프로그램 전력 가스민영화, 무엇이문제인가 13:00~13:30 개회식 인사국회의원우원식, 박광온, 이언주, 홍익표, 이훈, 민교협상임의장 송주명, 공공운수노조위원장조상수, 에너지노동사회네트워크대표이종훈 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 13:30~15:30 사회송

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2 프로그램 전력 가스민영화, 무엇이문제인가 13:00~13:30 개회식 인사국회의원우원식, 박광온, 이언주, 홍익표, 이훈, 민교협상임의장 송주명, 공공운수노조위원장조상수, 에너지노동사회네트워크대표이종훈 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 13:30~15:30 사회송주명민교협상임의장, 사회공공연구원장, 한신대학교 [ 발제 1] 에너지산업구조개편역사와쟁점 / 안현효, 대구대학교 [ 발제2] 에너지기능조정, 민영화정책쟁점과현황 / 송유나, 사회공공연구원 [ 토론 1] 발전공기업상장이익누구에게돌아가나 / 신현규, 한국발전산업노동조합위원장 [ 토론2] 천연가스민간개방확대정책의문제점과대안 / 황재도, 한국가스공사지부장 [ 토론3] 기능조정과원자력안전 / 박재석, 한국전력기술노동조합위원장 [ 토론4] 기능조정과가스안전 / 현지형, 한국가스기술공사지부장 2 부실패한민영화, 평가와대안 ( 라운드토론 ) 16:00~18:00 [ 발제 1] 영국전력산업민영화의경험과재공영화의전망 / 서영표, 제주대학교 [ 발제2] 유럽에너지민영화의문제점 / 유승민, 한신대학교 [ 발제3] 일본전력자유화현황과시사점 / 이헌석, 에너지정의행동대표 [ 발제4] 에너지신산업육성전략과에너지전환과제 / 이지언, 환경운동연합에너지 기후팀장 [ 발제5] 민영화에대한법적 제도적대안 / 오동석, 민주주의법학연구회, 아주대학교

3 목 차 인사말 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 [ 발제 1] 에너지산업구조개편역사와쟁점안현효, 대구대학교 [ 발제 2] 에너지기능조정, 민영화쟁점과현황송유나, 사회공공연구원 [ 토론 1] 발전공기업상장이익누구에게돌아가나신현규, 한국발전산업노동조합위원장 [ 토론 2] 천연가스민간개방확대정책의문제점과대안황재도, 한국가스공사지부장 [ 토론 3] 기능조정과원자력안전박재석, 한국전력기술노동조합위원장 [ 토론 4] 기능조정과가스안전현지형, 한국가스기술공사지부장 부실패한민영화, 평가와대안 ( 라운드토론 ) [ 발제 1] 영국전력산업민영화의경험과재공영화의전망서영표, 제주대학교 [ 발제 2] 유럽에너지민영화의문제점유승민, 한신대학교 [ 발제 3] 일본전력자유화현황과시사점이헌석, 에너지정의행동대표 [ 발제 4] 에너지신산업육성전략과에너지전환과제이지언, 환경운동연합에너지 기후팀장 [ 발제 5] 민영화에대한법적 제도적대안오동석, 민주주의법학연구회, 아주대학교

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6 인사말 우원식 국회의원 반갑습니다. 더불어민주당서울노원을국회의원우원식입니다. 입추가지났지만올여름폭염의기세가좀처럼꺽일줄모르는것같습니다. 연일이어지는찜통더위속에지난 8 일최대전력수요가사상최고치인 8,370 만kW를넘어서기까 지했습니다. 이런폭염속에도전기요금폭탄걱정에에어컨켜기도겁나는국민들의불만이폭발하고있습니다. 이러한상황에서지난 6월발표한전력판매시장, 가스도입 도매시장민간개방계획을정부가가정용전기요금누진제불만을해소하는방안으로포장해강행하지않을까하는우려를금할수없습니다. 정부는전력판매시장개방으로 원가절감등효율성제고및사회적편익증대, 다수의민간사 업자참여로소비자선택권보장및신규서비스가창출 이가능하며다수의판매사업자가진입 함에따라가격인하효과도있을것이라주장하고있습니다. 하지만민영화를진행한수많은나라의사례에서문제점들이들어나고있습니다. 영국의경우민영화이후큰폭의요금인상 전력회사의이익상승 불공정한영업관행등으로소비자의불만이증가했고, 미국텍사스주의경우예비율하락과전력가격변동성만증가했습니다. 소매시장을개방한대부분의유럽국가들도전력요금인상현상이나타났습니다. 정부가시장개방계획 6 전력 가스민영화무엇이문제인가

7 을발표당시예로들었던일본의경우 20 여년간의논의를거쳐지난 4 월전력시장을완전개 방을하였고이제고작 4 개월밖에지나지않아그효과를검증할수있는단계가아직은되지 못합니다. 전력시장개방과함께발표된가스도입 도매시장민간개방도민간발전사업자의원가절감은 가능하겠지만그이익은전기요금인하등국민에게돌아오기보다사업자의이익으로만돌아갈 것이자명합니다. 결국전력 시장민간개방, 발전사상장은에너지공공성은뒷전으로내몰고기업의수익만을추구 할것입니다. 민영화로인한부담은오롯이국민의몫으로귀결될것입니다. 오늘토론회에서전력 가스민영화가가지고있는근본적인문제부터정부가숨기고있는의도가무엇인지철저하게짚어보는열띤토론회가되었으면합니다. 마지막으로바쁘신와중에도사회를맡아주신송주명교수님을비롯해참여해주신발제자, 토론자께감사드리며관심을가져주시고이자리에찾아오신청중여러분께도감사의인사를드립니다. 인사말 7

8 인사말 박광온 국회의원 존경하는국민여러분, 토론회를찾아주신시민여려분, 반갑습니다. 국회의원박광온입니다. 무더위와폭염이절정에다다랐습니다. 더위와추위가극심해지는계절엔국민모두가적절한냉 난방의조치를취해야합니다. 또한 어둠을밝히고음식을조리하는등의편의시설을이용하는동력또한필요합니다. 이는헌법이보장한국민이쾌적한환경에서편안한생활을유지하도록하기위한것이며열악 한환경에처해있는누군가에겐생존의필요조건이기도합니다. 그리하여우리는전기와가스를 공공부문이공급하고모두가사용하는공공의재화 즉, 공공 재 라부릅니다. 정부는독점적시장이유지되면서발생하는비효율을줄이고소비자선택권을확대하자고주 장합니다. 공공재가효율성즉, 시장의논리와만나는순간국민의기본권은비용이되고절감의대상이 됩니다. 세계주요국가에서공공재가시장의실패, 정책의실패로인하여막대한사회적혼란을초래 한사태와매우비싼요금이책정된사례를볼수있습니다. 8 전력 가스민영화무엇이문제인가

9 1990 년대대규모정전사태로 700 억달러의사회적피해를유발한미국캘리포니아의전기민 영화사례가그러하였고, 민간기업에가스의수입과판매를맡긴일본의도시가스요금은우리 나라의 4 배에달합니다. 이와같은경험적증거로정부가강조하는유사 - 중복기능조정, 비핵심업무축소, 민간개방확 대, 민간경합축소, 부실정리, 경영효율화등의내용은공공재의민영화로이어져국민의부담 은증가하고편익은감소할우려가큽니다. 국민의에너지활용기본권에큰타격을줄수있는에너지공기업기능조정안에대한우려가 극심함에도정부의반론은미약합니다. 공공부분지분율 51% 유지와세밀한준비로가격인상 과수급불균형사태는없을것이라는겁니다. 이러한이유로정부의에너지공기업기능조정개편방향은헐값매각, 특혜의혹, 민영화논란, 내부반발등많은부작용과역효과를가중시킬것으로보여큰우려를지우기어렵습니다. 전력 가스민영화에대한국민의우려와문제의식을종합적으로논의하고자오늘더불어민주당 국회기획재정위원회와산업통상자원위원회위원들이토론의장을마련했습니다. 오늘토론회를주관하는사회공공연구원과에너지노동사회네트워크, 민주화를위한전국교수 협의회, 민주주의법학연구회관계자여러분의노고에감사드립니다. 오늘토론회 1~2 부에걸쳐전문적이고심도있는토론을진행해주실발제자및토론자여러분 께도충실한토론을기대하며감사의말씀을드립니다. 국회와더불어민주당은국가경제와국민생활에미치는영향이매우큰에너지공기업기능조정 개편안이에너지공공성과에너지안보를침해해서는안된다는원칙을갖고충실한정책심사 와제도개선논의에앞장서겠습니다. 감사합니다. 인사말 9

10 인사말 이언주 국회의원 안녕하십니까, 경기광명을이언주국회의원입니다. 전력 가스민영화, 무엇이문제인가 토론회개최를진심으로축하드리며, 참여해주신송주명 사회공공연구원장님을비롯한발제자, 토론자분들께도감사드립니다. 지난 6 월 14 일기획재정부는에너지 환경 교육분야공공기관기능조정을발표하면서, 실패한 MB 정권의해외자원외교정리뿐아니라국민의공공재인전력과가스산업민영화를끼워넣기 식으로발표하였습니다. 전국민의삶의기반이라고할수있는전기와가스를민영화하면서기능조정이라는미명하에 끼워넣기식으로발표하는것은국민들의반민영화정서와국회의반대를우회하기위한꼼수입 니다. 기재부는 민영화 는절대아니라고주장하지만, 산업의구조개편과정에있어새롭게시장에진입하는민간기업에게공기업의영역을이양하는것도민영화입니다. 국민의입장에서한전이나가스공사가있다하더라도 SK나 GS와같은민간대기업에게서전기나가스를사서쓰게된다면그게민영화가아니고뭐겠습니까. 전력시장은대규모의시설투자가필요하고투자비회수기간이길기때문에자유화하더라도수 10 전력 가스민영화무엇이문제인가

11 많은소기업이참여하는경쟁시장이아니라소수의대기업만참여하는과점시장이되기쉬우며, 해외사례를보더라도이는명백합니다. 유럽, 미국, 뉴질랜드등에서도과점현상은공통적으로 나타났습니다. 정부는전력시장처럼실질적인경쟁이확보되지않는특성을가진산업을민영화할경우민간 독점의폐해가공공독점의폐해보다더심각한결과를초래할수있다는것을정부는명심해야 할것입니다. MB 정권에서는공기업민영화를공기업선진화로포장하더니, 박근혜정권에서는전력, 가스민 영화를기능조정으로포장하고있습니다. 화려한말잔치속에본질은가려지고국민의권리와 이익은침해받고있는것입니다. 정부의전력과가스민영화는먼저국민적공론화를거쳐사회적합의로추진되어야하는사안 이지이렇게일방적으로정부가결정할사안이아닙니다. 지금은민영화를시도할때가아니라완전공영화로국민을안심시키고, 국민의삶의질을올려야할때입니다. 국민의건강을위협하는미세먼지의최대생산자인석탄화력발전의문제, 세계적추세에한참뒤처지고있는낮은신재생에너지발전비율, 그리고낮은소비효율등우리나라전력산업이겪고있는문제해결에집중할때입니다. 이번토론회가무엇을위한민영화인지정책의목표도불분명한이번정부의전력 가스민영화 발표의부당성과폐해를널리알리고, 재공영화의길로전환하는계기가되기를바랍니다. 감사합니다. 인사말 11

12 인사말 이훈 국회의원 안녕하십니까? 국회의원이훈입니다. 20대국회산자위에서활동한지이제두달밖에지나지않았지만에너지공공성에대한문제의식을강하게느껴이번토론회를공동주최하게되었습니다. 에너지는물과같이국민일상생활에필수불가결한공공재입니다. 에너지공공성이해체되고자본의논리에따라시장이움직인다면에너지사용의빈익빈부익부는가속화될것입니다. 또한, 국제적인자본시장의급속한국내유입으로에너지자주권은급격히상실되어글로벌거대금융의예속의길을걷을수도있습니다. 결론적으로 에너지공공성의회복 은국가존립과국민들의삶에매우중차대한아젠다이며, 우리가지켜가야할시대적과제입니다. 언제부터인가 모든경쟁이선 이라는신자유주의경쟁논리가대한민국정부와우리경제에만연해있는것이사실입니다. 대한민국경제관료들은이논리를근거로기울어진경제운동장에서경쟁을이야기하면서왜곡된시장구조를더욱고착화해왔고, 물러설수없는에너지공공성마저도자본의탐욕에노출시키려고부단한노력을해왔습니다. 국민들의저항으로잠시주춤했던전력산업구조조정과가스직도입등에너지산업민간개방시도가다시그닻을올리고출항하려하고있습니다. 저는국민의삶을어렵게만들고에너지자주권을해치는그어떤시도도단호히반대합니다. 우리는이미미국, 일본등을통해에너지민간개방의폐해를충분히묵도했습니다. 그럼에도불구하고정부는또다시일방적인의사결정과부정확한통계로국민의눈과귀를가린채에너지민간개방시도를추진하고있습니다. 오늘토론회를통해우리나라 12 전력 가스민영화무엇이문제인가

13 의에너지공공성의현주소가어디인지, 정부가추진하려고하는민간개방이어떤의도를가 지고우리국민들의삶에악영향을끼칠지면밀히분석하고그문제점을조목조목들어내는계 기가되기를희망합니다. 일방적인정책독점과강행의시대는이미사라졌습니다. 국회산자위위원으로서오늘이루어질토론과합의를가지고정정당당하게정부와맞설것은맞서고합리적인합의는이끌어나가겠습니다. 국민의의견을모으고협치하며, 대한민국이에너지공공대국으로나아가는데최선의노력을다하겠습니다. 참석하여주신모든분들과이토론회를준비하여주신실무자여러분들께깊은감사를드립니다. 고맙습니다. 인사말 13

14 인사말 송주명 민교협상임의장, 사회공공연구원원장 신자유주의가세계의역사속에등장한지 30년, 그리고한국사회에그파괴적맹위를떨친지 20년이되고있습니다. 규제와국가의공적인역할을최소한으로억제하면서, 시장에만능의권위를부여해독점자본과금융자본에게최대한의이윤을보장하고전방위적착취와수탈을보장해주고이를효율성이라는허구적명분으로정당화시켜온것이바로신자유주의입니다. 민영화도동일한맥락입니다. 민주공화제와복지국가, 관리된자본주의의전제위에서핵심적이고전략적인국가의경제사회적공공역할을제공하고, 그공공부문의공공성을점진적이지만전향적으로확대함으로써시민적삶의기반을개선하고, 이를통해궁극적으로자본주의시스템의자기파괴적경향을완화하는데, 국가의공공부문은건강한자기역할을해왔습니다. 그러나민영화는이러한국가의공적영역에주식배당, 경쟁등이윤논리를도입하고, 궁극적으로공공부문의소유권을독점자본에게넘겨줌으로써최대한이윤창출의먹잇감으로넘겨주는것을의미합니다. 원래사유화 (privatization) 라는말이일본어의번역을통해 ' 민영화 ' 라는말로변조되어무언가건강한의미를갖는것으로착각할수있습니다. 그러나민영화는건전한경제활동을보완하고균형있는최소한의시민적삶을보장하기위해국가가운영해오던소위 ' 공공성의영역 ' 을사적인독점자본의이윤추구영역으로고스란히넘겨주는행위를가리킵니다. 따라서국가의경제와사회생활에핵심적인역할을하는공적기간산업, 공적복지산업의민영화는경쟁력, 효율성등등의자본경제학의미사여구에도불구하고, 그것은공동체의경제활동및사회통합의기반을현저히훼손하게됩니다. IMF 지배체제이후우리는무분별하게추진되어오던민영화에맞서싸워왔습니다. 한국에서신 자유주의 20 년의역사의이면에는민영화를저지하고경제, 사회의공공성을강화하려는지난 한노력이있어왔습니다. 에너지산업과철도, 의료부문의민영화를저지하기위한시민사회와 14 전력 가스민영화무엇이문제인가

15 노동계의노력은그전형적인예입니다. 이러한노력을통해우리는사적이윤동기가아니라공공성이, 그리고독점자본독식의파괴적세상이아니라더불어함께살아가는인간세상의가치가중요함을확인하였습니다. 그러나그기간동안독점자본, 그리고그들과담합한권력은민영화를포기하지않고, 소위구조개편이라는이름으로끊임없이국민들을괴롭혀왔습니다. 박근혜정부가이제이년도남지않았습니다. 임기말을향해가고있는정권이다시공기업민영화카드를꺼내들었습니다. 이번에는민영화라는말대신에공기업기능조정이라는말을쓰고있습니다. 그러나가스의민간직도입확대, 발전회사주식상장, 전력판매시장개방 ( 자유화 ) 라는표현을쓰고있습니다만, 그내용을살펴보면그것은민영화의본질을그대로갖고있고, 본격적인민영화로나아가는한단계일뿐임을알게됩니다. 공기업의공공적활동영역에민간자본, 특히독점자본의참여를보장하고공기업활동의제1차적목표를 ' 공공성 ' 이아니라 ' 사적이윤 ' 으로바꾸는것, 그리하여궁극적으로는공기업을민간자본의최대이윤추구공간으로넘겨주는것이공기업기능조정이추구하는것입니다. 이러한어마어마한일을국회나국민들의관심이나저항을회피하면서밀어부치려는것입니다. 이것이문제입니다. 국가공공의재산을아무런거리낌이나가책도없이자본의먹잇감으로넘겨주려는정부는누구의정부입니까? 국민적공공성의집행자이고담지자여야할온전한정부가대한민국에는없다는것이문제입니다. 때문에이제국민의대표기관인국회가나서야할때입니다. 국회가공기업의위상을제대로세우고, 국민들의행복한삶의조건인공공성을지킴으로서, 대한민국이명실상부한민주공화국으로거듭날수있도록나서야할때입니다. 공기업의민영화가아니라, 공기업의통합과재공영화를통해공공성을확대하는것이야말로민주공화국의원리를바로구현하는것입니다. 앞뒤가리지않고사리사욕으로공공성을훼손하고자본의이익을앞세워온현정부의소위 ' 공기업기능조정 ' 의본질을분명히하고, 나아가공공부문의공공성을획기적으로확대해나가려는근본적노력이필요할때입니다. 이번우원식, 박광온, 이언주, 홍익표, 이훈의원실과함께하는 " 전력. 가스무엇이문제인가? 민영화의문제점및재공영화의방안모색 " 토론회가공공부문의공공성을강화해, 우리사회가제대로민주적경제기반을구축하는커다란계기가되기를기대합니다. 인사말 15

16 인사말 에너지민영화 성과퇴출제저지, 공공성강화에공공운수노조가앞장서겠습니다 조상수 공공운수노조위원장 정부가추진중인에너지기능조정은결국재벌특혜, 요금폭등, 안전위협의결과만을가져올 것입니다. 비단에너지뿐아닙니다. 박근혜정부 4 년, 공공부문전체가망가지고있습니다. 현정부의공공기관정책은철저하게민영화, 노동유연화를통한재벌중심경제살리기에종속되었습니다. 공공서비스를개방하여재벌에게특혜를주고, 국민의생명과안전에위협이될수있는공공부문의규제를없애가며기업의돈벌이를지원해왔습니다. 기업에상시적구조조정의권한을주기위한노동개악을밀어붙이기위해만만한공공부문부터불법적수단을동원하며임금피크제, 성과연봉제, 강제퇴출제를강압해왔습니다. 그결과국민의손과발이되고, 국민의복지와안전을책임져야할공공기관이망가지고있습니다. 공공운수노조는더이상공공기관이망가지도록내버려두지않겠습니다. 공공성파괴하는성과퇴출제를막고정부공공부문정책의물꼬를바꾸기위해다가오는 9월주요공공기관노조의집중파업을포함하여사력을다한총력투쟁에들어갑니다. 함께해주십시오. 공공기관을바로세우는데국회, 정당, 시민사회여러분이함께해주십시오. 오늘토론회를주최해주신우원식, 박광온, 이언주, 홍익표, 이훈국회의원, 주관해주신사회공 공연구원, 에너지노동사회네트워크, 민교헙, 민주주의법학연구회여러분들감사드립니다. 토론을 준비해주신연구진과시민단체여러분께도감사드립니다. 에너지민영화를중단시키고재공영화로나아가기위해 16 만공공노동자들과함께투쟁하겠습 니다. 16 전력 가스민영화무엇이문제인가

17 인사말 이종훈 에너지노동사회네트워크공동대표 2016 년여름, 지구촌반대편에서는올림픽의열기로점점뜨거워지고있고, 우리는연일이어지는기록적인폭염과열대야, 가정용전기료누진제폭탄으로인해밤잠을제대로이룰수없습니다. 지난세기돈벌이중심의무분별한에너지자원개발과무절제한에너지남용에따른기후변화라는냉혹한현실이바로우리코앞에닥친것입니다. 전세계가다음세대를위해기후변화의파국을막겠다고머리를맞대고실천적대안을모색하고있는상황에서지금까지의국가에너지정책도중요했겠지만, 지금부터가더중요하다는것을우리모두알고있습니다. 결론부터말씀드리면돈보다는사람과자연, 지구공동체를중심에두는에너지정책으로의전환이절실히요구됩니다. 그렇다면현정부의국가에너지정책은어디로가고있습니까? 박근혜정부에게적극적인기후변화대응을기대하지도않았지만, 일념남짓임기가남은상황에서현정부는오히려재임기간중에국가에너지산업을돈벌이체제로전환하겠다는강력한의지를표명하고있습니다. 정권재창출이불확실한상황에서 2025 년까지국가에너지산업을에너지재벌기업들에게넘기는마스터플랜을확정짓겠다는것입니다. 마치중요한국가정책이아니라는듯 기능조정 이라는용어를들고나왔지만, 그안에는에너지공기업민영화, 에너지재벌기업중심의과점적산업구조개편, 에너지요금인상, 에너지복지축소를내포하고있다는것을알수있습니다. 또한 기능조정 이라는용어에는국회를거쳐야하는입법과정을배제한채, 공공기관운영에관한법률 에근거해정부주도의행정절차로에너지공기업민영화, 에너지산업구조개편을추진하겠다는꼼수를내포하고있습니다. 기획재정부를비롯해정부부처들이에너지기능조정이 민영화 와는무관하다고강력하게주장 하는것을보면 민영화 의문제점을스스로인정하는것입니다. 이제 민영화 가좋은것이냐, 인사말 17

18 나쁜것이냐의논의는사실상끝난것같습니다. 또한정부의우회민영화정책인민영화인지, 아닌지에대한논란도무의미한것같습니다. 20 년에걸친민영화추진과정속에우리국민들 도 민영화 의실체와문제점들을충분히인지하고있기때문입니다. 오늘이토론회는국회와환경단체, 시민단체, 학계, 언론계그리고노동조합이함께모여에너지산업의민영화를종식시키고올바른국가에너지정책을통해에너지공공성을확대하는단초가될것이라고생각합니다. 또한 에너지기능조정 이라는명목으로국가에너지정책을독단적으로추진하겠다는정부에맞서입법부의견제기능을강화하고국민이참여하는국가에너지정책을추진하겠다는의지를확인하는장이될것으로기대합니다. 18 전력 가스민영화무엇이문제인가

19 인사말 19

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21 발제 1 에너지산업구조개편의역사와쟁점 안현효 대구대학교 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 21

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29 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 29

30 30 전력 가스민영화무엇이문제인가

31 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 31

32 32 전력 가스민영화무엇이문제인가

33 발제 2 에너지기능조정, 민영화쟁점과현황 송유나 사회공공연구원연구위원, 에너지노동사회네트워크정책연구실장 서론 MB 정부에이어박근혜정부모두민영화라는용어에극히민감하게반응한다. MB 정부는선진화라고했고, 박근혜정부는정상화라고하였으며이제기능조정이라한다. 이들정부는특히 2008 년촛불국면에서상당히큰트라우마를얻은듯하다. 국민들이전기 가스 물 철도민영화에반대하고있다는점을너무나도잘알고있어서어떻게든민영화를민영화가아니라고홍길동이아버지를아버지라부르지못하는식의, 비슷한비애 (?) 를공유하는것같다. 전기 가스등에너지만이아니라물 인천공항 철도 건강보험역시민영화가아니라고우긴다. 그러나착착민영화를추진하고있다. 에너지만으로보면, 민자발전의급속한성장, 발전공기업주식상장, 전력판매시장개방, 가스경쟁도입, 설계와유지보수분야개방확대는모두하나의그림, 완전민영화로가는정교한시나리오이다. 민영화는국민들에게큰불이익을안길수밖에없는데정부는 사회적혜택 이있을것이라는거짓주장만을반복하고있다. 현재추진되는에너지산업기능조정내용은대기업과재벌에게는이익을주지만, 우리국민들에게는실익이전혀없다. 최근누진제에대해국민적불만이높다. 국민의한사람으로서누진제가불합리하며개편되어야한다는점을익히생활에서체험하고있다. 그러나누진제철폐혹은완화여부보다더큰문제가있다. 전기요금체제전반이재벌과대기업에게유리한방향으로, 다소비를부추기는방향으로재편될가능성이높다는점이다. 전력산업완전민영화를추진하던 1990 년대후반계획되었던전력판매시장개방, 전압별요금제로의재편, 피크요금제및지역간차등요금제를애초대로관철하고자하는것이바로정부가현재추진하는에너지기능조정의내용이면서결과이다. 박근혜정부는정권말기, 에너지민영화종합선물세트로대기업 재벌들의요구에부응하고자 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 33

34 한다. 수조원이드는석탄화력을대기업에게허용하여건설기업들에게혜택을주며, 부채를탕감한다는명목으로원자력과석탄의무분별한수출정책을강행하고있다. 제2의 4대강, 또다른해외자원개발의비리커넥션이공적자금즉국민의혈세로추진되는과정이바로에너지민영화정책과깊이연결되어있다. 정부의에너지기능조정즉민영화가어떠한양상인지일반국민들은알기쉽지않다. 심지어전력판매시장개방과발전공기업의주식상장, 가스직수입확대, 설계와유지보수의개방모두가무슨의미인지, 어떻게연결되는지조차이해하기쉽지않다. 이에대해자세히살펴보자. 이미전력의발전부문이충분할정도로민영화가진척된상황이기때문에전력판매시장이발전및가스시장개방즉민영화의촉매제가될수밖에없다는점에우선주목해야할것이다. 박근혜정부의에너지기능조정 = 민영화의본질 1) 에너지민영화, 현재진행형 전력 가스등에너지민영화정책이본격적으로추진된것은 1998 년부터이다. 외환위기국면에서 IMF와세계은행의신자유주의프로세스에따라전기 가스 통신 철강등주요국가기간산업을매각해야했다. 통신과철강이주식상장, 소유권매각방식으로완전민영화되어, 민간기업의과점체제로전환했지만전기와가스는다행히민영화를중단시킬수있었다. 이후로도역대정부는끊임없이전력과가스즉에너지전반의민영화정책을포기하지않았다. 1) 그러나선진화 정상화에이어기능조정이라는이름으로시장개방식민영화정책은서서히, 은근슬쩍, 꽤진척되었다. 현재전력의발전부문 25% 가량은민영화된것으로충분히간주할수있는정도에이르렀다. < 표 1> 지난 15년간발전설비용량변화 ( 단위 : MW/%) 구분한수원남동중부서부남부동서기타합계 15,250 5,565 6,393 6,846 6,055 7,500-47, 년 년 17,250 6,365 6,953 7,346 7,395 7,500 4,080 56,889 1) 2007 년전력 가스민영화정책역사와경과그리고대응에대해서는송유나, 2008, 에너지산업사유화현황과공공성강화를위한노동조합의대안, 사회공공연구소연구총서 1 을참조할것. 34 전력 가스민영화무엇이문제인가

