억원, 지방교육세 277억원으로나타났다. 기금등출연현황을조사한결과경마의경우축산발전기금으로 1,594억원, 농어촌복지사업기금으로 398억원, 공익성기부금으로 151억원을출연하였다. 경륜의경우국민체육공단은국민체육진흥기금으로 262억원, 문화예술진흥기금으로 127억원, 청소년육성기금으로 102억원, 중소기업창업및진흥기금으로 21억원, 지방재정기금으로 52억원공익사업기금으로 11억원을출연하였다. 경정은국민체육진흥기금으로 59억원, 문화예술진흥기금으로 26억원, 청소년육성기금으로 21억원, 중소기업창업및진흥기금으로 4억원, 지방재정으로 11억원, 공익사업으로 2억원을출연했다. 27

44 업종별지출구조는표 9 와같다. < 표 9> 사행산업업종별지출구조 산업유형지출항목법적근거주요내용 이익준비금 자본금의 100 분의 50 에달할때까지이익금의 (10%) 10% 를이익준비금에적립 경마사업확장적립금 (20%) 한국마사회법제 42 조 자본금과동액에달할때까지이익금의 20% 를경마사업확장적립금에적립 한국마사회법제 42 조 경마 축산발전기 금 (56%) 축산법제 43조, 제 44조 한국마사회법시행령 이익금의 70% 인특별적립금중에서 8/10 의금 액을축산법에의한축산발전기금으로적립 제 23 조 마사진흥을위한사업 농어촌 복지사업 (14%) 한국마사회법제 42 조 한국마사회법시행령 제 23 조 농어업인자녀및농어업인후계인력장학사업농업 농촌에대한이해증진및농축산물소비촉진사업자유무역협정의이행에따른농어업인등에대 한지원, 기타농어촌사회복지증진사업등 경륜ㆍ경정법제 18 조 국민체육진흥기금출연, 지방체육진흥재원 제 1 항 국민체육진흥연구 개발및보급사업 제육진흥 경륜ㆍ경정법시행령 국민체육시설확충을위한지원사업 기금 (40%) 제 22 조제 1 항 선수와체육지도자양성을위한사업 국민체육진흥법 선수 체육지도자및체육인의복지향상을위한 경륜 제 19 조 ~22 조 사업등 경정 경륜ㆍ경정법제 18 조 문화예술진흥기금 (24.5%) 제 1항경륜ㆍ경정법시행령제 22조제 1항문화예술진흥법제 17조 문화예술진흥기금출연문화예술진흥사업및활동지원 제 1 항 28 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

45 청소년육성기금출연 청소년육성 기금 (19.5%) 경륜ㆍ경정법제1 8조제 1항 청소년기본법제 53조 ~ 55조 청소년활동의지원청소년시설의설치및운영지원청소년지도자의양성지원청소년단체의운영및활동지원청소년복지증진및보호지원 청소년육성정책수행연구의지원등 중소기업 경륜ㆍ경정법제 18 조 중소기업의창업, 자동화, 정보화, 기술개발및 창업및 제 1 항 이업종교류, 사업전환, 제품의국내 외판로지 진흥기금 중소기업진흥에관한 원및연계생산, 물류현대화등지원을통한중 (4%) 법률제 64 조, 제 67 조 소기업경쟁력강화, 경영기반확충 경륜ㆍ경정법제 18 조 지방재정 지원 (10%) 제 1항경륜ㆍ경정법시행령 지방체육진흥등을위한지방재정지원 제 22 조제 1 항 경륜ㆍ경정법제 18 조 공익사업 지원 (2%) 제 1항경륜ㆍ경정법시행령 문화체육관광부장관이인정하는공익사업지원 제 22 조제 1 항 서울시의레저세비율을구체적으로살펴보면 2012 년기준지방세 138,024 억원중레저세의 비율은 1.3%(1,588 억원 ) 로나타났다. 한편전국현황을살펴보면, 지방세 539,381 억원중레 저세의비율은 2.1%(11,292 억원 ) 이었다 ( 안전행정부, 2013). 서울시레저세의과세물건별현황을살펴보면총액 1,588 억원중경마 62.5%(992 억원 ), 경륜 27.9%(443 억원 ), 경정 9.6%(153 억원 ) 으로나타났다. 또한서울시지방교육세의과세세목별 현황을살펴볼때전체 11,443 억원중레저세분의비율은 5.5%(635 억원 ) 이었다. 또한지방세기본법제 67조제 2항에따른시 군및자치구별교부기준 ( 징수교부금으로확정된도세징수금의일정부분을각시 군및자치구에분배하는기준을말한다 ) 에따르면징수교부금은각자치구에서징수하는총레저세의 3% 이다. 즉, 레저세를징수하는자치구에총징수액의 3% 를총액으로보고내부기준에의해서해당자치구에내려줄수있다. 29

