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3 목 차 [ 제 1 회의 ] 주요글로벌외교과제 1 차기정부의국정과제 : 글로벌외교 3 이상현 ( 세종연구소 ) 한국의동아시아외교정책 23 김성철 ( 세종연구소 ) 경제통상정책 47 이왕휘 ( 아주대학교 ) [ 제 2 회의 ] 국방 북핵 대북정책 77 차기정부국방정책 79 이대우 ( 세종연구소 ) 북핵대비안보태세와북핵문제해결방안 99 홍현익 ( 세종연구소 ) 차기정부의대북정책방향 : 북핵위협관리와한반도문제의재한반도화 131 정성장 ( 세종연구소 ) [ 제 3 회의 ] 대주변국외교 159 차기정부의대미정책 161 김현욱 ( 국립외교원 ) 차기정부대중정책 181 이태환 ( 세종연구소 ) 차기정부의대일외교 : 동북아평화협력을위한한일관계의구축 205 이면우 ( 세종연구소 ) [ 종합토론 ] 차기정부국정과제제언 229

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5 제 1 회의 주요글로벌외교과제 사회 정진영 ( 경희대학교 ) 발표 차기정부의국정과제 : 글로벌외교. 이상현 ( 세종연구소 ) 한국의동아시아외교정책. 김성철 ( 세종연구소 ) 경제통상정책. 이왕휘 ( 아주대학교 ) 토론 최강 ( 아산정책연구원 ) 전재성 ( 서울대학교 ) 문돈 ( 경희대학교 ) 박지영 ( 세종연구소 )

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7 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 차기정부의국정과제 : 글로벌외교 이상현 ( 세종연구소 ) I. 서론 한국의외교안보에서글로벌외교가차지하는비중은매우크다. 한국처럼지정학적으로 4강에둘러싸이고분단국으로살아가는입장에서는한국의역량과위상을국제적으로잘활용할필요가있다. 한국같은중견국은국제질서환경을스스로조성해갈역량은없기때문에주변환경에적응하든지이를잘활용하는능력을발휘해야한다. 한국이독자적으로우리의뜻을관철할하드파워가없는상황이라면우리의수단은능란한외교술이될수밖에없다. 한국은그동안동북아평화협력구상, 한반도신뢰프로세스, 유라시아이니셔티브, 중견국외교등우리외교의포트폴리오와선택지를넓히는다양한방안을모색해왔다. 글로벌외교는우리의국익증진과외교목표를위해우리의외부환경을어떻게활용할것인가에관한연구라할수있다. 본연구의기본전제는한국이적극적인글로벌외교를펼쳐야한다는전제에서출발한다. 국제정치질서가네트워크화되면서경제, 군사안보, 국제거버넌스의네트워크화등새로운현상들이등장하고있다. 최근국제정세의유동성과불확실성은과거그어느때보다도심각하다. 최근의국제정세는 지정학의부활 (return of geopolitics) 이라고불릴정도로혼란스런양상으로전개되고있다. 1) 거기에다강대국민족주의, 포퓰리스트민족주의 (populist nationalism) 현상까지더해져군사차원에서단극적질서, 정치 외교적으로는다극질서, 경제적으로는중상주의적국익위주시각이혼합된질서가전개되고있다. 향후당분간국제정세는글로벌차원과지역차원모두주요국들이자국의이익중심으로움직이면서혼란스런양상이지속될전망이다. 특히중국, 러시아, 이란등냉전종식이후정립된미국중심의단극적국제질서를변개하려는현상타파국가군이급격히부상하면서국제질서가요동치고있는것이다. 주요국들이공히자국의이익을앞세운강경하고공세적인외교를전개하면서 각자도생 의원리가시대의화두가된것이다. 한반도주변을둘러보더라도모두확고한국내지지를기반으로한강성리더십이안정적정책여건속에서작동중이다. 트럼프, 시진핑, 푸틴, 아베, 김정은등지구촌전체가마초 1) Walter Russell Mead, The Return of Geopolitics, Foreign Affairs, May/June

8 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 리더십이지배하는상황이다. 이런가운데한국은대통령탄핵으로인한국정공백이길어지고있어한국차기정부가처할외교안보여건은미국, 중국, 일본, 북한발 4각파도가동시다발적으로도전을제기하는엄중한상황이될것으로전망된다. 격변하는국제질서속에서한국의생존을확보하려면명민하고치밀한전략적비전이필요하다. 현재글로벌차원및동북아에서진행되는구조적변화는강대국차원을넘어지역국가들에게까지심대한영향을미칠것이다. 한국이갈길은중견국외교의비전을갖고이를구현하기위한총체적인전략을구사하는것이다. 전략수립시스템의문제도고민해야한다. 역대한국의정부들은집권하면과거정부의정책은대체로용도폐기하고새로운개념과전략을수립하는데부심해왔다. 그결과아무리좋은전략도 5년한도의수명을갖는것이보통이었다. 우리는왜항상 5년짜리전략만가능한가? 이제는정부가바뀌더라도전임정부의전략이라면아무리좋은것이더라도용도폐기하는관행을지양하고지속가능한전략수립의시스템을갖춰야한다. II. 국제질서변화와글로벌외교의필요성과목표 1. 국제질서변화의추세 최근공개된미국가정보위원회 (National Intelligence Council) 보고서는향후 20년을내다본국제질서의추세를다음과같이전망했다. 2) 지난수십년간세계화의효과로세계각국은미증유의경제적발전을경험하는한편, 네트워크의연결성확대로큰혜택을향유했다. 하지만세계의발전을가능하게했던동일한진보가 2008 년금융위기, 포퓰리즘 / 반세계화, 반기성체제정치를낳은원인이기도하다. 이러한 성장의역설 은브렉시트나트럼프현상으로이미현실화되고있다. 향후글로벌경제성장이둔화되면서국가간, 국가내갈등은증가할전망이다. 냉전이후미국이지배하던질서는종언을고하고규칙기반국제질서의토대도약화될전망이다. 국제문제에서의협력이나거버넌스는더어려워지고, 주요국제적사안의고비마다비토행위자 (veto player) 들이발목을잡는현상이빈발할전망이다. 물리적힘이지정학적권력, 국가의권력에서여전히중요한위치를차지하겠지만미래의가장강력한행위자는네트워크, 관계, 정보분야에서경쟁력이있고협력할수있는국가들이차지할것이다. 이러한안보환경속에서는변화하는환경에유연하게적응할수있는탄력적인국가가성공할가능성이크다. 성공적인국가들은외적충격을관리할수있는인프라, 지식, 관계에투자할것이다. 이러한전망은대체로향후의국제질서가엄격한국가단위위주로이뤄지기보다는국가단위를넘어, 국가단위를종횡으로가로지르는양태로전개될가능성이큼을시사한다. 2) U.S. National Intelligence Council, Global Trends: Paradox of Progress, January

9 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 국제질서의성격변화는한국의외교에대해서도새로운접근필요성을제기한다. 전통적인국제관계는베스트팔렌체제의특징인주권국가의특권을중심으로작동하던질서이다. 소위국제질서 1.0은주권국가의독립적존속과자율성이최우선시되는개념으로, 세계화시대에는갈수록부적합한개념이다. 3) 이에비해앞으로전개될국제질서 2.0은주권적의무 (sovereign obligation) 를포함하는개념이다. 여기에는주권국가의권리뿐아니라다른주권국가들에대한의무가포함된다. 이는책임으로서의주권, 혹은보호책임 (R2P) 보다더포괄적인개념이라할수있다. 새로운국제질서는기존의국가위주시각에더하여새로운규범과기제를요구한다. 새로운국제질서개념은주권국가에게당연히주어진것으로생각해온국가자결 (self-determination) 원칙을재고하는것부터출발한다. 즉, 새로운국제질서의핵심요소는과거국가주권의자결로가능했던여러이슈들이더이상당연히허용되는것이아니라는인식을전제한다. 예를들면테러행위는국가자율권의범주에속하는가? 국가가어떤정치적목적을위해테러를행사하는것이정당화되는가? 마찬가지로, 대량살상무기의확산결정이주권국가의특권이라면이를막기위한예방타격은허용되는가? 이외에도기후변화, 사이버공간의안보, 세계보건 (SARS, Ebola, Zika 대응 ), 경제영역 ( 무역협정 ) 등글로벌이슈들이국제관계에서갈수록중요해질전망이다. 국제질서 2.0 개념을확산시키려면시간이걸리고강대국들간광범위한협의가필요하며, 특히미국등강대국들이모범을보이는것이중요하다. 정보화, 초연결사회시대의도래로인한국내-국제정치구분의의미상실은새로운현상은아니다. 오늘날국제관계에서초국가적이슈의비중과중요성은크게확대되는추세이다. 국가와사회가점차초연결되고복합적으로변화하는세계에서내셔널과글로벌층위를구분해대응하는것이점차무의미해지는상황이도래하고있는것이다. 환경문제는물론테러, 질병의확산, 난민등의이슈는국내외를구분해서는효과적으로대응이불가능하다. 국가단위에서통제되지않는이러한문제들을국제기구라는또하나의글로벌층위의관료제적방식으로대응해온것은이들문제들이제대로해결되지않은중요한이유이다. 디지털시대국제질서의분기선은자본주의대공산주의, 혹은민주국가대독재국가구분이아니라 열린 사회와 닫힌 사회간의구분이다. 즉, 열린사회, 열린정부, 열린국제체제가새로운국제질서의세가지축이라는말이다. 4) 이상의여러분석들은향후국제질서가갈수록주권국가단위보다는초국가적, 글로벌차원의이슈들이중요해질것임을시사한다. 이는곧한국에게도전통적인외교안보이슈들이여전히중요하겠지만, 그에더하여글로벌외교로우리의지평을확대해야함을의미한다. 다시말해, 글로벌국가로서한국의정체성은곧외교정책정체성에반영돼야한다는점을말한다. 민족 / 국가정체성은타자 (Other) 와는 3) Richard Haass, World Order 2.0: The Case for Sovereign Obligation, Foreign Affairs, January/February ) Anne-Marie Slaughter, How to Succeed in the Networked World, Foreign Affairs, November/December 2016, p

10 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 구별되는자기국가또는민족의속성 (sense of Self) 과소속감 (sense of belonging) 을의미한다. 5) 속성과공동체에대한소속감이외에도특정국가나민족이국제사회에서수행하는역할도정체성의근원이되고있으며, 이는 역할정체성 (role identity) 으로개념화된다. 6) 역할정체성역시속성이나소속감과마찬가지로타자와의관계를통해서만존재하게되며, 예컨대선생-학생의관계에서처럼특정역할에대한예상이행위자들에의해서공유될때에비로소그의미를갖게된다. 한국가의외교정책정체성 (foreign policy identity) 은특정국가외교정책의특수성 (national specificity), 그국가가국제사회에서추구하는가치 / 아이디어, 그리고수행하는역할에대한자기이해 (self-understanding) 를의미한다. 7) 이러한의미에서의외교정책정체성은구체적인개별외교정책들과는구별되는것이며, 흔히공식외교정책담론으로표현되는주관적인것이지만, 그것이국제사회에서의미를갖기위해서는국제사회의구성원들에의해서공유되어야한다는점에서상호주관적인것 (intersubjectivity) 이다. 요컨대, 한국이글로벌국가로서의정체성을외교에어떻게반영하는지가한국의대외적이미지와평판을결정하게될것이다. 2. 트럼프팩터와글로벌이슈 한국의외교안보환경에영향을미치는외부변수중에가장중요한것은우리주변의강대국관련변화이다. 특히미국과중국의대외전략변화와미중관계의전개는우리의외교안보환경에서필수적인고려사항이다. 미국은오바마행정부는아태재균형정책을중심으로아태지역에대한관여를강화해왔다. 오바마행정부는중국의부상이향후수년간미국의외교에가장중대한도전요인이될것으로보며, 미중관계가미국의가장중요한양자관계라고인식하고있다. 그러한중국을대하는최선의방법은중국을국제체제속으로더깊이끌어들여정치, 경제, 환경, 안보등전분야에서공동의목표를추구하는것이다. 미국은부시 2기행정부때이미중국을 책임있는이해상관자 (responsible stakeholder) 로규정한바있다. 8) 그러나대체로 2011년후반부터미국은중국의공세적변화, 특히동 남중국해에서의행태에우려를표명하기시작했다. 2010년 11월버락오바마미대통령이한 중 일순방중도쿄산토리홀에서한연설은 5) Peter J. Burke and Jan E. Stets, Identity Theory (New York: Oxford University Press, 2009); Michael A. Hogg, Deborah J. Terry, and Katherine M. White, "A Tale of Two Theories: A Critical Comparison of Identity Theory with Social Identity Theory," Social Psychology Quarterly, 58:4 (1995), ; Richard R. Verdugo and Andrew Milne (eds.), National Identity: Theory and Research (Charlotte, NC: Information Age Publishing, 2016). 6) Burke and Stets, Identity Theory. 7) Stefano Guzzini, The Framework of Analysis: Geopolitics Meets Foreign Policy Identity Crisis, in Guzzini (ed.), Return of Geopolitics in Europe? Social Mechanisms and Foreign Policy Identity Crisis (New York: Cambridge University Press, 2012). 8) Robert B. Zoellick, Whither China: From Membership to Responsibility? Deputy Secretary of State, Remarks to National Committee on U.S.-China Relations, New York City, New York (September 21, 2005) (

11 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 미국의아시아복귀를알리는신호탄이었다. 연설에서그는 미국은아시아 태평양국가 라고선언했다. 그는아시아와미국은태평양으로분리된것이아니라태평양으로연결되어있다고했다. 9) 실상미국은이러한선언들이전에도이미아태지역에서중요한역할을수행해왔다. 하지만최근의재균형정책에서미국은아태지역이미국에게지정학적우선순위를지니는지역이라고공개적으로선언하면서다양한이슈영역에서관심과행보의수준을높이고있다. 실상미국의재균형정책은미국이아시아를떠났다가다시관여하기시작했다는뜻이아니라상황과이익의변화에따라이지역을바라보는미국의중점과우선순위를재조정했다는의미가강하다. 10) 미국이아태재균형정책을채택하게된근본적원인은아시아에서중국의부상이라는구조적변화가진행되고있고, 그이면에는미중간세력관계의변화가심화될경우미국의아태지역에대한접근성이제약될지도모른다는우려가있다. 중국이지금과같은추세로계속성장하는반면, 미국은점점더쇠퇴의길을걷는다면결국은중국이미국의패권을대신하게되리라는결론에도달하게된다. 최근미국의움직임에는이러한전망이가시화되기전에어떤정책적대응을해야한다는절박감이반영된것처럼보인다. 미국은아태재균형정책을중국봉쇄의차원이아닌보다포괄적인아태지역관여정책으로서접근하며, 군사 외교 경제적차원등다차원적 (multifaceted) 접근을시도하고있다. 중국은미국의아태재균형정책이기본적으로중국의부상을저지하려는봉쇄의일환으로간주하며, 지역정세에불안정을초래할뿐이라고비판적시각을견지하고있다. 더나아가중국은이제미국에대해 신형대국관계 를요구하면서중국의핵심국가이익을존중하고호혜적인대우를해달라고요구하고있다. 트럼프시대가개막하면서미국의대외전략은오바마시대와달리국제문제에서의개입을축소하는방향으로변화될가능성이커졌다. 트럼프시대외교의기조는대외정책에있어서 미국우선 (America First) 기조하에국제적개입 역할을축소할가능성이증가할것으로예상된다. 트럼프당선인의조언자인피터나바로 (Peter Navaro) 교수에의하면트럼프대외전략, 트럼프독트린 (Trump Doctrine 의기조는로널드레이건의구상에연결되며, 그핵심은 경제, 군사적힘에의한평화 (peace through economic and military strength) 라할수있다. 트럼프당선자는갈수록위험스러워지는세계에서미국의안전을지키는최상의방법은 위대한미국의재건 (make America great again) 이라고생각하며, 그출발점은미국내부의경제부흥에서출발한다는인식을갖고있다. 그에따라해외군사개입축소, 동맹및 9) Barack Obama, Remarks by President Barack Obama at Suntory Hall, Suntory Hall, Tokyo, Japan (November 14, 2009) ( 검색일 : ). 10) Robert Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J.A. Adamson, Balancing Acts: The U.S. Rebalancing and Asia-Pacific Stability, Sigur Center for Asian Studies, The George Washington University, 2013, p

12 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 우방의방위분담확대, 세계경찰의역할대신미국국익에집중하는고립주의적노선을시사하고있다. 대외경제정책도같은맥락에서미국의경제이익극대화에초점을두고보호무역주의전면도입을주장할전망이다. 트럼프는오랜기간전세계에걸친기업활동을하면서미국을쓸모없고소모적인전쟁의수렁으로끌고들어간소위 국가건설 (nation building) 에강한반감을갖게된것으로보인다. 11) 만일미국이신고립주의로후퇴한다면이는전후 70년간미국이건설해온자유주의국제질서의심각한퇴조를예고하는것이다. 2차대전이후미국은각종국제적규범과제도를통해무역과외교를수행해왔고, 그런의미에서미국은진정한 체제설계자, 이익향유자 (system-maker, privilege-taker) 였다. 신고립주의로의후퇴는미국스스로이러한자유주의국제질서의기초를허무는것이며, 중 러같은현상타파세력 (revisionist) 세력들의부상을가속화할것이다. 또한미국적가치, 규범, 글로벌스탠다드로대표되는미국의소프트파워는퇴조하고외국인혐오, 여성혐오, 포용대신배타성, 관대함대신이기심이전면에부상하는부작용을노정할것이다. 향후강대국들이자국의국가이익위주로각자도생의길을간다면, 불가피하게글로벌이슈에대한관심과기여는줄어들수밖에없다. 이는역설적으로한국같은중견국들이생각이같은국가들을규합하여글로벌이슈에서리더십을발휘할여지가더커졌다는것을의미한다. 3. 글로벌외교의필요성과목표 한국과같이독특한지정학적위상을가진국가로서글로벌외교의필요성은새삼강조할필요가없다. 한반도의역사적경험과분단의역사는우리의외부환경이매우중요한변수였고, 그러한국제적변수를잘대응하는것이우리외교의중요한과제라는점을잘보여주고있다. 한마디로말해, 글로벌외교없이한국의국가적생존 번영보장은불가능하다. 한국은한반도와동북아지역을넘어세계를상대로복합적상호의존관계를맺고있다. 따라서우리의선호내지선택과는관계없이한국의국가이익도이러한글로벌관계속에정의될수밖에없는시대에진입했다. 치열한경쟁이펼쳐지는냉엄한글로벌무대에서글로벌차원의전략과정책을갖지않고서는향후한국의생존과번영을보장할수없는것이다. 글로벌외교의목표로는여러가지가있을수있지만, 무엇보다도한국의목표는중추적선도국가로서우리의위상을확보하고, 건실한중견국으로서자리매김하는것을들수있다. 한국의글로벌외교는향후 한국이국제사회의중추적선도국가가될수있다 는목표달성을향해매진해야한다. 여기서 선도국가 란모든분야에서국제사회를이끄는패권국가가아닌, 경쟁력있는분야에서핵심역량을발휘하여이슈별국가연합을이끌어나갈수있는국가를뜻한다. 또한선도국 11) Peter Navaro, The Trump Doctrine: Peace through Strength, The National Interest (

13 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 가는 중견국가 등사이즈개념이아니라경성권력 (hard power) 과연성권력 (soft power) 을배합함으로써중층적네트워크의중심에서는국가를말한다. 특히군사적으로타국을압도하지않고위협을가하지않으면서도독자아젠다를설정하고국제적인네트워크의중심에서서능동적이고모범적으로국제사회를이끌어나가는국가를말한다. 한반도 동아시아 국제사회라는동심원형전략공간에서한국외교전략의기본목표는세가지로축약할수있다. 첫째는한반도의평화와통합 ( 국가안보 ), 둘째는동아시아의안정과화합 ( 지역통합 ), 셋째는국제사회의협력과번영 ( 국제공헌 ) 이다. 글로벌외교전략의중기목표 ( 향후 5~10년 ) 는장기목표에이르기위한기반적과제를실천하는것이다. 여기에는한미동맹의역동화와적극적분단극복, 다변적이고중층적인네크워크구축, 경제 문화영토확장을통한역할증대등이포함될수있을것이다. 그리고외교전략의장기목표 ( 향후 10~15년 ) 는중기목표의방향성을견지하는가운데전략핵심목표를달성하기위한역량을강화시켜나가는것이다. 한국주도의한반도통일과민족통합 ( 통일된대한민국 ), 동아시아에서존경받는중추국가 ( 아시아에서의중추국가 ), 그리고국제사회네트워크중심에서국제경영에참여하는핵심국가 ( 국제적핵심역량국가 ) 등이그러한목표가될수있다. 이를통해서향후 15년후에는한반도에서통일국가를이루고, 동아시아에서중추적인역할을수행하는가운데, 국제사회의네트워크허브로기능할수있는국가로자리매김해야한다. III. 기존글로벌외교의성과및평가 1. 글로벌코리아에서중견국외교까지 한국은글로벌이슈에서기여를확대하기위해다양한외교를추진해왔다. 이명박정부는 성숙한세계국가 라는국가안보전략을내세우고한국의국제적위상을제고하는데큰노력을기울였다. 성숙한세계국가 (Global Korea) 대한민국은범세계차원에서지구촌공통관심사에관해적극협력하고처방을내리는나라를뜻한다. 더넓은시야, 보다능동적인자세로국제사회와교류하고이를통해세계의평화와발전에적극적으로기여하는세계국가를지향하는것이다. 이는한반도의범주에국한된소극적이고축소지향적인외교의관성에서벗어나대한민국의대외관계와국가이익을세계차원의공간에서설정하는개방적이고진취적인자세에서출발한다. 성숙한세계국가로서의대한민국은보다안전한한반도, 보다풍요로운아시아, 보다정의로운세계를추구한다는지향점을설정했다. 성숙한세계국가는단기적이고단편적인이익만추구함으로써구현할수있는국가상 ( 國家像 ) 이아니다. 장기적이고종합적인국제관계의틀속에서국익개념을설 - 9 -

14 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 정하고이를추구해야한다. 성숙한세계국가대한민국은정의와평화, 공동번영, 세계주의 (Global Mind) 를핵심가치로삼는다. 첫째, 성숙한세계국가는정의와평화의외교를지향한다. 폐쇄적민족주의, 인기영합주의에의한정략적인대외정책은한시적이고불안정한평화를보장받을수있을뿐이다. 개방된사고로교류하면서한민족과국제사회가함께이익을누리고공감하는외교정책이보다궁극적인평화를정착시킨다. 북핵문제의해결, 남북한간의신뢰구축과교류협력을추구함에있어서도동아시아와국제사회의규범과공감대를자아내는실천과정을통해보다진정성을띠게될것이다. 둘째, 성숙한세계국가는공동번영을추구한다. 국가간관계의긴밀도가높아짐에따라서로주고받는파급효과또한직접적이고동시적이다. 이러한국제환경에서안정적이고효율적으로국가발전을도모하려면국제사회와의공동발전을꾀하지않으면안된다. 타국으로부터의적대적인정책을사전에예방하고서로긍정적인시너지효과를누리는최선의방안은공동번영을추구하는것이기때문이다. 제로섬 (zero sum) 의경쟁이아닌윈-윈 (win-win) 을위한공존이 21세기의새로운국제협력관계로정착될것이다. 셋째, 성숙한세계국가는세계주의를지향한다. 우리의문제와국제적문제를이분법적으로인식하지않고세계주의적관점에서바라보는것이중요하다. 다른나라와지역에서발생하는문제에적극관심을기울이고대한민국이간여할대상을현안과지역별로판별해내는전략적안목이필요하다. 국제문제의해결에적극기여함으로써한국의대외이미지를제고함은물론우리가원하는국제환경을촉진시킬수있다. 12) 이명박정부는한국의국가이미지형성과국제적확산에대한비전및전략이없다는반성에따라한국을대표하는구호로 Global Korea 를채택했다. 글로벌코리아 (Global Korea) 는한국의국제적위상과활동을세계적수준으로확대하겠다는의지를담고있다. 또한, Dynamic Korea 라는구호를함께내세움으로써적극적국제적활동을의미하는국가이미지를제고하고자했다. 다이나믹코리아 는한국의역동적인이미지, 즉경제발전과민주화에모두성공을거두고이제세계문제에도적극기여 참여하는한국의이미지를표현한것이다. 하지만 글로벌코리아 나 다이나믹코리아 와같은구호에도불구, 실제로공공외교정책과어떤연관성을맺고있는지, 즉어떻게구체적으로정책에반영 추진되고있는지는명확하지않은문제가존재하는측면도있다. 국제기여 ( 예 : ODA, PKO 확대등 ) 또는경제발전경험공유 ( 예 : KSP 등 ) 와같은것들이글로벌코리아구호와관련성을갖고있으나, 외교 안보 경제영역에서한국이채택할정책적지향점으로삼기에는너무추상적이므로보다현실적인요소들이포함되어야한다 12) 대한민국청와대, 성숙한세계국가 : 이명박정부외교안보의비전과전략 ( 서울 : 청와대, 2009), pp

15 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 는비판이있다. 반면, 이러한구호는사실상한국의국가브랜드와이미지홍보차원의성격인만큼너무경제 외교적실익추구와연계 편중될경우에는공공외교구호로서의의미가퇴색 제한될것이라는지적도있다. 한편, 21세기국제질서가변함에따라전통적인외교의방식에있어서도변화의바람이불고있다. 외교통상부는이러한변화에의대응에역점을두고 총력 복합외교 를추진한바있다. 외교통상부가새로운외교의방식을실험하게된근본적이유는한국이처한외교환경이 21세기세계화 정보화시대를맞아급격하게변하고있기때문이다. 냉전이끝나면서탈냉전시대가도래했고, 9/11 테러이후세계는탈-탈냉전시대로접어들었다. 그것도잠시뿐, 세계는이제무극 (non-polarity) 의시대, 복합적네트워크시대로향하고있다. 이처럼급변하는세계정세속에서국제정치질서를형성하는행위자들간힘의분포양상이바뀌고, 힘의소재와근원도변하고있다. 중국과인도등 나머지의부상 으로인한강대국위계질서변화, 하이브리드위협으로대표되는새로운초국가적안보위협요인의등장, 그리고세계화와정보혁명으로인한전세계적그물망네트워크의등장은 21 세기국제정치질서를 복합질서 로, 그리고 21세기를가히 변환의시대 라고부를만한충분한이유가된다. 외교는국제관계에서국가와국가가서로대화하고교류하는가운데통상적인업무를처리하는보편적방식이다. 기존의국제정치이론에서는나라 ( 國 ) 사이 ( 際 ) 의정치를주로연구했었다. 다시말해국제관계의주요행위자로서국민국가 (nation-state) 간의양자또는다자관계를탐구하는데주안점을두어왔다. 하지만최근국제관계의현실은국가들간의관계에만주목하는평면적발상만으로는파악할수없는복잡한양상으로전개되고있다. 이제는국가들뿐만아니라각종비국가행위자들은물론, 국가안과밖의복잡한네트워크들이중층적으로얽혀전개되는것이국제정치의현실이다. 또한지금까지국제정치는대개강대국중심으로다뤄져왔다. 그런시각에서보면강대국대약소국, 혹은약소국대약소국의관계는제대로다뤄지기어려웠다. 하지만국제정치를네트워크적시각에서보면, 크고작은행위자들의설자리가넓어진다. 여태까지는큰행위자들 ( 즉, 강대국 ) 이그물망을독점적으로장악했으나거미줄이복잡해지면작은행위자들도거미줄구조의영향을상대적으로덜받으면서동시에거미줄을복합적으로칠수있게된다. 그것이바로복합국제정치학이제시하는세계상이다. 13) 이러한변화의결과정부를대표하는외교관이전권을가지고국익을보호하기위해주요국제문제의정보수집, 협상, 결정, 실행을담당하던시대는지나갔다. 따라서새로운국제정치환경속에서외교관의역할은국가를대표하여교섭을행하는과거의역할보다더많은역할을요구받고있는것이현실이다. 복합외교 (complex diplomacy) 는국가가다양한행위자들과국가역량을결집하여다양한이슈 13) 하영선 김상배 ( 편 ), 네트워크세계정치 : 은유에서분석으로 ( 서울 : 서울대학교출판문화원, 2010), pp

16 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 영역에서종합적국익증대를추구하는외교전략을의미한다. 실상복합외교는어떤특정한외교정책의내용이라기보다는외교를다루는철학혹은발상의전환, 문제를다루는인식의틀을말한다. 동일한문제를다루더라도복합적인사고를갖고보는가, 혹은그렇지않은가에따라결과가크게달라질수있다. 마지막으로, 한국의중견국위상을적극활용하여국제관계에서소위 유사입장국가 (like-minded countries) 들간의연대를강화하자는취지에서한국은믹타 (MIKTA) 의창설에주도적으로기여했다. MIKTA는 2012년 2월멕시코 G20 비공식외교장관회의를계기로호주주도로개최된 5개국 ( 한국, 호주, 터키, 멕시코, 인니 ) 외교장관회의에서처음논의되었다. 그리고 2012년 9월유엔총회를계기로호주가 5개국간비공식외교장관회의개최를추진했으나일정조율상어려움으로취소된바있다. 그러다가 2013년 8월멕시코및한국주도로유엔총회계기 5개국외교장관회담이개최되어 MIKTA라는이름으로알려지게되었다. MIKTA는민주주의와자유시장경제의핵심가치를공유하며, 국제사회발전에기여의지와역량을보유한중견국들의모임으로서, 국제사회에서배타적인블록이아닌주요이슈를중심으로유연하게의견을교환하는비공식협의체로운영한다는취지로탄생했다. 1차회의에서는중견국간모임의명칭을잠정적으로참여국의국명첫글자를따 MIKTA로명명하고, MIKTA에서논의할의제는 5개국공동관심사로합의된글로벌이슈를중심으로선정해나가기로합의했다. 한국은관심의제로개발협력, 사이버안보, 핵안보, 기후변화 / 환경등을제시했다. MIKTA는캐나다와호주같은전통중견국그룹이나브릭스 (BRICS) 로대변되는신흥중견국그룹과는구별되는, 이른바제3세대중견국그룹이주도하는외교의장이라는점에서주목받고있다. 호주를예외로하지만, 나머지나라들은모두세계질서에서차지하는위상이나국제사회발전에기여할의지와역량면에서최근새롭게부상한중견국이다. 이들국가는 MIKTA를통해 창의적동반관계 구축을기치로내걸고네트워크를형성하고있다. 이제막출범한만큰짧은역사의 MIKTA 가안고있는과제들은만만치않다. 무엇보다도 MIKTA 외교의연대효과를가시화할수있는공동의제발굴이최대관건이다. 그동안 MIKTA가공동의제로제기한분야는개발협력, 기후변화, 사이버안보, 보건안보, 재난관리, 인도적지원등과같이어느한국가또는소수선진국들힘만으로는풀수없는초국가적난제들이다. MIKTA는이들분야에서중견국들이주도하는협의의장을열어선진국과개발도상국사이에서중개자로서역할을담당하겠다는포부를내걸고있다. 그런데이들분야의특징은모두공부하지않으면제대로풀수없는어려운숙제들이라는데있다. MIKTA의중견국외교가다양한국가와비국가행위자들이참여해모두의중지 ( 衆智 ) 를모으는 지식외교 를지향해야하는이유가바로여기에있다. 14) 14) 김상배, 한국외교, 믹타 (MIKTA) 가해법, 매일경제,

17 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 2. 글로벌외교의주요이슈 가. 핵비확산 한반도는북핵으로인해핵비확산투쟁의최전선인동시에국제비확산일탈사례로주목을받는지역이다. 핵비확산의중요한분야중하나인핵안보 (nuclear security) 란테러리스트, 불법세력, 혹은악의를가진범죄자들이핵물질혹은방사능물질을획득하여사용하거나, 핵시설을공격함으로써테러를행하는것을방지하는일련의행위를지칭한다. 핵안보의일차적인대상은곧핵을사용한테러를막는데있으며, 크게보면핵테러방지, 방사능테러방지, 그리고핵시설에대한물리적안전을확보하는것을포함한다. 핵안보와원자력안전, 원자력통제등은넓은의미에서핵비확산정책의중요한축을형성하며한국은국제핵비확산노력에적극적으로동참해왔다. 한국정부는그동안모든주요군축, 비확산관련국제협약과다자수출통체체제회원국으로서 WMD 확산이국제안보와국가안보에직접적인위협이된다는판단하에국제사회의군축 비확산노력에적극적으로동참해왔다. 아직도간간이우리사회일각에서는북한의핵에대항하기위해우리도독자적인핵무장을해야한다는소리가들리기도하지만한국의핵비확산에대한정책적의지는확고한것으로평가된다. 하지만최근들어국제핵비확산레짐은도전에직면해있다. 2016년대선에서트럼프후보는핵비보유국의핵무장에대해여러차례언급했다. 트럼프당선자는한국 일본이안보에 무임승차 한다면서방위분담금증액거부시현지미군을철수시키겠다고주장해왔다. 동시에한국등의핵무장을묵인할것이라고밝혔다. 일본에대해서는북한이핵으로일본을공격할가능성이있기때문에일본이자체방어를위해핵무장을할수있어야한다고언급하기도했다. 그렇기때문에트럼프행정부가출범하면미국을주도로수십년간지속된핵비확산기조가근본적으로변할지도모른다는우려가커지고있다. 오바마행정부가역점을두어추진해왔던핵안보의동력도거의사라질것으로예상된다. 실상핵안보정상회의 (Nuclear Security Summit) 는 2016년워싱턴개최를마지막으로더이상열리지않게되었다. 더구나최근도널드트럼프미국대통령당선자와블라디미르푸틴러시아대통령이일제히핵능력증강을주장하고나서면서미국과러시아간핵무기경쟁이재연될것이란우려가확산되고있다. 트럼프당선자는 2016년 12월 22일 ( 현지시간 ) 트위터를통해 전세계가핵무기에대한분별력을갖게될때까지미국은핵능력을큰폭으로증강해야한다 고언급했다. 트럼프가별다른설명없이핵무기증강발언을한배경을두고엇갈린해석이나온다. AP통신은트럼프당선인이전날미군고위급인사들과의회동의영향이라고풀이했다. 트럼프당선자는크리스마스휴가를즐기기위해머물고있는플로리다주리조트에서군고위인사 6명과만나미국방부프로젝트를논의했다. 이자리에는핵무기및전략을관할하는군

18 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 장성들도참석한것으로알려졌다. 15) 트럼프행정부의핵비확산정책에대한우려는사실상트럼프자신의입을통해나온말들때문이다. 트럼프는대선기간중여러기회에한국과일본의핵무장가능성을언급했다. 그발언이처음등장한것은 2016년 3월뉴욕타임즈와의인터뷰를통해서였다. 16) 당시트럼프는한국과일본이북한과중국의위협에대해미국의핵우산에의존하게하기보다는그들자체의핵무기개발을허용해야한다고주장했다. 트럼프는이말과함께한국과일본이방위분담을상당히늘리지않는다면미군을철수해야한다고주장했다. 트럼프는 2016년 4월위스콘신에서열린타운홀미팅에서이문제를다시거론했다. 하지만실상트럼프가한국과일본의핵무장을용인한것으로는보이지않는다. 그의발언에서핵심은한국과일본이자체의핵무기를개발해야된다는것이아니라양국이미군을주둔시키는대가로방위분담을더늘려야한다는취지에서한발언이라는것이트럼프측근들의해석이다. 비록트럼프의의도가그렇다손치더라도그의발언이아시아에던지는충격은매우컸고, 결국한국과일본의핵무장가능성에대한길을터놓았다는점에서우려스럽다. 17) 북핵관련사태가악화될때마다국내에서나오는핵무장론은한국의비확산의지와위상을의심케하는요인으로작용한다. 북핵위협에대한핵무장또는농축재처리획득을통한핵잠재력확보주장등이국내일부정치권과전문가그룹에의해지속적으로제기되고, 여론조사에서도일반국민 60% 이상이핵무장을지지하는현상이계속되고있다. 일부전문가들은남북한이핵을가진동등한상태에서비핵화협상을하자는주장을하나, 한반도처럼냉전적적대관계가지속되는상태에서는남북양측이핵을가진상태에서이를되돌리기는사실상불가능하다. 핵은한반도에서 돌아올수없는다리 와같기때문에비확산입장을견지하는것이바람직하다. 나. 사이버공간의안보 사이버공간을둘러싼강대국들의이해가충돌하고민간의우려가커지면서최근 UN 등다자무대및미, 영등주요국으로부터사이버공간을규율하기위한국제협력의필요성이지속적으로제기되고있다. 사이버범죄나안보는이미국제적으로중요한사안으로부상했지만국제규범이나법적통제는미약한실정이다. 사이버안보의국제규범과관련해논란이되는사안은크게두가지이다. 첫째, 정보통신기술 15) 트럼프 - 푸틴의핵브로맨스 이구동성핵능력증강, 아시아경제, ( news/view.htm?idxno= ). 16) David E. Sanger and Maggie Haberman, In Donald Trump s Worldview, America Comes First, and Everybod y Else Pays, The New York Times, March 26, 2016 ( mp-foreign-policy.html?_r=1). 17) Jeffrey Lewis, Did The Donald Suggest South Korea Build The Bomb? No, But That Might Be The Outcome Anyway, 38 North, December 8, 2016 (

19 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 (ICTs) 발전이국가안보와군사분야에어떤영향을미치는가? 특히국가들이 ICT 기술을군사및국가안보에적용하는것을어느수준까지용인혹은규제해야하는가? 둘째, 정보컨텐츠 (information content) 와정보인프라 (information infrastructure) 의관할권문제로서, 특히국경을넘나드는정보컨텐츠가국가안보의문제로서규제되어야하는가여부이다. 요컨대사이버공간에관한국제적논란의핵심은인터넷자유와사이버안보의적절할균형을어떻게설정한것인지에집중돼있다. 원칙적으로자유로운사이버공간에서의글로벌규범마련은인터넷상의자유와사이버안보간의적절한균형을이루는것이바람직하지만, 오늘날사이버공간을통해단순히개인간의의사소통뿐만아니라수많은정부기관, 기업들의경제적활동이이뤄지기때문에논란이제기된다. 이런공간에서행위자들의자유를최대한보장하면서악의적 일탈적행위를규제하기위한최소한의투명성과신뢰구축장치가필요한데, 사이버관련이슈에대한각국의입장차가커서규범에대한합의가쉽지않은실정이다. 각국정부는인터넷이가져오는이익을유지하기원하지만, 동시에인터넷을통해침투하는해악으로부터사회를보호하고자한다. 그러한현실적필요가결국온라인세상을오프라인규범으로규율해야하는가하는논란으로귀착되는것이다. [ 표 1] 사이버공간을보는기본시각 구분 영미권국가 중국, 러시아등 사이버공간에대한입장 중립적인공간 국가주권이미치는공간 규제 ( 개입 ) 민간중심 ( 국가규제및개입국가중심 ( 국가규제및개입불필요 ) 필요 ) 인터넷거버넌스모델 다양한이해관계자참여필요 (Multi-stakeholder Model) 국가중심의논의필요 ( 새로운규범, 국제기구등 ) 사이버공간의안보는국제관계에서소위신흥이슈 (emerging issues) 의대표적인사례중하나이다. 미국과신흥부상국들간에 규칙기반의국제질서 (rule-based international order) 중요한사례중하나이기도하다. 한국의입장은인터넷강국이라는현실에비해국제법형성에큰기여는못하는상황이다. 규범을만들어가는행위자라는관점에서피어리뷰 (peer review) 에한국도기여를하고는있지만, 미국과협력하는한편중국의눈치를안볼수없는상황이다. 한국은인터넷강국의위상을바탕으로사이버공간의룰셋팅에주도적으로참여하는것이바람직하다. 다. 기후변화 트럼프시대는여러가지글로벌이슈에서의퇴조를불러올가능성이우려된다. 대표적인이슈는친환경적에너지정책의후퇴이다. 트럼프행정부는청정에너지원

20 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 의진흥을통해성장과고용을견인하고, 온실가스감축정책으로기후변화에적극적으로대응했던오바마행정부와는정반대의길로가겠다고공언했다. 트럼프가추구하는에너지정책의핵심은에너지독립과미국이익최우선이다. 이목표를위해미국내에너지개발과혁신에방해가되는인위적규제를철폐하고특정에너지원에특혜를주는정책적배려를배격하는한편, 시장메커니즘에의한에너지믹스를추구하는데중점을두겠다는것이다. 트럼프정부의에너지 / 환경정책은중요한부분에서오바마정부와대조적이다. 트럼프정부는신재생에너지확대와환경보호청 (EPA) 의클린파워플랜 (Clean Power Plan) 에는강력반대하는반면, 석탄개발및사용확대, 국내석유탐사와시추에는강력찬성한다. 이러한에너지정책기조는 2016년 11월발효된파리기후변화협약에도심각한타격을줄전망이다. 트럼프당선자는파리협정도미국제조업을약화시키려는속임수라며미국이익최우선원칙에위배되기때문에이를취소하겠다고공언한바있다. 한국은현재이명박정부의 녹색성장 기조에서심각한퇴조를겪고있다. 한국주도로탄생한녹색성장기구 (GGGI) 의활동도초창기에비해크게위축되어존재감이미미한실정이다. 라. 개발협력 한국은개도국에서선진국으로변신한경험을바탕으로국제개발협력에서좋은성공사례이다. 한국은 2010년 11월에 G20 정상회담의장국으로서 G20 정상회담을서울에서개최한바있다. 한국은이회의에서자유무역기조유지, 지속적발전, 정부간재정및금융정책긴밀한협조등의아젠다와회원국이아닌중견국및약소국들에대한배려를강조하며 G20에서중견국리더십을발휘했다. 다른이슈중에서도개발협력은한국이리더십을발휘할수있는좋은분야이다. 마. 국제보건 세계화시대의특징인사람과물자의자유로운이동으로인해세계의공중보건및감염병문제는매우중요한글로벌이슈로등장했다. 글로벌보건문제가중요해지면서미국은이미글로벌보건안보구상 (GHSA: Global Health Security Agenda) 을출범하여국제적대응을주도하고있다. GHSA는국제보건분야에서국가간의협력을강화하기위해창립된국제공조체제로서, SARS, 에볼라, 조류독감, 지카바이러스등신종감염병의유행, 항생제내성균및생물테러등이전세계사회안전국가안보의위협요소로대두됨에따라미국주도로전세계약30여개국가및 WHO, FAR 및 OIE 등보건관련국제기구가참여하는강력한국제공조체계구축을위해 2014년 2월출범했다. GHSA 운영전반을효율적으로논의하기위한일종의주도국가협의체로

21 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 현재미국, 캐나다, 칠레, 핀란드, 인도, 인도네시아, 이탈리아, 대한민국, 케냐, 사우디아라비아 10개국으로구성된 GHSA선도그룹등으로구성되어있다. GHSA에는 2015 년 8월말현재 44개국이참여하고있다. 한국의의료수준은이미세계적인수준이다. 이러한우리의경쟁력은동북아뿐아니라글로벌차원에서기여할수있는분야가다양하다. 감염병이급속히확산되는지역에대한신속대응팀파견, 연구지원등여러분야를고려할수있다. IV. 글로벌외교의과제 1. 글로벌리더십 한국이글로벌외교를잘하기위해서는이분야에서의리더십발휘가필수적이다. 한국은이미글로벌행위자로서명성과지위를인정받고있다. 최근들어글로벌이슈를논의하는다자외교무대에서한국의위상은크게높아졌다. 한국은 2010 년 11월에 G20 정상회담의장국으로서 G20 정상회담을서울에서개최했다. 한국은이회의에서자유무역기조유지, 지속적발전, 정부간재정및금융정책긴밀한협조등의아젠다와회원국이아닌중견국및약소국들에대한배려를강조하며 G20에서중견국리더십을발휘했다. 기후변화아젠다에서는 2009년 11월유엔기후변화협약 (UNFCCC) non-annex I 국가로써 2020년까지온실가스배출수준을평상시보다 30% 낮게줄일계획을자발적으로선언했고, 국제적차원의녹색성장연구소 (GGGI: Global Green Growth Institute) 를설립하는데주도적역할을했다. 그리고 2011년 11월부산에서세계개발원조총회를개최하여효율적공적개발원조 (ODA) 체제를구축하기위한논의를주도했다. 2012년에는핵안보와비확산문제에대한국제적경각심을일깨우기위해서울핵안보정상회의를주최했다. 대한민국정부의이러한적극적중견국외교는국제무대에서상당히긍정적인지지를얻기시작했다. 한국이중견국외교를강화하려면현재박근혜정부가추진중인동북아평화협력구상의연장선장에서각종국제포럼의허브역할을자임하는것이도움이될것이다. 박근혜정부는 신뢰외교 (Trustpolitik) 기치아래튼튼한안보를바탕으로남북한간신뢰를형성하여남북관계를발전시키고, 한반도에평화를정착시키며, 통일의기반을구축하는정책인한반도신뢰프로세스를일관되게추진하여왔다. 한반도신뢰프로세스는동북아평화협력구상과더불어박근혜대통령의통치철학인신뢰외교가구현된개념중하나이다. 동북아평화협력구상은이른바 아시아패러독스, 즉동북아국가들간경제분야협력과통합은진전됨에도불구하고, 정치 외교분야에서의갈등과대립이심화되는상황이전개되고불신이증폭하는상황을극복하기위해제안된구상이다. 예를들면최근들어주목받고있는동북아원자력안전공동체논의가있다. 원

22 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 자력 ( 핵 ) 정책은크게핵군축, 핵비확산, 핵안보, 원자력안전, 평화적이용등 5개분야로분류할수있는바, 분야별성격이서로상이함에도불구하고통합적접근의유용성은계속강조되고있다. 동북아국가들간원자력정보에대한상호간정보공유및상호이해 ( 공동연구, 세미나, 인력교류등의프로그램을통한민간전문가교류확대및활성화 ) 를기반으로동북아원자력안전에대한공동의목표와공동개발협력과제를도출하고, 이를궁극적으로동북아원자력안전협의체 (Nuclear Safety Council in Northeast Asia) 로의발전을추진하는장을한국이마련할수있다면큰기여가될것이다. 원자력이용선도국인미국과일본의협력이긴요한바, 우선한미일삼국이소다자협의체를출범하고중국과러시아, 북한, 몽골을추가로영입하는것이합리적인수순이다. 그리고적절한계기에대통령이동북아핵협력의중장기적비전으로서기제안한동북아원자력안전공동체출범을위한비전선포식을추진할필요가있다. 단기적으로는동분야의정보 기술 정책교류와인적교류를추구하며, 이를위한협의체제구축이목표이다. 중기적으로는인적교류확대, 동북아다국적공동연구 T/F 가동, 동북아핵정책공동연구센터설치, 동북아핵협력기금설립, 원자력공동활용등을추진해야한다. 중견국영향력을제고하기위해유라톰 (EURATOM) 같은지역기구와의협력도고려해야한다. 한국이이문제를논의하기위한포럼의허브역할을자임한다면주변국들도큰반대없이동참할것으로판단된다. 2. 생각의리더십 을통한어젠다주도 21세기형외교에는분명과거와는다른면들이있다. 네덜란드헤이그소재국제관계연구기관인클링엔달 (Clingendael) 연구소에서발간된보고서는 2l세기의외교를 통합외교 (integrative diplomacy) 라고개념화한다. 통합외교는첫째, 변화와지속성이라는관점에서보면전근대적, 근대적, 탈근대적구조와과정이혼합된것이특징이다. 외교의신 구요소가혼재하는동시에공간적으로는지구적, 국가적, 지역적체제가상호중첩되면서연계되는특징을지닌다. 둘째, 통합외교에서는의제와분야가통합되는경향이두드러진다. 과거에는별개의영역으로간주되어왔던외교의영역과의제들이통합되는현상이다. 미국무부가발간한 QDDR 보고서에서외교와국방, 개발간의유기적연계성을강조한것이좋은예이다. 셋째, 행위자들간의상호작용측면에서외교관과다른행위자들간의접촉이과거에비해크게증대되었다. 이제외교가수행되는과정에서다중적이해상관자 (multi-stakeholder) 와네트워크외교가큰비중을차지하게되었다. 국가기관과국제기구, 비국가행위자들간의상호작용도크게증가했다. 넷째, 외교수행과정의통합이다. 양자외교, 다자외교, 정상외교등전통적인구분방식은더이상큰의미가없다. 또한소프트파워의강조와공공외교는외교의주된수행방식으로통합되었다. 마지막으로, 외교의구조와기구에서의통합이다. 다자적차원에서는국제기구와시민사회간의관계가과