35 2005 년 2007 년 2009 년 2011 년 2013 년 ,250 7,194 7,497 7,280 7,551 8,500 5,259 61, ,251 8,071 8,500 8,884 7,766 9,501 7,466 68, ,256 8,943 9,399 9,603 8,779 9,509 8,798 73, ,019 8,374 7,949 8,404 9,239 8,816 12,025 78, ,036 8,205 8,933 8,997 9,617 9,348 15,939 87, ,039 9,976 8,444 9,701 9,217 10,159 24,275 98, 년 자료 : 전력거래소, , 2015 년도전력거래통계재구성 < 표 1> 을보자 년기타발전회사들의설비용량비중은 24.6% 에달한다. 한국지역난방공사 2) 및지자체가소유한집단에너지설비그리고신재생에너지도있지만그비중은미미하다. 민간발전회사인포스코 SK GS, 중국기업인 MPC LNG 복합화력, 포스코등철강, 석유화학등다소비기업의자가용설비가기타비중의대부분을차지하고있다. < 그림 1> 한수원 남동발전 기타 ( 민자발전 ) 설비용량변화 2) 2015 년말기준한국지역난방공사의집단에너지발전비중은 1, MW 에불과하다. 한국지역난방공사도이번기능조정방안에서유상증자를통해 50% 까지민영화비중을높이겠다는것이정부의계획이다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 35

36 자료 : 전력거래소, , 2015 년도전력거래통계재구성 < 그림 1> 을보면민간발전회사의괄목할만한성장을한눈에알수있다. 원자력중심인한수원, 화력발전발전공기업중하나인남동발전 3), 기타로분류된민간발전회사들의설비용량증가를단순비교해본것이다. 한국정부의원자력증설정책으로인해원자력은증가세에있다. 상대적으로 남동발전의성장세는미미하다. 4) 반면민간발전의설비비중은꾸준히증가하였고 2009 년이후급격히성장하였다. 정부의발전산업시장개방정책즉 신규설비를중심으로한민영화 정책때문이다. 정부는 2008년제4차전력수급기본계획에서부터본격적으로 LNG 복합화력을민간기업에게대폭허용했다 년순환정전즉전력부족사태가발발하자 LNG 뿐아니라석탄화력에까지대기업 재벌의진입을허용했다. 이로써포스코 GS SK 그리고삼성까지총 8,000MW 민간석탄화력발전이승인을받고현재건설에돌입한상황이다. 건설중인 LNG 및석탄화력설비까지위 < 표 1> 과 < 그림 1> 처럼기타에합산해본다면, 민자발전의총설비비중은현재보다훨씬늘어날것이다. 5) 이렇듯현재전력의발전시장은소유권매각만중단되었을뿐신규설비를민간에게허용하는방식의, 시장개방민영화가충분히진척된상황이다. 이조건에서 6개발전공기업주식 30% 가상장된다면어떻게될까. 우선민간이압도적으로진출한상황에서대기업 재벌들이발전공기업의주식을잠식할가능성이농후하다. 한편으로한전을포함하여발전 6개공기업의 2015 년수익은 4조 2천억원이넘었다. 민간에게허용한신규석탄은 5년이상지나야상업운전을시작할것이고원자력설비도꾸준히증가하고있는점을감안할때, 적어도향후 5년이상발전공기업의수익은 2015 년수준으로유지될것이다. 물론정부는최근 LNG 복합화력의용량요금을인상해주는방식으로민간발전회사들의수익보전을돕고있으며이러한경향역시강화될것이다. 이천문학적수익은상장된만큼주주에게배당으로분배될것이다. 당장은부채를탕감하겠다는명목이지만, 재생가능에너지 환경규제 에너지전환 에너지효율증진을위해공적으로사용해야할공적재원이민간에게유출되는것이다. 주식상장과민영화의그림에에너지전환, 지속가능한에너지체제로의재편은 3) 5 개발전회사모두남동발전회사의기울기와유사하다. 4) < 그림 1> 은설비증가율을비교한것이다 년이후정부의설비증설정책은민간의 LNG 를시작으로석탄, 원자력모두에게적용되어현재한국의전력설비는과잉상태이다. 5) 자세한바는송유나, 2015,1.15, 재벌에게불하된전력산업, 국민에게전가된위기및 , 전력산업민영화의이면 : 대기업의블루오션으로전락한전력산업, 사회공공연구원워킹페이퍼를참조할것. 36 전력 가스민영화무엇이문제인가

37 존재할여지가없다. 나아가주식상장은기업의운영원리를바꿀수밖에없다. 전력산업에존재하던최소한의공적규제는약화될수밖에없다. 민영화된통신, 민영화된정유산업에정부규제가취약한것과마찬가지이다. 정부는 50% 이상의공적지분을유지할것이기때문에 혼합소유제 이지민영화가아니라고주장한다. 그러나민자발전의급격한성장, 발전공기업주식상장, 유지 보수분야의완전개방, 설계분야의개방확대등이종합적으로진행되는것, 이것이정부의민영화시나리오이다. 거칠게보아도이미발전시장의 25% 가민영화되었으며확대일로에있고, 여기에 30% 가상장이된다면 50% 이상민영화된것으로충분히간주할수있지않은가. 2) 에너지기능조정 = 에너지민영화종합패키지 정부의에너지기능조정방안에는에너지와관련한온갖사항이포함되어있어상당히혼란스럽다. 그러나하나하나꼼꼼히따져보면민영화, 완전시장개방과경쟁으로가는패키지기능조정, 대기업 재벌에게주는종합선물세트라는사실을알수있다. 우선주식상장대상인발전민영화만을보자. 앞서설명했듯이미진입에성공하여천문학적수익을거둔포스코 SK GS 만이아니라이제삼성과현대까지가세한, 본격적인재벌의과점시장이되고말았다. 그런데이들기업은발전회사를소유하여전기를판매하는사업만이아니라가스직수입을통해민영화를요구한주체 당사자이다. 발전용연료이자산업용연료인천연가스를직수입할수있는주체는이들외에거의없다. SK와 GS는지난 15년이상추진된가스산업구조개편과정에서전국 31 개소매도시가스중다수를사들였다. 또한수도권과인근의열병합 지역난방사업을장악하여 LNG 발전설비를다량보유하게되었다. 현재천연가스직수입의장애물은기업들끼리상호거래 재판매가규제로묶여있다는점이다. 이공적규제를풀어주는것, 국회를통하지않고시행령으로 조용히 해결할가능성이높은것이정부와기획재정부의가스산업기능조정방침이다. 이경우 천연가스연료의도입- 발전용과산업용연료의대기업간의독식및상호거래- 발전용 산업용 도시가스용연료의소비 라는대기업 재벌간상호 내부거래가형성된다. 바로여기에전력판매시장개방까지가세하면어떻게될까. 연료의도입- 전기와가스의생산- 판매의민간독점- 소비 라는완벽한그림, 완전민영화의그림이완성된다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 37

38 에너지기능조정 = 민영화와사회적폐해 1) 전력판매시장개방의내용 전력판매시장개방은 2004 년노사정위원회결정으로중단되었다. 애초민영화계획은발전- 송 변전- 배전 판매시장을수직적으로분할하여양방향경쟁을도입하는, 영 미식극단적사유화방향을그대로답습한정책이었다. 그러나영국, 미국, 뉴질랜드, 호주등에서사유화정책이속속실패한것으로증명되면서한국역시배전분할이중단되었다. 특히미국의전력산업민영화를주도했으며그특혜를비도덕적으로향유했던 Erron 기업의파산은전력산업민영화의폐해를전세계적으로증명하는반면교사가되었다. 캘리포니아와미국동북부및캐나다, 뉴질랜드와호주등의대규모블랙아웃, 영국등을비롯한대다수국가의에너지요금폭등및에너지빈곤층의증가로인해이제전세계적으로민영화는중단되거나새로운규제시장으로변모하였다. 최근에는재국유화 재공영화로속속돌아서고있는것이세계에너지산업을둘러싼객관적정세이다. 이러한상황임에도유독한국정부만이끊임없이전력산업민영화를고집하는이유가무엇일까. 첫째유가가하락하는등대외적조건변화로연료비전반이인하되고, 대내적으로도전력설비가과잉되어한전의수익이증가하는시기를맞았다. 당연히재벌및대기업들의산업용 고압요금인하주장은힘을얻게되었다. 둘째재벌 대기업들이충분할정도로발전시장에진입하였기에발전과판매를겸업하는발-판겸업시장등전력판매도매시장창출이충분히가능하게되었다. 셋째천연가스국제시장가격이급격히하락하고있어공적책임을회피할수만있다면낮은가격으로천연가스를도입하여대기업들끼리의거래가가능한조건이형성되었다. 넷째전기요금누진제에대한국민들의불만에편승하여전압별요금체계및지역간요금차별, 피크요금제등전력요금체계의전면적개편과누진제완화를살짝맞바꿀수있는조건이무르익고있다. 다섯째에너지신산업은에너지 + 통신 + 자동차등제반대기업이결합하는대규모신시장인데이를위해서는전력판매시장개방이필요하다. 정부가주장하는편의점에서의결합상품, 전기자동차활성화를위한스마트그리드등이이내용이다. 스마트그리드등신시장창출에는향후 30조가넘는공적자금이투여되며이비용은판매시장개방, 에너지신산업창출을위한정부의지원금이다. 38 전력 가스민영화무엇이문제인가

39 < 그림 2> 판매부문의시장개방형태 자료 : 에너지경제연구원, 2014, 전력산업발전방안 자세한이해를돕기위해 < 그림 2> 를보자. 현재는발전만이분할하여경쟁하는구조이지만, 한전이외에신판매사업자를허용하여전력거래에참여하고점차송 배전과판매를분리하겠다는내용이다 년부터정부가추진했던완전민영화방안과정확히일치한다. 기획재정부의기능조정방안의토대인에너지경제연구원용역자료는 개방이소매시장에다수의판매사업자가진입함에따라가격인하, 서비스차별화등을통하여자사의확보전력을고객에게공급하려는노력을가속화할것임. 이러한효율제고효과가소비자에게전달되고, 이는다시전력회사의경쟁압력으로전달되는구조로전환하도록하는메커니즘을구축. 소비자별전력사용의패턴, 다양한선택요금제, 전기와열 가스등융합서비스제공에따른요금할인등차별화된서비스를강화하기위한기반조성. 경쟁대상소비자는다양한판매사업자들간경쟁으로인하여다양한혜택을제공하는서비스를누릴수있도록유도함. 이라고한다. 또한소매시장경쟁활성화를위해신규판매사업자에게발전사업을허용함과동시에기존민간발전사업자의판매사업에대한허가부여 6) 가필요하다고한다. 나아가판매와발전겸업즉대기업의전력산업독식을위해 사업위험의부담완화와적정수준의기대수익확보를위한여건조성이필요 하다는내용이다. 정부가나서서각종규제를완화하여대기업들의편익에부응하겠다는말이다. 정부는 원자력과석탄등에판매단가가낮은물량의일정비중을판매사에게공급의무형태로 부여하거나개별판매사공급물량의동일비율로배분하는방안을검토 해야한다고한다. 생산 6) 전기사업법제 7 조 ( 사업의허가 ) 는 동일인에게두종류이상의전기사업허가불가조항 이있다. 정부는조만간이를개정할것이다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 39

40 단가가낮은원자력과석탄의일정비중을판매사즉대기업 재벌에게할당하면, 대기업 재벌들은지금의산업용요금보다더싼가격의전기를독식할수있다. 또한생산한전기를신판매사업자를통해쌍무거래, 직거래를할수만있다면공급비용이더욱낮아져, 대기업만의 낮은가격의전력시장 이형성된다. 이렇듯판매시장개방의실익은국민의것, 우리소비자의것이아닌대기업들의몫이다. 2) 사회적편익은누구의것일까 정부는기능조정방침에서 소매부문경쟁도입으로원가절감등효율성제고및사회적편익증대, 다수의민간사업자참여로소비자선택권보장및신규서비스가창출 될것이라고한다. 앞으로편의점에서도전기를싸게구매할수있으며통신과의결합상품이나올것이며이로인해소비자들은선택권이넓어질것이라한다. 7) < 그림 3> 판매시장개방일정의로드맵예시 이상소비자 만호 전체수용가 만 이상소비자 호 1 단계 (35%) 2 단계 (64%) 3 단계 (100%) 자료 : 에너지경제연구원, 2014, 전력산업발전방안 7) 정부는기능조정방안등에서일본의사례를계속들다 년 4 월 16 년만에전력과가스의완전시장개방이이루어졌기때문이다. 그런데일본은한국과전혀다른조건이었다. 일본은전력과가스가완전민영화되어있으며지역독점체계로운영되었다. 후쿠시마사고를일으킨장본인인도쿄전력은막대한시장장악력으로정부의규제에서조차자유롭게기업운영을해왔다. 일본정부는아예전력과가스를완전개방하여지역독점을허문다면, 민간기업의횡포를규제할수있지않을까하는일종의이이제이로완전개방을추진한것이다. 이렇듯한국과전혀다른상황인것이다. 이러한배경을깡그리무시한채, 일본의사례를통신과전기의결합상품, 전기와가스의결합상품의활성화사례로드는것은정부의무지인지, 무식인지, 무시인지고민해볼일이다. 자세한바는송유나, , 사유화의반면교사, 일본가스산업분석과시사점, 사회공공연구원을참조하길바란다. 40 전력 가스민영화무엇이문제인가

41 < 그림 3> 을보자. 정부의기능조정방침에따르면 1단계소비자는 1만KW 이상의소비자이다. 1,300 호이며 154KV, 22,900V 로직접전기를받는대기업 대공장이다. 2단계는 300KW 이상소비자로 102,000 호이다. 역시기업들과일반용전기중일부이다. 3단계가전체수용가인주택용, 소규모일반용소비자이다. 16,000,000 의가구 호수를점하는대다수의실질적국민들이다. < 그림 3> 에따르면 1단계 1,300 호의수용가가전체전력의 35% 를사용하고있으며 2단계의소비자까지고려하면총 64% 를소비하고있다. 판매시장개방의대상인, 1단계와 2단계소비자는한전과 신판매사업자 입장에서우수 우량고객이다. 공급비용이적게들기때문이다. 그러나 3단계소비자들은불량고객이다. 집집마다, 상가마다계량기가필요하고전압을낮추어서공급해야하며, 검침비용및유지 비용모두가훨씬많이든다. 유지 보수도해주어야한다. 산업용고객들이지난수십년간의혜택에도불구하고최근뻔뻔하게이제원가에근접했으니, 요금을인하해달라고주장하는것이바로이공급비용논리이다. 고압 산업용의공급비용을제외하면대기업들입장에서는국민들에게교차보조를해주고있어부당하다고생각한다. 바로정부가말하는교차보조의시비가이내용이다. 교차보조및원가이하요금의특혜시비가있는대규모소비자에대해소매개방일정에따라준비기간후한전의공급의무대상에서제외 (1만kW 이상 ) 하는방안을고려. 대규모수용가의타판매사업자선택, 도매시장에서직접구매, 자가발전구비등자구노력을위한유예기간을부여 (2년 ~3년 ) 함으로써수용가스스로전력소비문제를해결하도록조치, 장기적으로는발전회사 ( 발전자회사및민간 ) 와쌍무계약체결등이가능하도록함으로써전력공급및재무적안정성을보장할수있는제도적장치 를마련하겠다고한다. 즉우량고객끼리의시장을분리해주겠다는것, 대기업들의내부거래를활성화하겠다는것이다. 그렇다면전력의총공급비용은변할리없는데우량고객들은전기를생산하고, 생산에필요한연료도직접조달하여생산- 판매- 소비할것이라면, 남겨진 3단계우리국민들은이모든비용을 1/N하여지불해야만하는 쉬운 고객이된다. 당연히요금은오를수밖에없다. 사회적편익이라는정부의주장은일부우량고객들만을위한편익이다. 이것이민영화된모든나라에서거듭된결과이다. 정부가주장하는사회적편익은우리의것이결코아니다. < 그림 4> 를보자. 판매시장개방에따른효율제고라는정부의계획인데, 마치발전회사와판매 회사와소비자가완전분리되어경쟁을하는시장으로보인다. 그러나앞서살펴보았듯이발전 과판매가결합하며심지어우량고객인소비자가결합하는것이현재기능조정 = 민영화의내용 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 41

42 이다. 정부는 대규모수용가를한전의공급의무대상에서제외하면, 공급원가인하로인한용도간교차보조에따른문제를해소할수있다 라고까지말한다. 공급비용이많이드는불량고객을제외하고대규모수용가들만의시장을형성하면, 국민들에게교차보조를해줄필요가없어대기업 재벌 우량기업들은더싼전기를누리며, 더많은수익을올릴수있다는말이다. 이를바꾸어말하면일반국민들은교차보조를받을수없어더많은비용을부담해야한다는말이다. < 그림 4> 판매시장개방에따른효율제고방식 효율성향상정비일수감소연료비절감 다양한요금제개발 서비스경쟁 효율성향상 소비자선택권맞춤형요금다양한서비스 발전회사 판매회사 철강 발전회사 전 판매회사 반도체 발전회사 력시 판매회사 빌딩 발전회사 장 판매회사 상업용 발전회사 판매회사 가정 자료 : 에너지경제연구원, 2014, 전력산업발전방안 3) 전력산업수익구조와민영화 아래의 < 표 2> 와 < 표 3> 은한전의지난 10년간전력판매량과판매수익을보여주고있다. 주택용비중은 2015 년기준 13.57% 에불과하며산업용은 56.56% 에달한다. 지난 10년동안주택용전기소비는줄었고, 산업용은늘었다 년순환정전사태가발발하자정부는마치전기다소비의주범이국민인양윽박질렀다. 그러나한국의에너지다소비는싼값에영위했던대기업들의책임이다. 산업용전기는 2008 년이후고유가국면이시작되기전까지는원가의채 60% 도되지않는수준에불과했다. 42 전력 가스민영화무엇이문제인가

43 < 표 2> 전력판매량변화추이 구분 판매량 (MWh, %) 주택용일반용산업용기타전체 2005 년 52,044,462 73,715, ,945,373 31,707, ,412, % 22.18% 52.63% 9.54% % 2006 년 53,912,272 77,809, ,067,127 33,930, ,719, % 22.31% 52.50% 9.73% % 2007 년 55,680,846 82,207, ,936,409 35,780, ,605, % 22.30% 52.88% 9.71% % 2008 년 57,877,514 86,827, ,474,609 36,891, ,070, % 22.55% 52.84% 9.58% % 2009 년 59,427,255 89,619, ,215,867 38,212, ,474, % 22.72% 52.53% 9.69% % 2010 년 63,199,602 97,410, ,672,176 40,878, ,160, % 22.44% 53.59% 9.42% % 2011 년 63,523,655 99,504, ,490,648 40,551, ,070, % 21.87% 55.26% 8.91% % 2012 년 65,483, ,592, ,101,933 41,414, ,592, % 21.77% 55.32% 8.88% % 2013 년 65,814, ,196, ,372,531 41,465, ,848, % 21.52% 55.89% 8.73% % 2014 년 64,457, ,760, ,551,573 39,821, ,591, % 21.10% 57.07% 8.34% % 2015 년 65,618, ,679, ,547,997 40,809, ,654, % 21.44% 56.56% 8.44% % 자료 : 전력거래소, , 2015 년도전력거래통계재구성 < 표 3> 을보면 2005 년만하더라도주택용판매수익이사용량보다 10% 가량높았다. 그러나산업용은주택용보다 10% 이상낮았음을알수있다. 바로주택용이산업용에교차보조를해줘왔던셈이다. 그러나현재주택용판매수입은판매량과유사한수준이되었다. 주택용전기요금인상을 2008 년고유가국면에서억제했고원가의 60% 도안되었던산업용전기요금을점차인상해왔기때문이다. 서서히주택용이산업용에게주었던부당했던교차보조는낮아졌고, 산업용전기요금이원가에근접하고있다. 바로이때문에산업용즉대기업 우량고객들이반발하기시작하여전기요금인하요구를하고있다. 앞서살펴보았듯정부역시교차보조의시 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 43

44 비를해결하겠다는것이판매시장개방의내용이다. 수십년간국민들이기업들에게교차보조를 해주었는데이제는대기업들이그들만의시장으로이탈하여자립하겠다는것이다. < 표 3> 전력판매수입변화추이 구분 판매수입 ( 백만원, %) 주택용일반용산업용기타전체 2005 년 5,767,494 7,020,625 10,540,235 1,424,283 24,752, % 28.36% 42.58% 5.75% % 2006 년 6,163,641 7,618,539 11,335,905 1,534,618 26,652, % 28.58% 42.53% 5.76% % 2007 년 6,365,006 8,030,375 12,584,836 1,715,773 28,695, % 27.98% 43.86% 5.98% % 2008 년 6,654,217 8,274,673 13,477,191 1,922,677 30,328, % 27.28% 44.44% 6.34% % 2009 년 6,801,454 8,827,082 15,270,617 2,075,866 32,975, % 26.77% 46.31% 6.30% % 2010 년 7,574,769 9,637,138 17,830,665 2,347,499 37,390, % 25.77% 47.69% 6.28% % 2011 년 7,621,964 10,118,764 20,428,280 2,478,043 40,647, % 24.89% 50.26% 6.10% % 2012 년 8,099,666 11,428,850 23,959,882 2,749,422 46,237, % 24.72% 51.82% 5.95% % 2013 년 8,359,482 12,466,202 26,723,313 2,939,376 50,488, % 24.69% 52.93% 5.82% % 2014 년 8,066,377 13,073,321 29,116,999 2,887,374 53,144, % 24.60% 54.79% 5.43% % 2015 년 8,116,165 13,526,416 29,382,566 2,938,539 53,963, % 25.07% 54.45% 5.45% % 자료 : 전력거래소, , 2015년도전력거래통계재구성 여기서발전회사들의수익이어떠한지한번살펴봐야한다. 발전공기업들의수익먼저보자. < 표 4> 에따르면 6개발전공기업의 2015 년수익이 4조 2,000 억원이넘었다. 엄청난수익이다 년전력부족국면에서발전공기업들의수익은 좀 적었다. 유가가높아연료비가높았고, 기저발전비중이 상대적으로 낮아 LNG 민간발전회사들이전력거래시장에서큰수익을누렸기때문이다. 그러나전력설비가과잉되기시작한 2014 년이후한수원의수익은 1조 4 44 전력 가스민영화무엇이문제인가

45 천억원, 2조 4천억원으로상승했다. 설비가늘어났고가동률이높아판매량이늘어난결과이다. 기저발전인석탄화력비중이높은남동발전수익은 2015 년 6,000 억원에달한다. 한전이적자라고전기요금을인상해야한다고떠들썩했던지난몇년동안에도발전공기업들의수익은그다지낮지않았다. 그나마이수익은보정계수라는명목으로, 100% 주식을가지고있는한전이적자보전을위해수익을인위적으로조정하여낮춰서지급한결과이다. 그렇지않았다면 6개발전공기업의수익은훨씬컸을것이며한전의적자는엄청나게증가했을것이다. < 표 4> 지난 5개년발전공기업당기순이익현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 남동발전 남부발전 동서발전 서부발전 중부발전 한수원 합계 2011 년 143,303 68,356 92,863 42,142 58, ,890 1,067, 년 174, , , , , , , 년 87, ,735 33,317 94,760 40, , , 년 418,141 64, , , ,533 1,446,060 2,331, 년 583, , , , ,244 2,465,244 4,245,480 합계 1,406, , , , ,383 4,519,215 8,653,085 자료 : 각해년도 6개발전공기업결산보고서참조및재구성 그렇다면규제가전혀없는, 민간발전회사들의수익은어떠할까. < 표 5> 를보면 6개발전소 4 개민간기업의 2015 년수익합계는 7,600 억을넘는다. 전력이부족했던 2012 년, 민간발전회사들의수익은무려 1조가넘었다 년이후전력부족국면이해소되어수익은낮아지기시작했지만여전히높다. 이중 SK E&S 한기업의 2015 년수익이 6,000 억에가깝다. SK E&S 의발전설비용량은발전공기업 1개회사와비교하면대략 1/10 혹은 1/9 정도이다. 설비비중이 10배가가량인남동발전의 2015 년수익과엇비슷하다. 과연어떻게이러한일이가능한것인가. < 표 5> 민간복합화력사업자들의지난 5 년간수익 ( 단위 : 백만원 ) 2011 년 구분 포스코에너지 GS 파워 GS EPS MPC 율촌 MPC 대산 SK E&S 합계 매출액 1,917, , , , ,503 4,480,546 8,587,842 매출원가 ( 원가비중 %) 1,732,405 (90.34) 684,027 (82.66) 735,164 (87.88) 372,147 (87.53) 85,019 (84.59) 3,854,075 (86.02) 7,462,837 (86.9) 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 45