46 3 사행산업관련동향 : 폐해중심으로 본장에서는사행산업으로인한폐해를전국과서울시로구분하여전국의경우사행산업통합감 독위원회의실태조사자료를중심으로분석하고서울시의경우사행산업과관련한민원사례, 시민단체관계자와의면담과보도자료를중심으로사행산업폐해관련동향을파악하고자한다 전국사행산업관련동향 가. 전국도박중독유병률 전국민을대상으로캐나다문제도박지표 (CPGI: Canadian Probem Gambing Index) 를활용 하여도박중독유병률을조사한결과는다음표 10 과같다. 도박중독유병률은 CPGI 의측정결 과중위험 (moderate risk) 이상에해당되는집단의비율을의미한다. < 표 10> 도박중독유병률현황 ( 단위 : %) 발표기관 연도 도박중독유병률 중위험도박문제성도박합계 사행산업통합감독위원회 사행산업통합감독위원회 사행산업통합감독위원회 문화체육관광부 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014) 사행산업관련통계 사행산업통합감독위원회와마사회, 문화체육관광부가조사한결과에따르면 2006년이후도박중독은점차증가하다 2010년다소감소한후 2012년다시증가하는추세를보이고있다. 가장최신의조사결과 (2012) 의일반인도박중독유병률은 7.2%( 문제성이용자 1.3% + 중위험이용자 5.9%) 로나타났다. 조사결과에따르면, 여자 (3.6%) 보다남자 (10.9%) 의유병률이더높으며직업에서는일반작업직 (13.7%) 과자영업 (10.0%) 의유병률이상대적으로높은것으로나타났다. 또한소득에서는 만원미만인경우 (14.6%), 교육수준에서는고졸인경우유병률이 (9.2%) 가장높았다 ( 사행산업통합감독위원회, 2012). 30 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

47 또한합법사행활동개수가증가할수록도박중독유병률이증가하는것으로나타났으며일반인 들은주로복권구매 (58.1%) 의경험률이가장높고친목목적게임 (50.0%), 오락형온라인게 임 (28.2%) 의순으로경험하는것으로나타났다 ( 사행산업통합감독위원회, 2012). 사행활동의최초경험이유를조사한결과내국인카지노, 경륜, 사설사행활동, 오락형온라인 의경우에는 여가생활이나레저목적에서 의응답비율이가장높았으며복권, 체육진흥투표권의 경우에는 혹시돈을따지않을까싶어서 의응답비율이높았다. 한편, 도박이용자들을대상으로도박중독유병률을살펴본결과유병률은 41.0% 로나타났으며 ( 문제성이용자 18.1%, 중위험이용자 22.9%) 여자 (29.9%) 보다는남자 (43.6%) 의유병률이더높고연령에서는 50대 (49.7%) 의유병률이가장높은것으로나타났다. 직업에서는무직 (49.8%), 일반작업직 (47.7%) 과자영업 (48.1%) 의유병률이상대적으로높았다. 소득에서는 600만원이상인경우, 교육수준에서는고졸이하인경우에유병률이높게나타났다. 조사지점별유병률을분석한결과경마장외발매소 (69.3%) 가가장높게나타났으며뒤를이어경륜 장외발매소 (54.0%), 내국인카지노 (53.1%), 경정장외발매소 (52.9%) 등의순으로나타났다 ( 그림 7). ( 단위 %) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 2012 사행산업이용실태조사보고서 [ 그림 7] 조사지점별도박중독유병률 31

48 나. 도박에대한태도및인식 사행산업통합감독위원회의 2012년조사에따르면, 일반인들의사행산업으로인한사회적문제에대한인식을살펴보기위해업종별로심각성여부를조사한결과 사설사행산업전반 (42.6%), 뒤를이어 내국인카지노 (42.5%), 경마 (38.9%) 등의순으로 매우심각하다 라는응답을한것으로나타났다. 일반인들은사행산업규제에대해 크게강화해야한다 (19.7%), 강화해야한다 (46.7%) 로응 답했는데, 과반수이상이적극규제에대해동의하는것으로나타났으며응답자 10 명중 7 명이 우리사회의도박중독이심각하다 (71.1%) 고응답했다. 도박이용자들은자신의도박문제에대해 심각하다 라고인식하는경우는 14.0% 에그쳤는데중 위험수준 10 명중 9 명 (89.1%), 문제성수준 10 명중 4 명 (38.2%) 은본인스스로자신의도 박문제가심각하지않다고인식하는것으로나타났다. 또한도박이용자들은도박으로인한문제가있거나앞으로생길시희망하는조치나지원방법으로 심리치유및상담 (57.0%) 을가장많이선택한것으로나타났으며문제성이용자는집단치유및단도박교육프로그램, 병원치료및지원, 재활지원, 재정및법률상담등을원하는경우도다른수준의이용자에비해상대적으로높게나타났다. 다. 도박으로인한사회적부작용경험 사행산업통합감독위원회의 2012 년조사에따르면, 도박문제와관련하여술이나약물오 남용, 자살시도, 범법행위등의사회적부작용을경험한적이있는지조사한결과일반인의경우사회적부작용유형에모두 1.0% 이하의응답률을보였으나문제성도박이용자의경우표 11과같이사회적부작용경험률은일반인보다두드러지게높게나타났다 ( 술이나약물오남용경험 22.9%, 자살사고및시도 13.6%, 범법행위 6.8%, 이혼및이혼위기 20.7%, 언어 / 신체적폭력 16.3%, 실직 11.0%). < 표 11> 도박으로인한사회적부작용경험 ( 단위 : %) CP GI 수준별 구분 술이나약물오남용경험 자살을심각하게생각하거나시도한경험 범법행위를시도한경험 이혼위기에처하거나이혼경험 언어적 신체적폭력을행사한경험 실직위기나하던일을그만둔경험 전체 비문제성 저위험 중위험 문제성 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2012), 사행산업이용실태조사보고서 32 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