23 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 거에비할수없이긴밀해졌고, 각국가차원에서는국제적임무를다루는부서의역할과책임이크게증대되었다. 이러한변화를종합적으로고려한다면, 오늘날외교의속성과임무가과연무엇인지새롭게정의할필요가제기된다. 18) 21세기의새로운외교안보환경에서는전근대적, 근대적, 탈근대적외교요소가혼합된복합적양상으로전개되는일이흔하다. 또한오늘날외교행위의많은부분이정부기관안팎에걸쳐 네트워크거버넌스 형태로발생한다. 이는세계화시대의피할수없는속성이다. 그렇기때문에수많은외교이슈들이개별적으로다뤄지기어렵고지역 국제협력을요구하는전체론적 (holistic) 전략을요한다. 이러한상황에서는외교의공간을누가어떻게구성하는지가중요해지고, 타행위자를설득하는능력이매우중요해진다. 따라서 생각의리더십 (thought leadership) 발휘를통해지식역량을최대한활용하고국내정치환경에서국제문제에대한정책적정당성을확보하는것이매우중요한의미를갖는다. 역설적으로하드파워와소프트파워가지배적인세계에서담론의힘이중요한요소로부상한것이다. 향후글로벌어젠다가다양해지면서외교과정상의절차가위계적구조를벗어나매우유연하고다양화될것을예상된다. 그결과특정외교어젠다에관련된이해상관자 (stakeholder) 가누구인지를파악하고그들을엮는네트워크창출과관리가더욱중요해질것이다. 21세기국제정치에서는게임의규칙을설정할권한을누가갖는지가핵심문제가될것이다. 즉, 외교에서어젠다를설정하고국내 외의다른행위자들이정부가선호하는전략을따르도록설득하는게중요해지는데, 이는곧소프트파워의중요성이더커진다는것을의미한다. 또한원하는정책결과를얻기위해서는과거의비밀주의외교보다는외교과정의개방성과투명성이중요해지고, 전자매체와소셜네트워크를활용한가상외교 (virtual diplomacy) 혹은 e-diplomacy 같은새로운의사소통방식이중요해진다. 세계화시대에는수많은국내정책문제들이국제화되고, 과거에는국제문제로간주되었던이슈들의탈외국화 (de-foreignization) 현상이발생한다. 이러한환경에적응하기위해 21세기외교는갈수록저하되는일반대중들의대정부신뢰문제를극복해야하고, 각종비국가행위자들을능가하는전문적지식을가져야하며, 아직전통적인주권원칙이지배하는외교적절차와구조를돌파하는접근성을확보해야한다. 결과적으로공공정책네트워크 (public policy network) 를통한협업과지식획득이중요해지고갈수록공공외교 (public diplomacy) 의비중이커진다. 3. 전략적접근을통한외교효율의극대화 한국은중견국이지만외교전선의자원은주변국들에비해열세이다. 외교예산이 나인력, 정부차원의지원등에서우리의외교경쟁상대인국가들에비해상당히 18) Brian Hocking, Jan Melissen, Shaun Riordan, and Paul Sharp, Futures for Diplomacy: Integrative Diplomacy in the 21st Century, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2012, pp

24 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 불리한형평이다. 이러한불리를극복하기위해서는제한된자원이지만외교효율을극대화하는것으로이를보완해야한다. 외교효율의극대화를위해서는첫째, 한국의글로벌외교구상에서복합외교의비전, 즉무엇을위한, 어떤외교를할것인가를먼저고려해야한다. 총력, 복합, 디지털네트워크, 소프트파워외교등의개념을원용할경우기존의외교와무엇이다르고, 새롭게봐야할부분이무엇인지를먼저이해하는것이중요하다. 그다음에는새로운외교의임무를규정해야하는데, 여기에는기존의전통적외교 ( 양자, 다자 ), 통상 ( 경제, 자원 에너지 ), 개발 ( 지원, 국제기여 ), 매력 ( 한류, 코리아브랜드 ) 등복합적분야들이추가될수있다. 둘째, 새로운외교방식은 국가총체적 (whole-of-government) 인재활용, 외교부와정부타부서를종 횡으로엮는 TF 활성화, 디지털네트워크의활용 ( 인터넷을활용한디지털공공외교, 트위터나페이스북같은 SNS 활용 ), 민 관협업체제구축및효율적활용, 지역별맞춤형외교등을요한다. 21세기의외교는외교부내의배타적업무분장구조나외교부와정부타부처의기계적업무분리를용납하지않는다. 현재외교부를보는우리사회의선입관중에서자주거론되는문제점들중하나는외교부의폐쇄성이나엘리트주의등이있지만, 외교부는더이상한국사회의독점적엘리트집단도아니고닫힌조직도아니다. 외교부가기존의문제점들을극복하기위해노력하는것과병행해외교의시너지효과를몰아주기위한전국가차원의노력도요구된다. 셋째, 외교부서의대외활동 (outreach) 강화가요망된다. 외교는더이상외교부서만의임무는아니다. 외교와안보, 통상과문화, 개발지원과사이버공간에이르기까지외교의영역은확대되는추세이다. 이러한변화에대응하려면외교부서와정부타부서는물론, 정부와학계 전문가그룹과의유기적협력체제가필요하다. 넷째, 마지막으로, 장기적과제로서외교부혁신문제가제기된다. 외교통상부가 21세기를담당할조직으로재탄생하기위해서는외교부조직재검토, 인재선발방식다변화, 외교관의임무재정의, 외교부내혁신담당부서신설, 외교부조직문화개선을위한교육, 그리고추진전략및액션플랜기획능력의강화방안을모색해야한다. 외교부가국립외교원을신설해외교전문인력선발제도를개선한것이나, 해외공관장들에대한평가제도를도입한것은외교부혁신의좋은사례로들수있다. 장기적으로외교부를포함해국가의전부서가 전략적 으로생각하고계획하고실천하는마인드를확고히정립할필요가있다. 좋은전략은하루아침에생겨나지않는다. 서구선진국들이오랜기간세계를경영하고, 외교전략을수립해오던전통에서강대국의외교가가능했다. 우리도이제는 5년단임대통령제의한계인 5년짜리 전략을넘어지속가능한전략수립을가능케해줄 전략문화 의창달을심각하게고민해야할시점에왔다. 좋은전략은전략적으로생각하는습관에서출발하며, 그러한생각의흐름을제도및문화로발전시켜서정착해야국가의힘이

25 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 되는것이다. 그러한법적, 제도적정비와관련해서는결국외교안보전략을수립하는시스템과인적구성의문제를지적하지않을수없다. 우리도외교안보컨트롤타워로서의국가안전보장회의 (NSC), 국가안보실등다양한시스템을실험해봤다. 이제는그러한시스템내에서전략가와실무자의균배, 현안대응과중장기전략기획의균형을고려할필요가있다. 더나아가현재보다인원과조직, 기능이대폭확대되지않으면기존안보실의활동과대동소이할것으로전망된다. 마지막으로좋은전략을수립하기위해서는정부밖전문가집단에대한아웃리치 (outreach) 를전담할부서도필요하다. 예를들면미국의국가안보전략보고서작성이나국방부의 QDR 프로세스이면에는엄청나게많은전문가웍샵과세미나등이개최되어중지를모으는역할을했다는점을상기할필요가있다. V. 맺는말 한국이성공적인글로벌외교를수행하기위해서는한국이집중적으로영향력을발휘하고자하는이슈, 기회, 그리고도전과제를명확하게규정해야한다. 일반적인이슈영역에서포괄적인권한을가지는것은미국과같은강대국에게만가능한일이다. 한국같은중견국은자국이적극적인활동을펼치려는이슈영역을구체적으로규정해야한다. 중견국 (middle power) 라는용어가가지는가장큰문제는마치중견국이되면자연히힘 (power) 을가지는것으로착각하게된다는점이다. 중견국에게영향력은 주어지는것 이아니라 창조해야하는것 이다. 따라서 중견국외교 보다는 건설적외교 라는시각에서접근해야한다는지적도제기된다. 19) 한국이중견국글로벌다자외교를성공적으로수행하기위해서는국가수준의전략적인판단에기초한리더십발휘를통해국내정치문제에매몰되지않는것이중요하다. 글로벌외교는고도의전문성을요구하는영역이많다. 그런데 모든정치는지역적이다 (All politics is local) 는말이있듯이정치담론은국가전략적차원이아닌보다협소한이익의관점에서논의되는경향이있다. 따라서국내정치및국민여론수준에서글로벌외교전략에대한포괄적지지및이해를구하는것은한계가있을수있다. 물론한국이처한지정학적상황으로인해글로벌외교가우리의외교안보적문제를해결하는만능이라는기대를가져서는안된다. 글로벌외교를하더라도기존동맹관계와의조화, 지역정세와의연관성등을사려깊게판단하여우리에게최적인전략과전술을개발하려는태세를지녀야한다. 중견국외교를위한적극적리더십과현실지정학적제약사이에서현명한조심성이필요한것이우리나라의현 19) 동아시아연구원 (EAI), 캐나다의중견국외교전략과한국의중견국외교방향에대한제언, p

26 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 실이다. 또한현재와같이신뢰의결핍이만연한동북아에서글로벌외교가경성안보나북핵, 강대국간경쟁같은현실주의적사안들을해결해주지도못할것이다. 그럼에도불구하고 21세기의지식네트워크사회에서중견국이펼치는글로벌외교네트워크가기여할바는분명히있을것이다. 그것을발견해우리의국익에맞게전략을짜는것이앞으로의숙제가될것이다

27 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 한국의동아시아외교정책 김성철 ( 세종연구소 ) I. 서론 한국의차기정부가수행할동아시아외교정책을구축하기위해서, 우선변화하는동아시아국제정세를살펴보고, 지난정부와현정부의동아시아외교정책을고찰하고, 핵심요인들을추출하여기존의정책을발전시켜서새로운외교전략을구상해보고자한다. 한국의외교정책은원칙과유연성을기본으로전략적함의를포함하고연속적진화성이있어야한다. 동아시아정세는세가지특징을보인다. 첫째, 미중세력균형의유지와경쟁과협력기조가강화된다. 둘째, 미국중국일본러시아간의협력과갈등의복합구도가유지된다. 셋째, 지역체제의전반적인안정이지속된다. 미중은협력의기조를유지하지만중국의유화책과미국의일정한호응이전략적불신과세력경쟁의증대라는변화를역전시키지는못한다. 경쟁의단계로진입한미국과중국은여전히지역안정에대한공동이익을기초로협력관계를유지할것이다. 중국은미국의견제강화로인한외교적부담증가와내부경제상황의악화로인해미국에대한유화책을강화할가능성이높다. 미국은재균형정책을지속하면서도안정적관계를유지하기위해중국의유화노력에호응할것이다. 따라서미중관계는일시적으로협력적인기조가강화되는조정기를맞을가능성이있다. 1) 현정부와지난정부의동아시아외교정책을고찰해서차기정부의외교정책을위한핵심요인을분석해보고자한다. 기존의동아시아외교정책을기반으로차기정부의동아시아외교정책을구축하는핵심요인을다음과같이분석해보았다. 기존외교정책의진화적발전이필요하다. 안보위기와경제위기가공존하는국제정세속에서글로벌테러전쟁은유럽을넘어아시아로확대되고있다. 국제정세의변화속에서한국의동아시아외교정책은기존의외교전략을발전시켜서새로운환경에적응하는외교구상을형성해야한다. 동아시아에서미국과중국의영향력과결정권이매우중요한요인으로부상하는환경에서한국은양국과의관계설정과가교역할이핵심적인외교전략이되었다. 핵 1) 국립외교원, 2015,

28 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 무기와미사일능력을보유한북한의안보위협에대응하기위한한미일안보협력의필요성이대두되었고, 글로벌경제위기에대응하기위한한중일경제협력의중요성도강조되고있다. 안보와경제의복합적인국제정세속에서한국의동아시아외교정책은한국 미국 중국 일본의정책네트워크를형성해서다자적틀속에서북한문제등역내다양한사안을해결하도록노력해야한다. II. 동아시아외교정책의평가 현정부와지난정부의동아시아외교정책을고찰해서차기정부의외교정책을 위한핵심요인을분석해보고자한다. 1. 동북아평화협력구상 동북아평화협력구상은핵심가치인신뢰외교 (trust-politik) 를통해국가들간에신뢰의인프라를구축하여높은수준의협력을이끌어내고자하는노력이다. 신뢰는국가간의협력을위한자산이자, 공공의인프라이며, 지속가능하고진정한평화를이루어내는불가결의요건이다. 신뢰외교는한반도신뢰프로세스와동북아평화협력구상, 그리고유라시아협력확대로구성된다. 신뢰외교가한반도에적용된것이한반도신뢰프로세스, 동북아에적용된것이동북아평화협력구상, 유라시아에적용된것이유라시아협력확대, 나아가국제사회전반에적용된것이중견국외교이다. 한반도신뢰프로세스와동북아평화협력구상, 그리고유라시아협력확대는상호보완적인관계에있으며선순환적인구조를가지고있다. 동북아평화협력구상은동북아국가들간역내평화와협력의질서를만들어가기위한다자간대화프로세스이다. 동북아평화협력구상의추진을통해역내국가들이비전통안보문제로부터대화와협력의관습을축적하여신뢰를쌓고점진적으로전통안보문제로협력범위를확대하고자한다. 동북아평화협력구상은아시아패러독스의극복, 동아시아의공동평화와번영, 동아시아내자유주의국제질서의확산, 아시아공동체의비전창출등의내용을비전으로제시하고있다. 동북아평화협력구상의핵심비전은아시아패러독스극복을통해역내평화와번영, 안정의초석을다지자는것이다. 동북아평화협력구상의추진을통해동북아라는소지역단위에초점을맞춘지역협력, 협의의프로세스가형성될경우아태지역전체차원의협력강화효과를기대할수있다. 더불어한반도신뢰프로세스와의상호작용을통해한반도및동북아차원에서의신뢰구축을함께견인할수있다. 동북아평화협력구상은현실주의적국가이익에경도된경쟁과각축의지역질서를지양하고자유주의적논제로섬 (non-zero sum), 윈-윈 (win-win) 의국제질서창출을지향한다. 동북아평화협력구상은역내국가들간의협

29 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 력적공동안보를지향하고안정적이고번영된새로운아시아 (New Asia) 라는지역정체성확립을지향함으로써지역공동체의비전을창출하고자한다. 2) 동북아평화협력구상은역내다자간의대화와협력의관습 (convention) 축적을통해협력의매커니즘을구축하고, 평화와협력의문화를정착시키는것이주된목표이다. 동북아평화협력구상은북한을포함한역내의다양한불확실성에대처하여한반도신뢰프로세스와병행추진함으로써동북아의평화와한반도의평화가선순환적구조를이루도록한다. 역내국가들간의협력은북한으로하여금국제사회에참여할수있는기회를제공함으로써북한, 북핵문제해결에긍정적으로기여할것이다. 동북아평화협력구상과한반도신뢰프로세스와의상호작용은한반도와동북아차원에서의신뢰구축을함께견인할수있다. 동북아평화협력구상의추진을통한동북아에서의지속가능한평화와협력의구축노력은유라시아협력확대발전을지원함으로써유라시아를평화의대륙으로만드는데기여한다. 유럽에서다자안보를창출한헬싱키프로세스가기존질서의유지및공조에기반을두었다면, 동북아평화협력구상은새로운질서창출을통해지속가능한안보협력의인식과지평을넓히자는구상이다. 3) 경쟁과갈등의증가와낮은역내다자안보협력제도화수준은역내국가들의다자협력노력을자극할것이다. 따라서동북아평화협력구상등역내협력을위한새로운다자적노력이지속될것이다. 이러한다자안보협력노력은미중간의주도권경쟁과기존의동맹체제와의관계설정과같은과제를안고있지만제한적으로나마지역안정을보완할수있는다자안보협력제도형성의기초를닦는역할을한다. 4) 2. 한반도신뢰프로세스 한반도신뢰프로세스는튼튼한안보를바탕으로북한의무력도발을확고하게억지하는한편대화의문을열어두고기존합의의이행과점진적인협력의축적을통해남북간신뢰를형성함으로써남북관계를발전시키고, 한반도에평화를정착시키며, 나아가통일의기반을구축하려는정책이다. 5) 북한의도발에는단호히대응하되국제사회와의협력을통해북한의자발적인변화를유도하기위한노력을경주한다. 미중일러와의 5자간북핵불용국제공조체제를강화하는등원칙있는비핵화대화추진을위한외교노력을강화한다. 북한이변화의길로나올수있는외부환경을조성하기위해동북아평화협력구상, 유라시아이니셔티브, 남북러 3자협력사업을전개하였다. 북한인권개선및인도적지원, 탈북민안전이송등의노력을통해북한주민의인식변화를유도함으로써 2) 동북아평화협력구상팀, 2014, ) 동북아평화협력구상팀, 2014, ) 국립외교원, 2015, 57. 5) 외교부, 2015,

30 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 북한변화의내부동력을강화해나간다. 통일이한반도뿐만아니라주변국에도경 제적이익을가져다줄수있다는통일대박론을확산시킴으로써통일에대한국제 사회의관심을제고한다. 6) 3. 유라시아이니셔티브 유라시아를하나의대륙 ( 에너지, 철도, 물류연결 ), 창조의대륙 ( 기술, 문화융합 ), 평화의대륙 ( 동북아평화협력구상및한반도신뢰프로세스 ) 으로만들어가자는구상이다. 유라시아지역의지속가능한번영과평화를이룩하기위하여대한민국이제시한국가대전략이자유라시아의미래를위해역내국가들과함께하나의대륙, 창조의대륙, 평화의대륙을만들어나가자는협력구상이다. 한국정부는유라시아대륙의단절과고립, 긴장과분쟁을극복하고소통과개방을통해평화롭게교류하고공동번영하는새로운유라시아를건설하고자한다. 유라시아의분열과갈등을치유하고협력과통합, 역동성을증진하기위해서는무엇보다신뢰증진이필요하다. 이를위해유라시아대륙의동쪽출발점인한반도에서의신뢰증진이우선이루어져야한다. 한국정부는나진-하산물류사업등을통해신뢰와평화의통로를구축하는한편북한의변화도유도해나간다는방침이다. 광역두만강개발계획 (GTI) 등한국, 중국, 러시아, 몽골간다자협력사업도추진한다. 7) 유라시아의역동성증진을위해서는역내교통, 물류, ICT, 에너지네트워크간연계성확대가필수다. 이를위해우리정부는복합교통, 물류네트워크간의연계성강화및유라시아역내단절극복을위한실크로드익스프레스사업, 북극해활용노력등을지속추진하는한편유라시아초고속정보통신만등 ICT 네트워크를확대해나갈계획이다. 또한아시아와유럽연계성증진을위해 ASEM 사업에적극참여하고있다. 21세기는지식과스마트능력이결합하는창조경제의시대이다. 하나의대륙을위해연계된인프라에지식과기술을접목, 새로운부가가치를창출해야한다. 인적, 지적, 문화적자원의교류활성화로혁신과생산성을향상시키는것은필수이다. 이와함께우리정부는유라시아국가들을대상으로산업, 무역, 교통, 인프라등다양한지식공유사업을전개해나간다. 8) 유라시아이니셔티브의가시적성과의한사례가될가능성이있는사업은다음과같다. 2016년러시아는나진하산경협프로젝트의한국참여를마무리짓기위한외교적노력을기울일것이며, 그결과한국의나진하산경협프로젝트의참여와 2000년대초부터협의되어온 TSR-TKR 연결시범사업인나진-하산프로젝트의참여가뿌리를내릴가능성이많다. 이사업의구체화가유라시아아니셔티브의가시적성과의한사례가될가능성이있다. 9) 6) 외교부, 2015, 25. 7) 외교부, 2015, ) 외교부, 2015, 96. 9) 국립외교원, 2015,

31 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 4. 동아시아다자협력외교 한국의역대정부들은거의예외없이동북아에서다자안보협력을증진시키고자다자안보체제를제안해왔다. 노태우대통령은 1988년 10월유엔에서동북아평화협의회 (Consultative Conference for Peace in Northeast Asia) 창설을제안했다. 김영삼정부는아세안지역포럼 (ARF) 와아태안보협력이사회 (CSCAP), 동북아협력대화 (NEACD) 등이발족하는추세에힘입어 1994년 5월제1차 ARF 고위관리회의 (SOM) 에서동북아안보대화 (NEASED: North-East Asia Security Dialogue) 설립을제안했다. 국민의정부에서김대중대통령은한일 ( ), 한중 ( ), 한러 (1999.5) 정상회담에서지속적으로동북아다자안보대화의필요성을제기했다. 참여정부에들어노무현대통령은 평화, 번영의동북아시대 구상에많은관심과기대를표명하고출범초부터동북아다자안보협력의중요성을강조하고추진의지를표명했다. 동아시아에서다자체제의진전을저해하는요인으로는, 지역내각국의정치경제체제가상이하고국가간문화적이질감과더불어역사적반목과민족간적대감정이존재한다. 일본의제국주의역사에대한기억과제2차세계대전전후처리과정에서파생된영토문제가존재하고, 동북아다자안보협력체제구축을주도할중재자가없고관련국간갈등및주도권다툼이진행되고있다. 10) (1) 6 자회담 북핵문제라는한정된안보현안을다루는역내유일한다자간대화틀로존재하는외교정책유형으로써, 제도적완결성이높지않아 2008년 12월 6자수석대표회의를마지막으로아직까지재개되지못하고있다. 한국정부는북한핵이국제안보현안이라는점과다자주의적접근의효용성차원에서 6자회담을원칙적으로지지한다. 한국정부는대화와압박의투트랙접근방식에기반하여북한의도발과위협에대해서는단호히대응하면서북한과의대화의문을열어놓고북한이진정성을갖고의미있는비핵화대화에나오도록하는노력을지속경주하였다. 우리정부는비핵화대화재개를위한우리나름대로의구상인코리아포뮬러 (Korea Formula) 를마련하여관련국들과협의를적극전개하였다. 북한을제외한 6자회담참가국 5자간에는북핵능력고도화현상의시급한타개필요성, 비핵화대화프로세스조기가동필요성, 실질적비핵화협상재개를위한창의적인방안의지속현의필요성에대한공감대가형성되었다. 11) 6자회담관계국들의대북입장은다음과같다. 미국의대북정책은북한이핵폐기에진정성을증명할조치를보여야대화한다는전략에기초한다. 미국의대북정책 10) 박영호외, ) 외교부, 2015,

32 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 은제제를통해북한이올바른선택을하도록유도하는것이며여전히북한이핵개발과경제개발의병진노선을취하고있는상황에서대화는시기상조라는입장이다. 이와같은입장은계속되는경제문제와중동문제등으로인해북한문제의중요성이우선순위에서높지않다는데기인한다. 12) 중국의대북정책은 1) 자국의국가최고목표인안정적이고지속적인경제발전 2) 미중의전략적경쟁하에서의북한의전략적가치와부담의관리에중심이맞추어진다. 북한에대한중국의전략은북한의포기가아닌전략적자산을유지하며전략적부담을최소화하는것이다. 중국은전략적부담의최소화를위해동북아에서미국의군사안보적영향력확대를불러온북한의무력도발을더이상바라지않는다. 13) 일본아베정부는 2015년에정비된집단적자위권행사를전제로하는안보법제및개정된미일방위협력지침 ( 가이드라인 ) 을근거로미일동맹의일체화와지역및글로벌차원의일본의안보역할확대를추구한다. 북핵문제해소에지속적인관심을보이고, 북일간현안인일본인납치자관련양국의입장차이가해소될가능성이낮은상황에서북일관계의진전을기대하기어렵다. 2014년 5월납치자문제의재조사합의이후북한은발표를계속미루고있다. 일본정부는추가적인대북조치를하지않으면서북한에납치자문제조사결과발표를촉구한다. 14) 러시아는 2014년부터북한과국내외적요인에의해긴밀한협력관계를발전시켜왔고, 북한과경제협력을구체화시키기위한정책을지속하고, 나진-하산경협프로젝트의한국참여를마무리짓기위한외교적노력을기울였다. 한국의나진하산경협프로젝트의참여와 2000년대초부터협의되어온 TSR-TKR 연결시범사업인나진-하산프로젝트의참여가뿌리를내릴가능성이있다. 15) (2) ASEAN+3, 동아시아정상회의 (EAS) 한국은 2014년 11월미얀마에서개최된 ASEAN+3 정상회의및동아시아정상회의에참가, 한국정부의아세안중시기조를재확인하고한-아세안특별정상회의를개최하는등한-아세한관계강화및역내지역협의체발전을위한한국정부의기여의지를표명했다. 제17차 ASEAN+3 정상회의에서아세한 10개국및한국, 중국, 일본의정상들은 ASEAN+3가 1997년출범이후금융, 농업, 보건, 교육등분야에서실질성과를거두는등동아시아지역협력의견인차로역할하고있음을평가했다. 동시에세계경제의불안정성, 에볼라사태, 식량안보, 기후변화등여러도전과제에효율적으로대응하기위해서는국제협력을강화할필요성이있다는데인식을함께했다. 한국이주도하는제2기동아시아비전그룹 (EAVG: East Asia Vision Group Ⅱ) 12) 국립외교원, 2015, ) 국립외교원, 2015, ) 국립외교원, 2015, ) 국립외교원, 2015,

33 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 주요사업의이행계획수립이동아시아공동체건설을위한기반마련에기여할것이라고표명했으며, 회원국정상들은이과정에서한국의리더십을평가하고 EAVG Ⅱ 사업가운데자국관심분야에기여하겠다는의지를밝혔다. ASEAN 10개국, 한중일, 호주, 인도, 뉴질랜드, 미국, 러시아가참여하는제9차 EAS 정상회의에서는 EAS가역내주요정상간전략적포럼으로서동아시아의평화와번영에기여해왔음을평가하고, EAS가역내문제뿐만아니라글로벌이슈에도적극대응해나가야한다는공감대가형성되었다. 2014년 12월개최된한-아세안특별정상회의는신뢰구축, 행복구현을주제로했다. ASEAN 10개국정상들이참석한특별정상회의에서지난 25년간한-아세안협력에기반을둔정치, 안보협력, 경제협력, 사회, 문화협력을 3대축으로하여신뢰와행복의동반자비전을실현해나가기로했다. 이번회의에서양측은새로운협력의청사진으로서 한-아세안전략적동반자관계의미래비전에관한공동성명 을채택했다. 정치, 안보분야에서한국과아세안은동북아와동남아의안보가서로밀접히연관되어있다는데인식을함께하고, 동아시아에서지속가능한평화와안정을위해안보관련문제에대한협력을강화하기로했다. 한반도문제와관련하여아세안정상들은북한의비핵화에대한의지를강조하는한편한반도신뢰프로세스, 한반도평화통일구상, 동북아평화협력구상등한국정부의신뢰외교 3대정책을명시적으로지지했다. 경제분야에서는한-아세안자유무역협정추가자유화협상의순조로운진행과무역원활화및제도개선을통해 2014년기준 1380억달러의교역규모를 2020년까지 2000억달러로확대키로했다. 2014년에출범한한-아세안비즈니스협의회를활용하여중소기업상호간시장진출을지원하고, 에너지인프라분야에서도긴밀히협력한다. 사회, 문화분야에서는인적및문화교류를확대하고, 2009년설립된한-아세안센터에이어 2017년완공을목표로부산에아세안문화원을설립한다. 16) (3) 아세안지역안보포럼 (ARF) 아세안지역안보포럼은 1994년아시아태평양지역 26개국가및유럽연합의장국 ( 총27개국 ) 이참석해정치, 안보문제에대한역내국간대화를통해상호신뢰와이해를제고함으로써지역의평화와안정을추구하기위해출범한정부간다자안보협의체이다. 2014년 8월미얀마에서개최된제21차 ARF 외교장관회의에서는우리나라를비롯하여미국, 일본, 중국, 러시아, 북한등총 27개회원국외교장관들이참석한가운데북핵문제및남중국해문제를위주로심도있는의견교환이진행되었다. 북한은외교장관회의와연계하여동남아순방을포함, 의장성명에자신의입장을반영시키려노력했으나한국의적극교섭으로관철되지못했다. 2013년에이어아세안측이북핵문제와관련해북핵불용이라는국제사회의일관된입장을북한에분명하 16) 외교부, 2015,

34 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 게전달한결과로보인다. ARF 외교장관들은남북간이산가족상봉을환영하면서정례화되기를기대했다. 이번회의에서 ARF 4대협력분야 ( 재난구호, 대테러, 초국가범죄, 해양안보, 군축비확산 ) 의신뢰구축및예방외교활동점검과함께 ARF 미래방향에관해서논의되었다. 한국은항공기안전과관련해 MH17 피격사건피해자들에게애도를표하고민간항공기운항의안전보장중요성을강조하면서북한의예고없는미사일시험발사로항공기안전이위협받고있다고피력했다. ARF 미래방향과관련하여아태지역정치, 안보사안관련지식공동체출범을목표로한국주도로 2006 년에창설된 ARF 전문가및저명인사그룹 (EEPs: Experts and Eminent Persons) 의제도발전방안모색을위해정부는 ARF EEPs 위원을통한연구용역을실시해, ARF EEPs의유용성및효과성증대를위한개선안이마련되었다. (4) 아시아협력대화 (ACD) 아시아협력대화는동아시아뿐만아니라서남아, 중앙아, 중동지역을포함하는범아시아협의체로 2002년발족하였다. 현재한중일, 아세안, 인도, 러시아, 사우디아라비아등 33개국이회원국으로참여하고있다. ACD는외교장관간정책대화이외에도역내협력상화를위해에너지, 농업, 금융등 20여개분야에서협력사업을진행하고있는가운데현재쿠웨이트를중심으로 ACD 기금조성논의가진행중이다. 한국은정보통신 (IT) 협력분야의선도국가로활동하고있다. (5) 아시아교류신뢰구축회의 (CICA: Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia) 아시아교류신뢰구축회의는아시아지역내평화와안보를위한상호신뢰구축및분쟁예방을목적으로 1992년카자흐스탄주도로출범한지역안보협의체로서한국과중국, 러시아, 태국, 터키등 26개회원국과미국, 일본및유엔, OSCE 등 11개옵서버로구성되어있다. 2014년 5월중국에서평화와안정, 협력의신아시아를위한대화, 신뢰, 공조강화를주제로개최된제4차 CICA정상회의에서한국은한반도평화를위한한국정부의노력및동북아평화협력구상에관해설명하고회원국들의관심과협조를당부했다. 17) III. 동아시아국제정세 안보위기와경제위기가공존하는글로벌환경속에서, 미국을비롯한프랑스, 독 일, 영국등서방국가네트워크는 IS ( 이슬람국가 ) 그룹과의대테러전쟁을본격적으 17) 외교부, 2015,

35 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 로거행하는선언과함께연합전선에참가했다. 글로벌대테러전쟁은지속되고글로벌정치및경제에커다란영향을미칠것이다. 대테러전쟁은 2016년대선을치루는미국의정치 경제에도적지않은영향을미친다. 동아시아에서미일동맹네트워크대중러국가네트워크의대립및갈등이형성되어있는데, 미국이대선과대테러전쟁에전념하는경우에동아시아에서의갈등이완화될가능성도존재한다. 한편미국이분망한틈을타서중국과러시아등국가들이동아시아및유라시아지역에서세력확장을위한움직임을보일수있다. 동아시아에서미국의패권이잠정적으로약화되는경우, 남중국해및중앙아시아등지에서국지적갈등및분쟁이격화될수도있다. 반면동아시아안정을위한미국의균형외교가강화될수도있다. 18) 일본은자위대와미군의역할분담을결정하는미일방위협력지침 ( 가이드라인 ) 의개정을 2015년에마무리했다. 각의결정에의하면이론적으로전투현장이아니면, 지구반대편에도대미지원을위해자위대를파견할수있다. 따라서세계규모의대미협력이어디까지확대되는가가논의의초점이다. 아베정부는 2015년각의결정에기초해서집단적자위권의법정비를본격화하고안보법제를통과시켰다. 아베노믹스의성패에크게흔들림없이미일동맹은강화되는추세이다. 중국 러시아 북한을견제하는역할을중심으로글로벌하게안보협력을확대하려는움직임이다. 미국은한미일안보협력도강화하도록권유하고있다. 미일간의안보협력이동중국해와남중국해를넘어서중동및아프리카등 IS를상대로하는대테러전쟁에까지확대될것인가가관건이다. 미일군사활동의일체화와확대차원에서공동훈련, 시설의공동사용, 우주및사이버분야의정보공유, 자위대파견의일상화, 초계감시, 공동연구 개발등일본자위대활동의범위와영역이확대될것이다. 미국의후원에힘입어일본은자위대의파견지역을확대하고유엔을중심으로국제적활동을증대하고자한다. 19) 유엔안보리상임이사국선임을위한노력을지속하면서, 년유엔안보리비상임이사국으로선임되었다. 방위예산을증액하고방위산업을육성하면서군사강국으로나아가고있다. 20) 일본은중국의해양진출에대한대응과세계경제의재활성화를위한협력을추구한다. 힘에의한현상변경에대해서아시아국가들이반대한다. 항행의자유와법의지배를지키기위하여국제사회의협력을이끌어낸다. 세계경제의지속적인성장을위해국제사회의연합을강화시킨다. 중일관계에서는해상에서우발적충돌을피하기위해해상연락메커니즘의운용개시를위한조정에합의했지만구체적진전은없었다. 21) 북한의납치문제와관련해서일본은피해자전원의조기귀국을실현한다고했다. 북한이재조사를하고있으나성패와전망이불투명하다. 호주 인도 동남아국가들과안보협력을확대하고, 필리핀 베트남등에 ODA를지원한다. 22) 18) 전재성, ) 猪口孝外編, ) 김성철, ) Bush,

36 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 점증하는갈등에도불구하고미일과중러간의냉전적대결구도는강화되지않을것이다. 미국은역내세력균형변화에대응해일본의역할강화를지지하면서도지역안정을유지하기위해일본을자제시키고중국을포용하는정책을지속한다. 중국과일본도경쟁적인관계를근본적으로변화시키지는못하지만갈등을관리할수있는수준의안정적인관계형성을추구한다. 중국과러시아의안보협력은방산협력등분야에서강화되지만미국과의관계악화에대한중국의우려와러시아의장기적인대중국헤징전략으로인해제한적인수준에머문다. 23) 유일강대국으로남아있는미국이균형자로서지역안정을유지한다. 미국은동아시아지역에전략적우선순위를부여해왔고, 중국의상대적으로빠른부상은미국의동아시아에대한관여와투자를지속적으로증대시키는요인이되었다. 미국의강한견제와중국내부의경제적어려움은중국지도부가미국과의관계안정에큰동기를갖게함으로써미중은협력기조가강화되는조정기를맞을가능성이있다. 지역체제내중국의상대적지위상승과미국의지위하락은현실적인추세로남을것이나, 이는안정속에서경쟁증대의모습을띈다. 지도력부재라는과장된평가와달리미국은여전히힘의우위를바탕으로지역정세를안정시키고분쟁을관리하는지도적역할을한다. 전반적으로증대된역내국가간상호경제의존, 3국정상회담등을통해한중일협력이복원된점과중일간관계개선시도가지속되고, 한국의유연한대일본접근이유지될가능성이있다는것역시지역체제의전반적인안정에기여한다. 24) 북한의핵 미사일실험이지속적으로고도화되면서한미일의북한에의한안보위협이증대하고, 한미일의안보협력과미사일방어시스템이강화되고 THAAD가한국과일본에배치되고있다. 1. 트럼프정부의출범 트럼프대통령이취임사를통해서전세계에전해준메시지는제 2 차세계대전이 후유지되어온미국중심의자유무역국제시스템이붕괴하고, 보호무역과신고립주 의, 애국주의와국가주의, 인종주의와포퓰리즘이재등장해서 1930 년대경제대공황 과세계대전의역사가반복될수있다는교훈적우려이다. 미국이세계질서의패권 국의지위에서물러나부국강병을위해국익우선의외교안보정책을추진하겠다는 선언이다. 트럼프대통령의연설과정책은자신의지지계층인백인노동자를위해 미국과세계의총체적공익을희생할수있다는대중주의적신념과연계되어있고, 독재주의적심리와유사성이존재한다는우려섞인평가가있다. 트럼프정부의기본정책의주요내용은다음과같다. 첫째, 무역협정을위반한국 가에는강력하게대처하고, 미국의노동자와기업이익을우선하고, TPP 로부터탈퇴 22) 김성철, ) 국립외교원, 2015, ) 국립외교원, 2015,

37 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 하고, 북미자유무역협정 (NAFTA) 은재교섭하고공평한합의에도달하지못하면탈퇴한다. 둘째, 미국에 10년내 2500만명의고용을창출하고, 년4% 의경제성장을목표로하고, 소득세와법인세를줄이는개혁을단행하고, 규제를완화하고, 무역상대국에서불법과불공정한관행을하는국가에게상응한처벌을준다. 셋째, 미국의외교안보정책은 힘에의한평화 를중심으로하고, 이슬람과격파조직 IS 및그외이슬람과격파테러조직의박멸이최우선과제이고, 필요에따라공격적인공동군사작전을추구하고, 국제파트너와협력해서테러조직의자금원을막고, 정보공유를진행해서선전과권유를방해하는사이버전투에대처하고, 과거의적이아군이되고과거의친구가동맹국이되도록한다. 넷째, 타국이미국의군사력을추월하는경우가있어서는안되고, 군대의재구축계획예산을의회에제출하고, 이란과북한등의미사일공격에대비하기위해최신형미사일방위시스템을개발하고, 사이버능력을구축한다. 다섯째, 미국내폭력범죄의감소에노력하고, 총기소지의권리를인정하는미국헌법수정제2조를옹호하고, 국경에벽을세워불법이민과갱 폭력 마약의유입을막고, 폭력범죄력이있는불법이민자는국외로송환한다. 여섯째, 미국의에너지자원을최대한활용하고, 기후행동계획등에너지산업에부담이된불필요한규제를철폐하고, 셰일가스혁명을추진한다. 힘에의한평화 의구조는강대한군사력을가지는것으로적대세력의전투의욕을줄이고분쟁을저지하는발상이다. 병력증강에대한예산안을제출하는방침이나왔다. 육군병사를 49만명에서 54만명으로, 해병대를 23대원에서 36대원으로, 해군함대를 276대에서 350대로, 공군기를 1113기에서 1200기로증강할방침을냈다. 미국은핵전력을크게강화해야한다고주장했다. 트럼프는일본과한국등동맹국에미군주둔비용의부담증가를요구해서국방비의증가분을변통할가능성이있다. 미국이동맹국의방위력을어디까지강화할생각인지미지수다. 25) 2. 미중관계의갈등과협력 시진핑정부는외교적비용을줄이고경제문제에집중하기위해미국에대한유화책을강화하면서보다안정적인관계를형성하기위한노력을증대한다. 시진핑정부는경제발전위주의대전략을유지하면서도이전정부에비해공세적인외교를지속했다. 아시아인프라투자은행 (AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank) 설립을주도하고일대일로구상을점차구체화하면서주변지역에서경제적자원을활용한영향력을강화하고장기적으로지역경제질서를재편하려는시도를본격화했다. 중국은적극적방어전략에기초한군사력현대화노력도가속화했다. 점차빈도가줄어들기는했지만센카쿠열도지역에서의군사적행동을통해영토적주장을지속했다. 미중관계는안정적이고협력적인관계가형성되는조정기를맞을가능성이있다. 25) 김성철,

38 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 아시아에서지역안정유지에전략적이익을갖고있는미국은중국의유화책에호응하면서중국에대한견제와포용정책을유지한다. 중국과러시아는미국견제를위한상당한공동의이익을공유하고있고미러관계가크게개선되기어려운상황에서안보협력을일정한수준에서강화한다. 이는국제무대에서의외교적공조와신형무기의판매등의형태로나타난다. 우크라이나사태를둘러싼미러관계악화가러시아의대중국협력강도를높인주된요인이되었다. 하지만양국의안보협력수준은여전히제한적이다. 중국은군사동맹결성을통해미국을자극하기를원하지않는다. 러시아는취약한극동지역과긴국경을접한중국의급부상이가져올장기적인안보위협을고려해최첨단무기등의판매를꺼리고일본등과의관계개선을통한대중국견제를유지한다. 트럼프시대미러관계의우호적변화가능성이있다. 동아시아지역체제는점증하는갈등에도불구하고냉전종식이후유지되어온안정기를지속한다. 증대된역내국가간상호경제의존도긍정적인영향을미치지만, 여전히유일강대국으로남아있는미국이균형자로서지역안정을유지할것이기때문이다. 26) 트럼프대통령은정권요직에대중국강경파를복수배치하여안보면에서중국을견제하는기반을만들었다. 신정권의대중국강경태도에의한미중의대립이깊어질가능성이있다. 오바마정권의아시아중시정책은국방비지출이불충분해서아시아지역에서미군의증강이불가능했고실패로끝났다고본다. 트럼프정권이안보면에서견제강화노선을굳혀가고있음을보여준다. 중국의대응에따라대중국유화정책으로돌아설가능성도있다. 3. 미일동맹의강화 일본민주당정권 3년이후 2012년재집권한자민당아베수상이미국과동맹을강화하는데성공했다. 아베수상이미국을방문하여 2015년 4월미일정상회담을개최하고일본총리최초로미국의회에서상 하원합동연설을했다. 미일간새로운방위협력지침 ( 가이드라인 ) 이체결되고, 환태평양경제동반자협정 (TPP) 의협의가일단락되고, 동아시아과거사문제에대한일본아베정부의입장이정리되는계기가되었다. 미국과일본이안보동맹과경제협력을강화하게되었다. 트럼프대통령은 TPP를탈퇴했다. 미국과일본은작전계획등에대한협의를통해개정된방위협력가이드라인을구체화했다. 미국과일본은미사일공동방어뿐만아니라대잠수함작전등으로역내공동작전의범위를넓힌다. 미국의새로운작전개념인 국제공역에서의접근과기동을위한합동개념 (JAM-GC: Joint Concept for Access and Maneuver in the Global Commons) 에기초한통합작전계획, 전술, 절차등을발전시키는과정을시작한다. 26) 국립외교원, 2015,

39 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 2015년 4월개최된미일정상회담에서 미일공동비전성명 과 핵무기비확산과관련한공동성명 을발표했다. 공동비전성명에서 TPP의신속하고성공적인타결을위해서상호노력하고, 새미일방위협력지침이동맹을강화하면서지역및세계안보에서일본의역할을확대해주고, 기후변화 지속가능한경제성장 에너지안보 극단주의등글로벌문제에대응하기위한파트너십의구축을선언했다. 또한아시아태평양지역의안정과관련해서힘과강제에의해주권과영토에대한존중을파괴하고일방적인현상변경을시도하는국가행동이국제질서를위협한다고중국을겨냥하듯이지적했다. 미일동맹의강화는점증하는중국과러시아및북한의위협에안보와경제양측면에서대응하는방안이다. 방위협력지침을개정하여자위대의파견영역을확대하고집단적자위권의행사를확장해서미일동맹을글로벌화하는것이다. 2011년 3월 11일동일본대지진이후흔들리는일본의정치 경제 사회를추슬러서강력히이끌어온아베정부가추진해온아베노믹스의경제정책이엔저현상의효과를힘입어다소회복되는기미가보이는가운데, 미일안보동맹의강화로일본의군사대국으로의발전이두드러지고있다. 일본이경제와안보측면에서회복하고발전하는것의배후에는미국의지원이존재하고, 이는미국의국가이익에부합하는것이다. 27) 2015년 4월미일정상회담에서일본이미일동맹을강화하고자위대의활동범위가전세계로확대되고필요에따라무력사용을허용하게되는방위협력지침이설립되었다. 한국정부의요청이나승인없이일본군대가한반도에진입하는것은불가하다는것을한국정부는명백히했다. 2010년대는 1930년대와상당한차이가있어서동아시아국제정세즉미중일러와한반도의역학관계가상대적으로일본에우호적이지못하다. 일본이미국과중국의양대세력하에서자유롭게운신하기는쉽지않다. 미일동맹의강화가일본의일방적인군사활동을제어하는기능을할수도있다. 일본이경제재건을위해서한국및중국과협력관계로나가기위해과거사문제등에서유화적인입장을취해야한다. 28) 일본정부는트럼프정부가발표한기본정책의내용을상정의범위내라고냉정히받아들인다. 2월중에미일정상회담이개최되었고아베수상과아소부총리겸재무상이동행했다. 아소부총리의동행은마이클펜스부통령의카운터파트너로요청한것이다. 펜스부통령은공화당하원의원을 12년동안지낸베테랑으로백악관과공화당주류파의교량이될수있다. 미국과일본은경제대화를신설하고, 아소-펜스관계가양국간의의사소통을심화하기를기대한다. 일본은미국이중국과좋은조건으로교역하고싶어하는것이아닌가라는의문을가지고있다. 트럼프의손익 27) 일본의환율저하를용인하면서토요타등일본자동차의미국판매가증대하고석유등에너지가격의하락이유지되는글로벌경제환경이일본아베노믹스의효과를견인하고있다. 28) 아베정부가국수주의적우익사관을고수하고주변국을배려하지않는안보정책을취하면, 국제관계뿐만아니라일본경제에도악영향을끼치게되겠다. 현실적이고실용적인선택을통해서동아시아의평화 번영에적극적으로기여하고상호국가이익에도움이되는방향으로나아가야한다

40 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 외교에중국이응해서일본을빼고미중이직접거래하는경우를우려한다. 일본에게최악의시나리오는 1971년닉슨쇼크와유사한트럼프쇼크의발생이다. 북한의핵 미사일위협에대해일본방위의강화책을다각적으로검토하고있다. 이나다 ( 稲田 ) 방위상이 THAAD의도입에대해능력강화책이될것이라는의욕을표현했다. 현행미사일방위는이지스함탑재 SM3미사일이대기권외에서, 지대공유도탄 PAC3가고도십수킬로부근을방위하는 2단체제이다. THAAD 도입은 SM3와 PAC3 요격지점의틈새를보완하는의미를가진다. 방위성은미사일방위강화의검토위원회를설치하고, 년도의차기중기방위력조정계획의책정을보고결론을내릴계획이다. 북한은 2016년 20발이상의탄도미사일을발사하여 4발을일본근해에낙하시켰다. SM3탑재이지스함은 2020년까지 4대에서 8대로늘린다. THAAD는 2006년이후 13회의유도실험에서성공을보였으나 1기에천수백억엔에달하는비용이든다. 이지스함탑재의요격미사일을육상에배치하는안도있다. 다수의미사일이일제히발사되는경우전부를요격하는것은어렵다. 일본의세계평화연구소는트럼프대통령의취임을계기로일본정권이대처해야할외교안보정책을정리한 미국신정권과일본 : 신시대의외교안보정책 을발표했다. 보고서는트럼프대통령이보다자립된일본을요구할가능성이적지않다고지적하고, 안보환경이어려운가운데미일동맹을기축으로한외교안보정책을견지하며, 독자적능력으로가능한것은가능한실행하는태도가요구된다고강조했다. 방위비가 GDP에서차지하는비율을현재약 1% 에서 1.2% 정도로올려야할필요성을언급했다. 한반도유사시등일본이공격당하는경우를염두에두고, 반격능력으로서상대의발사기지를공격하는적기지공격능력을일본이보유해야한다는입장을국내외에공표하고이해를구해야한다고주장했다. 기타오카위원장은 국익제1 미국제1 의트럼프대통령이당선된것은미일동맹에커다란영향을미칠가능성이있다고말했다. 29) 4. 중일관계의안정화 중일관계의갈등은중국의부상과일본의상대적쇠퇴에따른일본의견제강화와중국의역사적적대감에근본적인원인이있다. 아베정부는미일동맹뿐아니라인도, 호주, 필리핀, 베트남등과의안보및경제협력을강화하면서견제와협력의대중국정책을지속한다. 중국은적대적인정책을추진하는일본을압박하는정책을추진한다. 시진핑주석의권력공고화와아베정부의안보전략전환을위한정치적동원의마무리와함께양국지도부가지나친갈등으로인한외교적부담과충돌의위협을줄이려시도한다. 양국지도부는 2014년정상회담이후형성된관계개선의계기를유지하면서일정한타협방식 (modus vivendi) 을발전시킨다. 중국은동중국해에서의힘의열세와지나친갈등으로인한견제강화로인해공세적인활동 29) 讀賣新聞, 2017 년 1 월 13 일