46 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 46,100 (2.7) 74,647 (9.02) 53,351 (6.38) 33,469 (7.87) 7,467 (7.43) 175,850 (3.92) 390,884 (4.55) 매출액 2,856,716 1,077,253 1,112, , ,128 5,775,697 11,546,395 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 2,506,086 (87.72) 181,869 (6.36) 935,728 (86.86) 79,727 (7.4) 969,836 (87.14) 91,520 (8.22) 468,142 (88.71) 32,136 (6.09) 181,137 (92.35) 7,701 (3.92) 4,616,707 (79.93) 609,730 (10.55) 9,677,636 (83.81) 1,002,683 (8.68) 매출액 2,901,117 1,083,742 1,230, , , ,614 6,960,372 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 2,587,867 (89.2) 144,832 (4.99) 938,702 (86.61) 84,474 (7.79) 1,099,784 (89.34) 102,038 (8.28) 594,002 (90.46) 29,244 (4.45) 117,188 (88.49) 7,960 (6.01) 458,565 (47.99) 426,871 (44.67) 5,796,108 (83.27) 795,419 (11.43) 매출액 2,533, ,645 1,209,034 1,079,641 42, ,612 6,514,095 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 2,325,911 (91.8) 18,397 (0.72) 682,601 (84.2) 78,417 (9.67) 1,141,882 (94.44) 45,057 (3.72) 975,275 (90.33) 54,042 (5) 26,095 (61.41) 9,251 (21.77) 392,029 (46.74) 315,881 (37.66) 5,543,793 (85.1) 521,045 (7.99) 매출액 1,909, , , ,003 32, ,658 4,733,322 매출원가 ( 원가비중 %) 당기순이익 ( 매출액대비순이익율 %) 1,696,436 (88.82) 18,752 (0.98) 494,406 (78.34) 80,916 (12.82) 545,203 (88.32) 31,525 (5.1) 808,180 (91.11) 34,191 (3.85) 18,222 (56.21) 7,511 (23.16) 388,428 (59.24) 585,524 (89.3) 3,950,875 (83.46) 758,419 (16.02) 첫째 SK E&S 는발전용연료인천연가스를 2004 년이후직수입했다. 정부가한국가스공사를적극적으로민영화하려한시기였다. 발전산업에민간기업을허용한것과마찬가지로가스산업직수입에도민간의참여를허용해서이다. 당시민영화대상인한국가스공사에게는신규도입을허용하지않았지만민간기업인 SK에만직수입을허용했다 년경천연가스국제가격은현재와엇비슷하게낮았고 20년장기도입에따라 SK는그효과를여전히누리고있다. 독보적수익을얻을수밖에없는구조적조건이만들어진것이다. 그러나연료가격이낮아전력생산단가가내려갔다고하여 SK가생산한전기요금이낮아지지않는다. 이것이시장이며민영화의논리이다. 46 전력 가스민영화무엇이문제인가

47 둘째전력거래시장을이해하기위해전력거래조건을알아야한다. 전력거래시장은가장높은생산단가의발전기가총거래가격을결정하는구조이다. 전력소비가많아지면연료비가높은발전기도전력시장에투입된다. 가장높은생산단가의발전기가그날의전력단가를결정하는것, 이것이한국의전력거래시스템이다. 생산단가가낮은원자력과석탄은매일매일결정되는시장가격에큰영향을미치지못한다. 주로 LNG 가전력단가를결정해왔고최근에가동을시작하여효율이높은발전기들, 주로민자발전기들이사실상가격을결정해왔다. 민자발전의큰수익, 호황이가능했던것은바로이러한전력거래조건때문이다. 그러나셋째발전공기업들은수익을온전히보전받는구조가아니었다. 시장논리로만보면부당한데, 어쩔수없이한전의적자를메우기위한조치였다. 한전은그동안 100% 를소유한자회사들과의거래에대해서는거래총단가에 0.?% 라는인위적계수를곱하여실제정산할금액을낮추었다. 적자가심했을때는배당금액으로 70% 를취득하기도하였다. 그러나민간회사는이러한조정이전혀적용되지않아큰수익을독식했다. 이렇듯민영화를추진하려고도입한전력거래제도는민간에게는유리하게공기업들에게는불리하게작용하였다. 그러나판매시장개방이시작되고발전공기업주식이상장되면불완전하고불평등했지만, 최소한존재했던공적규제와통제장치는사라질수밖에없다. 상장된기업이기존의규제를따를리만무하기때문이다. 여기에천연가스도입조차완전경쟁으로변모한다면, 시장은전변하게된다. 연료의도입- 전기와가스의생산- 판매- 소비 시장의대기업 재벌지배라는완전민영화의그림이비로소완성된다. 지난 16 7 년이상그토록막아왔던민영화는박근혜정권말기완성되는것이다. 이렇듯에너지민영화는대기업 재벌의이해관계, 정부의비호와맞물려하나의그림으로정교하게움직이고있다. 기능조정이민영화가아니며, 기능조정의내용이각각분리되어있기에잠시헷갈려하는순간, 민영화된대다수국가들의전철을그대로밟고뒤늦게땅을치고후회하게된다. 현재많은국가들에서재국유화 재공영화를추진하고있다. 그러나많은비용을이미충분히지불했다. 나아가더많은비용을들여야만공적통제와소유가가능하다. 이길을찾기위해고군분투하고있는것이바로 민영화선진국 들의현실이다. 이제우리는선택이필요하다. 루비콘강을건너버리고난후되돌리기어려운강너머를보며한숨을쉴지, 아니면그강길을아예바꾸어버리든지. 민영화를막아왔던저력을보면불가능한일은아니라고본다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 47

48 에너지산업공적규제와재공영화대안 한국전력, 6개발전공기업, 한국가스공사에대해공공적이라고부르기는참어렵게되었다. 소유구조만정부지분이높을뿐운영은민간과유사한구조로점점전락하고있다. 6개발전공기업특히시장형공기업으로정부의수익성위주의경영평가, 전력거래시장의수익구조에철저히얽매여있다. 한전과한국가스공사, 에너지관련공기업들도마찬가지이다. 전력의안정적공급에절대적으로기여하는유지 보수분야의아웃소싱, 민간개방은심각한수준으로진행되었고이번기능조정방침에도예외없이포함되었다. 특히가스의유지 보수분야와원자력 석탄의설계분야도이번기능조정방침에서주식상장대상, 개방확대의대상이되었다. 민영화는요금인상만이아니라공급의안전성과안정성을심각하게훼손할수밖에없다. 이는 민영화의진리 이다. 도쿄전력을보자. 원자력설비를포기하기싫어끝까지수습을하지않았고, 결국전세계적재앙을초래했다. 이것이수익만을추구하는민간기업의욕구이다. 한국은거의 100% 의에너지자원을수입하는국가이다. 요금과공급안전성만이아니라수입에의존하고다소비를조장하는체질자체를바꾸지않는다면유가인상, 자원고갈, 기후변화등모든문제에대처할대안이전혀없다. 에너지체제를보다민주적인방향으로바꾸는일은역대정부에서도불가능했고, 현재박근혜정부역시정반대의길로가고있다. 1) 전력산업의재통합등공적재편 8) 2002 년 4월 2일민영화를위해한전에서발전분야를원자력및화력 6개사로분할하였고경쟁을시켰다. 발전산업의연료비비중은 90% 에달하기때문에공공성이아닌경쟁과수익성에노출된기업들의선택은우선연료비인하를추구했다. 효율이낮은소위중국산저탄을경쟁적으로도입했지만, 경쟁은석탄의도입가격만을높였고설비안전에도위해를가했다. 결국석탄구매를통합하는정책으로선회했다. 이후수익경쟁에내몰린기업들은유지 보수기간을단축하고각종아웃소싱을통해운영비절감에주력했다. 신규투자는수익성에도움이되지않자회피하고민간기업진출에따라그들의하위파트너를자임했다 년순환정전사태는전력공급의불안전성에의해비롯했다. 이후정부는신규공급을민간중심으로추진하여현재와같이민간발전회사를급속도로성장시켰다. 경쟁과더불어본격적민영화를추진한셈이다. 현재와같은조건이유지된다면, 기능조정이아니라할지라도발전공기업들과민간기업모두수 8) 자세한바는사회평론, 전력산업구조개편과수직통합의경제학, 2009를참고할것. 48 전력 가스민영화무엇이문제인가

49 익성에만혈안이될것이다. 원자력과석탄의증설과가동률증가에만몰입할것이며수출에만주력할것이다. 에너지를더많이써야수익이높아지기때문에에너지저소비 효율화를위한정책은관심조차갖지않을것이다. 많은소비는민간발전뿐아니라발전공기업, 한전모두에게흑자를안겨주기때문이다. 이렇듯저소비와효율화, 지속가능한에너지체제로의전환을위해서는현재와같은경쟁체제, 민영화확대는전혀도움이되지않는다. 그동안전력산업의재통합및에너지전환을지속적으로주장해왔던것은이때문이다. 민영화가아니라발전을포함한전력산업전반의공적재구성, 에너지산업전반의변화를위한새로운기획이필요하다. 민영화선진국 들이국회, 정당, 지자체, 환경및시민사회단체그리고국민들스스로가나서재공영화를추진하고공적규제를재구축하고있는것은바로이때문이다. 비교해보면한국은훨씬좋은조건에서출발할수있다. 민영화가아니라형식적인소유의공적유지만이아니라, 에너지산업전반의사회적 공적운영과소유를모색하는일은아직까지는불가능하지않다. 2) 가스산업에대한공적규제강화와소매도시가스공공성확보 전기요금누진제에대한국민들의불만이높은것은당연하다. 그런데도시가스요금도만만치않다. 여름철한달정도에어컨사용보다겨울철도시가스요금부담이훨씬크다. 이때문에상대적으로저렴한전기로난방을사용하는가구가많다. 저소득층일수록겨울철전기사용이높아지는것은바로이때문이다. 그런데한국의가스산업은도입 도매는한국가스공사가담당하지만, 소매는 1983 년공급이개시된이래처음부터지역독점민간기업으로출발했다. 현재는 SK와 GS가과점하고있는체제가되었고지역난방역시대기업들이거의장악해가는구조가되었다. 가스의직수입은전력판매시장과똑같은논리이자동일한결과를낳는다. 대기업 재벌들이낮은가격으로천연가스를도입하면발전용 산업용연료가격은낮아진다. 그러나우량고객이떠난후소매도시가스는공급비용부담으로인해, 심지어남아돌수도있는장기천연가스계약에묶여있어그모든비용을떠안아야한다. 심지어겨울철소비가집중된한국의특수한조건에서가스는비단공급비용만이아니라저장설비비용까지추가된다. 직수입의확대, 대기업들끼리의발전용 산업용직거래는도시가스요금을결코낮출수없으며폭등시키는요인만을낳는다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 49

50 아직까지도시가스요금은전기와달리지방자치단체의소비자물가위원회및의회에결정권한이있다. 그렇다면가스직수입즉민영화를막는것뿐아니라오히려지자체와함께소매도시가스의공공성확보를위한보다진전된논의를시작할가능성이높다. 소매도시가스요금인상에따라전기화경향이확장된다면소매도시가스회사는심각한수익불안상태로전락할것이다. 전기화에따라원자력과석탄은더활황기를맞게되며소매도시가스소비는다시줄어들게되어소매도시가스회사의경영이위협받을수밖에없기때문이다. 지자체와소비자들이소매도시가스를공공적으로운영하기위한고민을지금부터시작해야한다. 파리의상 하수도, 베를린과함부르크의전기가지자체가중심이되어재공영화한것은바로이때문이다. 나아가원자력과석탄의중 단기대안으로천연가스의위치에대해보다깊이고민해야한다. 대다수선진국들은그동안에너지전환의가교로천연가스를선택했었다. 천연가스를홀대하는나라는한국외에그다지많지않다. 3) 에너지 MIX 와저소비체제로의전환 민자발전의영향으로전력설비만을보면현재 LNG 화력의비중이가장높다. 그러나설비비중과가동량즉판매량은일치하지않는다. 낮은가격의발전기가우선돌아가는경제급전논리때문이다. 가격만으로보면원자력과석탄이가장효율적이다. 그러나원자력과석탄은잠재적위험, 환경피해, 건강문제를유발할수밖에없다. 미국과유럽대다수국가들이원자력에서점진적으로탈피하고석탄을폐쇄해나가는것은이때문이다. 9) 그런데한국은이와정반대의길을가고있다. 원자력과석탄을더확대하고있으며재생가능에너지는신에너지 신산업이라는이름안에갇혀숨을쉬지못하고있다. 재생가능에너지를확대하고원자력과석탄을보다줄여나가는기획, 중장기에너지대안이필요하다. 그러나 2008 년 MB 정부들어최초로수립한국가에너지기본계획은원자력증설정책이었고, 박근혜정부의제2차에너지기본계획은이를살짝수정한것에불과했다 년파리기후변화총회에서한국정부는향후이산화탄소를 37% 감축하겠다고선언했다. MB 정부도녹색성장전략을강조했었다. 그러나감축정책의진실은현재대로소비하고산업이더발전하며인구가늘것이라는 다소비전망 에기초한것이다. 즉지금보다더많이쓰는상태에서이산화탄소를 37% 감축하겠다는것으로정부전망대로하면 2030 년, 지금보다더많이배출하는기획이다. 국제사회에대한기망이다. 원자력과석탄을줄이면서 LNG 의역할을중단기적대안으로강화하면서재생가능에너지에대 9) 사회공공연구원, , 한국원자력정책의문제점과안전성 공공성연구를참조할것. 50 전력 가스민영화무엇이문제인가

51 한공적투자를해야한다. 저소비와효율화에대한실질적정책이필요하다. 그러나민간기업은, 주식상장이된발전공기업들은, 원자력만으로존재하는한수원은결코이선택을하지않는다. 수익성때문이다. 에너지체제전환, 한국의조건에맞는에너지 MIX 방안은공적규제, 공공적운영방안, 지속가능한에너지목표를정부차원에서우선수립하고강제해나가야만가능하다. 민영화는이대안과역행한다. 나아가에너지저소비체제로의전환역시현재의기능조정 민영화와는다른길이다. 더싼요금으로더많은전기와가스를, 대기업들이우선향유하는것이에너지민영화의방향이기때문이다. 기후변화와관련하여유럽등많은국가에서탄소거래제도등을도입했지만실질적인탄소감축을이끌어내지못해실패한것으로판명되었다. 2차에너지인전기를남용하는대기업, 염전에서조차전기를사용하는기업들에게패널티를주는방법부터시작해야한다. 저소비, 탄소절감, 효율화, 에너지전환은규제로서가능하지시장에서는큰효과를내기힘들다. 그러나판매시장개방과전기 가스기업들에대한경쟁도입은대기업들에게는에너지를더싸고많이영위하게한다. 한국의에너지전환정책은발디디기어렵게된다. 4) 전기 가스요금 한국의전기요금은주택용 일반용 산업용 농사용 교육용 가로등등으로 6개의용도별요금체계이다. 앞서말했듯이주택용과일반용이산업용에교차보조를해주었던오랜역사를배반하고이제산업용이이탈하겠다는것이바로판매시장개방의내용이다 년에고착된요금체계를이제현실화하고주택용에만적용되는누진제를재편하고확대해야한다. 주택용에대해서는현실적소비구간을배려해야한다. 다소비에대해서는요금에대한규제가필요하다. 현재 23% 가량을소비하는일반용에대해서도누진제를적용하여소비를억제시켜야한다. 물론영세상인과대기업을일정하게구분하는요금체계가필요하다. 산업용은다소비에대한엄격한규제, 전기를낭비하는산업시스템즉산업현장의재구조화를시작해야한다. 요금규제만이아니라보다적극적인패널티가필요하다. 이러한방식의재편논의, 저소비와합리화, 효율화, 형평성모두를꾀할수있는구조를모색하지않고주택용누진제만으로찬반이불거지는현실은꽤안타깝다. 만약누진제는완화하되전압별요금제로재편해버린다면, 결국피해는서민들이질가능성이크다. 도시가스요금에는누진제가없다. 그러나저소득층및취약계층에대한배려역시적으며전기요금보다부담이크다. 이로인해혹한기저소득층은도시가스보다전기를선택하여겨울철 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 51

52 피크의한요인이되었다. 가스직수입은도시가스요금폭탄을불러일으킬수밖에없다. 지자체 와한국가스공사및소매도시가스회사들은이문제에대해함께머리를맞대야만한다. 5) 재생가능에너지와기후변화 재생가능에너지확대를위해발전차액지원제도를중앙정부및지자체차원에서다양하게회복 지원하며활성화시켜나가야한다. 그러나이를지자체와국민개개인의노력으로돌리는것은부당하다. 에너지를다소비하는주범은대기업들이며탄소배출의당사자도대기업들과발전회사들이다. 무엇보다발전회사들, 에너지다소비기업들이재생가능에너지에대한투자를의무화하여, 수익을공적으로투자해야한다. 탄소거래는탄소의실질적감축에전혀기여하지못하는눈가리고아웅하는정책일뿐이다. 나아가다소비, 이산화탄소다량배출기업들에대한엄격하고강고한패널티를통해수익을투자로변환시키거나벌금등의제도를만들어야한다. 참고문헌 국회의원오영식의원실, 장기천연가스수급정책분석과수급전망 ( 송유나 ), 사회평론, 전력산업구조개편과수직통합의경제학, 2009 사회공공연구원, 원자력발전 -안전한운영을위한교훈 비판그리고과제, 사회공공연구원, 전력산업민영화의이면, 사회공공연구원, 제2차에너지기본계획의문제점분석, 사회공공연구원 도서출판이후, 전력산업구조개편과수직통합의경제학, 사회공공연구원, 한국원자력정책의문제점과안전성 공공성연구, 사회공공연구원, 정보은폐와통계조작제7차전력수급기본계획의문제점, 사회공공연구원, 사유화의반면교사, 일본가스산업분석과시사점, 사회공공연구원, 미국원자력민영화의교훈, 에너지노동사회네트워크, 일본원자력산업실사보고서, 사회공공연구원, 한국천연가스및에너지정책의올바른방향과대안 ( 송유나 ), 월발표예정사회공공연구원, 에너지산업사유화현황과공공성강화를위한노동조합의대안, 2008 사회공공연구원, 재벌에게불하된전력산업 국민에게전가된위기, 2015 사회공공연구원, 전력산업민영화의이면 : 대기업의블루오션으로전락한전력산업, 전력 가스민영화무엇이문제인가

53 토론 1 발전공기업상장이익, 누구에게돌아가나? 신현규 한국발전산업노동조합위원장 들어가며 지난 6월 14일기재부는 에너지 환경 교육분야공공기관기능조정 (5개기관통폐합, 2개기관구조조정, 29개기관업무조정 ) 이라는보도자료를발표하였다. 기재부방안에포함된 발전공기업 의주식상장내용은다음과같다. 공공기관상장 투명성확보 자율적감시 감독강화및재무구조개선등을위해에너지공공기관 을순차적으로상장 금년하반기중상장을위한세부추진계획을마련 기재부 년상반기부터시장상황등을감안 순차적으로상장 현황및문제점 한전 가스 난방 한전 한전기술 개에너지공공기관과 개금융및레져공공기관 기업은행 강원랜드 이상장 거래중 1) 상장목적에대한의문 1 투명성확보를위해공공기관을상장한다? 이는현재공공기관경영이투명하지않거나부족하다는뜻으로해석된다 년부터정부는 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 53

54 일반국민들이공공기관의경영과관련된주요정보를인터넷을통해종합적으로한눈에파악할수있도록 공공기관경영정보공개시스템 ( 일리오 ALLIO : All Public Information IM-oNE) 을구축하여운영하고있다. 기획재정부가이제와서공공기관의투명성이부족하다고얘기하는것은 지금까지우리는제대로한일이없다. 고스스로고백하는것이다. 하지만실제로알리오는상장기업의정보공개시스템인금융감독원의전자공시시스템 (DART : Data Analysis, Retrieval and Transfer System) 보다훨씬더많은정보를공개하도록강제된다. 이러한사실을모를리없는기획재정부가애써자신들의업적을폄하하려는의도가궁금하다. < 그림 1> 알리오공시항목 2 자율적감시 감독강화를위해공공기관을상장한다? 이는그동안 공공기관운영지침 과 경영평가 를통해공공기관에대한감시 감독기능을담 당했던주무부서인기획재정부가자신들의역할이부족했음을고백하는것으로받아들여진다. 54 전력 가스민영화무엇이문제인가

55 물론기획재정부의탁상행정이다양한부작용을양산하고있는것은사실이지만, 자신들의역할을어떻게축소하고어떤부분에서자율성을확대하겠다는설명이필요하다. 그리고 20% 30% 주식상장을통해공공기관의감시 감독이어떻게강화되는지에대한설명이있어야할것이다. 이미 33% 이상의주식이상장된한전기술에서발생한원전비리, 40% 의주식이상장된한전산업개발부사장의배임과횡령, 48% 의주식이상장된한전KPS 의퇴직자회사에대한일감몰아주기등과같은일탈은어떻게설명할것인가? 3 재무구조개선을위해공공기관을상장한다? MB정권의해외자원개발독려, 원자력및석탄화력확대정책으로한전과발전공기업의부채는급격히증가되었다. 그리고국제유가의지속적하락, 전기요금인상으로최근에는당기순이익이증가하고재무구조가크게개선되고있다 년한전의당기순이익은 10조원, 6개발전공기업의당기순이익은 4조 2천억원이었고이런추세는당분간계속될것으로예상된다. 발전공기업의주식 20% 를상장할경우약 8조원의자금이한전으로유입될것이다. 하지만장기적으로발전공기업의순이익은주주에대한배당으로유출되어오히려발전공기업의재무구조를악화시킬수있다. 이에대해서는뒤에서좀더자세히살펴볼것이다. 2) 부분상장도민영화 정부는지분의 20~30% 만을상장하여혼합소유제형태이기때문에민영화가아니라고애써주장하고있지만, 국민들은그렇게생각하지않는다. 공기업주식이시장에상장되면공공성과수익성이충돌할수밖에없다 년한전소액주주 14명은한전사장을상대로요금을제때인상하지않아피해를입었다며 2조 8천억원의손해배상을청구했다. 다음해에는정부를상대로 7조 2천억원의손해배상을청구하기도했다. 결국주주들의이익극대화요구는공기업경영에영향을미칠수밖에없다. 또한과거의민영화역사를보더라도정부의약속은무의미하다 년 11월정부는공기업민영화추진방안을발표할때까지도국민적반대를우려하여 한국통신의대주주지위를유지한다 는입장이었으나, 97년말 IMF구제금융사태에봉착하자 경제위기수습을위한재원마련 차원에서한국통신민영화를서둘러시행하였다 년 10% 매각으로시작된지분매각은 2002 년 5월까지 6차례의추가매각을통해 100% 완료되었다 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 55

56 년완전민영화결정이후한국통신정부지분이 0% 가되는데걸린시간은 2 년반에불과했 다. < 표 1> 한국통신민영화연도별추진현황 연도 매각지분 10% 10% 8.8% 12.2% 18.9% 12.1% 28.4% 정부보유지분 90% 80% 71.2% 59.0% 40.1% 28.4% 0% 자료 : KT민영화폐해와대안토론회기조발제문, 조태욱, 다음으로한전KPS 의주식매각과정을보자 년 7월 30일정부는경제정책조정회의에서 우량공기업성장의과실을투자자가공유할수있도록한전KPS, 지역난방공사, 기은캐피탈의일부지분을상장할것 을결정했다. 우량공기업성장의과실을투자자가공유하게한다는것은 이제황금알을낳는거위가되었으니, 가진자들의돈벌이수단으로넘겨주자 는얘기와다르지않다. 어쨌든 2007 년 12월 14일한전이가지고있던 KPS 지분의 10% 를상장한이후, 6차례의추가상장을거쳐지금은 47.52% 가상장된상태다. < 표 2> 한전KPS 민영화연도별추진현황 상장일 한전소유주식수 한전지분율 비고 - 45,000, % ,000, % 구주매출 ( 공모 ) ,752, % ,502, % ,352, % ,202, % ,302, % ,616, % 공공기관선진화추진계획에의거보유지분매각 공공기관정상화대책에따른부채감축계획에의거보유지분매각 한국통신과한전 KPS 의민영화과정은정권이자신들의정치적입장과국내외경제상황에따 라일단상장된공기업을언제든지완전민영화할수있음을보여주고있다. 56 전력 가스민영화무엇이문제인가

57 3) 부정확하고옹색한근거 기획재정부는 8개상장공공기관 ( 한전, 가스, 난방, 한전KPS, 한전기술, 기업은행, 강원랜드, GKL) 에대한조세재정연구원의연구 (2015 년 12월 ) 결과, 투명성 상업성 투자접근성이상장이후개선되었다고주장하고있다. 해당연구의제목은승상장공공기관관리및운영체계에대한연구 10) 공이다 년 12월에발표된연구를 2015 년 12월에발표되었다고한것이최신연구결과임을포장하기위한눈속임인지단순한오기인지알수없지만, 자료의정확성은중요하다. 본연구는 요약및정책적시사점 을다음과같이밝히고있다. 공공기관상장의정책적필요성은... 첫째, 우량공기업민영화및상장을통해정부재정을확충할수있으며, 국민과경제적과실을공유한다는점에서의의를가진다. 둘째, 자본시장활성화를위한수단으로써공기업상장의의의가있다. 주식시장견인을위해우량공기업의가치를반영하는거이다. 셋째, 공공기관상장은경영효율화및경영의투명성제고를위한정책적가치도가지고있다... 현재상장 8개기관들중다수는처음에는민영화계획에따라상장되었으며, 공공부문이주식의 51% 이상소유권을유지하면서다른공공기관들과동일한운영관리체계를적용하고있다... 상장기관의경영성과를주식시장에서의기업가치와주가를통해평가받는것이아니라, 공공기관경영평가를통해성격이다른기관들도동일한시스템으로경영성과를평가받고있다... 이는궁극적으로일반주주들의권리를훼손할우려가있다는점에주목할필요가있다. 상장 8개기관사례분석을통해 (1) 수익성과공익성의상충, (2) 상장기준과제도적환경의미성숙, (3) 경영자율성과전문성부족, (4) 획일적관리와통제의한계, (5) 성과인센티브부재, (6) 일반소액주주의권리보호등이잠재적정책이슈로분석되었다. 이러한문제점은공공요금의통제, 인력및예산편성의통제, 획일적경영성과평가제도등을규정하고있는 공공기관운영에관한법률 이상장공공기관의특수성을반영하지못하는한계에서비롯되고있다... 공운법개정작업이선행되어야할것이다. 구체적으로는첫째, 공공기관상장에대한기준과상장기관관리를위한정책방향을마련할필요가있다... 둘 10) 보고서는 2014 년 12 월에발행되었으며, 한국조세재정연구원홈페이지 ( 의 < 연구발간자료 > 에등재되어있으며, 별도회원가입이나인증절차없이누구든지내려받기할수있다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 57

58 째, 정부의상충적정책목표에따른혼란을최소화시켜야한다... 공공요금인상억제와배당확대는공공기관재무건전성에부정적영향을미칠수있기때문이다... 이를해결하기위해서는정부의영향력을최소화할필요가있다... 셋째, 임원의전문성과독립성을강화하여야한다... 넷째, 상장공공기관에대한국정감사, 감사원감사, 경영평가등다수의감사및평가부담을조정할필요가있다. 위에서알수있듯이조세재정연구원의연구는정부의공공기관상장의정책적필요성과주주들의권리우선을전제로, 상장공공기관들의성과가미미함을지적하고, 정부목표의달성을위한과제를제시하고있는것이다. 애초에공공기관상장이올바른선택이냐그릇된선택이냐에대한고민은없다. 한편, 한국전력공사와한국가스공사의상장으로인한변화에대해연구보고서는아래 < 표 2>, < 표 3> 과같이정리하고있다. 11) < 표 2> 한국전력공사의상장으로인한변화 12) 11) 난방, 한전 KPS, 한전기술, 기업은행, 강원랜드, GKL 도내용이대동소이함. 12) 상장공공기관관리및운영체계에대한연구. 81 쪽 58 전력 가스민영화무엇이문제인가