49 3-2. 서울시사행산업관련동향 서울시사행산업관련동향을파악하기위해장외발매소이전및확장과관련된지역구별민원을조사하고이를통해서울시사행산업관리방안에대한시사점을도출하고자하였다. 최근 5 년간장외발매소이전및확장과관련하여민원이발생되어사건이마무리된서초구와현재민원이발생되고사건이진행중에있는용산구와마포구, 대전월평동을대상으로민원발생과정과해결과정을정리하였다. 또한장외발매소분쟁지역시민단체장과의면담을통해분쟁쟁점사항을및지자체에대한요 구사항등을파악하였다. 한편, 서울시장외발매소관련최근이슈들을검토하기위해신문기사분석을실시하여최신의 동향을파악하고자하였다. 가. 지역구별민원사례 1) 서초구 : 도시계획변경결정, 건축허가취소 를통해장외발매소설치불가 서초구의경마장외발매소허가취소관련진행사항은표 12와같다. 2009년 11월서초구교대역주변에지하 6층, 지상 11층규모의 문화및집회시설 에관한건축심의신청이들어왔으며 2010년 7월서초구는건축을허가하였다. 2011년 3월마사회는건물 3-5층에마권장외발매소의신설계획을변경승인요청하였으며 2011년 4월서초구는이지역이주거밀집지역이며통행량이많은지역임의이유를들어도시관리계획변경안을입안하였고, 서울시가이를받아들였다. 또한서초구는 2011년 8월마권장외발매소부지에대해건축허가를취소하였으며 2011년 10월마사회는도시관리계획변경결정및건축취소에대해취소소송을제기하였지만 2012년 5월서울행정법원은마사회의청구를기각하였으며 2012년 6월마사회에항소를제기하였다가, 2012년 7월항소를취하하였다 ( 표 12). 장외발매소는기존에위락시설로분류되었다가 1995년도에문화및집회시설로그분류가변경됨 [ 문화및집회시설의경우주거및준주거지역과의거리제한이없어위락시설 ( 주거지역으로부터 50m이내입지제한, 200m이내는심의를통해제한가능 ) 보다입지제한이완화됨 ] < 표 12> 서초구경마장외발매소허가취소관련진행사항 날짜내용 서초구에교대역주변에지하 6 층, 지상 11 층규모의 문화및집회시설 건축심의신청이들어옴 33

50 서초구, 건축허가 당초건축주가허가가난상태의토지를한국마사회에팜 ~05 한국마사회, 건물 3~5 층마권장외발매소신설계획변경승인요청 서초구, 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경입안 ( 강남역 ~ 서초역구간 503,530 m2, 마권장외발매소설치불허용도지정 ) 서울시장에게결정요청 서울시, 변경결정고시 ( 서울특별시고시제 호 ) 서초구, 마권장외발매소부지에대하여건축허가취소 한국마사회, 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경결정취소소송제기 서울행정법원은 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경결정 소송에대하여한국마사회의청구기각 서울행정법원은 착공연기거부처분및건축허가취소 소송에대하여한국마사회의청구기각 - 한국마사회는마권장외발매소용도로사용할예정임에도서초구를기망하고회의장용도로건축허가받았고, 학교 아파트등생활시설이밀집한지역에사행심을유발하는마권장외발매소의설치를제한함으로서공공복리를증진시키고자하는행위는행정목적의정당성이인정되는등원고의주장은이유없음 * 1 심판결에불복할경우한국마사회는판결문송달일 ( ) 일로부터 14 일 ( ) 이내에서울고등법원에항소를제기하여야하나, 한국마사회는항소를포기함으로써 1 심판결내용이최종판결로확정됨 한국마사회, 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경결정 1 심판결에불복하여항소제기 한국마사회, 항소취하 서초구는사행산업통합감독위원회의 2008 년 사행산업건전발전종합계획 에서제시한마권장외발매소의축소원칙, 생활밀집지역으로부터격리원칙, 외곽지역으로이전원칙등에위배되고, 허위문서 ( 주민동의서등 ) 에의한농림수산식품부의장외발매소이전승인을취소하라는감사원감사결과를제시하여 장외발매소설치불가 를주장하였다. 마권장외발매소용도를문화집회시설군에서위락시설군 3) 으로분류될수있도록 2011 년 3 월건축법 시행령개정을국토해양부와서울시에건의하여, 2012 년 7 월 30 일서울특별시도시계획조례가개정 3) 마권장외발매소가위락시설군으로분류변경될경우그때당시건축이가능했던주거지역에서는건축허가가불가능해지는상황이었음. 현재는서울시도시계획조례개정으로주거및준주거지역에는마권장외발매소설치가제한됨 34 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