41 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 을자제할가능성이있다. 중국과일본은센카쿠열도 / 댜오위다오주변지역에서의우발적충돌위험을줄이기위한위기관리체계에합의할가능성이있다. 중국과일본은 2015년인도네시아에서열린아시아 아프리카회의 ( 반둥회의 ) 의 60 주년기념정상회의에맞춰중일관계의개선을도모하는정책에합의했다. 아베총리는 1955년반둥회의에서채택된평화10원칙에담긴침략이라는말을인용해제2 차세계대전에깊은반성을표명했다. 30) 두정상은중일관계의개선을위한정부간대화와민간교류를추진하기로합의했다. 중국주도로설립준비가진행되는아시아인프라투자은행과역사인식문제에대해서도논의했다. 시진핑주석은양국국민의공동노력아래중일관계는어느정도개선됐다고평가했다. 아베총리도 2014년 11월정상회담이후중일관계가개선되고있는것을평가하고싶다고응하며전략적호혜관계를추진하여지역과세계의안정과번영에기여하기로일치했다. 31) 역사인식문제에대해시진핑주석은역사를직시해야상호이해가진행될수있다며 9월 3일의항일전쟁승리기념일도현재의일본을비판할생각은없다고말하며기념행사에초대했다. 이에대해총리는무라야마담화, 고이즈미담화를포함한역대내각의입장을전체로서이어나가고있으며앞으로도이어갈것이라고말했다. 지난세계대전의깊은반성에평화국가로서걸어온자세는앞으로도불변할것이라고말하며이해를구했다. 32) 중일관계에서중요한요인은경제이다. 당국은 2014년부터경기실속대책이요구되고있으며일본과의무역촉진및기술이전을요구하는지방의요구가중앙에닿아있는것같다. 국내적배려에서대일관계개선에나서고있다. 2000년대초까지일본의대중국외교의토대는엔차관이었지만중국경제의급성장으로원조국과피원조국이라는틀은무너졌다. 서양과일본이 4-5세대걸친현대화를 1세대에실현하려는것이중국이다. 중일관계가경제적으로운명공동체라는사실을재인식할때이다. 중국군의해양진출등은과도한자신감의표현이겠지만이에힘으로대항하려는일본의안보법제는부족하다. 힘과힘으로충돌하기전에정치인간연계를맺는 30) 시진핑주석도 60 년전반둥회의는민족해방운동을촉진하고세계의식민지체제의와해를가속시켰다고말했다. 일본의역사인식문제에대한직접적인언급은없었다. 아시아인프라투자은행에관해서는관계각국과함께만들어갈것이라고표명했다. 아베총리는강한자가약한자를힘으로휘두르는것은결코있어서는안된다고말했다. 반둥의선인들의지혜는법의지배가대소에관계없이국가의존엄을지키는것이다. 일본은향후 5 년에아시아와아프리카여성과젊은이 35 만명의인재육성을지원한다고발표했다. 31) 시진핑주석은중국은거대경제권구상일대일로건설및 AIIB 의창설을촉구하고이계획이국제사회에서환영받고있다는점을밝히며아베총리도이해해줄것이라믿고있다고일본의참여를촉구했다. 아베총리는아시아인프라 ( 사회자본 ) 의수요가증대하고금융매커니즘의강화가필요하다는인식은공유한다고응답하고통치등의문제가있는것으로알고있으며사무당국사이에서협의해줄것을바라고보고를기다리고있다며신중한자세를취했다. 32) 중일정상회담의개요는다음과같다. 양정상은중일관계가개선경향에있음을평가한다. 전략적호혜관계의추진에일치한다. 중일간의대화와교류의촉진에일치한다. 아베총리는반둥회의연설 평화로의노력 에서침략또는침략위협, 무력에의해타국의영토보전이나정치적독립을침해하지않는다는 1955 년반둥회의에서채택된평화 10 원칙과반둥에서확인된원칙을일본은지난세계대전의깊은반성과함께어떠한경우에도지켜나가겠다고선언했다. 전후 50 년의무라야마총리담화, 전후 60 년고이즈미총리담화에포함된식민지지배와침략이나사과라는표현은이번에는사용되지않았다. 아베총리는아시아와아프리카의평화와번영을위해함께노력하자는메시지를전달했다

42 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 것이우선되어야한다. 중일관계는외교적분쟁의시기를지나긴장완화상태를거쳤다. 영토분쟁관련합의가있었고, 고위급회담과상호항만대기요청등이마련되었다. 중일간의경제적상호의존성이증가했다. 양국간수출과투자가증가했다. 한편안보측면에서는양국의군사적동기를경계하고있다. 일본은중국인민해방군의현대화에위협을느끼고, 중국은일본이군사력측면에서적극적인태도를가지는것을경계한다. 중일관계의긴장완화상태는다음과같은함의를가진다. 지역의번영과발전에기여하고, 민감한문제에서어느한쪽을편들게만드는상황을없애주고, 6자회담등다자적노력이필요한문제를원활하게해결할수있게한다. 중일관계의긴장완화상태는지속될것으로보이나, 역사문제는중일관계가발전하는데걸림돌이되어왔다. 중일간잠재적문제들에는경제적및외교적경쟁, 역사분쟁과국민들의상호악감정, 영토분쟁관련주권의문제, 대만관련지정학문제, 중국선박에의해진행중인군사적침범, 중일간상호불신등이있다. 중일간의역사적불만, 불신, 경쟁구도가중일이정치적으로가까워지는것을막고있다. 33) 고이즈미수상이후부터중일양국의지도자들이관계개선의필요성을느꼈다. 일본에서여러명의수상이바뀌면서도이러한기조가유지되었다. 중일관계의긴장완화는주변국에게이익이된다. 2014년 11월양국은무력충돌을막기위해해상통신구조구축을위한대화를시작했다. 센카쿠열도 / 댜오위다오의분쟁은중국이아시아 태평양지역에서떠오르는힘이며일본에게위협이되고있다는사실을확인하는사건이되었다. 중일관계는복합상호의존관계로서안보문제는영토분쟁과함께심각한갈등상황이고, 역사 교과서문제는보통심각한수준이고, 경제관계는경쟁과협력이공존하는관계이다. IV. 동아시아외교전략의구상 급변하는국제정세속에서기존의동아시아외교정책을기반으로차기정부의동 아시아외교정책을구축하는핵심요인을다음과같이분석해보았다. 기존외교정 책의진화적발전이필요하다. 1. 다층적복합외교 동아시아의다층적복합외교구상은구성과기능, 목표에있어서동아시아국가들과협력하여바람직한미래를함께창조해나간다는태도를견지한다. 지역협력체들을배제하거나대체하는것이아니라그들과개방적으로공진적, 협력적관계를유지한다. 개별국가가선도하거나독점하는것이아니라협력을통해서책임과 33) 진창수편,

43 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 이익을공유하는운영방식을지향한다. 기존다자협력체와경쟁하거나이를배제하는것이아니라기존협력체전반의활성화를모색하고상호보완적인역할을지향한다. 동아시아정상회의 (EAS) 및 ARF는동북아와아태지역의평화와안정이라는동일한목표를추구한다. 의제측면에서연성안보이슈를중심으로대화와협력을논의하고점진적으로경성안보이슈로의확산을추구한다. 34) 기존질서나규범을강요하기보다는시대적상황에부합하면서안정적인미래를보장하는새로운정체성을확립하기위한문화적접근을포함한다. 지역정체성의확립을통한새로운안보문화의창출은미래비전을공유하는데도움이된다. 국가와시민사회를포함한초국가적정책네트워크의활성화를통해협력안보의인식공동체창출을지향한다. 동아시아에는영토분쟁이나안보위협, 과거사분쟁등의갈등요인을자제하고, 경제협력방안을논의할수있는체제환경이형성되어야한다. 기후, 환경, 오염, 재난등협력이가능한분야부터경쟁과협력이공존하는정치경제체제를구성해야한다. 세계화시대에한국은국제사회와보조를맞추고국제규범에따라서정치경제및외교안보정책을수행해야한다. 국제사회를리드하는미국과함께글로벌스탠다드와보편적가치를준수하며국가이익을추구해야한다. 한미동맹과한중협력을양대축으로하는복합적균형외교를기반으로한미일, 한중일, 한미중의소다자외교를추진한다. 한국의기본적외교틀속에서한일관계의갈등, 경쟁및협력을관리해나간다. 한국은일본의보통국가화와군사대국화뿐만아니라아베노믹스의성패에도대비해야한다. 일본의경제위기는한국에게경제및안보측면에서불안요인이되겠다. 35) 2. 중견국가교 (bridge) 외교 한국의동아시아외교정책은미중일러주변강국사이에서중견국가교외교를추진해야한다. 미국과중국을비롯한주변강국사이에서다자적협력외교를형성하기위해중견국가교 (bridge) 외교를추진해야한다. 동아시아에다층적복합협력체를구성해서안보 경제의제문제를해결하도록한국이적극적으로중견국가교역할을수행해야한다. 한미양국은긴밀한전략적소통을지속하는한편방위비분담금협상타결과조건에기초한전작권전환합의등각종동맹현안을원만히해결함으로써미래동맹발전의기반을강화한다. 한미동맹을아시아태평양지역의평화및안정의핵심축을넘어글로벌파트너십으로발전시켜나간다는공동인식아래, 에볼라 ISIL 등현안대처에도적극기여한다. 한중관계는경제, 문화분야에서의협력심화는물론정치, 안보분야에서도전략적으로소통하는정열경열의관계로발전한다. 34) 하영선 김상배편, 2012; 이상현, ) 김성철,

44 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 동아시아질서는미중간의세력균형에의해좌우되고있다. 미국과중국의전략적이해가교차하는동아시아에서양국간협력과경쟁이동아시아정치경제및안보질서의핵심요소로작용하고있다. 미국은동아시아에서영향력을유지하기위해동맹및우방국과안보협력을강화하고, 중국은국력증강을기반으로주변국과경제협력을통해영향력확대를추구하고있다. 미국과중국은중장기적으로동아시아의안정과평화발전이라는공동이익을기반으로사안에따라경쟁과협력을지속한다. 미국은아시아균형정책의틀에서안정적이고평화로운중국의부상을환영하면서중국과건설적인관계를구축하고자한다. 중국은미국과신형대국관계를추구하면서직접적인충돌은피하고자한다. 미중간의전반적인협력기조하에서도사안에따라양국간의갈등과충돌이발생할가능성은있다. 36) 한국외교의양대축을한미동맹과한중협력으로삼고미중관계의갈등속에서도굳건한신뢰외교관계를구축해야한다. 동아시아의안보 경제이슈에서주도적결정권을행사하는미국과중국사이에서한국은복합적가교외교에주력해야한다. 중국과일본사이에서도필요에따라한국이가교역할을수행할수있다. 37) 3. 소다자외교 역내국가들사이에서발생할수있는복잡다양한성격의현안을효율적으로논 의하기위한방안으로, 핵심관련당사국간의소규모다자주의 (mini-multilateralism; 소다자주의, minilateralism) 를활성화하는유형이다. 소규모다자주의의활성화는문 제해결과정에서의효율성을높이고자하는전략적고려에따른것이며, 참여에서 배제되는국가들에게불이익을주려는것은아니다. 동북아에서는미국 중국 일본과의양자외교가핵심을이루고있다. 한중일의 오랜역사적관계에도불구하고, 최근한중일이함께동아시아문제를논의해야한 다는차원에서 2011 년한중일협력사무국 (Trilateral Cooperation Secretariat) 이설립 되었다. 한중일은경제분야에서경쟁과협력이공존한다. 안보분야에서한미일협력 가능성이있으나, 한반도유사시자위대의한반도진출등과관련해서주권 영토문 제의국제법적논란가능성이존재한다. 한미동맹을유지하면서한일간에필요한 정보공유를포함한한미일안보협력이가능하다. 한미일및한중일관계와더불어 한미중의소다자외교에도진력해서한반도주변에가능한다층적복합외교에힘을 기울여야한다. 38) 워싱턴에서핵안보정상회의를계기로한국 미국 일본 3 국의정상회담이 2016 년 3 월개최되었다. 한미일정상회담에서북한의핵 미사일에대한대응, 범세계적 테러대책, 기후변동, 납치문제등에대해서연대하여대응하기로확인했다. 3 국정 상은안보협력강화의구체적대책의검토를외무 국방당국에지시할것을확인 36) 국가안보실, 2014, ) 이면우편, ) 이태환편,

45 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 했다. 또한 UN 안전보장이사회의북한제제결의안의착실한실행을위한방침에합의했다. 이슬람과격파조직 IS에대한대응책으로군사작전과인도적지원을포함한다면적이고장기적대처가필요하고관계국에의비군사적지원의실시를표명했다. 또한중국이해양진출을강화하고있는동중국해와남중국해등의정세에대해서도의견을교환했다. 한미일정상들은북핵문제대응을위한 3국공조방안에대한집중적인논의와함께, 지역및범세계문제관련글로벌파트너십강화방안에대해폭넓게의견을교환했다. 북핵문제와관련하여북한의전략적셈법을바꾸기위한강력한대북압박등 3국공조를강화하는계기가되었다. 39) 2012년밀실추진논란으로막판무산된한일정보보호협정 (GSOMIA) 체결문제가한미일안보협력의변수로부상했다. 40) GSOMIA의군사적필요성은인정하지만그에따른정치적부담감이크다. 정부관계자는 3국정상회담후브리핑에서 GSOMIA는과거정부에서추진하다중단된경위가있어서협정을체결하려면환경조성이필요하다는것이기본입장이라고밝혔다. 야당이국회동의를요구하며협정에반대하고, 일본과의직접적인군사협력을부정적으로바라보는국민여론이상당하기때문이다. 핵실험과장거리미사일발사등북한의도발위협이고조되는상황에서일본의군사정보는한국에게필요하지만정치적요인때문에어려웠다. 41) 북한의핵과미사일위협증대로최근한미일안보협력이강화되고 2014년 12월 3국정보공유약정이체결되었다. 일본은 3국간정보공유약정을통한미국경유간접적정보협력방식보다한일간 GSOMIA의조기체결을통한직접적인정보공유를선호한다. 한미일안보대화 (Defense Trilateral Talks, DTT) 는국방부차관보급회의로 2008년부터실시해왔다. DDT를위한실무협의체를구성하기로 2015년샹그릴라 3 국국방장관회의에서합의했다. 이명박정부시기한미일 3국의 6자회담수석대표회동을포함해 3국간외교안보담당장관및차관급회의가개최되었다. 2014년한미일정보공유약정은정보교환의대상이북한의핵과미사일에국한되고한국과일본이미국을통해정보를주고받는것으로구속력이없는양해각서이다. 한미일안보협력은대북한정부공유및정책공조의수준에머무르고있고, 군사협력은미국 39) 한미일정상회담의요지는다음과같다. 북한의핵 미사일문제가국제사회에위협이라는것에인식을공유하고, 북한의도발이계속되면더욱강력한제재를발동할것이라고경고했다. 외무 국방당국에안보분야의협력강화책을검토하도록했다. UN 안전보장이사회의제재결의를착실히실시하도록했다. 중국의해양진출에대해서문제의식을공유했다. 이슬람과격파대책으로서관계국의비군사적지원을표명했다. 4 월 1 일한일정상회담에서위안부문제에대한 2015 년의한일합의를착실히이행할것을확인했다. 한일신시대의관계를진전시키고, 북한의납치문제에대해서해결을위한연대를언급했다. 40) 2016 년 3 월 31 일워싱턴에서열린한미일정상회담에서미일양국은 GSOMIA 체결필요성을강조한반면한국은속도를조절하면서시각차를드러냈다. 미국대통령이 3 국간안보협력이필수적이라고하자, 일본총리는한미일협력을안보분야에서추구하고모든분야에서강화해나가자고했다. 한일간 GSOMIA 체결을디딤돌삼아 3 국간군사협력을한단계발전시킬수있다는구상이다. 한국은 3 국간협력을가능한분야에서진전시켜역내국가로확대해가자며안보라는표현을뺐다. 41) 2012 년국무회의에서처리된 GSOMIA 는사회적공감대없이성급히추진된문제와한미안보동맹을한미일 3 각동맹으로발전시켜동북아에신냉전을초래한다는논란끝에무산됐다. 이에정부는 2014 년 12 월국회동의여부를따질필요가없는한미일 3 국간약정을체결해미국을매개로군사정보를공유하고있다. 하지만일본은한국을믿고정보를제공하려면협정으로격을높여야한다고불만을제기해왔다. 미국도한일간 GSOMIA 체결을권유했다

46 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 을매개로주한미군과주일미군이연계되어있어서한일양국의안보협력은미약하다. 일본은한국과정보를직접교환하는협정으로격을높여야한다고주장했다. 미국도한일간연내 GSOMIA 체결을권장하며한국정부를압박했다. 2016년 9월북한의제5차핵실험이후계속되는미사일고도화실험으로인해한국에미국의고고도미사일방어체계 (THAAD) 의배치결정과함께한일정보보호협정이체결되었다. 4. 동아시아다자협력구상 신뢰외교에기초를둔동아시아다자협력구상은동북아평화협력구상, 한반도신뢰프로세스, 유라시아이니셔티브와연계되어동아시아에서안보와경제의다자협력체로서지속적으로추진되어야한다. 당분간북한의동아시아다자협력구상에참여하기는어렵지만역내신뢰구축을위한노력은지속되어야한다. 동아시아지역은상호의존이심화되고있고경제와안보, 연성및경성안보분야에서협력의필요성이존재한다. 정치적긴장과군사적갈등을해소하고경제협력을통한공생의길을모색하도록역내국가들이노력하는데한국이주도적역할을해야한다. 동아시아다자협력을제도화하고정착시키기위해대화와협력의관행을축적하는데주안점을두고, 정부및민간전문가들과의정책네트워크를통해지역내다자협력의문화를정착시키는데노력해야한다. 한국은주도적으로다자협력체제형성과대화에다양한구성원이참여해서중장기적으로신뢰와협력문화가구축되도록가교역할을수행해야한다. 한국은동아시아의정체성을넘어서글로벌연대의강화가요구된다. 북한문제의성공적이고평화로운해결이동북아안보및세계평화의중요한전제조건이라는점을강조하고, 이를토대로북한문제의해결에중국과일본및미국의관여를적극적으로유도하는전략이필요하다. 1991년유엔가입이후다자외교에노력을기울였고, 최근에는 G20정상회의개최와핵안보정상회담개최를통해다자외교중심의중견국리더십행사를위해노력하고있다. 한미일, 한중일, 한미중등의소다자협의체는동아시아다자협력구상과상호보완될수있다. 동아시아다자협력구상에서추구하는다자협력은한미일, 한중일, 한미중등의 3국이주도적으로추진할수있다. 필요에따라서남북한, 미국, 중국의 4자회담이나일본 러시아를포함한 6자회담이중심적인역할을할수있다. 동아시아다자협력구상은한국이다층적복합외교를수행하면서가교역할과소다자외교를유연성있게연계하면서상호보완하는다자협력외교전략으로동아시아의평화와안정및번영에기여하고자한다. 현실적으로정치 경제및안보의갈등을줄이기위한제도와대화의협력외교구상이다. 이는동맹과집단안보를보완하고경제협력을포함하는포괄적외교전략구상이다. 42) 42) 김성철,

47 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 V. 정책제언 : 한중일 + 미국의정책네트워크 1. 미중세력균형과한국의가교역할 (1) 한국의외교정책은미중한쪽에편승하지않는다층적복합외교로서상황과사안에따라국가이익에적절하게중견국가교외교를실행하는것이다. 한반도와관련된많은외교사안들이미중양국에의해결정될수있어서, 미중사이에서한국이가교역할을통해한국입장을설득하는외교정책이매우중요하다. 한미중 3 자회담성격의정책네트워크가필요하다. 미국과중국사이에서한국이가교중재역할을하고국가이익을추구하는외교전략이긴요하다. 43) (2) 한미동맹을포괄적전략동맹으로발전시키고, 주변국과의전략적협력을강화하고, 국제사회와의포괄적안보협력을증진한다. 동아시아다자협력구상을추진하고, 유라시아지역협력을확대하고, 세계평화에기여하는중견국외교를전개한다. 공생과호혜의맞춤형안보 경제및공공외교를전개한다. 한반도신뢰를기반으로남북간교류협력을통해남북관계의발전을위한평화체제의정착과북핵문제의해결을위해노력한다. 북한의안보위협에대처하고동아시아평화협력질서유지를위해주변국과전략적협력을강화한다. 중국과전략적협력동반자관계를심화시키고, 북핵과통일문제등한반도의핵심사안들에대한전략적소통과협력을강화한다. 일본과안정적인관계발전을위해협력을강화한다. 러시아와전략적협력동반자관계의실용적발전을모색한다. 44) 2. 한미일안보협력 (1) 한일관계의개선을계기로한미일 3국의협력을확충하고북한의포위망의실효성을높이는것이중요해졌다. 2015년말의위안부문제합의에서 3국중소원했던한일관계가복원되고연대가가능해졌다. 안보리결의의엄격한이행을통해서북한에의압력을높이는것에는한미일이주도적인역할을완수하여중국등관계국에의움직임을강화하는것이중요하다. (2) 한미일안보협력이강화되면대북한억지력이라는한미동맹의주된기능이미일동맹이상정하는대중국억지력으로확대되어한중우호협력관계를손상시키고동북아에서한미일대북중러의신냉전구도를유발할수있다. 한미일대북중러의대결구도는한반도의평화와통일에부정적인영향을미칠수있다. 한반도의평화와통일을위해서는지역적신뢰구축과다자안보협력의제도화가필요하다. 한 43) 김성철, 2015; 전재성, 2013; 이태환, ) 국가안보실, 2014,

48 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 미일안보협력분야는대북한정보공유외에해상재난시의긴급구조, 대테러 해적 행위에대한공동대응, 해양수송로 (SLOC) 의공동방위, 사이버테러, 유엔평화유지 활동 (PKO) 에서의협력등비전통안보분야에서다자적협력이가능하다. 3. 한중일협력체제 (1) 군사 안보적측면에서한국 중국 일본의군사력차이가더욱증대될수있다. 그러나글로벌세계속에서집단적방위체제를고려하면, 중국과일본의군사력증강에대해서한반도안보에대한자주국방의확고한의지를유지하면서, 한미동맹의효율성을지속적으로제고하고, 궁극적으로는중국및일본과의다자안보체제를구축해나가도록노력하고, 동아시아에서안보적경쟁및갈등이일정한수준에서관리될수있도록하는것이중요하다. (2) 한중일을하나의지역으로설정해서, 한중일의안보를확보하고경제이익을극대화하며풍요로운문화활동의전개를위해서한중일의정체성을규정해야한다. 한중일관계는역사인식과영토문제라는갈등요인을포함하고있으므로, 네트워크적환경속에서개별국가이익과공동체적지역이익사이의균형을유지하고관리하는것이필요하다 자회담과동아시아다자협력체제 (1) 6자회담과같은동아시아다자협력을제도화하고정착시키기위해대화와협력의관행을축적하는데주안점을두고, 정부및민간전문가들과의정책네트워크를통해지역내다자협력의문화를정착시키는데노력해야한다. 한국은주도적으로다자협력체제형성과대화에참여해서중장기적으로신뢰와협력문화가구축되도록가교역할을수행해야한다. 북한의참여를이끌어내도록적극적으로노력한다. (2) 한중일협력을확대해서미국을포함한정책네트워크를형성하면동아시아다자협력체구축이가능해진다. 양자및다자, 소다자외교를포함하는한중일 + 미국의다층적복합외교를위한정책네트워크의형성이동아시아의평화와안정적발전에중요하다. 45) 45) 김성철,

49 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 참고문헌 국가안보실 국가안보전략. 국립외교원 국제정세전망. 외교안보연구소. 김규륜외 한반도통일의미래와주변 4국의기대. 통일연구원. 김성철 일본외교와동아시아국제관계. 한울아카데미 트럼프정부의출범과미일관계. 정세와정책 2월. 세종연구소. 동북아평화협력구상팀 동북아평화협력구상. 오름출판사. 박영호외 평화통일을위한통일외교전략. 통일연구원. 외교부 외교백서. 이면우편 한국의중견국외교론. 세종연구소. 이상현 변환시대국가전략. 한울아카데미. 이태환편 동북아삼각협력체제 : 한미중, 한중일협력. 세종연구소 편 동아시아경제와안보. 세종연구소. 전재성 미중간 신형대국관계 전망과한국의외교전략. 외교 107. 조동호편 공진을위한남북경협전략. 동아시아연구원. 진창수편 중일관계. 세종연구소. 하영선 김상배편 복합세계정치학. 한울아카데미. 홍현익 세기대한민국의한반도대전략. 한울아카데미. Armitage, Richard and Joseph Nye The U.S.-Japan Alliance. CSIS. Bush, Richard The Perils of Proximity: China-Japan Security Relations. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Chanlett-Avery, Emma, et al Japan-U.S. Relations: Issues for Congress. CRS Report. Eberstadt, Nicholas, and Richard Ellings, eds Korea s Future and the Great Powers. Seattle: University of Washington Press. Swain, Michael America s Challenge. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace. Wang, Jisi "China's Search for a Grand Strategy." Foreign Affairs. Vol.90 No.2. 猪口孝外編 日米安全保障同盟. 東京 : 原書房. 劉傑 川島真編 對立共存歷史認識日中関係 150 年. 東京大學出版会. 外務省. 外交靑書. 讀賣新聞

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51 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 경제통상정책 이왕휘 ( 아주대학교 ) 초록 2010년중반이후 세계경제의성장 세계무역의증가 라는선순환구조가사라지는신상태가도래하였다. 2007년세계금융위기와같은큰사건이없었음에도불구하고 2010년대전반세계무역이정체되었다는점을고려할때, 이러한무역액감소추세는당분간반전될가능성이높지않다. 세계무역기구 (WTO) 의도하개발라운드의실패는전세계적차원에서자유무역을확산할수있는국제공조를더욱어렵게만들었다. 동아시아도이런추세의예외가아니다. 특히최대상품교역국인중국에대한수출이더이상급속하게증대될가능성이희박해지고있다. 즉 중국의경제성장 한국의수출증대 라는선순환구조가붕괴될수도있는것이다. 중국의산업고도화정책이추진되면서, 세계시장에서양국사이의수출경합도가증가하는추세에있다. 또한중국은우리나라의주요수출품인중간재의수입대체정책을적극적으로추진하고있다. 설상가상으로 2016년이후전세계적차원에서보호주의가아주강력하게발흥하고있다. 한편에서영국의유럽연합 (EU) 탈퇴 ( 속칭브렉시트 ) 와미국의도널드트럼프대통령대통령당선이후주요국가들은자국산업을보호하기위한보호주의적정책을추진하고있다. 특히미국우선주의 (American First) 를내세운트럼프대통령은취임직후부터환태평양경제동반자협정 (TPP) 탈퇴와북미자유무역협정 (NAFTA) 재협상을밀어붙이고있다. 다른한편에서중국은우리나라가고고도미사일방어체제 (THAAD) 배치결정을공표한이후다양한무역보복을하고있다. 사드가실제로우리나라에배치되면, 중국은더강력한보복조치를동원할것이라는의지를지속적으로강조하고있다. 앞으로경제통상정책은이러한세계적및지역적차원의난관들을극복할수있는방안에초점을두어야한다. 수출진흥을위해서는세가지차원의정책들이종합적으로고려되어야한다. 첫째는통상정책이다. FTA 네트워크를확대 심화하기위해역내포괄적경제동반자협정 (RCEP) 을비롯한다자간자유무역협정 (FTA) 협상에적극적으로참여해야한다. 또한트럼프행정부의 TPP 폐기이후한미 FTA 재협상가능성에도미리대비해야한다. 둘째는산업정책이다. 세계금융위기이후중국과같은개발도상국은물론미국, 영국, 일본, 독일과같은선진국들도제조업을활성화 / 고도화하기위해신산업정책을추진하고있다. 이정책의초점은전략적으로중요한첨단산업을세계생산네트워크 / 세계가치사슬에서우위를점하는데도움을주는데있다. 셋째는외교정책이다. 군사적대립의고조는역내통상질서를불안정하게만들어무역분쟁을야기할수있다. 무역의존도가 70% 가넘는우리나라에게통상갈등은막대한경제적피해를줄수있기때문에, 외교적문제가무역에미치는영향을최소화할수있도록노력해야한다. 특히미국과중국에대해서는외교적갈등이무역에부정적영향을미치지않도록잘관리해야한다. 마지막으로통상정책, 신산업정책, 외교정책을조율하기위해서는경제통상정책결정체제를개편이요구된다. 미국과중국의보호주의적압력이통상뿐만아니라환율등경제전반으로확산되면, 산업통상자원부만으로대응하기가어려운상황에도래할가능성이높다. 대통령직속통상담당기관으로 국제통상위원회, 국무총리실산하에 통상교섭본부, 또는외교부에제3차관또는수석경제학자를신설하는방안을검토해볼필요가있다

52 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 1. 서론 2010년중반 세계경제의성장 세계무역의증가 라는선순환구조가사라지는신상태 ( 新常態 : new normal) 가도래하였다. 2007년세계금융위기에도지속적으로증가해왔던무역액이 2015년에는 11.8% 나감소하였다. 세계 10대교역국들모두에서무역액이대폭감소하는유례없는현상이발생하였다. 얼핏보기에우리나라는이런추세의예외로보인다. 2015년우리나라는세계수출순위에서 7위에서 6위로상승하였으며, 중국의최대수입국으로등극하였고, 또무역수지흑자기조도유지하는데성공했기때문이다. 그러나우리나라의상황은그렇게낙관적이지않다. 2015년 1월부터 2016년 8월까지 19개월동안수출이계속감소하여, 세계수출순위가 6위에서 8위로하락하였다. 작년 11월부터유지된수출증가세는기저효과 (Base effect) 를감안하면아주강력하다고평가하기도어렵다. 첫째, 우리나라의순위상승은수출액의증가라기보다는다른국가들에비해무역액이상대적으로소폭감소했다는사실에서기인하였다. 둘째, 수출의증가보다는수입의감소로인한속칭 불황형흑자 에대해서도주의해야한다. 1) 특히최근흑자는석유를대표로하는원자재가격의하락으로수입액이줄어드는결과에서기인한것이다. 마지막으로가장우려스러운일은우리나라의최대교역국인중국에대한수출이더이상급속하게증대될가능성이희박해지고있다는것이다. 실제로중국은우리나라의주요수출품인중간재의수입대체정책을적극적으로추진하고있다. 또한중국의산업고도화정책이추진되면서, 세계시장에서양국사이의수출경합도는증가하는추세에있다. 최악의경우에는 중국의경제성장 한국의수출증대 라는선순환구조가붕괴될수도있다. 2) 설상가상으로 2016년이후전세계적차원에서보호주의가아주강력하게발흥하고있다. 한편에서영국의유럽연합 (EU) 탈퇴 ( 속칭브렉시트 ) 와미국의도널드트럼프 (Donald Trump) 대통령당선이후주요국가들은자국산업을보호하기위한보호주의적정책을추진하고있다. 특히미국우선주의 (American First) 를내세운트럼프대통령은취임직후부터환태평양경제동반자협정 (TPP) 탈퇴와북미자유무역협정 (NAFTA) 재협상을공식화하는것은물론중국과무역전쟁의가능성을높이고있다. 3) 다른한편에서중국은우리나라가고고도미사일방어체제 (THAAD) 배치결정을 1) 김수동. 경제위기이후무역수지흑자의원인 : 외환위기시기와비교한특징. KIET 산업경제 11 월 ) 이장규외. 중속성장중국경제와한 중경제협력 연구보고서 대외경제정책연구원 ) Daniel Ikenson, Into the Abyss: Is a U.S.-China Trade War Inevitable? Free Trade Bulletin, No 반면중국은협력가능성을배제하고있지않다. 宋泓. 特朗普上台后美国贸易及相关政策的变化和影响. 国际经济评论 No 양평섭 임호열 이효진. 미국신 ( 新 ) 행정부의대중국통상정책과한 중경협에의영향. KIEP 오늘의세계경제 호

53 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 공표한이후다양한무역보복을하고있다. 사드가실제로우리나라에배치되면, 중국은더강력한보복조치를동원할것이라는의지를지속적으로강조하고있다. 앞으로경제통상정책은이러한세계적및지역적차원의난관들을극복할수있는방안에초점을두어야한다. 수출진흥을위해서는네가지차원의정책들이종합적으로고려되어야한다. 첫째는통상정책이다. 세계무역체제에서추진하는자유무역을적극적으로수용할필요가있다. 둘째는산업정책이다. 사실산업정책은자유무역원칙에위배되는것으로인식되어왔기때문에적극적으로고려되고있지않았다. 그러나중국은물론미국, 일본, 독일도제조업을활성화 / 고도화하기위한전략을추진하고있다. 셋째는외교정책이다. 군사적대립의고조는통상질서를불안정하게만들어무역분쟁을야기할수있다. 무역의존도가 70% 가넘는우리나라에게통상갈등은막대한경제적피해를줄수있기때문에, 외교적문제가무역에미치는영향을최소화할수있도록노력해야한다. 마지막으로통상정책, 신산업정책, 외교정책을조율하기위해서는경제통상정책결정체제를개편이요구된다. 미국과중국의보호주의적압력이통상뿐만아니라환율등경제전반으로확산되면, 산업통상자원부만으로대응하기가어려운상황에도래할가능성이높다. 대통령직속통상담당기관으로 국제통상위원회, 국무총리실산하에 통상교섭본부, 또는외교부에제3차관또는수석경제학자를신설하는방안을검토해볼필요가있다. 이하내용은다음과같다. 2절에서는기존경제통상정책의성과와한계를검토한다. 3절에서는향후경제통상정책과제를 수출절벽, 동아시아메가 FTA를둘러싼미중간경쟁, 세계생산네트워크 (global production network)/ 세계가치사슬 (global value chain)/ 세계공급사슬 (global supply chain) 에서산업구조고도화및보호주의위험관리를중심으로논의한다. 4) 마지막으로 4절에서는구체적인정책대안을제시한다. 2. 기존경제통상정책의성과와한계 1960 년대이후추진된수출지향산업화정책으로우리나라는가장성공적인통상 국가로발돋움하였다. 그중에서도수출진흥정책은경제성장에막대한기여를해왔 4) 일반적으로세개념들은유사어로사용되고있지만, 이론적으로세개념들은중요한차이가있다. Jennifer Bair. Global Capitalism and Commodity Chains: Looking Back, Going Forward. Competition & Change ; Robert C. Johnson. Five Facts about Value-Added Exports and Implications for Macroeconomics and Trade Research. Journal of Economic Perspectives ; Marcel P. Timmer, Abdul Azeez Erumban, Bart Los, Robert Stehrer, and Gaaitzen J. de Vries. Slicing Up Global Value Chains. Journal of Economic Perspectives

54 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 다. 먼저내수시장의규모가작은경제발전초기단계에서수출증대는신규인력수요를창출시키는중요한역할을하였다. 또한수출은산업발전에도직간접인도움을주었다. 1960년대경공업, 년대중화학산업, 년대정보통신산업의발전은주력수출품목을변화시키는데결정적계기를제공해주었다. 마지막으로수출은기술개발의유인을제공해주었다. 해외시장에서경쟁력을확보하기위해서정부와기업은연구개발 (R & D) 에집중적으로투자하였다. 5) [ 표 1] 산업정책및무역정책의기조변화 1960 년대 1970 년대 1980 년대 1990 년대 2000 년대 무역정책기조 수입대체정책에서수출주도형산업화로정책기조전환 수출진흥체제의확충과국내시장보호 무역관리체제정비로민간부문의경쟁과자율확대 보호에서경쟁으로 : 국제화와개방화를과감히추진 글로벌경쟁심화에대비한안정적교역기반구축 : FTA 추진과성장동력창출 출처 : 산업연구원 년무역발전비전과전략 p.63. 산업정책기조 경공업위주의수출주도형전략 정부주도의중화학공업육성 중화학부문의산업합리화, 자율 경쟁 개방체제이행 첨단기술산업의발전개방화와민간주도경제운용, IMF 관리체제와산업구조조정 혁신주도형산업발전 1997년 IMF 외환위기이후잠시주춤하긴했지만, 우리나라는자유무역을확대하기위해주요교역국들과자유무역협정 (FTA) 을적극적으로체결하였다. 2003년 2월한국-칠레 FTA를타결한이후노무현정부는 8월 FTA 추진로드맵 (2004년 5월개정 ) 을제시하였다. 국민소득 2만달러경제달성및동아시아핵심국가로부상을목표로하는이로드맵은전략적 적극적 동시다발적추진, 포괄적 FTA 추진, 국민적공감대기초하에추진이라는 3대원칙에기반을두고있다. 6) 이로드맵에따라노무현정부는한미 FTA를적극적으로추진하였다. 이명박정부는 2009년한미 FTA 협상을최종타결하여비준하는것은물론한국-EU FTA도성공적으로추진하였다. 박근혜정부는산업과통상의실질적인연계강화를위해 FTA의협상주체인외교 5) 한국경제 60 년사편찬위원회. 한국경제 60 년사 : 대외경제편 한국개발연구원. 2011; 김원규 김인철. 한국산업정책의과거와현재그리고미래. e-kiet 산업경제정보 제 379 호. 2008; 6) 조성대 이은미 명진호 박진우. Post- 무역 1 조달러시대의 FTA 로드맵 - FTA 추진전략 3.0 과신규추진대상 15 개국. Trade Focus

55 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 통상부의통상교섭본부를산업통상자원부로이전시켰다. 이러한조직의변화는통상교섭본부가통상교섭및협력에치중함으로써성과공유및추진방식에소홀했다는반성에서나왔다. 더나아가 ʻ창조경제를선도하는상생형통상국가ʼ를위해박근혜정부는 2013년 6월 신통상로드맵 을제시하였다. 로드맵의정책기조는 1 개방형통상정책의기조유지 2 상대국과상생 (Win-win) 하는통상전략수립 3 통상정책성과의국내공유시스템구축 4 협업 소통의통상정책기반확충이다. [ 그림 1] 박근혜정부의통상정책방향 출처 : 산업통상자원부 산업통상자원백서, p 년기준으로우리나라는 15개의다자및양자자유무역협정 (FTA) 을체결하였다. 우리나라와 FTA를맺은 51개국의수입시장규모는전세계의 70.9% ( 약 13.2조달러 ), 세계인구의 69.4% (43.1억명 ) 으로확대되었다. 7) 2015년체결된한중 FTA로우리나라는중국중심의동아시아와미국주도의환태평양을연결하는가교가되었다. 이러한노력의결과 1960년 1억달러에불과했던수출액은 2011년 5,000억달러를넘어섰으며 2015년에는세계수출순위가 6위까지상승하였다. 표2과그림2에요약되어있는것처럼, 수출의중요한부분을차지하는제조업생산및부가가치에서도우리나라는 2013년영국, 이탈리아, 프랑스를제치고세계 5위를각각차지하였다. [ 표 2] 제조업생산액 (2013 년기준 ; 10 억달러 ) 제조업생산 세계순위총 (10 억 $) 1 인당 ($) 국내생산비중 (%) 세계생산비중 (%) 7) 국제무역연구원동향분석실. 한국무역, 50 년의여정과위상. Trade Focus

56 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 미국 1 1,820 5,600 12% 19% 중국 2 1,757 1,300 30% 18% 일본 3 1,001 7,900 19% 11% 독일 ,000 22% 7% 한국 ,200 31% 4% 프랑스 ,000 11% 3% 이탈리아 ,200 15% 3% 영국 ,900 10% 3% 인도 % 2% 대만 ,700 29% 2% 멕시코 ,300 18% 2% 브라질 % 2% 캐나다 ,100 11% 2% 스페인 ,000 13% 1% 러시아 ,000 15% 1% 터키 ,500 17% 1% 인도네시아 % 1% 스위스 ,300 19% 1% 폴란드 ,400 19% 1% 네덜란드 % 1% * 2005년환율을사용한 2005년미국달러화가격기준 출처 : Chris Rhodes. Manufacturing: International Comparisons. Briefing Paper No UK House of Commons p. 4. [ 그림 2] 제조업의부가가치 (2013 년기준 ; 10 억달러 ) 출처 : Marc Levinson. U.S. Manufacturing in International Perspective. Congressional Research Service p

57 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 이러한성과에도불구하고현경제통상정책은개선의여지가있다. 가장중요한문제는 FTA의성과가아직기업차원에서체감되고있지는않으며수출품목과수출지역의다변화도예상만큼이뤄지지않고있다는것이다. 주요교역상대국가들과메가 FTA가이제발효된지채 5년밖에지나지않았다는점에서이문제들이점차해소될것으로예상된다. 그럼에도불구하고대기업에비해중소기업들이 FTA 를제대로활용하고있지못하고있다는점은간과될수없는문제다. 8) 3. 경제통상정책의근본적변화 1) 세계적수출감소 : 수출절벽 극복 현재우리나라가당면한가장심각한문제는세계무역이 2015 년이후감소추세 에접어들고있다는것이다. 세계금융위기와같은대형악재가없었음에도불구하 고 2010 년대전반세계무역이정체되었다는점을고려할때, 이러한무역액감소 추세는당분간반전될가능성이높지않다. 9) 최근세계무역의감소에대해서는여러가지원인들이논의되고있다. 첫째는경 기순환적요소이다. 유럽, 일본은경기침체로고생하고있으며, 미국의경기회복전 망도아주긍정적이지만은않다. 신흥경제권의대표인중국도경제성장률을 7% 이 상유지하기어려울것으로예상된다. 또한유가하락으로석유수출국들의수요도 급속하게축소되고있다. 10) 두번째는세계무역의구조적침체와관련이있다 년세계금융위기이후보 호주의의확산을막기위한국제정책공조가성공했음에도불구하고, 세계무역은위 기전의증가율을회복하고있지못했다. 이점은 2010 년대중반세계무역의감소 가경기침체뿐만아니라국제적수직분업구조의부진에서기인한다. 11) 마지막으로중요한원인은 2010 년대세계최대상품 ( 서비스제외 ) 교역국으로등장 한중국의경제구조전환과그로인한무역감소이다. 중국은 2013 년이후경제성 장전략의중점을수출에서내수, 제조업에서서비스업으로이동시키고있다. 8) 김영귀 금혜윤 유새별 김양희 김한성. 한국의 FTA 10 년평가와향후정책방향. KIEP 정책연구브리핑 ) Richard Baldwin. ed. The Great Trade Collapse: Causes, Consequences and Prospects. Centre for Economic Policy Research ) Cristina Constantinescu, Aaditya Mattoo, and Michele Ruta. The Global Trade Slowdown: Cyclical or Structural? Working Paper No IMF ) Michael Ferrantino and Daria Taglioni. Global Value Chains in the Current Trade Slowdown. World Bank Economic Premise No ; Jane Haltmaier. The Slowdown in Global Trade. IFDP Notes. Federal Reserve System. 2015; Arne J. Nagengast and Robert Stehrer. The Great Collapse in Value Added Trade. Working Paper No European Central Bank

58 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 2001~14년사이중국은세계경제성장의약 1/4, 세계소득, 무역및상품수요의 1/3에서 1/2 정도기여하였다는감안한다면, 중국의경기침체는심각한문제를파생시킬수있다. 앞으로중국의성장률이 1% 하락하면세계성장률이단기적으로 0.23% 하락하며, 금융시장불안정으로전파될경우 0.29% 하락할것으로추정된다. 이문제가세계주식시장, 석유가격및장기금리에도부정적영향을경우상당한수준의추가적피해가불가피할것이다. 12) 이러한부정적영향들이우리나라의무역에심각한영향을주고있다. 그림 3에나와있듯이, 빠른속도로증가해왔던수출액이 2014년을정점으로하락하는추세를보여주고있다. [ 그림 3] 우리나라수출입무역액 : 5 개교역국 출처 : 관세청수출입무역통계 ( 이중에서도가장큰하락을기록한것은총수출의 26.1%(2014년기준 ) 를차지하는대중무역이다. 중국의경기침체가두단계를거쳐우리나라영향을줄것으로예상된다. 첫째, 중국내부요인에의해경제성장률이 1.0%p 하락하는충격이발생하는경우직접적경로를통해우리나라의경제성장률을 0.2%p 정도낮출것이다. 둘째, 중국경제성장률하락은아시아신흥국및자원수출국, 선진국전반의회복세를약화시킴으로써간접경로를통해서도추가적으로 0.2~0.4%p 정도낮아질것으로 12) Alexei Kireyev and Andrei Leonidov. China s Imports Slowdown: Spillovers, Spillins, and Spillbacks. Working Paper No.16/51. IMF. 2016; Paul Cashin, Kamiar Mohaddes and Mehdi Raissi. China's Slowdown and Global Financial Market Volatility: Is World Growth Losing Out? Working Paper No.16/63. IMF. 2015; Fan Zhai and Peter Morgan. Impact of the People s Republic of China s Growth Slowdown on Emerging Asia: A General Equilibrium Analysis. Working Paper No.560. Asian Development Bank Institute. 2016; Asian Development Bank. Structural Change and Moderating Growth in the People s Republic of China: Implications for Developing Asia and Beyond. Asian Development Bank

59 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 예상된다. 13) 장기적으로 중국제조 2025 와같은산업정책은우리나라수출에더큰영향을미칠수있다. 2000년대이후중국정부는부가가치가낮은가공무역에대한제한조치강화와동시에소재부품산업을중심으로빠른산업고도화를추진해왔다. 이런추세가지속되어중국의중간재투입자급률이 1%p 상승할경우한국의대중국수출은 8.4%, GDP는 0.5% 감소될것으로추정된다. 14) 이런추세가역전되지않을경우 1990년대 2010년대유지되어온 ' 중국의경제성장 한국의수출증대 라는선순환구조가붕괴될가능성이높다. 15) 2) 세계생산네트워크 / 세계가치사슬 / 세계공급사슬재편 : 산업구조고도화 1990년대후반이후다국적기업들의활발한해외투자로형성된생산의국제적분절화 (international fragmentation of production) 는세계생산네트워크 / 세계가치사슬 / 세계공급사슬로발전하였다. 이네트워크에서는제품디자인, 원자재및부품조달, 조립생산, 유통, 애프터서비스와같은생산과정들이여러국가들로분산되었다. 16) 이네트워크가세계적으로확산되면서 21세기지역주의 로불리는원자재및중간부품무역이크게활성화되었다. 특히이네트워크는기술과자본이부족하지만노동력이풍부한개발도상국들이가공무역 (processing trade) 에참여할수있는여지를확대시킴으로써세계무역의증진에기여해왔다. 17) 세계생산네트워크는 21세기에중대한변화를경험하고있다. 엄밀한의미에서생산네트워크는세계적차원이라기보다는지역적차원- 동아시아, 유럽, 북미 -에서 13) 김성태 정규철 최근중국경제불안에대한평가및시사점. KDI 경제전망 제 32 권제 2 호. 14) 천용찬 조규림 중국경제의자급률상승이한국경제에미치는영향. 현안과과제 호. 현대경제연구원 15) 미국사례는중국의충격이상당히심각할것이라는점을잘보여주고있다. David H. Autor, David Dorn, Gordon H. Hanson. The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large Changes in Trade. Working Paper No NBER ) D.K. Elms and P. Low. eds. Global Value Chains in a Changing World, WTO Publications for Fung Global Institute, Nanyang Technological University and the World Trade Organization. 2013; Nagwa Riad, Luca Errico, Christian Henn, Christian Saborowski, Mika Saito, and Jarkko Turunen. Changing Patterns of Global Trade. IMF. 2012; OECD. Mapping Global Value Chains. OECD Conference Centre. 2012; OECD. Interconnected Economies: Benefitting from Global Value Chains. OECD. 2013; UNCTAD. Global Value Chains and Development. UNCTAD. 2013; Global Agenda Council on the Global Trade System. The Shifting Geography of Global Value Chains: Implications for Developing Countries and Trade Policy, World Economic Forum. 2012; João Amador and Filippo di Mauro. The Age of Global Value Chains: Maps and Policy Issues. Centre for Economic Policy Research ) Richard E. Baldwin. 21st Century Regionalism: Filling the Gap between 21st Century Trade and 20th Century Trade Rules, Staff Working Paper ERSD WTO. 2011; Richard Baldwin and Javier Lopez-Gonzalez. Supply-Chain Trade: A Portrait of Global Patterns and Several Testable Hypotheses. Working Paper No NBER

