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1 연구총서 남북한행정통합방안 최진욱 통일연구원

2 요약

3 통일한국의행정체계에관한본연구는통일한국의미래상을정립하기위한작업의일환이라고할수있다. 통일의방법과시기의불확실성에도불구하고행정통합의원칙과방향을설정하고통일이후의예상상황과행정수요및통일당시의남북한행정체계를고려하여새로운행정체계를구상해볼수있을것이다. 행정통합에서다룰수있는분야는매우다양하나, 본고에서는가장중요한부분인행정조직및기능, 그리고행정구역및계층을다루고인력조정방안에대해서도별도로분석하고자한다. 본고는통일한국의행정통합방안을제시함으로써, 통일후북한지역에대한효율적관리와순조로운통합을위한기초자료로활용될수있을것이다. 통일후새로운행정체계에영향을미치는요소로는통일한국의정치체제와이념, 통일의방법과시기, 통일당시의남북한행정체계, 통일한국의행정수요등이있다. 특히통일의방법과시기는통일이후의행정체계에대한직접적인영향뿐만아니라통일당시의정치 경제 사회적상황등다른요소들에도영향을미치는가장중요한요소라고할수있다. 즉통일이후의행정체계는흡수통일이냐합의통일이냐에따라서달라질수있으며, 흡수통일중에서도평화적인흡수통일이냐무력에의한흡수통일이냐에따라서통일이후의행정체계는영향을받을것이다. 그러나통일의방법과시기의차이가반드시통일이후전혀상반된행정체계를구축하는절대적기준이된다고볼수는없다. 합의에의한통일이라하더 - 1 -

4 라도통일한국의정치체제는자유민주주의와시장경제를기본으로하여야할것이며, 이와같은틀속에서행정체계역시구상되어야할것이다. 한편남한이주도하는통일이라하더라도효율성이라는측면뿐만아니라북한에대한지역적배려와북한지역출신엘리트의정치참여를통해서갈등구조를해소하고화합적인행정체계를구축해야할것이다. 이러한맥락에서볼때최근의남북관계진전과남북한통일방안의공통점에대한정상회담에서의상호인정이남한주도의통합추진의지나당위성과상충되지는않을것이다. 즉전쟁을방지하고평화적방법으로남북이상호합의하에통일하고자하는노력이통일의미래상에대한우리의원칙과기준을부정하는것은아닐것이며, 법 제도적우위성과경제력을바탕으로남한주도의통일추진당위성을약화시킬수도없을것이다. 예컨대, 자유민주주의체제의이념적보편성과지방자치제의가치, 국가관료제도입의당위성등은통일의방식과관계없이통일이후행정통합의원칙과목표가될것이다. 중앙행정체계의개편에서최우선적과제는북한지역에노동당지배구조를종식시키는일이며, 남한에서도정부조직개편이불가피할것이다. 이와같은기존의남북한행정조직의대규모개편은이를대체할새로운행정체계의구축을요구할것이다. 조기통일의경우는통일이준비없이급작스럽게닥친경우로서, 행정수요가급증하고효율성을중시하는행정체계가불가피하게될것이다. 통일이후의상황이남북한을단일한행정체계로관리하는것이어려울정도로행정수요가급증한다면, 북한지역을남한의행정체계로부터독립시켜별도로관리하기위해 ( 가칭 ) 북한행정원을설치하는것을고려할수있다. ( 가칭 ) 북한행정원은부총리급을수반으로하여대통령직속하에설치하며, 북한지역에상주하면서북한지역의행정을전담하게 - 2 -

5 된다. 분야별부서의책임자는각부처에서파견된공무원과민간전문가, 기존의북한관료들로충원함으로써실무능력과전문성을높일수있을것이다. 조기통일의경우, 북한지역을효율적으로관리하기위하여북한지역을별도의행정구역으로설정하는등중앙행정체계의개편을단행하는것과같이지방행정에서도일시적으로과도기적행정체계를운영하는것이불가피할수도있다. 즉북한지역의행정을전담하는 ( 가칭 ) 북한행정원이설치될경우, 북한의지방행정조직을잠정적으로활용하는방법을고려할수있다. 예컨대, 당조직은폐쇄하더라도지방인민위원회는명칭만변경한후 ( 가칭 ) 북한행정원의통제 감독하에기존의행정업무를수행하도록하면될것이다. 이경우지방자치의시행을유보하고지방자치단체의장을북한행정원장이임명하는것이바람직할것이다. 이와같은방안은통일이급작스럽게이루어지고, 통일에대한준비가부족한상황에서보다효율적이고신속하게북한지역의안정을찾으려는데유리한점이있다. 그러나북한지역의관리라는측면이지나치다보면자칫북한주민들의소외감을증대시켜남북화합에저해가될수도있다. 따라서북한지역에대한효율적행정관리뿐만아니라남북간의경제 사회 심리적격차를신속히해소하려는노력을병행해야할것이며, 궁극적으로는 ( 가칭 ) 북한행정원의통치기간을가급적단축하도록노력하여야할것이다. 점진적인통일의경우, 통일시점에서남북간이질감과격차가크지않기때문에행정수요가크지않을것으로예상된다. 따라서행정체계의구축에서화합성에보다중점을둘수있다. 즉북한지역을별도로관리하는행정체계보다는남북한전체를정상적으로관리하는행정체계의구축이가능할것이다. 이경우중앙행정조직의개편이나별도의행정부처를신설하기보다는 - 3 -

6 남한의행정부처안에북한담당부서를국혹은과급으로두어행정기능을북한지역에연장시키는것이다. 예컨대, 행정자치부내에 ( 가칭 ) 북한정책국을신설하고그밑에북한행정, 재정, 치안등을담당하는과를설치하도록하여야할것이다. 이경우각부처의북한담당부서의기능을총괄조정하는기구를총리실산하에두어야할것이다. 이안은행정기구의추가적인증설없이북한지역을관리하고북한주민들에게도거부감이덜하다는이점이있으나, 자칫각부처의업무조정이안될경우효율적인행정이안될수도있을것이다. 이러한문제점을개선하기위하여 ( 가칭 ) 북한행정부를신설하여북한지역의행정을통합 관리하도록하는것을대안으로고려할수있다. ( 가칭 ) 북한행정부외에도북한국영기업의민영화업무를담당할 ( 가칭 ) 신탁관리청의신설이필요할것이다. 점진적인통일의경우, 북한의지방행정조직은남한식으로전환되는과정을거칠것이다. 지방자치제가도입되면, 지방인민회의는남한의지방의회로전환시키고지방인민위원회는지방자치단체로조직하여야할것이다. 또한지방자치제의도입을통해통일후지역간갈등을완화하고지역간균형발전을고무하도록하여야할것이다. 지방분권제의시행은지방에서삶의조건을개선하고인구를분산하는효과를가져올수도있을것이다. 행정구역및계층의조정방안에서는우선북한이지방행정체계를구축 운영함에있어서목표로삼은지역별자립체제에대한전면적개편이요구된다. 지역별자립체제란경제적인측면에서의자급자족과군사적인측면의자위를포함하는개념이나, 오늘날북한체제의비효율성을초래한중요한요인이되고있다. 행정조직과는달리행정구역및행정체계는주민의경제 사회 문화생활과밀접한연관이있는분야이기때문에급작스러운통일이나점진적 - 4 -