51 되어현재는주거지역및준주거지역권내에마권장외발매소설치가제한되도록하였다. 한국마사회가도시계획변경결정및건축허가취소결정에대한취소소송에대해재판부는 " 사행산업은정부차원에서통제해야한다는요구가있었고서울지하철 2호선과 3호선의환승역인교대역처럼접근성이높은장소에대규모마권발매소를설치한다는것은국민이도박에중독되도록방치하지않겠다는정부의방침에정면으로위배됨. 또한마사회가세우려던마권발매소는서울교대부속초등학교에서불과 200여 m밖에떨어져있지않아청소년의안전이나건전한정서함양에위험을발생시키고, 인근아파트주민들의주거환경에도부정적인영향을끼치므로원고의청구를기각하였다. 2) 용산구 : 주민반대에도불구, 3~4 개월시범운영뒤정식개장여부결정예정 용산구의경마장외발매소이전과관련한민원은 2010년마사회가농림축산식품부에이전을신청하면서발생하였다. 2010년 3월농림축산식품부는용산역에서전자랜드인근으로장외발매소이전을허가하였으며 2010년 6월용산구도건축을허가하였다. 그러나 2013년 5월이전사실을뒤늦게확인한주민들이비상대책위를발족하고서명운동을전개하였으며용산구역시마사회에건축물용도자진변경과농립축산식품부에이전승인취소를요구하는공문을발송하였다. 그이후로주민들은청원서제출, 집회등을계속적으로진행하고있으며 2014년 6 월한국마사회는현위치에서시범운영을하고있다 ( 표 13). < 표 13> 용산장외발매소관련진행사항 날짜내용 장외발매소이전신청 ( 한국마사회가농림축산식품부에이전신청 ) 농림축산식품부, 이전승인 ( 현용산역 전자랜드옆 ) 용산구, 건축허가 1~13 층문화및집회시설 ( 마권장외발매소 ) 로허가 14~18 층업무 근린생활시설로허가 : 용산구청도시계획위원회심의 : 용산구청건축위원회심의 용산구, 전층문화및집회시설 ( 마권장외발매소 ) 용도변경허가 이전사실뒤늦게확인한주민들, 비상대책위발족 성심여고학생들도이전반대온라인서명운동전개 용산구, 마사회에건축물용도자진변경과농림축산식품부에이전승인취소요구하는공문발송 장외발매소철회를요구하는범시민촛불문화제 ( 입점예정건물앞, 연인원 2 천명참여 ) 35

52 ~ 장외발매소입점반대서명총 17 만명 ( 용산구청 12 만명, 주민대책위 5 만명 ) 국회의원황주홍, 김광진, 박인숙, 진영등이화상도박경마장관련법안발의 ( 학교와직선거리 250m~2 km밖으로외곽이전및축소를골간으로하는법안들 ) 주민대책위, 청와대와농림수산식품부에청원서제출 장외발매소문제공유마지막가두행진 ( 서울시청앞 ~ 동화면세점 ) ( 차가두행진시작 ) 천막농성 100일 국민권익위원회, 용산장외발매소이전철회의견표명 한국마사회, 용산장외발매소시범개장 (3~4개월시범운영 ) 출처 : 중앙일보 ( ) 용산화상경마장딜레마 주민vs마사회 35m 싸움, 정부와마사회의장외발매소정책의문제점과개선방안모색 토론회자료 ( ) 자료재구성 현재이전한용산경마장외발매소건물위치와면적은다음과같다. - 위치 : 서울시용산구한강로 3가 16-48, 96호 ( 전위치한강로 3가 ) - 용도 : 문화및집회시설 ( 마권장외발매소 ) - 규모 : 지하 7층, 지상 18층연면적 18, m2 - 지역지구 : 일반상업지역, 중심지미관지구, 제1종지구단위계획구역 주민들과시민단체에서는장외발매소주변학교시설과의인접성을주요문제로삼고있다 ( 그 림 8). 성심여고와성심여중은장외발매소로부터 235m 떨어져있으나이는학교정화구역기 준인 200m 에서는벗어나있어법적인문제는없다. 출처 : 중앙일보 ( ) 용산화상경마장딜레마 주민 vs 마사회 35m 싸움 [ 그림 8] 용산화상경마장주변학교시설 36 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

53 용산장외발매소개장에관한찬반입장을살펴보면 ( 표 14) 찬성입장인마사회와주민대책상생연합회는적법절차를거쳤으므로문제가없음을주장하며반대입장인용산구, 용산화상경마도박장추방대책위등은학교밀집지역이라학습권을침해하며주거지인근생활환경침해, 도박중독자양산의위험이높음을근거로장외발매소의서울시외곽이전을주장하고있다. < 표 14> 용산장외발매소개장에관한찬반 찬성 반대 마사회, 주민대책상생연합회주체용산구, 용산화상경마도박장추방대책위등 - 적법절차를거쳤으므로문제없음 - 지역사회지원이많고부작용은통제가능수준 이유 - 학교밀집지역이라학습권침해 - 주거지인근생활환경침해 - 도박중독자양산 3~4 개월시범운영뒤정식개장여부결정 향후계획 서울시외곽이전관철시까지지속적노력 출처 : 국민일보 ( ) 용산장외발매소기습개장빈축 자료재구성 마사회는지역주민, 시민단체, 용산구등의반대에도불구하고기존용산역근처에서운영되 던장외발매소를지난 6 월 28~29 일시범영업을강행하였으며, 3~4 개월시범운영및주민 의견수렴절차등을통해정식개장여부를최종결정할예정이다. 3) 마포구 : 현재사업중단상태이나, 향후서초 용산등과같은문제발생의소지가있음 마사회는 2009 년기존마포구공덕동에운영중이던마권장외발매소영업을중단하고, 마 포대교초입불교방송옆마포로 1 구역제 지구에 20 층규모의빌딩건설을추진하여 2010 년 8 월마포구청으로부터사업인가를받았다. - 마사회는사업부지의일부건물을철거하였으나시행사와의갈등으로현재건물공사는전면중단 된상태이며, 사업시행사가계약대로토지를제대로확보하지못해관련손해배상소송을제기하 여사업이진행되지못하고있다. 마포장외발매소예정부지인근에는대규모아파트단지, 초등학교등이자리잡고있어향후 서초, 용산등과같은문제의소지가있다. 37