60 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 발전해왔다. 18) 동아시아지역은물론세계적차원에가장중요한것은세계의공장으로불리는중국의부상이다. 19) 특히중국이일본을제치고네트워크의중심을차지하면서, 동아시아생산네트워크는중국에중간재를주로공급하는국가들 ( 일본, 한국, 대만 ) 과원자재를공급하는국가들 ( 동남아시아국가들 ) 의분화되었다. 20) 한편, 세계생산네트워크속에서중간재교역의증가는무역량을총량기준이아닌부가가치기준으로파악해야할필요성을부각시켰다. 중간재의수출입통계는기존의총량기준무역통계에서는중복계산 (double counting) 된다는문제점을가지고있다. 중간재의가공조립을주로하는국가들에서총수출이국내경제국내경제에기여하는부가가치기여분을과대평가하게만들게하는경향이있다. 가장대표적인사례가아이폰이다. 국가별수출입통계를보면아이폰을수입하는미국은수출하는중국에막대한무역적자를보고있다. 그러나기업차원에서부가가치 (value added) 를중심으로보면, 아이폰의생산과판매과정에서대부분의부가가치는중국, 일본, 한국의부품생산및조립업체가아니라미국의애플 (Apple) 에서창출된다. 즉미국은총수출의측면에서무역적자이지만, 부가가치의측면에서는무역흑자라고할수있다. 21) 무역이생산하는부가가치를정확하게파악하기위해서는무역총액 (gross trade) 이아니라부가가치무역 (value added trade) 을파악해야한다. 기존의총량기준무역통계를바탕으로정책수립을한다면정책의효율성이낮아지거나심지어는정책방향이왜곡될가능성도있기때문에세계무역기구 (WTO) 와경제개발협력기구 (OECD) 를중심으로부가가치기준무역 (Trade in Value Added: TiVA) 을파악하기위 18) Arjan Lejour, Hugo Rojas-Romagosa, and Paul Veenendaal. Hubs and Spokes in Global Supply Chains Using Redirected Trade in Value Added, Working Paper No ECB ) IDE-JETRO and WTO. Trade Patterns and Global Value Chains in East Asia. WTO. 2011; Satoshi Inomata. Trade in Value Added: An East Asian Perspective. Working Paper No.451. ADBI. 2013; Fukunari Kimura and Ayako Obashi. Production Networks in East Asia: What We Know So Far, Working Paper No.320. ADBI. 2011; Prema-chandra. Production Networks and Trade Patterns in East Asia: Regionalization or Globalization? Working Paper Series on Regional Economic Integration No.56. ADB Cf. 정철 박순찬 박인원 임경수. 아 태역내생산네트워크와 APEC 경제협력 : 중간재교역을중심으로 연구보고서 대외경제정책연구원 ) Alyson C. Ma and Ari Van Assche. China s Role in Global Production Networks. In Aaron Sydor. ed. Global Value Chains: Impacts and Implications. Foreign Affairs and International Trade Canada. 2011; Hyun-Hoon Lee, Donghyun Park, and Jing Wang The Role of the People s Republic of China in International Fragmentation and Production Networks: An Empirical Investigation, Working Paper Series on Regional Economic Integration No.87. ADB; Mona Haddad. Trade Integration in East Asia: The Role Of China And Production Networks, Policy Research Working Paper No World Bank Cf. 정성춘 이형근. 한일기업의동아시아생산네트워크비교연구 : 자동차산업을중심으로 연구보고서 대외경제정책연구원. 2007; 홍진영 이준엽. 글로벌생산네트워크에서의중국의위상에관한연구 : 휴대폰및자동차산업을중심으로. 현대중국연구 4 집 1 호 ) Yuqing Xing and Neal Detert. How the iphone Widens the United States Trade Deficit with the People's Republic of China. Working Papers No.257. ADBI. 2010; Yuqing Xing. Measuring Value Added in the People s Republic of China s Exports: A Direct Approach. Working Paper No.493. ADB

61 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 한세계투입산출자료 (World Input-Output Database: WIOD) 를구축하였다. 22) 우리나라의경우국내부가가치율은 1995년의 69.9% 에서 2011년에는 55.4% 로감소하였다. 이는우리가수출한원자재와부품등이다른국가들의수출에활용되는비율은상대적으로낮아졌던반면우리나라수출에활용되는외국원자재와부품비율이상대적으로증가하였다는점을의미한다. 23) 제조업 4대강국진입을목표로하는 제조업혁신 3.0 전략 은세계생산네트워크에서제조업경쟁력강화를도모하려는정책이다. 24) 3) 동아시아메가 FTA 경쟁 : 미중대립구도탈피 2000년대 WTO가추진해온도하개발라운드 (Doha Development Round: DDR) 협상이지난 2015년 12월각료회의에서최종합의하는데실패하였다. 25) DDR의실패는전세계적차원에서자유무역을확산할수있는국제공조를더욱어렵게만들었다. 이런상황에서주요무역대국들은차선책으로메가자유무역협정 (FTA) 을더적극적으로추구하고있다. 26) 표 3에서보이듯, 아시아태평양지역에서아시아태평양경제협력체 (APEC) 를중심으로아태자유무역지대 (FTAAP) 라는메가 FTA 프로젝트가추진되고있다. 그러나그주도권을놓고미국과중국사이에치열한경쟁이벌어지고있다. 27) 미국은동아시아와라틴아메리카국가들을중심으로하는환태평양경제동반자협정 (TPP) 을 22) Andreas Maurer and Christophe Degain. Globalization and Trade Flows: What You See is Not What You Get!, Staff Working Paper No WTO. 2010; Koopman, Robert, William Powers, Zhi Wang, and Shang-Jin Wei Give Credit Where Credit Is Due: Tracing Value Added in Global Production Chains. Working Papers Series No NBER; Aaditya Mattoo, Zhi Wang and Shang-Jin Wei. eds. Trade in Value Added: Developing New Measures of Cross-Border Trade. CEPR and World Bank. 2013; João Amador and Sónia Cabral. Global Value Chains: Surveying Drivers and Measures. Working Paper No European Central Bank. 2014; Marko Javorsek and Ignacio Camacho. Trade in Value Added: Concepts, Estimation and Analysis. Working Paper No.150. ARTNeT. 2015; William M. Powers. The Value of Value Added: Measuring Global Engagement with Gross and Value-added Trade, Working Paper No A. U.S. International Trade Commission ) 최낙균 박순찬. 글로벌가치사슬에서수출부가가치의결정요인분석과정책시사점 연구보고서 대외경제정책연구원 Cf. 이우기 이인규 홍영은 국제산업연관표를이용한우리나라의 Global Value Chain 분석. 이슈페이퍼 한국은행. 24) 산업통상자원부 미래창조과학부. 제조업혁신 3.0 전략실행대책 ) 서진교 이효영. WTO 나이로비각료회의평가와정책시사점. KIEP 오늘의세계경제 16-7 호 ) Masahiro Kawai and Ganeshan Wignaraja. Patterns of Free Trade Areas in Asia. Honolulu; East-West Center. 2013; Tang Guoqiang and Peter A. Petri. eds. New Directions in Asia-Pacific Economic Integration. East-West center ) Alex He. China and Global Trade Governance. CIGI Papers No.104. Centre for International Governance Innovation. 2016; Vinod K. Aggarwal. Mega-FTAs and the Trade-Security Nexus: The Trans-Pacific Partnership (TPP) and Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). AsiaPacific Issues No.123. East-West Center. 2016; Shintaro Hamanaka. TPP versus RCEP: Control of Membership and Agenda Setting. Journal of East Asian Economic Integration ; 이승주 미중일삼각구도와한국의전략적대응 : 환태평양경제동반자협정 (TPP) 과역내포괄적경제동반자협정 (RCEP) 의사례를중심으로. 미국학 36 권 2 호

62 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 2015년 12월에체결하였으며, 유럽연합 (EU) 과는범대서양무역투자동반자협정 (TTIP) 을계속추진하고있다. 세계최대상품무역국인중국도아세안 +6 FTA이참여하는역내포괄적경제동반자협정 (RCEP) 의체결을위해적극적으로노력하고있다. 2015년에중국이제안한일대일로 ( 一帶一路 ) 구상도향후메가 FTA로발전할수있는가능성을완전히배제할수는없다. [ 표 3] 메가 FTA 경쟁 TPP RCEP FTAAP TTIP 일대일로 제안 2004 년 2010 년싱가포르 ASEAN 2006 년미국 2011 년미국 2015 년중국 협상개시 2008 (2015) ( 타결 ) 년 2012 년 년 - 16 개국 21 개국예상 미국및 EU 참가국 12 개국 약 60 개국 (ASEAN+6) (APEC) 29 개국 세계 GDP 37% 30% 54% 47% 29% 세계무역 25% 30% 44% 30% 23.9% 세계인구 11% 48% 40% 10% 63% 출처 : IMF, World Bank, WTO. 일반적으로다자 FTA는양자 FTA에비해부가가치기준강화의부정적영향을축소시키는경향이있는것으로추정된다. 그이유는 FTA 참여국수가늘어날수록비교우위에의한각국별생산분절화가강화되는데있다. 중간재비중이높은우리나라의경우에는누적원산지규정의피해를줄이기위해서는회원국수가더많은다자 FTA에참여하는것이유리하다. 28) 따라서다자 FTA에적극적으로참여하는것이필요하다. 이모든메가 FTA를동시에추진하기어렵기때문에, 어떤 FTA부터우선적으로협상할것인가를선택을해야한다. 여기에서주의해야할점은동아시아의메가 FTA는경제적계산뿐만아니라전략적고려에심대한영향을받고있다는점이다. 29) 특히미국과중국은메가 FTA를대전략의일부로추진하고있다. 미국은중국이가입하지않는 TPP를아시아중시 (Pivot to Asia)/ 재균형 (Rebalancing) 정책의일환인무역동맹으로간주하고있다. 즉미국은 TPP 회원국들과협력을통해중국을견제- 28) 최낙균 김영귀. 동아시아의가치사슬구조와역내국간 FTA 의경제적효과분석 연구보고서 대외경제정책연구원. 2013; 권순국. 글로벌가치사슬 (GVC's) 구조측면에서환태평양경제동반자협정 (TPP) 의필요성과활용과제. 관세학회지 15 권제 2 호 ) Howard J. Shatz, U.S. International Economic Strategy in a Turbulent World. Santa Monica: Rand Corporation

63 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 더나아가서는봉쇄-하려는전략적목적을감추지않고있다. 30) 같은맥락에서중국의무역정책도전략적고려가배태되어있다. 31) 소극적인태도를견지해왔던중국은 2010년대초반부터적극적으로 FTA를체결하고있다. 아세안이중심이되어추진해왔던 RCEP에서주도적인역할을하는것은물론일대일로와같은서진 ( 西進 ) 전략을통해미국의포위망을탈피하려는정책을추진하고있다. 32) 현재메가 FTA 경쟁은트럼프대통령이 TPP 탈퇴를선언한이후소강상태에접어든것으로보인다. 그러나트럼프행정부가 TPP를완전히폐기했는가에대해서는논란의여지가있다. 트럼프행정부는 TPP 회원국들과양자 FTA 재협상을통해다른형태의 FTA을추진할가능성이남아있기때문이다. 더나아가대부분의전문가들과전직관료들이 TPP를지지하고있다는점에서, 차기행정부가 TPP를부활시킬수도있다. 33) 또한일본은 TPP 비준을포기하지않았으며, 미일 FTA를그대안으로준비하고있다. 이런점에서메가 FTA 경쟁이완전히종언되었다고평가하기는이른것으로보인다. 4) 보호주의의대두 (1) 트럼프행정부의보호주의정책 트럼프행정부의무역정책은 1980년대이후가장강력한보호주의로평가되고있다. 34) 무역적자를국가안보의문제로규정하는피터나바로 (Peter Navaro) 국가무역위원회 (National Trade Council) 위원장은미국에대한무역흑자를계속유지하고있는독일과중국을강력하고비판하고있다. 통상정책을주관하는상무부장관윌버로스 (Wilbur Ross) 와로버트라이시저 (Robert Lighthizer) 무역대표부 (USTR) 대표역시미국제조업보호를위한강력한조치를선호하고있다. 35) 더나아가정권의최고 30) U.S. Trade Representative. The President s Trade Agenda TTIP 역시지정학적인고려가배제되어있지않다. Daniel S. Hamilton, ed. The Geopolitics of TTIP: Repositioning the Transatlantic Relationship for a Changing World. Washington, DC: Center for Transatlantic Relations ) 王義桅. 一帶一路, 機遇與挑戰. 한민화역. 중국, 그래도중국. 서울문화사 ) Zhao Hong. China s Evolving Views on the TPP and the RCEP. ISEAS Perspective. No ) Charlene Barshefsky, Evan G. Greenberg, and Jon M. Huntsman Jr. (eds.). Reinvigorating U.S. Economic Strategy in the Asia Pacific. Center for Strategic and International Studies. 2017; Jeffrey J. Schott, US Trade Policy Options in the Pacific Basin: Bigger Is Better, Policy Brief No Peterson Institute for International Economics ) Marcus Noland, Gary Clyde Hufbauer, Sherman Robinson, and Tyler Moran. Assessing Trade Agendas in the US Presidential Campaign. PIIE Briefing No Peterson Institute for International Economics. 2016; Cullen S. Hendrix. Protectionism in the 2016 Election: Causes and Consequences, Truths and Fictions. Policy Brief No Peterson Institute for International Economics

64 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 실세로간주되는스티브배넌 (Steve Bannon) 백악관수석전략가는경제적민족주의를강력하게주창하고있다. 반면자유무역을선호하는월스트리트출신인재무부장관스티븐므누신 (Steven Mnuchin) 과국가경제위원회 (National Economic Council) 의장게리콘 (Gary Cohn) 의통상정책에대한영향력은제한적이다. 36) 취임전트럼프행정부의통상정책은세가지시나리오로예상되었다. 37) 첫째, 기존의제도들을벗어나지않는범위에서보호주의적공세를강화하는것이다. 이시나리오의핵심은트럼프행정부가보호주의위협을기존 FTA 재협상을위한수단으로간주하고있다는것이다. 둘째, 트럼프당선자가대통령의권한을활용해보호주의적보복조치를강력하게실행하는것이다. 물론이경우전통적우방인캐나다와멕시코는물론, 중국과동아시아국가들및 EU 국가들과도무역전쟁 (trade war) 이일어날수있다. 마지막으로제2차세계대전이후미국이유지해온세계무역질서를전복시키는것이다. 이경우미국은메가 FTA뿐만아니라 WTO에서탈퇴까지감수할가능성이있다. 38) 현재까지트럼프행정부의행보는가장극단적인세번째시나리오의가능성을배제할수없게만들고있다. 트럼프대통령은취임사에서그정책기조를분명하게천명하였다. 지난수십년동안우리는미국산업을희생시키면서외국산업을풍요롭게만들었습니다. 우리가다른나라를부유하게만드는사이에우리나라의부와힘, 자신감은완전히사라졌습니다. 우리는두가지의단순한규칙에따를것입니다. 미국제품을사는것, 미국인을고용하는것이바로그규칙입니다. 우리는다른나라들과우호선린을추구할것이지만, 동시에다른나라들이자국의이익을앞세울권리를갖는다는이해를바탕으로할것입니다 (Trump 2017). 39) 트럼프대통령의보호주의적정책은취임전 CNN에공개된 200일계획메모 취임첫날상무부와국제무역위회에 NAFTA 탈퇴에대한연구개시를명령, 취임 100일에는중국을환율조작국으로지정할수있는가를검토, 취임 200일에는 NAFTA 를공식적으로탈퇴할수있는가를공식적으로고려 보다더빠른속도로전개되 35) Peter Navaro and Wilbur Ross. Scoring the Trump Economic Plan: Trade, Regulatory, & Energy Policy Impacts ) Nick Timiraos, Donald Trump Is Staffing His Administration with TPP Supporters. Wall Street Journal. December 8, ) Neil Irwin, What Will Trump Trade Policy Actually Look Like? Three Possibilities. New York Times. November 22, ) Allan Smith, TRUMP: 'We Have to Look' at Trade 'Almost as a War'. Business Insider. December ) Donald J. Trump, Inaugural Address. January 20,

65 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 고있다. 40) 트럼프대통령은취임첫날 TPP 탈퇴, 다음날 NAFTA 재협상에서명하였다. 또한트럼프행정부는 WTO 규정과배치되는국경조정세 (border adjustment tax) 까지진지하게검토하고있다. 41) USTR의 '2017 무역정책의제와 2016 연례보고서 ' 는이런기조를구체적으로보여주고있다. 미국국민은자유무역과개방적시장에대한믿음을중단했기때문이아니라국제적무역협정으로부터명확한이익을보지못했기때문에우리의기존무역정책에대해점점더불만을가졌다. 트럼프대통령은새로운방법을촉구하였다. 우리무역정책의가장중요한목적은모든미국에게더자유롭고더공정한방식으로무역을확대한것이다... 이목표들은다자협상보다는양자협상에집중하여성취될것이다. 우리목표들이달성되지않을경우무역협정을재협상과재개정을할것이다. 마지막으로우리는추정상의지정학적이익을위해세계시장에서미국의노동자, 농민, 축산인및기업가들에게불리한불공정한무역관행을무시해야한다는주장을거부한다. 42) 이를위해트럼프행정부는 (1) 무역정책에대한미국의국가주권을방어하고 (2) 미국무역법을엄격하게집행하고, (3) 다른국가들이미국상품및서비스수출에그들의시장개방을촉진하기위해모든가능한수단을사용하며미국지적재산권의충분하고효과적인보호와집행을제공하고, (4) 세계의주요시장에서국가들과새롭고더좋은무역거래를협상한다. 43) 이러한미국우선주의는 WTO의자유무역원칙을배척하는방향으로나가고있다. 미국은 WTO의판정이미국의국가이익과배치될경우일방적으로무시할것이라는예측이나오고있다. 44) 미국시민은외국정부나국제적기구들의판정이아니라미국정부가만든법과규정에만지배받는다. 45) 따라서미국은불공정하며불리하다고생각하는다자간무역협정의탈퇴및재협상을적극적으로추진할것이다. 미국현대사에서가장중요한순간들중의하나는트럼프대통령의즉각 40) Tal Kopan, Trump Transition Memo: Trade Reform Begins Day 1. CNN. November 16, ) Megan Greene, A Border Tax Could Turn the Trump Dream into a Nightmare. Financial Times. February 9, ) Office of the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program (2017), p.1. 43) Office of the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program (2017), p.2. 44) John Bolton. Trump, Trade and American Sovereignty. Wall Street Journal. March ) Shawn Donnan, Why the US President has Taken Aim at WTO, Financial Times (March 3, 2017)

66 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 적인 TPP 탈퇴라고생각한다. 그것은우리를무역협정으로부터벗어나게했으며우리주권을우리에게돌려주었다. 46) 미국우선주의는지정학적고려와경제적이익을엄격히구분한다는특징을가지고있다. 경제적헤징은지정학적헤징과본질적으로다르다. 결국세계적무역과투자는모두에서절대적이익이라는약속을하지만국가생존의성패가즉각적으로걸린문제는아니다. 47) 이런관점에서부시및오바마행정부가아시아재균형정책의일환으로추구해온 TPP의지정학적중요성은격하될수밖에없다. 48) 로스상무장관은 3월 7일 우리는앞으로몇달안에나쁜무역협정들을재협상할것 이라고발표하였다. 49) USTR 보고서에서언급된트럼프행정부의목표는중국, 멕시코, 캐나다및한국이다. WTO 가입이후미중교역관계가불공정하게역전되었다는사실을강조하고있으며, NAFTA 체결이후멕시코와캐나다에대한무역적자증가를지적하였다. 마지막으로이보고서는한미 FTA 재협상필요성을부각시켰다. 이외에도나바로위원장이독일의장기간무역흑자문제를비판했다는점에서독일에대한통상압력이높아질것으로예상된다. 50) 향후통상압력은서비스업이나지적재산권보다는제조업 철강, 섬유및자동차부품 에우선적으로적용될가능성이높다. 51) 그중에서도철강산업이시범사례로많이논의되고있다. 선거유세중트럼프대통령이미국철강산업보호를강력히주장했으며, 철강산업과연관되어있는주들에서트럼프대통령에대한지지도가상당히높았다. 또한라이시저 USTR 대표가철강산업로비스트였다는점도무시할수없다. 52) 트럼프행정부에서가장중요한통상정책들중의하나인환율문제도간단한문제가아니다. 2015년의회가제정한불공정환율관행감시법안에따른재무부보고서에환율조작감시대상국 (Monitoring List) 에중국, 독일, 일본, 한국, 대만, 스위스가포함되어있다. 미국에대한무역수지흑자와 GDP에서차지하는경상수지흑자수준이높은동시에, 미국의국공채를많이보유하고있다. 따라서미국이이국가 46) Jeremy Diamond, Bannon Offers up Trump Agenda in Rare Public Speaking Appearance, CNN (February 24, 2017) 에서인용. 47) Stewart M. Patrick, Trump and World Order: The Return of Self-Help. Foreign Affairs, Vol.96, No p ) Brock R. Williams, Ben Dolven, Ian F. Fergusson, Mark E. Manyin, Michael F. Martin and Wayne M. Morrison. The Trans-Pacific Partnership: Strategic Implications. Congressional Research Service ) Department of Commerce. Statement From U.S. Secretary Of Commerce Wilbur Ross on International Trade in Goods and Services in January March 7, ) Shawn Donnan, Trump Trade Chief Accuses Berlin of Using Weak Euro to Exploit US, Financial Times. February 1, ) Ted Mann and Brody Mullins. Buy America Tests Steel Industry. Wall Street Journal. February 14, ) John W. Miller. Donald Trump s Use of Foreign Steel Undercuts a Major Campaign Theme. Wall Street Journal. October 14, 2016; Ed Crooks and Michael Pooler. Trump Puts Steel at the Heart of Industrial Policy. Financial Times. December 4,

67 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 들을환율조작국으로지정하면, 이국가들이미국채권의구매를축소또는중단하는것은물론투매할가능성도있다. 이런점에서트럼프정부가환율조작국지정이후중국산수입품에대한 45% 관세부과, WTO 제소등과같은강력한조치를취할수있는가능성은제한적이다. 53) 트럼프행정부의미국우선주의에입각한보호주의가그목표를어느정도달성할수있을것인가에대해서는논란의여지가있다. 먼저지정학적고려를배제하고경제적이익만추구하겠다는입장에따라 TPP 탈퇴및 NAFTA 재협상을추진했지만, 회원국들의반응은결코협조적이지않다. 대부분의아시아태평양국가들은 TPP의탈퇴를미국의대외공약무시로간주하고있다. TPP를아베노믹스의세번째화살로설정한아베정부는미국에서논의되고있는미일 FTA에공식적인반응을보이지않고있다. 더나아가미국의군사동맹국인호주는미국이빠진대신에중국이 TPP에참여할것을주장하였다. 54) NAFTA 회원국인멕시코와캐나다역시미국의재협상제안을부정적으로간주하고있다. 이민문제까지걸려있는멕시코에서는반미감정이고조되어트럼프정부와협상을하는데국내정치적한계가있다. 미국내에서도자유무역을옹호하는재계는보호주의적통상정책과이민정책에우호적이지않다. 세금감면과같은혜택이나국경세와같은위협에도불구하고생산시설을국내로이전하라는트럼프대통령의요구에적극적으로호응하는기업들 포드, GM, 피아트크라이슬러, 월마트, 캐리어등 은많지않다. 반면미국시장에의존도가높은자동차와전자분야의해외다국적기업들 도요타, 소프트방크, 현대, 삼성, LG, 알리바바등 이미국에대한시설투자의사를공표하였다. 이러한조치는국내외모두시장친화적이지않은국가개입으로비판을받고있는것은물론, 자동화와인공지능의발전으로해외제조기업의미국시설투자가트럼프대통령이목표로하는제조업고용증가에어느정도기여할것인지에대해서는회의적견해가더지배적이다. 더나아가이민금지에대해서는미국의다국적기업들 ( 특히 IT 분야 ) 이공개적으로반대하고있다. 마지막으로미국도무역의존도증가 (1980년대 18% 에서 2015년 28%) 와세계생산네트워크의참여로인한외부효과를무시할수없게되었다. 55) 궈타이밍 ( 郭台銘 ) 폭스콘 (Foxconn) 회장은부품및서비스를제공하는협력업체들이한꺼번에이동할수없기때문에아이폰조립공장을미국에당장신설하는것은불가능하다고지적 53) Bob Davis, U.S. Eyes Currency to Curb China Exports, Wall Street Journal. February 15, 2017; Robin Harding, Anger at Asian Currency Manipulators Misses Target. Financial Times. February 13, ) Robin Harding, Jamie Smyth, and Michael Peel, Australia Open to China Joining Trade Pact. Financial Times. January 25, ) M. Ayhan Kose, Csilla Lakatos, Franziska Ohnsorge and Marc Stocker, The Global Role of the U.S. Economy: Linkages, Policies and Spillovers, Policy Research Working Paper No World Bank

68 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 하였다. 56) 트럼프행정부의우리나라에대한통상정책은보호주의적압력이강화될전망이우세하다. 선거기간중트럼프당선자가한미 FTA를 일자리파괴자 (job killer) 로지칭하며미국의이익을침해했다고수차례비판했다는사실에있다. 나바로위원장은 3월 6일 LG와삼성전자가미국의반 ( 反 ) 덤핑소송에서지면관세회피를위해다른나라로이전해생산을계속하고있다 고지적했다. 57) 더나아가 USTR 보고서에서상품무역수지적자문제를아주구체적으로적시하였다. 버락오바마행정부에서성사된최대무역협정인한국과 FTA는한국에대한무역적자의극적인증가와일치하고있다. 2011년부터 2016년까지미국의대한상품수출은 12억달러감소하였다. 반면, 한국의대미상품수출은 130억달러이상증가하였다. 결과적으로한국과상품무역에서적자가 2배이상늘어났다. 말할필요도없이, 이는미국국민들이그협정으로부터기대한결과가아니다. 58) 우리나라는 2015년 TPP 체결이후공개적으로가입의사를밝혔으며, 가입을위한사전연구도진행되어왔다. 그러나트럼프행정부의출범으로 TPP 가입은사실상무산되었다. 최근 NAFTA 사례를보면, 미국이 FTA를탈퇴하기보다는무역적자축소를위한재협상을요구할것으로보인다. 미국이어떤요구를할것인지는아직분명하지않지만 USTR 보고서에서지적한사항들을보면, 양국간협상을어렵게만들만큼특별하게심각한쟁점은없다. 59) 그렇지만무역적자축소를위해환율문제를제기한후수출상품에대해일방적인보복관세를부과할수있다. 오는 4월재무부가발표한환율보고서에우리나라를관찰대상국에서환율조작국으로지정한다면, 트럼프대통령은보복조치를바로취할수있다. 60) 한미 FTA를재협상하게될경우세가지시나리오로그피해를추정해볼수있다. 첫째, 미국이반덤핑및상계관세를부과할경우 2017년에서 2021년사이최대 5년간총수출 119억달러, 일자리 9만 2천개, 생산유발 29조원, 부가가치유발 8 56) Terry Gou, Dear Mr. Trump, About Those U.S. IPhones. Bloomberg. December 7, ) Nick Timiraos. Trump Adviser Peter Navarro: Trade Deficits Endanger U.S. National Security. Wall Street Journal. March 6, ) Office of the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program (2017), p.6. 59) 김원기 윤여준. 미국신 ( 新 ) 행정부의향후정책방향및시사점. KIEP 오늘의세계경제 Vol.16, No ; 제현정 이근화. 미국신행정부의통상정책전망과한국에대한시사점. Trade Focus. 40 호 ) 정영식 양다영. 미국의중국환율조작국지정가능성과영향. KIEP 오늘의세계경제 17-1 호

69 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 조원의손실이예상된다. 둘째, 미국이긴급수입제한조치 (safeguard) 를발동하면, 2017년에서 2020년사이수출 518억달러, 일자리 45만 5천개, 생산유발 141조원, 부가가치유발 36조원의피해가예상된다. 마지막으로한미 FTA가전면재협상될경우, 2017년에서 2021년사이수출 269억달러, 일자리 24만개, 생산유발 68조원, 부가가치손실 18조원의손해가추정된다. 어떤경우에서든자동차산업의피해가가장클것이다. 61) 이문제를해결하기위해서는세가지차원의대응책을고려해볼필요가있다. 첫째, 한미 FTA 재협상을미리준비하는것이다. USTR 보고서를보면, 미국이요구하는사항중대부분은협상을통해해결할수있는문제들이다. 둘째, 환율조작국지정을피하기위한노력을해야한다. 트럼프행정부가평가절하가아니라평가절상을위해시장개입을하는중국을비판하고있다는점에유의할필요가있다. 따라서환율을방어하기위한외환시장개입은최소화되어야한다. 마지막으로트럼프대통령의 감사합니다삼성! 미국은당신과함께하고싶다! (2017년 2월 2일 ) 라는트위터메시지나션스파이서백악과대변인의논평가시사하듯이, 미국에진출한우리기업들의대미직접투자확대를적극적으로지원할필요가있다. 62) (2) 중국의홍색공급망의강화와무역보복 1992년공식수교를한이후작년까지한중무역관계는상호의존의가장좋은사례로평가될수있을만큼양국모두에게이익을가져다주었다. 2000년중국산마늘에대한관세를급격히올리자한국산휴대전화와폴리에틸렌수입을잠정적으로중단했던마늘분쟁과같이갈등이전혀없었던것은아니지만, 우리나라는이기간중대중무역에서한번도적자를기록한적이없었다. 더나아가 2013년부터우리나라는일본을제치고중국의최대수입국으로부상하였다. 또한중국은 5대교역상대국들중에서우리나라와제일먼저 2015년 FTA를체결하였다. 이런성과에도불구하고, 한중교역에여러가지적신호가켜지고있다. 수교이후지속적으로증가해왔던대중수출액이 2013년을정점으로하향추세로돌아. 세계적차원에서무역이감소하는추세에있기때문에이문제는심각하지않은것은간주될수있다. 다른경쟁국들에비해우리나라의대중무역감소폭이상대적으로적다는점에서더욱그렇다고할수있다. 이결과는우리상품의국제경쟁력의증 61) 최남석. 한 - 미 FTA 재협상론과한국산업에대한경제적영향분석 정책연구 한국경제연구원 ) Press Briefing by Press Secretary Sean Spicer. March 08,

70 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 가뿐만아니라 2010 년영토분쟁이후중국의대일무역제재로인한반사이익에서 기인했다는사실을간과할수없다. 장기적관점에서이문제는홍색공급망 ( 红色供应链 : red supply chain) 의등장으로 더욱심각해질수있다. 무역량보다는부가가치에중점을둔중국은 2000 년대초반 부터가공무역의비중을줄이기위해중간재 ( 부품및소재 ) 의수입대체를적극적으 로추구해왔다. 63) 그결과중국은국가간생산과정을분담시켜생산과정의수직 분할 ( 역외가공 조립위탁 ) 하는글로벌공급망 (global supply chain) 에대한의존을줄 이고생산과판매전과정을국내에서다할수있는홍색공급망의비중을점진적 으로늘려왔다 년 5 월에발표된 중국제조 ( 中国制造 ) 2025 계획에따르면, 중국의산업정책은중국내제조 (Made in China) 중국과함께제조 (Made with China) 중국을위한제조 (Made for China) 로발전할것이다. 이계획은 1 단계 (2015~2025 년 ) 제 3 그룹 ( 영국, 프랑스, 한국 ) 추월, 2 단계 (2025~2035 년 ) 제 2 그룹 ( 독일, 일본 ) 추월, 3 단계 (2035~2045 년 ) 제 1 그룹 ( 미국 ) 의진입을목표로한다. 차세대성장동 력으로선정된 10 대전략산업에는차세대정보기술, 고정밀수치제어및로봇, 항공 우주장비, 해양장비및첨단기술선박, 선진궤도교통설비, 에너지절약및신에너지, 자동차, 전력설비, 농업기계장비, 신소재, 바이오의약및고성능의료기기등이포 함되어있다. 64) 홍색공급망의부상은중간재중심의우리나라대중수출에상당히부정적영향을 미치고있다. 중국의아시아개발도상국들로부터수입은 2000 년대 18.2% 에서 2010 년대전반 4.7% 로감소하였다. 이러한추세는중국의중간재 ( 부속및부품 ) 교역의 감소에서기인한다고할수있다. 중국의제조업중간재수입은 2000 년 63% 에서 2015 년 38% 로축소되었다. 우리나라의비율은같은기간 49.5% 에서 39.6% 로감소 하였다. 65) 이러한구조때문에중국의중간재투입자급률이 1% 포인트상승할 경우한국의대중국수출은 8.4%, GDP 는 0.5% 감소할것으로추정된다. 66) 더큰문제는 중국제조 2025 와우리나라의 제조업혁신 3.0 전략 이상당 히유사하는것이다. 자동차를제외한대부분의주력산업에서수출시장점유율이 중국에추월당했으며, IT 산업을제외한조선 석유화학 철강 기계산업은이미경쟁열 63) Hiau Looi Kee and Heiwai Tang, Domestic Value Added in Exports: Theory and Firm Evidence from China, American Economic Review, Vol.106, No.6 (2016) 64) 전익호 신미경. 중국제조업의현황및중국정부의경쟁력강화방안. 국제경제리뷰 호. 한국은행. 2015; 대외경제정책연구원북경사무소. 중국제조 2025 문건의내용및평가. 북경사무소브리핑 18 권 9 호 ) Ganeshan Wignaraja, Juzhong Zhuang, Mahinthan J. Mariasingham, and Madeline Dumaua-Cabauatan, Changing Patterns of Trade and Global Value Chains in Postcrisis Asia. ADB Briefs No ) 천용찬 조규림. 중국경제의자급률상승이한국경제에미치는영향. 현안과과제 호. 현대경제연구원. 2015; 천용찬 한재진. 동북아서플라이체인변화와시사점. 경제주평 17-8 호. 현대경제연구원

71 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 위로평가되고있다. 따라서중국은전세계에서중국기업들과우리기업들사이 의경쟁은더치열하게전개될것으로전망된다. 단기적으로심각한문제는중국에서 7.8 조치 로불리는우리나라의고고도미 사일방어체계 (THAAD) 배치결정은중국의무역보복이다. 사드배치에필요한군부 대부지를제공하기로한롯데그룹에대해중국당국이세무조사를하고있다. 또 한중국내한류를금지하는한한령 ( 限韓令 ) 으로몇달전부터홍보했던공연이취 소되고한국관광을제한하고있다. 67) 사드가배치되어본격적으로운용되면, 무역 보복의강도와범위는지금보다훨씬더강화 확대될것이다. 그럴경우방송연예, 관광, 화장품등한류와연관된산업뿐만아니라거의모든산업이피해를입을가 능성도배제할수없다. 또한한중일 FTA 협상이나통화스왑연장과같은문제에서 중국이기존합의를파기하는등의조치도취할수있다. 한중교역관계의상호의존이비대칭적 한국의대중수출의존도 25%, 중국의 대한국수출의존도 4.5% 이기때문에, 우리나라가무역보복의피해를줄일수 있는효과적인수단이별로없다. 68) 양국의교역이축소될경우, 중국보다우리나 라가훨씬더취약하다. 이런배경에서중국의존도를줄이기위한중국더하기하 나 (China plus One) 전략에대한관심이고조되고있다. 69) 2016 년아베신조 ( 安倍晋三 ) 총리가발표한 자유롭고열린인도태평양전략 ( 自由で開かれたインド太平洋戦略 : Free and Open Indo-Pacific Strategy) 은 2010 년중 국의희토류수출금지조치이후일본의고민을반영하고있다. 그러나일본의전 략을우리나라가모방하기에는주의해야할사항이많다. 일본은세계 3 위의경제 대국으로내수시장이클뿐만아니라대중무역의존도도우리나라보다훨씬낮으며 1980 년대부터동남아시아에생산네트워크를건설해놓았다. 70) 2016 년출범한대만 의차잉원 ( 蔡英文 ) 정부도제조업공동화와인재유출을극복하기위한 신남향정 책 ( 新南向政策 ) 을추진하고있다. 이러한수출다변화정책도실효성에대한논란 이그치지않고있다. 향후 10 년이내동남아시아국가들이 2007 년세계금융위기 이후세계경제성장의 1/3 이상을담당해오고있는중국을대신할수있는구매력 을가질가능성은거의없기때문이다. 71) 67) 최지영 김흥규. 사드도입논쟁과중국의對韓경제보복가능성검토. China Watching 14 호. 아주대중국정책연구소. 2016; 동북아연구실. 사드배치에따른주요이슈와전망. 현안과과제 17-4 호. 현대경제연구원 ) 천용찬 한재진 정민 이부형. 한국경제의대중국의존도현황과시사점. 경제주평 호. 현대경제연구원 ) Philippa Symington. China Plus One. FTI Journal. 2013; Chris Russel. China Plus One: Does it Add up? CKGSB Knowledge. February 2, ) 장우애. 중국내반한감정확산과영향 IBK 경제연구소 ) Abdul Azeez Erumban and Klaas de Vries. Projecting Global Economic Growth. Economics Program Working Paper Series # Conference Board p

72 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 또한중국은미국처럼 UN 결의안을통하거나국내법을제정하여보복하기보다는평상시느슨하게적용했던법규를엄격하게적용하는일종의 준법투쟁 을활용하기때문에, 세계무역기구 (WTO) 에제소할수있는여지를거의주지않는다. 롯데세무조사는국내법상의조세주권, 한국산폴리옥시메틸렌, 광섬유, 전기강판등에대한전방위반덤핑조사는무역구제권한, 화장품, 비데, 식품류에대한수입불허조치는위생관련규제권한이행사이며, 전세기운항불허와한류제한은 WTO 및한중 FTA에서개방되지않은서비스분야이다. 72) 중국이현재보다더강력한무역보복조치를강구할경우, WTO 규정을위반할가능성이있다. 그러나분쟁해결과정이최소 2년이상걸리기때문에제소해서우리가이기더라도피해를완전히복구하기는상당히어렵다. 일본은 2010년센카쿠열도 ( 중국명댜오위다오 ) 분쟁직후도입된희토류수출금지조치를 WTO에제소하여승소하였지만, 2013년중국의최대수입국지위를우리나라에게넘겼다. 만일 WTO에서우리가패소했을경우에는앞으로유사한보복조치에대한제소를어렵게만들것이다. 앞으로무역보복보다더심각한위험은중국의성장률둔화이다. 73) 중국의성장률이 1% 하락하면세계경제성장률이단기적으로 0.23% 하락할것으로추정되었다. 74) 그충격은무역, 생산및금융네트워크를통해중국과밀접하게교류하는아시아지역에서가장심각하다 년중국의성장률이 1% 하락할경우, 중화경제권 ( 中華經濟圈 ) 에속해있는대만 ( 0.54), 홍콩 ( 0.51) 이가장큰충격을받고, 필리핀 ( 0.47), 말레이시아 ( 0.42), 호주및뉴질랜드 ( 0.37), 싱가포르 ( 0.34), 한국 ( 0.26), 일본 ( 0.24), 캐나다 ( 0.19), EU( 0.19), 미국 ( 0.17), 인도 ( 0.14) 순으로피해가클것으로예측되었다. 75) 우리나라는아시아신흥국및자원수출국, 선진국전반의회복세를약화시키는간접경로를통한피해로 0.2~0.4% 포인트정도가추가적으로낮아질수도있다. 76) 즉중국이재채기를하면우리나라는감기에걸릴가능성이높아지고있다. 72) 최원목. 중국의사드보복, 제대로대응하려면. 한국경제신문 2017 년 3 월 6 일. 73) 이장규외. 중속성장중국경제와한 중경제협력 연구보고서 대외경제정책연구원. 2015; 임호열 이현태 김영선 조고운. 중국리스크와한국의대응방향. KIEP 오늘의세계경제 Vol.15, No ) Paul Cashin, Kamiar Mohaddes and Mehdi Raissi. China's Slowdown and Global Financial Market Volatility: Is World Growth Losing Out?, Working Paper No.16/63. IMF ; Patrick Blagrave and Esteban Vesperoni. Spillover Implications of China's Slowdown for International Trade. Spillover Notes, Issue 4. IMF ) Fan Zhai and Peter Morgan. Impact of the People s Republic of China s Growth Slowdown on Emerging Asia: A General Equilibrium Analysis. Working Paper No.560. Asian Development Bank Institute Cf. Alexei Kireyev and Andrei Leonidov. China s Imports Slowdown: Spillovers, Spillins, and Spillbacks. Working Paper No.16/51. IMF ) 김성태 정규철. 최근중국경제불안에대한평가및시사점 한국개발연구원

73 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 4. 정책제언 앞으로경제통상정책은 2015년부터가시화되고있는 수출절벽 을극복하고미국과중국의통상압력에대응하는데중점을두어야한다. 수출을증진시키기위해서는수출선의다변화 ( 동남아시아, 아프리카, 라틴아메리카, 중앙아시아 ) 와주력산업의재편이동시에요구된다. 이러한이중과제를성공적으로추진하기위해서는통상정책, 산업정책및외교정책의협조가필수적이다. (1) 통상정책 첫째는자유무역을적극적으로증진하는통상정책의중요성을재인식하는것이다. 세계적경기침체로무역량이줄어들경우신흥국들은물론선진국들에서보호주의가대두할가능성이대두되고있다. 영국이유럽연합 (EU) 에서탈퇴하는브렉시트 (Brexit) 와미국의 TPP의탈퇴등이대표적인예이다. WTO 체제에서는조세정책 ( 관세 ) 을통한보호주의가어려워졌기때문에, 규제정책 ( 비관세장벽 ) 과경제및외환정책 ( 평가절하 ) 이주로동원되고있다. 불황극복을위해도입한양적완화및마이너스금리와같은통화정책은사실상평가절하로이어져, 세계적차원의통화전쟁의위험을고조시키고있다. 이런상황에서자유무역은물론세계화에대한회의론까지제기될수있다. 그러나현재보호주의가반세계화운동으로확대될가능성은높지않다. 가장중요한근거는보호주의가강화되는선진국들과달리신흥경제대국들은자유무역을옹호하고있다는것이다. 77) 중국의시진핑주석은다보스포럼에서세계화를지지한다는입장을분명하게보여주었다. 78) 내가강조하고싶은점은세계를괴롭히는많은문제들이경제적지구화에의해발생하지않다는사실이다. 세계의문제를경제적지구화때문이라고비판하는것은현실에부합하지도않으며문제를해결하는데도움이되지않을것이다. 경제적지구화가새로운문제들을일으키고있다는점은맞지만, 그렇다고해서경제적지구화를완전히말소하는것이정당화되는것은아니다. 79) 77)Amitav Acharya, Emerging Powers can be Saviours of the Global Liberal Order, Financial Times (January 19, 2017) 78) Andrew Browne, U.S. and China Switch Their Globalist Roles, Wall Street Journal (January 25, 2017) 79) Xi Jinping, Keynote Speech at World Economic Forum Annual Meeting January 17,

74 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 최근중국이외교안보문제를해결하는과정에서무역보복조치를자주활용한다는점에서미국이과거에했던역할을중국이앞으로대체할수있는가에대해서는논란의여지가있다. 80) 그러나 1930년미국과영국의역할변화를보면불가능한것은아니다. 81) 또한트럼프대통령이 WTO를탈퇴하겠다는극단적인주장을한바있다. 82) 21세기들어 WTO 분쟁해결제도에서미국이중국보다훨씬더낮은판결실행률을보여주고있다는사실도간과될수없다. 83) 또한세계화의혜택을보는다국적기업들은해외투자를축소하거나철수할의향이없다. 제너널일렉트릭 (GE) 최고경영자인제프이멜트 (Jeff Immelt) 는최근현상을세계화의종말이아니라 세계를단지금융센터또는웹사이트로부터보는 ' 글로벌엘리트 ' 의종말 이라고주장했다. 84) 자유무역을계속유지하기위해서는지금까지성공적으로추진해왔던 FTA 네트워크를확대 심화할필요가있다. 이런맥락에서정부는현재협상중인 RCEP 및한중일 FTA가조속하게타결될수있도록노력할필요가있다. 85) 트럼프대통령의 TPP 탈퇴정책으로더이상현안으로간주되지않는 TPP에대해서도계속상황을점검할필요가있다. 86) 다른한편, 체결된 FTA에대한활용방안에대한고민도필요하다. 아시아 8개국을대상으로한조사연구에의하면, 기업차원에서 FTA의활용도는평균 50% 미만으로확인되었다. 이문제는복잡한내용들이충분히공개되지않는데서비롯된것이다. 이때문에중소기업은물론대기업조차도 FTA를통한비용절감혜택을제대로누리지못하는것이다. 87) (2) 신산업정책 둘째는신산업정책이다. WTO 체제에서보호주의로기피해왔지만, 세계금융위기 이후중국과같은개발도상국은물론미국, 영국, 일본, 독일과같은선진국들도제 80) Robert D. Blackwill and Jennifer M. Harris. War by Other Means: Geoeconomics and Statecraft. Cambridge: Belknap Press fo Harvard University Press ) Alan de Bromhead, Alan Fernihough, Markus Lampe, and Kevin Hjortshøj O'Rourke. When Britain Turned Inward: Protection and the Shift Towards Empire in Interwar Britain. Working Paper No National Bureau of Economic Research ) Geoff Dyer. Donald Trump Threatens to Pull US out of WTO. Financial Times. July 25, ) 문돈. 중국은 WTO 분쟁해결제도에어떻게참여하고있는가? 소극적회피주의에서대응적법률주의로. 한국정치학회보 49 집 1 호 ) 85) 라미령 김제국, 역내포괄적경제동반자협정 (RCEP) 의추진현황과시사점, KIEP 오늘의세계경제 Vol.17, No ) 김기수, 한국대외경제전략의지향점 : TPP 가입논쟁, 정세와정책 12 월호 (2015); Jeffrey J. Schott. Korea and the TPP: The Inevitable Partnership. Policy Brief Peterson Institute for International Economics ) Economist Intelligence Unit. FTAs: Fantastic, Fine or Futile?. Economist Intelligence Unit

75 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 조업을활성화하는전략으로 / 고도화하기위한전략의일환으로신산업정책을활발하게추진하고있다. 신산업정책의핵심은전략적으로중요한첨단산업을세계가치사슬에서우위를점하는데도움을주는데있다. 이를위해서는기업들이세계가치사슬에서상향할수있는정보를제공해야한다. 88) 2007년이후저성장국면이구조화되어가면서, 선진국들도제조업활성화를위한산업정책에관심을가지기시작하였다. 실제로세계은행 89), 경제협력개발기구 90) 및세계경제포럼 91) 과같은국제경제기구들은신산업정책의필요성을활발하게논의하고있으며, 미국, 일본, 독일, 프랑스등선진국정부는제조업의경쟁력강화를위해산업정책을적극적으로추진하고있다. 92) 중국도 중국제조 2025 와같은산업정책을적극적으로추진하고있다. 이국가들의산업정책은기업환경개선, 첨단기술혹은미래산업에서자국기업의경쟁우위확보및경제구조변화에따른사회경제적충격완화에초점을두고있다. 93) 현재신산업정책의핵심에서는세계가치사슬이존재한다. FTA 협상에서도세계가치사슬을적극적으로활용할수있는방안을논의할필요가있다. 94) 예를들어 TPP의누적원산지규정은참가국들사이의역내분업을활성화하는데기여할것으로예상된다. 95) TTIP에서는역내물류비용을절감방안에초점이두어져있다. 96) 세계가치사슬은안보와국방산업에도중요한함의를가지고있다. 국내지분요건, 합작투자요건및기술이전조건등은해외시장접근, 상업적제유및잠재적 88) Gary Gereffi and Timothy Sturgeon. Global Value Chain-oriented Industrial Policy: The Role of Emerging Economies, in Elms and Low ) Joseph E. Stiglitz, Justin Yifu Lin, and Céestin Monga. The Rejuvenation of Industrial Policy. Policy Research Working Paper No World Bank ) OECD. Resurrecting Industrial Policy. OECD Observer. No Ken Warwick. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends. OECD. 2013; 91) Harsha Vardhana Singh. New Industrial Policy and Manufacturing: Options for International Trade Policy. International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum ) 주현 김인철 노영진 최현경 김영민 김종일 권혁욱 G. Erber P. Buigues. 글로벌금융위기이후선진국의산업정책연구연구보고서 산업연구원 ) Eoin O Sullivan, Antonio Andreoni, Carlos Lopez-Gomez, and Mike Gregory. What is New in the New Industrial Policy? A Manufacturing Systems Perspective. Oxford Review of Economic Policy ; W. A. Naude. Industrial Policy: Old and New Issues, UNU-WIDER Working paper, No ; 이상규 김수동 강지현 빙현지. 통상협력성과제고를위한산업정책의기능적역할정립방안 연구보고서 산업연구원 ) Kazunobu Hayakawa and Nobuaki Yamashita. The Role of Preferential Trade Agreements (PTAs) in Facilitating Global Production Networks, Discussion Paper No IDE ) Deborah Elms. Asia-Pacific Megaregional FTAs: Fostering Global Supply Chains?, Paper presented at 2014 APEC Workshop on Advancing REI in the GVC Era. Taipei: September 29, 2014; M. Nakatomi. Global Value Chain Governance in the Era of Mega FTAs and a Proposal of an International Supply Chain Agreement. RIETI Cf. Prema-chandra Athukorala. Global Production Sharing and Asian Trade Patterns: Implications for the Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). Working Papers in Trade and Development. Australia National University ) National Board of Trade. Global Value Chains and the Transatlantic Trade and Investment Partnership. Stockholm: Kommerskollegium. 2013; Malgorzata Galar. EU Trade Negotiations from a Global Value Chain Perspective. ECFIN Economic Brief. No