7 통일과관계없이주민들의생활이나정서와마찰이일어나지않게시간을두고개선해나가야할것이다. 예컨대, 통일로인한주민들의혼란을방지하기위해현행남북한의 9 도체제와시 군 구역을당분간현행대로유지할필요가있을것이다. 자치계층에있어서도남북한이공히 2 계층으로이루어져있기때문에현행계층을유지하면될것이다. 그러나행정계층제, 행정단위별인구편차, 자치단위의규모등은중장기적으로개선해야할과제이다. 통일한국의행정체계를구축함에있어서조직의개편과함께해결해야할중요한문제는새로운행정체계에적합한인력관리문제이다. 인력관리문제는기구의통폐합과새로운행정환경의도입에따라불필요해진인력의감축문제, 기존관료들에대한재임용과재교육의문제, 북한행정인력의공백으로인한행정인력지원문제, 새로운관료제의구축문제로나눌수있다. 통일후의적정행정인력의수는기본적으로행정수요에따라서결정될것이다. 현재우리의공무원수가 100 만명정도이고, 남북한인구수를감안하여통일한국의행정인력을단순히계산하면 150 만명정도가될것이다. 그러나북한지역의정부인력이감소되고, 남한지역에서도통일로인한수요변화등을감안하면전체적인공무원수는전반적으로감소하게될것이다. 복지 후생, 경찰, 체신, 교육등의분야는통일과관계없이그기능이유지되지만, 외교, 국방분야등에서는북한지역에서의대폭적인기능감소가예상된다. 우선행정조직의개편은불가피하게행정인력의축소를초래하게될것이며, 북한의당 정일군들중상당수는새로운행정체계에이념적 기술적으로부적합한경우가발생할것이다. 이를위해행정자치부산하에 ( 가칭 ) 북한공직자특별심사부를설치하여재임용에대한체계적업무를담당하게한다. ( 가칭 ) 북한공직자특별 - 5 -

8 심사부는국가정보원, 검찰, 경찰의전문인력과정보를바탕으로인사전문가, 사회저명인사, 북한출신인사들로구성하여, 공명정대한판정을함으로써객관적으로승복할수있는결과를도출할수있게하여야한다. 공정한재임용과정이야말로북한출신관료들의청산과정에서야기될수있는북한주민들의소외감과국민통합에대한부정적영향을최소화시킬수있는방법일것이다. 재임용에서탈락한공무원중희망자에대해서는재교육을통해재심사를거쳐공직에서다시일할수있는기회를부여하여야한다. 재교육은전문교육과민주주의교육을통해공직에적합한능력을배양하는데중점을두어야할것이다. 이를위해서는교육시설, 교육강사, 교육프로그램에대한준비가있어야할것이다. 퇴직이결정된공무원에대해서는생계보장차원에서연금지급, 직업교육등을실시하여야할것이며, 판정이유보된공무원은정식공무원으로임용하기전이라도계약직공무원제나시간제공무원제를도입하여일종의수습기간을갖도록하는방법을고려할수있다. 북한공무원들의대거실직사태는단순한실업차원뿐만아니라사회불만세력의양산이라는측면에서적절히대처하여야할것이다. 이와같이기존북한의당 정일군들이해임되면단기적으로행정의공백을메우기위해북한지역의행정을담당할인원을파견하여북한지역의긴급한행정수요를충족시켜야할것이다. 북한지역의행정관리에있어서치안유지및사회안정체제의구축을최우선과제로선정하고남한의중앙및지방공무원, 검사, 군인, 교사등이우선적으로파견되어야할것이다. 북한지역의행정을담당할행정조직체계와행정인력은중 장기적으로는국가행정전분야에걸쳐체제통합업무를수행하는역할을하게될것이다. 북한행정조직에행정인력파견의체계적관리를위하여행정자치부 - 6 -

9 산하에 ( 가칭 ) 북한행정인력지원단을설치할필요가있다. ( 가칭 ) 북한행정인력지원단은북한지역자치단체에필요한인적자원에대한정보를남한측에공개하고, 남한지방자치단체의인적자원을북한측에소개하는중개역할을한다. 중장기적으로북한지역의행정관리는현지인에게맡기고, 남한측파견공무원들은행정에직접참여하는것보다는자문하는역할을맡아야할것이다. 특히민원부서에서는현지인우선정책이정착되어야할것이다. 이를위하여북한관료출신에대한재교육의강화, 젊은학생들에대한학교교육등이매우중요할것이다. 궁극적으로북한지역에도지방자치가실시됨에따라, 북한지역의행정은북한지역민에의해관리되게될것이다. 통일이후의행정인력조정방안으로북한행정인력의재임용과재교육, 남한행정인력의파견등은새로운행정수요를위한일시적인조치이나, 장기적으로는합리적이고공정한공무원충원제도가도입 정착되어야할것이다. 엘리트충원구조의왜곡은북한체제의효율성을저해한주요요인이었을뿐만아니라남한에서도중요한정치적갈등요인이었다. 현대국가의통치질서에서핵심적인직업공무원제도의정착을통해공무원의봉사적기능과책임그리고정치적중립성을보장하고, 합리적이고합법적인공직수행을보장하여야할것이다. 통일에대한준비는어느분야보다도중요한국가적과제라고할수있다. 준비없이맞은통일이정치 경제 사회적으로어떠한후유증을남겼는가를우리는이미독일, 베트남의예에서보았다. 특히행정통합과같은분야는이론적인차원의연구에그치는것이아니라, 통일이후발생할북한지역의행정관리를위해행정기구를조직하고행정요원을육성하며, 재원을확보해야하는등의장기적과제이므로지속적인연구와대비가있어야할것이다

10 목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의목적 1 2. 연구의방법과구성 4 II. 남북한 행정체계 비교 5 1. 중앙행정체계 5 2. 지방행정체계 행정구역 및 계층 인력관리 실태 3 7 III. 행정통합을위한고려사항 통일한국의정치 경제 사회적상황 행정수요 행정통합의원칙과방향 5 8 IV. 통일한국의행정체계 행정조직개편방안 행정구역및행정계층조정방안 인력조정방안 7 5 V. 결론 8 2 참고문헌 i -

11 표목차 < 표 1 > 남북한의지방행정구역현황 3 5 그림목차 < 그림 1 > 남한의중앙행정기구 9 < 그림 2 > 북한의중앙행정기구 1 4 < 그림 3 > 남북한계층별행정구역조직도 ii -

12 서론 1 I. 서론 1. 연구의목적 통일연구는분단관리에관한연구, 통일과정에관한연구, 그리고통일이후를대비한연구등으로나눌수있다. 소련등사회주의권의해체이후북한의붕괴에대한기대로통일이후를대비한연구가수년전활기를띠기도하였으나, 최근들어서는북한이정치적으로안정되어있고붕괴가능성이낮은것으로평가됨에따라, 통일이후에대한관심이상대적으로줄어들었다. 또한당장의통일보다는 평화와화해협력을통한남북관계의개선 을목표로하고있는정부의대북정책도이러한경향에일조하고있는것으로보인다. 그러나통일은우리의의사와관계없이언제, 어떤방식으로우리에게피할수없이닥칠지모르기때문에, 통일후유증을최소화하고통일비용을절감하며궁극적으로통일이분단보다는더바람직한상태가되도록하기위해서우리는통일을대비하여정치 경제 사회각분야에서꾸준히준비를해야할것이다. 수년전북한붕괴에대한기대가고조되었을때활기를띤남북한체제통합에대한연구는정치, 경제, 사회, 문화등여러분야에서이루어져왔으나, 당시에도행정분야에서의통합연구는다른분야에비해매우부진하였다. 그러나행정통합은실제로북한주민의일상생활에가장큰영향을미치는분야로서, 행정통합은남북한체제통합의성공과실패를가름한다고도할수있다. 독일, 베트남, 예멘등의경우에도오랜세월분단상태에있으면서심화된이질화로인하여제도적통일은이루었으