54 4) 대전월평동 : 교통및교육 주거환경악화등으로장외발매소확장저지 장외발매소이전및확대와관련하여서울시와유사한민원을갖고있는대전시월평동을추 가적으로조사하였다. 대전월평동에서는최근경마장외발매소의확장계획에따라주민들은 주민대책위원회를결성하고경마장외발매소확장저지및외곽이전을주장하고있다. < 표 15> 대전월평동경마장외발매소관련진행사항 날짜 내 용 1999 서구월평동마권장외발매소개장 2009 한국마사회, 대전발매소입주한계룡건설사옥매입 마사회, 대전발매소확장계획 (1256석 3388석확장 ) 발표 대전시민과시민단체, 마권장외발매소확장저지및외곽이전주민대책위원회출범 출처 : 서울신문 ( ) 대전시민들도마권장외발매소확장저지 주민대책위는경마장외발매소가학생들의통학로에위치해있으며주변학교와의거리가근 접하여학생들의교육에악영향을미치고있음을주장하고있다 ( 그림 9). [ 그림 9] 대전월평화상경마장과인근통학로 1999 년개장한월평동화상경마장은현재지상 2층부터 6층까지 5개층을사용하고있으며, 매주금요일부터일요일까지주 3일동안 11~18시까지영업하고있다. 월평동에마권장외발매소가생긴이후이지역은불법주차로인한교통난과인근의유흥시설밀집에따른교육및주거환경이악화되고있으며, 이러한문제뿐만아니라도박중독자양산으로심각한사회문제를야기하고있다. 38 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

55 나. 장외발매소분쟁지역시민단체관계자면담조사 장외발매소분쟁지역의주민대책위원회의관계자와의면담을통해장외발매소이전과관련된 쟁점들과지자체에바라는점을파악하였다. 서울용산구와대전서구월평동은장외발매소이전및확장과관련하여시민단체와한국마사회간의분쟁이일어나고있는지역이다. 용산구는장외발매소의확대이전에반대하고있으며이에대한근거로교육적인문제와주거환경저해를주로들고있다. 또한용산구시민단체는용산장외발매소의이전이사행감독위원회의규제와어긋나고있음을주장하고있다. 대전월평동에서는장외발매소가입점한이후지역내상권이침체되고, 교육환경이저해되었으며도박자들의무질서함, 취객등으로인해주민들의안녕감이저하되었음을주로보고하고있다. 두지역의시민단체는모두장외발매소의외곽이전을주장하고있으며지자체가주민들의의견 수렴을위해정기적인공청회와주민간담회를마련하기를요구하고있다. 1) 서울시용산구시민단체관계자면담조사 지역사회폐해조사를위한면담을위해서용산장외발매소분쟁지역시민단체관계자면담을 실시하였다. 면담은구조화된질문지를통해질의응답하는형식으로진행을하였다. 면담질문은장외발매소이전과관련한시민단체의대응과지자체에바라는점등을주요주 제로개방형으로질문하였다. 서울용산구시민단체관계자와의면담내용을지자체요구사항을중심으로하여요약, 정리 하면다음표 16 과같다. 아래에면담내용을간단하게정리하여제시하였다. < 표 16> 서울용산구시민단체관계자면담내용 지자체에바라는점 - 장외발매소이전등의문제발생시정보공개 - 주민간담회및공청회실시 - 정기적인환경평가 1 지자체에서는어떻게대응을하고있습니까? 용산구청에서건축허가를내주었기때문에소극적이었으나, 주민들의반대로시외곽으로이전하는공문을마사회에보내기도하고, 용산구의회는발의안을제출하였다. 하지만농림축산식품부에서이전승인을했기때문에공문은강제성이없다. 방법은건축허가를취소하거나농림축산식품부가이전을취소하는행정조치를취하는것이다. 39

56 2 지금용산장외발매소가들어서는것이사감위규제에어긋나는것이있습니까? 사감위에서원칙을정한것이시외곽으로이전하는것, 장외발매소매출을 50% 이하로줄여라등몇가지원칙이있다. 정부기관이정한것이지만마사회에서는규제성이없는것이라고주장하고있다. 3 마사회측에서이전을한다거나외곽으로이전한다는생각이없습니까? 주민반대를이유로개장연기조치만취하고있다. 국회에서도민원이해소될때까지이전하지말라고하고있다. 4 삶의질 ( 주거환경등 ), 경제에있어서폐해가발생될것이라고예상하십니까? 삶의질의측면에서는가까운데있는사람들이재미로왔다가계속돈을쏟아붓기때문에가정이파탄나고이러한것들로인해범죄가발생되었다는이야기를들었다. 술을마시고시비가붙고주민들과싸움이일어나기도하며공원에서술을먹고, 담배피고, 쓰러져자고, 자면서오줌을싸는경험도들었다. 경제적인부분에서는성실한카센터젊은사장이있었는데성실해서동네주민들이 100~200 만원돈들을빌려줬는데나중에알고보니까경마에빠져서돈을빌리고도망을갔던이야기를들었다. 5 지자체에바라는것이있습니까? 지방자치단체에서는이런장외발매소가좋은시설은아니기때문에지자체에서사전에주민의견청취를했으면하는데구청장면담에서도과정자체를몰랐다고하기때문에좋은시설이든나쁜시설이든주민들에게의견을묻는것은중요하다고생각된다. 공청회나설문조사등을해서주민들이왜반대를하는지를공식적으로파악하는것이필요하다. 2) 대전서구월평동시민단체관계자면담조사 지역사회폐해조사를위한면담을위해서대전서구월평동장외발매소분쟁지역시민단체관계자면담을실시하였다. 면담은구조화된질문지를통해질의응답하는형식으로진행하였다. 면담질문은장외발매소입점으로인해지역사회의폐해혹은이익, 지자체에바라는점등을주요주제로하여개방형으로질문하였다. 대전월평동시민단체관계자와의면담내용을지역사회폐해및이익, 지자체요구사항으로구분하여요약, 정리하면다음표 17과같으며, 면담내용에대한간단한사항은아래에제시하였다. < 표 17> 대전시월평동시민단체관계자면담내용 지역사회폐해 지자체에바라는점 경제 주거환경 상업지구가황폐화되면서유흥및퇴폐업소입점, 상권침체 부동산폭락, 도박자들의주취및무질서 교육주변학원가이전, 주변초등학교입학생감소 (98 년 160 명 ->13 년 39 명 ) 교통 - 교통질서유지 주말교통혼잡, 주차무질서 - 장외발매소외곽이전및폐쇄 40 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