76 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 해외합작을가로막는낡은규제라고할수있다. 세계가치사슬에적응하지않을경우추가적인비용이발생하는것은물론경쟁자들에게불필요한우위를허용할수있다는점에서문제가될수있다. 97) 더나아가세계적차원에서 WTO 2.0 과같은세계가치사슬을발전시킬수있는지배구조에대한본격적인고민이요구된다. 98) 현재 OECD, WTO 및세계은행이주도적으로마련한방안들은 G-20과 APEC 회담의주요안건으로논의되고있다. 99) 여기에서가장중요한점은세계가치사슬을가로막는무역장벽들을제거함으로써시장접근, 통관행정, 통신 교통시설, 기업환경을향상하는데있다. 100) 동시에세계가치사슬이개발에미치는영향에대해서도추가적인논의가필요하다. 101) 현재정부가추진하는 제조업혁신 3.0 전략 은세계생산네트워크 / 세계가치사슬 / 세계공급사슬에서한국의위상을높이기위한산업정책이다. 문제는이전략이 중국제조 2025 와상당히중첩된다는사실에있다. 실제로자동차를제외한대부분의주력산업에서수출시장점유율이중국에추월당했으며, IT산업을제외한조선 석유화학 철강 기계산업은이미경쟁열위로평가되고있다. 102) 더심각한문제는중국제조업의고도화로형성된홍색공급망은중간재공급국가들- 특히대만 -의입지를지속적으로약화시키고있다. 따라서중국과경쟁에서우위를확보하기위해서는제조업및중간재중심수출구조를서비스업및완제품위주의구조로변화시켜야한다. 이와동시에경쟁력이높은산업에대한지원과동시에경제력이낮은산업의정리가요구된다. 103) 97) Scott Miller, Ryan Crotty, Paul Nadeau and David J. Berteau. Leveraging Global Value Chains for a Federated Approach to Defense. CSIS ) Sherry Stephenson. Trade Governance Frameworks in a World of Global Value Chains. International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum. 2016; Michitaka Nakatomi. Global Value Chain Governance in the Era of Mega FTAs and a Proposal of an International Supply Chain Agreement. Vox ) OECD. Implications of Global Value Chains for Trade, Investment, Development and Jobs, Joint Report by the OECD, WTO and UNCTAD to the G20 Leaders Summit, Saint Petersburg, Russian Federation. 2013; OECD, WTO and World Bank Global Value Chains: Challenges, Opportunities and Implications for Policy, Report prepared for submission to the G20 Trade Ministers Meeting. Sydney: 19 July; Matthew Goodman and Scott Miller. Enhancing Value Chains: An Agenda for APEC. CSIS ) World Economic Forum. Enabling Trade: Valuing Growth Opportunities. World Economic Forum ) Olivier Cattaneo, Gary Gereffi, and Cornelia Staritz. eds. Global Value Chains in a Postcrisis World: A Development Perspective. World Bank; Gary Gereffi. Global Value Chains in a Post-Washington Consensus World. Review of International Political Economy ; John Ravenhill. Global Value Chains and Development. Review of International Political Economy ) 신현수 이상호 김재덕. 중국경제구조변화가대중국수출에미치는영향과시사점 연구보고서 산업연구원. 2013; 이진면 김화섭 김수동 김재덕 김바우 이용호 김재진 한정민 글로벌통상질서의개편과우리산업의대응방안 연구보고서 산업연구원 ; 백다미. 주요시장에서한국과경쟁국간수출경합도및점유율분석. 경제주평 16-7 호. 현대경제연구원. 2016; 윤우진. 한국과주요경제권의국제분업구조변화와시사점 : 글로벌가치사슬분석. ISSUE PAPER 산업연구원. 2015; 서울대학교공과대학 축적의시간 서울 : 지식노마드.. 103) 서동혁 이항구 박훈 주대영 문혜선 이준 조용원. 가치사슬재편과융합화를통한제조업의新성

77 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 신산업정책을추진할때주의해야사항이있다. 첫째는이가치사슬의정점에있는다국적기업과정부의이해관계는다룰수있다. 특히고용과조세문제에서이윤을추구하는다국적기업과공정성과안정성을중시하는정부사이에갈등의소지가존재한다. 둘째는소득분배효과가균등하지않다는것이다. 이가치사슬의위로갈수록숙련기술자의소득이높아지는반면비숙련기술자의소득이낮아지는경향이있기때문이다. 따라서산업고도화가소득불평등을심화시킬수도있다. 마지막으로대외적취약성문제가있다. 가치사슬에통합될수록대외환경변화에더민감해지기쉽다. 2007년세계금융위기와같은경제적충격뿐만아니라 2011년일본의쓰나미와태국의홍수등과같은자연재해와같은대외충격은가치사슬을따러신속하게전파될수있다는점에서특히주의해야한다. 104) (3) 외교정책 군사적대립의고조는지역통상질서를불안정하게만들며불필요한무역분쟁을불러일으킬수있다. 무역의존도가 70% 가넘는우리나라에게통상갈등은막대한경제적피해를줄수있기때문에, 외교적문제가무역에미치는영향을최소화할수있도록노력해야한다. 105) 차기정부의경제통상정책에가장큰영향을미치는외교문제는미국과중국과연관되어있다. 트럼프행정부는보호주의적통상압력을행사하고있으며한미 FTA의재협상을요구하고있다. 중국은무역보복을통해사드배치결정의번복을추구하고있다. 이두가지문제들은서로다른차원에서기인하기때문에동시에해결할수있는외교적수단은없다. 따라서차기정부는이문제들로인한피해를최소화하기위한다양한방법을모색해야한다. 미국에대해서는한미 FTA 재협상일정을최대한늦춰달라고요구할필요가있다. 현재미국의우선순위에서우리나라는중국, 독일, 멕시코뒤에있는것으로보인다. 2007년 FTA 협상이보여주듯, 미국과재협상은국내정치적으로상당한논란을일으킬가능성이매우높다. 차기정부가출범하자마자정치적부담이큰문제 장전략 연구보고서 산업연구원. 2014; 정성훈. 글로벌가치사슬의관점에서본한국의산업및무역정책 KDI 정책연구시리즈 No ; 노원종 고양중 강태헌. 한 중경쟁력분석및향후대응방향. BOK 이슈노트 호. 2016; 박승록 최두열 함선미. 부가가치기준통계를활용한통상정책추진방안 정책연구사업연구결과보고서. 산업통상자원부 ) 최낙균 김영귀. 동아시아의가치사슬구조와역내국간 FTA의경제적효과분석 연구보고서 대외경제정책연구원. 2013; 김재덕 홍성욱 김바우 강두용 김혁중. 국제가치사슬구조에서본산업별경쟁력분석및정책과제 연구보고서 산업연구원 ) 무역의존도의증가가군사적충돌가능성을낮춘다는의견도있다. Richard Katz. Mutual Assured Production: Why Trade Will Limit Conflict Between China and Japan. Foreign Affairs

78 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 를해결하기어렵다는논리를통해미국을설득해볼수있을것이다. 미국시장에대한의존도가높은기업들 특히현대기아자동차, 삼성, LG 등 의대미투자를직간접적으로지원하는것도통상압력을낮추는데기여할것이다. 사드배치에대한정치적책임에서자유롭기때문에, 차기정부는중국과고위급협의를추진하는데유리한입장에있다. 협상의제는첨예하고대립하고있는무역보복보다는공통의이해관계가있는한중일 FTA 협상과통화스왑연장과같은문제들을먼저논의해야할것이다. 한중경제협력은대중수출뿐만아니라대북제재에대한중국의적극적참여를유도하는데도중요하기때문에, 중국을자극할수있는 WTO 제소와같은공세적방법보다는양자협의를통한해결이더효과적일것이다. (4) 정부조직개편 통상정책, 신산업정책, 외교정책을조율하기위해서는경제통상정책결정체계의재정비가불가피하다. 그영역과중요성이확대되었기때문에, 경제통상정책은 1994 년통상산업부, 1998년외교통상부의통상교섭본부 ( 장관급 ), 2013년산업통상자원부와같이한부처에서전담하기에어렵게되었다. 특히미국과중국의보호주의적압력이통상뿐만아니라환율등경제전반으로확산되면, 산업통상자원부만으로대응하기가어려운상황에도래할가능성이높다. 이런맥락에서트럼프행정부가백악관에신설한국가무역위원회 (National Trade Council) 를참고할필요가있다. 아직그업무와기능이정확하게확정되지않았지만, 국가무역위원회는상무부, 무역대표부 (USTR), 외국인투자위원회 (Committee on Foreign Investment in the United States: CFIUS) 등의유관기관들의정책조율을하는것으로알려졌다. 일본의아베내각도경제산업성과외무성과별로 TPP 협상을위한총리실산하에신설한태스크포스 (task force) 를통상협상전반을총괄하는범부처조직으로개편할예정이다. 106) 만약정부조직개편을한다면, 미국과같이경제통상정책전반을조정하는부서와정책을집행하는부서를구분하는것이필요하다. 그이유는전략적인판단은청와대나국무총리실에서전담하는것이바람직하기때문이다. 이렇게했을경우, 실무조직은정치적외풍으로부터차단되며조직개편의폭도최소화된다는장점이있다. 이런취지에서최근정부조직개편안에대통령직속통상담당기관으로 국제통상위원회, 또는국무총리실산하에 통상교섭본부 를신설하는방안이 106) 이승호. 트럼프 아베가이끄는통상전쟁, 한국은 1 급차관보담당. 중앙일보 (2017 년 2 월 6 일 )

79 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 검토되고있다. 이외에도대통령비서실에통상수석실을신설하자는제안도검토해볼수있다. 동시에경제통상외교의강화를위해외교부의조직도강화할필요가있다. 통상교섭본부가산업통상자원부로이관된이후외교부에경제통상정책과관련된업무는국제경제국, 양자경제외교국, 기후변화환경외교국, 개발협력국등으로분산되어있다. 경제통상정책의효율적집행을위해서는미국의국무부조직개편을참고할수있다. 힐러리클린턴 (Hilary Clinton) 장관재임시절인 2011년미국국무부는 안보는전쟁터뿐만아니라이사회와거래소에서도만들어진다 는인식하에수석경제학자 (chief economist) 직을신설하여경제통상외교의전반을기획하고자문하도록하였다. 107) 이사례를참고하여외교부에경제통상외교를전담하는제3차관또는수석경제학자를신설을고려해야한다. 107)

80 제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 [ 부록 ] 정책제언요약 목표정책대상주관부서 통상정책 자유무역질서 유지 메가 FTA 협상 한미 FTA 재협상 준비 TPP RCEP 일대일로 FTAAP 산업통상자원부 ( 기획재정부 / 외 교부 ) 신산업정책 제조업고도화 세계가치사슬에 서우월한위치 선점 첨단산업육성및 지원 (Industry 4.0) WTO 2.0 준비 산업통상자원부 ( 기획재정부 ) 외교정책 무역분쟁및보 복회피 경제 - 안보분리 안보문제의경제화억제 (THAAD) 대북경제제제관리 외교부 ( 기획재정부 / 국방부 / 통일부 ) 정부조직 개편 정책결정과정 의효율성제고 정책입안 / 조율과집행의구분 국제통상위원회 / 통상수석실 ( 통상교섭본부 ) 제3차관 / 수석경제학자 청와대 ( 국무총리실 ) 외교부

81 제 2 회의 국방 북핵 대북정책 사회 류길재 ( 북한대학원대학교 ) 발표 차기정부국방정책. 이대우 ( 세종연구소 ) 북핵대비안보태세와북핵문제해결방안. 홍현익 ( 세종연구소 ) 차기정부의대북정책방향 : 북핵위협관리와한반도문제의재한반도화. 정성장 ( 세종연구소 ) 토론 신범철 ( 한국국방연구원 ) 김열수 ( 성신여자대학교 ) 고유환 ( 동국대학교 ) 이윤걸 ( 세종연구소 )

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83 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 차기정부국방정책 이대우 ( 세종연구소 ) I. 서론 2016년말부터시작된소위 박근혜대통령탄핵정국 이 2017년 3월 10일 대통령파면 으로마무리됨에따라조기대통령선거를통해차기정부가 5월초출범한다. 따라서 5월초출범할차기정부의국방정책을논의해보는것은매우시급하고중요한작업이다. 박근혜정부는출범에즈음하여 튼튼한안보와지속가능한평화실현 이라는목표를설정하고이의실현을위한국방정책을발표하였다. 그러나정부출범직전인 2013년 2월 12일북한은제3차핵실험을실시하였고, 이로인해박근혜정부의국방정책은출범과함께조정이불가피하게되었다. 특히대북억제력강화차원에서박근혜정부는한국형미사일방어 (KAMD) 체계와선제공격을전제로한킬체인 (Kill Chain) 구축을선언하였다. 하지만북한의도발은이어졌고, 북한은 2016년 1월과 2 월각각행해진북한의제4차핵실험과장거리미사일 ( 광명성호 ) 실험발사를실시하였다. 이후국제사회의고강도대북경제제재가이행되는상황에서박근혜정부는새로운 2017~2021 국방중기계획 을발표하면서북한의비대칭위협에적극적으로대응했다. 하지만북한은 2016년 9월 9일제5차핵실험을실시함에따라우리정부는새로운대북대량응징보복체계구축을선언했고, 중국의반발로인하여결정을미루었던사드 (THAAD) 의한반도배치를결정했으며, 한미일 3국의대북정책공조를강화하는차원에서한일정보보호협정 (GSOMIA) 도체결하였다. 이런상황에서국제사회의예상을깨고도널드트럼프가미국제45대대통령을선출되었고, 그의안보정책은지난 70여년동안의국제질서를완전히바꿀수있어국제사회를긴장시키고있다. 이글에서는박근혜정부의국방정책을평가해보고, 트럼프행정부의대한반도정책을전망하고, 차기정부의국방정책과제를군사력증강, 한미동맹강화, 주변국과의안보협력증진, 선진국방문화등을중심으로도출해보고자한다

84 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 II. 박근혜정부의국방정책분석 1. 박근혜정부의국방정책 박근혜정부의국방정책은제18대대통령직인수위원회가 2013년 2월발표한 박근혜정부국정과제 에자세히기술되어있다. 박근혜정부는 행복한통일시대기반구축 이라는국정목표달성을위해 튼튼한안보와지속가능한평화실현 이라는전략을설정하고, 이를달성하기위해 7 가지의국정과제와 42개의세부정책을발표하였다. 1) 박근혜정부의국방정책기조는 1 확고한국방태세확립, 2 미래지향적자주국방역량강화, 3 한미군사동맹발전및국방외교협력강화, 4 남북관계변화에부합하는군사적조직및대비, 5 혁신적국방경영과방위산업활성화, 6 자랑스럽고보람있는군복무여건조성, 7 국민존중의국방정책추진등으로요약된다. 2) 이중에서도전방위국방태세확립, 미래지향적방위역량강화, 한미동맹발전및대외국방협력강화, 행복한선진국방환경조성을국방운영의 4대중점사업으로강조하고있다. 우선전방위국방태세확립을위해박근혜정부는완벽한대북군사대비태세구축, 능동적억제전략을통한적극적방위능력확보, 민 관 군 경통합방위및태러대비태세강화, 사이버전대응능력강화, 국가 국방위기관리태세강화등을강조하고있다. 기본적으로북한의국지전및전면전에대비해군사대비태세를완벽하게구축하여북한의도발징후를조기에식별하고선제공격을포함한단호한응징으로추가적인도발을분쇄할것을천명했다. 특히북한핵및미사일시설타격을위한통합체계구축, 즉 KAMD와 Kill-Chain 구축을강조하고있다. 한편초국가적안보위협인국제테러및사이버테러에적극적으로대응할것임을밝혔다. 둘째, 전략환경변화에부합하는미래지향적방위역량강화를위해국방개혁보안및발전, 적정수준의국방예산확보, 국방획득체계개선, 주요방위력개선사업의차질없는추진, 맞춤형확장억제능력강화, 북한의미사일위협대비타격능력증강및한국형방어체계구축, 국방우주력발전추진, 감시 정찰능력의단계적확대등을강조하였다. 셋째, 한미동맹발전을위해한미동맹을포괄적전략동맹으로심화 발전시키고주변국과의국방협력강화를강조하였다. 끝으로행복한선진국방환경조성을위해병사들과전역군인그리고국가유공자들의복지향상을위해노력했다. 2. 한반도및동아시아안보환경변화 1) 제 18 대대통령직인수위원회. 박근혜정부국정과제 ( ). 2) 국방부, 2016 국방백서, 국방부 ( )

85 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 박근혜정부출범당시동아시아및한반도안보환경은그리안정적이지못했다. 한반도에서는김정일사후등장한김정은이권력을공고화하면서핵무기및미사일개발에전력을기울이면서대남 대미도발을지속하고있으며, 서태평양에서는해양영유권분쟁으로인해미중및일중간의충돌가능성이고조되고있었다. 1) 북한위협현실화및고도화 앞서언급한바와같이, 박근혜정부출범직전북한은제3차핵실험을실시하였고, 이후북한의도발도다양한형태로진행되었다. 또한우리군이북한의군사적도발을저지하지못한사건도발생했다. 2013년북한은제3차핵실험을실시했고, 2014년에는북한무인기가청와대상공을비행하는사건이발생했고, 2015년에는북한의목함지뢰도발로우리군인명피해가발생했으며, 2016년북한은제4차및 5차핵실험을강행했고, SLBM 실험발사를포함해수십차례의미사일실험발사를실시했다. 이러한사건들은우리군의경계태세에문제가있음을드러냈으며, 한미연합방위에서의감시 정찰능력이시험받는계기가되었다. 더욱이북한이추진하고있는 핵의무기화 가우리생각보다빠르게진행되고있다. 북한의제4차핵실험과장거리미사일실험발사는북한의주장과는달리수소폭탄실험이아니었다고해도북한은핵무기보유에확실히다가서고있음을보여주었으며, 제5차핵실험은그어느때핵실험보다강력한폭발력을보여주었다. 특히많은학자들은북한이핵탄두소형화에성공했을것이라는조심스러운주장을제기하고있다. 장거리미사일실험발사도마찬가지로북한의주장대로라면미국본토를타격할수있는미사일기술을확보한것으로보인다. 하지만우리는이미북한의단거리및중거리탄도미사일에노출되어있다. 만일북한이핵탄두소형화에성공했다면, 우리국토는북한의핵공격위협에직접적으로노출되어있는것이다. 물론우리정부는국제사회와함께북한의핵프로그램을폐기시키기위해최선을다하고는있지만, 북한의핵위협을효과적으로통제하고억제하지못할경우남북관계주도권은북한으로넘어가고, 북한의도발악순환을차단하기는어려운상황이전개되고있다. 2) 일중및미중관계악화 동중국해에서는중국과일본이센카쿠열도영유권을놓고군사적긴장을고조되고있은상황에서미국이센카쿠열도는미일동맹이적용되는지역이라선언하면서중국과의긴장을더욱고조시키고있었다. 일본은센카쿠열도의 실효적지배 를강화하기위한정책을실행에옮기고있으며, 중국은센카쿠열도에많은감시자산을파견하고있다. 또한중국에대한일본의군사적열세를만회하는차원에서일본은미일동맹의강화를선택했고, 동시에일본을 전쟁을할수있는나라 로

86 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 변화시키기위해 집단적자위권 행사를인정하였고, 평화헌법이라고불리는일본헌법 ( 제9조 ) 개정에나서고있다. 즉일본은 자위권 확보라는명분을내세우고는있으나, 유사시중국에게최대한의타격을입히기위해군사력증강과미일동맹강화에박차를가하고있다. 미국은일본아베총리의역사인식에대해우려를표명하고는있으나, 일본의 집단적자위권용인 과 미일방위협력지침개정 을통해미국의후방을확실하게지원하겠다는일본의국방정책을지지하고있다. 하지만미일동맹강화에대응하여중국과러시아는잦은정상회담을통해양국관계를준동맹관계라할수있는정도로발전시켰으며, 대규모의해상연합훈련을두차례나실시하는등군사협력을강화하고있다. 이러한이유로신냉전체제가구축되고있다는주장도설득력을얻고있다. 한편남중국해에서의미중갈등은중국의인공섬건설과인공섬의군사기지화로급격하게고조되고있다. 중국이언제부터남중국해에서인공섬조성을시작했는지는정확히밝혀지지않았지만, 2014년 5월필리핀이중국의인공섬건설에대해항의하면서국제사회의이슈로등장하였고, 3) 2016년 7월 12일헤이그상설중재재판소 (PCA, Permanent Court of Arbitration) 는중국이주장하는남해구단선은역사적 법적근거가없으며, 남사군도의모든해양지형은섬이아닌암초 (ROCK) 또는간조노출지 (Low-Tide Elevation) 이며, 남사군도해역에서필리핀의어로작업을방해하는것은유엔해양법이위배된다는판정을내림으로써필리핀 ( 미국 ) 의손을들어주었다. 4) 하지만중국은 PCA 판정에강력하게반발하면서남중국해에서무력시위를이어가고있다. 5) 문제는미국이이러한중국의행동을억제할방법이무력사용외에는없다는것이다. 따라서향후남중국해및서태평양해역에서의미중갈등이어떠한방향으로전개될지가늠할수없는상황이되었다. 결과적으로 PCA 판정은남중국해분쟁에대한우리의입장을표명하는데에도움을주었지만, 미중갈등이라는전략적위협이한반도에미칠부정적영향에대비해야한다는과제를안게되었다. 3. 국방정책강화 이러한한반도및동아시아안보환경변화에따라박근혜정부도국방정책을강 화하였다. 박근혜정부는출범직후한국형미사일방어체계및킬체인구축을선언 하였고, 2016 년북한의 5 차핵실험직후에는대량응징보복체계 (KMPR) 구축을발표 함으로써북한의핵과미사일위협을효과적으로억제하고대응하는것은물론이 에필요한능력을확보하기위해 한국형 3 축체계 를구축하고있다. 6) 한국형미사 일방어체계구축은 2000 년대초부터북한의핵미사일을효과적으로방어할수있는 3) 언론보도에의하면, 2013 년 10 월경부터중국은자국이실효적으로지배하고있는남중국해 7 개섬들에대한확장공사를시작했으며, 중국외교부는 2015 년 4 월공식적으로남중국해인공섬건설현황을설명했다. 4) Permanent Court of Arbitration, The South China Sea Arbitration Award of 12 July 2016, PCA Case No (2016) 참조. 5) 이창위. 남중국해분쟁과한국의대응전략. 세종연구소정세토론회발표자료 (2016). 6) 국방부, 국방백서 (2016), pp

87 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 체계구축과관련해우리군내에서논의되어온것으로, 조기경보체계, 지휘통제체계, 요격체계로구성되어있다. 발사된적의미사일을탄도탄조기경보레이더와이지스레이더가탐지하고, 탐지된정보를작전통제소에서분석하여요격포대에전달하면, 요격포대는미사일을추적하여요격하는체계이다. 킬체인은북한의핵미사일공격을사전에탐지하여표적을식별한후, ( 선제 ) 공격을결심하고타격한다는것이다. 대량응징보복은북한의핵미사일공격이있을경우, 우리군은정밀타격이가능한미사일전력과특수작전부대를운용하여북한의전쟁지도부는물론북한군지휘부를직접겨냥하여대규모의보복을실행하겠다는개념이다. 동시에국방정책강화차원에서박근혜정부는 2016년 3월 30일미래국방발전의청사진이라할수있는 2017~2021 국방중기계획 을발표했다. 7) 이는한층강화된국방정책으로향후 4년동안북한의핵및미사일등도발위협이증가하고, 병력감축과부대개편등으로첨단전력수요가증가하고, 전시작전통제권전환을위한방위역량강화가필요하다는판단하에작성되었다. 그리고병사들의복지를향상하고증원이예상되는간부등병력유지비용이증가되고, 첨단장비운영이확대됨에따라군수지원요소도증대될것도감안하여작성된계획이다. 국가예산이라는한정된자원에서적정한국방예산확보에는어려움은있을것이나, 향후 5년동안 226조5천억원을사용하여방위태세를강화하겠다는것이다. 국방부는전력증강의최우선과제로 KAMD와 Kill-Chain의전력화를앞당기는데초점을맞추고있다. 킬체인구축과관련하여중 고고도무인정찰기와타우루스도입, 패트리어트성능개량등이조기에이루어질것임을강조했다. 한편적의변전소및전력망파괴를위한탄소섬유탄을개발하기로했다. KAMD 구축과관련하여북한전역에서발사되는탄도미사일과잠수함발사탄도미사일에대한탐지능력을강화하는차원에서백두체계능력보강, 페트리어트요격미사일개량등에예산을투입하고, 특히 SLBM 탐지능력강화를위해탄도탄조기경보레이더도입을결정하였고, 북한잠수함전력을무력화시키기위해잠수함전단을추가로설립하기로결정하였다. 그리고최근북한이개발한약 300문의 300mm 장사정포파괴를위해전술지대지미사일과 230mm 다련장포등을전력화하고, 2014년한국방공망을흔들었던소형무인기를탐지할수있는국지방공레이더를도입하고, 2015년문제가되었던북한의목함지뢰를탐지할수있는지뢰탐지기를도입하여북한의은밀한침투및기습에대배하도록하였다. 특히북한의장사정포파괴를위해유도 (GPS) 장치가탑재된전술지대지탄도미사일을발사해북한의장사정포가배치된갱도들을개전초기에파괴한다는계획도발표되었다. 미국의군사용 GPS가탑재된이전술지대유도무기의실험발사는이이수차례이루어졌으며, 2018년말개발을완료하고 2019년실전에배치될예정이다. 한편북방한계선 (NLL) 도발및도서기습상륙에대비하여신형고속정 ( 검독수리 7) 국방부, 미래국방발전의청사진 17~ 21 국방중기계획발표, 국방부보도자료 ( )

88 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 -B) 와 2.75인치유도로켓을전력화하기로했고, 해군의수중작전능력을강화하기위해울산급호위함, 3천톤급잠수함을전력화하고, 상륙작전능력향상을위해대형수송함과상륙함을추가로건조하기로했다. 한편북한주요시설물타격을위해 F-35A와공중급유기를전력화하기로했다. 물론공중전력우세를확보하기위해기존 KF-16의성능을개량하고한국현전투기개발에도박차를가하기로했다. 나아가자주적방위역량강화를위해신무기개발에도많은재원을투입하기로했다. 특히한국형전투기, 3천톤급잠수함, 소형무장헬기개발을위해투자하기로결정했다. 이와는별도로국방부는북한의고조되는위협에맞서예비전력을강화하기위해예비군동원사령부를창설하고, 동원훈련연차는줄이는대신훈련을강화하는방안을검토하기시작했다. 그리고여군숫자가만명을돌파하는등역할이증대되면서제대여군을예비전력에포함시키는방안도검토하고있다. 이는북한의예비전력에비해월등히열세에있는우리의예비전력강화를위해서는늦은감이있으나다행스러운결정이며, 병역자원이감소하는데따른불가피한조치라고판단된다. 한편박근혜정부는미국과의협력을통해북한과의전면전은물론국지전과특히대량살상무기 (CBRN) 위협에대응할수있도록설계된 작전계획 5015 확정하였다. 작전계획 5015에포함되어있는 4D 작전 의핵심은북한의핵과생 화학탄두미사일에대한방어계획으로, 북한미사일위협을탐지하고 (Detect), 교란시키며 (Disrupt), 파괴함으로써 (Destroy), 한국을방어 (Defense) 한다는것으로, 우리군과주한미군이보유하고있는모든감시 정찰자산 ( 군사위성, 이지스함등 ) 으로북한군의탄도미사일동향을파악하고, 양국군이보유한정밀타격무기로미사일을운용하는북한의지휘및지원시설파괴하여미사일전력을교란시키며, 동시에타격대상으로북한의핵미사일기지, 지상발사대, 이동식발사대, SLBM탑재잠수함등을설정하여파괴함으로써한국의피해를최소화하기위한방어작전을수행한다는것이다. 물론이작전개념은대북선제공격가능성을열어둔것으로, 북한을자극할수있다는우려도있으나, 북한이핵미사일공격징후가포착되면미리군사적으로대응해피해를예방하는것은자위권차원에서필요하다고판단된다. 끝으로박근혜정부는 2016년 7월한반도사드 (THAAD) 배치를전격적으로발표하였다. 2014년 5월미국이한국에고고도미사일방어체계 (THAAD) 배치를검토하고있다는보도가나온후중국이한반도사드배치가동북아에서의군사적균형을해칠수있다는이유로극렬히반대하여우리정부는중국과의관계를고려하여결정을미루어왔다. 하지만우리정부의사드배치결정은한반도안보확보를위한결정이었고, 미국과의관계도고려된결정이었다고판단된다. 물론이로인해중국의대한국경제보복이강화되고한중관계가매우불편한관계가되었지만, 북한의미사일을억제하기위해서는올바른판단이었다고분석된다

89 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 III. 차기정부의국방정책과제 북한의위협과미중갈등이고조되고, 사드배치결정으로인해한중관계마저악화된상황에서차기정부의국방정책은 한국형 3축체계 완성에초점을맞추어야하며, 불확실성 으로요약되는트럼프행정부의대한반도정책과대중국정책변화를예의주시하며변화하는동아시아안보정세에부합되는대응책을마련하는데총력을기울여야할것이다. 1. 안보환경전망 (2017 년 ~2022 년 ) 2017년 5월부터 2022년 5월까지국정을이끌어갈차기정부임기중의한반도및동아시아안보환경은더욱불안정해질것으로전망된다. 북한의대남위협은현실화될것이고, 미중갈등과중일갈등에서비롯되는전략적위협도증가할것이기때문이다. 물론트럼프행정부의대한반도정책및대중국정책이어떠한방향으로수립될것이냐도안보정세에큰영향을미칠것이다. 1) 북한위협현실화 우선북한의위협이최고조에이를것으로전망된다. 북한의제4차핵실험이후북한은국제사회의강력한제재에대해핵무기와미사일고도화를다짐함으로써극렬히저항하고있으며, 이는유엔의대북제재가해제될때까지지속될것이기때문이다. 김정은정권은 2016년 5월 6~9일제7차당대회를통해핵 경제병진정책을중단할의지가전혀없음을밝혔으며, 8) 5차례의핵실험을통해핵무기소형화에성공했을것으로추정되며, SLBM을차기정부임기중실전에배치할수있을것으로예측된다. 게다가북한은한반도유사시미국의한국지원을억제하기위해주일미군기지는물론미국의괌기지를타격할수있는사거리 3,000km로추정되는무수단미사일을실전에배치한것으로추정된다. 한편당대회이후북한은한국에대해서는대화제의등을통해평화공세를피면서중국과의관계개선을통해국제적제재국면을피하려하고있다. 9) 요컨대북한은국제사회의제재에도불구하고핵무기를포기할의지가없음을주장하면서핵보유국지위를갖고미국과의협상을요구하고있다. 국제사회의대북제재에반발하여북한의반발은점점강해질것으로예상되지만, 8) 당대회결정서에서 공화국은책임있는핵보유국으로서침략적인적대세력이핵으로우리의자주권을침해하지않는한먼저핵무기를사용하지않을것 이며 핵전파방지의무를성실히이행하고세계의비핵화를실현하기위해노력할것 임을밝혔으며, 핵의고도화를위해핵탄두의소형화와경량화를지속적으로추구할것을선언했다. 9) 중국에김정은정권실세중하나인리수용을파견하여시진핑주석에게김정은구두친서를전달하면서대북제재국면전환을추진하고있다

90 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 북한이대량살상무기프로그램을포기하지않는한국제사회의대북경제제재는더욱강화될것으로예상된다. 트럼프행정부도북한위협에대한대응을 ISIS 척결다음순위로보고있다. 민주당의원들도이부분을강조하고있다. 현시점에서미국은북한제재에전념할뜻을밝힌것으로분석된다. 우리정부는 2017년 G20 정상회의와뮌헨안보회의에서북한의핵무기추구를비난하고대북제재강화를주장했다. 중국도적어도유엔안보리가요구하는수준의대북제재는실행하고있다. 중국은미국과패권을다투는국가로서국제사회비난을피하기위해유엔결의안에따를수밖에없을것이며, 북한을버리지는않을것이나이기회에북한을길들이려하고있기때문이라판단된다. 우리정부도 북한비핵화를의제로하는회담 에북한이응할때까지국제사회의대북제재동참을위한외교적노력을배가할것이기에북한의위협은증가할것이다. 하지만북한이비핵화를위한협상에참여할가능성도배제할수도없다. 국제사회의대북제재가효과를나타나는시점에서북한은 핵폐기 는아니라도 핵동결 을논의하는회담에참여할가능성이있다. 이럴경우차기정부출범때북한의안보위협은어느정도약화될가능성이있다. 물론북한의외교행태를볼때, 북한은협상장에나오더라도쉽게비핵화를약속하지는않을것이며, 비핵화에대한엄청난대가를제시하면서협상기간을최대한길게만들가능성이높다. 물론북한은자신의의지를관철시키지못할경우언제든지도발을다시시작할것이다. 아울러북한이더이상의핵실험과장거리미사일실험발사를하지않겠다고약속한다해도현재보유하고있는핵무기와미사일을포기하지않을가능성이높은상황에서북한의단거리미사일에노출되어있는우리로서는이에대비하지않을수없다. 2) 전략적위협증대 한편글로벌차원에서미중간이패권경쟁은지속될것이고, 우리는외교선택의딜레마에빠질것이다. 미국국가정보위원회 (NIC) 가 2012년발간한 Global Trends 2030에의하면, 2030년에서 2035년사이중국이국력지수에서미국을앞서는것으로예측했다. 10) 물론이러한지수를가지고미국의패권이중국에게전이된다는것을의미하지는않는다고판단된다. 그럼에도 NCI 자료, 즉전통적힙의요소 -GDP, 인구, 군사비, 기술수준 - 등을종합해산출한국력지수를비교해보았을때, 적어도차기정부집권기간중에는미국의국력지수가중국보다앞설것으로예측했다. 또한 21세기새로운국력의원천으로간주되는보건, 교육, 거버넌스등을포함한국력지수에서도같은기간동안미국이중국을앞서는것으로예측했다. 즉차기정부임기중에는미중간의진정한힘의전이 (power transition) 는발생하지않는다는얘기다. 이는미국과중국사이의대규모의전쟁이발생할가능성이희박하다는얘기 10) U.S. National Intelligence Council. Global Trends 2030: Alternative Worlds, nic/globaltrends (2012)

91 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 와같다. 물론미중간의힘의전이가발생한다고해도대규모의전쟁은일어나지않을것이다. 그이유는군사적으로중국이미국의상대가되지않기때문이다. 게다가 동맹 (alliance) 이라는요소를고려하면미국의동맹국인 NATO, 일본, 한국의통합군사력은중국이영원히넘을수없을것으로분석된다. 11) 문제는미국이중국의세력확장을어디까지용인하느냐에달려있다. 중국의세력확장을위한공세적행위가미국이생각하는선을넘으면오히려미국이이문제를군사적으로해결할가능성을완전히배제하기는어렵다고판단된다. 비록미국이아직까지중국의세력확장에대한레드라인을밝히지않고있으나, 중국은미국의군사적반발을초래할수있는행위는자제할것으로분석된다. 그렇다고이것이미중갈등완화를의미하는것은아니다. 다만군사적출동까지가지않을것이라는말이다. 2016년 6월 6일베이징에서개최된미중전략경제대화에서드러난양국의현안은크게세가지로분류된다. 12) 미중양국은북핵문제및사드배치문제, 남중국해문제, 경제통상문제로대립하고있다. 우리의관심은북한문제와사드배치이지만, 미중패권경쟁의최전방은남중국해이다. 물론앞서언급한 PCA 판정이미국의주장과일치하고있으나, 중국은남중국해영유권주장과인공섬건설및군사기지화그리고 EEZ에서의타국군사정보수집활동을반대하는주장도멈추지않을것으로예상된다. 이는남중국해전체를자국의영향력하에둠으로써해양자원을독점하고, 미국군사력을중국본토에서 EEZ(200해리 ) 밖으로후퇴시키는효과가있기때문이다. 하지만미국은중국의주장을일축하고현행국제해양법준수를촉구하고있다. 존케리미국국무장관은 2016년 5월 24일 중국이국제규범에의해움직이는한, 우리는중국에초점을맞추지않을것 이라며 미국은국제규범에근거항행의자유와행동강령, 평화적해결, 외교적과정을추구해왔으며이것은냉전이후시기를관통해온미국정책의상징 이라언급했다. 13) 이는중국이국제규범 ( 유엔해양법 ) 을준수하면미국과의갈등이해소됨을의미하는것으로분석된다. 하지만최근트럼프대통령의경고에도불구하고중국은남중국해인공섬에이미미사일기지를건설하였다. 특히틸러슨국무장관은그의인준청문회에서인공섬에중국의접근을막을수있다는견해를피력한것과관련해남중국해에서의미중간군사적충돌도배제할수없는상황이전개되고있다. 따라서한반도는물론서태평양해역의안보정세는한치앞을내다볼수없을정도로불확실하다. 3) 트럼프행정부출범 미국시간으로 2016 년 11 월 7 일, 미국은물론전세계의예상을뒤엎고공화당의 11) 이대우, 2020 년안보환경전망 : 세력전이이론에서본패권경쟁, 이상현편, 한국의국가전략 2020: 외교 안보, 세종연구소 (2004). 12) 동아일보, ) 연합뉴스,

92 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 트럼프 (Donald John Trump) 후보가제45대대통령으로선출되었다. 트럼프후보는실제총득표에서는민주당힐러리후보보다약 140만표를적게얻었으나, 미국의독특한대통령선거방식으로인해선거인단 306명을확보하여대통령에당선되었다. 그는 미국우선주의 (America First) 에입각해 미국을다시위대하게 (Make America Great Again) 라는슬로건을내걸고, 국제사회분쟁에개입을자제하겠다는신고립주의와보호무역주의를강조함으로써제2차세계대전이후미국주도로구축해온국제질서를스스로해체할것같은자극적이며과격하고극단적인언행으로국제사회를당혹시키고있다. 14) 요컨대, 트럼프행정부의외교안보정책은 1980년대레이건대통령이강조했던 힘에의한평화 (Peace Through Strength) 를바탕으로네오콘이중심에서있던부시대통령의 일방주의 (Unilateralism) 정책과유사할것으로전망되었다. 하지만트럼프정부는출범직후부터미국사회의거센반발로인해정부주요보직자들을확정하지못하고있다. 특히북핵문제와한미동맹그리고대중 / 대일정책등동아시아관련주요현안에대한 1차적판단을핵심보직중백악관아시아담당선임보좌관만선임되도, 국무부의동아태담당차관보와국방부아태차관보는아직결정되지않았다. 결국미국의아태정책이아직까지수립되지않았음을보여주는것으로 2017년중반이후에나인선이완료되고구체적인정책이발표될것으로전망된다. 현재우리는트럼프대통령과틸러슨국무장관그리고매티스국방장관의한반도관련언급을통해대한반도정책을전망할따름이다. 이들의대한국정책은원론적인것으로 한미동맹은매우중요한동맹이고, 미국의대한국안보공약은지속되고강화될것이다 정도이다. 반면미국은한국에방위비분담증액을강력하게요구하고있어 2018년방위비협상에서치열한논쟁이예상된다. 한편트럼프행정부출범을전후해북한은장거리미사일실험발사를강행함으로써미국을자극했고, 트럼프정부는즉각적으로대북정책재조정에착수했다. 물론트럼프정부의대북정책은대북선제공격을포함해김정은정권교체까지를고려하여수립되고있다. 한편트럼프대통령은중국에대한도발적인언급을서슴치않음에따라미중갈등은최고조에이르렀다. 예를들면, 트럼프대통령은오바마대통령의아태재균형정책자체를비판한것은아니지만, 그실행에있어매우어정쩡한모습을보여주었다고비판했다. 즉트럼프행정부는강력한군사력을바탕으로중국의공세적해양정책을억제하겠다는의지를표명한것으로, 중국의반발이강경할경우동아시아에서미중간의군사적긴장은고조될가능성이높다. 2. 국방정책과제 앞서언급한바와같이, 박근혜정부는이미북한위협을억제하고북한도발을격 퇴하기위한국방정책을수립하고실행에옮기고있었다. 특히박근혜정부는확고 14) 이대우, 트럼프행정부의한반도정책전망, 세종 정책브리핑 ( )

93 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 한국방태세확립과전략환경변화에부합하는미래지향적방위역량강화를위한중장기적국방정책을추진하고있으며, 이러한정책들은차기정부임기중에완수되는것으로계획되어있다. 따라서차기정부는박근혜정부가추진중인국방정책을보완 / 강화하고조기달성을위해노력해야한다고판단된다. 물론급변하는동아시아안보정세빠르게대응할준비도필수적이다. 이번절에서는차기정부의국방정책과제를크게네가지 군사력증강, 한미동맹강화, 주변국 ( 특히일본 ) 과의군사협력증진, 국방환경개선 - 로분류하여제안하고자한다. 1) 군사력증강 2017 년 2 월발간된 Military Balance 에의하면, 인구수나경제력그리고국방예 산등을비교할때한국은북한을압도하고있으며, 재래식군사력에있어서도우 리군이수적열세를극복하기에충분한첨단전력을보유하고있는것으로평가할 수있다. 15) 따라서차기정부의군사력증강의핵심은한국형 3 축체계를조기에완 성시키는것이다. 이러한정책의성패는북한의핵미사일의움직임을신속하고정 확하게파악하기위한감시 정찰자산확보와이들을파괴할수있는정밀타격능 력확보이다. 현재우리군이보유하고있는다목적인공위성 ( 아리랑 ), 금강및백두정찰기등 과같은감시 정찰자산으로는북한의장사정포및단거리미사일발사에대한징 후파악, 특히이동식발사대를탐지하고추적하기는어렵다. 박근혜정부는우리군 의감시 정찰자산을확보하기위한예산을이미국방예산에포함시켰다. 그결과 2018 년부터 2020 년까지고고도무인정찰기 (HUAV) 인 글로벌호크 4 대가전력화된 다. 또한 2015 년방위사업추진위원회에서군정찰위성확보사업 (425 사업 ) 기본전략 수정안을의결했으며, 2016 년하반기중으로계약을맺고사업을본격적으로추진 할계획이다. 정찰위성은우리군이북한의핵 미사일위협에대비해구축중인 ' 킬체인 ' 과한국형미사일방어체계 (KAMD) 의핵심탐지자산이다. 수정안에의하면, 2020 년대초반부터순차적으로군정찰위성 5 기를전력화하여북한지역을하루 2~3 시간마다감시할수있는능력을확보한다는것이다. 16) 차기정부는감시정찰자산 확보시기를앞당기는데전력을기울여야하며, 확보까지의공백을메우기위해프 랑스또는이스라엘의군사위성임대를추진해야한다. 정밀타격능력은두분야, 즉북한의핵미사일을요격하는능력과북한의주요군 사시설물을파괴하는능력이동시에강화되어야한다. 우선북한핵미사일의비행 궤적은부스트단계 (boost stage), 상승단계 (ascent stage), 중간경로단계 (midcourse 15) 한국의인구는북한의두배이고, 국내총생산 (GDP) 은 45 배가넘으며, 일인당 GDP 도 22 배로북한을압도한다 년한국의국방예산은 338 억달러로북한의 75 억달러보다 4.5 배많다. IISS, Military Balance (2017.2) 참조. 16) 우리군은 2020 년에 1 기, 2021 년에 2 기, 2022 년에 2 기등총 5 기가실전에배치되며, 해상도는 m 수준으로전해졌다. 5 기의정찰위성중 4 기는구름낀날씨에도관측이가능한고성능영상레이더 (SAR) 를탑재하며, 나머지 1 기에는전자광학 (EO) 및적외선장비 (IR) 감시장비가장착된다. 연합뉴스,

94 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 stage), 그리고종말단계 (terminal stage) 등으로구분된다. 상승및중간경로단계를합하여비행단계 (flight phase) 라고도부른다. 거리가짧은한반도의경우북한미사일을종말단계 ( 저고도 ) 에서격추해야한다. 현재우리군은종말단계하층방어를위해 PAC-2(15km) 와중거리지대공미사일 (M-SAM, 40km) 을보유하고있다. 박근혜정부는기존의패트리어트 (PAC-2) 는파편으로적미사일을요격하는형태였지만, 성능개량사업을통해직접타격하는 PAC-3를 2020년이전에수입한다는계획이지만차기정부는도입시기를앞당길필요가있다. 또한북한의미사일을중고도 (60km) 에서요격할수있는장거리지대공미사일 (L-SAM) 은개발중에있으며, 고고도에서미사일을요격할수있는주한미군의 THAAD 체계 (150km) 가구축되고있다. 차기정부는 M-SAM( 철매 II) 성능개량은물론 L-SAM 개발을임기중에완성하고, 우리군이직접운용하는 THAAD 포대를추가적으로도입하여한국형미사일방어체계를완성해야한다. 또한우리군이보유하고있는이지스함에는북한의미사일발사를탐지할수있는시스템만갖추고있지, 이를요격할수있는무기체계는없다. 차기정부는 SM-3를도입하여북한이우리를향해발사한미사일을요격할수있는체계를갖추어야한다. 17) 나아가차기정부는한국의미국미사일방어사업동참도적극적으로고려해야한다. 한편정밀타격능력강화와관련하여박근혜정부는북한의도발원점을포함한주요군사시설물을선제타격하는 킬체인 (kill chain) 전력의핵심자산이라할수있는타우르스 260(170발 + 90발 ) 여발을 2018년상반기실전에배치할것임을밝혔다. 우리공군의 F-15K에장착될타우러스는 GPS를이용해 500Km까지떨어진적시설을타격할수있는미사일이다. 차기정부는예산확보를통해타우르스도입량을약 400발까지늘일필요가있다. 또한우리공군은 SLAM-ER, AGM-142, JDAM, GUB-24, Bunker-Buster 등정밀유도무기를보유하고있으나충분한양의유도무기는확보되지않다는평가가지배적이다. 역시유도무기수량확보가이루어져야한다. 더욱중요한정책은상기미사일과정밀유도무기를은밀하게발사할수있는 F-35의도입을앞당기고도입대수를늘이는방안을모색해야한다. 나아가우리육군은 ATACMS( 사거리 300km), 현무-2 탄도미사일 ( 사거리 3~500km), 현무-3 순항미사일 ( 사거리 1,500km) 등지대지미사일을보유하고있다. 2012년한미미사일협정개정으로인해우리군은북한전역을타격할수있는탄도미사일을개발할수있게되었다. 북한전역을정밀하게타격할수있는새로운탄도미사일개발은물론수량확보에도적극적으로나서야한다. 북한은차기정부임기중잠수함발사탄도미사일을전력화할수있을것으로예상된다. 따라서우리해군은북한잠수함전력에대응할수있는전력을갖추어야 17) 북한의미사일을종말단계에서요격하기위해서는이지스함에탑재된유효고도 150km( 상층방어 ) 의 SM-3 요격미사일과 THAAD 미사일이필요하고, 종말단계하층방어를위해서는유효고도 15~20km 의 PAC-3 가필요하다. 김태우, 사드 (THAAD) 배치와한미및한중관계전망, JPI 정책포럼 No , 제주평화연구원 (2015)

95 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 한다. 이에대한대비차원에서우리해군이잠수함전력을강화해야한다. 북한잠수함이남하는길목을차단하여격퇴시킬수있을정도의전력을확보해야한다. 해군은 2020년부터 장보고-Ⅲ 전력화에착수, 1992년부터배치된 209급 (1천200t 급 ) 잠수함을대체할계획이다. 2014년건조를시작한 장보고-Ⅲ 배치 (Batch)-1 은 3000톤급잠수함의첫번째버전에해당하는것으로, 2020년부터 2024년까지총 3척이더건조될예정이다. 18) 차기정부는장보고급잠수함실전배치시기를앞당겨야한다. 한편북한의잠수함전력에대응하기위해국내에서는핵잠수함필요성에대한목소리가높아지고있다. 하지만현재한국의잠수함전력이북한에비해열세인것은분명하지만, 핵잠수함건조는시기상조인것으로의견이모아지고있다. 따라서차기정부는핵잠수함보다는 3000톤급잠수함수량확보에전력할필요가있다. 이외에도차기정부는북한의 20만특수전부대에대응하기위해현재약 2만명인우리의특수전부대를대폭강화해야하며, 북한의사이버테러를저지하는부대를창설할필요가있으며, 19) 전략사령부를신설하여북한의도발위협전반에대해대응할수있는역량을키워나가야할것이다. 특히북한지도부를와해하기위해마련한 참수작전 성공을위해참수작전전담부대편성은물론이들을적진깊숙이침투시킬수있는수송기확보도차기정부의과제이다. 2) 한미동맹강화 앞서살펴본바와같이한국형 3 축체제가완성되려면최소 5 년은소요될것으로 예상된다. 이 5 년동안북한의핵무기및미사일위협에대응하기위해서는한미동 맹강화외에는방법이없다고판단된다. 우선적으로한미동맹강화를위한구체적 방안이마련되어야한다. 외교는 주고받는것 이라판단된다. 아무리동맹이라고 는해도우리는미국에게아무것도양보하지않고한반도유사시최대지원을바 랄수는없다. 동맹국인미국의세계전략을이해하고, 한미동맹의협력및활동범 위를확대해야한다. 한국의경제력을감안하면더이상의안보무임승차는불가능 하다고판단된다. 물론적게주고많이받아오는것이최선이라판단되지만, 포괄적 전략동맹에걸맞은협력을해야한다. 특히트럼프대통령은주한미군준둔경비의 100% 분담을요구하고있다. 물론한미간의방위비분담협상은 2018 년시작되지 만, 여는미국대통령에비해 공정성 (fairness) 을유달리강조하는트럼프대통령 18) 이잠수함에는순항미사일을발사할수있는 6 개의수직발사관이장착된다 년부터는배치 -1 보다수중작전과무장능력이향상된배치 -Ⅱ 3 척도건조된다. 배치 -Ⅱ 는수직발사관이 10 개로늘어난다. 지난 5 월건조를맡게될 1 순위협상대상업체로대우조선해양이선정됐다. 나머지 3 척 ( 배치 -Ⅲ) 의건조계획은수립되지않았다. 서울경제, ) 북한군총참모부에는지휘자동화국을, 그리고각군단들에는전자전연구소를신설하고각종전자전전법들을연구해오고있다. 이들은남한의 GPS 나군사통신시스템을교란하는작업을진행하고있으며, 정부기관및주요금융권등의전산망에사이버테러를가하고있다. 유동렬, 북한의대남사이버위협실태와대책 국가안보전략연구소학술회의에서발표된논문참조 ; 신충근 이상진 북한의대남사이버테러전략분석및대응방안에관한고찰. 경찰학연구. 제 13 권제 4 호 ( 통권제 36 호 ) 참조