59 < 표 3> 한국가스공사의상장으로인한변화 13) < 표 2> 와 < 표 3> 은정부가한전과가스공사의상장이후애초에계획했던정책적목적을충분히달성하고있지못하고있음을보여준다. 14) 여기서 상업성 과 투자접근성 도두기관의공공성이란관점에서보면별의미가없거나부정적인내용들이다. 한편, 투명성에대해보고서 79쪽에서는 한국전력공사는상장후거래소및금융위원회감독하에일반상장기업과동일하게공시제도를운영하고있으며, 기획재정부의알리오공시등을통한기업정보공개로민간기업보다추가적인공시를실시하고있어이전보다높은수준의투명성을유지할수있게되었다. 라고기술하고있다. 민간기업보다추가적인공시를실시하고있어이전 ( 비상장공공기관일때 ) 보다투명성이높다. 는것은마치 甲은乙보다잘생겼기때문에, 甲은이전보다인물이나아졌다. 라고하는것과같은모순된논리다. 발전공기업과한전의관계 13) 상장공공기관관리및운영체계에대한연구. 99 쪽 14) 이러한결론에대한구체적분석근거들은보고서어디에서도찾을수없었다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 59

60 1999 년 1월김대중정부는 한국전력을발전과송전, 배전부문으로분할하고분할된발전과배전부문을다시수개의회사로분할하여경쟁체제로전환하겠다 는전력산업구조개편정책을확정했다 년 12월 23일제정된 < 전력산업구조개편촉진에관한법률 > 에근거하여 2001 년 4월 2일화력발전 5개사와수원자력 1개사가한전으로부터분할되었다. 이후정부는기회있을때마다경영권매각과주식상장등의방법으로화력발전 5개사의민영화를추진했으나, 발전노조의저지투쟁과국민적반대여론으로인해계획을철회했다. 그동안전력소비량의꾸준한증가와함께 6개발전공기업의설비용량도점차증가하여현재는 72,952MW 에이르고있다. < 표 4> 분할후발전공기업설비용량변동현황 ( 단위 : MW) 구분 남동 남부 동서 서부 중부 한수원 합계 2001 년 5,565 6,075 7, ,393 14,250 46, 년 9,981 9,162 9,139 9,321 8,444 27,039 72,952 증가율 79.35% 50.81% 21.85% 36.15% 32.08% 89.75% 56.74% < 표 5> 국내발전산업전체현황 15) 구분 설비용량 (MW) 거래량 (GWh) 거래금액 ( 억원 ) 거래단가 ( 원 /kwh) 발전공기업 ( 한전자회사 ) 남동남부동서서부중부한수원 기타 합계 9,981 9,162 9,139 9,321 8,444 27,039 24,563 97, % 9.38% 9.36% 9.55% 8.65% 27.69% 25.15% 100.0% 67,116 46,819 46,961 46,136 43, ,495 82, , % 9.45% 9.48% 9.31% 8.86% 32.60% 16.75% 100.0% 47,444 42,558 39,798 41,168 38, ,995 96, , % 10.39% 9.71% 10.05% 9.34% 25.38% 23.55% 100.0% ( 평균 ) 발전회사는생산한전력을전력거래소를통해한전에판매하고, 한전은전력거래소에서구입한 전력을소비자에게판매하는데, 직접실물을주고받는것은아니다. 전력은생산과동시에사 용되며, 전력거래소를통해사후정산되는시스템이다. < 표 5> 에서보는바와같이 6 개발전공 15) 2015 년 12 월전력거래속보 60 전력 가스민영화무엇이문제인가

61 기업은 2015 년한해동안 495,390GWh 의전력을생산하여 40 조 9,723 억원의매출을올렸다. < 표 6> 은지난 5년간 6개발전공기업의당기순이익 배당금 배당성향을분석한자료이다. 6개발전공기업은모두주식회사형태이며, 지분은한전이 100% 소유하고있다. 국제유가및석탄가격이상승하고, 원자력가동정지로인해상대적으로원가가비싼가스복합화력의가동률이높아지면서한전은 2011 년 3조 5,141 억원, 2012 년 3조 2,266 원의적자를기록했다. 그러자한전은위해발전공기업의당기순이익을흡수했다. 2011년에 7,510 억원 (70.4%), 2012년에 4,119 억원 (50.8%), 2013년에 1,179억원 (59.6%) 의발전공기업당기순이익이배당으로한전에이전되면서한전은적자부담을완화할수있었다 년과 2015 년에는발전공기업의배당성향이각각 24.8%, 21.3% 로현저히줄어들었는데, 이는한전이본격적으로흑자전환하면서발전공기업의부채감축, 설비증설, 신재생에너지투자등에소요되는재원을마련하기위함으로보인다. 이처럼발전공기업의이익처분은한전의경영및전력산업전체상황에영향을받는다. < 표 6> 최근 5 년간발전공기업당기순이익및배당금현황 ( 단위 : 억원 ) 당기순이익 배당금 배당성향 구분남동남부동서서부중부한수원합계 2011 년 1, ,619 10, 년 1,741 1,056 1,675 1,054 1,323 1,262 8, 년 878 1, ,802 1, 년 4, ,596 1,333 1,105 14,461 23, 년 5,833 2,215 4,490 3,003 2,262 24,652 42,455 합계 14,066 5,652 9,023 6,759 5,683 45,192 86, 년 ,633 7, 년 , 년 , 년 ,464 5, 년 1, ,352 9,044 합계 4,050 1,577 2,529 1,815 1,590 16,079 27, 년 69.0% 68.9% 74.7% 74.5% 70.0% 70.0% 70.4% 2012 년 51.4% 48.9% 49.1% 56.1% 50.0% 50.0% 50.8% 2013 년 39.7% 29.1% 24.3% 33.8% 30.0% 0.0% 59.6% 2014 년 13.7% 16.0% 15.8% 17.1% 15.0% 30.9% 24.8% 2015 년 21.3% 8.1% 15.1% 12.1% 10.2% 25.8% 21.3% 합계 28.8% 27.9% 28.0% 26.9% 28.0% 35.6% 32.0% 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 61

62 발전공기업상장의영향과문제점 2015 년결산기준 6 개발전공기업의자산은 95 조 4,984 억원, 부채는 52 조 9,758 억원, 자본금 은 42 조 5,226 억원이다. < 표 7> 2015 년말현재발전공기업재무상태및기업가치 구분 남동 남부 동서 서부 중부 한수원 합계 자산 ( 억원 ) 93,268 92,161 88,286 92,258 78, , ,984 부채 ( 억원 ) 48,598 55,259 48,369 57,190 46, , ,758 자본 ( 억원 ) 44,670 36,902 39,917 35,068 32, , ,226 주식수 ( 천주 ) 58,023 45,766 56,589 31,789 27, , ,078 주당장부가치 ( 원 ) 76,987 80,633 70, , , ,955 - 자료 : 각사 2015 년결산보고서 < 표 8> 상장시한전자금유입액규모 ( 단위 : 억원 ) 구분 남동 남부 동서 서부 중부 한수원 합계 자본 44,670 36,902 39,917 35,068 32, , ,226 20% 상장시 8,934 7,380 7,983 7,014 6,418 47,316 85,045 30% 상장시 13,401 11,071 11,975 10,520 9,627 70, ,567 상장시주당장부가치대로공모가가산정된다고가정할경우, < 표 8> 에서보는바와같이 20% 상장시에는 8조 5,045 억원, 30% 상장시에는 12조 7,567 억원의자금이한전으로유입될것으로예상된다. 그러나발전공기업에는장기적으로악영향을미칠수있다. 이를이해하기위해기상장된에너지공기업을살펴볼필요가있다. < 표 9> 는정부의민영화및구조개편정책에따라기상장된한전, 한전기술, 한전 KPS, 한전산 업개발, 가스공사의 2015 년말현재자산, 부채, 자본, 소유지분현황을정리한자료이다. 한전 62 전력 가스민영화무엇이문제인가

63 은 48.9%, 한전기술은 33.68%, 한전 KPS 는 47.52%, 한전산업개발은 40%, 가스공사는 40.3% 의주식이주식시장에서거래되고있는상황이다. < 표 9> 기상장에너지공기업재무상태및지분현황 16) ( 단위 : 억원 ) 구분한전한전기술한전 KPS 한전산업개발가스공사 자산 1,063,063 8,552 10,293 1, ,898 부채 531,249 4,384 2, ,542 자본 531,814 4,168 7, ,356 소유지분 정부 18.2% 산업은행 32.9% 기타 48.9% 한전 66.32% 기타 33.68% 한전 52.48% 기타 47.52% 자유총연맹 31% 한전 29% 기타 40% 정부 26.2% 한전 20.5% 지자체 7.9% 자사주 5.1% 기타 40.3% < 표 10> 최근 5 년간상장공기업당기순이익및배당금지급현황 ( 단위 : 억원 ) 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 구분 한전 한전기술 한전KPS 한전산업개발 가스공사 당기순이익 35,141 1,161 1, ,084 배당금 배당성향 % 69.7% 72.8% 26.5% 당기순이익 32,266 1,343 1, ,057 배당금 ,191 배당성향 % 55.0% 15.8% 23.5% 당기순이익 2, , ,672 배당금 배당성향 23.5% 45.0% 45.1% 65.3% - 당기순이익 10, , 배당금 3, 배당성향 31.0% 40.0% 45.0% 24% 당기순이익 101, , 배당금 19, 배당성향 19.6% 24.5% 45.1% 67.9% 26.7% 16) 2015 년결산보고서기준 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 63

64 앞의 < 표 10> 에서보듯이, 상장공기업의배당성향은상장사전체평균배당성향 21.3% 17) 에비해대체적으로높게나타나고있다. 한전은누적된적자로인해부채가 95조원에육박함에도불구하고, 2013 년에적자를벗어나자마자고율배당을실시하고있다. 한전산업개발은자회사 ( 대한광물 ) 유형자산손상차손 168억원인식, 검침위탁원퇴직금청구소송충당금 48억원적립으로인해 2014 년에 99억원이적자인상태에서도 44억원을배당했다. 한전KPS 의지난 5년간최저배당성향은 45% 이다. 발전공기업상장시장기적으로다음과같은부작용이나타날수밖에없다. 첫째, 발전공기업에대한이익배당요구가증가될것이다. 세계적인저성장상황에서투자를적극적으로하지못하고있는기업들이주식시장을통한수익창출의수단으로고배당을요구하고있으며, 박근혜정부도주식시장활성화및해외투자자본유치를위해고배당정책을유도해온것이현실이다. 가령발전공기업의지분 30% 가상장된상태에서당기순이익 4조원, 배당성향 40% 라고가정할경우, 매년 4,800 억원이주주에게배당금으로지급되어야한다. 이런식의자본유출은장기적으로한전의재무상황을악화시킬수밖에없다. 둘째, 설비개선과재생가능에너지에대한투자가감소할것이다. 석탄화력은지구온난화및미세먼지문제해결을위한탄소저감설비구축, 원자력은핵폐기물처리비용확보의과제를안고있다. 또한단시일내수익이창출되지않는재생가능에너지에대한투자를선도해온것도발전공기업이다. 고배당을통한이익잉여금의외부유출로인한투자여력감소, 단기수익에대한주주들의투자회피압력은발전공기업의공적역할을축소시킬수밖에없다. 셋째, 전기요금과부담금이인상될것이다. 이익잉여금의외부유출로야기된전체전력산업의 재무상태악화를위해전기요금이인상될것이다. 재생가능에너지확대정책을포기하지않는 한, 민간투자유도를위해전력산업기반기금 18) 과같은부담금을인상할수밖에없을것이다. 17) 2016 년정기주주총회를통해본배당분석, 대신경제연구소, 2016 년 6 월. 18) 전력산업의기반조성및지속적발전에필요한재원확보를위해전기요금의 3.7% 를강제로추가징수함. 초기에는전력수요관리사업, 전력산업연구개발사업, 도서 별지전력공급지원사업, 전기안전관리지원사업등로공익적사업에사용하였으나, 점점그사용처가다양해지고있음. 특히최근에는대기업요금감면, 원자력에너지홍보, 원전수출, 핵융합실험로공동개발등에쓰이면서운용에대한비판의목소리가높아지고있음. 64 전력 가스민영화무엇이문제인가

65 결론 : 발전공기업에대한올바른기능조정방안 이미수차례정부가시도한전력산업구조개편과민영화의목적은소비자 ( 국민 ) 의권익향상에있지않았다는사실은분명하다. 실제로우리나라의전기요금은 OECD 32개국가중에서산업용은 11위, 주택용은 7위로상대적으로저렴한편이다 (< 표 11> 참조 ). 우리나라보다저렴한대부분의나라들이천연자원이풍부한점을감안할때, 이는경이로운가격수준이다. 오히려민영화이후크게늘어난통신비부담과극명하게대비된다. 그렇다고국민들이전력을낭비하는것도아니다. < 표 12> 에서보듯이, 산업용전력소비량이평균이상이긴하지만, 주택용전력소비량은최하위다. 일반국민들의입장에서전력산업은큰문제없이잘운영되어오고있는것이다. < 표 11> OECD 전기요금수준 (2011 년 ) 19) < 표 12> OECD 1 인당전력소비량순위 (2010 년 ) 20) 19) 전력가격체계의문제점과개선방안 ( 국회예산정책처, 전수연, ), 8 쪽 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 65

66 국민들의전력산업에대한대체적인만족, 민영화에대한반감에도불구하고정부는전력산업이대단한문제를안고있는것처럼호도하면서, 이제는기능조정이란포장을씌워민영화를추진하려한다. 정부가말하는기능조정의사유 -투명성확보, 자율적감시 감독강화및재무구조개선 는일견타당성이있어도보이지만, 정부가진행해온전력산업구조개편의부작용인동시에정부정책실패에그원인이있기도하다. 이에우리노동조합은무엇보다도전력산업의공공성이유지되어야한다는대전제하에, 발전공기업의나아갈방향에대한대안을다음과같이제시하고자한다. 첫째, 더많은투명성확보를위해서는내부고발제도가활성화되고, 감사제도를개선해야한다. 앞에서도언급했듯이공기업은알리오시스템을통해그어느상장기업보다더많은정보를세부적으로공개하고있다. 하지만내부적으로는경영자들이내부고발을두려워하여사업소간 / 부서간정보를차단하고, 성과평가확대로상하직급간줄서기가만연해있다. 또한낙하산감사의비전문성, 감사담당직원의경영진눈치보기로제대로된경영감시가이루어지지않고있다. 20) 전력가격체계의문제점과개선방안 ( 국회예산정책처, 전수연, ), 11 쪽 66 전력 가스민영화무엇이문제인가

67 둘째, 자율적감시 감독강화는주식상장으로해결되는것이아니다. 수많은상장기업들에서여전히분식회계, 비자금조성, 조세포탈이발생하고있다. 오히려공기업에는제대로된감시 감독이필요하다. 발전공기업이전력의안정적생산과공급이라는본연의임무를수행하면서스스로비효율을제거할수있도록경영평가제도를개선하고, 노사관계를무시하면서취업규칙의불법적 일방적개정을지시하는등의부당하고비합리적인정부의경영간섭을자제해야한다. 셋째, 재무구조개선을위해서는전력산업을재통합하고, 공기업이본연의업무에충실하도록관리해야한다. 발전부문분할이후전력거래비용, 경영진및관리직인원증가, 연료구입비상승, 체선일수증가, 재고자재중복, 평가비용등으로인해전력산업전체비용이크게상승했다. 이러한문제제기에대해정부는땜질식처방으로일관하고있어부작용은여전히계속되고있다. 지금이라도정책의오류를인정하고, 전력산업을재통합한다면재무구조가상당부분개선될수있다. 한편 MB정부들어해외자원개발과수익창출의압력이가해지면서, 전문성이부족함에도불구하고발전공기업들은앞다투어국내외투자를확대했다 (< 표 12> 참조 ). 그결과 < 표 13> 에서보는바와같이 2013 년부터 2015 년까지 3년간남동발전, 동서발전, 서부발전이회계상인식한투자손실은 2,242 억원에달한다. 이는정부의그릇된지시와충분한검토없이맹목적으로정부지침만을추종한경영자들이만들어낸참혹한성적표다. < 표 13> 최근 6년간발전5 개사의국내외타법인투자규모 21) ( 단위 : 억원 ) 구분 남동 동서 남부 중부 서부 2010 년 2, 년 2,943 2, 년 1,415 2, 년 년 396 1, 년 합계 8,800 7,812 1,815 1,142 2,521 21) 매년도현금흐름표 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 67

68 < 표 14> 최근 3 년간발전회사의국내외타법인투자손실규모 22) 구분투자회사피투자회사손실액 2013 년 2014 년 2015 년 남동 에콜라이트 ( 주 ) 15 동서 EWP (Barbados) 277 아다로에너지 ( 인도네시아 ) 55 남동 KOSEP USA INC 117 현대에너지 351 EWP (Barbados) 23) 403 동서 그린바이오매스 7 Cockatoo Coal limited 112 가로림조력발전 ( 주 ) 222 서부 Kowepo International Corporation 27 Kowepo America LLC 33 아다로에너지 ( 인도네시아 ) 46 남동 KOSEP USA INC 239 코셉머티리얼 ( 주 ) 120 현대에너지 4 동서 Cockatoo Coal limited 3 서부 청라에너지 ( 주 ) 211 합계 2,242 22) 매년도결산보고서 23) 한국동서발전 ( 주 ) 이길구전사장의지시에의해 2011 년자메이카전력공사지분 40% 를인수하는과정에서내부절차까지무시해가며적정가보다최소한 805 억원이나비싸게지분을인수했다는의혹이 2013 년산업통상위원회국정조사에서제기됨. 국회에서감사원감사를청구했고, 2014 년 10 월감사원에서사실을확인하는결과를발표했음. 한국동서발전 ( 주 ) 에서이길구전사장을상대로한손해배상청구소송이진행중이지만, MB 자원외교사기의혹진상규명국민모임 차원에서업무상배임으로고발한부분에대해서는현재까지검찰조사가시작조차되지않고있음. 68 전력 가스민영화무엇이문제인가

69 토론 2 천연가스민간개방확대정책의문제점및대안 황재도 한국가스공사지부지부장 부패한정권은모든걸민영화한다. 노엄촘스키 MIT 교수 민영화단어가안나오도록이상한용어를썼어요. 공공기관기능조정? 공공기관기능 조정이뭔지국민이어떻게압니까? 박근혜가 6 월 14 일공공기관기능조정이란방안을발 표했어요. 이게뭐냐면민영화하겠단겁니다. 팟캐스트파파이스진행자 [ 요약 ] 발전용천연가스직수입확대를통한민간개방은결국가정용가스요금인상을초래함. 민간발전사업자의저가천연가스도입은전기요금의인하로귀결되지않고민간사업자의이익으로만귀속됨. 천연가스민간개방확대정책은이미사유화된정유, 통신시장에이어천연가스마저일부대기업이지배하게되어공공성이훼손되고이익추구에만몰두함에따라국민안전도위협받음. 민영화를추진한신자유주의논리에서벗어나공공성을강화할수있는방법에대해깊이고민해야할시기임. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 69

70 천연가스산업일반현황 1) 천연가스도입배경 83년설립된한국가스공사는 86년 10월인도네시아에서최초로천연가스를도입하였다. 천연가스도입은 1970 년대 1,2차석유파동이후불안정한에너지수요및공급체계와성장위주경제정책에의한환경오염을개선하고, 국민들의쾌적하고편리한고급에너지사용요구에부응하기위해이루어졌음. 2) 천연가스사업현황 도매사업자인한국가스공사가국외로부터천연가스를대부분도입하여대량수요자 (39 개 발전소등 ) 및민간도시가스사 (31 개사 ) 에공급하고있음. 발전용, 산업용대량수요자는당초가스공사로부터공급을받았으나 05 년부터자가소비용 에한해직접수입을하고있음. 민간도시가스회사는지역별로영업권이분할되어있고, 한국가스공사에서공급받은천연가 스를가정및산업체등에공급하고있음. 정부의천연가스산업민영화정책추진현황 1) 김대중정부 공기업의경영구조개선및민영화에관한법률제정 ( 97.10) - 민영화대상기관에가스공사, KT, KT&G 및한국중공업 ( 現두산중공업 ) 선정 가스공사민영화계획발표 ( 98.7) 및구조개편기본계획발표 ( 99.11) 70 전력 가스민영화무엇이문제인가

71 - 가스공사의도입 도매부문을 3 개자회사로분할및매각 노조파업및노정협약체결 ( 02.2, 노동조합 산업통상자원부차관 ) - 구조개편시기및시행방법에대해노 사 정논의를통해해결 구조개편법안국회상정 ( 02.4) 및 16 대국회회기종료로폐기 ( 04.5) 2) 노무현정부 대통령업무보고 ( 03.3) 구분당초계획 ( 99) 변경 ( 03) 설비부문민영화공기업체제유지 도입도매부문 3 개사분할 매각 분할방식과신규진입방식등충분한논의를거쳐결정 경쟁도입방안마련을위한노 사 정협의체가 04 년 12 월부터 05 년 7 월까지운영되었으 며이후에는구조개편방안등민영화정책추진이사실상중단됨. 3) 이명박정부 가스산업구조개편 민영화추진기본방향설정 ( 08.1) - 가스산업구조개편과가스공사민영화를성급하게추진하는것은바람직하지않으며, 제도보완을통해자가소비용직수입은확대허용하되, 도 소매부문까지경쟁을확대하는문제는중장기과제로검토키로함. 가스 전기 수도 건강보험등 4 개분야는절대민영화하지않겠다는당 정 청입장발표 ( 08.6) 제 3 차공공기관선진화계획발표 ( 08.10) - 10 년중도입 도매부문의신규판매사업자허용, 가스공사및신규사업자간도입경쟁실 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 71

72 시 - 발전용물량에대해우선경쟁도입후산업용으로확대 가스산업경쟁도입을위한도시가스사업법개정안국회제출 ( 09.9) - 발전용물량경쟁을위한신규사업자 ( 발전용가스사업자 ) 신설및도매사업자 ( 가스공사 ) 의배관시설공동이용허용 국회지경위법안소위에서 5차례심사하였으나, 18대국회만료로자동폐기 4) 박근혜정부 인수위국정과제발표 ( 13.2) - 민간직수입활성화등중장기적제도개선안제시 직수입규제완화도시가스사업법개정안국회제출 ( 13.4) - 국회법안심사소위에서 6 차례심의후수정안으로국회본회의통과 ( 13.12) 김한표의원발의안및개정법주요내용비교 김한표의원발의안개정법 ( 최종 ) [ 직수입자처분제한완화 ] 직수입자해외재판매허용 직수입자간물량매매허용 해외재판매허용 직수입자간매매허용철회 [ 천연가스반출입업신설 ] 원안유지 [ 직수입자의반출입법겸업시보세구역반입가스타직수입자처분허용 ] 원안폐기 도시가스사업법시행령개정을통한수출입업등록요건완화 ( 13.7) - 소비계획량의 30 일분과 10 만kl중많은양 30 일분으로단일화 에너지공기업기능조정안발표 ( 16.6) - 민간직수입활성화를통해시장경쟁구도조성후, 25 년부터단계적으로민간개방 72 전력 가스민영화무엇이문제인가

73 천연가스민간개방확대정책의문제점 1) 민간직수입자의알짜빼먹기현상재현 GS 3사직수입포기로 943억원의소비자부담추가발생 - '04년 6월 GS 3사 (GS 칼텍스, GS EPS, GS 파워 ) 는천연가스직수입계획을정부에제출 '07년유가인상등시장여건이불리해지자직수입을포기하고가스공사에공급요청 - '07년가스공사는고가의스팟구매 (96만톤, 943억원추가비용발생 ) 및고가의카타르 Rasgas Ⅲ 계약체결 11 년 SK E&S 와 SK 에너지는직수입을검토하였으나, 일본원전사고로 LNG 가격이폭등 함에따라공사와공급계약체결 13~ 14 년셰일가스확대및유가폭락에따라급격한직수입확대로제 12 차천연가스수 급계획기준 29 년발전용직수입비중이 53.9% 에이를것으로전망 결국민간개방확대정책은직수입자들의알짜빼먹기 (Cream Skimming) 행태를조장 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 73

74 2) 가스요금인상 직수입확대는국가차원의구매력분산을의미하며결국도입협상력이약화되어 LNG 도입가격인상요인으로작용천연가스구매시협상력은시장상황에크게좌우되나협상시점, 물량, 계약기간, 도입패턴등다양하고복합적요인에의해결정되므로대량구매는판매자로부터유리한가격및거래조건확보의중요한요소임 직수입활성화는저가 LNG 를민간직수입자가독점하고고가 LNG 는공사가전담하게함으 로써국민에게가스요금인상을가중시킴 3) 전기요금인하기회상실 저가의 LNG 를민간직수입자가도입하는경우발전가격 (SMP) 은기존공사가격으로결정되 므로전기요금인하가불가능한구조임 공사가도입하는경우발전가격 (SMP) 을낮춰전기요금인하효과기대 74 전력 가스민영화무엇이문제인가

75 4) 국내가스수급불안유발 직수입확대로가스공사장기계약물량이국가전체수요를초과하여수급불안초래 ( 제 12 차수급계획 ) 17 년 24 년기간중수요대비도입초과예상 5) 민간직수입자의이익독점 민간직수입자는가스공사도입가보다낮은경우에만직수입을추진하며그차액은직수입 사의이익으로만귀속 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 75

76 6) 천연가스산업의안전성훼손 민간 LNG 터미널공사중불량밸브설치발각 - SK E&S 와 GS에너지는각각 50% 지분으로 13년부터보령LNG 터미널을건설중에있음. - 현재공정률이 98% 에이르고있는상황에서최근기자재 ( 볼밸브 ) 입증시험중가스내부누설뿐만아니라가스안전공사각인과검사성적서위조사실이확인됨. 보령LNG 터미널에설치된 471개의볼밸브에대해가스안전공사는제품전량을교체하도록보령LNG 터미널 ( 주 ) 에통보하였음. 금번사태는설비의안전 안정적운영이최우선이아니라최소비용투자최대이익실현이라는민간기업의경제성논리가초래한것이며추후에도발생가능성이높아국내천연가스산업의안전성을훼손할수있는심각한문제임 참고 민간기업과가스공사 LNG 터미널설계기준비교 민간기업배관설계용량기준 : 100% 1 열 ( 안전율 1.0) 76 전력 가스민영화무엇이문제인가

77 가스공사배관설계용량기준 : 75% 2 열 ( 안전율 1.5) 대안 1) 현행직수입제도의전면적인재검토가필요한시점 현행천연가스직수입은발전용 산업용을대상으로하고있으며정책 력제고등을통해국민편익을증진시키겠다는것이었음. 취지는가격경쟁 그러나지금까지직수입제도는알짜빼먹기현상, 전기요금인하가아닌민간직수입자의 이익독점등본래취지와달리각종폐해를야기하였음. 이와같은상황에서정부는천연가스직수입을보다확대할방침이므로 점외에구매력분산에따른요금인상, 국내가스수급불안초래등의폐해가예상됨. 기발생한문제 따라서현행직수입제도에대한전면적인재검토를실시하여직수입에대한규제강화 ( 예 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 77