57 1 장외발매소가언제부터영업을하였습니까? 1999 년도에화상경마장이입점을하여 16 년동안영업을하고있다. 2 예전에비해장외발매소가생기면서어떤점이어떻게달라졌다고느낍니까? 주변환경이나빠지고그로인해교육시설들과사업자들이이지역을떠나게되었다. 그로인해지 역경제가침체되었다. 3 경제, 교통, 주거환경, 교육등구체적으로지역사회에어떤폐해가발생했습니까? 경제적인측면에서는마사회가들어서고나서지역경제가나빠졌다. 장외발매소가개장을하기전월평동은상업지역과주거지역이함께있으면서지역경제나상권이너무좋고교통도좋아서사람들이많이몰려왔다. 이런환경이좋아서크고작은사업자들이많이들어왔었다. 그래서상주하고있는인구들이많아지고그것이지역경제에도움이많이되었다. 하지만장외발매소가입점을하고사업장내활성화된오락실이들어오고, 퇴폐업소들이생겼다. 그로인해학원들이월평동을떠나기시작해서지금은학원이하나도남지않았다. 또한도박중독자들이낮부터술마시고흥청거리는이지역에서사업자들이나일반시민들이약속을월평동에서하지않고다른지역에서만나게되었다. 이러한주변환경변화로인해사업자들이다른지역으로빠져나가게되었다. 이로인해상주인구가줄게되고자연적으로지역경제가침체되었다. 교통문제에있어서는도박자들로인해서주차하기가힘들어졌다. 교육적인측면에서는도박장으로인한사람들의무질서함, 주취자나도박자들과의시비가발생하였다. 교육부분에서는근처에학원이없고, 마사회가입점할당시초등학교입학원생수가 160 명이었는데, 2013년도에는 39명으로줄었다. 4 어떤변화를바라십니까? 도박장을폐쇄하던지그렇지않으면이도심을떠나서외곽으로이전을했으면한다. 5 지자체에서이문제에대해어떻게대처하기를바라십니까? 화상경마장을현재까지 16년간운영을해오고있는것은월평1 동지역뿐만이아닌대전시전체의문제이고국가적인문제이다. 대전시민이화상경마장에잃어준돈이정확하게 680억이다. 도박이라는것은삶을, 인간을아주피폐하게만들고죽음에이르게하는건데, 이국가가공기업이이익이생긴다고해서, 그냥이대로방관수수하고있다. 지금 1년에 8조 2천억의수익이생긴다고하는데, 도박치유를위해드는비용 880억은수익의 10% 도안된다. 과연국가는무슨생각으로이렇게하는건지저는정말있을수없다고생각하고국가는지금이라도바로이도박장은대한민국땅덩어리에서, 사회에서도박장은있어서는안된다고생각한다. 6 이문제에대해자유롭게말씀해주십시오. 주민은일반개인이정말어떤이웃에조금이라도폐해주는일을해서는안되는사회에, 사회가 그래야밝아지고구성이좋아진다. 국가에서사행성, 불법도박장을국가에서공기업인마사회에 41

58 서전국에 30개발매소에서전국민이금, 토, 일이면화상경마를위해서, 도박을하기위해서전국각지에서몰려들고있다. 이러한것이국가가과연국민의삶의질과행복을주기위한정책을만들고환경을조성해야하는데오히려주말에가족과함께즐겁게보내야될가장들을화상도박장, 경마장에다몰아넣고연간 8조 2천억이라는수익을챙기는그런국가가과연그런돈으로국가를운영한다면이게과연국가가반듯이가겠느냐. 돈도돈나름이다. 깨끗한돈이있고더러운돈이있다. 진짜교육에쓸돈은정말깨끗한돈, 땀방울이젖은돈을써야되고이런더러운돈은쓸곳이없다. 이더러운돈은더러운곳을더양산시키기때문에국가의미래와장래를위해서는마사회에서지금하고있는화상경마장, 전국에 30개장외발매소는즉각폐쇄하고외곽으로이전해야마땅하다고생각한다. 다. 장외발매소분쟁관련언론 ( 신문 ) 분석 1) 신문내용분석 프레임분석 4) 틀과담론분석의틀을활용하여용산 37건, 월평 59건의기사를분석하였다. 따라서기사의프레임구축이라는거시적인틀을바탕으로하면서그안에서세부적으로등장하는담론의양상이어떠하며그것이변화하거나혹은충돌하는과정에서비롯되는특성은무엇인지를함께고려하면서분석을진행하였다. < 표 18> 용산마권장외발매소기사건수 신문경향신문국민일보문화일보서울신문세계일보아시아투데이 한국일보한겨레 건수 ( 총 37 건 ) 6 건 2 건 4 건 8 건 5 건 1 건 2 건 9 건 < 표 19> 월평마권장외발매소기사건수 신문국민일보동아일보서울신문세계일보한국일보한겨레대전일보중도일보중부매일충청투데이 건수 ( 총 59 건 ) 2 건 1 건 1 건 1 건 8 건 3 건 12 건 8 건 4 건 19 건 2) 기사분석및결과 가 ) 서울시용산마권장외발매소사례 4) 프레임분석은보도를통해전달되는정보의특성이무엇이고그것이어떠한사회문화적효과를낳는지를살펴볼수있는기본적인분석틀임. 42 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