13 2 남북한행정통합방안 나진정한국민통합을이루는데있어서어려움을겪었으며, 특히행정통합과정에서대두된여러가지문제점이국민통합을저해하는주요한요인으로작용하였다. 예컨대, 행정구역의재조정에대한주민들간의갈등, 구동독관리들에대한재임용및재교육문제, 서독에서동독지역으로파견된관리들에대한동독주민들의거부감및동서독출신관리들간의갈등문제등이나타났다. 1) 행정통합이란용어가독자적인학문용어로사용되기시작한것은독일이통일된 1990 년이후로, 둘이상의행정체제가하나의행정체제로통합되는과정및결과로정의될수있다. 즉행정통합은중앙및지방정부조직의변화, 행정구역및계층구조에대한개편이나조정, 공무원제도의단일화, 국가통합에따른행정수요를충당하기위한임시기구설치등을의미하나, 단일한행정체제의구축을넘어서통합을계기로대규모행정개혁이이루어질수도있다. 통일후새로운행정체계에영향을미치는요소로는통일한국의정치체제와이념, 통일의방법과시기, 통일당시의남북한행정체계, 통일한국의행정수요등이있다. 특히통일의방법과시기는통일이후의행정체계에대한직접적인영향뿐만아니라통일당시의정치 경제 사회적상황등다른요소들에도영향을미치는가장중요한요소라고할수있다. 즉통일이후의행정체계는흡수통일이냐합의통일이냐에따라서달라질수있으며, 흡수통일중에서도평화적인흡수통일이냐무력에의한흡수통일이냐에따라서통일이후의행정체계는영향을받을것이다. 그러나통일의방법과시기의차이가반드시통일이후전혀상반된행정체계를구축하는절대적기준이된다고볼수는없다. 합의에의한통일이라하더라도통일한국의정치체제는자유민주주의와시장경제를기본 1) 양현모, 통일톡일의경험이남북한체제통합에주는교훈 : 행정통합을중심으로 ( 서울 : 한국행정연구원, 1998), p. 86.

14 서론 3 으로하여야할것이며, 이와같은틀속에서행정체계역시구상되어야 할것이다. 한편남한이주도하는통일이라하더라도효율성이라는측면 뿐만 아니라 북한에 대한 지역적 배려와 북한지역 출신 엘리트의 정치 참여를 통해서 갈등구조를 해소하고 화합적인 행정체계를 구축해야 할 것이다. 이러한 맥락에서 볼 때 최근의 남북관계 진전과 남북한 통일방안의 공통점에대한정상회담에서의상호인정 2) 이남한주도의통합추진의지 나당위성과상충되지는않을것이다. 즉전쟁을방지하고평화적방법 으로남북이상호합의하에통일하고자하는노력이통일의미래상에대 한우리의원칙과기준을부정하는것은아닐것이며, 법 제도적우위성 과경제력을바탕으로남한주도의통일추진당위성을약화시킬수도없 을것이다. 3) 예컨대, 자유민주주의체제의이념적보편성과지방자치제 의가치, 국가관료제도입의당위성등은통일의방식과관계없이통일 이후 행정통합의 원칙과 목표가 될 것이다. 행정통합에서다룰수있는분야는매우다양하나, 본고에서는가장 중요한부분인행정조직및기능, 그리고행정구역및계층을다루고인 력조정방안에대해서도별도로분석하고자한다. 남북한의중앙및지방 행정조직과 관료조직에 대한 심층적 이해를 바탕으로 남북한 행정통합 방안을제시함으로써, 통일후북한지역에대한효율적관리와순조로운 통합을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 2) 6.15 공동선언제 2 항에서남북한은 남한의연합제안과북한의낮은단계의연방제안이서로공통점이있다고인정하고이방향에서통일을지향시켜나가기로 합의하였다. 3) 성경륭, 공산권의관료제및인사제도연구 : 분단국을중심으로, 한국행정학회동계학술대회발표논문집 II ( ), p. 647.

15 4 남북한행정통합방안 2. 연구의방법과구성 본연구는연구의방법으로서우선남북한행정체계에대한비교분석을바탕으로남북한행정체계의공통점과차이점을도출하고자하였다. 북한의행정체계에대한분석에는 김일성저작집, 김정일선집, 철학사전, 북한헌법, 노동당규약등북한자료와함께 북한대사전, 북한총람 등의기존자료가주로사용되었으며, 북한귀순자와의인터뷰에도부분적으로의존하였다. 통일한국의행정체계구성을위한전제조건으로서본고는통일한국의정치 경제 사회적상황을분석하고이를바탕으로행정수요를예측해보았다. 또한행정통합의원칙과기준을설정함에있어서는우리가추구하는통합의목표뿐만아니라독일 베트남의통합사례를참고하였다. 본고는서론과결론을포함하여총 5 장으로구성된다. 제 I 장에서는연구의목적과방법을다루고있다. 제 II 장은남북한행정체계를중앙행정체계, 지방행정체계, 행정구역및계층, 인력관리실태등으로세분하여비교분석하고, 이를바탕으로남북한행정체계의분야별공통점과차이점을도출하였다. 제 III 장에서는통일한국의정치 경제 사회적상황을분석하고, 통일로인해발생하게될행정수요를예측해보았으며, 행정통합의목표와기준을설정하였다. 제 IV 장에서는 II 장과 III 장의분석을바탕으로통일한국의행정체계를행정조직개편, 형정구역및계층의조정, 인력조정등분야별로나누어방안을제시하였다. 제 V 장은결론이다.

16 남북한행정체계비교 5 II. 남북한행정체계비교 1. 중앙행정체계 가. 남한 (1) 국가기관의조직원리 남한은국가권력을입법권, 사법권, 집행권의셋으로나누어, 각각국회, 법원, 행정부가분점하도록함으로써상호견제와균형이이루어지도록하고있다. 이는권력의집중과자의적권력행사를방지하고대의제를통한국민주권의올바른실천을보장하며궁극적으로국민의자유와권리를보호하기위한통치의원리이다. 국민주권은단일불가분의권력으로서그위임은불가능하나, 헌법상의권력은입법, 행정, 사법의각기관에기능적으로위임이가능한가분 ( 可分 ) 의권력이다. 즉권력분립의원칙이국민주권의원칙과조화되기위해서는권력의분립이권력그자체의분립이아닌기능의분립만을의미하지않을수없다. 4) 또한권력분립은권력의마비로인한전제화 ( 專制化 ) 를초래할우려가있는 권력의고립 을의미하는것이아니라, 기능의분할과국가적기관의분립만을의미할뿐이다. 5) 즉권력분립의원리는 권력의共和 (collaboration) 를의미하는것으로서권력의각기관은독립성을유지 4) 한태연, 헌법과정치체제 ( 서울 : 법문사, 1987), pp. 20~21. 5) 뢰벤슈타인 (K. Loewenstein) 은국가권력의분립이란것은국가기능의분배를의미하는것이므로권력분립보다는기능분리라는개념을사용하여야할것이라고주장한다. 권영성, 헌법학원론 ( 서울 : 법문사, 1992), p. 604.

17 6 남북한행정통합방안 하나그기능에있어서상호협조한다는것을의미한다. 6) 오늘날현대국가에서권력분립의원리는몽테스키외 (Montesquieu) 의고전적인삼권분립뿐만아니라복수정당제도, 직업공무원제도, 지방자치제도, 헌법재판제도, 선거관리제도등권력의통제를통하여도실현되고있다. 7) 삼권분립의원칙은이론적으로국민주권과무기속위임을본질로하는대의제도에서연유한다. 국민주권의원리는자유민주주의통치의근간으로서국가의사를최종적으로결정할수있는최고권력의담당자가국민임을의미한다. 즉국민주권의원리는국가권력의원천이국민이며, 모든국가권력은국민으로부터나온다는것을말한다. 8) 국민주권의원리에있어서주권의주체는그인격이의제 ( 擬制 ) 된 전체국민 을의미하고, 전체국민이라는추상성으로말미암아그주권은대표에의해서행사될수밖에없으며그대표는그를선출한국민의지시나명령을따르지아니하는무기속위임의대의제를본질로한다. 이러한이유로국민주권의원리에서는권력의남용을방지하기위한권력분립이필수적이다. 즉국민주권의원리는국민이직접 국가기관 으로서통치권을행사한다는것을의미하는것은아니고, 단지국가의주권이국민에게있으며모든권력이국민으로부터나온다는것을의미한다. 국민주권의원리는 주권의소재 와 통치권의담당자 가동일할것을요구하는것이아니라, 통치권의담당자 가국민의의사에의해서결정되어야하고그를통한국가권력의행사가궁극적으로국민의의사에의해정당화될것을요구하는것이다. 9) 예를들면주권자로서의국민은선거권을통해 6) 한태연, 헌법과정치체제 ( 서울 : 법문사, 1987), p ) 허영, 한국헌법론 ( 서울 : 박영사, 1994), p ) 권영성, 헌법학원론, p ) 허영, 한국헌법론, p. 617.