78 를들면, 현행직수입자의천연가스수출입계약신고제를도시가스사업자와동일하게승인제로변경등 ) 또는직수입제도의폐지를통해가스산업의공공성을강화할필요가있음. 현재정부는도시가스사업법시행령개정으로직수입자간물량판매를허용함으로써민간개방활성화를추진하려는의도를가지고있는것으로보임 2) 국가의에너지믹스정책변화가필요한시점 14 년기준으로연료원별설비용량은 LNG(28.7%), 석탄 (28.2%), 원자력 (22.2%) 순이나, 연 료원별발전량은석탄 (39.1%), 원자력 (30%), LNG(21.4%) 순임. 29 년피크기여도는석탄 (32.3%) > 원전 (28.2%) > 가스 (24.8%) 순임. 정부는최근미세먼지관리를위해국가적차원의특별대책을발표하였으며, 발전부문의 경우석탄화력발전소의미세먼지를대폭저감하기위한방안이포함되어있음. 석탄화력발전은발전량에서 39% 를차지하지만온실가스배출량에선 77% 를차지하고있음 또한 Post-2020 신기후체제와관련하여우리정부는 2030 년까지온실가스배출량을배출전망치 (BAU) 대비 37% 감축하겠다는목표를제출하였는데, 이중 11.3% 는해외탄소구매로목표를달성하고, 원자력확대, CCS (Carbon Capture and Storage) 기술도입및상용화, LNG 전환전략을통해목표를달성하려는전략임. 그러나원자력확대는방사능폐기물처리문제로, CCS 기술은기술적불확실성으로인해선택가능한대안으로는쉽지않으며, 결국 LNG 확대가현재로서는가장실현가능성이있는전략임. 따라서국내미세먼지를대폭저감, 온실가스배출량목표치달성및신재생에너지비중 확대를이룰수있도록하기위해서는앞으로수립될국가에너지정책에서에너지원별믹스의 재정립이필요함. 3) 생산기지건설 운영의공공부문일원화를통한안전성강화 78 전력 가스민영화무엇이문제인가

79 국내에민간이운영하는 LNG 터미널은현재운영중인광양 LNG 터미널과건설중인보령 LNG 터미널두곳이며, 정부의직수입활성화정책에따라민간 LNG 터미널을이용하는직수입 자들이점점늘어나고있는상황임. 금번보령 LNG 터미널사고와같이민간사업자는공공성이아니라수익성을추구하는경향 이높으므로국가전체적으로천연가스의안전 안정적공급에지장을초래할수있음. 따라서안정적인계통운영을위해서생산기지건설 운영은공공부문으로일원화하여통합적 수요관리및공급관리체계를구축할필요가있음. 4) 민영화를부른신자유주의정책으로부터탈피시급 97 년외환위기이후신자유주의정책이전면적으로도입됨에따라 KT, 포스코, 한국중공업 ( 현두산중공업 ) 등국가기간산업주요공기업들이경제위기극복이라는미명아래정부주도에 의해민영화되었음. 민영화를통해시장경쟁을촉진하고책임경영과효율성을증대시킴으로써자원의최적배분과완전고용, 후생극대화를도모하고자했던신자유주의정책은도리어기존재벌체제의강화또는새로운재벌의형성, 재벌들의또다른독과점을통한막대한독점이윤향유, 흔적도찾아볼수없는재벌들의낙수효과등민영화의이론적근거인신자유주의정책은실패하였음 년금융위기에서보듯, 신자유주의의교리는자본주의체제에대재앙을가져왔고, 도미니크스트로스칸국제통화기금 (IMF) 전총재를비롯한선진국정부의수장들도신자유주의가실패했다고인정하고있는상황임. 따라서자본을더욱배불리는신자유주의민영화정책은전면적으로재고되어야하며, 이 제는국민들이보편적공공서비스를누릴수있도록현재공기업경영의문제점을보완함과동 시에그기능을더욱강화시키고, 민영화된분야는재공영화를추진해야할것임. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 79

80 80 전력 가스민영화무엇이문제인가

81 토론 3 에너지기능조정과원자력안전 박재석 한국전력기술노동조합위원장 전기를기반으로형성된산업화와정보화사회에서전기는필수불가결한요소이다. 우리나라는화석연료와원자력을기본으로대규모중앙집중적인전기생산시스템을활용하고있다. 아직까지재생에너지는화석연료와원자력을대체하지못하고있다. 또한, 기후변화에대응하기위해화석연료사용을제한하여이산화탄소를줄이려는노력이필요하다. 그러나정부는후쿠시마원전사고와기후변화대응이필요함에도원자력과대규모화력 24) 기반의전기생산정책을지속하고있다. 에너지분산과재생에너지에대한관심은더욱밀려나고있다. 원자력이 값싸고, 안전하고, 깨끗한가 라는질문에서안전에만논의를집중해보자. 국민들은주로원자력안전성에대한견해를기반으로원자력에반대하거나찬성하고있다. 그러나정부의사결정권자와원자력산업계는안전성보다경제성때문에원전건설에찬성의견을내고있다. 25) 우리나라원전은세계최고수준의안전성과운영실적을자랑하고있다. 사람들은방사선에대해공포심을갖고있으며이것이원자력을이해하는데방해요소로작용하고있다. 원자력에대한과도한믿음과무지와오해가함께존재하는한국사회에서과연원자력의안전성을논의하는공론의장이만들어질수있는지의구심이드는부분이다. 우리는냉정하게세가지관점에서원자력의안전을논의해야한다. 24) 국가지표체계통계 : 2016 년원자력발전량비중전망 37.5%, 석탄 43.3% 25) 미국에서원전건설이중단된이유는가스가격인하와안전기준강화에서비롯한경제적요인이더크다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 81

82 첫째, 안전에서고려해야한대상은누구인가 이다. 가장먼저고려해야할대상은원자력발전소에서직접일하는원전종사자들이다. 원전종사자들은기술적으로확실한방호체계가있어야만일할수있다. 지금까지원전종사자는자신들의안전과원전안전에대해아무런목소리를낼수없었다. 다음대상은지역사회주민과크게는국민과국가가된다. 원자력발전소를계획, 건설, 운영, 폐로를진행하는과정에서원전안전을우선고려해야한다. 원전노동자, 지역사회주민그리고국민과의광범위한합의가있어야한다. 원전무용론과필수불가론을일단접어두고원전종사자, 지역사회주민, 국민과의공론의장을마련해야한다. 그과정에서정치권의역할이무엇보다중요하다. 둘째, 원자력안전의판단주체와기술적기준은무엇인가 이다. 반세기넘은운전경험과연구결과로국제적으로인정되는기준이분명히존재한다. 우리나라의경우법령과기술기준에서안전기준을정하고있으며후쿠시마이후훨씬강화되고있다. 원전안전의관리 감독은국가가주도하고있으나지역주민과원전반대측의참여는제한적으로이루어지고있다. 따라서이안전기준에대해의구심있는시선을보내는사람도많다. 기술적기준이란무엇인가? 원자력을찬성하는사람들은기술적확신으로가지고그들의견해를뒷받침한다. 원자력안전기술이끊임없이발달하고있다는것이다. 따라서우리나라에서체르노빌이나후쿠시마같은사태는일어나지않을것이라는장밋빛전망은광범위하게퍼져있다. 그러나기술은절대독립적으로존재할수있는것이아니다. 기술은그기술을운영하는사람과사회그리고자본이있어야가능하다. 즉, 원전사업자와관련산업계는안전성과수익성이배치될때안전보다수익을확보하려는유인을가질수밖에없다. 셋째, 원자력에서안전문화는어떠해야하는가 이다. 안전한사회의척도는시대적배경을기준으로사람들사이에서정치 경제 사회 기술을기준으로정할수밖에없다. 우리는안전을무시한결과가얼마나엄청난정치 경제 사회적문제를일으키는지세월호, 가습기사태, 사드배치에서볼수있다. 우리나라가운영하는원자력발전소는공기업이운영하지만사실상국가가주도하고있다. 원전안전에근본적인문제가있다면우리나라도후쿠시마이후일본이전체원자력발전소를세운것과같은의사결정을내릴것이다. 우리나라에서원전안전은안전에대한사회적이슈와화석연료의가격추세에따른종속변수일뿐이다. 아직까지어떠한국내의환경 82 전력 가스민영화무엇이문제인가

83 단체와정치세력도원자력발전소의안전과궁극적인경제성 26) 에근본적인의문을제기하지는 못했다 년 6 월정부는에너지기능조정을통해원자력발전소를운영하는유일한주체인한국수력 원자력 ( 주 ) 의일부지분을매각하는민영화정책을 27) 발표했다. 이에원전안전에대한새로운 형태의대응이필요하다. 원자력발전소가안전하려면사회에서안전이라는가치가우선돼야한다. 민간영역에서안전이란이윤에방해되면이차적인요소로전락할뿐이다. 또한, 조직을운영하는 CEO 도이윤에방해되면그자리가위태롭다. 공기업책임자의자리가정치권의입김 28) 에서자유로울수없음은누구나알고있다. 한수원지분매각을통해민간영역의입김까지거세진다면원전안전은차츰이차적인요소로전락할것이다. 원전안전과관련된공공기관의지분매각은급한사항이아니다. 에너지기능조정과원전안전은결코모순되는정책이아니어야한다. 경제성장을담보할수없 는에너지과소비구조를효율적인바꾸는것이아니라재정정책측면에서공기업의투자재원 마련과재벌자본의수익성을제고하는우회민영화정책으로는원전안전을담보할수없다. 정부가에너지기능조정에서원전종사자와지역사회주민그리고국민의동의없이에너지 ( 원자력분야 ) 기능조정을밀어붙이는것은새로운위험을만들어내는것이다. 세월호, 가습기사태그리고사드배치에서보듯이안전하지않는대한민국에서원자력발전소만이안전하다고말하는것은형용모순이기때문이다. 국가와사회를안전하게운영하려는확실한의지와국민의생명을무엇보다중시한다는행동을보여준다면원자력발전소의미래는이미결정됐을것이다. 안전이전제되지않는다면원자력발전소는여전히논란의중심에서벗어나지못할것이다. 정부는여전히경제성과에너지안보라는명분으로원전확대정책을유지하고있다. 원전을확 대할것인지보다중요한것은원전안전에대한확고한의지이다. 우리의에너지미래가국민 26) 원전의경제성은폐로와사용후핵연료처분비용도함께고려해야한다. 27) 정부는한수원지분의 50% 이하를매각하기때문에절대민영화가아니라고주장하고있다. 에너지기능조정에서원자력관련공공기관의민간진입은더욱용이하게진행되고있다. 28) 공공기관의기관장은중립적인추천위원회에서결정하지만현실적으로정부가임명하는체제이다. 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 83

84 들스스로가선택한미래여야한다면국민모두가참여하는원전안전에대한공감대가반드시필요하다. 투자재원마련과재벌자본의수익성을안전보다중시하는지금같은에너지기능조정은실패를전제로하기에그리고후쿠시마같은사고가없으리라는보장이없기에원전종사자로서대단히불안하다. 84 전력 가스민영화무엇이문제인가

85 토론 4 에너지공기업기능조정과가스안전 현지형 한국가스기술공사지부장 한국가스기술공사일반현황 한국가스기술공사는천연가스설비의안전한관리와천연가스의안정적공급을위해 1993 년설 립된국내유일의천연가스설비전문기술회사입니다. 연혁 : 한국가스기술공업 ( 주 ) 설립 ( 한국가스공사 100% 출자 ) : 영업개시 ( 현재전국 13개지사 ) : 한국가스엔지니어링 ( 주 ) 흡수합병 : 한국가스기술공사로사명변경 : 본사대전사옥이전 주요사업천연가스생산설비정비 유지보수 ( 평택, 인천, 통영, 삼척인수기지 ), 공급설비안전점검및정비 유지보수 ( 전국천연가스주배관망 4,520km, 367개공급관리소 ), 설비엔지니어링 (LNG 저장탱크설계등 ), 에너지분야사업다각화 ( 친환경대체에너지 ) 등완벽한유지보수와안전점검으로기술과품질을모두겸비하고있으며, 또한비상시에대비하여전국 21개소에비상출동상황반을 24시간운영하고있는국내유일의천연가스설비전문회사입니다. 정부의기능조정계획 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 85

86 공공기관상장 투명성확보 자율적감시 감독강화및재무구조개선등을위해에너지공공기관 을순차적으로상장 * 대상기관 : 발전5 사, 한수원, 한전KDN, 한국가스기술등 8개기관 * 지분의 20~30% 만을상장하여, 민영화가아닌혼합소유제형태로추진 - 금년하반기중상장을위한세부추진계획을마련 ( 기재부 ), 17년상반기부터시장상황등을감안, 순차적으로상장 정부기능조정계획의문제점 1) 논리적근거없는억지민영화포석 한국가스기술공사는신규투자계획이없고부채비율이낮으며, 현금유동성도양호 ( 아래관련 현황 참조 ) 하므로자본조달을목적으로유상증자등의상장필요성이없음. 다만 KOGAS 의재무건정성을목적으로우리공사의주식을일부상장한다면 KOGAS 의부채비율 ( 작년말, 32조3824 억원 ) 이미미하게낮아질수는있으나, KOGAS 가현재우리공사로부터고배당을받고있기에현재정책을유지함으로써목적달성에더효율적임에도불구하고상장을하겠다는것은민영화의전단계로보임. 한전KPS 의경우 2007 년최초 20% 상장에서공공기관선진화, 방만경영등을이유로추가상장을추진하여현재한국전력의지분이 52.48% 에불과함에비추어볼때이번계획은민영화를위한포석임이더욱명확해짐. 재무상태및손익현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 '11년 '12년 '13년 '14년 '15년 자산 1,156 1,242 1,267 1,287 1,372 자본 ,043 부채 영업이익 당기순이익 배당금 전력 가스민영화무엇이문제인가

87 최근 4 개년간배당총액은 171 억으로가스공사의한국가스기술공사설립투자비 106 억을훨씬 상회함 경영상태현황 ( 단위 : %) 구분 '11 년 '12 년 '13 년 '14 년 '15 년 유동비율 부채비율 동종업체평균 한국가스기술공사 동종업체평균 한국가스기술공사 ) 주식상장시가스산업안전성침해 1 가스설비유지보수사업의특성 - 천연가스공급배관망은초고압 6.86Mpa(70Kg/ cm2 ) 으로위험성이높은시설물이며, 공급설비의대부분이인구밀집지역에위치해사고가발생할경우대형사고로이어져국민의안전을위협할수있고또한가스공급중단으로인한국민생활의불편을초래할가능성이매우큼 - 대부분도로망을따라지하에매설되어있어전문기술인력에의한가스누설점검및조치, 타공사관리, 전기방식, 피복건전성관리등을통한배관수명연장및안전성확보가요구됨 - 따라서, 지속적이고안정적인인력공급, 설비및장비투자가이루어질때, 완벽한유지 보수및안전점검업무수행을담보할수있음 2 한국가스기술공사설립목적 가스산업은국민의안전과생명에밀접함으로경제성이나이윤추구보다국민의안전을우선적 인가치로하여한국가스공사에서가스설비유지보수전문자회사를설립 3 주식상장시경영목표변화에따른가스산업안전성침해 - 한국가스기술공사의주식상장시일반주주들의이익을무시할수없으므로경영목표의변화는불가피하고 - 상장후국민생활의안전을최고의가치로하는안정적인인력육성및공급, 장비구입등의적극적인투자유지가불투명해짐 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 87

88 - 또한, 기존에한국가스기술공사가구축 운영해오던안전관리시스템이잘유지될지도불투명함 - 따라서, 한국가스기술공사상장이후공공성약화로인한가스사고의위험성이증가될것으로예상되며, 가스사고는일단발생하면대형사고 ( 폭발, 가스공급중단 ) 로많은인명피해와엄청난재산상피해가발생함을고려할때, - 이번정부의한국가스기술공사주식상장추진은전면철회되어야함 가스설비유지보수사업관련투자현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 '11년 '12년 '13년 '14년 '15년 합계 각종장비 교육훈련 합계 전력 가스민영화무엇이문제인가

89 1 부전기 가스기능조정 민영화역사와쟁점 89

90 2 부실패한민영화, 평가와대안 90

91 발제 1 영국전력산업민영화의경험과재공영화의전망 서영표 제주대학교사회학과 공공기관기능조정또는공기업선진화? 정부가전력산업민영화 (privatization) 를본격적으로추진할모양이다. 하지만민영화라는말은애써피하고있다. 민영화에대한국민적반감을고려하고있기때문이다. 공기업선진화 라는말을사용하더니이제는 공공기관기능조정 이라는말을앞세우고있다. 표현을이리저리바꾼다고해도한국의지배엘리트들이공유하고있는 믿음 은시장이가장효율적이라는것이다. 국가의개입 은필연적으로부패를낳을수밖에없고, 그것은최적의상태로자원을배분하는시장을교란시킴으로써 소비자의권리 를침해한다고주장한다. 주장 이라기보다는맹목적인믿음에가깝다. 종교적맹신이대개그렇듯이믿음을유포하는사람들이반드시그신념을공유하라는법은없다. 정치적목적이나경제적이익을위해그것을이용할뿐이다. 한국처럼국가를운영하는고위관료들과정치인들의힘이막강하고사적연줄망 (network) 이강력하게작동하는나라에서이익을공유하고있는지배집단이정말로시장의효율성을믿고있을까? 폭스바겐의사기향각과옥시의 기업살인, 넥슨과검찰의유착이가능했던것은한국의지배집단이 시장의원리 같은것은처음부터믿지않는다는것을보여주고있지않은가? 어쩌면한국의우파들은심각한분열증에시달리고있다. 국부로이승만을추앙하고한국을살린경제대통령으로박정희를신처럼떠받들면서박정희와는공존하기어려운 시장의자유 를신념으로받아들이고있다. 실제로박정희시대의부정적유산에기대어절대적인권력을휘두르고있지만국민을상대로는 자유 와 민주주의 를외친다. 흔히들말하는 이익의사유화 와 책임의공유화 의가장극명한사례를보여주고있는것이다. 국민들에게책임을전가할때는 2 부실패한민영화, 평가와대안 91

92 민주주의를, 국민들이그책임을거부할때는시장의원리를내세우고민주주의와시장의원리 로부터완전히면제되어있는부와권력의공유는강력한국가를통해보장받고있다. 민영화는법제화와제도정비로한정되지않는넓은틀의시장만능주의이데올로기의일부분이다. 그리고민영화와시장만능주의에붙여진신자유주의라는이름의이데올로기가한국의현상만은아니다. 전세계곳곳에서신자유주의는그명칭과는달리소비자의자유를증진하기보다는기업의힘을확대해왔으며그결과는새로운형태의독점의출현이었다. 사회적통제를받지않은시장은독점을초래할수밖에없으며그러한독점은자유주의가내세우는시장의자율성을침해하게된다. 문제의핵심은여기에있다. 자유주의는국가의개입과통제를받지않는시장이효율적으로작동할수있다고말하지만개입이없는시장은독점을강화할수밖에없다는사실말이다. 더큰문제는시장은애초부터정치적개입없이는존재할수없는제도적질서일뿐이다.(Crouch, 2011) 그래서신자유주의는시장의효율성이라는믿음을앞세운계급재편전략일뿐이다. 신자유주의자들은국가의개입에반대하지않는다. 유효수효를창출하고노동자의권리를보장하는케인스주의적개입에반대하고거대기업의독점과지배를정당화하고노동자와시민보다는주식투자자와자산소유자의이익을보장하는개입을원할뿐이다. 이러한개입의명분이시장원리의회복이라는 이데올로기 였을뿐이다.(Harvey, 2005; 뒤메닐 & 레비, 2006) 이러한신자유주의의헛된약속은매일의체험뿐만아니라통계적자료에의해서도증명된다. 세계곳곳의정부들은한편으로는금융자산소유자의이익을방어하기위한긴축 (austerity) 을불변의진리로받아들이기때문에국가의공공지출을삭감하면서다른한편으로는부동산과주식시장의팽창을추진한다. 신자유주의의약속은더많은선택과양질의서비스이지만점점독점화, 과점화되고있는시장에서소비자의선택은 강요된 것에불과하며주식소유자의이익을보장하기위한기업경영의합리화는노동자들의권리뿐만아니라경제를지탱하는기본축인소득을축소시킨다. 그리고끝없는욕망을부추기는생산과빈약한소득의간극을부채로메꾸고있다 년의금융위기는부채경제가어떻게그것이동반하는위험을증권화하고서로를가공할위험의악순환으로몰아넣었는지보여주었다. 모든통제로부터벗어난것처럼보이지만실제로는기득권세력사이의유착에의해보장된기업의절대적인권력 ( 자유라고표현된 ) 이어떻게위기를초래했는지알게된것이다.(Blyth, 2015) 지금우리에게쟁점에되고있는민영화문제로좁혀서생각해보자. 민영화는신자유주의라는 92 전력 가스민영화무엇이문제인가

93 이데올로기가추진하는계급재편전략의일환이다. 우선민영화를정당화하는이데올로기를자세하게살펴볼필요가있다. 첫째, 민영화는국가개입이불러오는경직된관료주의를비판한다. 민주적이지않다는것이다. 그리고그것의근본적원인은국가의관료들이공적자원을사적인이익과경력을위해사용하기때문이다 ( 공공선택이론 ). 둘째, 민주적이지않기때문에시민들이갖고있는필요, 욕구, 욕망에반응할수없다. 실재하는필요와재화, 서비스공급사이의간극이발생하며자원이낭비될수밖에없다는것이다. 셋째, 비민주적이고비-반응적인국가의개입이필요충족에실패한다는것은전체사회의자원이비효율적으로배분된다는것을의미한다. 미시경제적차원의필요충족의실패는거시경제적차원의비효율적자원배분과연결된다는것이다. 넷째, 개입경제가안고있는비효율성의문제는그것을보완하는제도들의창출에의해더욱악화된다. 국민의세금을낭비하는불필요한제도들이번성하게된다. 정부, 자본, 노동사이의끝없는논쟁과논란은경제적인관점에서낭비일뿐이라는것이다. 다섯째, 이모든비효율과낭비는결국인간이가지는자율성과선택권을부정한다. 원자로서존재하는개인행위자가가지고있는합리적판단과선택의자유는그어떤것으로도침해되어서는안되는최상위의가치인것이다. 우리는이각각의논거를논리적, 경험적으로논파할수있다. 1 신자유주의에따르면경직된관료주의를대체할수있는민주주의는시장이가져다주는자유와자율이다. 이론적으로이러한주장이성립하기위해서는두가지조건의충족되어야한다. 하나는개인은사회적관계와무관하게독립적이고합리적인개체여야한다는것이고다른하나는그각각의개체는시장에서동일한정보량을자지고있어야한다는것이다. 이미처음부터권력의불평등이존재하고그것에따른역량에차이가있다면시장이민주적이라는주장은성립하기어렵다. 시장관계에이미권력이작동하고있다는것은정치적개입이없을때고립된개별적선택이최선이라는주장도무력화시킨다. 권력은정보의불평등을낳게되고정보의불평등은권력을지탱하는부의불평등을강화시키는악순환을초래할수밖에없기때문이다. 그렇다면시장이표방하는민주주의는자유주의가내세우는개인의자율성이아니라자본의자유로운활동과화폐소유지가누릴수있는선택의자유일뿐이다. 마거릿대처 (Margaret Thatcher) 가노골적으로주장했듯이신자유주의의민주주의는자산소유자들의민주주의 (property owner s democracy) 인것이다. 이것이내포하고있는불평등의가능성에대처여사는자산소유자들의민주주이라는원리가모든사람들을스스로에게투자하고자기계발하는능동적주체로만들것이며이런경쟁에서도태되는사람들이겪게되는고통은불가피한것이라고대답할것이다. 하지만이러한반론에도불구하고자산소유자의민주주의가자유주의자들 2 부실패한민영화, 평가와대안 93

94 이떠받들고있는개인의자율성이아니라화폐구매력에국한된선택의자유라는사실은부정 될수없다.(Sayer, 2016) 2 자산소유자들의민주주의, 즉돈을주고서구매해야만하는민주주의는신자유주의가약속한필요와욕구의충족에서도문제점을드러낸다. 신자유주의에따르면국가의개입이시민들의필요와욕구에반응하지못하는이유는민주주의의결핍에서생겨난다. 필요에대한관료적판단은독재적인성격을띨수밖에없는것이다. 여기에굴복하는것은노예로전락하는것이다. 시장의원리가이러한약점을보완할수있을까? 이데올로기로서의신자유주의는개인 ( 여기서는소비자가아니라생산자 ) 의합리적인선택은이익을극대화하는방향으로결정된다고전제한다. 이런개별적인결정은시장의가격기제를통해최적의방향으로움직일수있다고생각한다. 현실에서이러한 합리적결정 은순전히시장의원리에의해서추동되지않는다. 이미언제나사사로운이익을공익의이름으로추구하기위해서는사적인연줄망이전제되어야한다. 이러한연줄망은대개의경우합법의모습을띤다. 기업의대차대조표상의이익을위해, 그리고이제기업의성공과실패를가늠하는유일한잣대가되어버린주식가격을높이기위해온갖탈법과편법이동원된다. 기업은주식투자자의이익을대변하며그런기업은법망을교묘하게활용할수있는법조인집단에의해좌지우지된다. 결과는노동자들의생존권의파괴이며, 소비자들의안전과생존권의침해이다. 더나아가개별적으로합리적인선택이인류전체의생존을위협하는생태계위기를초래한다. 옥시의가습기살균제사고, 세월호참사는예외적인상황이아니라우리의일상에항상적으로잠재되어있는재난인것이다. 3 국가의과도한개입이시장을교란한다는주장은시장은그자체로효율적이라는신념에의해뒷받침된다. 시장이미시경제적차원에서사람들이가지는필요를충족하는것보다이윤의극대화를추구하게만들면서재난의가능성이커진다는것은앞에서이미살펴보았다. 미시적차원에서합리적으로보이지만거시적차원에서는비합리적인재난을초래할수있다는것이다. 하지만시장의비효율성은미시적행위들의의도하지않은결과로서의나타나는구조적비합리성에만국한되지않는다. 총량적으로계산되는성장의지표는삶의질이나사회적응집과는무관한기업의화폐적가치의팽창과사회의자산총량으로측정된다. 양적인성장이경제를판단하는유일한잣대가되며실물에토대를두지않는유동성의팽창이목표가된다. 기업의인수합병, 기업의주식가치를높이는협잡과언론플레이가경제활동의중심이되면서거 94 전력 가스민영화무엇이문제인가