59 용산마권장외발매소와교육환경침해프레임 교육환경침해기사분석 용산마권장외발매소기사는 2013년 7월부터본격적으로등장한다. 당시용산구가정부에장외발매소확장이전승인취소를요구하는공문을발송하면서구와주민들의의견이적극적으로다뤄지기시작한다. 당시주민들은마권장외발매소가이전할장소에교육시설이밀집돼있다는이유를들어반대의사를밝혔다. 그리고이러한교육적사유는이후에도주민과시민단체를중심으로최우선순위로지속적으로고려된다. 5) 용산마권장외발매소의경우새로이전할장소가학교정화구역에서약 30m밖에떨어지지않은곳으로, 이곳에는성심여중 고, 원효초, 남정초가위치해있다. 따라서주민들은이지역에마권장외발매소가들어설경우교육적환경이침해당하게되며, 각종범죄에학생들이노출될수있다는이유로마권장외발매소이전을반대하고있다. 이러한목소리는대개주민들의인터뷰나대책위관계자와의인터뷰또는기자회견전문등에서비롯된것으로, 폐해당사자들의입장이매우직접적이며적극적으로다뤄지는것을알수있다.... 하지만구와주민들은이지역에원효초, 성심여중 고, 남정초등교육시설이밀집돼있다며반대의사를밝혀왔다. 구관계자는 성심여 중고에서불과 232m 거리인데다인근초 중 고생들이이용하는문화시설도같은지역에있고, 교통혼잡등의문제도예상된다 고설명했다 < 국민일보 >... 주민대책위는 현재용산역에있는화상경마장이확장이전될예정인한강로 3가지역은성심여중 고에서불과 210m 떨어진곳이자원효초, 남정초등인근학교학생들의통학로이며, 학생들의문화시설이용지역 이라면서 교육과주민의삶을파괴하는도박경마장이전추진을반대한다 고밝혔다 < 경향신문 > 참여연대와용산시민연대, 용산교육희망네트워크등은 8일화상경마장확장이전예정지인용산구한강로 3가용산전자랜드앞에서기자회견을열어 화상경마장이전은학생들의교육환경을침해할뿐아니라성폭력등각종범죄에노출될수있다. 화상경마사업을즉각철회하라 고요구했다 < 한겨레 > 화상경마장인근성심여중에다니는조선영 (15) 양은 학교에서 200m 거리밖에안되는곳에화상경마장이들어서면주변에유흥업소가생길게뻔하다 면서 학생들의안전을보장할수있겠느냐 고지적했다 < 서울신문 > 지자체 ( 용산구청 ) 관련기사분석 5) 분석대상인 37 건의기사중 교육, 학습, 학생 과같은단어를다루면서직간접적으로교육환경의침해를언급한기사는모두 22 건으로, 전체의 60% 에달한다. 43

60 주민들이일관되게교육적사유를들어마권장외발매소를반대하고있다면, 용산구청은이와더 불어마사회의일방적인업무추진에서갈등이비롯되었다는것을함께제시한다. 지역주민들은물론용산구도이에반대하고있다. 화상경마장의이전예정지가사행시설이들어설수없는학교정화구역으로부터고작 30m 벗어난곳에있는데다직선거리 230m에성심여중 고, 300m 반경에선린중학교와신광여중 고가있어등 하교길아동과청소년교육에유해하다는판단에서다. < 서울신문 > 주민들과마사회간갈등이증폭되고있다 용산구측은 사행성시설임에도사전에인근주민들의동의를거치지않아이같은갈등이초래됐다 고말했다. < 문화일보 > 제도및운영상의문제제기기사분석 2014년 1월 27일마사회가용산마권장외발매소개장을잠정연기하겠다고발표했지만, 주민들은마사회가이면에서주민들을분열시키고개장을추진하기위해지속적인활동을벌여온사례를제시하면서더욱강하게반발한다. 이후마사회의이중적태도는계속해서논란의대상으로다뤄지면서마권장외발매소이전에대한사회적명분을약화시키는기능을한다. 주민들은장외마권발매소이전과정에서주민의견수렴절차가없었던데대해서도비판한다 < 한겨레 > 대책위에서활동하는주민정 (43) 씨는 현회장이대화를이야기하면서뒤로는갑자기개장을추진하는건우리가해온활동을무시하는처사 라고비판했다. < 한겨레 > 한국마사회가서울용산구원효로화상경마장입점에대한찬성여론을얻기위해지역단체와주민들의야유회비용을대는등부적절한지원을벌이고있다는의혹이제기됐다 < 한국일보 > 영업허가과정에주민동의는커녕 주민들과대화를통해문제를해결하겠다 던약속도저버린마사회다... 세월호의값비싼교훈을벌써잊었단말인가. 용산경마장도돈이된다면무엇이든가리지않는어른들의무책임한탐욕그대로다 아무명분도없이용산경마장영업을강행한마사회는공기업자격도없다 < 경향신문 ( 사설 ) > 주민간갈등관련기사분석 주민들이겪는폐해는교육환경에대한것이가장대표적이지만, 이외에도주민간의갈등이깊어지 는것또한비중있게다뤄지는양상을보인다. 아래표 20 은보도내용을중심으로정리한용산마 권장외발매소관련주요타임라인으로, 주민간의갈등은 2014 년 2 월이후부터본격적으로등장한다. 보도의흐름을살펴보면마권장외발매소의이전개장을반대하는주민대책위가천막농성을이 어가는가운데, 2014 년 1 월마사회측에서화상경마장개장을잠정연기하기로발표한후주민 44 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구