18 남북한행정체계비교 7 서국가권력을창조하고, 국민투표등을통해서국가의의사결정에참가함으로써국가정책에민주적정당성을부여한다. 즉국민은대의기관의통치권행사를여론내지주기적인선거를통하여통제 감시함으로써정당성을부여하고이를통하여국민주권이실현되는것이다. 주권의주체인전체국민의추상성으로말미암아대의제도는치자와피치자의구별을그전제조건으로한다. 즉주권의주체인국민이직접주권을행사하는것이아니라, 주권을행사할대의기관을선거하여대의기관으로하여금통치권을행사하게하는것을의미한다. 대의제도는모든국민이정치적인자결력을갖추지못하고, 넓은국토와다양한기능의수행으로직접민주주의가불가능한현대국가에서현실상불가피한제도이다. 또한대의기관에의해서내려지는여러가지의사결정이국민전체를기속한다는대의제의이념적기초는대의기관의의사결정과국민의사가반드시일치한다는것을전제로하는것은아니다. 국민의사와다른국가의사는항상존재할수있고, 이러한국가의사라하더라도국민에대한기속력은갖고있다. 즉대의기관은국민의위임사항만을집행하는명령적위임관계가아닌자유위임관계를그본질로하며, 대의기관의구성원은국민의의사를대변하는대리자가아니라국민으로부터부여받은민주적정당성에입각해서독자적인의사결정을하는것이다. 다만국민은국민의의사와일치하지않는국가의사에대해서선거를통하여책임을물을수있지만, 그때까지국가의사는국민을기속하고국민의추정적인동의가있는것으로간주되는것이다. 대의기관이국민으로부터완전히독립하여정책을결정한다는대의제의자유위임관계로인해주권자인국민은선거시에만주권자이고선거후에는국사의결정에서완전히소외되는극단적인대의제도가등장할수있다. 10)

19 8 남북한행정통합방안 (2) 중앙행정조직 남한의중앙행정체계는대통령을행정의수반으로하면서도국무총리제를두어집행부를 2 원화하는특징을갖고있다. 헌법상대통령은국가원수, 국정의최고책임자, 행정부의수반, 대의기관, 기본권보호기관등의지위를갖고있다. 남한의헌법상행정부는대통령을보좌하고자문하는기관을가리키며, 여기에는국무총리, 국무위원, 국무회의와행정각부및감사원, 그리고각종자문기관이포함된다. 국무총리는대통령의포괄적보좌기관이며집행부의제 2 인자로서국무회의의부의장이되며, 행정에관하여대통령의명을받아행정각부를통제한다. 11) 국무위원은행정각부의장으로서특정한행정업무를담당하고, 국무회의의구성원이되어대통령을보좌한다. 국무회의는집행부의최고정책심의기관이다. 헌법 (89 조 ) 은국정의기본계획과정부의일반정책을비롯한 16 개주요정책사항에대하여는국무회의의심의를반드시거치도록명시하고있다 년 12 월 27 일국회를통과한정부조직법에따르면, 중앙행정기관은총리, 2 명의부총리, 18 부, 4 처, 16 청으로구성 운영된다. 18 부는재정경제부, 교육인적자원부, 통일부, 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부, 과학기술부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부, 정보통신부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 건설교통부, 해양수산부, 여성부이고, 이중재정경제부장관과교육인적자원부장관은부총리를겸임한다. 4 처는기획예산처, 법제처, 국가보훈처, 국정홍보처이다. 16 청은국세청, 관세청, 조달청, 통 10) 이러한대의제의극단적인예로는쉬에즈의영향을받은프랑스대혁명이후의국민회의를들수있다. 위의책, p ) 헌법 82 조는대통령의모든국정행위문서에국무총리가반드시서명하도록함으로써그보좌의책임을명시하고있다.

20 남북한행정체계비교 9 감사원국가정보원기획예산처법제처국가보훈처국정홍보처계청, 검찰청, 병무청, 경찰청, 기상청, 문화재청, 농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 특허청, 식품의약품안전청, 철도청, 해양경찰청이다. < 그림 1> 남한의중앙행정기구대통령국무총리노사정위원회, 중앙인사위원회, 국민경제자문회의, 지방이양추진위원회, 국가안전보장회의, 민주평통자문회의, 국가과학기술자문회의, 중소기업특별위원회, 대통령자문정책기획위원회, 새교육공동위원회, 새천년준비위원회, 제 2 의건국범국민추진위회국무조정실, 청소년보호위원회, 규제개혁위원회, 비상기획위원회, 국민고충처리위원회, 행정심판위원회, 공정거래위원회, 금융감독위원회재정경제부교육인적자원부기상청통일부외교통상부법무부국방부행정자치부과학기술부문화관광부농림부산업자원부국방부국방부정보통신부보건복지부환경부노동부건설교통부행양수산부여성부문화재청경찰청병무청검찰청국세청관세청조달청통계청농촌진흥청산림청중소기업청특허청식안품의전약품청철도청해양경찰청

21 10 남북한행정통합방안 대통령의직속기구로는감사원, 국가정보원이외에국민경제자문회의, 노사정위원회, 대통령자문정책기획위원회, 민주평화통일자문회의, 반부패특별위원회, 새교육공동체위원회, 새천년준비위원회, 제 2 의건국범국민추진위원회, 중소기업특별위원회, 중앙인사위원회, 지방이양추진위원회등이있다. 총리직속기구로는국무조정실, 공정거래위원회, 국가보훈처, 국민고충처리위원회, 국정홍보처, 규제개혁위원회, 기획예산처, 법제처, 비상기획위원회, 청소년보호위원회등이있다. 중앙행정기구는 < 그림 1> 과같이요약될수있다. 나. 북한 (1) 국가기관의조직원리 사회주의에있어서헌법상국가기구의조직원리는민주적중앙집권제에근거한다. 인민주권론에기초를둔민주적중앙집권제는국민주권의원리에기초한대의제 권력분립의원리와대립하고있다. 국민주권의원리에있어서주권의주체는추상적인전체국민을의미하고이런이유로자유위임을본질로하는대의제가채택되고있으나, 인민주권의원리에있어서주권의주체는현실적이며구체적인개개인의집단, 즉유권적시민의총체이므로개개인으로서의국민이직접주권을행사하는직접민주제를그이상으로한다. 12) 인민주권의원리에의하면경험적인국민의사와잠재적인국민의사가항상일치한다고가정하고, 일반의사는공동이익을추구하는데있어서국민의이익이일치함으로써사회의성립을가능하게하는국민의사로서이는모든사람에게타당하며오류가있을수없다. 13) 이런이유로 12) 권영성, 헌법학원론, p. 583.