95 시적차원의자원분배는파국을향해치닫는다. 부동산건설거품은불건전한주택담보대출을통해확장되고거기에따른위험은헤징 (hedging) 의기법을통해보험과증권이되어팔려나가고, 고수익을보장하는이러한경제행위의증권화는화폐적으로표현된성장으로인식된다.(Mellor, 2016) 자원은결코합리적으로배분되지않는것이다. 4 신자유주의가복지국가를공격한주된근거는비민주적, 비-반응적국가에대한비판이었다. 시장의질서를교란하면서그것때문에발생한여러가지문제를불필요한제도적절차로해결하려했으며그것이또낭비와개입을불러왔다는것이다. 국가- 자본- 노조의정치적협상, 기본적필요를충족시키기위한공적서비스공급등이개입에따른낭비로공격받았다. 하지만신자유주의는계급적으로역전된국가개입전략일뿐이다. 공적서비스와국영기업을민영화하는과정은복지국가보다더강력한유착관계를형성할수밖에없다. 도저히사적기업을통해서는공급될수없으며, 그자체로독점적성격을내포하고있는필요충족서비스를민영화하는것이정치적판단과개입없이이루어질수있겠는가? 국가의고위관료는자신들이창출한새로운축적영역에등장한거대기업의경영진으로옮겨가고, 거대기업의경영진은국가의관료로 영전 한다. 서로를도우면서회전문 (revolving door) 을통해이쪽저쪽을오간다. 국가를민주주의의적으로공격한결과는국가와기업의장벽을허물고양쪽사이의유착관계를구조화한것이다. 케인스주의적복지국가가사회주도의국가와경제의결합이었다면, 제3세계개발독재는사회의힘이억압된상태에서출현한국가주도의국가와경제의결합이었다. 그리고신자유주의는사적기업의압도적인힘의우위아래만들어진새로운국가와경제의결합형태인것이다. 사회적힘의증대에의한시장의통제를경험하지못한채권위주의적국가가주도하는개발독재의유산이강력하게남아있는한국에서시장의자유를신봉하는자유주의적이데올로기는이미강력한힘을가진지배집단이보다노골적으로사적이익을민주주의의외피에감출수있는명분을준것에다름아니었다.(Sayer, 2016; Crouch, 2011) 5 신자유주의라는 교리 를맹신하는신도들에게가장궁극의가치는개인의자유에있다. 이것이자유주의의철학적근거이며윤리적정당화이다. 하지만자유주의의철학적근거는이념적일뿐이다. 이미자유주의자들개인의이기적자유는불평등을낳고결국자유를억압할수밖에없다는문제를인식했다. 개인의자유를진지하게고민하는사람들은피해갈수없는논리적궁지인것이다. 존스튜어트밀 (John Stuart Mill), 존메이나드케인스 (John Maynard Keynes), 존롤스 (John Rawls) 는그런진지한사람들의명단에서두드러진흔적을남긴사람 2 부실패한민영화, 평가와대안 95

96 들일뿐이다. 하지만신자유주의를새로운계급재편전략으로받아들였던사람들에게는이러한철학적문제는중요하지않았다. 논리적일관성이나윤리적정당성따위는애초부터안중에도없었다. 훨씬노골화된착취와불평등을개인의능력탓으로돌리고경제와정치의깊숙한유착을사회적통제와감시로부터안전하게보호할수있는이데올로기적 무기 면충분했기때문이다. 시장이데올로기의이러한정치적성격을고려한다면시장의힘을신봉하는주류경제학자들은지극히 이론주의적 이거나과도하게 정치적 이다. 시장의한계를지적하는사람들을이상주의로낙인찍고수학적인논증으로무장한자신들의입장만을과학이라고우겨대지만현실과동떨어진이론의세계에살고있는것은바로그들이다. 이런정도에그치면그래도순진한편이다. 만약그들이시장이가져다주는최적상황을믿지않으면서도시장이데올로기를유포하고있다면그건사기행위다. 광신도와이론적교조주의의공통점은그어떤경험적반증에도끄떡하지않는다는것이다. 시장의효율성이라는신화는무책임한금융자본가들의투기가불러온 금융위기에의해산산조각났다. 더구나금융화가초래한구조적불안이발생시킨금융회사의파산을막기위해동원된막대한공적자금 ( 세금 ) 은금융부분의사회주의적개입에다름아니었다.(Mellor, 2010; Blyth, 2015; Crouch, 2011) 신자유주의는사회를유지할수있는가장근본적인토대가되는사회적유대마저도상품과화폐의논리로파괴하고있다. 이기주의를조장하면서그것을사회의적으로지탄하는악순환이반복되고있다. 학교와직장에서이기적이익만을추구하도록교육하고훈련하면서, 그렇게행동하는개인을사회의적으로지탄하고그것을다시권력과통제의근거로삼고있는것이다. 감시 는국가권력의근거가되는동시에새로운축적영역이되어간다. 이미부와권력은민주주의와 ( 이데올로기로만존재하는이념적 ) 시장의원리와는무관한부패와협잡에의해농단되고있다. 부와권력은민주주의와시장바깥에존재한다. 그리고대부분의시민에게는시장의논리가강요된다. 민주주의는선택적으로만허용된다. 민주주의와시장원리바깥에존재하는부와권력의공동체가자신들의위험, 그리고실패의비용을전가할때민주주의가허용되는것처럼보인다. 하지만시민들이그비용과위험의책임이그들의것이아니라는것을자각하는순간민주주의의통로는차단되고시장의힘의강요된다. 29) 29) 민영화와신자유주의적물결이어떻게영국사람들의삶의파괴했는지에대해서는토드 (2016) 3 부를참고하라. 96 전력 가스민영화무엇이문제인가

97 아래에서는지금까지제시된기준을통해영국의전력산업민영화의과정과결과를비판적으로 검토하도록하겠다. 대처정부의전력민영화 1979 년들어선대처정부는민영화를시장의원리를회복하는신자유주의정책의핵심으로간주했다. 이윤율이높은부분을민영화하는것은공공부분차입을축소할수있었다. British Aerospace 와 Cable & Wireless 를필두로민영화가대규모공익서비스를더욱효율적이고생산적이게할수있다는논거를제시하면서공공부문을사유화시켰다. 대처정부에게이러한조치는영국자본주의를경쟁적으로만들수있는유일한길이었다. 이후 80년대초반 Jaguar, British Telecom, Britoil, British Gas, 1980 년대후반 British Steel, British Petroleum, Rolls Royce, British Airways, 그리고상수도와전기를팔아치웠다. 대처정부는민영화를만병통치약으로생각했다. 그리고사적영역의투자진작을넘어일종의문화투쟁 (culture struggle) 의일환으로생각했다. 대처는국민모두가자본의논리를받아들이고시장의원칙에따라행동하는대중자본주의 (popular capitalism) 를꿈꾸었던것이다 년들어선노동당정부는앞에서는보수당정부의민영화정책에반대했지만뒷문으로민영화조치를적극추진한다. 소위 Private Finance Initiative(PFI) 가활동된다. 신노동당에게영국은기업가적문화 (entrepreneurial culture) 를배양해야만했다. 하지만민영화, 특히기초서비스부문의민영화는보수당 -노동당이제시한장밋빛미래를가져다주지못했다. 이제전력산업의민영화에대해살펴보도록하자. 전력산업은발전 (generation), 송전 (transmission), 배전 (distribution), 공급 (supply) 로구성된다. 민영화이전의영국전력산업 ( 잉들랜드와웨일스 ) 의구성은발전과송전은 Central Electricity Generation Board(CEGB), 배전과공급은 12개의 Area Boards 가담당하는구조였다. 스코틀랜드와북아일랜드는수직적으로통합되어있는세개의국유기업에의해전력이공급되었다. 스코틀랜드는 South of Scotland Electricity Board(SSEB) 와 North of Scotland Hydro-Electric Board(NSHEB), 북아일랜드는 Northern Ireland Electricity Board(NIEB) 가존재했다.(Pond, 2006: 2) 2 부실패한민영화, 평가와대안 97

98 1979 년들어선대처의보수당정부의에너지정책은 1973/4 년과 1979 년의오일쇼크에대응하면서장기적인에너지수급의안정성을확보하는것이었다. 그핵심은석탄에의존하고있던전력산업을원자력중심으로옮겨가는것이었다. 그리고국유부문에속해있던에너지산업이가지는경직성을공격하기시작했다. 국유산업내에서의효율성을증진시키기위해경쟁을도입하여투자를유도하고자했다.(Pearson & Watson, 2010: 4-5) 대처정부가의도한것은대처정부의에너지장관이었던나이절로슨 (Nigel Lawson) 의주장에잘요약되어있다. 그는 정부의역할은왜곡을최소화하여시장이작동하도록보장하는것이며에너지가효율적으로소비되도록하는것이다 라고주장했다. 정부의과도한개입과계획은이러한임무에역행하는것이었다.(Pearson & Watson, 2010: 7) 로슨의주장을관철시킨것이 1983 년의에너지법 (Energy Act 1983) 이다. 이법은민간의전력생산자가 Area Boards 에전력을판매할수있도록했다. 그리고민간생산자들이송 배전망을이용할수있도록허용했다. 당시에이법의효과는크지않았지만이후민영화의발판을놓았다고할수있다.(Pearson & Watson, 2010: 8) 대처정부는 1986 년우선적으로가스산업을민영화시킨후전력산업의민영화에착수한다 년 11월 12개의 Area Boards 를 지역전력회사 (Regional Electricity Companies) 로민영화시킨다. 12개의지역전력사회사들은 Area Boards 가담당하고있었던배전과공급의역할을담당한다. 그리고 1991 년 CEGB 를분할하여주식시장에상장한다. 발전부분에서는 National Power 와 PowerGen 으로분할하여민영화시켰고송전부문에서는 National Grid Company 를설립하여주식시장에상장했다. 다만정부의지원이필요했던 ( 더정확히말하면민간기업이인수하기를꺼려했던 ) 원자력산업은 Nuclear Electric(NE) 이라는이름의공기업으로남겨두었다. NE는 1996 년 British Energy 로민영화된다. 스코틀랜드와북아일랜드의수직통합되어있었던전력회사들은그자체로민영화된다.(Pearson & Watson, 2010: 12; Pond, 2006: 2) 당시에정부는상장된기업들을지배할수있는주식을보유하고있었다. 투자자들이상당한액수의주식을소유하고있었지만전력회사를지배할수는없었다. 하지만 1995 년의주식양도와미국자본의진출은상황을바꿔놓게된다. 미국자본은지역전력회사들의사들이게된다.(Pond, 2006: 3) 민영화시켰다고하지만전력산업이가지고있는복잡한성격때문에규제할수있는기관 (Regulator) 이필요했다. 송전과배전이갖는자연독점 (natural monopolies) 성격때문에정부가의도한경쟁을도입하기가쉽지않았던것이다. 따라서가격을통제할수있는규제기관이필요했고그역할은처음에는 Offer, 나중에는 Ofgem 에맡겨졌다.(Pond, 2006: 4) 98 전력 가스민영화무엇이문제인가

99 National Power 와 PowerGen 은대규모전력소비자에게직접전기를공급할수있게되었고지역전력회사들은발전부문에투자할수있게되었다 년독점적지위에있었던발전사업자인 National Power 와 PowerGen 은발전용량의일부를가장큰지역전력회사인 Eastern Electric 에판매한다.(Pond, 2006: 4) 다른한편으로소비자의선택권을높이기위한소매시장의재구조화가시도된다. 산업부분의 대규모소비자에서시작해서개별가정까지전력공급자를선택할수있도록소매시장의구조를 변화시킨다.(Pond, 2006: 7-8) 민영화가완결되고정부가보유하고있던주식이자본에게매각된후의시장구조는많은수의민간기업이전력시장에진출했지만소수의거대기업이시장을지배하는과점의형태를띤다. 우선발전부분은 52개의기업이영국전역에발전소를소유하고있다. 그중 10개의거대기업이전력생산의 80% 차지하고있다. 애초에 CEGB 가분할되어설립되었던 National Power 와 PowerGen 은인수합병의물결속에외국기업들의지배를받게된다. National Power 는 Npower 와 International Power 로분할되는데, 이중전자는독일계의 RWE 의지배를받고있다. PowerGen 은역시독일계의 E.ON 가소유하고있다. 이세개의전력회사외에원자력발전회사인 British Energy, Scottish $ Southern, Scottish Power, EDF Energy( 프랑스의 EdF 의지배 ), Drax, Centria, BNFL 가시장내지배적위치를점하고있다. 역설적인것은이회사들중상당수가외국의국유기업이라는점이다. 잉글랜드와웨일스의송전부분은전력망을담당하고있는 National Grid 와가스배전망을책임지고있는 Transco 가담당하고있다. 이회사는영국주식시장에상장되었고해외사업에도진출하고있다. 잉글랜드와웨일스의 12개배전망은 EDF( 프랑스 ), E.ON( 독일 ), MidAmerica( 미국 ), PPL( 미국 ) 등 7개의기업에의해소유되고있다. 공급부문도일련의인수합병에의해근본적으로변화되었는데, 70개의기업이존재한다. 하지만실제로는 6개의거대기업에의해지배되고있다. BGT(Centrica), PowerGen(E.ON), SSE(Scottish & Southern), Npower(RWE), EDF Energy(EDF), Scottish Power 에의해지배되고있는것이다. 2 부실패한민영화, 평가와대안 99

100 영국전력산업민영화평가 1) 전력시장의민주주의 민영화는전력부문에민주주의를실현하지못했다. 에너지부문의특성때문에과점과담합이필연적이었기때문이다. 에너지부문의 95% 를 Big 6가차지하고있는것이다. 또한에너지기업들의관심은고객의욕구가아니라투자자와주주의이익이다. 이윤은서비스로재투자되지않고이자와주식배당으로빠져나간다. 결국이자와주식배당을보장하기위해서요금은올라갈수밖에없다. Corporate Watch 에따르면매년 120억파운드가전기, 가스, 상수도, 철도회사의투자자와주식소유자에게이자와배당금으로지급되고있다. 과점과정보비대칭에의해민영화가약속했던소비자선택을통한압력도나타나지않았다. 오히려공공서비스가사적시장으로옮겨가면서선거와캠페인을통한영향력행사마저도타단되었다. 기업이이익이어떻게사용되는지는기업비밀이라는핑계로민주적인감시와통제를벗어날수있었다. 2) 에너지필요충족 가격기제를통해소비자의욕구가반영될거라는민영화논리는처음부터설득력이없었다. 서비스의질은저하되었고만족도는떨어졌다. 하지만전력가격은상승했다. 민영화가진행되지않았을경우보다 퍼센트높아진것으로평가된다 년이후가스와에너지의실질가격이각각 13%, 67% 상승했다 년에조사된 OECD 국가들의비교연구에따르면민영화는높은전기가격과연관되어있었고 2010 년조사결과에따르면공적기업보다민영화된기업의전기가격이 23.1% 비싼것으로나타났다.(Hall, 2014: 11) 투자자와주식소유자의이익을우선시하는사적기업에의한에너지공급은가격을올리면서구매력이없는시민을에너지빈곤층으로전락시킨다. 매력적인고객인대용량산업용고객과중산층에필요에는민감하게반응하지만빈곤층의에너지문제가지고려할이유가없었다. 소득의 10% 이상을에너지에사용하는가정은 2004 년 120만에서 2010 년 460만으로증가했다.(Pearson & Watson, 2010: 27) 에너지회사들은선납계량기를사용하고사용료를지급하지못하는가정에는전기를공급하지않는다. 전기와에너지가가장기초적인필요이며, 국가는국민의기초적인필요충족의의무가있다. 따라서전기와가스, 상수도의민영화는국가가선언한국민의권리를침해하는조치인 100 전력 가스민영화무엇이문제인가

101 것이다. 물론전력산업의민영화초기전기가격이낮아진것은사실이다. 하지만가격의하락은 80년대중반이후나타난석탄가격의하락과저유가, 그리고정부의가격관리때문이지민영화의직접적인결과는아니라는것이전문가들의의견이다.(Pearosn & Watson, 2010: 20) 에너지정책과관련해가장시급한과제중하나가기후변화에대응할수있는에너지체계의전환이다. 이것은신재생에너지의이행을핵심으로한다. 하지만공익을고려할동인이거의없는사적기업은단기적인이익만을고려하기때문에, 다시말하면투자자와주식소유자들의이익을극대화하는것에만초점을맞추기때문에낡은기존의에너지생산방식을고수할가능성이높다. 그리고실제로전세계적으로재생에너지로의전환은공공부문에의해주도되고있다. 민영화의논리에충실한신노동당정부 ( ) 에서에너지부분의개입이시도된것은바로이러한이유에서였다. 블레어 -브라운정부가기후변화에대응하고재생에너지부문을활성화하기위해서는자신들의원칙과는달리정부가가이드라인을제시하고다양한인센티브를제공하는개입을시도할수밖에없었다 년의공익사업법 (Utilities Act 2000) 이재생에너지의무 (Renewable Obligation) 을도입한것이대표적인예라고할수있다.(Pearson & Watson, 2010: 18, 22, 33) 3) 전력시장의효율성 민영화된에너지부문의효율성은이미지적된과점에의해저해된다. 경쟁이존재하지않기때문에신자유주의가내세운경쟁을통한효율성제고도공허한주장에그치고말았다. 발전사업자와배전사업간의장기계약과수직적통합이비일비재하다. 이역시경쟁하고는거리가멀다. 덩어리가큰에너지부문 ( 가스, 철도, 상수도등도마찬가지 ) 을쪼개어서민영화하는과정자체가엄청난비용을발생시킨다. 통합적경영이더효율적인공공서비스를분할하여민영화시키는것자체가비효율을초래하기도한다. 불필요한거래비용을발생시키는것이다.(Hall, 2016: 5; 2014: 11) 또한자본에게매각하거나분할하는민영화와자유화는조직자체에내재된집합적지식을파괴하기도한다.(Hall, 2014: 22) 민영화논리가내세우는효율성이화폐적으로계산된것에불과하다는점이지적되어야한다. 화폐적으로고려된효율성은결국비용절감인데, 사회적필요와공적목표를생각한다면비용삭감은결코효율적이지않다.(Hall, 2014: 4) 효율성과효과성은개별기업의영업성과가체계 2 부실패한민영화, 평가와대안 101

102 전체에끼치는환경적, 사회적, 경제적영향에따라평가되어야하기때문이다.(Hall, 2014: 5) 종종민영화된기업의월등한기업성과를공공부문기업의그것과비교하면서민영화를정당화하기도한다. 하지만민영화된기업들은이미이윤이큰기업들이었다는점은밝히지않는다. 자본이관심을두는기업은이윤이크지않아어려움을겪고있는공기업이아니라새로운투자처로서의매력이있는기업들인것이다.(Hall, 2014: 9) 따라서민영화된기업의비교우위는민영화를정당화하기보다는민영화가처음부터정치적이며계급적이라는것을드러낼뿐이다. 공공부문으로남아있을때보다투자유치비용이높다는점도지적되어야한다. 이것은고스란히높은에너지가격으로돌아온다. Corporate Watch 는높은신용도를유지하고있는영국정부의자금조달이훨씬이자가낮기때문에전기, 가스, 상수도철도가공공부문에속해있으면매년가계당 250파운드 ( 에너지부문만은 158파운드 ) 를절약할수있다고주장한다. 4) 전력시장의정치적성격 앞에서지적했듯이시장은그자체로존재할수없다. 더욱이이미탈-상품화되어공공부문에속해있던공공서비스를민영화시키는것은그자체로정치적인선택이다. 민영화과정이투명하지못한것은당연한결과다. 러시아의신흥갑부들이구소련의국영기업의이권을정치적으로나눠가짐으로써생겨난것처럼민영화과정은로비와부패커넥션을피할수없다. 사적자본에게엄청난공공서비스를넘기면서온갖안전장치를마련해준다. 만약기업이위기에빠지면그것을구제하는것은정부이며결국국민의세금이투여될수밖에없다. 기업의이익은투자자와주식소유자들이챙겨가지만기업실패에따른책임은정부, 최종적으로납세자가저야하는것이다. 에너지산업에대한영국국민의만족도가대단히낮다는것, 그리고영국국민의 32% 만이에너지산업을신뢰하고있다는사실은어떠면민영화될때부터예고된것이었다. 전력산업민영화논리의보다근본적인한계는전력사업이가지는자연독점적성격때문에도매시장과소매시장의실패를보완하기위한정부의개입이필연적이었다는점이다.(Pearson & Watson, 2010: 32) 또한인수와합병이용이하지않은전력산업을시장에개방하는것은정부의개입없이는불가능했다. 연관성이적은발전과소매부분에기업들을진입하게하는것도정부의개입없이는가능하지않았다. 전력사업의특성상발전과소매부분은같은사업자가진출하기어려운점이있기때문이다.(Pond, 2006: 18) 예들들어정부는발전사업자인 PowerGen 과 National Power 로하여금발전시설을매각하고지역전력회사의주식을매입하도록유도했다.(Pearson & Watson, 2010: 19) 102 전력 가스민영화무엇이문제인가

103 5) 전력시장과개인의선택권 대처의보수당정부와블레어의노동당정부는모두영국사회를자본가의심성, 기업가의정신으로개조하려고했다. 그것은선한것이며영국사회를발전시킬수있는새로운동력을가져다줄것처럼선전되었다. 자산소유자, 스스로를계발하고노력하는사람들의나라, 그것이대처와블레어가공유하고있던영국의미래였다. 하지만그들의약속은지켜지지않았다. 지켜질수없었다고말하는것이더정확할것이다. 앞에서여러번강조되었듯이신자유주의는시장의중립성과효율성을내세운계급재편전략이었을뿐이다. 근본적이지는않았지만평등한방향으로조정되었던부와권력관계가역전되었으며그결과는대다수사람들에게선택과자기계발의기회를박탈하는것이었다. 대처로부터시작되어, 블레어를거쳐캐머런에이르는신자유주의시대의정권들은자신들이내세운시장과윤리적개인주의의파열을숨기는미봉책을가지고있었다. 그것은가족과지역공동체를강조하는것이었다. 무한경쟁은낙오자와패배자를양산할수밖에없었다. 그러나국가는더이상그들을돌보아서는안되었다. 경쟁력을저하시키기때문이다. 하지만방치할수는없었다. 그래서스스로가신봉하는시장의논리와는부합하기어려워보이는공동체와가치와의무라는보수적윤리를시장자유주의에덧칠한다. 사회적자본이라는멋들어진이름까지붙여주었다.( 서영표, 2010, 2015) 지금현재영국의전력사업은다국적기업의지배를받고있다. 정치적인책임과사회적의무를전혀지고있지않다. 첫째, 이윤극대화를추구하는자본의논리는기존의낡은에너지원에집착함으로써재생에너지부분이활성화되는것을저해하고있다. 둘째, 전기가보편적인필요임에도불구하고사용료지급능력에따라공급될수밖에없는구조이기때문에에너지빈곤층을발생시킬수밖에없다. 전기가격이높은이유중하나는민영화가낳은높은거래비용때문이기도하다. 셋째, 투자자와주식소유자의이익을우선하기때문에공적인목표에부합할수없다. 이자와주식배당에비용이많이들뿐만아니라자본을조달하는비용이높아효율적이지못하다. 넷째, 사적자본의의해지배되는전력시장은불투명하다. 정부가국민의세금으로보조하고공익과직결된전력사업의내용이 상업적비밀 에의해공개되지않는다. 공적인사무에대한시민의참여는차단당하고있다고할수있다. 2 부실패한민영화, 평가와대안 103

104 민영화논리가안고있는논리적한계와경험적으로드러난폐해는재공영화에대한강력한요구가등장하도록했다. 재공영화의요구와시도는전력산업에국한되지않는다. 의료, 교육, 상하수도등공적사업영역, 즉보편적필요를충족에필요한부문모두에서분출하고있다. 이러한요구는결코과거관료적국가로의회귀를의미하지않는다. 공적인서비스는시장이아닌계획에의해공급되어야하지만그러한계획은민주적원리에기초해야하는것이다.( 서영표, 2009) 재공영화의근거와가능성 민영화말고는대안이없다고믿는사람들, 또는엄청난재공영화비용을핑계거리로삼고있는사람들은지역공동체와공공부문노동자들, 지방정부와노동자협동조합과시민사회의협력에의해진행되고있는세계곳곳의대안적실험들을무시하려한다. 유럽의많은나라들의전력산업은여전히공공소유로남아있다. 그리고전력발전, 송전, 배전, 공급뿐만아니라가스, 난방, 상수도, 대중교통등이지방자치체의의해소유되고있다.(Hall, 2016: 6, 그리고 21의그림참고 ) 2000 개이상의미국도시와디스트릭트의 4천8 백만명이상의미국인이공기업에의해전력을공급받고있다. 공기업의전력은사기업에의해공급되는것보다평균 12% 저렴하다.(Hall, 2016: 6) 독일의경우도 80% 이상의전력배전망이지역과지방자치체정부에의해운영되고있다.(Hall, 2016: 6) 외주와매각등의방식으로민영화되었던공적서비스가재공영화되는사례들도늘어나고있다. 독일의전력산업의대표적이다. 주정부차원에서재공영화하는사례가나타나고있다 년이래 44개의새로운지역공기업 (stadtwerke) 이창설되었고에너지공급망및서비스제공을위한 100개이상의위탁계약이공공의손으로돌아왔다. 함부르크, 슈투트가르트, 빌레펠트, 브레멘, 프랑크푸르트, 베를린같은대도시에서에너지공영화를옹호하는캠페인과주민투표가벌어졌으며, 이는독일대중에게높은지지를받고있다.( 에너지노동사회네트워크, 2015, 60) 전력뿐만아니라폐기물처리, 하수처리, 상수도, 대중교통부문에서도재공영화의물결이거세지고있다. 프랑스파리의수도서비스재공영화도잘알려진사례다.(Hall, 2014: 23) 핀란드와헝가리의도시들에게서도나타나고있는현상이다.( 에너지노동사회네트워크, 2015: ) 영국노티엄시의회의로빈후드에너지회사처럼이윤이아닌시민의필요충족을에너지공급을 104 전력 가스민영화무엇이문제인가