96 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 설득을위한철저한준비가필요하다. 즉지금까지의방위비분담계산법을수정하 여, 즉일본의방위비분담협상을참고하여분담액에포함시켜야할항목을새롭게 추가함으로써과도한증액을막아야한다. 아울러한미동맹은포괄적안보동맹이기 때문에국제문제해결을위한동맹국미국주도의연합작전또는대테러전에적극 적으로동참해야한다. 둘째, 2015 년기존의확장억제정책위원회 (EDPC) 와미사일대응능력위원회 (CMCC) 를 통합해출범한한미억제전략위원회 (DSC) 를강화해야한다. DSC 의주요임무는미 국확장억제정책의핵심인핵우산과재래식타격능력제공에대한실효성과지속성 을보장하고강화하는것이다. 특히미국이한반도유사시제공하는확장억제전력 을구체화 명문화해야한다. 한반도유사시전개될미국의전략자산운용계획도 확실하게수립해야한다. 동시에차기정부는미국의 B-52, B-1, B-2 전략폭격기, 핵추진잠수함, F-22, 해상사전배치선단 (MPSS), 핵추진항공모함의한반도순환또 는상시배치를논의할필요가있다. 한반도의안보확보는물론한국에서일고있는 핵개발논란을잠재울수있기때문이다. 20) 우리의요구를관철시키는차원에서방 위비분담을증액하는것도한방법이라판단된다. 셋째, 비록국내에서사두배치에대한반대가존재하고, 중국의경제보복이가중 되고는있으나, 차기정부는주한미군의사드배치를적극적으로지원해야한다. 일단 동맹국이미국은한국의사드배치를한미동맹의상징으로간주하고있다. 북한이라 는실질적위협에직면하고있는우리로서는북한의도발을억제하기위해미국의 지원이필요하다. 중국의보복은우리가극복해야할과제이지회피할문제는아니 라고판단된다. 넷째, 북한대량살상무기 (CBRN) 위협에대응할수있도록설계된작계 5015 에대 한지속적인보완 발전시키고 4D 작전이행지침 도보완 강화해야한다. 탐 지 (detect), 방어 (defense), 교란 (disrupt), 파괴 (destroy) 로요약되는 4D 작전개념은북 한이핵미사일공격징후가포착되면미리군사적으로대응해 ( 선제공격으로 ) 피해를 최소화한다는것으로북한의핵무기및미사일개발의지를무력화시키고도발을 억제하는가장유용한수단이라판단되기때문이다. 21) 다섯째, 차기정부임기중에 KAMD 와 Kill-Chain 이완성되면자연스럽게전작권전 환에대한논의가다시시작될것이다. 22) 전작권전환에대한압력이증가할가능 성에대비해전환과정구체화및한반도전구작전지휘구조및협조관계를세밀화 할필요가있다. 현재한미간에는전작권전환을위한세가지조건이있다. 전작 권전환이후한국군이연합방위능력을주도할수있는핵심군사능력을확보하는 것이다. 이때미국은보완능력및지속능력을제공한다. 그리고북한의핵미사일위 20) 이대우, 북한의 7 차당대회이후한국의외교전략, 국방대국가안전보장문제연구소와세종연구소가공동주최한학술회의 ( 동북아안보위기의진단과해법 ) 에서발표한발제문. 21) 이대우, 제 47 차한미 SCM: 4D 작전개념과신전략문서, 세종논평 no. 308 ( 세종연구소, ). 22) 정재욱, 전시작전권전환과한미동맹 : 유엔군사령부의역할정립을중심으로, JPI 정책포럼 No , 제주평화연구원 (2014) 참조

97 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 협에대해우리군은초기필수대응능력을구비해야한다. 미국은확장억제수단과전략자산을제공하기로되어있다. 끝으로, 안정적인전작권전환에부합하는한반도및지역의안보환경이관리되어야한다. 차기정부는상기조건을면밀히검토하여전작권전환에임해야하지만, 북한의위협이나날이노골화되고있는상황에서전작권전환이이루어져야하는가도고민할필요가있다. 여섯째, 중국에대한인식을둘러싼한미간의불일치를해소해야한다. 박근혜정부출범이후중국경도론이등장하였다. 물론미국은한중관계증진과한미동맹증진이제로섬게임이아니라는입장을견지하고는있으나, 또다른동맹국인일본의대중국인식과비교하여많은차이가있음은분명하다. 특히사드배치가언론을통해흘러나올때우리정부는중국을의식해다소모호한입장을견지했다. 그러나북한의핵실험이후중국의태도에실망한우리정부는입장을바꿔한반도사드배치를결정함으로써중국경도론을불식했고, 중국의보복에의연히대처하는모습은지속되어야한다. 3) 주변국과의안보협력 우리의대선결과에상관없이차기정부는일본과의안보협력을최대한강화해야한다고판단된다. 물론독도에대한우리의주권이훼손되지않고위안부할머니들이더이상상처받지않는범위내에서진행되어야한다. 현재우리군의가장시급한과제가북한의핵미사일움직임을신속하고정확하게파악하는것이라판단된다. 이런상황에서만만치않은대북정보력을가지고있는일본과의협력을거부하는것은우리안보확보에도움이되지않는다고판단된다. 일본은 6기의정찰위성을보유하고있어 24시간북한을감시할수있으며, 6척의이지스함을보유하고있어북한미사일발사를탐지하는데에도우리보다우위에있다. 특히일본은이러한위성들을활용하여북한전역의이동시발사차량 (TEL) 움직임을 24시간감시하고있다. 지난번북한이중거리미사일인무수단미사일을이동식발사대로실험발사했을때일본은이움직임을포착했으며, 북한의제5차핵실험도사전에인지한것으로알려지고있다. 아울러북한의잠수함을감시할수있는항공기 (ASW) 도 75대, 헬기도 85대보유하고있다. 한국은 ASW 항공기 16대와헬기 27대를보유하고있다. 23) 감시 정찰자산이많으면많을수록북한미사일움직임을더욱정확히파악할수있다. 현재한미일간의핵과미사일정보공유약정이체결되어있지만, 일본이수집한대북정보는미국을통해우리에게전달된다. 1초라도먼저북한움직임에대한정보를입수하기위해체결된일본과의군사정보보호협정 (GSOMIA, General Security of Military Information) 은유지되어야한다. 또한차기정부는한반도유사시보급을강화할수있도록한 일, 한 미 일상호군수지원협정 (ACSA, Acquisition 23) The International Institute for Strategic Studies, The Military Balance 2016, London; Routledge (2017)

98 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 and Cross-Servicing Agreement) 체결하여유사시를대비할필요가있다. 24) 나아가한 미 일 3국안보협력을강화해야한다. 중국이라는전략적위협과북한이라는현실적위협에효과적으로대처하기위해서는필수적안보협력이라판단된다. 현재 3국간에는 2008년부터시작된한미일 3국의국방부차관보급대화인 3자안보토의 (DTT, Defense Trilateral Talks) 와 2015년미국토니블링큰국무부부장관의제안으로시작된 3국외교차관협의회가진행중에있다. 향후이회들을심화 발전시켜장관급회의로격상시키고, 한 미 일 2+2회의를추진하고, 궁극적으로는한 미 일 3국정상회의제도화를적극적으로추진해야한다. 한편차기정부는한 미 중 3국안보협력체제구축을위해노력해야한다. 물론쉬운일은아니지만, 북한문제해결을위해핵심당사자이며열쇠를쥐고있는국가들의회의를가장시급히추진되어야하는과제라고판단된다. 한 미 중 3국회의에서는북한이확실하게비핵화의지를밝힌다는전제하에평화협정체결에대한논의도가능하다고판단되며, 중국이첨예한관심을갖고있는사드한반도배치문제도논의되어야할것이다. 그리고핵폐기를전제로한북한과의협상, 이협상에서북한핵폐기에대한보상에대해서도논의할수있다고판단된다. 끝으로중국과의안보협력범위와정도를확정해야한다 ( 적어도내부적으로는 ). 즉한미동맹에부정적영향을주지않는범위내에서안보협력이추진되어야한다. 한반도에서북한의전면적도발이감행될때, 실질적으로우리를지원하는국가는미국일것이기때문에미국이의구심을가질정도의한중안보협력은자제되어야한다고판단된다. 따라서한중관계는경제협력과사회문화교류를중심으로증진시킬필요가있다. 25) 4) 선진국방환경조성과병력구조개선 병영문화는지속적으로개선해야할과제이기에국방예산이허락하는한쾌적한변영생활을위한환경개선은이루어져야한다. 다만병력구조측면에서몇가지고려해볼사항을제시하고자한다. 첫째, 정치적으로민감한문제이기는하지만, 저출산으로인한미래병력운용에어려움이예상되는만큼장병들의복무기간을무조건단축시키는것은좋은정책은아니라고판단된다. 한반도유사시적과싸울수있는최소한의능력을숙달시킬수있는기간이필요하기때문이다. 둘째, 이미박근혜정부는예비군을관리하는동원군사령부신설을검토하기시작했다. 이사령부를통해정예예비군부대를조직할필요가있다. 예를들면전역후 5년동안은보다강도높은예비군훈련을실시하여현역병못지않은부대를편 24) 상호군수지원협정 (Military Logistics Supporting Agreement) 은한반도유사사태와우리군의해외파병활동때우방의지원을원활히하기위해맺는협정으로우리정부는미국등 8 개국과이협정을체결했다. 일본의경우군사 (military) 란용어를빼고 ACSA(Aquisition Crossing Supporting Agreement) 로부른다. 25) 박휘락, 한미동맹과미일동맹의실태비교 : 동맹구성요소를중심으로, 국제문제연구, 국가안보전략연구원 (2015, 가을 )

99 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 성해야한다. 예비군훈련기간과징집기간을연계시키는방안도고려해볼만하다. 즉징집기간을축소하는대신예비군소집기간을연장하는것도한방법이다. 셋째, 병사들의봉급인상도중요하지만, 봉급인상분을가지고부사관수를더늘이는방안도검토할필요가있다. 물론현정부는 2022년까지부사관의수를현행 22.2만명에서 30만명으로증원한다는계획을실행에옮기고는있으나, 병력자원이감소하는상황에서부사관이라는직업군인의수를더늘이면, 숙련도에있어강점이유지되고, 새로운일자리창출에도기여할수있다. 넷째, 인구의절반을차지하고있는여성자원활용도고려해야할때가왔다고판단된다. 특히여성인력을군이행정요원으로만활용할것이아니라전투병과신설을고려해야한다. 후방방어와같은역할은충분히수행할수있을것으로판단된다. 이미시행에들어간정책이지만, 차기정부는이를더욱강화할필요가있다. 끝으로군복지와관련하여, 부상병이군의료기관과민간의료기관에서의치료를선택할수있는시스템을마련해야하며, 군인연금개혁도차기정부에서해결해야할과제이다. IV. 결론 정권이교체되어도외부로부터의군사적위협과침략으로부터국가를보위하고, 평화통일을뒷받침하며, 지역의안정과세계평화에기여한다는국방목표가바뀌지는않을것이다. 또한국방정책의초점이군사력증강, 한미동맹강화, 주변국과의군사협력증진, 그리고선진국방환경조성에서크게벗어나지도않을것이다. 따라서차기정부의국방정책은현정부의그것과차별화에초점을맞추는것보다는현재추진중인국방정책을보완 발전 강화하는데주력하면서급변하는안보상황에발빠르게대처를해야한다. 안보문제가발생한이후대비책을강구하는것은시기적으로늦다는것이다. 안보위협의실체, 즉미중갈등이어떻게전개될것인가그리고북한의군사력증강은어느정도, 어느속도로진행될것인가를신속하고정확히예측하여선제적으로대처할수있는정책을수립해야한다. 요컨대안보변화의흐름을잘파악하고, 변화에효율적으로대응하기위해국방정책을보완하고, 그에필요한군사력증강및군사협력을추진해야한다. 따라서차기정부는북한이핵무기소형화에성공했다는전제하에정부는한국형미사일방어체계, 킬체인대량응징보복체제구축시한은최대한앞당겨야하고, 이러한체제가완벽하게구축될때까지한미동맹강화및한미일안보협력증진을통해철저히대비해야한다. 이외에도한국사회의저출산문제로징집가능인력이 2020년에는 30만명, 2030년에는 23만명으로감소한다는현실을직시하여대책없이군복무기간단축을추진하기보다는병사들의군복무에대한국가차원의보상책을마련할필요가

100 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 있으며, 시민안전을위한군의역할을확대할필요도있다. 현실적으로국방예산을무한정늘일수는없다는현실을감안하여국방예산배분의우선순위를정할필요가있다. 결국은북한의기습도발을억제하고방어하기위해서는그어느분야보다감시정찰능력보강과정밀타격능력강화를위해우선적으로예산을사용해야한다. 끝으로차기정부는비핵화를전제로북한과의대화를시도해야한다. 물론북한을비핵화회의에참여시키기위해대북제재와압력은지속해야한다

101 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 참고문헌 고봉준 동아시아군사력균형과한반도평화. JPI정책포럼 No 제주평화연구원. 구자선 남중국해인공섬관련갈등분석. 주요국제문제분석 No 국립외교원외교안보연구소. 국방부 국방백서. 권혁철 한국형킬체인 (Korean Kill Chain) 의진단과발전방향. 전략연구 통권제64호. 한국전략문제연구소. 기세찬 북한급변사태대비국방전략발전방향. 국방연구 제58권제2 호. 국방대학교안보문제연구소. 김태우 사드 (THAAD) 배치와한미및한중관계전망. JPI정책포럼 No 제주평화연구원. 김현욱 한미동맹의현황과주요이슈. JPI정책포럼 No 제주평화연구원. 남창희 서태평양에서의미중세력경쟁과자위대의역할확대. 국방연구 제58권제4호. 국방대학교안보문제연구소. 동북아평화협력구상팀 동북아평화협력구상. 도서출판오름. 민병원 사이버억지의새로운패러다임 : 안보와국제정치차원의함의. 국방연구 제58권제3호. 국방대학교안보문제연구소. 민진 김민석 전문가평가에의한군대조직평가모형의개발. 국방연구 제57권제4호. 국방대학교안보문제연구소. 박용환 북한군특수전부대위협평가. 국방연구 제58권제2호. 국방대학교안보문제연구소. 박원곤 한미동맹미래구상 : 지휘구조개편을중심으로. 국방연구 제 57권제3호. 국방대학교안보문제연구소. 박휘락 한미동맹과미일동맹의실태비교 : 동맹구성요소를중심으로. 국제문제연구 ( 가을 ). 국가안보전략연구원. 부형욱 한국국방정책의 2014년회고와 2015년전망. 전략연구 통권제65호. 한국전략문제연구소. 송승종 Obama 행정부의아태재군형전략 중간 평가. 국방연구 제57권제4호. 국방대학교안보문제연구소. 신충근 이상진 북한의대남사이버테러전략분석및대응방안에관한고찰. 경찰학연구. 제13권제4호 ( 통권제36호 ). 유동렬 북한의대남사이버위협실태와대책 국가안보전략연구소학술회의에서발표된논문. 윤종준 백병선 한국의안보위협변화에대한전망. 국제문제연구

102 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 ( 겨울 ). 국가안보전략연구원. 이대우 년안보환경전망 : 세력전이이론에서본패권경쟁. 이상현편. 한국의국가전략 2020: 외교 안보. 세종연구소 트럼프행정부의한반도정책전망, 세종 정책브리핑. 이창위 남중국해분쟁과한국의대응전략. 세종연구소정세토론회발표자료. 전제국 국방기획관리제도의이상과실현. 국방연구 제56권제4호. 국방대학교안보문제연구소. 정재욱 전시작전권전환과한미동맹 : 유엔군사령부의역할정립을중심으로. JPI정책포럼 No 제주평화연구원. 제18대대통령직인수위원회 박근혜정부국정과제. 청와대국가안보실 희망의새시대국가안보전략. 통일부 한반도신뢰프로세스. 한국전략문제연구소 동아시아전략평가. Chanlett-Avery, Emma and Ian E. Rinehart The U.S.-Japan Alliance. CRS Report. Feb. 9. Green, Michael et. al Asia-Pacific Rebalance 2025, Capabilities, Presence, and Partnerships. CSIS. The International Institute for Strategic Studies(IISS) Military Balance. London; Routledge. Permanent Court of Arbitration The South China Sea Arbitration Award of 12 July 2016, PCA Case No U.S. DoD Military and Security Developments Involving The Democratic People s Republic of Korea. Office of The Secretary of Defense. U.S. National Intelligence Council Global Trends 2030: Alternative Worlds

103 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 북핵대비안보태세와북핵문제해결방안 홍현익 ( 세종연구소 ) 1. 들어가는글 국제평화와대량살상무기비확산에대한국제적합의를무시하고북한정권이핵과장거리미사일을개발해왔다. 북한이 NPT를탈퇴하면서빚어진 년 1 차한반도안보위기를거쳐 2002년 10월켈리미국무부차관보의방북이후 2차위기가발발했고이를해결하기위해 6자회담이개최되어 2005년 9 19 공동성명을비롯해몇차례한반도비핵화실현을위한합의가도출되었다. 그러나북핵시설의폐쇄를거쳐불능화가상당부분진행되는과정에서폐기단계에진입하지못하고사찰 검증문제를둘러싼이견으로합의이행은백지화되었으며, 6자회담은 2008년 12월이후중단된상태이다. 게다가북한이 2013년 2월 3차핵실험에이어 2016년 1월 6일 4차핵실험을감행하고 2월 7일장거리로켓을발사하였으며 9월 9 일 5차핵실험까지감행한뒤에도북한의핵고도화와각종미사일개발사업이지속되고있으므로머지않아핵실전능력을보유할가능성이커지고있어한국의국가안보를위협하고있다. 더욱안타까운점은한국이세계 13위의경제강국으로성장하여 GDP 기준으로북한보다 41배정도의경제력을가졌는데도오히려북한의군사위협에시달려왔고, 1) 이제는민족적재앙을초래할수도있는핵공격위협까지당하고있다는것이다. 탈냉전시대에상대적으로경제의중요성이커졌으며남한이북한보다이측면에서월등우월한데도불구하고, 군사적으로는북한의핵위협을받는상황이지속되고있는것은한국의대북정책및외교 안보정책에문제가있음을적나라하게보여준다. 또한북한을적절하고지혜롭게관리 통제하여평화를구축하면서국제사회의지지하에우리민족을중흥시키는통일로나아가는것이국가정책의최대현안이자현시대를사는우리의민족적과제이며소명이다. 이러한문제의식하에본고는북핵문제의현황을살펴보고정부의실현해야할과제를정리한뒤, 북한의핵위협에대비한합리적인안보대응태세를검토하여제시하며, 북한문제의근원적인해결과한반도평화회복및구축, 그리고평화통일로나아가기위해반드시필요한북한의핵포기를유도하는방안을제시하고자한다. 1) 한국의실질군사비는이미세계 8 위이고 30 여년간매년북한의 10 배이상에달하는군사비를투입해왔다. 송민순, 북한의 5 차핵실험과한국의대응방향, IFES 현안진단, No. 49 ( ), p

104 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 2. 북핵문제현황과전망 1) 북핵문제의현황 북한은 2006년 10월, 2009년 5월, 2013년 2월 12일에이어 2016년 1월 6일제4차핵실험을감행했다. 특히 4차핵실험이후북한은이번시험은원자폭탄보다 10배이상위력이강한수소폭탄실험이었다고주장하기까지했다. 한 미정보당국은북한이사실상이미핵무기를보유했거나특별한상황변경이없을경우조만간핵실전능력을보유할것으로평가하고있다. 북한은이미핵탄두 10-16개를만들수있는플루토늄과고농축우라늄을확보하고있고, 2) 2006년 1차핵실험을실시해이미 10년이지난점을고려하면이미핵탄두소형화도달성했을개연성이크다. 3) 따라서북한의능력을최소한도로보더라도한, 두차례의핵실험만더하면핵탄두를확실히소형화할수있게됨으로써핵실전능력을보유하게될것으로평가되고있다. 4) 핵무기운반수단면에서도북한은빠른속도로진전을보이고있다. 이미 2012년 12월인공위성광명성 2호를지구저궤도에띄워놓은데성공한데이어 2016년 2월 7일에도광명성 3호를지구궤도에진입시킴으로써대륙간탄도탄에준하는능력을과시했다. 이제섭씨 6000도이상의고열을견뎌야하는대기권재진입기술과정확한목표지로향하게하는정밀유도능력을갖춘다면미국본토까지핵미사일로가격할능력을보유하게될것으로평가된다. 더구나북한은 2016년 1월핵실험을감행한이후국제제재와한 미연합훈련을빌미로삼아다양한형태의미사일능력을지속적으로고도화하고있다. 중단거리미사일을연이어시험발사하는가하면핵폭발실험과미사일개발을지속할의지를밝히고핵보유를기정사실화하기위해핵탄두모형과핵탄두기폭장치, 대기권재진입능력, 로켓의고체연료개발및고성능신형엔진개발상황을공개했다. 이중북한이 6월 22일무수단중거리미사일을발사하여 1,400km 이상의고도까지고각발사에성공했다는것과 8월 24일 500km를비행한 SLBM도고각발사였으므로실질적으로는 1,000km 이상발사에성공한것으로평가된다는점이주목된다. 남한전역을가격할수있는 600기이상의단 중 장거리지대지미사일과이동식발사차량 150대이상을보유하고있 2) 개의핵무기중 6-8 개는폐연료봉재처리를통한플루토늄탄이고 4-8 개는우라늄농축에서얻어진것으로분석된다. 또한 2020 년까지북한은시나리오별로 개의핵무기를보유할것으로추정된다. Terence Roehrig, North Korea, Nuclear Weapons, and the Stability-Instability Paradox, The Korean Journal of Defense Analysis, 28-2 (June 2016), pp ) 미국은최초핵실험을실시한지 7 년 (1952 년 ) 만에, 러시아는 6 년 (1955 년 ), 중국은 2 년 (1966 년 ) 만에핵탄두소형화를달성했다. 서울신문, 2016 년 4 월 20 일. 4) 북한의핵능력에관해서는박휘락, 북한핵위협대응에관한한미연합군사력의역할분담, 평화연구, ( 고려대평화와민주주의연구소, 2016 년봄 ), pp 참조

105 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 는데다골프급 3,000 톤잠수함을건조하고원자력추진잠수함까지개발에나설가능 성을보이는등이제잠수함발사미사일도실전배치를앞두고있어북한의핵실전 능력이급속도로다양화되고강화되고있음을알수있다. 특히한 미정보및군당국, 언론은북한의핵탄두보유가능성을상당수준 이라평가하면서도미국본토에도달할수있는핵탄두소형화여부에집중적인 관심을보이는듯하다. 우리가주목해야할한국의국가안보에중요한점은대다수 의전문가들이북한이한국전역을공격할수있는핵무기를이미보유했다는평가 를내리고있다는것이다. 따라서한국정부와군은북한이이미대남핵공격능력 을보유했다는전제하에국가안보전략을세우고이에따른정책을시행해야할 것이다. 의지면에서도북한정권은 2012 년 4 월핵보유를헌법전문에명기했고, 2013 년 2 월 3 차핵실험을단행했으며 3 월 8 일유엔안보리대북제재결의안 2094 호가채택되 자 3 월 9 일외무성대변인성명을통해핵보유국 위성발사국지위의영구화를선 언했다. 연이어동년 3 월 31 일당중앙위원회전원회의는정권의국가정책기조로 핵무력과경제건설병진노선 을채택했고다음날인 4 월 1 일제 12 기 7 차최고 인민회의에서 자위적핵보유국의지위를더욱공고히할데대하여 라는법령을 채택했으며, 5) 6 월 16 일국방위원회는중대담화를통해북 미고위급회담을제안하 면서북한의 핵보유국으로서의당당한지위는한반도전역에대한비핵화가실현 되고외부의핵위협이완전히종식될때까지추호의흔들림도없이유지될것 이 라고선언했다. 6) 또한 2014 년신년사와 1 월 16 일국방위원회중대제안을통해향후 한반도에서의전쟁은핵전쟁으로확전이불가피하다고위협했다. 7) 끝으로 2016 년 5 월 7 차당대회에서병진노선을당규약에까지명기하여핵보유를기정사실로하는 것은물론이고향후에도핵을계속견지하고양적질적으로더욱고도화해나간다 는결의를공개적으로표명하고있다. 그런데북핵문제해결을위한 6 자회담은 2008 년 12 월이후공전상태이다. 북한 의핵을용인할수없고한반도비핵화가필요하다는데는북한을제외한 5 개국이 동의하고있지만, 정작 6 자회담재개방안을두고는 6 개국이대체로두진영으로 나뉘어대립하고있다. 중 러는조건없이 6 자회담을재개하면영변외의핵을포함 한모든문제를논의할수있다는북한의입장을지지해왔다. 한 미 일은 6 자회담재 개를위해서는북한이핵프로그램가동정지, IAEA 사찰단복귀, 핵과미사일실험 모라토리엄, 비핵화에대한진정성표명등을먼저행해야 6 자회담을재개할수있 다고주장해왔다. 이에더해한 미 일은북한의우라늄농축프로그램의검증과장거리 미사일문제도의제화하는것을북한이동의해야한다는것으로알려지기도했다 8). 5) 이법의내용에대해서는조성렬, 전략공간의국제정치 핵, 우주, 사이버군비경쟁과국가안보 ( 서강대학교출판부, 2016 년 ), pp 참조. 6) Peter Hayes, Overcoming U.S.-DPRK Hostility: The Missing Link Between a Northeast Asian Comprehensive Security Settlement and Ending the Korean War, North Korean Review (Fall 2015), p ) 권숙도, 김정은시대북한의경제 핵무력병진노선의의미와평가, 국제문제연구, 15-3 (2015 년가을 ), pp

106 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 2016년북한의 4차핵실험과장거리로켓발사이후한 미 일은유엔안보리제재뿐아니라각자의독자제재그리고여타다자제재등모든형태의제재를가장높은수준으로가하기위해노력하고있다. 이에중국및러시아도안보리제재에찬성하고동참하는한편제재와동시에북한과의협상재개도모색하고있는중이다. 2) 박근혜정부의정책평가 박근혜정부는북한의장거리미사일발사및 3차핵실험이라는강력한도발로한반도안보가위기로치닫는가운데출범했다. 정부의해법은대선후보시절부터강조했던한 미 중 3자전략대화였다. 2008년 12월이후회담한번개최하지못한 6자회담의동력을살리기위해중국을대화에끌어들여북한을압박함으로써결국 6자회담의동력을살려보려했다. 그러나중국은북한과의관계를고려해소극적인입장을보였고미국도크게호응하지않았기때문에구상을본격화할수없었다. 이후정부는대외정책중제1과제라여기는북핵문제해결에실질적인진전을가져오기위해노력을기울였지만결과는구상수준에그치는아쉬운결과를보였다. 먼저 2014년 3월헤이그한 미 일정상회담때박근혜대통령이 비핵화의실질적인진전을이룰수있고북핵고도화를차단하는보장이있다면대화재개관련다양한방안을모색해볼수있다 고발언한것이새로운정책추진을예고했다. 이후 2014년 8월 17일윤병세외교부장관은 6자프로세스재개를위한한국의구상으로서북한의계산법을바꾸게하는또하나의공조인 Korean Formula 를추진하겠다고밝혔다. 구체적인내용은공개되지않았지만이는비핵화의실질적진전과북핵고도화차단을전제조건내지는원칙으로북한을제외한 5개국이 6자회담재개를위한공통의방안을만들면서 5개국의압력으로북한의 계산법 을바꾸게하는동시에북핵문제해결과정에서 남북 6자회담수석대표회담 을병행하자는제안으로추정된다. 이로써정부는북핵문제의당사자인한국의 주도성 을강조하려했다. 9) 외교부장관과외교부한반도평화본부가각종국제회의와셔틀외교를펼치면서관계국들을설명 설득하는노력을기울였지만남북관계자체가경색된데다북한의변화를유도할유인책제시가없이북한의양보적정책전환이우선되어야한다는제안이성과를거두기어려웠다. 10) 북한이 6자회담개최를위한선행동을거부하는데다중국과러시아가회담재개를위해북한이선행적으로취해야하는조건수위를낮추라는태도를일관되게취하자정부는 2015년탐색적대화 (exploratary discussion) 를시작했다. 6자회담대표들 8) 연합뉴스, 2013 년 11 월 27 일. 9) 김치관, 윤병세, 북핵접근법 ' 코리안포뮬러 ' 언급, 통일뉴스, 2014 년 8 월 20 일. 10) 코리안포뮬러정책의현실적인실현방안에대해서는졸고, 9 19 공동성명 10 주년과코리안포뮬러, 정세와정책 ( 세종연구소, 2015 년 10 월 1 일 ), pp 참조

107 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 간의회담은아니더라도북한의태도변화를기다리기만하기보다는낮은급이더라 도 6 자간회담을개최해북한이다른 5 자의의견을들어보게하여태도변화를유 도해보자는것이었다. 그러나북한은이에별관심을보이지않으면서결국 2016 년 1 월 6 일 4 차핵실험을감행했다. 이에대해한국정부는북한을제외한 5 자회담개최를추진했지만중국은 6 자회 담과한반도평화협정체결을위한 4 자회담동시개최라는새로운제안을내놓고 이를주창해왔다. 한 미 일이북한의선행동후 6 자회담을개최한뒤, 북한의비 핵화의지가어느정도라도확인되면평화협정도논의할수있다는입장을지속적 으로가져왔고, 이에북한은 6 자회담보다평화협정체결을위한협상이우선이라고 주장해왔다는것을고려하면중국의제안은양측의견의절충안으로서두회담을 동시병행개최하자는것이다. 그러나박근혜대통령이 2016 년 2 월 16 일국회연설에서박근혜독트린으로부를 수있을강력한대북정책을새로운외교안보노선의기본지침으로발표한뒤, 11) 2017 년 2 월현재까지한국정부는북한의성의있는선행동없는회담개최가북한 을고립과제재로부터탈출시킬뿐이라는인식하에북한이핵포기를위한성의있 는행동을보일때까지북한을외교적으로고립시키고최고도의제재를가하기위 해전방위적인노력을기울여왔다. 정부는북한에게압력을가하기위해거의모든 비군사적조치를전방위적으로취해왔다. 개성공단중단, 대북전단살포묵인, 북 한인권법채택, DMZ 확성기방송재개, 최고강도의안보리결의안도출을위한외 교적노력, 양자적 다자적대북제재유도및합의와시행, 독자적대북제재시 행, 사드배치결정, 북한과교류하는국가들에대한대북압박공조협력요청, 북 한의유엔회원국자격에대한문제제기, 북한인권문제개선을위한국제협력도 모등이다. 12) 물론우리의국가안보를훼손하고국제사회에정면으로도전하고있는북한에게 악행에대한대가를치르게해야한다. 그러나명확한목표를가지고이에부합하 는제재와압박을가하며북한의행태를주시하면서탄력적으로대응하는것이현 명하다. 특히북한을아프게만하고그결과로북한이우리가원치않는행동을하 게끔하는것은피해야한다. 13) 현재의제재도북한이대화에나오도록하여그제 재를탄력적으로완화해주는대신추가적인도발을하지못하도록하고궁극적으로 핵과미사일을포기하도록하는역할을수행하도록해야한다. 즉만약결과적으로 북한이 6 차핵실험을감행한다면제재는성공하지못한것으로보아야한다. 14) 11) 박근혜대통령은 2016 년 2 월 16 일국회연설에서기존방식과선의로는북한의핵개발의지를꺾을수없으므로향후정부는북한정권에게핵개발은체제붕괴를재촉할뿐이라는것을인식시켜스스로변화할수밖에없도록하기위해강력하고실효적인조치들을취해나갈것이라고선언했다. 졸고, 북핵해법, 주변 4 강속셈은..., Peace Road, ( 세계평화터널재단, 2016 년 6 월 27 일 ), p ) In-Taek Hyun, An Enduring Dilemma on the Korean Peninsula: The North Korean Nuclear Conundrum and South Korea s Strategic Choices, The Korean Journal of Defense Analysis, 28-2 (June 2016), p. p ) 예를들어미재무부가 2005 년부과하여북한을매우아프게한 BDA 제재는북한으로하여금 9 19 공동성명을이행하게하기보다는오히려이에반발하여 1 차핵실험을감행하게했다는점에서볼때실패한제재로볼수있다

108 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 대화와협상을도외시하고강압이나제재일변도정책을펴는것도성과를거두기힘들다. 15) 미국이이웃소국쿠바에게 50년이넘게전면제재를가했지만원하는방향으로쿠바를변화시키지못했고결국진지한협상을통해관계를정상화했다. 특히장기간제재후협상을통해 WMD 협상을타결한리비아나이란은모두다산유국들이어서제재를풀려고하는강력한동기를가졌지만, 자력갱생경제를가지고있어제재에결정적인영향을받지않는데다제재가풀려도수출경쟁력있는원료나상품을별로갖고있지않은북한은제재해제를위해굴복할가능성이작다는것을유의해야한다. 따라서제재를지속적으로가하면서이를근본문제인북핵문제를해결하는협상의지렛대로잘활용하는것이현명하다. 16) 3) 북한핵개발과한국이처할수있는다양한안보위기 17) 북한의핵실전능력확보가임박했다. 북한의우라늄농축시설을시찰한미국의핵 물리학자지그프리드해커박사가 2011 년 12 월북한이핵실험을한번만더감행하 면핵무기의소형화가가능할정도의핵실전능력을갖게된다고밝혔다. 그런데북 한이 2013 년 2 월 3 차핵실험, 2016 년 1 월 4 차핵실험, 2016 년 9 월 5 차핵실험을감 행했다. 더구나북한의원자로가재가동되었고우라늄농축도계속진행되는가운데 북한의핵실험을견제하는제도나장치가사실상작동하지않았으므로이미북한이 핵실전능력을가지고있다는평가가나오고있다. 북한이핵실전능력을보유하게되면다양한안보위기가발생할가능성이크다. 북한은개발한핵무기를평시한국에대한압박, 한 미동맹의분리획책, 국지적 분쟁에서의강압, 전면전에서의미군증원전력파견억지및한 미연합군북진시 저지, 급변상황하에서의운용등다양한용도로활용하려할것이다. 18) 특히북한이 한국이나미국의군사동향을선제타격움직임으로오인하고이를사전에제압하기 위해이를사용할가능성까지도배제할수는없을것이다. 정부는우선적으로이런 다양한안보위기들을명확히예상하고북핵문제해결의시급성을재인식하여발생 가능한모든위기에대해적절하게대비해야할것이다. 첫째, 북한이핵무기를보유하게되면우리는상시적으로전략적위기상황에처 할것이예상된다. 이는단순히미국의핵우산제공에대한구두확인이나법적강 14) 졸고, 대북제재, 협상의지렛대로활용해능동적외교를펼치자, 국회보, ( 국회, 2016 년 4 월 1 일 ), p ) Tae-Hyung Kim, North Korea s Nuclear Ambition: Is Nuclear Reversal Too Late? The Korean Journal of Security Affairs, 21-1 (June 2016), pp Victor Cha 는북한이제재로별로잃을것이없으므로추가강압정책이호전성만키울수있어상황악화를초래할수있다고우려했다. James Laney 는북한이이미극단적인경제적어려움을인내했으므로추가경제제재는작동하기어렵다고평가했다. Davis Kang 도북한이이미심각하게위협받고있다고느끼고있으므로추가위협이그들의행동을바꾸기는어렵다는견해를보였다. Tae-Hyung Kim, p ) 졸고 ( 국회, 2016 년 4 월 1 일 ), p ) 졸고, 21 세기대한민국의한반도대전략 ( 한울, 2012 년 6 월 ), pp 를수정 증보한것이다. 18) 박창권, 북한의핵운용전략과한국의대북핵억제전략, 국방정책연구, 제 30 권제 2 호 (2014 년여름 ), pp 참조

109 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 행구속력이없는한 미공동성명에명기하는것으로해결될문제가아니다. 남한은일거에북한에대한전략적열세에처하고국민과국가기간시설의치명적인파괴를당할위험을안게되며국방 안보 정치 외교 사회 경제등제반부문에서막대한비용과대가를치를것이다. 먼저북한이사실상핵무기를획득했다고보아야하는데북한의핵사용독트린, 핵전략, 지휘통제권이자의적이고최소한의책임성과체계성이결여되거나미발달상태이므로매우위험하다고여겨진다. 19) 먼저북한의핵전략이나독트린면에서북한은아직 20기미만의핵무기를갖고있으므로억지나확증보복전략단계에위치하고있어일단미국의핵공격에맞서거나필요할경우극적인조건에서만한국에대한핵무기사용을위협할것으로예측된다. 20) 2013년 4월 1일제정된 핵보유국지위공고화법 4조는 적대적인다른핵보유국이북한을침략하거나공격했을때그를격퇴하고보복타격하기위해조선인민군최고사령관의명령에의해서만이를사용한다 ( 핵선제불사용정책 ) 고하고, 5조는 적대적인핵보유국과협력해북한을침략 공격하지않는한비핵국가에게핵무기를사용하거나위협하지않는다 ( 조건부소극적안전보장 ) 고규정하고있다. 21) 그러나실제로는북한정권이핵선제공격가능성을휘두르고있다. 먼저 2013년 3월북한외무성대변인성명은 미국이핵전쟁의도화선에불을지피려고하는이상우리혁명무력은나라의최고이익을수호하기위해침략자들의본거지에대한핵선제타격권리를행사할것 이라선언했고, 2016년 3월 16일 공화국정부 정당 단체특별성명 도 나라의최고존엄이위협당하는경우... 핵타격수단들을포함한모든타격수단을총동원하여선제소멸할것 이라고했다. 22) 또한 2016년 5월제7차노동당대회중앙위원회사업총화보고에서김정은위원장이 책임있는핵보유국으로서침략적인적대세력이핵으로우리의자주권을침해하지않는한... 먼저핵무기를사용하지않을것 이라고언급했는데, 이발언역시북한의자주권이침해되면핵으로선제공격할수있다는의지를보여준것으로해석된다. 23) 더구나북한의핵무기가 50기를넘어서면일본에대한제한적핵사용을검토할수있게되고 100기가넘으면확증보복단계를넘어핵무기선제사용가능성을열어놓는 비대칭확전 핵전략으로나아갈위험성이있다. 24) 어쨌든북한이핵을보유하게되면북한의안보위협은상시화될것이고북한은수시로국지도발을감행하면서남한의보복을핵무기사용가능성으로억제하는 벼랑끝전술 을펼칠가능성이있다. 한국의대미의존도가급증대할뿐아니라국방예산의폭증으로복지 교육등여타분야의예산감축이불가피해질것이다. 한국의국가신용도도하락하고해외자본철수도나타날것이다. 핵독자개발론에 19) 전봉근, 북핵동향분석과비핵화전략의재검토, in 북핵문제와한반도평화, 한반도포럼창립 5 주년기념학술대회 (2016 년 4 월 25 일 ), p ) 조성렬 (2016 년 ), pp & ) 조성렬 (2016 년 ), pp ) 조성렬 (2016 년 ), pp ) 조성렬 (2016 년 ), p ) 조성렬 (2016 년 ), p. 147 & p

110 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 대한국민여론지지도도높아질것이다. 그러나미국이이를용인하기보다는억제 하기위해다양한설득과압박을행사할가능성이크므로대북정책뿐아니라한 미동맹을두고도남남갈등이증폭될가능성이크다. 둘째, 북한이대륙간탄도탄미사일을개발하고있고 2016 년 6 월 22 일미국의아시 아전진기지인괌을겨냥하는무수단중거리탄도탄미사일시험발사에서기술적진 전을과시했다. 25) 북한의 WMD 수준은이제한반도는물론이고일본의주일미군기 지와괌을핵미사일로위협하는단계에근접하고있다. 이는남북간전면전시미국 의전시증원군파견을주저하게할수도있는상황을의미한다. 따라서북한의핵 과미사일개발은한 미동맹의원활한작동에도부정적인영향을미치는것이다. 셋째현재미국트럼프행정부는북한의핵보유를인정하지않겠다는확고한입 장을보이고있다. 그러나북한의핵능력이사실상계속고도화된다면중장기적으 로미국이북한의핵보유보다더사활적인이익을침해할수있는알카에다나 IS 같은테러분자들에게핵을이전하는것을막기위해북한과타협할가능성을배제 할수없다. 즉미국이북한의비확산다짐을받으면서사실상의핵보유를묵인할 가능성이있다. 최악의통미봉남의상황이벌어질수있다는것이다. 이경우한국 에대한미국의방위공약의신뢰성이무너지는반면한국과일본은북한의핵인질 상태에놓이게될것이다. 넷째, 북 미가타협하지못하고북한이우라늄농축을통해핵물질을양산할가능 성도있다. 이경우 1994 년미국의영변공습위기처럼미국의대북군사제재로 인한군사적위기상황이재연될가능성이있다. 다섯째, 현재북한이원자로를재가동하고있어플루토늄보유량도증가하고있 을뿐아니라은닉이훨씬더쉬운우라늄농축시설도가동하고있으므로영변이외 의시설에서도이를생산하고있다면정확한소재파악이어려워군사제재의실효 성이미약하다. 또한북한과의협상이진행되고북핵포기에관한합의가이루어져 도좁은지하시설에서우라늄농축작업이이루어질수있으므로양측간의신뢰가 부족하다면상호간에합의이행을믿기어려워합의를보더라도안보딜레마상황 이지속될수있다. 여섯째, 6 자회담재개협상이계속난항을겪으면서북한의인공위성을가장한 장거리미사일추가시험발사나제 6 차핵실험또는남북한정면대결이발발할가 능성도커지고있다. 일곱째, 북한의핵기술과관리능력부족으로북한핵시설에서체르노빌이나후 쿠시마원전사고와같은대형핵사고가발생하여환경재앙이발발할가능성도배 제하기어렵다. 끝으로안보위기는아니더라도한국의국가전략으로서의평화통일가능성이줄 어든다. 먼저남북간전면전이발발할경우우리가막대한피해를입을것이지만 25) 북한은이미한반도전역을가격할수있는스커드미사일과일본전역을타격할수있는노동미사일의대기권재진입기술을확보하고있다 년 6 월 27 일제프데이비스미국국방부대변인은시험발사된무수단미사일의대기권재진입사실을확인했다. 연합뉴스, 2016 년 6 월 28 일

111 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 북한의침략을격퇴하고미국의전시증원군의지원을받아결국은휴전선을돌파해북한지역으로전진할수있을것으로예상된다. 그러나이때북한이핵공격가능성을언급하면서한 미연합군의북진을억지하려할가능성이크다고여겨진다. 군사적으로통일을이루는것은사실상어려워질가능성이크다. 물론북한이핵을보유하더라도여러가지사유로정권이붕괴하는등급변사태를맞을가능성은여전히존재한다. 그러나이경우에도북한내존재하는핵시설의존재는미국이나중국의군사개입가능성을높일뿐아니라급변사태수습과정에서미국, 중국및러시아의관여가능성을크게하므로우리가바라는평화롭고원만한사태수습과평화통일은그만큼더어려울가능성이크다. 특히설사급변사태시에다행히북한전역을남한이흡수통일하게되더라도갑작스러운통일로막대한통일비용이소요될것이므로대박통일과는거리가있을가능성이크다. 26) 따라서대화와합의를통한대박이되는통일을달성하기위해서는북한의비핵화가선행되는것이필요하다고평가할수있다. 4) 한국정부의향후과제 현재한국이당면하고있는상기한다양하고도심각한안보위기는크게두가지 과제를부여하고있다. 첫째, 북한의핵실전능력보유가임박한상황에서한국은최우선적으로북한의 핵실전능력보유및핵위협에대비한한국의확실한대북안보억지력과준비태세 를갖추고있어야한다. 그런데박근혜정부가추진하고있는선제공격을상정한 킬체인구축과발사된미사일을요격해방어하는사드의배치는 2020 년대중반에야 구축되고북한의핵공격을확실히억지하거나방어하는데는충분한역할을수행 하기어려울것으로평가된다. 27) 선제공격은북한이이동식미사일발사차량을 150 대 이상갖고있고 SLBM 장착잠수함도실전배치에근접하고있으므로이를모두감 시하기도쉽지않을뿐아니라결심하고공격하면바로전면전을유발하는동시에 전쟁도발책임도추궁당할수있으므로실제적으로작동하기쉽지않아보인다. 사드도한개포대 48 기요격미사일로 600 기이상의북한의미사일을다막는것은 양적으로불가능할뿐아니라수도권은방어대상에서빠졌고미국의전시증원군이 도착하는부산방어도북한이중거리미사일을고각발사할경우요격이쉽지않으며 SLBM 공격에도취약성을보이므로충분한억지기능을수행하기어렵다. 또한한 26) 졸고, 북한급변사태를통일로유도하는국제협력방안 : 국제사회의개입에대한한국의전략, 정책브리핑 No ( 세종연구소, ) 참조. 27) 핵발사징후를탐지하면이를 시한성긴급표적 으로설정하여순식간에탐지 - 식별 - 결심 - 타격의단계로선제공격을가해위협원을제거하는킬체인이기술적타당성을가지려면사전징후포착을위한고도의센서 (ISR) 체계, 신속한타격명령전달을위한지휘 통제 통신 컴퓨터 (C4) 체계그리고선제타격에사용될정밀타격무기 (PGM) 체계를갖추어야하지만한국군이이들을갖추려면장구한세월과막대한투자가필요하다. 김태우, 한국의북핵억제전략 : 응징, 방어그리고선제, in 북핵문제해결을위한새로운대안의모색, 국가안보전략연구원 헤리티지재단공동주최국제학술회의 ( 한국프레스센터, ), pp

112 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 미연합훈련강화나미국의확장억지력제공의지에대한구두확인도북한의핵공격에대한한국의상시적인억지력을보장하는데는미흡하다고여겨진다. 북한의핵위협에대비한보다확실한대북안보억지력구축이절실히필요하다. 둘째, 정부가추진하고있는압박과제재에방점을둔대북정책이나북핵정책은이제까지북한의핵능력고도화를억지하지못했다. 그근본원인은유엔안보리제재의구속력부족등국제제재자체의효용적한계와함께북한이동맹이자초강대국으로부상중인중국에대한무역의존이크고중국도대북제재목적의한계를설정하고있는것등에있다. 그런데이런여러장애요인들을시정하거나극복하지못한상태에서협상을배제하고제재에집중하는대북정책을펼경우북한의핵실전능력확보는저지하기어려워보인다. 더구나한국과미국이주한미군에사드를배치할것을결정한데대해북한이반발하고있는것은물론이고중국과러시아가노골적으로반대의사를표명하고있다. 따라서향후중국과러시아가대북제재를지속적으로성실히이행할지가불확실해지고북핵의평화적해결을위한협상재개도더욱어려워져결국북한의핵고도화를방기하는결과를낳는것이아닌가하는우려가든다. 이제라도정부는북한이감행하는수시적인도전과위협에대해수동적인미봉책이나제재일변도기조로대응하는차원을넘어탄력적인제재를가하는동시에보다능동적인자세를가지고북한문제의근원인북핵문제를평화적으로해결해한반도의평화를되찾고남북관계를정상화하여평화통일로나아가는길을개척해야할것이다. 3. 핵을보유한북한의위협에대한한국의안보전략 북한이 2016년 1월 6일 4차핵실험을감행하여머지않아핵무기의소형화 경량화를달성함으로써핵의실전능력을가질것이라고평가된다. 이는한국의국가안보상황에심각하고도새로운위협이될것이다. 남북간군사균형이깨져북한에게유리한구도가전개될것이고남한은상시적으로안보위협을받게될것이다. 핵을가진북한이한국에대해고압적인외교를펼치면서 6자회담대신핵보유국간군축회담을개최하자고할것이며북한이주제넘게한민족과통일의주체라고주장할가능성도있다. 북핵에대비하기위해남한의국방비증액이불가피하고대비책을두고남남갈등이격화될수도있으며외교비용도커질것이다. 그중에서도국가안보의관점에서북한의핵보유에대해반드시대비해야할것은단기적으로핵보유로자만심을가진북한의대남도발을예방하는것과중기적으로북한의핵위협과공격에대해확실한억제력을구축하는것이다. 물론중장기적으로는북한문제의근원적해결을위해평화적인방법으로북한의핵포기를추구해실현하고평화통일로나아가야할것이다