22 남북한행정체계비교 11 국민의일반의사는대표될수없으며전체국민이헌법제정에서부터법률제정에이르기까지직접담당하여야한다고주장한다. 즉주권의주체와주권의행사자가일치하는인민주권의원리에있어서대표는그를선출한주권자의지시와통제에따르는기속위임을그본질로한다. 14) 자유민주주의에서는개인의자유를보호하기위하여국가권력의분립이필수적이지만, 사회주의에서는민주적중앙집권제의원리에의하여대표기관에권력이집중된다. 사회주의의통치이론에의하면자유민주주의의대의제에서대의기관이국민으로부터독립하여기속받지않고주권을행사하는것은국민의이름을빌려부르조아지배를관철하는것에지나지않으며, 삼권분립은 반동자본가계급의이익을옹호하고인민의주권을제약하기위한장치 에불과하다. 15) 민주적중앙집권제의원리에의하면주권은양도할수없는것으로대표기관은인민의의지와이익의구체적실현기관으로서인민의의지에충실히복종할뿐이다. 즉사회주의에서중앙의대표기관은모든국가기관의존립의근원이되고모든국가기관은대표기관에책임을지며, 최고국가권력기관으로서다른국가기관보다우위에서게된다. 따라서법원에의한위헌입법심사제도나행정부에의한대표기관의해산과같은규정은사회주의체제에서생각할수없는제도이며, 행정부는최고권력기관의집행기관에불과할뿐이다. 민주적중앙집권제는모든국가기관이대표기관에종속되는것뿐만아니라, 지방은중앙에복종한다는것을의미한다. 사회주의에서는지방 13) 정인흥, 서구정치사상사 ( 서울 : 박영사, 1991), p ) 치자와피치자의구별을부인하는인민주권론에의하면국민의의사를절대시하여일반의사 (volonte general) 로표현되는국민의의사의무오류성을주장하고있으나, 이는국민의의사를내세운전제의위험이있다. 주권의통일성, 불가분성, 불가양설을주장하여직접민주주의를주장하나국민주권론은견제와균형이필요하다. 허영, 한국헌법론, p ) 백과전서 3 ( 평양 : 백과사전출판사, 1983), p. 592.

23 12 남북한행정통합방안 분권주의를배격하고국가의통일성, 안정성, 사회주의계획경제의수행을보장하기위하여중앙이강력한지도력을행사한다. 16) 민주적중앙집권제의원리이외에도강력한국가의필요성을강조하는사회주의국가에서프로레타리아권력의제한은사회주의건설을위한국가최고의목적에위배되며, 오히려수단의강화를위하여권력의분립보다는통일이강조된다. 현재북한의국가기구는 98 년 9 월 5 일개최된최고인민회의 10 기 1 차회의에서개정된헌법에근거를두고구성되었다. 개정헌법의특징은주석제와중앙인민위원회가폐지되고, 그권한의대부분이최고인민회의상임위원회로이관되었다는것이다. 또한국방위원회의위상과권한이강화되고, 정무원은위상이강화된내각으로대체되었다. 최고인민회의는헌법상북한의최고주권기관으로서행정부 사법부등모든국가기관을조직하는권한을갖고있고국가기관들은최고인민회의에대하여책임을지게되어있다. 즉최고인민회의는국방위원회위원장, 최고인민회의상임위원회위원장, 내각총리, 중앙재판소소장, 중앙검찰소장을선거또는소환하는권한을갖고있다. 이밖에최고인민회의는헌법수정, 국가의대내외정책의기본원칙수립, 국가의인민경제발전계획과그실행정형에대한심의 승인, 국가예산과그집행정형에대한심의 승인, 조약비준등의권한을갖고있다. 헌법에보장된광범위한권한과는달리실제로최고인민회의는당의결정을추인하는형식적거수기에불과하다. 최고인민회의는 1 년에한차례정도열리며한번에 2~3 일을넘기지않기때문에여기서실질적인심의가이루어지기를기대하기란불가능한일이다. 또한최고인민회 16) 그러나사회주의의민주적중앙집권제는단순한중앙집권제와는달리지방이창의성과자주성을발휘할수있게한다고레닌은주장하였다. 예컨대, 지방정부는중앙정부에의해서조직되는것이아니라지방의대표기관에의해서선출된다.

24 남북한행정체계비교 13 의산하에법제위원회와예산위원회와같은부문별위원회를두고있으나, 실질적인국정심의기관으로서기능하지못하고있다. 최고인민회의상임위원회는최고인민회의의휴회중최고주권기관이며, 상임위원장은국가를대표한다. (2) 중앙행정조직 북한의중앙행정조직은내각이집행권을보유하고있는가운데, 국방에관해서는국방위원회가권한을갖는것을특징으로하고있다. 북한헌법 (117 조 ) 에의하면, 내각은최고주권의행정적집행기관이며전반적국가관리기관이다. 내각은 1972 년사회주의헌법에서정무원으로바뀌었다가 98 년헌법개정시다시부활하였다. 내각과정무원이실제적인기능에서는별차이가없으나헌법상위상에서는큰차이가있다. 정무원은단순히최고주권의행정적집행기관이나, 내각은행정적집행기관일뿐만아니라전반적국가관리기관이다. 즉정무원은자기사업에대하여최고인민회의, 주석, 중앙인민위원회에대해책임을지고있었으나, 내각은최고인민회의에만형식적인책임을지도록되어있다. 또한내각의총리는정부를대표하는권한을갖게되어있다. 현재내각은총리밑에 2 명의부총리, 2 위원회, 27 성, 1 원, 1 은행, 2 국으로구성 운영된다. 한편헌법 100 조는 국방위원회는국가주권의최고군사지도기관이며전반적국방관리기관이다 고규정하고있으며, 102 조는 국방위원장은일체무력을지휘통솔하며국방사업전반을지도한다 고밝히고있다. 김영남은김정일의국방위원장추대연설에서 나라의정치 군사 경제역량의총체를통솔지휘하여사회주의조국의국가체제와인민의운명을수호하며나라의방위력과전반적국력을강화발전시키는사업을조직령도하는국가의최고직책 으로국방위원장을성격규정함으로써 실질

25 14 남북한행정통합방안 적최고권력자 임을인정하였다. 인민무력부와국가안전보위부는국방위원회에소속되어있다. 북한의중앙행정기구는 < 그림 2> 와같이요약될수있다. < 그림 2> 북한의중앙행정기구 내 각 국방위원회 외무성인민보안성 경공업성 수산성 국가계획위원회 전기석탄공업성 채취공업성 금속기계공업성 건설건자재공업성 화학공업성 전자공업성 철도성륙해운성무역성상업성재정성보건성농업성임업성 수매양정성 국가건설감독성 도시국토환경경영성보호성과학원중앙은행중앙통계국 교육성 체신성 문화성 로동성 위원회 체육지도 사무국 국가검열성 인민무력부 국가안전보위부 (3) 중앙당조직 사회주의에서권력의분립이부정되고대표기관이헌법상국가최고권력기관의위치를차지하고있지만, 실질적으로사회주의정치체제는기본적으로당 국가체제 (party-state system) 로서모든국가기관에대한당의통제와지도를특징으로한다. 즉사회주의에있어서공산당은국가와정부의주력으로서모든것의지도적핵심이되는것이며, 사회주의건설을위한공산당의정치적결정은헌법이나국가의결정보다우

26 남북한행정체계비교 15 위에있게되는것이다. 사회주의에서프로레타리아독재는국가기관에의해서직접적으로표현되지만, 그러한국가기관을내적으로지도하는것은공산당의임무인것이다. 구체적으로공산당은입법, 사법, 행정등모든국가기관의임무를조정하며, 그들의활동을지도하고, 모든국가기관에서의직위를독점하여그로하여금당의정책노선을엄격하게따르도록한다. 17) 그러나당의국가기관에대한통제와지도가당기관과국가기관의동일성을의미하는것은아니며, 당의결정은어디까지나국가기관을통하여실현되는것이다. 요컨대, 공산당은사회주의혁명을위한투쟁과사회주의건설에있어서지도적위치를차지하며, 노동계급의계급적이익을위한전위 ( 前衛 ) 를의미한다. 여기에서공산당의지도적지위와단일정당에대한당위성이나오는것이다. 북한에서도노동당은권력의원천이요중핵이며모든국가기관과사회단체의지도적핵심이된다. 당의위상에대하여 철학사전 은노동계급의당을 정치조직가운데서최고형태의조직이며프로레타리아독재체계에서지도적및향도적력량 으로규정하고있다. 18) 즉북한에서 로동계급의당은수령의사상과령도를실현하기위한혁명의참모부로서수령의사상으로사람들을무장시키고수령의의도대로사회를혁명적으로개조해나가는사회의심장, 공산주의건설의추진력으로서의역할을수행한다 고보고있다. 북한헌법 (11 조 ) 도 조선민주주의인민공화국은조선로동당의령도밑에모든활동을진행한다 고규정함으로써, 당적지도를명시하고있다. 17) Boris Meissner, "Party Supremacy: Some Legal Questions," Problems of Communism, March-April 1965, p. 33, 장명봉, 공산주의국가의권력구조에있어서의공산당의지위 : 공산당독재이론의체계적전개, 통일정책 제 3 권 3 호 (1976), P. 244 에서재인용. 18) 사회과학출판사편, 철학사전 ( 평양 : 사회과학출판사, 1985), p. 146.