105 목표로삼는실험적사례들이등장하고있기도하다. 역시영국브릭시턴의브릭시턴에너지회사도비슷한사례일것이다.(Hall, 2016: 7) 이밖에여기서일일이열거하기힘들정도의다양한사례들이세계곳곳에서시도되고있다. 이모든운동과실험들은민영화의실패를증명한다. 영국의경우 2015 년노동당대표가된제러미코빈 (Jeremy Corbyn) 의민영화반대노선에의해재공영화가정치적쟁점이되었다. 보수진영과노동당당권파들은코빈의재공영화가실현불가능한꿈이라고말하지만지금까지살펴본바에따르면민영화가민주주의, 서비스질제고, 효율성을제고한다는주류적입장이야말로실현불가능한약속이었음이드러났다. 코빈은노동당대표캠페인중발표된환경관련정책자료집 Protecting the Planet 에서에너지공급의사회화를천명했다. 자료집은독일의에너지공급의절반이상이지방자치체정부, 공동체, 소규모사업체에의해소유되고있고, 180개이상의독일소도시와대도시들이지역전력망을가지고스스로전력을생산하고있음을상기시킨다. 이러한시도들은영국에서는불법이며영국의전력공급이 6개의거대회사에의해지배되고있다고비판한다. 코빈은영국의에너지정책전반을근본적으로변화시키기위해에너지위원회 (Energy Commission) 을창설하겠다고했다. 에너지위원회는깨끗한에너지공급과민주적이고, 지속가능한, 그리고책임있는에너지체계를실현하는역할을맡게될것이라고주장했다. 그렇게하기위해지방정부, 공동체, 에너지협동조합, 스마트에너지기업등이참여할수있는통로를만들겠다고도했다. 언론과정치권, 그리고경제학자들의반격은즉각적이었다. 기술적으로도, 그리고재정적으로도가능하지않다는것이었다. 특히이글에서지금까지지적한민영화의폐해가인정된다고하더라도이미민영화된전력산업을재공영화하는데드는막대한비용을충당할수없다는점이부각되었다. 전력산업의재공영화를주장하는데이비드홀 (David Hall) 은이러한비판에반론을제기한다. 우선기술적인문제부터살펴보자. 송전망과배전망은자연독점성격을가지고있다. 민영화는이러한기본적성격을크게변화시키지못했다. 따라서정부가다시매입하기만하면된다. 발전부문은이보다복잡하다. 재생에너지부문을정부가모두매입하는것은큰의미를갖지못한다. 현재시장에서차지하는부분이상대적으로작기때문이기도하지만협동조합이나공동체, 그리고지방정부가중요한역할을할수있게해야하기때문이다. 하지만재생가능에너지부문의확장과발전을조정할수있는새로운공적기구가설립되어야한다. 비-재생에너지 2 부실패한민영화, 평가와대안 105

106 부문은선택적으로재공영화되어야한다. 장기적으로재생가능에너지체계로의이행에서화석연료부문은축소되어야하지만재생에너지를보완하는예비전력으로간주되어야한다. 그리고원자력발전은공공소유로남아있을수밖에없다. 공급에서는지자체수준의공급자가만들어져야한다. 지자체전력공급은민영화된기업이감당하는것보다저렴한자본조달비용에서강점을가진다. 새로운지자체공급자를설립하는비용은크지않을것이다. 현행의체계아래서공급업자는발전시설이나송전, 배전망을갖고있지않기때문이다. 그리고이러한공급자의설립은기존의 Big 6 공급회사를매입하는것을고려하지않는다. 현재 Ofgem(Office of Gas and Electicity Markets) 에의해수행되고있는규제역할은 2013 년제정된에너지법 (Energy Act 2013) 에의해축소되었다. 중앙정부의계획과재정조달, 주문기능이다시강화되었기때문이다. 사실 Ofgem 은정부로부터독립되어있는기구이기는하지만비민주적으로운영되고있다. 따라서 Ofgem 의기능을민주적으로감시되고통제되는정부와지방정부의기능으로흡수하는것이필요하다. 이렇게재공유환된전력산업은다양한지방자치체와비영리조직, 그리고지역에근거를둔기업에의해재생가능에너지가발전될수있도록할것이다. 이용자들의신뢰를얻는것은어렵지않을것이다.(Hall, 2016: 7-8) 재공영화과정을다시요약하면다음과같다. 1 정부가현재존재하고있는송전그리드와배전망을사들임으로써사적기업의독점을종식시킨다. 2 지방의회 ( 지방정부 ) 가단독또는협력으로지역수준의에너지공급공기업을창설하도록관련법을정비한다. 이러한기업은선거로구성된지방행정부에책임을지며비영리적으로경영되어야한다. 3 새롭게만들어진지역전력기업이재생에너지부문이충분히발전할수있을때까지적절한전력을공급할수있게하기위해기존화석연료발전소중일부를선택적으로재공영화한다. 4 비-재생에너지발전소를소유하고, 그것에투자하는것을결정할, 투명하게운영되고선출된정부에책임을지는지역공적기구를만든다. 5 역시선출된정부에책임을지고투명하게운영되는배전망을관리하는공적기구를설립한다. 6 송전그리드와현재존재하고있는원자력발전소를운영할수있는전국적인공적조직을설립한다. 8 현재관료적인규제기구가담당하고있는역할중전력산업의체계적관리와송전에관한일은개혁된에너지와기후변화부 (Department of Energy and Climate Change) 에맡겨져야하며새롭게만들어진지방정부구조에위임되어야한다.(Hall, 2016: 9) 106 전력 가스민영화무엇이문제인가

107 언론과정치권에서제기되고있는재공영화비용의비현실성문제에대해서도반론은가능하다. 주식거래기업인제퍼리스 (Jefferies) 는코빈이공약한전략산업의재공영화를위해서는 1240 억파운드의보상비용이소요될것이라고계산했다. 데이비드홀은이계산이부풀려져있다고비판한다. 제퍼리스의계산은통상주식시장거래규칙에근거를두고있다. 회사의모든주식의총가격인시장가치와상장된기업을인수할때기업의부채를포괄하기위해지급되어야하는시장가격이상의프리미엄을포함하고있다. 하지만영국의법률이정하고있는사적기업의인수는주식시장규칙과무관하다. 관련법은공적인이익을고려할경우사적기업의인수에따른보상에관한규칙을개별사안에따라의회가정하도록하고있다. 이것은 2008 년금융위기의와중에파산하게된 Northern Rock 을구제할때확인되었다. 이결정에불복해서소송을제기한주주들은패소했다. 이것은유럽인권법정에의해서도확인되었다.(Hall, 2016: 13) 또한기존전력기업의가치를평가할대해당기업의전력사업과직접적인관련이없는기업활동까지보상계산에포함하는것은잘못된것이다. 이런기준으로송배전회사의순가치, 전략생산과공급의 big 6의 50%( 선택적재공영화를고려해서 ) 의순가치를모두합쳐재공영화에드는비용은 360억파운드로계산된다. 그리고정부와의협상과정을거치게되면 240억파운드로줄어들게된다.(Hall, 2016: 13) 여기에자본조달비용의축소 ( 사기업보다는정부의신용이높기때문에지본조달비용이적다 ), 주식배당과이자로빠져나가는이윤이기업내재투자등을고려한다면비용은더욱축소될수있다. 참고문헌 뒤메닐, 제라르 / 도미니크레비. 자본의반격 : 신자유주의혁명의기원. 서울 : 필맥서영표 런던코뮌. 서울 : 이매진. 서영표 영국노동당 13년평가 : 삶의질의후퇴와소비주의적주체성. 서강대학교생명문화연구소. 생명연구 17. 서영표 저항적연대와사회변혁 - 적대없는 연대에서 적대를통한 연대로. 부산대학교한국민족문화연구소. 로컬리티인문학 14. 에너지노동사회네트워크 민영화가패퇴하고공영화가돌아오다. 에너지노동사회에트워크 2 부실패한민영화, 평가와대안 107

108 토드. 셀리나 민중 : 영국노동계급의사회사. 서울 : 도서출판클. Blyth, Mark Austerity: The History of a Dangerous Idea. Oxford: Oxford University Press Crouch, Colin The Strange Non-Death of Neoliberalism. Cambridge: Polity Press Hall, David Public and Private Sector Efficiency: A Briefing for EPSU by PSIRU, EPSU Hall, David, Public Ownership of the UK Energy System-Benefits, Costs and Processes, University of Greenwich Harvey, David A Brief History of Neoliberalism. Oxford: Oxford University Press Mellor, Mary The Future of Money: From Financial Crisis to Public Resource. London: Pluto Press. Mellor, Mary Debt or Democracy: Public Money for Sustainability and Social Justice. London: Pluto Press. Pearson, Peter and Jim Watson UK Energy Policy : A History and Lessons to Be Learnt, Institute of Engineering and Technology Pond, Richard Liberalisation, Privatisation and Regulation in the UK Electricity Sector, Working Paper, Working Lives Research Institute, London Metropolitan Unviersity Sayer, Andrew Why We Can t Afford the Rich. Bristol: Policy Press 108 전력 가스민영화무엇이문제인가

109 발제 2 유럽에너지민영화의문제점 유승민 한신대학교강사 서론 97년외환위기이후서구와남미의사례를따라한국사회에도 신자유주의 민영화 규제완화의열풍이불기시작했다. 4번에걸쳐새정부가들어섰지만, 민영화는그모양새를달리하며꾸준히추진되어왔다. 에너지분야, 특히전력과가스의경우에는민영화가완전하게달성된것은아니지만, 자유경쟁이최선이라는구호아래여러방식으로독점적인요소들을걷어내려는시도가이루어져온것이사실이다. 그렇다면에너지시장의민영화는그것이기대한성과를거두고있는가? 본글은이에대해유럽의사례를검토해보려고한다. 유럽, 특히서유럽의경우영국을비롯한선진자본주의국가들은신자유주의를도입하여 80년대이후부터지속적으로민영화를추진해오고있다. 게다가유럽연합 (EU) 가형성되면서, EU 차원에서유럽내단일시장을목표로여러가지정책지침들이제시되고있다. 그래서이글은에너지분야 ( 전력과가스 ) 를중심으로다음세가지점을논의하려고한다. 첫째, 에너지분야를중심으로 EU 차원의민영화추진목표및그과정을살펴볼것이다. 둘째, 이러한목표에비추어봤을때, 그성과는어떠했는지를살펴볼것이다. 통상민영화의장점으로제시되고있는것은경쟁도입을통한가격하락및소비자후생의증대인데, 과연이목표에도달했는지를기준으로유럽에너지분야의현재상황을살펴보려고한다. 셋째, EU 차원에서는민영화가지속적으로추진되어오고있지만, 다른한편에서는민영화로부터 ( 재 ) 공영화로의움직임도나타나고있다. 이러한움직임은여러가지원인때문에일어난것이지만, 무엇보다도민영화의폐해의결과라는점에서주목할만한것으로보인다. 따라서민영화의폐해에대한대안으로서몇가지 ( 재 ) 공영화사례를검토하려고한다. 2 부실패한민영화, 평가와대안 109

110 EU 의에너지시장자유화 1) 에너지부문의자유화배경 유럽의에너지시장자유화는통신, 전기, 물등과같은망산업 (network) 의자유화와더불어진행되었다. 이러한망산업의개혁은다음과같은계기를통해이루어졌다. 30) (Florio, 2014) 첫째, 1980 년대에유럽위원회 (European Commission) 는여러망산업서비스를위한하나의내부시장 (internal market) 을만들려는목적을가지고있었다. 즉, 망산업에대한개혁프로그램은공동시장 (common market) 이라는차원과국가적정책의유럽화 (Europeanization) 에의해지탱되었다. 둘째, 이와더불어각각 79년과 81년에집권한영국의대처와미국의레이건에의해실시된강력과규제완화정책역시망산업자유화에큰영향을미쳤다. 셋째, 소련및동유럽과같은계획경제체제의붕괴와글로벌한금융시장의출현을들수있다. 전자는국가의계획이아니라시장메커니즘을선호하게만드는계기였으며, 이를계기로정부소유의공기업에대한매각이이루어졌는데, 이러한조치들은금융자본의이해관계와밀접한연관이있었다. 이러한요인들에의해추동된유럽차원의개혁패러다임은민영화 (privatization), 사업분리 (Unbundling), 시장개방 (market opening) 이란세가지축을지니고있었는데, 이를기초로 3번에걸친정책패키지가발표되었다. 이정책지침들은단계적인시장개방과회계 법적 기능분리 (bundling) 의단계적과정, 제3자접속 (TPA) 조치및경쟁촉진을위한규제기관의설립을명시하고있다. 2) 전력및가스시장자유화과정 전력과가스부문의자유화는위에서말한 EU 위원회의세차례에걸친정책지침을기초 30) Florio(2014) 참고 110 전력 가스민영화무엇이문제인가

111 로하고있다. 그래서전력과가스각각의부문에서 EU 위원회의지침을중심으로자유화 의전개과정을살펴볼것이다. 아래표는전력과가스분야에서세차례의정책지침을통 한자유화의흐름을간단히정리한것이다. < 표 1> 전력및가스시장자유화의흐름 31) 1 차에너지패키지 2 차에너지패키지 3 차에너지패키지 1998 년 2003 년 2005 년 2009 년 EU 지침 98/30 EU 지침 2003/55 EU 규칙 1775/2005 EU 규칙 715/2009 EU 규칙 713/2009 EU 지침 2009/73 소매 : 부분자유화 TPA( 삼자접속 ) 및회계 / 기능분리 (Unbundling) 시작 소매 : 전면자유화법인격분리 (Unbundling) 소유권분리 위의표에대해몇가지점을지적해두고자한다. 전력부문의경우사업분리 (unbundlin g) 는송전부문에서이루어졌는데, 그것이이루어진배경은다음과같다. 발전과소매공급에는경쟁을도입하여비용저하를기대하는한편, 송배전망부문에대해서는지속적인규제하에서효율화를도모한다는것이었다. 그리고소매부문의경우단계적으로자유화가추진되었는데, 1996 년에는 2003 년을목표로시장의 1/3을자유화시키는지침이발표되었고, 2003 년에는 2007 년을목표로전면자유화지침이발표되었다. 가스의경우에도전력부문의경우와마찬가지의과정을거쳤다. 특히소매부문의자유화조치는영국, 독일은 1998 년에, 스페인과이탈리아의경우에는 2003 년에, 프랑스는 2007 년에이루어졌다. 이러한전력과가스부문의자유화는규제개혁의정도로도확인할수있다. Florio(2014) 의아래그림에서규제개혁의상태를확인할수있다. 아래그림은규제개혁의상태를지수화하고있는데, 1에서 6까지의지수중에서 1에가까울수록시장개방의정도가크다는것이다. 그림중에서가장굵은실선은 EU 평균을나타내고있는데, 점점하락하고있음을확인할수있으며, 이는위에서보았듯이자유화의진전을나타내고있는것으로보인다. 그렇다면유럽에서는시장자유화의궁극적목적이라고일컬어지는소매가격의하락 31)Florio(2014), 内野 (2014) 참고 2 부실패한민영화, 평가와대안 111

112 과그로인한소비자의만족도상승을확인할수있는가? < 그림 1> 가스부문의규제개혁 < 그림 2> 전력부문의규제개혁 112 전력 가스민영화무엇이문제인가

113 유럽에너지시장자유화의현재 1) 전력과가스의소매요금 전력과가스부문의자유화조치는과연가격하락과소비자후생증대라는기대효과를거두었을까? 기대와는반대되는현상이나타났다. 아래그림은가정용및산업용전력및가스요금이상승하고있음을보여준다. 그림에나타난시기를보면 EU 차원에서소매부문자유화조치가단계적으로시행된시기임을알수있다. < 그림 3> 소매가스및전력요금 ( 세후가격 ) 참고 : ACER(2015) 이렇게전력과가스가격이상승한원인은무엇일까? 우선전력요금부터살펴보자. 아래 그림은가정용전력요금만그변화추이를나타내고있다. 위의그림과마찬가지로상승 추세인것은분명하다. 2 부실패한민영화, 평가와대안 113

114 < 그림 4> 가정용요금의추이 스페인영국이탈리아독일 소매자유화시작시기 각나라마다소매 ( 가정용 ) 자유화실시시기가다르지만, 영국이나독일등에서는자유화가시작되면서요금이하락하는경향을찾을수있다. 그러나 2000 년대들어서면대부분의나라들에서요금상승경향이나타나고있다. 그렇다면요금상승요인은구체적으로무엇이라고할수있는가? 이를위해요금을구성하는요인들의가격변화를살펴볼필요가있다. 아래그림은각국의자유화시작시기의가격과 2010 년도가격을비교하여, 가격구성요인부분의변화를나타낸것이다. 확실하게나타나듯이연료비상승의영향은적도, 도매전력비용이나공급비용과같은기타요인이요금상승에크게영향을미쳤다고한다. < 그림 5> 전력요금구성요인들의비율변화 cent/kwh 독일프랑스 스페인이탈리아노르웨이영국 미국 뉴욕 캘리 펜실 플로리다일본 포니아 베니아 평균연료비기타공급비용 도매비용재생에너지부담및추가비용 송배전비합계 114 전력 가스민영화무엇이문제인가

115 게다가요금상승에는요금에부과되는세금의영향도무시할수없다. 최근에유럽에서는재생가능에너지가발전부문에차지하는비중이증가하면서, FIT 등재생가능에너지의지원조치가요금에반영되고있다. 위의그림에서독일의경우재생에너지부담이다른나라에비해상당한것으로나타나는데, 이는독일이 에너지전환 정책의일환으로원전과화석연료발전을줄이고재생에너지발전의비중을높여가고있기때문이다. 전기요금과마찬가지로가스요금도상승하고있다 년-2012 년의기간동안가정용가스가격과산업용가스가격은각각 15.5%, 14.8% 상승하였다고한다. 아래그림은 2008 년이후에가정용및산업용가스가격이상승하고있음을보여주고있다. < 그림 6> 가스가격변화 참고 : 内野 (2014) 그렇다면왜소매가스요금이상승한것일까? 그리고각나라별로가스가격의차이가발생하는이유가무엇일까? EU 위원회의분석에따르면아래표에서와같이가스요금은에너지관련비용과네트워크비용과세금의합으로이루어지는데, 가스요금상승은네트워크비용과세금의증가에있다고한다. 그리고각나라마다가스시장구조가상이하기때문에구성비의차이가발생한다. 2 부실패한민영화, 평가와대안 115

116 < 표 2> 가스요금의구성요소 에너지관련비용 - 가장큰비중 - 이비용의대부분인가스도매가격은 2가지종류가있는데, 석유가격에연동된가격과수급변동에따른유럽가스시장의경쟁가격임. 유럽에서는가스소비량의 51% 가유가연동가격이며, 44% 가경쟁가격에의한것임. 경쟁가격에의한가스소비량이증가하고있지만, 이것인주가되는지역은서유럽 ( 영국, 아일랜드, 프랑스, 벨기에, 네덜란드, 독일, 덴마크 ) 에한정됨. 네트워크비용 각국에너지네트워크의전국수준에서의정비상황 / 네트워크에접속하는 효율적인메커니즘의구축상황 / 이정비상황과구축상황에따라각국의 규제기관이비용을산출하는방법에따라나라마다상이함. 세금 가스에대한부가세율차이 / 지방세유무 / 공공서비스부담금 / 환경세 / 전기가스 종업원을위한연금기금보조부담금 ( 프랑스 ) 등 2) 요금상승은무엇을의미하는가? 이러한가격상승으로인해자유화효과에의문을표시하는국가들이나타나고있다. 영국의경우의회에서자유화효과에대한검토를요구하였고, 독일, 프랑스, 이탈리아는 EU가주도하는에너지시장자유화에의문을나타내고예전과같은수직적통합기업이모든단계의가스공급을관리하는체제로돌아갈것을논의하고있다고한다. 주된비판내용으로서시장자유화를했음에도불구하고여전히규제요금이남아있기때문에, 신규참여업자는비용절감과관련된유인이감쇄된다는점이다. 그리고가스의경우시장자유화로인해수송네트워크와그외사업활동분야에서안정적공급이문제가될수있다는점이제기되고있다. 즉시장자유화의논리가현실적으로잘작동하기어렵다는점이위와같은요금상승현상을이해하는데중요할것이다. 그렇다면시장자유화를위해신규진입도자유로우며사업자간경쟁도활발히일어났는가? 현실에서는자유화로부터일정기간이경과후에일부사업자에의해시장이과점상태로변하는경향이발견되었다. 아래그림은유럽각국의소매사업자상위 4개사의시장점유율및 HHI( 허핀달 -허쉬만지수 ) 를나타낸것이다. HHI 는 116 전력 가스민영화무엇이문제인가

117 과점상태를나타내는지표로서보통 1,000 미만이면시장이경쟁적이고, 1,000~2,000 이면 약간과점적성격을띠며, 2,000 이상인경우매우과점적인성격을가지고있음을나타낸 다. < 그림 7> 소매사업자상위 4 개사시장점유율 소매사업자상위 4 개사비중 (%) 전력 가스 전력 가스 위그림에서나타나듯이전력과가스부문에서상위 4개사가 40% 이상을차지하고있는국가들이대부분이며, HHI 역시과점상태에가까운시장을가지는국가들이상당수임을알수있다. 이러한조건하에서시장자유화를통한가격저하의효과는발휘되기어려운것임을알수있다. [ 참고 ] 시장자유화가효과에대한실증연구사례 : 가스부문의경우 공기업의민영화혹은자유화를주장하는논의들의핵심적내용은독점을시장경쟁으로대체하면가격이하락하여소비자의후생이높아진다는것이다. 그러나이것이현실화되었는가? 이를검증하려는여러실증연구들중에 EU의 15개국을대상으로한 Florio(2014) 의연구에따르면규제개혁이가격하락에미친영향은부정적이다. Florio 는민영화 (Privatization), 사업분 2 부실패한민영화, 평가와대안 117

118 리 (Unbundling), 시장개방이가정용가스가격하락의상관관계를분석하고다음과같은결론을내리고있다. 첫째, 민영화는가격하락과무관하다. EU의 11개국을보면, 기업의공적소유형태와낮은가스가격이상관관계가있음을알수있다. 가스전을가지고있는영국과네덜란드의경우, 거의완전한민영화를추진한영국의가정용소매가격이정부의지분참여형태로수직통합적기업을가지고있는네덜란드의가격보다약간높으며, 사실상정부의통제권아래에있는이탈리아와프랑스의소매가격이민영화의정도가높은스페인과독일보다도낮았다. 마찬가지로가격에대한소비자의만족도도마찬가지의결과를나타냈다. 둘째, 사업분리 (Unbundling) 자체도최종 ( 소비자 ) 가격에영향을미치지못한것으로나타났다. 더불어통계적으로보아이것이가격에대한만족도에영향을미친다고볼수없는것으로나타났다. 셋째, 시장개방 ( 진입규제 ) 의경우도가스가격이나소비자만족도에영향을미치지못했다. 실제로한나라에서가스를공급하는기업은하나이거나매우소수의핵심사업자들로제한되어있다. 결론적으로, 가스시장개혁이소비자후생에미친영향은기대보다적은것으로보이며, 이것은여전히공적소유형태의기업이유럽에서여전히중요한이유를설명하는데기여하는것으로보인다. 그렇다면이것은어떻게해석해야하는가? 신규진입의위험은기존기업으로하여금가격제한을두게하지만, 연구결과실제로경쟁으로부터의영향력은없는것으로나타나고있다. 왜냐하면시장은내재적으로과점의형태이며, 가스와석유가격의장기적관계에기초하고있기때문이다. 즉민영화, 사업분리 (Unbundling) 등신규진입을허용하는규제들은이런모습을바꿀수없었다는해석이가능하게된다. *Florio, M. (2014a) "Energy Reforms and Consumer Prices in the EU over twenty Years", Economics of Energy & Environmental Policy, Vol. 3, No. 1 3) 시장자유화와소비자의편익 시장자유화가가져다주는편익은가격저하와더불어요금메뉴의다양화를들수있다. 아래그림은각나라별전기요금메뉴의수를보여주고있다. 118 전력 가스민영화무엇이문제인가

119 < 그림 8> 요금메뉴수현황 빠름 자유화시작시기 늦음 자유화의논리에따르면요금메뉴가다양해지면소비자의선택의폭이넓어져서편익이극대화된다고한다. 그리고시장경쟁이잘작동하면선택의폭이넓기때문에소비자가공급자를변경하는비율도높을것으로예상할수있다. 그러나과연그러한가? 현실에서는소비자들의공급변경행위는위와같이일관된행위로서나타나고있지못한것으로보인다. 전력의경우유럽내대부분의시장에서규모가작은소비자들의공급자변경비율은낮다고한다. 특히영국의공급자변경비율은지속적으로 EU내에서가장높았으나이것이소비자들에게혜택을제공하고있지못하다는평가가있다. 가령영국에대한연구에따르면표본에서돈을절약하려는것을우선적인목표로삼고공급자를전환한소비자중오직 퍼센트의사람들만이실제로그들이할수있는만큼많은돈을절약했으며상당수의사람들은실제로더나쁜조건으로공급자를변경했다고한다. 가스의경우에한정해서공급자변경비율 (switching rate) 의문제를살펴보자. 아래표는그와관련되어유럽각국들의상황을요약하고있다. 2 부실패한민영화, 평가와대안 119

120 < 표 3> 공급자변경비율과관련된경쟁상황 경쟁상황판단기준소매가격의규제요금의유무공급자변경비율 (switching rate) 참고 : 内野 (2014) 각국들의상황 - 규제요금존재 ( 영국, 독일, 네덜란드를제외 ) - 영국이상대적으로높고, 프랑스 / 이탈리아는낮음. - 반면독일, 홀란드는타국보다낮은수준임 - 스페인, 벨기에, 아일랜드는높은경향. ( 다만정부의목표치보다는낮음 ) 위표에서확인할수있듯이, 가스소매시장에는여전히규제요금이존재하며공급자선택이자유로운정도도각국들사이에차이를나타내고있다. 우선변경비율에영향을주는요인을보면전기를포함한에너지전체의메뉴증가, 서비스품질향상을들수있다. 또한가스 전기를포함한전체요금의하락도공급자변경요인의하나일수있다. 그리고요금지불방식에서가스 전기의일괄계약을도입한나라로는영국, 아일랜드, 네덜란드, 스페인, 이탈리아, 프랑스, 포르투갈, 오스트리아, 체코등인데, 이러한일괄계약비율이 30% 를넘는나라는공급자변경비율이 10% 를넘고, 최종수요자가비교적적극적으로소매업자를선택한다고말할수있다. 이탈리아, 프랑스의경우에도일괄계약의비율이높지않은데, 이것은변경율이낮은이유의하나라고볼수있다고한다. 또한이러한소매시장의경쟁상황은도매시장의상황에따라다르게나타날수도있다고한다. 만약도매시장의유동성이낮고, 거래가집중된도매시장이있다면, 소매시장의경쟁은낮은경향이있다. 왜냐하면기존의에너지수직통합적기업을사업분리 (unbunding) 하더라도, 이들이각각의공급단계에서차지하는역할의비중이여전히높기상황에서는, 소매시장에서진입장벽을낮추려는노력, 즉소매시장의경쟁촉진은한계가있을수밖에없다. 더불어시장자유화가진전되는과정에서요금메뉴가충실해지고선택지가증가됨으로써계약및청구항목이복잡해지고, 요금의투명성이저하되었다는것이다. 이로인해규제요금이남아있는나라에서는, 특히가정에서요금수준이불안정한시장요금보다비싸지만안정적인규제요금을선택하는경향이높다고한다. 그리고이러한규제요금의선택은앞 120 전력 가스민영화무엇이문제인가