113 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 1) 단기대책 : 북한재래식군사력의대남도발예방 억지 그간에도모험주의와 벼랑끝전술 로대남군사도발을일삼아온북한은핵과미사일을개발하여자신감을갖게되었고, 북한과지근거리에수도서울을포함한국가심장부가놓여있는있는남한의지정학적취약성을악용하여종전보다대남군사도발을감행할가능성이커졌다고여겨진다. 왜냐하면북한이무력도발을감행한뒤한국군이보복하려할때핵능력을과시하면서이를억제할수있다고오판할가능성이생겼기때문이다. 이런불리한안보여건에서한국군은다음과같은네가지방침을동시병행적으로준수하여야할것이다. 첫째, 부단히북한의입장에서한국안보의취약점을찾아메워나감으로써한치의빈틈없는대북군사억지태세를갖추어야한다. 적절한무기획득등국방력을강화하고훈련을통해실전능력을강화하며적이반드시도발한다는인식을가지고임전무퇴와유비무환의정신자세를갖추어야할것이다. 둘째, 그럼에도불구하고북한군이무력도발을감행한다면, 적절한지점에서이를기다리고있다가적을체포하거나격퇴하고즉응적으로 3배정도로보복함으로써확전을막는동시에북한군이남한을공격해보았자북한만더크게손해를볼뿐이라는것을확인시키는학습을경험하게해야한다. 천안함폭침이나연평도포격당시제재로대응하지못한것을상기하면서군의체면과사기를회복하기위해서도향후유사도발이감행될때즉응적으로확실하게대응해야할것이다. 셋째, 남북간별문제가없을때에는북한을자극하는것은자제한다. 예를들면평상시대북전단살포는자제하는한편, 평소에수십만장을만들어두었다가북한이도발을감행할때대북보복시점에북한에대량살포한다면북한정권에게위협을주는보복이될수있고또한북한의도발을사전에억지하는효과도거둘수있다. 또한남북간평화공존의지를보여주려면북한의국가정책은실패할것이라든가머지않아정권이붕괴될것이라는발언은신중을기하는것이바람직하다. 넷째, 위의세가지원칙을잘지키면북한의도발에대한억지력은획기적으로제고될것이다. 그러나북한의도발동기자체를통제할수있으면한반도평화는근원적으로더강화될것이다. 모니터링을강화하면서대북인도적지원을지속적으로시행하고남북간에호혜적인경협을추진함으로써북한의대남도발동기를약화시키는것이바람직하다. 2) 중기대책 : 북한의핵공격에대한억지력구축 2017 년 2 월현재박근혜정부는이제까지의대화와압박간균형을유지하는대북 정책을접고, 제재를집중적으로실시하여북한이핵을포기하도록압박하며북한 의버릇을고치거나아니면북한의체제가전환될수밖에없도록하겠다는강경정

114 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 책으로전환했다. 이에대해북한정권은핵과방사포공격을통해청와대부터섬멸하겠다고노골적으로위협하고있다. 문제는북한이절대무기인핵무기를이미가졌거나아니면조만간에보유할것으로보이는데다소형화한핵탄두로공격을감행할능력과의지를과시하고있을뿐아니라한발의핵탄두로도서울의상당부분을불모지로만들수있다는데있다. 더구나한국은핵무기도없고핵공격을억지하는것도독자적으로는불가능한데, 전면전도불사하겠다는상황이전개되고있는것이다. 한국의인구와산업등에서국력의절반이위치한수도권이북한화력의사정권하에있고한국과달리북한은병사나주민의생명을존중하지않는다는점을고려할때, 정부가대북압박을강화하려면먼저핵과미사일, 장사정포에대한확실한억지력을확보하는것이최우선적으로반드시필요하다고여겨진다. 28) 다시강조한다면, 북한이핵으로위협하거나핵공격을감행하려할경우이를억제하는것은민족의운명을좌우할사활적인안보과제이다. 북한핵억제방안을강구하려면우선북한의핵무기운용전략에대해목적, 군사전략, 상황, 사용방식등다방면에걸쳐면밀한분석과검토가필요하다. 29) 특히북한의핵전략은정권수뇌부차원의전략무기이고, 사용조건에서모호성을유지하며사용대상에한국을포함시킬뿐아니라전시실제사용에더해평시정치적위협수단으로도사용한다는특징을가진다. 30) 본고는우리의대응책을검토하고합리적인방안을제시하는것에집중하고자한다. 이론적으로볼때핵위협에대한대응은핵파괴력이재앙의수준이기때문에주로억제를의미하고, 이는적극적억제 ( 보복적억제 : Deterrence by punishment) 와소극적억제 ( 거부적억제 : Deterrence by denial) 로구분된다. 적극적억제는강력한응징보복을가하는태세를갖추어핵사용을엄두내지못하게하는것이다. 소극적억제는사용된핵을요격을통해방어하고요격실패시방호를통해피해를최소화해상대방이핵사용의필요를느끼지않게만드는것이다. 즉도발자가도발에따른비용이얻는편익보다훨씬크다고판단토록하여도발을포기시키는것이다. 31) 물론이들은상호배타적이아니라보완적이므로보다완벽한억제를위해서는양쪽모두를강화하는것이요구된다. 32) 북한의핵보유가능성이급증하면서다양한대응방안이이미제기되어왔다. 한국 28) 졸고, 대북제재국면속미 중주고받기예의주시해야, 통일한국, ( 평화문제연구소 ), p ) 이에대해서는박창권 (2014 년여름 ), pp 참조. 30) 김재엽, 한반도군사안보와핵전략 북한핵무장위협에의대응을중심으로 -, 국방연구, (2016 년 6 월 ), p ) 이성훈, 대북억제전략의효과성제고방안에관한연구 : 신억제전략의 3 요소를중심으로, 국가전략, 21-3 (2015 년 ), pp 거부적억제와보복적억제외에도억제방법에는동기부여또는안심부여전략 (reassurance) 도있다. 이는상대방이도발을자제하면그에합당한보상을제공함으로써도발방지의동기를제공 (motivation) 하는전략이다. Ibid. 32) 정영태 홍우택 김태우 박휘락 이상민 이호령 조영기, 북한의핵전략과한국의대응전략, KINU 연구총서 ( 통일연구원, 2014 년 12 월 ), pp

115 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 의핵개발, 미국의전술핵조건부 한시적재배치, 미국의동북아 MD 전면참여, 선제타격전략채택, 한 미동맹조약보강등이다. 이들을검토하고현실적인방안 을제시한다. (1) 한국의핵개발 북한의핵위협이나핵공격에대해한국의독자적인응징보복적억지태세를갖추기위해한국의핵무장을상상해볼수있다. 33) 그러나한국의핵개발은한국의안보와경제의대외의존도가매우크므로정서상으로는하고싶다고하더라도사실상실현하기불가능한방안으로평가된다. 무엇보다 1970년대에박정희대통령이자주국방을위해핵개발을추진했지만미국의종용으로포기했듯이, 34) 향후우리가핵을개발하려한다면중국과러시아의강력한반발은물론이고미국이한 미동맹을깨겠다고나설가능성이크다. 더구나한국경제의대외의존도가 110% 가넘는현상황에서우리가핵을개발한다면 UN안보리제재를받을것이분명하므로경제적으로도우리가이를견뎌내기어렵다. 또한이러한움직임은북한의핵개발에명분을부여하는것으로서북한의핵포기를더이상요구하지못하게만들것이다. 물론미국이일방적으로한 미동맹을파기하거나주한미군전면철수를단행한다든지하여미국의확장억지제공이철회된다면이대안을신중히고려할수있을것이다. (2) 미국의사드배치나동북아 MD 전면참여 소극적억제의일환으로북한의핵공격에대해방공요격능력을구비하여거부적억제태세를갖추는것도고려할수있다. 35) 미사일방어 (MD) 의억지가치는북한이소규모미사일공격가능성으로위협하는것을사전에차단하는것이다. 소규모미사일공격을 MD로막을수있다면북한이취할수있는공격은여러발을발사해결국전면전을유발하는행위일수밖에없게되는데, 이경우한 미연합전력의대량보복이뒤따를것이기때문에결과적으로북한의도발이사전에억지될수있다는것이다. 36) 또한적극적억제가실패하거나또는우발적사고나오산으로북한의핵미사일이날아오는경우 MD체제가없으면속수무책으로큰피해를받을수밖에 33) 한국의응징적억제태세에대해서는박휘락, 핵억제이론에입각한한국의대북핵억제태세평가와핵억제전략모색, 국제정치논총, 제 53 집 3 호 (2013), pp 참조. 34) 박정희대통령은캐나다에서원자로그리고프랑스에서재처리시설을도입하여핵을자체개발해보려한것으로보인다. 그러나미국의적극적인개입으로결국 1976 년 1 월프랑스로부터의재처리시설도입을포기하고캐나다와원자력발전소건설에관한협정을체결했다. 35) 한국의거부적억제태세에관해서는박휘락 (2013), pp 참조. 36) Brad Roberts, Tailored Options to Deter North Korea and WMD Threats, The Korean Journal of Defense Analysis, 28-1 (March 2016), p

116 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 없기때문에방어라는소극적억제가보완책으로강구되어야한다. 37) 그러나미국이주도하고일본이전면적으로참여하고있는동북아 MD에참여하는것은효용성과득실을따져서결정할문제이다. 38) 먼저전쟁발발시수도권의실제적인위협이될북한의다연장로켓과장사정포방어는해당되지않고, 남북간거리가짧아북한의미사일이불과 3-5분이내에도착할수있으므로대응시간이매우부족하며, 남한전역을가격할수있는북한의미사일이 600기이상이므로이를한포대 48기의요격미사일로모두막아내는것은불가능하다. 즉사드가작동하는상황은북한의핵미사일이날아오는상황이므로이는사실상남북간전면전을상정하는것이므로사드한포대로전쟁을막을수도없고또한피해를줄일수는있어도아예없앨수는없다는점을고려할때, 전쟁이임박했다고는여겨지지않는현단계에서반드시사드를배치해야하는가는의문시된다. 또한북한이향후기만탄 (decoy) 을개발해장착한다면사드는이를구분하기어려우므로효용이더떨어진다. 39) 그런데북한의미사일이핵탄두미사일이라면 1발로도수십만명의대량살상과재앙적인환경파괴가이루어지므로 MD를통과하는미사일이하나나두발이라도그피해는감당하기어려운것이다. 따라서 MD는효용에한계가있는보완적인방어무기임을감안해야한다. 이런맥락에서주한미군의사드배치역시북한의핵공격을억지하는데매우제한적인효용을갖는조치라고평가된다. 특히경상북도에배치할경우수도권은방어범위에서빠지고전시증원군이도착하는부산도중거리미사일고각발사시요격에어려움이있으며, 후방에서 SLBM 공격이감행된다면전방 120도만관찰하는사드의 X-밴드레이더는이를인지할수없다. 즉기술적인면에서사드는상당히제한적인효용을가진다는것을알수있다. 또한 G2 시대의미 중전략적경쟁관계에서한국의전면적인미국 MD 참여는한 중관계에매우부정적인영향을미칠것이다. 특히향후중국은북핵문제해결, 한반도평화체제구축, 북한의급변사태대처, 평화통일달성등한국의핵심적인국가전략과제달성과정에서협력이긴요한국가이다. 러시아역시미국의유럽 MD 구축에강력히반발해왔고한국내사드배치에도상당히부정적인입장을견지하고있다. 따라서사드배치나미 MD에전면참여하는것은향후다양한북한문제를원만히해결하고평화통일을이루는데부정적인영향을미칠것이다. 37) 정영태 홍우택 김태우 박휘락 이상민 이호령 조영기, pp ) 국방부는 2012 년 10 월 26 일미국주도 MD 참여논란에대해지상발사미사일 (GBI) 기지제공, X- 밴드레이더설치, MD 공동연구비용지불중어느하나라도시행해야미국의 MD 에참여하는것이라고강조했는데, 사드는세가지기준중하나인 X- 밴드레이더를설치하는것이므로미국의 MD 에편입되는것임을알수있다. 연합뉴스, 2012 년 10 월 26 일과 28 일 & 2013 년 5 월 8 일. 사드전문가인시어도어포스톨 MIT 명예교수는사드레이더는설계될때부터미국지휘통제시스템과연결되어미국 MD 의구성요소가된다고주장했다. 김창수, 한국안보의패배, 미국외교의실패, 시사 in, 2016 년 10 월 15 일, p. 21. 특히사드의무기체계는 1.0 버전과 2.0 버전이있어한국에배치될사드는소프트웨어가더발전된 2.0 버전일가능성이있다. 이는방어범위와능력을확장시키고다른탄도미사일방어체계와의통합을증대시켜포괄적인통합항공미사일방어체계를구현하려는것이므로, 중국은이를미국의아태지역통합 MD 체계구축움직임으로인식할가능성이크다. 이수형, 미국의미사일방어정책 : 역사적고찰과전략적함의, 한국과국제정치, 32-3 (2016 년가을 ), p. 22 참조. 39) 시어도어포스톨교수의주장, Ibid

117 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 물론전시에가장전략적가치가큰한국의최고지휘부나공군기지등핵심수 뇌부와시설, 고가의응징보복무기를보호하기위한방어무기로서미사일방어체제 는그효용가치가인정된다. 다만중국정부의반발이거센데, 중국이우려하는것 은미국의핵전략체제가한반도에도입돼동북아에반중핵억지체제가완성되는 것이고한국의 MD 개발자체를문제삼고있지는않은점에착안해대응할수도있 었을것이다. 즉한국정부가미행정부에게한국국민보호를위해우리도독자적 으로 KAMD 미사일방어체제를개발하고있고사드도입은중복투자에해당하므로 사드배치대신우리의개발을보다적극적으로지원해달라고요청할수있었을것 이다. 어쨌든정부가이미 2016 년 7 월 8 일주한미군에사드를배치하기로결정했고, 배 치지역주민들이나중국의반발에도불구하고이를강행해야겠다고판단할경우에 는, 주민들을최대한의성의와노력을기울여설득하는동시에한 중, 한 러간우 호관계를유지하기위해전략적사고에입각한지혜로운대책이필요하다. 첫째, 동 유럽에서미국의 MD 배치를수용한국가가이를반대한러시아와실랑이를벌인 것이아니라미국이러시아와협상을하도록한것처럼, 또한 1962 년쿠바미사일 위기당시미국과쿠바간협상이아니라미국과소련간담판으로위기가해소되었 듯이사드논란은한국이아니라미 중간협상을통해해결하도록유도하는것이 현명하다. 즉한국정부는미국이주한미군보호를위해사드를배치하는것에반 대하지는않으나, 중국과의관계를훼손하고싶지않으므로미국정부가중국을설 득해중국이더이상반대하지않을때사드배치를받아들일것이라고통보하고 그동안사드배치과정을유예하는게현명하다. 40) 둘째, 정부는중국및러시아에게사드배치는북한의핵미사일에대한방어를위 해우리가취할수있는최소한의조치임을설명해야한다. 특히우리가핵을개발 할능력도있지만이를자제하고있다는것과북한이한반도비핵화선언을파기했으 므로미국의전술핵무기재배치가보다확실한대응책인데중국과러시아의반대를 감안해방어무기인사드를배치하는것이라고설득할수있다. 셋째, 이미박근혜대통령이북한의안보위협이해소된다면사드가필요하지않을 것이라는의견을표명했다. 41) 따라서향후한국정부는북한이 WMD 문제해결에협력 하도록지속적으로적극적인노력을기울이겠다는각오를보이고이를실행하는것이필요 하다. 사드배치와상관없이한국정부가한반도에서평화와안정을유지하기위해 북한과의대화를적극적으로추구할것이고북핵문제해결을위한 6 자회담개최도 성실히모색할것이며, 중국이제안한 6 자회담과평화협정을위한 4 자회담동시개 최도수용할수있다고밝혀한국의평화및협상의지를과시한다면이두강대국 40) 사드배치논의경과, 쟁점, 한국정부의대응책에대해서는졸고, THAAD 문제, 세종연구소 ( 편 ), 2016 정세전망 (2015 년 12 월 30 일 ) pp 참조. 41) 박근혜대통령은블라디보스톡동방경제포럼에참석하기직전인 2016 년 9 월 2 일 로시야시보드냐 통신사와의서면인터뷰에서사드배치에러시아가반대하고있는것에대한입장을묻는말에 " 문제의본질은북한의핵과미사일위협 " 이라면서 북한의핵위협이제거되면자연스럽게고고도미사일방어체계 (THAAD 사드 ) 배치의필요성도없어질것 이라고말했다. 연합뉴스, 2016 년 9 월 2 일

118 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 들과의우호관계를유지하는데도움이될것이다. 넷째, 중국에게북한의공격억지용이라는한국의진정성을보여주어반발을거두게할수있는방안으로더민주당김진표의원이제시한 3단계배치를검토할수있다. 평시에는 1단계로사드기지만준비해두고, 2단계로키리졸브등한 미연합훈련을할때 C17 글로브마스터수송기를통해사드포대를전개하는훈련을하며, 3단계로적의공격징후가농후해질때사드포대를실제전개하는것이다. 42) 물론이제안을채택할경우, 일단레이더까지배치해다른구성요소들과연계해사드체제가실제작전에잘운영되는가를점검한뒤철수했다가실제상황이발생할때다시가져와야할것이다. 다섯째, 중국과러시아의반대는미국이사드와레이더를통제하기때문이다. 한국의미사일방어개발이나배치는반대하지않고있고반대할명분도없는것이다. 따라서한국형미사일방어 (KAMD) 개발에박차를가하면서이것이완성되면사드철수를요청하겠다고한다면중국및러시아의반발을상당히무마할수있을것이다. (3) 선제타격전략채택 과거국회답변을통해합참의장등군지도자들이지적한바처럼북한이남한에 핵공격을감행할것이분명하고임박한행동을보일경우이를선제공격하는것은 자위권으로서당연한것이다. 그러나문제는그정보가 100% 확실하냐에있다. 만약 우리를공격하기위한행동이아닌데이를선제공격한다면남북간전면전을야기할 가능성이크고, 그렇다면우리는별이유없이전쟁에돌입하게될수있고전쟁도 발의책임추궁까지당할수도있으므로신중해야한다. 특히전면전으로이어질수 있어서군사적전문성과정치적책임을동시에보유해야가능한선제공격결정에대 한권한을누가가질것인지를정하기가쉽지않을것이고, 실제상황에서결정권자 가제한된정보만을가지고과연그결정을신속하게내릴수있을것인지도확신하 기어렵다. 또한북한의핵무기가여러개이고이동식발사대에서공격할수있으므로우리가 이들모두의위치를정확히파악하고있고동시에모두를파괴할수있다면모르지 만그렇지않다면북한이무사한핵미사일로우리를가격할가능성이있다. 그런데 2013 년 2 월실험한 7kt 위력 ( 히로시마원폭의 1/2 수준 ) 의핵폭탄이만약서울에서 폭발한다면 20 만명이상이사망하고방사능으로인해서울의상당부분이사람이살 지못하는지역으로오염될텐데이를우리가감당할수있을지의문이다. 더구나킬체인은상호공포의연쇄작용을일으켜북한의핵사용을오히려압박함 으로써우리를오히려더불안하게하는 불안전성 의문제도제기한다. 43) 42) 뉴시스, 2016 년 8 월 29 일. 43) 김재섭, 한반도확장억제의재조명 : 핵우산의한계와재래식억제의모색, 국가전략, 21-2 (2015), pp

119 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 따라서북한의핵공격이임박한것이확실할때라는전제조건하에선제공격가 능성을언급할수는있겠지만선제공격전략을한국군의군사독트린으로삼는것은 보다신중하게숙고하면서검토해볼문제라생각된다. (4) 한 미동맹조약보강조약체결 북한이핵무기를보유했다고해도 10여개정도로추산된다. 한국은핵을개발하지않았지만군사동맹국인미국은 5,000개정도의핵무기를갖고있고확장억지력제공을계속약속하고있다. 그럼에도불구하고한국이안보위기를느끼는것은북한의핵공격시미국이과연즉응적으로북한을핵공격해준다는것을 100% 신뢰하기어렵기때문이다. 44) 미국은한미연합군이공중폭격, 크루즈미사일, 정밀유도무기등핵무기에버금가는효과를거둘수있는재래식군사력을갖고있다고판단하면서북한의핵공격에대해서도재래식군사력으로대응할가능성이존재한다. 45) 2016년 9 월 13일과 21일두차례괌의앤더슨기지에서이륙해한반도상공에서대북무력시위를펼친 B-1B 랜서 (Lancer) 전략폭격기는 2011년미국과러시아의전략무기감축협정 (START) 에따라 2011년핵무기장착모듈을제거한기종이고, 여러차례한국을방문한 B-52 역시 2018년까지핵무기장착능력이모두제거될예정이라는것도이를방증한다. 46) 이는역으로한국에대한북한의핵무기사용가능성을열어두는결과가된다. 더구나한 미상호방위조약은제3조에서조약적용의절차와관련해무력공격위협을받을때는 서로협의 하고무력공격에대해서는 각자의헌법적절차에따라행동 한다고제한하고있다. 이에따라한국은핵을갖고있지않은가운데북한이핵으로공격할경우미국이이를바로보복해준다는보장이결여된것이현상황이므로한국은안보불안과위기에처해있는것이다. 따라서한 미동맹을강화하여미국의자동적이고즉응적인확장억제력을확실히보장받는것이단숨에북한의핵위협을무력화시키는효과적인방안이다. 즉북한의재래식군사력을동원한공격은차치하더라도북한의핵공격시미국이핵무기로평양을자동적이고즉응적으로공격할것임을약속하는핵안보조약을체결한다면한국은핵안보딜레마에서상당히벗어날수있다. 따라서정부는최대한의외교력을발휘하여우리가능력을보유하고있지만미국과의관계나동북아안정을위해핵개발을자제할것임을약속하는대신상기한것처럼한 미동맹보강조약을체결해야할것이다. 44) 이에더해북한의오인수준 (level of misperception) 이높기때문에자신들이핵무기를선제사용하더라도미국이중국및러시아의대응과미국내여론을감안해핵보복을하지못할것으로오판할수도있다. 이경우확장억지는실패하는것이다. 서동구, 북핵의국제정치와한국의딜레마, 통일정책연구, 23-2 (2014), p ) 김재섭, p ) 황일도, 전술핵재반입 한미핵공유 가능한가? : 미는핵통제권나눈적없다. 유일한기회는 트럼프당선?, 신동아, 2016 년 11 월호, pp 참조

120 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 (5) 미국의전술핵조건부 한시적재배치 미국의전술핵재배치는일단북한의핵개발을더이상추궁하지못하게되는것 과중국과러시아의반발을감수해야한다. 핵없는세상 구축을외쳐노벨평화 상을수상한오바마대통령은중국과러시아, 그리고전세계여론의반발을무릅쓰 고한반도에전술핵을재배치하려하지않았다. 또한미국의핵운반기술이발달 해북한에대한장거리공격이가능할뿐아니라핵잠수함을교대로한반도인근 해역에배치한다면굳이남한영토내에전술핵을재배치할당위성이줄어든다. 그러나북한의핵공격위험이현실화되었고사드배치나선제공격으로이를충 분히억지 방어하기어렵기때문에한국국민의생명과재산보호를확보하기위 해 1991 년한반도에서철수한미국의전술핵무기의한시적 조건부재배치를요청 해야한다. 미국이쉽게응하지않을것이므로우리도핵개발을해야하지만자제 하겠다는것을약속하면서미국을설득해야한다. 미국의전술핵무기재고가많이 줄어들어여분이많지않은데다지상배치전술핵무기를재배치하는것이정치적 외교적부담이크다면핵미사일을장착한구축함이나잠수함을한국항구에상시 교대배치할수도있고, NATO 방식으로공대지미사일을배치하고한 미군당국 이협의하면서한국전폭기와조종사도운영에직접참여한다면확장억지에대한 신뢰도는더욱제고될것이다. 47) 그러나 NATO 의핵공유 (nuclear sharing) 를자세히들여다보면, 미국은유럽에배 치된 B-61 전술핵에관한한자국의결정권을흔들어떤체제나제도적장치도수용 하지않았고, 미국은유럽 5 개국에보관하고있는탄두관리에어려움을겪고있으 며, 오바마행정부는사용가치가작아진전술핵을우선감축대상으로삼고있을 뿐아니라자칫통제권을상실할수있으므로해외배치전술핵을골칫거리로간주 하고있으므로, 한국에공대지미사일을배치할의향이별로없었다. 48) 그럼에도불 구하고한국의안보위기상황은현재유럽보다훨씬더심각하고긴박하며, 통제권 문제가발생했던터키와비교할때한국은훨씬더안전하므로, 한국이탄두관리에 지원을제공하고미행정부를잘설득한다면 B-61 전술핵의한국재배치가불가능 한것만은아니라고생각할수있다. 이와관련해 2016 년 10 월 19 일한 미외교 국방장관연석회의와다음날한미연례안보회의에서한국의강력한요구에도불구하 고미국전략자산의한반도상시순환배치가합의에도달하지못하고새로설치될 차관급외교 국방확장억제전략협의체 (EDSCG) 에서검토해나가기로한것은매우 아쉬운결과였다. 그러나트럼프행정부가이미북한의연속적인도발에대한대응 책으로전술핵재배치를포함한새로운대북정책을검토중이므로한국정부만입 장을결정하면이방안이실현될가능성이커졌다고볼수있다. 특히사드의기술 47) Paul K. Davis, Peter Wilson, Jeongeun Kim, Deterrence and Stability for the Korean Peninsula, The Korean Journal of Defense Analysis, 28-1 (March 2016), p ) 황일도, pp 참조

121 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 적효용이제한됐다는점이분명한가운데북한이핵과미사일개발및도발의지를지속적으로과시하고있어전술핵재배치에따른비용보다그혜택이계속커지고있으므로이대안의채택가능성은한 미양측에서커지고있다. 물론미전술핵재배치에대해북한뿐아니라중국과러시아도격렬히반대할것이분명하다. 이에대해서는먼저 1991년남북한이한반도비핵화선언을해서주한미군의전술핵을철수했는데, 북한이이를파기했으므로사정변경의원칙에따라우리에게원상복구차원에서재배치를요구할권한이있다고설명한다. 또한전술핵재배치에북핵협상실패시라는조건을달고재배치후에도북핵문제가해결될때까지만한시적으로한반도에둘것이라고기간을제한한다면양강대국의반발을상당히무마할수있을것이다. 즉일정시점을정해재배치를준비하면서북핵문제해결을위한협상을진행하고그시점이도달할때실패했다고판단되면재배치를이행하며, 재배치후에도한반도비핵화협상을지속하여북한이검증가능한비핵화를약속하고이행하면이에발맞추어남한내전술핵도재철수할것임을약속하면서양강대국을설득하는것이다. 49) 만약미국이한 미동맹조약보강조약체결을거부하고전술핵조건부 한시적재배치나전략자산의상시순환배치도거절한다면한국정부는독자적인핵개발을포함한창의적인북한핵억지방안을강구해야할것이다. 우리정부에게국민의생명과재산보호및국가의생존은반드시수호해야할최고최대의이익이나가치이기때문이다. (6) 한국의독자적인대량보복및정밀타격능력확보 정부는한 미동맹보강조약체결과조건부 한시적전술핵재배치를우선적으로 추진하되그성공여부와독립적으로우리군독자적으로도북한의공격에대한가 능한최고수준의보복 ( 적극적억제 ) 및방어 ( 소극적억제 ) 능력을합목적적이고균형 적으로구비해가야할것이다. 먼저보복능력에대해서는한국의순항미사일, 탄도탄미사일의성능과사거리를 개선하고공군력을강화하여북한에대한대량보복능력을갖추며, 감시 정찰장비 를현대화하고정밀타격능력을확보하여김정은일가에대한신병을부단히확보함 으로써북한이핵공격을감행한다면북한의최고지도자일가를비롯하여대량보복 및정밀타격을가할것임을분명히해야한다. 방어능력에대해서는킬체인과사드, KAMD 는지상위주방어시스템으로 SLBM 에 대한효과적인대응이매우제한적임을감안해야한다. 전술했듯이사드처럼지상 기반탄도미사일방어체계의레이더는고정된레이더로전방좌우 120 도외곽탐지 는불가능하다. 또한인간공학적인영향으로고도가높은지역에배치될수밖에없 49) 전술핵의조건부 한시적재배치는전성훈전통일연구원장이전술핵재배치의협상카드화차원에서제안한것이다. 전성훈, 미국의對韓핵우산정책에관한연구, KINU 연구총서 ( 통일연구원, 2012 년 10 월 ), pp 참조

122 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 어저고도해상공격에대해서는초기탐지가제한될수밖에없다. 50) 따라서한국형 MD 구축과 45km까지탄도탄을요격할수있는 PAC-3, 500km까지요격할수있는 SM-3을장착한이지스함배치, 탄도미사일방어체계와대잠방어체계간의실시간정보네트워크구축, SLBM 조기탐지를위한미국및일본등과의우주기반다중센서공유, 그리고북한의 SLBM발사잠수함을상시로감시하고제압 억지할수있는핵잠수함건조나도입이필요하다. 51) 물론우리의자체핵개발을제외한전술한네가지방안에대해서는실현가능성과득실을냉정하고지혜롭게검토하여국익극대화를위해한국적상황에적합한부분을채택하는것이바람직하다. 4. 북핵문제해결전략 본장에서는북한문제의근원적해결방안으로서북핵문제의해결방안을살펴보고자한다. 즉중장기적으로북한으로하여금핵을포기하도록하는방안을검토하고제시하고자한다. 2016년 8월현재한국과미국정부는북한이핵을포기하지않으면결국체제붕괴를맞게될것이고그렇다면북핵문제도해결될것이라는낙관론을가지고있는듯북한과의협상을제쳐두고대북제재에집중하고있는듯하다. 그러나현재북한의경제가조금이라도회복세를보이고있고, 52) 계속되는숙청과인사이동으로김정은의권력이어느정도안정세를보이고있으며, 설사내부로부터의체제전환이발생한다해도이것이북한의비핵화로이어지지않을가능성도상당하다는평가가있다. 특히김정은이교체되더라도그이유가핵개발등에대한김정은의정책을반대해서가아니라잔혹한숙청등폭정때문일가능성이크므로군부원로및보수세력들이득세하여핵개발정책은지속할가능성이크다고여겨진다. 53) 따라서본고는대북제재를가해나가는동시에북한과의협상을통해북한의핵포기를유도하고한반도평화를회복시키는방안에집중할것이다. 북한의핵개발및보유는한국의안보를심각하게위협할뿐아니라분단비용을획기적으로증가시키며평화통일도방해하므로한국정부는반드시이를해결한다는의지와열정을견지하고합리적인전략적사고와인내심, 그리고국제협력을통해모든노력을최 50) 이경행, 임경한, 북한잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 의실증적위협분석과한국안보에의함의, 국제문제연구, 15-3 (2015 년가을 ), p ) 이경행, 임경한, P. 132 참조. 북한 SLBM 에대한한국의대응책에대해서는박휘락, 북한 SLBM 개발과전략적의미와대응방향, 전략연구, 통권 69 호 ( ), pp 참조. 52) 국내총생산량으로북한경제를한국은행통계에따라살펴볼때, 김정일집권마지막해인 2011 년북한경제는 0.8% 성장했고김정은이집권한 2012 년 1.3% 를기록한뒤이후 2013 년 1.1%, 2014 년 1.0% 성장했다. Bo Ram Kwon, The Conditions for Sanctions Success: A Comparison of the Iranian and North Korean Cases, The Korean Journal of Defense Analysis, 28-1 (March 2016), p ) Denny Roy, Preparing for a North Korean Nuclear Missile, Survival, 58-3 (June-July 2016), p

123 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 고도로기울여야할것이다. 1) 북핵문제의지정학적 국제정치적성격이해및다자적해결 먼저북한핵의강제탈취나제재를통한굴복유도가가능하다면이를시도해볼수도있으나지정학적여건상거의불가능하다. 대북경제압박도중국의대북지원으로별효과가없음이드러나고있다. 따라서협상을통해적절한보상을제공하고북한핵을포기시키는것이현실적인해결책이다. 북핵문제는남북한의문제일뿐아니라대량살상무기확산방지를사활적국익으로여기는미국과미국으로부터안보위협을느낀다는북한사이의문제로서결국북 미및남북대화병행이나남 북 미 3자이상의다자대화로푸는것이합리적이다. 2) 북핵문제해결방안에관한합리적인사고 정부는우선전술한북한의실전핵능력보유시받게될막대한전략적손실을고려하여핵보유저지의당위성과시급성을이해해야한다. 북한은지속적으로관심을가지고관리하지않으면각종도발을불사하는정권이다. 이명박정부나오바마정부가시행한 전략적인내 기조의정책은결과적으로북한을방치함으로써사태를악화시켰다고여겨진다. 2016년북한의핵실험과장거리미사일발사이후한국과미국정부는유엔안보리대북제재결의안을채택하고강력한대북제재를위한국제공조를가동하면서대화를제쳐두고압박과제재로북한의태도변화를강요함으로써이문제를해결하려는듯하다. 북한이 WMD 개발을지속한다면결국국제제재로인해정권붕괴내지는체제변화의위기에직면할수밖에없다는전제하에대북강압정책을펼쳐핵개발중단을강요하고있다. 그러나 2016년 3월유엔안보리제재는민생목적의교역에예외를두고있고북한의대외교역의 90% 를차지하는중국은미국등의대북일방적독자제재에반대하고있으며제재로인해북한이핵개발을중단할가능성은크지않아보인다. 54) 따라서정부는북핵문제해결을최우선적인국가정책목표로삼아가용정책수단을최대한동원해이를달성하겠다는정치적의지가필요하다. 북핵문제해결을위한회담이합의에도달하려면 6개국의동의가필요하므로매우어려울뿐아니라여러가지극복하기어려운쟁점과장애물을해결하고넘어서야하므로북핵문제의직접당사자이자북한의핵보유시가장큰전략적피해를볼것이확실한한국이가장적극적인노력을펼쳐야한다. 55) 54) Denny Roy, pp 참조. 55) 북핵문제해결과정에서극복해야할기술적인장애물로는북한의핵확산의혹, 고농축우라늄 (HEU) 프로그램문제, 플루토늄추출량에대한논란, 피납자문제를더중시하는일본의태도, 상호주의에입각한 단계별동시행동 수용여부, 검증등이있고, 한국과미국이수용하는데결단이필요한북한의요구로는

124 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 무력을사용한해결이사실상불가능하고북한정권이불성실하더라도협상을통한평화적해결이합리적이라는인식하에핵을개발하는북한의다목적동기를감안한일정대가지불의향을가져야비로소해결이가능하다. 이런합리적인사고로접근해야비로소북핵문제의평화적해결의길이보일것이다. 3) 미국의북핵묵인방지 북한의핵실전능력보유를막는것이시급한것은물론이지만그런상황에서미국이이를묵인한다면더욱큰낭패이므로이를예방하는외교적노력도기울여야한다. 남북간정면대립상황이지속되면미국이이를북 미대화재개및타협의빌미로사용할수있다. 예를들면오바마대통령은북한이 2013년 3차핵실험을감행하자북한의핵능력보유를막겠다는의지보다는 MD 체제구축과확산방지의중요성을주로강조하였다. 더구나국제언론도북한과이란간그리고북한과시리아간 WMD 연결관계 (connection) 를강조하고있어미국의관심이비확산으로옮겨갈가능성이있음을보여준다. 북 미간협상을통해미국은북한에게비확산에대한다짐을받고핵포기가아니라현재수준의핵동결정도로타협할가능성을배제하기어렵다. 북한이한국이나미국으로부터의공격을억지하기에는충분하지만다른나라들에게공격위협을주기에는부족한핵능력보유를인정한다는것이다. 56) 문제는북한의핵능력이미국에비해상대적으로작다하더라도한국에게는사활적인위협이되므로한국정부는이를받아들일수없을것이다. 우리가결코원하지않는북 미간타협을막으려면정부는보다능동적이고적극적인대북정책과외교를펼쳐야할것이다. 복합적이고전방위적이며보다강화된압박-대화의강온양면책과창의적인외교를보다능동적이고적극적으로구사해야한다. 4) 중국의협력유도 1980년대말-1990년대초동구국가들이그들이의지하고있던소련이쇠퇴과정에처했던것과달리현재북한이주로의존하고있는중국은초강대국으로급속성장중이므로대북정책이성공하려면이에대한중국의협력유도가그만큼더긴요하다. 먼저한국의대북정책이한반도평화와안정을최우선시하고북한과의대화노력을기울여중국의한반도정책과조화를이루도록배려하는것이현명하다. 중국 핵무기폐기차후협상주제로미루기, 경수로건설요구, 한반도 비핵화요구, 검증문제에대한비협조및남한지역에대한검증요구, 한반도평화체제협상요구, 지연전술구사등이있다. 졸고 ( 한울, 2012 년 6 월 ), pp 참조. 56) Denny Roy, p. 138 참조

125 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 이북한을제재하고압박해달라는한국과미국등국제사회의요구를회피하는듯한모습을보이는것은미국의대중포위 압박전략에대한반발감과함께대화를모색하기보다는압박과강경기조로펼쳐지는한국정부의대북정책에동의하지않는것도상당한영향을미치는것으로보인다. 따라서한국의대북정책이북한의붕괴를유도하는것이아니라남북상생과공영을추구한다는것을남북대화를보다적극적으로추구함으로써입증해주는것이필요하다. 또한정부는한 미동맹을한국의대외전략의주축으로삼되반중동맹화하지않도록세심한주의를기울여현명하게대처해야한다. 이런맥락에서중국의시진핑주석까지미국및한국과의정상회담에서분명히반대한다는입장을밝힌사드배치문제에대해서도전술한바처럼정부의현명한사후대처가요구된다. 한 일군사정보보호협정도이에준하는신중한접근이필요해보인다. 5) 한국정부의보다적극적이고능동적이며창의적인접근필요 현재여러가지이유로미오바마행정부의북핵문제해결의지가매우약해보인다. 먼저 2009년오바마의프라하에서의 핵없는세상 연설직전북한의장거리로켓발사, 50일뒤 2차핵실험, 2 29합의위약등북한의기만적인행태로대북신뢰가추락한상태이다. 또한오바마행정부는북한이이란처럼핵개발단계에있는게아니라이미네차례의핵실험으로핵무기를개발 보유하고있다고평가하고있다. 따라서북한의행동변화를유발할수있는정책수단을찾기어려울뿐아니라이미갖고있는핵무기를폐기시키려면더큰비용이요구된다는면에서볼때, 북핵문제해결에적극적인의지를갖기어렵다고판단된다. 57) 더구나현상황에서미국에게는중국견제를위한한 미 일동맹구축이가장선차적인정책목표이고북한의핵개발이이의명분이되므로굳이지금북핵문제해결을서두를이유가약한것이다. 58) 문제는이런상황에서박근혜정부가북핵문제를반드시해결해야할최우선적인국정과제로추진하고있다고보기도어렵다는데있다. 박근혜정부는 2013년 5월 28일 4대국정기조와 140대국정과제를확정했는데, 북핵문제는국정과제 123에 북핵문제진전을위한동력강화 라는표현으로담고있어해결의지가크지않음을보여주었다 59). 한국정부가미국의 전략적인내 기조를계속추종하여북한과의대화가절단된상태로사실상북한의핵고도화과정을용인한다면북핵문제해결은요원하고조만간북한은핵보유국이될가능성이크다. 특히우리는북한의핵실험등강력한도발은양자든다자든협상이좌초되었을때나왔다는점에 57) 김상기, 오바마 2 기정부의북핵문제에대한입장과전략, 한반도포커스, 제 26 호 (2013 년 월호 ), pp ) 김근식, 동력부재의 6 자회담과북핵협상을위한현실적제언, 한반도포커스, 제 26 호 (2013 년 월호 ), p ) 박인휘, 북핵문제, 박근혜정부의시각과전략, 한반도포커스, 제 26 호 (2013 년 월호 ), p

126 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 서교훈을얻어야한다. 특히북한은중국이동북아정세안정의핵심장치로간주하는 6자회담이순항하는동안에는핵실험을감행하지못했다. 중국을직접모욕하는행위이기때문이다. 60) 즉북한과의협상은북핵문제의추가악화를억제하기위해서도필요하다고여겨진다. 더구나 2016년 4월미국은중국의협상재개주장에대해북한이핵을동결하고프로그램을신고하며사찰단을복귀시키면 6자회담뿐아니라평화협정및한반도통일협상에도열려있다는입장을보였던반면 61) 박근혜정부는협상가능성을배제하고대북제재강화에집중했다. 어쨌든그결과는 2016년 9월 9일북한의 5차핵실험도발로나타났다. 또한한국과미국행정부가새로운초강도대북제재를강구하고있는와중임에도불구하고 2016년 10월 21-22일말레이시아쿠알라룸프르에서북한의대미협상고위외교관들과미국의전직대북협상고위외교관및전문가들간에소위 Track 2 회담이열렸다. 따라서향후미국이북한과의대화에관심을보이고중국이환영하는가운데북한이이에응할경우한국은외교적으로고립될가능성도배제할수없다. 따라서정부는다른나라의주도를기대하기보다우리가보다능동적이고창의적으로핵문제해결에나서야할것이다. 62) 6) 협상조속재개와북핵폐기를위한 2 단계접근이합리적 현상황에서는무엇보다북한의핵물질추가생산방지및무기화를억제하는것이우선적으로중요하다. 박근혜대통령도여러차례강조한바있듯이북한의핵고도화차단이시급하다. 따라서국제공조를다지면서이제까지채택된강력한안보리제재결의안들을시행해가는동시에북한과 6자또는 4자회담을제안 개최하거나창의적이고전향적인제안을미국과공조하여작성하고북한에게제시하여조 60) 송민순, p ) 대니얼러셀미국국무부동아태차관보는 4 월 4 일한 미연구소 (ICAS) 주최로열린토론회에서북한이모든핵활동을동결하고, 과거의핵활동을명확히신고하며, 국제원자력기구 (IAEA) 사찰단을복귀시키면 6 자회담이재개될수있다고밝혔다. 연합뉴스, 2016 년 4 월 5 일. 62) 전향적이고창의적이며파격적인방안중하나로박건영교수의제안을검토해볼수있다. 먼저중국과러시아및한 미 일은대북안보리제재를유지하면서한국이미국과협의를통해사드배치를조건부로연기하고중국은한국에게적극적안전보장 (positive security assurance) 을제공한다. 이는중국이한국에게핵무기로공격하는국가에게강력하게응징한다는것을보장하는것이다. 한국의국가안보나북한의대남핵공격억지는획기적으로증진될것이다. 물론남북 미 중 4 자관계가지각변동을일으킬것이다. 냉전적사고를벗어난다면한미동맹에발생할수있는문제는극복될수있다. 미국도이미 1994 년제네바합의시북한에게소극적안전보장을제공한바있다. 북한이핵 미사일모라토리엄을선언하면비핵화와양국관계정상화를목표로북 미협상을재개한다. 한국은개성공단등남북간교류 협력재개를위한협상을시작한다. 끝으로한국은한국전종료를위한평화협정체결을목표로남북 미 중간 4 자회담을제안한다. 북한이검증가능한비핵화를실행한다면한국은중국이북한에게핵우산을제공하는것도검토할수있을것이다. 반공주의자닉슨대통령이중국과화해해중국을개혁 개방으로이끌면서소련을견제했고아웅산수치가과거미얀마군부를지원한중국을미국에앞서방문했듯이창의적인사고의전환을전제로검토해볼만한제안이다. 박건영, 한국의안보와사드, 한국과국제정치, 통권 94 호 (2016 년가을 ), pp 참조

127 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 속히협상을재개하고 1차목표로일단북핵프로그램의정지및궁극적인포기를전제로하는동결을얻어내고 2단계회담에서최종적인북핵포기를얻어내는것이현실적이다. 이런맥락에서 2016년 9월북한의 5차핵실험도발후 1주일만에나온미외교협회의대북특별보고서를주목해야한다. 이는마이크멀린전합참의장, 월터샤프전주한미군사령관, 샘넌전상원의원등 17명의대북전문가들이초당파적인협업을통해내놓은보고서이다. 이보고서는오바마정부의대북정책기조인 전략적인내 가북한의핵동결을협상의전제조건으로삼아결국실패했다고비판하면서북한인권을보호하고억지와방어및대북제재와재정적압박을강화하는동시에대화를위한노력도더적극적으로기울여야한다고주장했다. 특히협상을개시하기위해협상의문턱을대폭낮추고실질적인인센티브를제공해야한다고주장하면서핵동결협상을북한비핵화의중간단계로설정할것을제안했다. 즉북한이 9 19공동성명원칙이행을재확인하고협상단계별진전을보자는데동의하며핵과중거리이상미사일의시험유예를약속하면, 미국은영양지원을제공하고한미연합훈련의내용과규모를조정하면서핵동결을목표로하는초기회담에응한다는전향적이고적극적인협상의지를보이고있다. 초기협상에서남북 미는한국전쟁을종결시킬평화조약논의를시작하고, 핵동결과 IAEA 사찰단복귀및검증을목표로타결한다. 또한 2단계최종협상에서는대북제재를거두고북한의국제금융체제편입을허용하며국가관계를정상화할뿐아니라포괄적인평화조약을체결하는대가로북한의완전한비핵화와 NPT 조약복귀를교환하는것을목표로삼는다. 63) 물론현재트럼프행정부의대북불신이매우커대북강경기조가풍미한다는점을고려하면 1단계협상목표중동결은궁극적인핵포기를전제로하는동결이되어야할것이다. 7) 6 자회담개최가어려우면평화체제협상과병행개최 이명박정부와미행정부가공조하여 6 자회담재개의엄격한전제조건을부과함 으로써사실상회담개최가어려웠다. 먼저북핵문제는남북한의문제일뿐아니라 대량살상무기확산방지를사활적국익으로여기는미국과미국으로부터안보위협 을느낀다는북한사이의문제인데, 이명박정부가남북대화에서반드시북핵문제 를다루어야한다고주장하여남북대화와 6 자회담모두의재개에제동을건것은 현실적이지않았다. 6 자회담이열리지않고있는가운데우리가북핵문제를해결할 실현가능한방안을제시하지도못한다면 6 자회담재개에협력하여외교적주도권을 잡는것이합리적이었다. 또한최근수년간북한이한국과미국이제시해온 6 자회담개최를위한선행조건 63) Mike Mullen and Sam Nunn (Chairs), Adam Mount (Project Director), A Sharper Choice on North Korea: Engaging China for a Stable Northeast Asia, Independent Task Force Report No. 74 (Council on Foreign Relations, Sept. 2016), pp