27 16 남북한행정통합방안 노동당규약에의하면, 당의최고지도기관은당대회이다. 그러나 5 년마다개최되는당대회 19) 가실질적인토의의장이될수없기때문에당대회와당대회중간에 6 개월에 1 회이상소집하도록되어있는당중앙위원회전원회의가중요문제를토의결정하도록한다. 20) 당중앙위원회전원회의는당총비서와비서를선거하고당중앙위원회의비서국과중앙군사위원회를조직하는권한을갖고있다. 정치국과정치국상무위원회는중앙위원회전원회의가개최되지않는기간당중앙위원회의명의로당의모든사업을조직 지도하도록되어있다. 당대회, 중앙위원회, 정치국이조선노동당의비상설회의체성격을지닌데반해서, 비서국은당인사및당의일상적인업무를다루는실질적인정책집행기관이다. 비서국은총비서와 10 여명의비서에의해서구성된다. 비서들은조직, 선전, 대남, 국제, 간부, 군수, 교육, 공업, 농업, 근로단체등의업무를담당하고있다. 한편비서국은내각의각부처와같이산하에분야별전문부서를두고있다. 전문부서는조직지도부, 선전선동부, 국제부, 간부부, 민방위부, 중공업부, 경공업부, 39 호실 ( 재정경리부 ), 군사부, 과학교육부, 경제계획부, 농업부, 기계공업부, 건설운수부, 근로단체부, 행정부, 총무부, 통일전선부, 대외연락부 ( 구사회문화부 ), 작전부, 35 호실 ( 구대외정보조사부 ) 등 20 여개가있다. 당전문부서는통상적으로업무별로내각에대한지도감독기능을하고있다. 예컨대당경공업부는내각의경공업성에대한지도감독을하며, 당국제부는내각의외무성에대한지독감독을한다. 19) 당규약에따르면당대회가 5 년마다개최되도록되어있으나, 1980 년 6 차당대회이후당대회가개최되지않고있다. 20) 당중앙위원은 1993 년 12 월 6 기 21 차전원회의시정위원 199 명, 후보위원 153 명으로구성되어있다.

28 남북한행정체계비교 17 다. 남북한중앙행정체계비교 첫째, 남북한은모두국가기구가외형상입법, 사법, 행정의 3 권으로나뉘어져있으나, 헌법상행정부의위상에있어서차이가있다. 우선남한에서는 3 권이동등한위치에서상호견제와균형을이루도록되어있으나, 북한에서는민주주의중앙집권제원칙하에 3 권이동등한위치가아니라, 최고인민회의가권력구조의정점에서사법부나행정부를구성하고통제 감독하는권한을갖는다. 남한에서는국무회의가정책을결정하고집행하는역할을수행하나, 북한의내각은최고주권기간인최고인민회의의행정적집행기관에불과하다. 또한남한은대통령이국가의수반이며행정의수반이나, 북한은총리가행정의수반이며국가수반은최고인민회의상임위원장이맡고있다. 둘째, 남북한중앙행정체계는당의역할에있어서큰차이를보이고있다. 남한에서는선거에의해서선출된대통령이정부의수반으로서행정을책임지게되나, 여당이직접정부를지도 감독하지는않으며국가공무원제가정착되어행정부가독자적으로정책을집행한다. 반면, 당 국가체제인북한에서는당이모든국가기관과사회단체의지도적핵심으로서모든정책의결정과집행이철저하게당의통제 감독하에이루어진다. 내각의 31 개부서들의업무에대해서중앙당의 20 여개부서들이업무별로지도 감독을하며, 내각의성들은중앙당의부들에비해서권한과위상이낮은것이현실이다. 셋째, 남북한은중앙행정부처의수에있어서많은차이가있다. 북한의내각은 31 개의부서로구성되어있는반면, 남한의중앙행정부처는 18 부 4 처로총 22 개이다. 북한의중앙부서가많은것은경제부서특히공업관련부서가세분화된것에기인하는데, 남한의산업자원부가맡는업무가전기석탄공업성, 채취공업성, 금속기계공업성, 건설건자재공업

29 18 남북한행정통합방안 성, 화학공업성, 경공업성등 6 개부서로나뉘어져있다. 특히당의부서들까지합하면북한의행정부서는남한에비해훨씬많다고할수있다. 그러나남한은중앙부서이외에대통령과총리직속의각종위원회가조직되어있으며, 부처산하에도 15 개의청이조직되어있다. 넷째, 남한에서는국방부, 경찰청, 국가정보원등이모두행정의책임자인대통령의명령을받게되어있으나, 북한에서는인민보안성만내각에소속되어있을뿐, 인민무력성, 국가안전보위부등무력기관은국방위원회소속이다. 2. 지방행정체계 가. 남한 남한의지방행정체계는 1949 년지방자치법의제정이래의결기관인지방의회와집행기관인지방자치단체장이별도의선출과정에의해서구성되어상호견제와균형을이루도록하는기관대립형을취하여왔다 년최초의지방의회선거가실시되었으나, 이후입법기관인지방의회선거의대상과집행기관인집행부의구성방법이계층에따라여러가지로변화하여왔으며, 5.16 이후에는지방자치가전면유보되기도하였다. 현행지방행정체계는 1988 년의지방자치법에근거를두고있으며, 1992 년지방의회선거가실시된데이어 1995 년지방의회선거와자치단체장의직접선거로본격적인지방자치시대가개막되었다고할수있다. (1) 지방의회 지방의회는주민의대표기관이며, 최고의사결정기관으로서의지위를

30 남북한행정체계비교 19 갖는다. 지방의회는직할시 광역시와시 군 구에구성되며, 의원의임기는 4 년이다. 지방의회는의결권, 행정사무감사및조사권, 선거권등의권한을갖고있다. 지방자치법 35 조에의하면지방의회는 1 조례의제정및개폐, 2 예산의심의 확정, 3 결산의승인, 4 법령에규정된것을제외한사용료 수수료 분담금 지방세또는가입금의부과와징수, 5 기본재산또는적립금의설치 관리및처분, 6 중요재산의취득 처분, 7 공공시설의설치 관리및처분, 8 법령과조례에규정된것을제외한예산의의무부담이나권리의포기, 9 청원의수리와처분등을지방의회의의결사항으로규정하고있다. 감사권및조사권에관해서, 지방자치법 (36 조 ) 은지방의회는매년 1 회당해지방자치단체의사무에대하여시 도에있어서는 10 일이내, 시 군및자치구에있어서는 7 일의각범위내에서감사를실시하고, 지방자치단체의사무중특정사안에관하여본회의의의결로본회의또는위원회로하여금조사하게할수있다고규정하고있다. 지방의회의원은명예직이며, 의정활동비 공무를위한여비 회기수당등을제외한재정적지원을받지않는다. 지방의회의원은국회의원, 다른지방의회의의원, 국가공무원과지방공무원, 정부투자기관의임 직원등을겸임할수없다. 지방의회는의원중에서시 도의경우의장 1 인과부의장 2인을, 시 군및자치구의경우의장과부의장각 1인을선출한다. 의장과부의장의임기는 2 년이다. 지방의회는매년 2 회의정례회와지방자치단체의장이나재적의원 3 분의 1 이상의요구가있는때에는임시회를소집하여야한다. 정례회의회기는년 2 회를합하여시 도의회의경우 40 일이내, 시 군및자치구의회의경우 35 일이내로하고, 임시회의회기는 15 일이내로한다. 년간회의총일수는정례회및임시회를합하여시 도에있어서는 120 일, 시