121 에서보았듯이요금상승의원인이되기도한다. 유럽에서벌어지는재공영화의움직임 1) 재공영화의움직임 < 표 4> 유럽에서의재공영화사례 최근재정상황의악화에도불구하고독일, 프랑스, 영국등유럽의많은국가들에속한지 자체들은민영화가아니라재공영화의길로나아가고있는것으로보인다. 32) 독일라이프 치히대학에서 2011 년에독일의지자체를대상으로수행한연구에따르면 공공부문에의 32) 이하의대부분의내용은에너지노동사회네트워크편집 (2015) 민영화가패퇴하고공영화로돌아오다 참고. 2 부실패한민영화, 평가와대안 121

122 한서비스조달이확대되고있는것이추세다 라는결론을발표하고있다. 프랑스의경우에도민간기업들이물을관리하고있었지만, 지자체및지역차원에서물서비스그리고대중교통서비스를재공영화는움직임이많아지고있다. < 표 4> 는유럽에서일어나고있는재공영화사례를간단히정리한것이다. 2) 재공영화의이유및장점 그렇다면이러한재공영화의움직임이일어나는이유는무엇인가? 과연재공영화의이점, 즉그것이가져다줄수있는경제 사회 환경적이점으로서무엇을생각할수있을까? 33) 첫째, 계약만료를들수있다. 이것은재공영화의현실적인이유인데, 대부분의재공영화는민간기업과의기존계약이끝났을때일어났다고한다. 프랑스에서는물기업, 독일에서는에너지기업에서재공영화가이루어진가장큰이유는 25년또는 30년에걸친높은비율의장기수탁계약들이거의동시에만료되었기때문이라고한다. 다른한편비교적단기적인, 가령 5년혹은 7년계약인환경미화나폐기물 쓰레기수거서비스의경우에는재공영화의기회가그만큼더빈번히발생한다. 둘째, 민간부문의실패, 즉경제학에서말하는시장실패를들수있다. 민간부문이실패하여소비자들의불만이가중된경우를생각해볼수있다. 가령런던대중교통분야에서민관협력의붕괴사례가보여주듯이, 민간부문의실패는재공영화를강제할수도있으며, 영국의몇몇사례, 헝가리의수도서비스사례의경우에는계약의조기종결의이유가되기도했다고한다. 셋째, 효율성과비용문제를들수있다. 이것은민영화의이유이기도했지만, 역설적으로모든재공영화사례에서가장중요한요인이되었다. 영국, 독일, 핀란드의지자체들은효율성과비용이라는쟁점이가장중요한요인이었다고하며, 프랑스의파리및기타지역에서이루어진수도재공영화의경우에는부분적으로는효율성증대와비용절감에대한기대감이있었기때문에추진된것이라고한다. 넷째, 공공서비스라는목적설정과달성을들수있다. 독일의에너지재공영화사례에서가장중요한요인은, 공공서비스라는목표를잘통제하고효율적으로전달하려고했던노 33) 이하의내용은에너지노동사회네트워크편집 (2015) 민영화가패퇴하고공영화로돌아오다, Hall(2016) 참고 122 전력 가스민영화무엇이문제인가

123 력과관련이있었다고한다. 대부분의사람들이재공영화를결단하게된결정적인요인으로서꼭은것이바로 지역통제력의향상, 공익이라는목표의효율적인달성 이었다. 이는재공영화가정치적인성격을띠고있으며, 정책목표들을구체화하려는차원에서일어나고정치적인요인이며, 정책목표들을구체화하려는시도와관련되고있다. 다섯째, 민간기업의관리와감독비용의절감및자본조달과관련된비용의절감을들수있다. 재공영화를통해비외주방식으로돌아간다면, 그것은민간기업을상대하는데드는비용, 즉입찰과정에소모되는비용, 기업관리비용을줄일수있다. 또한공공기관은거의언제나민간기업보다저금리로융자를받을수있는데, 이점은런던의경우재공영화의중요한요인이기도했다고한다. 여섯째, 다섯번째에서언급했던자본조달비용과관련하여지적할수있는다른한가지는배당으로나가는것을줄임으로써 34), 공공사업에대한수익을공공당국이확보할수있다는점이다. 그리고공공당국은그수익으로공익적투자를확대시키는데사용할수있게된다. 이러한점에서현재와같은소유권매각을통한완전민영화나, 정부가일정지분을보유한채일부지분을 IPO 방식으로매각하는것은이렇게생각해볼수도있다. 어떠한방식이든주식시장상장의방식은그기업이공기업의형태라도수익의일부를배당으로지급할의무가발생한다. 그런데공기업의수익을공공투자의기초재원으로생각한다면, 이러한배당은공공투자를제약할수있는 ( 기회 ) 비용으로생각될수있다. 35) 일곱번째, 기후변화에대한대응과그것을위한재생가능에너지의개발에서공영화가유리할수있다는것이다. 현재유럽의경우재생가능에너지는전력생산에서그비중이증가하고있다. 그런데그렇게될수있었던것은 FIT(Feed in Tariff) 와같은공적지원조치때문이었고, 재생가능에너지의개발은공적부문이나비영리기구에의해상당부분이루어지고있기때문에, 현재와같이시장메커니즘에기초한전력시장은재생에너지에적합하지않다는지적도있다. 36) 이러한점에서재공영화의진전은재생가능에너지가더욱발전할수있는토대가될수있다는것이다. 34) Hall(2016) 참고 35) 이와더불어민영화 IPO 에관한연구들은민영화기업의최초공모주는저가발행되는경향이있으며, 저가발행에는여러원인이존재한다고분석한다. 이런원인이어떻든간에이러한저가발행은다른한편에서는헐값매각의의혹을불러일으키는요인이기도하다. 한국의경우포항제철과한국전력의최초공모주가크게할인되어발행되었음을주장하는연구도있다. 이에대한내용은이기환 (2001), 최승두 (2015) 참고. 36) Hall(2016) 참고 2 부실패한민영화, 평가와대안 123

124 3) 에너지부문에서의재공영화 : 독일의사례 37) 독일의경우, 지자체에의한공공서비스의직접적조달방식이상당부분확장되어왔는데, 특히에너지부문에서그러한추세가확대되고있다고한다 년이래 44개의지역공사 (local public utilities/stadtwerke) 가신규창설되었고, 에너지유통망, 에너지배분서비스와관련된 100개이상의위수탁계약들 (concessions) 이다시공공의손으로돌아갔다. 아래표는새로창설되거나재공영화된지역공사의현황을보여주고있다. < 표 5> 에너지부문에서새로창설되거나재공영화된지역공사현황 ( ) 참고 : Hall(2013) 이러한과정은앞으로도지속되고점점가속화될것으로예상되고있다고한다. 현존하고 있는에너지부문위수탁계약들의대부분은그유효기간이 2016 년까지인데, 독일지자체 37) 이하의내용은에너지노동사회네트워크편집 (2015) 민영화가패퇴하고공영화로돌아오다, Hall(2016) 참고 124 전력 가스민영화무엇이문제인가

125 중 2/3는전력회사와전력공급망모두를다시사들이는계획을검토중에있다고한다. 더불어매수대상으로는에너지시장의절반이상을지배하고있는, 850개의지자체중몇몇에투자된민간출자지분도포함되고있다고한다. 함부르크, 슈투트가르트, 빌레펠트, 브레멘, 프랑크푸르트, 베를린과같은대도시들에서는재공영화를찬성하는캠페인과주민투표 (referenda initiatives) 운동이일어나고있는데, 이러한움직임의배경에는독일국민들이가격상승때문에에너지민영화에매우비판적이되었기때문이라는해석도있다. 아무튼재공영화시도는계약만료라는현실적인이유도있지만, 민영화에대한국민들의반감도그러한움직임의현실적인토대가되고있는것으로보인다. 이뿐만이아니라다른사례들도관찰되고있다. 몇몇지자체와지역당국은거대재벌그룹들로부터전력회사들을대량으로사들였다고한다. 이경우는독일에너지회사들의전략에따른것이기도한데, 이들도채무경감을위해서자신들의몇몇사업체를매각하길원했다고한다. 또한독일과유럽연합의단속기관이매각을종용해왔던탓도있다고한다. 바 덴 - 뷔르템베르크기민당주 ( 州 ) 정부는에너지바덴뷔르템베르크 (EnBW)636) 지분 45% 를 프랑스의다국적회사인프랑스전력공사 (EDF)637) 로부터 47억유로에되사들였다. 그리고 E.on638) 은다수의지역공사stadwerke 에지분을갖고있던자신의자회사튀가Thü ga)639) 를 29억유로에매각했다. 그리고북라인- 웨스트팔리아 (North hine-westp halia) 지역의여섯지자체는독일에서다섯번째로큰에너지생산기업인에보닉슈테아크 (Evonik-Steag) 를 6억 4900만유로에사들였다고한다. 참고문헌 에너지노동사회네트워크편집 (2015) 민영화가패퇴하고공영화로돌아오다 이기환 (2001) 민영화기업의최초공모주가격결정과주가변동분석, 공기업논총 제13 권 1호최승두 (2015) 유럽민영화 IPO의저가발행의결정요인, 금융공학연구 14권 2호内野逸勢, 岡野武志 (2014) " 欧州ガス市場の自由化と日本への示唆 " 大和総研 ACER(2015) Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2014 Florio, M. (2014a) "Energy Reforms and Consumer Prices in the EU over twenty Years", 2 부실패한민영화, 평가와대안 125

126 Economics of Energy & Environmental Policy, Vol. 3, No. 1 Florio, M. (2014a) "Energy Reforms and Consumer Prices in the EU over twenty Years", Economics of Energy & Environmental Policy, Vol. 3, No. 1. (2014b) Network Indusries and Social Welfare, Oxford University Hall, D. (2013) "Energy Liberalisation, privatisation and public ownership", PSIRU (2016) "Public ownership of the UK energy System-benefits, costs and processes", PSIRU 126 전력 가스민영화무엇이문제인가

127 발제 3 일본전력자유화현황과시사점 이헌석 에너지정의행동대표 일본전력산업개괄과자유화 1) 일본전력산업개괄 일본의전력산업은에디슨이백열전구를발명하기 1년전인 1878 년시작됨. 당시엔대학캠퍼스를밝히는용도로사용되었으며, 에디슨전기회사가설비와서비스를제공하는방식으로사업을시작하였다. 이후 1886 년도쿄전등회사가설립되면서일반수용가에도전력이공급되기시작하였다. 당시도쿄전등회사는독일 AEG 의 50Hz 발전기를도입하여동일본지역엔지금도 50Hz 전력이공급되고있다. 한편서일본지역의오사카전등회사는미국 GE사의 60Hz 발전기를도입하여서일본과동일본의전력공급주파수가다른독특한전력시장분포를갖고있다. 이후 1차세계대전직전까지일본의전력산업은 700여개업체가난립하는구도를보였다. 이는 1932 년 850여개로정점을찍었으며, 결국 5개대형전력회사로흡수통합의역사를겪는다. 2차세계대전중에는정부독점체제로운영되는등전력시장의급속한재편을겪기도하였다. 2차세계대전이끝난 1951 년 5월, 전기사업구조개편법령에의해발전, 송전, 배전이지역별로구분되고해당구역안에 9개지역독점구도가확립되었다 년 5월, 오키나와가미국에서반환되자 10번째지역독점전력회사가만들어지면서 10개지역독점전력회사구도가이어지고있다. 지역독점전력회사와별도로전력공급을목적으로전원개발과일본원자력발전을설립하였다. 이는도매전기사업자로일반전기사업자와별도로전력공급을담당하는회사이다. 전원개발 (J-Power) 은일본국내전력수요증가를충족시키기위해전원개발촉진법이만들어짐에따라이법을근거로 1952 년국가의특수회사로설립되었다. 설립당시전원개발은출자금 2 부실패한민영화, 평가와대안 127

128 의 66.69% 를정부 ( 재무대신 ) 이충당하고나머지를 9개전력회사가충당하는형식으로사업을시작했다. 이에따라대규모댐건설, 광역화력발전소, 전력회사간송전선로, 주파수변환소연계시설, 양수발전소건설등을담당하였다. 이후 J-Power 는 1997 년민영화결정이내려져, 2003 년전원개발촉진법폐지, 2004 년 10월상장및주식매각을통해민영화되었다. 한편일본원자력발전 (JAPC) 은 1957 년일본내상용핵발전소도입을위해 9개전력회사와전원개발이공동출자하여설립된회사이다. (9개전력회사 80%, 전원개발 20%) JAPC 는도카이, 쓰루가핵발전소를건설운영하고있다. < 그림 1> 자유화이전일반전기사업자의공급구역 38) 38) 経済産業省, 現行の電気事業制度について, 전력 가스민영화무엇이문제인가

129 2) 일본전력시장규모 일본의전력생산량은 2000 년이후정체혹은쇠퇴국면을맞고있다. 일본전력생산은 2007 년 10,035 억kWh 를정점으로매년감소세를보이고있으며, 2011 년후쿠시마핵발전소사고이후감소새는더욱증가하고있다 년현재일본의전력생산량은 8,936 억kWh 로사상최대치를기록하고있던 2007 년대비약 10% 정도의전력생산감소를보이고있다. 특히후쿠시마핵발전소사고이후규제강화와지자체, 지역주민의핵발전소재가동반대로 2014 년핵발전전력생산량은 0% 를기록했으며, 현재에도 1기의핵발전소만가동하고있는상황이다. < 그림 2> 일본의발전량추이와판매전력량추이 (10 개전력사기준 ) 39) 39) 電気事業連合会, FEPC INFOBASE 2015, 부실패한민영화, 평가와대안 129

130 3) 전력시장자유화흐름 1951 년이후안착화되었던지역별독점구조는 1990 년대전세계적인민영화흐름을타고조금씩변화하기시작했다. 이에따라 1995 년 12월, 전기사업법개정을통해발전사업의신규참여를확대하는내용의도매공급입찰제도가도입되었다. 또한특정지역에한해소매사업을허용하는특정전기사업제도가도입되었다. 이에따라도매전기사업자이외에도 IPP( 독립발전사업자, Independent Power Producer) 도특정전기사업에진출할수있게되었다 년개정은요금제도에도규제완화조치가이뤄지는데, 요금인하시정부의인가를받도록했던것을신고제로바뀐것이대표적이다. 이후일본의전력산업개편은 2000 년전기사업법개정으로다시한번변화를겪는다. 이조치로 20kV 이상특별고압을사용하는 2,000kW 이상대규모사용자 ( 대규모공장이나대형빌딩 ) 을대상으로첫자유화가진행된다. ( 오키나와는 60kV 이상 20,000kW 이상수요가대상 ) 이를위 130 전력 가스민영화무엇이문제인가

131 해송전망을갖고있는일반전기사업자의송전망을개방하여탁송업무를가능하게한다. 또한일반전기사업자의겸업금지조치를해제해서통신사업이나전력기자재제조등에진출할수있는활로를열어두고, 핵발전을제외한다른발전설비에대해공사계획을인가제에서신고제로, 사용전검사, 정기검사제도를폐지하는등규제완화조치도점점범위를넓혀간다. < 그림 3> 2003 년이전까지의일본전력시장변화 40) 95 년 12 월이전 : 지역독점체제 발전송전판매 전력회사 도매전기사업자 (3 개사 ) 도매공급 전고객 95 년 12 월 00 년 3 월 ( 도매공급입찰제도도입 / 특정전기사업자창설 ) 개사 만 개사 만 발전 도매전기사업자 도매공급사업자 특정전기사업자 송전판매 전력회사 도매공급 공급의무 전고객 특정지점고객 00 년 3 월 2003 년 ( 소매시장의부분적자유화 ) 41) 40) 한국전력거래소기획관리처, 일본의구조개편현황및우리와의차이점고찰, ) 일본의전기사업자는크게일반전기사업자, 도매전기사업자, 도매공급사업자, 신전력 ( 특정규모전기사업자 ), 특정전기사업자로구분된다. 일반전기사업자는일반수용가를대상으로전력을공급하는사업자로지역별독점이허용되었던사업자를말한다.( 도쿄전력, 큐슈전력, 간사이전력등 ), 도매전기사업자는 2,000MW 초과설비보유사업자로일반전기사업자에전기를공급하는사업자를뜻한다.(J-Popwer, 일본원자력발전 ), 도매공급사업자 (IPP) 는도매전기사업자 2 부실패한민영화, 평가와대안 131

132 개사 만 발전 도매전기사업자 도매공급사업자 1 타전력회사 2 특정규모전기사업자 특정전기사업자 도매공급 송전 전력회사 탁송 공급의무 판매 1 타전력회사 2 특정규모전기사업자 기타고객 특별고압고객 (2,000kW, 20kV 이상 ) 자유화대상 특정지점고객 경제산업성자문기관인종합자원에너지조사회전기사업분과회의결정에따라 2004 년 4월부터사용규모 500kW 이상수용가, 2005 년 4월부터 50kW 이상수용가에대해서도전력판매자유화가진행된다 년조치에서는연계송전선의중립적계통운영을위해전력계통이용협의회 (ESCJ) 가설립되고도매전력시장운영을위해전력거래소 (JEPX) 가설립되었다 년까지의부분적전력자유화가진행된이후확대전략에대해서는논쟁이시작된다. 이에따라 2007 년 4월부터전기사업분과회가전력시장전면자유화에대한검토를진행하게된다. 당시주요쟁점은전력자유화로인해상당한추가비용이발생될것으로예상되며, 반면이에대한효율성이얼마나있을지에대해불확실성이크다는문제제기가이어졌다. 전력자유화의가장큰동기중하나는전기요금 ( 소매가격 ) 을낮추자는것인데, 해외사례에서그 와같은성과를찾지못했다는것이다. < 그림 4> 그래프에서보듯 2000 년까지전기요금은매년 감소하는추세이기는하지만, 이는자유화이전부터계속이어져오던추세이기때문에자유화로 인해효율성이증가했기때문이라고보기힘들다는것이다. 특히자유화가먼저추진된영국과 독일의경우, 오히려전기요금이일시적으로상승하는일이벌어져더욱자유화의성과를찾기 힘들다는것이다. 42) 이외의일반전기사업자와 10 년이상 1MW 초과혹은 5 년이상 100MW 초과공급계약을체결한사업자이다, 신전력 ( 특정규모전기사업자, PPS) 은고압 (6kV) 이상전력을공급받는계약전력 50kW 이상수용가 ( 오키나와는 2MW 이상 ) 에대해일반전기사업자송전선로로전력을공급하는사업자, 특정전기사업자는특정지점 ( 지역 ) 전력수요에자가발전설비와선로를이용해전력을공급하는사업자 42) 国立国会図書館, 電力自由化の成果と課題 欧米と日本の比, ISSUE BRIEF, 에서재 132 전력 가스민영화무엇이문제인가

133 < 그림 4> 영국, 독일, 프랑스, 미국, 일본의산업용 / 주택용전기요금추이 (1980~2005 년 ) 43) 특히일본의경우연료비상승에도불구하고산업용뿐만아니라, 아직자유화되지않았던가정용전기요금도계속하락하고있는데, 산업용의경우아직자유화의정도가미미한상태였음을감안할때, 자유화에따른경쟁강화가가격인하로연결되었다고보기힘들다는분석이다. 당시국회보고서는이에대해이러한가격하락은자유화에의한효율성성과보다는전력수요증가율둔화등외부요인에의해전력회사가설비투자를줄이면서생긴것이라는견해와외부적인요인에의한가격인하보다는전력자유화에의한잠재적경쟁압력이영향을미친결과라는 2가지견해를모두소개하고있다. 이런논쟁을겨쳐결국 2008 년 3월, 전기사업분과회는향후전력자유화범위확대는바람직하지않다는결론에도달한다. 다만규제개혁의효과를정기적으로점검해향후일정기간 (5년) 이경과한이후다시전면자유화를재검토할것을제언하면서 1995 년부터시작된전력시장자유화는일시적으로중단된다. 그러나 2011 년동일본대지진과후쿠시마핵발전소사고를거치면서사회적으로전력시스템개혁에대한광범위한문제제기가진행됨. 이에따라 2013 년 2월경제산업성종합자원에너지조사 인용 43) IEA, Energy Prices and Taxes, 国立国会図書館, 電力自由化の成果と課題 欧米と日本の比, ISSUE BRIEF, 에서재인용 2 부실패한민영화, 평가와대안 133

134 회전력시스템개혁전문위원회가수용가에대한선택폭확대와다양한전력공급력을최대한활용한다는측면에서 2016 년 4월부터전력소매전면자유화를결정한다 년이전전력요금을중심으로진행된전력자유화논의가 2011 년이후선택폭확대와공급력확대쪽으로방향을선회한것이다. < 그림 5> 일본의전력산업자유화추이 이렇게다시재계된전력자유화계획은전력고객에대한전력공급은원칙적으로규제 ( 진입규제, 공급의무, 요금규제 ) 를하지않는것으로설정. 수급계약은당사자간의자유협상에따른계약을원칙으로했다. 반면이로인해발생할수있는전력공급불안정성개선을위해 송배전사업자에대한최종보장서비스제공의무화, 판매사업자의공급력확보의무화, 계통운영자에대한주파수유지의무화 ( 수급조절유지의무 ), 장기적으로공급부족이예상될때광역계통운영기관이전원확보를위해용량시장구축등제도적장치구축을구축하는것을주요골자로하고있다. 134 전력 가스민영화무엇이문제인가

135 < 그림 6> 일본의향후전력시스템개혁일정과최종전력사업구조 2020 년까지일본전력산업은송배전부문을법적으로분리해서별도사업자를구성하며, 전력시장을리얼타임시장으로만들계획을갖고있다. 또한현재는요금규제과도기간을설정되어요금체계에국가가개입하지만, 이역시 2020 년이후엔완전철폐할계획을갖고있다. 자유화대상고객은해당지역을공급구역으로하는전력회사이외에 PPS( 특정규모전기사업자 ) 등을포함하여여러사업자중에서자유롭게전력사업자를선택할수있다. 다만, 어느사업자와도계약이이뤄지지않는고객에대해서는해당지역전력회사가최종보장약관에따라공급을하는것으로되어있다. PPS 는전력회사가관리. 운영하는송배전설비를통해고객에게전력을공급한다. 이를위해송배전시설을공평하고투명한원칙에따라이용할수있도록경제산업성이탁송공급약관을제공하고, 이에따라전력회사와송배전시설이용자사이의탁송계약이체결된다. 한편과거전력망을관리하던전력계통이용협의회 (ESCJ) 는 2015년 4월, 전력광역적운영추진기관 (OCCTO) 설립에따라폐지되고, 그기능을 OCCTO 로이관했다. 새로설립된 OCCTO 는전 2 부실패한민영화, 평가와대안 135

136 력수급계획과계통계획을수집, 작성하고주파수변환설비와지역간연계선등전력인프라를 증강하는업무, 광역권의전력계통운영등을진행한다. < 그림 7> 전력광역적운영추진기관과전기사업자, 송배전사업자간의관계 44) 4 월전력자유화이후현황 2016 년 4 월 1 일자로시작된소매전력판매전면자유화가시작된지이제약 4 개월정도지났 다. 아직시행초기라충분하고의미있는조사통계는나오지않고있다. 현재까지나온주요 통계를중심으로소매전력자유화상황을집계해보면다음과같다. 44) 전력거래소, 2015 년해외전력시장동향 - 일본, 전력 가스민영화무엇이문제인가

137 자원에너지청전력조사통계속보 45) : 년 4 월판매전력량은 669 억 kwh. 전년동월대비 3.8% 감소. 소매전기사업자 비중특고압 8.27% / 가정사업용저압 0.08%(6 만 5 천가구 ) 구분 2016 년 3 월현재 2016 년 4 월현재 보고대상 일반전기사업자 (10개) 도매전기사업자 (2개) 특정전기사업자 (5개사 ) 특정규모전기사업자 (135 개 ) 총 : 152 개 소매전기사업자 (295개 ) 일반송배전사업자 (10개 ) 송전사업자 (1개) 특정송배전사업자 (14개) 발전사업자 (273개 ) 총 : 593 개 < 자유화이전과이후전력조사통계보고대상변화 > 46) - 4 월중등록소매사업자는 285 개사 ( 기존 10 개사포함총합은 295 개사 ) 그러나실제 판매를시작한사업자는 49 개사.(20%) 정도 - 특고압의경우, 10 개전력회사는전년대비 5.6% 감소. 소매전기사업자는 26.4% 증가. 닛케이 BP 클린텍연구소 5월발간 소매전기사업자총람 47) - 67개사가실제전력판매진행. - 이중 21개사가도시가스와 LP 가스사업자. - 태양광발전시스템판매와전력지산지소 ( 분산형전원 ) 를추구하는지역에너지사 16 개 - 기존일반전기사업자는새로운요금체계를출시. - 지역별로소매사업자분포 : 도쿄전력구역 (41 개 ), 간사이전력구역 (26 개 ), 중부전력구 역 (23 개사 ) 등 - 9 개모든구역에서사업하는것은 KDDI 와 NTT 스마일에너지등 2 개 2 부실패한민영화, 평가와대안 137

138 - 요금체계는 기본요금 0 엔, 전력량요금단일화, 전력요금정액제 ( 계약전류 량범위내 ) 정도로구분될수있음. < 사업자별요금체계 > 아직은시행초기이기때문에소위 전력회사갈아타기 가아직본격적으로진행되지는않고있 다. 특히고령인구가많고한번설정한계약을바꾸기꺼려하는국민적분위기등이함께작용 한결과로소매전력자유화효과가가시적으로확인되기까지는아직도많은시간이필요할것으 로보인다. 한편도쿄전력이 Softbank 와통신및인터넷, 전기통합판매서비스제공을위한제휴를진 행하였으며, 오사카가스는 NTT DCOMO 와연계한전력, 통신통합판매를준비하고있다. 더 구나 2017 년 4 월부터는도시가스소매시장도전면자유화를앞두고있기때문에에너지업계 의합종연횡이가시화될것으로예상된다. 도쿄가스는수도권을중심으로 2020 년까지전력업 계비중 10% 확보를목표로상정하고있기도하다. 다른한편에선배급망을관리하는도쿄전력계통의도쿄전력전력망 (PG) 시스템의결함으로전 기요금청구 1 만건지연사태진행중에있다. 이문제는지난 4 월부터문제발생하여 8 월중 사태수습을목표로현재수습중에있다. 이문제는사용량이제대로측정되지않는문제로기 존엔월 1 회검침원이이용자집을방문하여계량기를검침하는방식으로계측하였으나, 소매 45) 資源エネルギー庁, 平成 28 年 4 月分電力需給速報, ) 資源エネルギー庁, 平成 28 年 4 月分から電力調査統計が変わります, ) 日本経済新聞, 67 社が参入 最多はガス電力小売り自由化 緒戦, 의내용을요약 138 전력 가스민영화무엇이문제인가