61 들과마사회측이또다시갈등을겪는과정에서주민간의갈등을다룬기사들이대거등장한다. < 표 20> 용산장외발매소관련주요타임라인 시기 주요내용 용산구, 정부에장외발매소확장이전승인취소요구 주민대책위, 마사회사업철회와농림부승인취소요구기자회견 용산주민 10만서명운동시작 용산주민 12만서명부농림축산식품부와마사회에전달 옛용산화상경마장폐쇄 서울마케팅리서치, 마사회가의뢰한홍보성여론조사중단 용산주민들, 화상경마장반대천막농성시작 서울시, 용산마권장외발매소이전에반대하는공식입장발표 마사회, 용산마권장외발매소개장잠정연기발표 주민들, 마사회가제안한협상테이블거부 주민대책상생연합회, 마권장외발매소입점촉구하는맞불농성시작 용산주민천막농성 100일맞아 국민권익위, 용산마권장외발매소이전철회의견표명 용산마권장외발매소시범개장, 주민과충돌 주민간의갈등양상은주민대책위천막활동 ( 이전반대 )-주민대책상생연합회맞불농성 ( 이전촉구 )-주민대책위내부분열-색깔론으로이어지면서결국 둘로갈린대책위 가집중조명된다. 이과정에서그간보도를주도해왔던교육환경침해담론은다소약화되는양상을보이며대신민- 민갈등에따른이념대립이라는양상이그자리를대체하게된다. 최근엔주민갈등으로번지는양상이다. 24일주민들에따르면인근상인들명의로 지방선거에출마하려고마사회에반대하는것은아닌지의심스럽다 는플랜카드가걸렸다. 한국마사회의영업이늦어질수록지역상인이한숨을쉰다. 마사회입점에반대하는자는용산을떠나라 는글도썼다... 플래카드들은곧철거됐지만며칠뒤면다른플래카드가내걸려 민-민갈등 조짐마저보인다. < 서울신문 > 한국마사회와반대대책위사이에서 300일넘게빚어지고있는갈등이용산주민간의갈등으로번지고있는양상이다. < 세계일보 > 대책위관계자는 " 지난 2월말마사회장외처장과이영석자유총연맹용산구지회장, 용산구 45

62 지회산하여성회회원들이함께식사를한지이틀만에용산구자유총연맹여성회가화상경마장입점을찬성하는플래카드를걸었다 " 고주장했다... 정방대책위공동대표는 " 마사회가화상경마장입점찬성이라는제목도붙이지않은백지에아무런설명도없이노래교실수강생들에게서명을받은것으로알고있다 " 며 " 대다수주민들이반대하자마사회가꼼수를쓰면서주민들의여론을호도하고있다 " 고주장했다. < 한국일보 > 주민대책위원회가둘로갈렸다. " 정의당이주도하는대책위와함께할수없다 " 며대책위를탈퇴한일부주민들에대해대책위는 " 근거없는색깔론으로내분을조장한다 " 며맞서고있다... 대책위일각에서는탈퇴주민들이색깔론을제기하기위해대책위에들어온것아니냐는의혹도제기하고있다. < 한국일보 > 마사회시범개장관련기사분석 색깔론이운운되며주민간의갈등이심화되어가던시점에마권장외발매소는결국시범개장을 강행한다. 그리고이에크게반발한주민대책위가화상경마장발매소입구에서시위를벌이게 되면서보도는다시주민대책위의시위와그들의목소리에집중하게된다. 한국마사회가용산마권장외발매소 ( 화상경마장 ) 를 28일시범개장하자, 주민들이발매소입구를가로막는등반발했다 < 서울신문 > 주민대책위 70여명은 28~29일화상경마장건물앞에모여입장객출입을막았다. 이과정에서일부입장객과주민대책위간에충돌이일어나부상을당한주민이구급차에실려가는일도벌어졌다. 주민을폭행한한입장객은경찰에연행됐다. < 경향신문 > 화상경마장과도박폐해프레임 넓은범위에서도박중독의폐해를다루는심도있는기사들이일부등장하고있고, 이는단순보 도보다는기획보도들에서다뤄지고있다. 공통적으로나타나는양상으로, 단순보도가교육환경프레임을중심으로제시되고있다면, 기획보도는도박이주는다양한폐해들을매우현실적이며구체적인수준에서다뤄주면서주민들이실제입게되는폐해수준을뒷받침해주고있다. 해당되는보도는분석대상 37건의기사중 4건의기사에해당되었는데, 경향신문 2건 (2013년 9월 7일자, 2014년 5월 3일자 ), 국민일보 1건 (2013년 8월 19일자 ), 한겨레 1건 (2013년 11월 6일자 ) 이었다. 도박폐해 ( 주거환경 ) 관련기사분석 마권장외발매소에서화상경마가끝난후쉽게찾아볼수있는모습은영등포, 신설동, 용산할 것없이돈을탕진한사람들이일대에서벌이는무질서한술판이다. 이러한모습들은사람들에 46 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구