31 20 남북한행정통합방안 군및자치구에있어서는 80 일을초과할수없다. 지방의회는조례가정하는바에의하여상임위원회와특별위원회를둘수있다. 지방의원수는시 도의경우관할구역내의각시 군 구에서 3 명씩을선출하는것을원칙으로하되, 인구 30 만명을넘는시 군 구에서는 20 만명마다 1 인씩을추가하고, 7 만명미만인시 군 구는 2 인을선출한다. 이러한기준에의해선출된의원수가 23 인미만인광역시는 23 인으로정하고, 17 인미만인경우는 17 인으로한다. 한편시 군 구의지방의회정수는관할구역내의각읍 면 동에서 1 명씩을선출하는것을원칙으로하되, 인구 2 만이넘는읍 면 동에서는 2 만마다 1 인씩을추가한다. 이기준에의하여선정되는의원수가 7 인미만일경우, 그정수를 7 인으로하고, 45 인이넘을때는 45 인으로한다. 단지, 인구가 70 만이넘을때는정수를 50 인으로한다. (2) 집행기관 : 지방자치단체의장 자치단체장은대외적으로자치단체를대표하며, 자치단체집행기관장의지위를갖는다. 현재자치단체장은광역자치단체장으로서시장, 도지사, 기초자치단체의장으로서시장, 군수, 구청장이있으며, 임기는 4 년이며계속재임은 3 기에한한다. 자치단체의장은대통령, 국회의원, 지방의회의원, 국가공무원, 지방공무원등의직을겸임할수없다. 자치단체장은 1 사무의관리 집행권 (94 조 ), 2 소속행정청 관할자치단체에대한지도 감독권 (155 조 ), 3 소속직원에대한임명및지휘 감독권 (96 조 ), 4 규칙제정권 (16 조 ) 등을갖고있다. 자치단체는소관사무를처리하기위해보조기관으로서부단체장과행정기구를두고있다. 부단체장은시 도의경우정무직 1 인과일반직국가공무원 1 인등 2 인의부단체장을두고, 시 군 구청의경우 1 인의일

32 남북한행정체계비교 21 반직지방공무원을부단체장으로둔다. 부단체장의임명은시 도의경우 시 도지사의제청으로행정자치부장관을거쳐대통령이임명하도록되어있고, 시 군 구청의경우자치단체장이임명하도록되어있다. 지방행정기구는시 도의경우 10 여개의실 국과 40 여개의과로구성되어있다. 예컨대, 전라남도의경우기획관리실, 내무국, 보사환경국, 가정복지국, 농어촌개발국, 농산국, 수산국, 지역경제국, 건설도시국, 민방위국, 소방본부등이있으며, 그밑에 38 개과가있다. 일반시의경우 7~8 개의국밑에 20 여개의과로구성되어있으며, 군의경우는국이없이 20 개이하의과로조직되어있다. 이와같은행정기구이외에도자치단체는소방기관 교육훈련기관 보건진료기관 시험연구기관과같은직속기관을설치하거나, 상수도사업과같은사업소, 그리고외진곳에출장소등을설치할수있다. 나. 북한 (1) 지방인민회의 북한의지방인민회의는지방주권기관으로서도 ( 직할시 ), 시 ( 구역 ) 군에조직되어있으며, 임기는 4 년이다. 북한헌법 (134 조 ) 에따르면, 지방인민회의는 1 지방의인민경제발전계획과그실행정형에대한보고를심의 승인, 2 지방예산과그집행정형에대한보고를심의 승인, 3 해당지역에서국가의법을집행하기위한대책수립, 4 해당인민위원회위원장, 부위원장, 사무장, 위원들을선거또는소환, 5 해당재판소의판사, 인민참심원을선거또는소환, 6 해당인민위원회와하급인민위원회의그릇된결정지시를폐지하는등의임무와권한을갖고있다.

33 22 남북한행정통합방안 이와같이헌법에서보장된광범위한권한에도불구하고지방인민회의가실질적으로북한의지방행정에서차지하는역할은매우미미하다. 지방인민회의는일년에한두차례만개최되고, 그나마한번개최될때도회기가 1~2 일정도에지나지않는다. 따라서정책결정이나예산심의등은생각할수도없는일이며, 중앙에서내려온노동당의결정을형식적으로추인하는거수기에불과하다 년실시된도 ( 직할시 ) 와시 ( 구역 ) 군의인민회의선거에서총 29,442 명의대의원이선출되었다. 북한은 1985 년이래전체대의원수만을발표하기때문에계층별및단위별대의원수를확인할수는없으나, 시 ( 구역 ) 군인민회의선거만실시되었던 1991년 26,074명의대의원이선출되었고, 도 ( 직할시 ) 인민회의선거만실시되었던 1993 년 3,520 명의대의원이선출되었다. 이는도 ( 직할시 ) 의경우한개의인민회의가평균 293 명의대의원으로구성되고, 시 ( 구역 ) 군인민회의의경우평균 125 명의대의원으로구성되고있음을말해주고있다. (2) 지방인민위원회 지방인민위원회는해당인민회의휴회중의지방주권기관이며해당지방주권의행정적집행기관이다. 인민위원회는 1954 년까지지방의주권기관이었으나, 동년인민위원회가지방주권기관이되고인민위원회는지방주권기관의행정적집행기관으로성격이바뀌었다. 이후인민위원회는 1972 년사회주의헌법제정시지방주권기관의상설주권기관으로성격이다시바뀌었다가, 1998 년헌법수정시행정경제위원회의기능을흡수하여집행기관으로서의기능이추가되었다. 인민위원회는 1 인민회의를소집, 2 인민회의대의원선거를위한사업, 3 인민회의대의원들과의사업, 4 해당인민회의와상급인민회의,

34 남북한행정체계비교 23 인민위원회, 내각과내각위원회, 성의법령, 정령결정지시를집행, 5 해당지방의모든행정사업을조직 집행, 6 지방의인민경제발전계획을작성하며, 그실행대책을수립, 7 지방예산을편성하며그집행대책을수립, 8 해당지방의사회질서유지, 국가및사회협동단체의소유와이익의보호, 공민의권리보장을위한대책수립, 9 해당기관에서국가관리질서를세우기위한검열통제사업, 10 하급인민위원회사업지도등의임무와권한을갖고있다. 지방인민위원회는위원장, 부위원장, 사무장, 위원들로구성되며, 1998 년헌법수정이전에는당책임비서가위원장직을겸임하였으나, 이후책임비서와인민위원장이분리되어행정일군이위원장직을맡고있다. 지방인민위원회산하의분야별전문부서들은과거행정경제위원회부서를그대로승계하였다. 지역의특수성과규모에따라차이가있는데, 재정과, 모집과, 양정과, 노동과, 도시경영과, 상업과, 보건과, 문화과, 경리과등이있다. 전문부서의수는평균적으로도 ( 직할시 ) 에는 30 개의부서에부서당 15 명정도의인원이있고, 시 ( 구역 ) 군에는 12~15 개의부서에부서당 5 명정도의인원이있다. 21) (3) 특별행정기관 지방행정기관중에는인민위원회에속해있지않고중앙부처에직속으로속해있는행정기관이있는데, 이들을특별행정기관이라한다. 특별행정기관에는도농촌경리위원회 ( 군협동농장경영위원회 ), 도지구계획위원회 ( 군국가계획부 ), 건설위원회, 통계국, 협동수산경리위원회, 지방철도국등이있으며, 이밖에도국가안전보위국, 인민보안국역시중앙직속기관으로인민위원회와독립된기관이다. 21) 북한연구소편, 북한총람 (1983~1993), p. 228.