128 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 을계속거부하면서핵능력을고도화해왔고이제핵실전능력보유를목전에두고있으므로계속 6자회담재개를위한전제조건이행을요구하는것은사실상북한의핵보유를방관하는결과를낳기쉽다. 2016년 2월이후중국이국제제재에동참하면서도 6자회담과한반도평화협정협상병행을주창하고있고, 미국도이를단호하게부인하고있지는않다. 64) 따라서한국정부도중국의성실한대북제재를확보하고외교적고립위험을줄이기위해서뿐아니라북핵문제를해결과정으로현실적으로진입하기위해 6자회담과평화협정을위한남북 미 중 4자회담의동시병행개최를능동적으로수용하는것을보다적극적으로검토하는것이바람직할것이다. 중국이 5자회담수용불가입장에서비핵화-평화협정병행론에관한논의라면 3자든 5자든만나서논의할수있다는입장으로선회했으므로정부는우선비핵화 평화협정병행론을매개로한 미 중대표간대화를시작해야한다. 65) 북핵협상을성공적으로진행하기위해서는한반도평화체제구축협상을병행적으로추진하여상호시너지효과를거두고두목표를동시에달성하는것이현실적이다. 정부는우선조속히한국판평화체제론을수립해자신감을가지고두회담의병행개최를능동적으로주도해야한다. 또한한국이창의적인제안을제시하면서두협상의병행추진을통해북핵의최종폐기와평화협정체결을동시에완성하는것이바람직하다. 핵비확산체제를강화하려는미국, 한반도와동북아의안정이긴요한중국, 생존을위해무슨일이든하겠다는북한등세행위자의요구를담아내협상을주도하는한국의지혜와전략이필요하다. 66) 예를들어북핵문제해결과재래식군사문제해결을포괄적으로협상의제로삼고, 북핵폐기와주한미군을포함한한반도재래식무기의군사균형에입각한평화체제의시각에서군사적신뢰구축을토의하며이분야에서북한의양보를받는조건하에한 미 중 러 일 5개국이북한에대한체제보장과경제지원을제공하는대타협방식을선택하는방안을검토할필요가있다. 67) 물론북한은이평화체제협상을주한미군을철수시키고한 미동맹을폐기하기위한기회로활용하려할것이다. 한국정부는이대목에서최대한의지혜와외교 64) 2016 년 2 월 17 일왕이중국외교부장이비핵화 6 자회담과평화협정체결을위한 4 자회담병행개최를제안했고, 바로다음날한국외교부대변인이 지금시점에서는북한의진정한비핵화의지표출이우선되어야한다 고사실상중국제안을거부했으며, 미국무부대변인도 북한의비핵화가최우선과제 라고일축했다. 그러나 2 월 21 일뜻밖의언론보도가나왔다. 북한이 2015 년말뉴욕채널을통해미국에게평화협정을논의하자고제안했는데, 미국이북한의비핵화조치가우선된뒤비핵화 6 자회담을개최하고이회담에서성과가보이면평화협정을논의할수있다는기존입장대신비핵화문제가평화협정논의에포함되면회담할수있다고회답했다는것이다. 또한북한이이러한미국의요구를거부하고핵실험을했다는것이다. 이는상황에따라서는미행정부가비핵화와평화협정동시협상개최에응할수도있음을보여주었다. 연합뉴스, 2016 년 2 월 18 일, 19 일, 22 일. 물론중국은이후지속적으로두회담병행개최를주장해오고있다. 65) 김재천, 4 차북한핵실험과전략적인내의종언 : 미국의대북정책변화분석, 국방연구, 25-1(2016), p ) 송민순, p ) 한용섭, < 한반도신뢰프로세스 > 를통한안보와북핵문제해결방안, 통일정책연구, 제 2 권 1 호 (2013), p. 62 참조. 이하한반도신뢰구축, 북핵문제해결, 한반도평화체제구축 3 단계동시실현방안의일부아이디어도본논문 쪽을참조했다

129 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 력을발휘해야한다. 그결과로평화협정체결과함께우선군사정전위원회는남북군사공동위원회로대체하고 UN안보리의결의를거쳐 UN사령부는해체하되, 주변 4 강국이외의평화애호국에서파견된다국적군을남북한경계선지역의평화지대에배치할수있다. 68) 또한평화협정체결은주한미군의지휘구조와역할조정및추가감축등을수반할수밖에없지만주둔그자체에는큰영향을미치지않는가운데이루어지는것이바람직하다. 특히주한미군의전면철수는평화협정보다는실질적인평화정착이이루어진뒤에중장기적인국가안보전략의틀속에서검토하는것이합리적이고, 그경우에도한국은새로운안보상황에적합한형태로미국과의동맹을계속유지하는것이필요하다. 69) 어떤형태이든남북 미 3자가핵폐기이후한반도에서의재래식군사력균형에관해합의하여평화와안정을확보하는대신북한의검증가능한완전한핵폐기를얻어낸다면손실보다이익이더크다고평가된다. 끝으로설사 6자회담과 4자회담의동시병행협상이큰성과를거두지못한다하더라도마치북한이과거 6자회담을진행하면서도제재를완화하고시간을벌면서핵개발을지속했듯이우리역시회담을진행하면서적어도북한의핵고도화를일단정지시키고압도적으로우세한경제력을활용해북한을관리하고통제할수있다는느긋한태도로적극적인자세로협상을진행해야할것이다. 8) 북한의핵포기결단유도방안 1단계가성공적으로이행되면 2단계로회담을개최하여북핵폐기를목표로회담을진행한다. 이때다음과같은점들을고려해협상에임하는것이합리적이다. 첫째, Give and Take 원칙을적용한다. 우리가반드시얻어야하는핵포기를얻는대신북한의요구도하나 ( 정권유지 ) 는들어주는것이다. 북핵문제의평화적해결은협상을통한해결을의미하고협상은결국 주고받는것 이다. 따라서우리의요구만다관철하려면아무것도얻지못하고상황이더악화할가능성이크다. 특히북핵문제는북한정권이사생결단의각오로임하는전략사항이므로한국에게는 1962년미국과소련이 3차대전을각오하고대립을벌인쿠바미사일위기와유사하다. 그당시서로가상대가반드시지키겠다는것을하나씩수용하여합의에도달한것에서정책적함의를얻었다. 또한북한의무조건적인항복을받으려면해결이어렵고북한의체면도고려해주어야한다. 전쟁에서승리한것도아니고압도적인힘의우위를갖고있는것도아닌상태에서무조건적인항복을얻으려하면협상타결은거의불가능하다. 둘째, 한 미 중 3국의 포괄적인패키지 제안이필요하다. 수천개의핵무기를 68) 졸고, 21 세기한국의국가안보전략과한 미동맹, 세종정책연구, 제 4 권제 1 호 ( 세종연구소, 2008 년 2 월 29 일 ), pp ) 졸고, 한반도평화체제구축과한 미동맹, 세종정책연구, 제 5 권제 1 호 ( 세종연구소, 2009 년 2 월 28 일 ), pp 참조

130 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 가진소련이내부모순으로붕괴했듯이북한정권도핵을가져보아야정권붕괴방지가보장되는것은아니다. 따라서이점에착안하여북한과 포괄적인패키지 를가지고협상을시도해야한다. 한국, 미국, 중국 3국이공동의제안을마련할수있느냐가관건이다. 셋째, 안보-경제지원의교환에서안보-안보 경제교환으로전환한다. 북한정권이핵포기를결심하도록하려면핵을포기하지않으면정권이무너질수밖에없음을보여주거나아니면대가로주어지는반대급부의규모가북핵유지를통해얻어지는이익보다크다고판단될수있는정도가되어야한다. 그런데대규모경제지원을통한북한경제의발전이오히려체제안정을위협할지도모르는상황이므로북한지도부는차라리현상유지를더바랄수도있을것이다. 70) 북한의핵포기를유도할수있는핵심적인보상은경제지원보다는안보제공에있다. 김정은은핵포기이후재래식군사력만으로도군사안보및체제유지를해나갈수있다는자신감과대외신뢰를갖기전에는핵을포기하지않을것으로보인다. 71) 북한이핵을개발한근본목적이체제유지에있으므로 5개국이북한의핵포기결단을얻으려면무엇보다체제안전보장을제공해야한다. 예를들어북한이 NPT에복귀하고검증가능하게핵을포기한다면, 미국이한국에게확장억제를제공하는것처럼이미 1994년에북한에게약속했던소극적안전보장을재확인하며, 중국은북한에게적극적안전보장을제공해주는것을검토할수있을것이다. 또한북핵포기에대해경제지원과함께포괄적인안전보장도제공하는것이합리적이다. 72) 즉경제적이득을주고안보위협을줄여주는것이북한의핵포기를유도할수있는협상수단이다. 73) 넷째, 상호안보와동시행동의원칙을적용한다. 북핵문제해결은일방주의가아닌상호주의를적용할수있느냐에달렸다. 즉일방안보가아니라상호안보원리를적용해야해결될가능성이있다. 이는 북한이핵을완전히포기할경우상호안보또는상호위협감소원칙에의거하여주한미군을포함한남북간재래식군사력균형을유지하는군축을시행할용의가있다 고북한에진지하게제안하는것이다. 전술한한 미 중 3국제안은철저하게상호위협감소나상호안보의논리에입각해작성되고동시행동의원칙에따라시행되어야할것이다. 다섯째, Plan A와함께 Plan B도제시해야한다. 3국공동제안에는북한이이를거부할경우적용되고중국도그이행에참여하는대북강력제재안인 Plan B도함께제시되어북한이 Plan A를수용하도록압박해야한다. 여섯째, 신뢰구축이관건이다. 북핵문제의중점이검증하기가매우어려운우라 70) 김명섭, 북핵문제와동북아 6 자회담의지정학 : 역사적성찰과전망, 한국과국제정치, 통권 72 호 (2011 봄 ), P ) 졸고, 남북관계와북핵문제 : 전개과정과대응방안, 한반도포커스, 2014 가을호 ( 경남대극동문제연구소, 2014 년 10 월 ), p ) 조성렬, 뉴한반도비전 : 비핵평화와통일의길 ( 백산서당, 2012 년 6 월 ), pp 참조. 73) Tae-Hyung Kim, p

131 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 늄농축으로바뀌었으므로신뢰의문제로전환되었다. 즉이제는상호간에신뢰가형성되지않으면검증을해도계속의심이남게되므로신뢰구축이핵심관건이다. 양측간신뢰가구축되어, 북한지도자가핵무기가부담만될뿐이므로필요가없다면서스스로내려놓아야궁극적으로해결이될것이다. 특히북한이핵을포기하려면위협대상인미국을신뢰할수있어야한다. 이런맥락에서한국이북한과안정적인관계를맺어신뢰를형성하면서북 미간신뢰를중재하여남북 미간타협을이루고중국을참여시킨다면평화협정을체결하면서북핵문제를해결할수도있을것이다. 74) 일곱째, 북핵문제와비안보적현안의분리접근이필요하다. 75) 대북인도적지원과경제교류 협력은북핵문제와분리해접근하는것이합리적이다. 유엔안보리대북제재대상항목을제외한모든경제협력을보장하는것을검토할수있다. 9) 핵문제를해결하지못하더라도최악의상황은막아야함 정부가임기내에북핵문제를해결하지못할지라도반드시수행해야할최소한의 우선적인책무는전술한최악의위기상황과남북간정면대결을예방 억지하는것 이다. 74) 정성임 강성철 노태훈 박뿌리 한정헌, 핵협상조건과북핵협상의재검토 : 우크라이나, 리비아, 이란, 이라크, 인도, 파키스탄과의비교, 국가전략, 22-1 (2016), pp 참조. 75) 조성렬, pp 참조

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135 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 차기정부의대북정책방향 : 북핵위협관리와한반도문제의재한반도화 정성장 ( 세종연구소 ) 초록 한국의차기정부는이명박정부와박근혜정부시기보다훨씬더불리한조건에서북핵문제관리와남북관계개선을추구해야하는어려운상황에놓이게되었다. 지난 9년간북한의핵과미사일능력이급속도로고도화되었고, 남북화해의상징이었던개성공단까지가동중단되어남북관계가전면단절되었기때문이다. 만약북한의핵과미사일능력의고도화가조기에중단되지않는다면북한은한국의차기정부임기내에핵무기소형화, SLBM 개발, 대륙간탄도미사일개발에성공할가능성이높다. 그리고 2020년경북한은 50개이상의핵무기를보유하게될것으로전망된다. 그렇기때문에한국의차기정부는이같은안보위기상황에효과적으로대응하기위해북핵대응능력을대폭강화할필요가있다. 그런데북핵에대한한국정부의대응은지금까지외교부, 국방부, 통일부의정부부처별로나뉘어져있고체계적으로통합되어있지못했다. 다시말해북핵에대한대응에있어컨트롤타워역할을하는조직이없었다. 그결과북한의핵실험과핵능력고도화에대한대응은고도의전략적고려없이즉흥적인방식으로이루어진측면이많다. 그러므로청와대 국가안보실 을 안보외교통일정책실 로개편하고장관급인안보외교통일정책실장이북한의추가핵실험과핵능력고도화를막기위한전략및한반도평화체제구축과남북관계발전전략을수립해대통령을직접보좌하고관련부처간정책조정을추진할필요가있다. 그리고북핵문제대응과한반도평화체제구축및남북관계발전을위한정부의구체적인정책수립및정치권과전문가들의의견을수렴하기위한 한반도평화발전위원회 를신설하는것이바람직하다. 북핵문제와한반도평화체제구축문제의중요성을고려해한평위에는현재의통일준비위원회에는없는북핵분과, 한반도평화체제분과등을두는것이바람직하다. 6자회담등을통해북한의핵포기가능성이여전히있다면한국정부는 한반도비핵화 라는목표를계속추구해야할것이다. 그러나김정은정권이존속하는한북한의핵포기를기대하는것이불가능하다면한국의차기정부는 한반도비핵화 라는이상적목표에계속집착하고있을것이아니라북한의핵과미사일능력이더이상고도화되는것을중단시키는것에정책의우선적인목표를두어야할것이다. 다시말해대북정책의목표를 한반도비핵화 에서 북핵위협관리 로이동시키는것이필요하다. 이를위해한국의차기정부는북한이추가핵실험과중장거리미사일발사를중단하고핵동결을하면국제사회가대북제재를완화하고한미가연합군사훈련을축소하거나잠정중단하며한국은개성공단을재가동하고금강산관광을재개하는방안을가지고남북한 미 중의 4자회담을진행할필요가있다. 북한이핵실험과중장거리미사일시험발사를중단및영변의핵시설을

136 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 동결을위한협장은두단계로나누어진행할수도있을것이다. 이경우첫번째단계에서는남북한이정상회담을통해북한의핵실험과중장거리미사일시험발사중단과개성공단재가동및금강산관광재개등에합의하는것을목표로해야할것이다. 그리고만약남북한이이같은합의를도출하면국제사회의대북제재를부분적으로완화하고한미연합군사훈련의규모도부분적으로축소하는것에중국과미국이각기협력할필요가있다. 두번째단계에서는남북한 미 중의 4자회담을통해북한의영변핵시설동결과국제사회의대북제재추가완화및한미연합군사훈련의규모의추가축소등에합의하는것을목표로해야할것이다. 만약협상이 2단계까지진전된다면이후에는비로소 6자회담을개최해북한이이미개발한핵무기를폐기하고한반도평화체제를구축하며북미및북일관계정상화를논의할수있게될것이다. 만약북한이이같은협상안을거부하고핵과미사일능력의고도화를계속추진한다면한국은북한의비핵화가이루어질때까지잠정적으로독자적핵억제력을보유하는방안을가지고미국과중국등을설득하는방안을검토할필요가있다. 한국의독자적핵무장문제는안보적인관점뿐만아니라외교적, 경제적, 남북관계적인관점에서접근할필요가있다. 구체적으로북한의핵능력고도화에대한효과적인억지력확보, 미국에대한지나친군사의존도를줄이고한국의안보에서한국의역할을더욱확대하기위한기반, 미중패권경쟁이심화되는상황속에서한국의외교적자율성을확대하기위한수단, 재래식무기위주의고비용저효율의국방정책을저비용고효율의국방정책으로전환하기위한수단, 군사문제에대해서는미국하고만대화하겠다고하는북한을남한과의군사대화테이블에나오게하기위한수단, 안보에대한자신감을바탕으로안정적인남북관계발전을추진할수있게하는기반, 통일과정에서외세의개입으로남북한이다시분단되는상황을막고한국주도의통일을가능하게하는기반구축차원에서한국의독자적핵무장문제를진지하게검토하는것이바람직하다. 북한의제3차핵실험후박근혜정부는미국과의협상을통해 2015년 12월로예정되었던전시작전통제권전환시점을구체적으로명시하지않은채연기했는데한국의차기정부는대북협상력강화를위해서도전작권의조기전환을추진하는것이바람직하다. 지금처럼미국이전작권을보유하고있는한북한은계속 배후실세 인미국하고만협상하고남한과의군사협상은배제하려는태도를쉽게바꾸지않을것이다. 한국이한미동맹내에서미국과성숙한동반자관계를유지하며미래의통일과정에서남북군사통합을주도하기위해서도전시작전통제권의환수는반드시필요하다. 북한의핵과미사일능력의고도화와남북관계악화로지나치게국제화된한반도문제를재한반도화하기위해서는남북관계의개선과발전이필수적이다. 한국의차기정부는남북정상회담을포함해남북당국회담을정례화하고상설협력 합의이행기구를운영하며, 이산가족의전면적생사와주소확인및상시상봉제도화, 개성공단재가동및확대, 금강산관광재개, 남북중고속철도와고속도로연결등의협력사업추진으로남북통합을점진적으로진전시켜나가야할것이다. 제3차남북정상회담의성공개최여부는남북이얼마나실용주의적으로접근하는지그리고얼마나체계적으로준비하는가에의해좌우될것이다. 그러므로한국의차기대통령은취임직후남북정상회담 T/F를조직해정상회담에서논의할의제들을미리검토하고체계적인협상전략을수립해야할것이다. T/F가구성되면그안에서김정은의리더십과정책적성향에대한연구를진행하고남북정상회담에서의협상전략등을수립하는것이필요하다

137 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 Ⅰ. 문제의제기 지난 3월 10일헌법재판소의판결에의해박근혜전대통령이최순실국정논란사태에대한책임으로파면되었다. 그결과오는 5월초에대통령선거가실시되면선거결과발표와함께당선자가곧바로대통령직을수행하게되어새정부가출범하게된다. 그런데한국의차기정부는과거정부보다훨씬더불리한조건에서북핵문제관리와남북관계개선을추구해야하는어려운상황에놓이게되었다. 이명박정부와박근혜정부시기에북한이각기두차례나핵실험을실시해핵능력을급속도로고도화했고, 이명박정부시기에남북화해의상징이었던금강산관광이중단되었으며박근혜정부시기에개성공단까지가동중단되어남북관계가전면단절되었기때문이다. 게다가사드의한반도배치결정에대한중국의강렬한반대로한중관계가악화되어사드문제에대해새로운타협이이루어지지않는한북핵문제해결과관련해긴밀한한중협력도기대하기어렵게되었다. 그리고북한핵과미사일문제에대해북한과주변국들간에대타협이이루어지지않는한한국의차기정부임기내에북한의핵과미사일능력은더욱급속도로고도화될전망이다. 이처럼한국의차기정부는매우불리한조건에서북핵문제해결과남북관계개선이라는과제를떠안게되었으므로과거정부보다더욱대담한접근을추구해야한다. 북핵문제를해결하는데있어서미국도중국도한국만큼큰이해관계를가지고있지않다. 그러므로한국정부가북핵문제해결방안을주도적으로제시하면서주변국의동의와협력을이끌어내는방향으로나아가는것이필요하다. 본고에서사용할 한반도문제 라는용어는 현재상태에서한반도의평화와안정을위협하는요소들 을가리킨다. 오늘날한반도안정과평화를위협하는요소는다양하지만, 그중에서도북한의핵과미사일능력고도화, 남북간불신과체제경쟁, 북미간불신과대립등이대표적인것들이다. 한반도문제 는정전체제처럼장기간지속되는것도있지만시대와상황에따라변하는것도있다. 1) 남북이중심이되어한반도문제를풀어가려고하는접근은 한반도문제의한반도화, 강대국에의존해한반도문제를해결하고자하는접근은 한반도문제의국제화 라고정의할수있다. 이같은정의에의해과거김대중정부와노무현정부는 한반도문제의한반도화 를추구했고이명박정부와박근혜정부는 한반도문제의국제화 를추구했다고볼수있다. 이와관련임수호박사는한언론기고문에서 김대중정부와노무현정부는남북관계개선을우선에두고보조통로 ( 한미및한중관계 ) 를결합시키는 한반도문제의한반도화 정책을추진했다. 반면이명박정부는보조통로를강화해북한을압박하는 한반도문제의국제화 정책을추진했다. 고설명했다. 2) 1) 박건영외, 한반도평화보고서 한반도위기극복과평화정착의방법론 ( 서울 : 한울, 2002), 25 쪽참조

138 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 그런데북한의핵과미사일능력이급속도로고도화되어한국과미국의안보에심각한위협이되고있는상황에서과거김대중, 노무현정부시기처럼남북관계개선을우선에두고보조통로 ( 한미및한중관계 ) 를결합시키는 한반도문제의한반도화 정책을다시추진할수는없을것이다. 북한의핵과미사일능력은북한이최초로핵실험을실시했던약 11년전에만해도미국의본토에실질적인위협이되지않았다면현재는매우심각한위협으로받아들여지고있는실정이다. 필자가본고에서 한반도문제의한반도화 라는기존표현대신 한반도문제의재한반도화 라는새로운표현을사용하는것은한반도에서평화와협력을가져오기위해서는김대중, 노무현정부시기처럼 한반도문제의해결 에있어서남북한이다시중심이되어야하지만그때와는매우다른접근방식이필요하기때문이다. 박근혜정부까지과거한국정부들은 한반도비핵화 라는이상적인목표에계속매달렸지만김정은정권이절대로핵을포기할수없다는입장을강력하고고수하고있고오히려 행강국 을추구하고있는상황에서 한반도비핵화 라는목표는명백히실현불가능한것으로전락했다. 그러므로이제는 핵을가진북한 을대상으로우리의안보및대북전략패러다임을전면적으로전환하고정부와사회의대응체계를대폭보완하며 북한핵위협의관리 라는보다현실적인대북정책을추진해야할것이다. 이같은문제의식하에본고에서는박근혜정부의대북정책 4년에대해간단한평가를내린후차기정부의대북정책추진환경을분석하고마지막으로한반도문제의재한반도화를위한차기정부의대북정책추진방향을제시하도록하겠다. Ⅱ. 박근혜정부의대북정책평가 박근혜정부출범전인 2012년 12월 12일북한은장거리로켓을발사해인공위성을궤도에진입시키는데성공했고, 2013년 2월 12일에는제3차핵실험을강행해핵개발에서일정한진전을이룩했다. 그러나박근혜정부가 2013년에제시한 한반도신뢰프로세스 에는북한의핵과미사일능력고도화에대한대비도그것을막기위한적극적인협상의지도전혀들어가있지않았다. 2013년 8월통일부가발간한 한반도신뢰프로세스 책자는 한반도신뢰프로세스 의개념에대해 튼튼한안보를바탕으로남북간신뢰를형성함으로써남북관계를발전시키고, 한반도에평화를정착시키며, 나아가통일의기반을구축하려는정책 이라고정의하고있다. 그리고보다구체적으로 북한의무력도발을용인하지않는튼튼한안보태세를구축함으로써평화를지키고, 나아가북한이신뢰형성의길로나오게함으로써평화를만들어나가고자하는것 이라고설명하고있다. 3) 2) 임수호, [ 시사프리즘 ] 국제화인가, 한반도화인가, 국제신문, 2013/08/

139 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 통일부는한반도신뢰프로세스의추진배경과관련해 북한핵문제는지난 20 여 년간우리정부와국제사회의노력에도불구하고한반도와동북아, 나아가세계평 화에대한지속적인위협이되어왔습니다. 남북간, 북한과국제사회간신뢰가부재 한상황에서일시적해법으로는북한핵문제의해결이어렵습니다. 이에신뢰형성 을토대로하여북핵문제의근원적해결을추구해나가고자합니다 라고지적했 다. 4) 그런데이후에도여기서 남북간, 북한과국제사회간신뢰 가과연무엇을 의미하는지, 어떻게신뢰형성을통해북핵문제의해결을추구해나갈것인지구체 적인방안을제시하지못했다. 한반도신뢰프로세스의가장큰한계는특히 북핵 문제의근원적해결 이라는야심적인목표를제시했지만그같은 근원적인해 결 을위한적극적인대주변국외교와대북협상의방향을박근혜정부임기말까 지끝내제시하지못했다는것이다. 그결과박근혜정부는 북핵문제의근원적 해결 은커녕북한의핵과미사일능력이급속도로고도화되는것을막지못했고 2016 년 1 월북한의제 4 차핵실험과동년 2 월장거리로켓발사후에는개성공단의 가동을전면중단함으로써남북관계도완전단절의상황에들어가게되었다. 박근혜정부는한반도신뢰프로세스의 목표 로 1 남북관계발전, 2 한반도평화 정착, 3 통일기반구축의세가지를제시했다. 5) 먼저 남북관계발전 과관련해서는 상식과국제규범이통하는새로운남북 관계를정립하고, 호혜적인교류 협력과남북간공동이익을확대하여경제및사회 문화공동체건설을추구해나가겠다 라고지적했다. 그런데 남북관계발전 에 대한이같은설명에는남북정상회담과총리회담, 장관급회담의정례화등 당국 간대화의제도화 라는정치적목표가결여되어있었다. 당국간대화의제도 화 를수반하지않는경제및사회문화공동체건설에는명백한한계가있을수밖 에없는것이다. 둘째, 한반도평화정착 과관련해서는 남북협력과국제협력의균형을통해 북한의비핵화를달성하겠습니다. 아울러남북간정치 군사적신뢰를증진시켜지속 가능한평화를정착시켜나가고자합니다 라고박근혜정부는지적했다. 과거이 명박정부대북정책의가장큰문제점중하나는 한반도평화체제 구축을위한 적극적인의지와구체적인비전이결여되어있었다는것이다. 그런데박대통령의 한반도신뢰프로세스에서도한반도평화체제구축을위한강력한의지나비전은결 여되어있었다. 6) 남북협력과국제협력의균형 을통해비핵화를달성하겠다는 것은매우이상적이면서도너무추상적인표현이다. 북한비핵화의진전을위해서 3) 통일부정책협력과, 한반도신뢰프로세스 ( 서울 : 통일부정책협력과, 2013), 6 쪽. 4) 박인휘이화여대국제학부교수도 남북관계와마찬가지로북미관계의경우에도 합의 - 파기 의갈등이반복되는이유는관계발전과평화정착을위한외교적합의가없어서가아니라, 두행위자사이에신뢰가부재하기때문 이라고주장했다. 박인휘, 한반도신뢰프로세스의이론적접근및국제화방안, 통일정책연구, 제 22 권 1 호 (2013), 31 쪽. 5) 통일부정책협력과, 한반도신뢰프로세스, 11 쪽. 6) 박근혜대통령은대통령후보시절에정전체제의평화체제로의전환에대해서는공약하지않은채막연하게 한반도에평화가정착되어야한다 고강조했다. 백학순, 이명박정부의대북정책 2008~2012 ( 성남 : 세종연구소, 2013), 107 쪽

140 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 는북핵 6 자회담과평화체제구축을위한남북한 미 중협상을적극적으로추진해야 하는데박근혜정부임기내내그같은노력은나타나지않았다. 평화체제구축과관련해서는남북한간기존합의를적극적으로활용해군사적 긴장을완화하려는노력이필요한데박근혜정부는그런의지를보이지도않았다. 남북한은 2007 년에정상회담을통해 군사적적대관계를종식시키고한반도에서 긴장완화와평화를보장하기위해긴밀히협력하기로 합의했다. 그리고 군사적 신뢰구축조치를협의하기위하여남측국방부장관과북측인민무력부부장간회담 을개최 하기로합의했다. 7) 이같은합의에기초해 2007 년 11 월개최된제 2 차남 북국방장관회담에서남북한은 현정전체제를종식시키고항구적인평화체제를구 축해나가기위해군사적으로상호협력하기로 했다. 그리고남북군사공동위원회 제 1 차회의도개최하기로했으나, 이같은합의는이명박정부출범이후이행되지 않았다. 박근혜정부도남북군사공동위원회회의개최에적극성을보이지않았다. 박근혜정부는또한한반도신뢰프로세스의 추진원칙 으로 1 균형있는접 근, 2 진화하는대북정책, 3 국제사회와의협력을제시했다. 8) 그런데이 신뢰프 로세스 의원칙들에도실제로어떻게정책을추진하겠다는것인지구체적인내용 이결여되어있었다 년 3 월 28 일박근혜대통령은독일드레스덴에서 한반도평화통일구상 을 밝혔다. 박대통령은먼저독일통일을예찬하면서한반도에서도그와비슷한방식 으로통일이이루어져야한다고주장했다. 그리고경제난속에부모를잃은북한아 이들이거리에방치되어있고추위속에서배고픔을견뎌내고있다는외신보도를접하 면서가슴이아팠다고토로했다. 또한 지금이시각에도자유와행복을위해목숨을 걸고국경을넘는탈북자들이있다. 고지적했다. 이어서박대통령은 1 남북한간의 인도적문제해결, 2 남북한공동번영을위한민생인프라공동구축, 3 남북주민간 동질성회복을위한노력을제안했다. 박대통령의이같은드레스덴선언에대해북한은동년 4 월 1 일로동신문논평 을통해 박근혜가추구하는 통일 은우리의존엄높은사상과제도를해치기 위한반민족적인 체제통일 이다. 그런흉악한속심을품고있으면서도 통일구 상 이니뭐니하고떠들었으니그야말로낯가죽이두꺼워도보통두껍지않다. 고강한반감을드러냈다. 그리고 어처구니없는것은남조선집권자가 경제난 이니, 배고픔 이니하고우리의현실을터무니없이왜곡하며임신부와아이들에 대해걱정하는듯이생색을내었다. 고박대통령이북한의경제난과탈북자문제 에대해언급한것에대해강한불쾌감을보였다. 9) 김정은정권의자존심을건드리 면서북한에남한이원하는낮은수준의민간교류와협력만을제안한박대통령의 고압적태도는이후남북관계가장기간경색되는한배경이되었다 년 1 월북한이 시험용수소탄 가지고제 4 차핵실험을했음에도불구하고 7) 남북관계발전과평화번영을위한선언전문, 연합뉴스, 2007/10/04 참조. 8) 통일부정책협력과, 한반도신뢰프로세스, 12 쪽. 9) 로동신문, 2014/04/

141 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 박근혜정부의북핵문제에대한대응은 대북확성기방송재개 외에과거와크게달라진것이없었다. 박대통령은오히려 북한을제외한 5자회담 이라는과거에부시행정부와이명박정부가시도했으나실패한낡은접근방법을 창의적인방법 이라고제시했다. 박대통령은북핵문제해결을위해 중국측의협조가중요한관건 이라고주장하면서도중국과러시아가거부감을가지고있는 5 자회담추진의사를밝힘으로써대화와협상을통한북핵문제해결을주장하는중국및러시아와의이견은더욱커지게되었다. 2016년 2월북한의장거리로켓발사이후에박근혜정부는중국과러시아가강한거부감을갖고있는사드의한반도배치를결정했고개성공단가동을전면중단했다. 박근혜정부는개성공단폐쇄를통해북한의핵개발의지를끊겠다는강경한태도를보였지만북한의동년 9월제5차핵실험과미사일능력의급속한고도화를막지는못했다. 결국개성공단의폐쇄는북한지도부에게 가혹한대가 를치르게하지못한채개성공단의북한근로자약 5만5천명과공단에입주한남한의 124 개영세기업및 5,000개협력업체그리고이들업체에서일하는우리근로자 12만 4,000명에게더큰타격을주었다. 2016년 2월북한의장거리로켓발사후박근혜대통령은국회연설을통해 북한정권을반드시변화시켜서 ( ) 지금우리가누리고있는자유와인권, 번영의과실을북녘땅의주민들도함께누리도록해나갈것 이라고주장하면서도어떠한방법으로북한정권을변화시킬지는제시하지못했다. 10) 그리고북한정권이변화되기전에박대통령이임기를다채우지못하고먼저권좌에서물러나게되었다. Ⅲ. 차기정부의대북정책추진환경 그동안한국의정부와대다수전문가들은 한반도비핵화 를결코포기할수없는대북정책목표로간주해왔다. 그러나북한은 2009년 4월과 6월에외무성성명을통해 6자회담에 다시는절대로참가하지않을것 이며 이제와서핵포기란절대로, 철두철미있을수없는일로되었다 는강경한입장을표명한후지속적으로핵능력을발전시켜왔다. 특히김정일사망후인 2012년 4월김정은은헌법서문을개정해북한을 핵보유국 으로명문화했다. 그리고 2013년 2월제3차핵실험을강행한후동년 3월당중앙위원회전원회의에서 경제 핵병진노선 을제시함으로써핵을절대로포기하지않겠다는의도를보다명확하게드러냈다. 11) 그리고 2016년 5월초에개최한북한노동당제7차대회에서는경제건설과핵무력건설병진노선을 항구적으로틀어쥐고나가야할노선 으로재확인했다. 10) 아시아투데이, 2016/02/16. 11) 로동신문, 2013/04/

142 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 2016년 1월김정은정권은 시험용수소탄 을가지고갑작스럽게제4차핵실험을강행했다. 북한의제4차핵실험으로인한지진규모 (4.8~5.2) 로볼때이 시험용수소탄 은한국과서방세계의기준에선원자폭탄보다는기술적으로앞서지만수소폭탄에는못미치는 증폭핵분열탄 ( 또는증폭핵무기 ) 에해당하는것으로판단된다. 북한은 2016년 3월 9일에는고폭렌즈 70여개가부착된핵탄두로보이는구 ( 球 ) 형은색물체를공개했다. 12) 북한은또한동년 3월 15일탄도로켓의대기권재돌입환경모의시험성공을발표하면서김정은이 핵공격능력의믿음성을보다높이기위해이른시일안에핵탄두폭발시험과핵탄두장착이가능한여러종류의탄도로켓시험발사를단행할것 " 이라고발언한것을공개했다. 13) 그리고이때예고한바와같이북한은 2016년 9월 9일정권수립기념일에핵탄두폭발실험을강행했다. 제5차핵실험후북한의핵무기연구소는핵실험을통해 전략탄도로케트들에장착할수있게표준화, 규격화된핵탄두의구조와동작특성, 성능과위력을최종적으로검토확인 했다고밝히고 핵탄두가표준화, 규격화됨으로써우리는여러가지분열물질에대한생산과그이용기술을확고히틀어쥐고소형화, 경량화, 다종화된보다타격력이높은각종핵탄두들을마음먹은대로필요한만큼생산할수있게되였으며우리의핵무기병기화는보다높은수준에확고히올라서게되었다. 고주장했다. 북한의제5차핵실험으로인한지진규모는 5.04로파악되며폭발위력은 10kt 정도로추정된다. 14) 2016년 1월 4차핵실험당시의폭발위력인 6kt 에비해폭발위력이현저하게증가한것이다. 이와관련국가정보원은동년 9월 9 일국회정보위원회긴급현안보고에서 북한의목표는스커드미사일에장착할정도의크기로핵을소형화해서개발하는것 이라면서 그목표가당초생각하는것보다상당히빠른속도로진행돼우려하고있다 고밝혔다. 15) 북한은현재또다시북한함경북도길주군풍계리의핵실험장에서제6차핵실험준비를큰규모로진행중이며, 핵폭발력의규모는역대최대인 28만2천t에달할가능성이있다고미국의북한전문매체 38노스가지난 3월 10일 ( 현지시간 ) 주장했다. 앞서북한 5차핵실험의폭발력은 1만5천 ~2만t(38노스자료 ) 가량으로추산돼온만큼 38노스의분석이적중한다면 6차핵실험의규모는 5차핵실험의최소 14배가될것으로전망된다. 16) 만약가까운미래에북한이 5차핵실험때보다 14배이상되는규모로제6차핵실험에성공하면한국의차기정부는지금부터더욱심각한북한의핵위협에직면하게될것이다. 북한의핵능력뿐만아니라미사일능력도급속도로고도화될전망이다. 북한은 2016년 2월장거리로켓 광명성호 를발사해탑재체인 광명성 4호 를위성궤 12) 로동신문, 2016/03/09, 1 면. 13) 로동신문, 2016/03/15, 1 면. 14) 연합뉴스, 2016/09/09. 15) 연합뉴스, 2016/09/10. 16) 이승우, 北사상최대핵실험준비정황 5 차보다최소 14 배폭발력추정, 연합뉴스, 2017/03/

143 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 도에진입시키는데성공했다. 그리고북한은지난해 4월 9일로동신문을통해 새형 [ 신형 ] 의대륙간탄도로케트대출력발동기 [ 엔진 ] 지상분출시험 에대성공했다면서관련사진을공개한바있다. 2017년에들어북한은본격적으로대륙간탄도미사일 (ICBM) 시험발사에나설것으로예상된다. 이미김정은은 2017년신년사에서 대륙간탄도로케트시험발사준비사업이마감단계 에이르렀다고주장했다. 북한이 시험용수소탄 실험에이어 ICBM 시험발사까지추진하고있는것은궁극적으로미국까지도핵으로타격할수있는능력을갖춤으로서한반도에서전쟁이재발할경우미국의전면적인개입을차단하기위한것으로판단된다. 북한은그동안 ICBM급인 KN-08( 사거리 1만3천km이상 ) 을개발했으나시험발사과정을거치지않았다. 그렇기때문에북한이만약새해에 ICBM을시험발사한다면첫실험이되는것이다. 그런데만약이시험발사가성공한다면미국본토에대한북한의핵미사일위협이현실화되는것이기때문에미국이매우강력하게반발하면서한반도에서긴장이극도로고조될것으로예상된다. 북한은향후 1~4년내에수소폭탄과소형핵탄두, 대륙간탄도미사일 (ICBM) 과잠수함탄도발사미사일 (SLBM) 을실전배치하게될것으로전망되고있다. 그런데한국군은 한국형미사일방어체계 (KAMD) 와대북선제타격을포함하는 킬체인 (Kill Chain) 구축으로북한의미사일공격을막겠다는입장이지만 KAMD와킬체인은 2023년경에야구축될예정이다. 17) 그리고한미양국이경북성주에배치를추진중인고고도미사일방어체계 (THAAD 사드 ) 도 SLBM 방어에는한계가있는것으로평가되고있다. 미국의북한전문웹사이트 38노스 를운영하는조엘위트존스홉킨스대한미연구소초빙연구원이 2015년 2월발표한북한핵개발의세가지시나리오에의하면, 당시북한이가진핵무기를 10 16개로전제할때북한핵능력을저성장, 중간성장, 고성장등세가지로상정한뒤최악의시나리오인고성장의경우한국의차기정부임기내인 2020년에북한핵무기수는 100개에이를것으로전망했다. 위트연구원은이어서 버락오바마행정부는 전략적인내 정책을고수하며사실상북한핵개발을방치했다 며 이대로북한의핵개발을용인한다면 2020년한국, 미국, 일본은매우심각한상황에봉착할것 이라고강조했다. 18) 미국의싱크탱크랜드연구소도 2016년 10월에발표한보고서를통해북한이 2020년까지핵무기를 50~100개보유할수있으며, 2020~2025년핵탄두미사일을실전배치할수있을것으로전망했다. 19) 이러한전망이현실화되면한국의차기정부는지금보다훨씬심각한핵위협에직면하게될것이다. 17) 이영재, 北 SLBM 기술, 어디까지왔나 이르면 2 3 년내실전배치수준 ( 종합 ), 연합뉴스, 2016/04/24. 18) 신석호, 北 5 년뒤엔핵무기최대 100 개보유가능 美본토위협, 동아일보, 2015/02/26. 19) 연합뉴스, 2016/10/

144 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 Ⅳ. 한반도문제의재한반도화를위한정책방향 1. 북핵대응능력의강화와초당적대북정책의모색 1) 청와대 국가안보실 의 안보외교통일정책실 로의개편및정책조정기능 강화 과거북한의핵개발및핵실험은한국정부의대북정책과남북관계에매우부정적 인영향을미쳤다. 그리고남북관계의악화는다시북한으로하여금체제경쟁또는 체제유지차원에서핵개발에매달리게하는결과를초래했다. 그런데박근혜정부 까지한국정부의대북정책을보면북한의핵실험과핵능력고도화에대한적극적 인대응의지를찾아보기어렵다. 박근혜정부가 2013 년 2 월북한의제 3 차핵실험 직후에출범했지만북한이제 4 차핵실험을강행할경우어떻게강력하게대응할지 에대해서는구체적인계획을마련하지않았다. 그리고북한이 2016 년 1 월에제 4 차 핵실험을강행한후필자를포함해많은전문가들이연내에북한이제 5 차핵실험을 강행할수있다고경고했지만박근혜정부는북한의추가핵실험을막기위한남북 대화나남북한 미 중등관련국들간의회담도북한의핵에한국의핵으로맞서기 위한핵무장검토도전혀진행하지않았다. 한국의차기정부는북한의핵능력고도화에대해이처럼무기력하고비전략적으 로대응했던박근혜정부의과거전철을다시밟아서는안될것이다. 차기정부는 북한의핵능력고도화를막기위해어떠한외교와대북협상을전개할것인지그리 고북한의추가핵실험에어떻게대응할것인지구체적인정책대안들을가지고있 어야한다. 이를위해서는북핵문제에대한정부, 특히청와대의대응역량을강화 할필요가있다. 북핵에대한과거박근혜정부의대응은외교부, 국방부, 통일부의 정부부처별로나뉘어져있고체계적으로통합되어있지못했다. 다시말해북핵에 대한한국정부의대응에있어컨트롤타워역할을하는조직이없었다. 그결과북 한의핵실험과핵능력고도화에대한대응은고도의전략적고려없이즉흥적인방 식으로이루어진측면이많다. 20) 현행 국가안전보장회의의운영등에관한규정 에의하면국가안전보장회의 (NSC) 의의장은대통령이, 국가안전보장회의상임위원회의위원장은국가안보실장이 맡게되어있다. 그러나박근혜정부에서국가안전보장회의상임위원회는북한의 핵능력고도화에대응하기위한방안을미리제시하지못했고, 사드의한반도배치 20) 이와관련 문제는경제 정치 군사 사회 교육등각분야모두를살펴야하는대통령이복잡하고다양한현안을직시하여적시에적절한정책적결정을내릴수있느냐는점이다. 과부하 ( 過負荷 ) 는판단력을흐리게만들며, 그렇게되면실기 실책을범할가능성이높아지는것이다. 따라서효율적으로통합 조직화된시스템이작동되게해야한다. 각부처의유관기능을연결시키고중복기능을해소하며대북정책의 생산성 을높여야한다 는박건영교수의지적을참고할필요가있다. 박건영, 대북정책의새로운접근, 국제정치논총, 제 38 집 2 호 (1998), 104 쪽참조

145 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 관련외교부와국방부간이견도제대로조율하지못해비판을받았다. 21) 그러므로조직개편이반드시능사는아니지만, 차기정부는기존의청와대 국가안보실 의안보 외교 통일정책조정기능을강화하면서이조직의명칭도 안보외교통일정책실 ( 가칭 ) 로개편하고장관급인안보외교통일정책실장이북한의추가핵실험과핵능력고도화를막기위한전략및한반도평화체제구축과남북관계발전전략을수립해대통령을직접보좌할필요가있다. [ 그림 1] 청와대 NSC 상임위원회기구도 자료 : 서울경제, 2013/12/21. 과거국민의정부초기에임동원당시청와대수석비서관은김대중대통령의전폭적인신임하에매주 1회통일 외교 안보분야장관들이모여협의하는 NSC 상임위원회를가동하고, 격주 1회씩차관보급인사들이모여서논의하는실무조정회의를열어통일 외교 안보분야정책들을조율했다. 그런데이때는 NSC 사무처가존재했으나그기능과역할은회의를개최하고각부처에회의결과를전달하는회의사무기구의수준을넘어서지못했다. 결국회의체로서의 NSC는존재했으나여기에바탕을두고통일 외교 안보정책을통합조정할실무기구는없는상태였다. NSC 사무처가정부의통일 외교 안보정책을통합적으로조정하는실무기구로격상된것은노무현정부시기에서였다. 그런데노무현정부시기에 NSC 사무처장은장관급인국가안보보좌관이맡았으나 NSC 사무처는사무처장이아니라차관급인사무차장에의해실질적으로운영되는비정상적인모습을보였다. 22) 21) 차세현 유지혜, 외교 국방부조율못하는 NSC 한 미사드서명식당일연기망신도, 중앙일보, 2016/07/14. 22) 이종석, 칼날위의평화 노무현시대통일외교안보비망록 ( 서울 : 개마고원, 2014), 50~66 쪽참조

146 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 북한의제1차핵실험후 비핵 개방 3000 정책기조를내세우면서출범한이명박정부는공식적으로는북핵문제를중시했지만실질적으로는 NSC 사무처를폐지함으로써안보 외교 통일정책조정기구가사라지게되었다. 북한의제3차핵실험직후출범한박근혜정부는 NSC 상임위원회와사무처를부활시키고장관급인국가안보실장이 NSC 상임위원회위원장을맡게했다. 그리고국가안보실의제1차장이국가안보실장을보좌해국가안보실전체업무를관장하면서 NSC 사무처장으로서사무처의기능도총괄하게했다. 그런데대통령비서실장밑의차관급외교안보수석이국가안보실 2차장직을겸직하면서외교비서관, 통일비서관, 국방비서관을거느림으로써안보 외교 통일정책조정기능이국가안보실과외교안보수석실에분산되어있는문제점을보여왔다. 23) 그러므로북핵문제의심각성을고려해차기정부는청와대국가안보실을안보외교통일정책실로개편하고정부의안보 외교 통일정책조정기능을강화해야할것이다. 박근혜정부에서 국가안보실 은외교 안보 통일분야중주로안보만을중점적으로다루어왔는데, 차기정부에서는 안보외교통일정책실 을통해안보와주변강대국들에대한균형외교및남북관계발전을병행추진하는것이바람직하다. [ 그림 2] 박근혜정부의통일업무관련조직 자료 : 조선일보, 2014/02/26. 2) 통일준비위원회 의 한반도평화발전위원회 로의개편을통한지속가능한 대북정책의모색 정부가국민들에게통일의필요성을강조하는것은의미가있다. 그러나북한체제내부에서심각한정치적갈등이발생하더라도그로인해가까운미래에민주화가이루어질가능성은희박하다. 그리고남북한은여전히적대적인관계에놓여있기때문에먼미래에나가능할 통일 보다시급한북핵문제에대한대응방안을 23) 이상배, ' 비밀의조직 ' 국가안보실, 뭐하는곳? 외교안보수석실과업무중복우려, 머니투데이, 2013/01/22; 김지영, ' 박근혜정부 NSC 부활, 노무현정부와다른점은, 데일리안, 2013/12/

147 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 모색하고, 평화와남북공동발전부터추구하는것이현실적이다. 따라서한국의차기정부는희망적사고에기초한 통일준비 보다시급한북핵문제에의대응과한반도평화체제구축및남북관계발전을위한초당적대북정책수립을위한 한반도평화발전위원회 ( 가칭 ) 신설을고려할필요가있다. 지금까지는수평적정권교체가이루어지면대통령의이념적성향에따라대북정책도큰변동을보여왔는데이같은대북정책의일관성부재는남북관계의지속적인발전을어렵게해왔다. 그러므로차기정부에서는정부관계자및여당과야당국회의원, 전문가들로구성된초당적대북정책합의기구를구성해운영하는바람직하다. 이를위해현재의 통일준비위원회 의대안이될 한반도평화발전위원회 ( 한평위 ) 를청와대안보외교통일정책실관계자및외교부, 통일부, 국방부고위관료들및국회외교통일위원회와국방위원회의원들, 여야가추천하는전문가들로구성하는방안을고려할필요가있다. 박근혜전대통령의 통일대박론 을뒷받침하기위해대통령직속으로만들어진 통일준비위원회 는대통령이직접위원장을맡고있었는데, 두명의부위원장간에역할분담이뚜렷하지않은문제점이있었다. 그리고통준위의민간부위원장은상근직이아닌명예적인성격이강하고, 통준위회의도정기적으로개최되지않아정부의통일정책수립에크게기여하지못했다. 통일준비위원회에는대통령과정부요인들뿐만아니라민간전문가들, 국회의원들, 국책연구기관장들까지망라되어있는데각분과별로여야의국회의원들이들어가있지않고분과별전문가들구성에여야정당의추천권이없어초당적대북정책합의기구의역할을전혀하지못했다. 그리고각분과별로원로들과명망가들이많이포함되어있어수시토론을통해구체적인전략과정책을생산해내기에는부적절하게구성되어있었다. 24) 24) 황대진 박수찬, 149 명매머드급통준위 ( 통일준비위원회 ) 구색맞춘人選우려도, 조선일보, 2014/07/16 참조

148 제 33 차세종국가전략포럼 : 국방 북핵 대북정책 [ 그림 3] 통일준비위원회기구도 (2014 년 7 월출범당시 ) 자료 : 조선일보, 2014/07/16. 통일준비위원회출범당시에민주평화통일자문회의와의기능중복우려가있었는데새로구성할 한반도평화발전위원회 의위원장직을민주평통수석부의장이겸직하게하면두기관간의업무중복을피하고한평위에서제안하는정책을민주평통에서국내및해외조직을통해확산하는상호보완적인관계를구축할수있을것이다. 북핵문제와한반도평화체제구축문제의중요성을고려해한평위에는현재의통일준비위원회에는없는북핵분과, 한반도평화체제분과등을비롯하여남북당국대화분과, 통일외교분과, 남북경제공동체분과, 남북사회문화공동체분과등을두는것이바람직하다. 한반도평화발전위원회 가대북전략관련우리사회의아이디어들을종합하고토론을통해다양한시각들간의접점을도출해내기위해서는위원장과각분과위원장은상근직을원칙으로하는것이바람직하다. 한평위가정부의안보및대북정책의수립및집행과국회의입법활동에실질적으로영향을미치기위해서는한평위위원장과분과위원장, 청와대안보외교통일정책실차장, 외교부 통일부 국방부의국장급인사및여야정당추천국회의원들이참가하는운영위원회를구성해정기적으로회의를개최하고그활동에대해대통령과국회에보고하게하는방안을고려할필요가있다