35 24 남북한행정통합방안 이중지방의농업관련업무일체를담당하는기구로서도농촌경리위원회와군협동농장경영위원회가규모나기능면에서주목할만하다. 도단위의농촌경리위원회와군단위의협동농장경영위원회는 1961 년 12 월 18 일김일성이평안남도숙천군현지지도에서현재의농업지도체계가새로운현실에맞지않으며농촌경리지도사업에결함이있다고지적함에따라조직된특별행정기관이다. 도의농촌경리위원회, 군의협동농장경영위원회, 리의협동농장관리위원회는수직적으로연결되어있으며, 이중가장핵심적인조직은협동농장을직접지도하는군협동농장경영위원회로서, 협동농장에대한전문적인생산 기술적지도를실시하기위하여단일한지휘체계와생산체계로이루어져있다. (4) 동사무소, 협동농장관리위원회 동과리는 1972 년이후인민위원회를구성하지않음으로써주권기능을상실하고, 행정및생산조직으로만존재한다. 군단위이상에서는행정기관과당위원회가별도의건물에서각기업무를보나, 동사무소와농촌경리위원회에서는행정조직과당조직이함께근무하고있다. 동사무소는순수행정기관으로서동사무소에는사무장과지도원 2~3 명이있으며, 당조직으로는당비서와부비서, 약간명의부원들이있을뿐이다. 동이최말단행정구역이나동밑에행정보조기관으로한동에 30~40 개의인민반이있다. 인민반은 1 주에 1~2 회소집되며, 회의에는주로가사주부들이참석한다. 인민반장은반원들의의견을들어주부들중성분이좋은사람을당위원회에서임명하며, 인민반장아래위생부반장과세대주부반장이있다. 인민반장은국가보위부, 인민보안성요원들과수시로회의를하며, 주민들에대한생활감시및통제를한다.

36 남북한행정체계비교 25 리는동과달리행정단위보다는생산단위로서기능하고있으며, 행정과생산일을동시에하기때문에동사무소보다리협동농장관리위원회의규모가크다. 협동농장관리위원회의구성은관리위원장, 부위원장, 사무장, 기사장, 창고장과 5~6 명의지도원이있다. 지도원은분야별로축산, 농산, 남새 ( 야채 ) 를지도하고있다. 리당위원회는당비서와부비서 ( 조직 선전 근로단체 ) 가있으며, 3~5 명의지도원이김일성사회주의청년동맹, 농근맹, 여맹등의조직을담당한다. 리밑에는하부생산단위로서작업반이있고그밑에다시분조가있다. (5) 지방당조직 중앙에서와마찬가지로지방에서도행정에대한당적지도는철저히유지되고있다. 지방당은기본적으로중앙당조직의틀을유지하고있다. 도당대표회는도당조직의최고지도기관으로중앙당의당대회와같은기능을하고있다. 도당전원회의에서는당의노선과정책의수행방법을토의 결정하며, 지방당의최고지위인책임비서를비롯하여비서를선거하고비서처를조직한다. 지방당전원회의가수개월에한번씩개최되기때문에일상적인중요사항은집행위원회에서처리되는데, 실질적으로집행위원회는중앙당의정치국과같이지방당의최고핵심권력기관이라고할수있다. 조선노동당규약에의하면, 집행위원회는전원회의와전원회의사이에당위원회의명의로당사업과행정및경제사업을조직 지도한다. 회의도 1 개월에 2 회이상소집되도록하여수시로현안을논의토록하고있다. 지방당위원회의비서처는중앙당의비서국에해당된다. 당대표회, 전원회의, 집행위원회등이지방당의비상설기구인데반해서, 비서처는지방당의일상적업무를집행하는상설기구이다. 중앙당과마찬가지로지

37 26 남북한행정통합방안 방당에서도비서처를중심으로당이운영되고있다. 비서처는책임비서와수명의비서로구성되는데, 비서수는지역의특성상차이가있다. 도 ( 직할시 ) 당이나시 ( 구역 ) 군당모두조직비서와선전비서가핵심비서들이며, 대부분의경우근로단체비서를두고있다. 도 ( 직할시 ) 당위원회는시 ( 구역 ) 군당위원회에없는경제담당비서를두고있는데공업이발달한평안남도의경우는공업비서가있고농업이발달한황해남도의경우는농업비서가있으며군수산업을전담하는기계공업비서를별도로두는경우도있다. 비서처는산하에전문부서를두고있는데, 도 ( 직할시 ) 당위원회비서처는조직부, 선전선동부, 교육부, 농업부, 중공업부, 행정부, 경리부, 건설운수부, 군사부, 수산부, 기요부등 10 여개의전문부서를두고있다. 시 ( 구역 ) 군당위원회비서처는산하에조직부, 선전선동부, 교육부, 산업부, 군사부, 기요과, 경리과등 7~8 개의전문부서를두고있다 년헌법수정이전에는지방당책임비서가인민위원회위원장을겸임하였으나, 현재는두직책이분리되었다. 그럼에도불구하고지방당책임비서는여전히관할지역내에서절대권한을행사하고있다. 지방당위원회책임비서는해당지역에서의인사권, 처벌권, 통제권, 평정권등을갖고있다. 우선인사권을보면당의인사권독점에의해서당일군뿐만아니라행정일군에대한인사에서도인민위원장은인사에관한아무런권한이없고당책임비서가지방의인사책임자의역할을한다. 인민회의대의원선거도지방당에서후보를결정하면형식적인선거를거쳐대의원을선출하는것이다. 또한지방당위원회는일종의업무조정권한을갖고있는데, 지역내여러부처들이상급기관으로부터명을수행하는과정에서부처간에갈등이발생할경우당이이를조정하는역할을하고있다. 리 ( 동 ) 초급당위원회에는군단위이상과는달리비서처나전문부서는

38 남북한행정체계비교 27 없으며 비서와 2~3 명의 부비서가 있으며 그 밑에 3~5 명의 부원들이 있다. 부비서들은 각기 조직, 선전, 근로단체 등을 책임지고 있으며, 그 밖에건설, 생산등을담당하는부원들이있다. 통상적으로동보다는리 의당조직이더많은인원을필요로하는데, 리는생산조직으로서축산, 농산, 채소 등을 담당하는 부원들이 추가로 필요하며, 대부분의 주민들 이 별도의 직장에 나가지 않기 때문에 여맹 뿐만 아니라 김일성사회주 의청년동맹, 농근맹 등이 조직되어 있고 이를 지도하는 부원들이 있기 때문이다. 리와동의초급당위원회밑에는각각작업반과인민반단위로세포가 조직되어있는데, 세포의최고의결기구인세포총회는 1 개월에 1 회이상 소집되며 비서와 부비서를 선출한다. 22) 지방당위원회는해당지역내의행정부서뿐만아니라, 중앙당에직속 된 인민무력부, 국가안전보위부, 사회안전부, 철도부, 문화예술부 등을 제외한각급기관 단체들을감독 통제한다. 공장, 기업소, 학교, 병원등 은일차적으로이들기관내의당위원회가정책적지도력을행사하여지 배인이나총장, 병원장일인에의한독점적경영을방지하고있으며, 정 치우선의대중노선을추구하고있다. 기업소의경우집체적지도원칙에 입각해서 당비서, 조직비서, 지배인, 부지배인, 기사장 등으로 구성되는 비상설 집행위원회가 최고정책결정기구의 기능을 수행하고 있으나, 실 질적으로당비서가인사권, 처벌권, 통제권, 평정권등을보유하고있기 때문에해당기업소내에서최고책임자의역할을하고있다. 이와같이 각급 기관내의 당위원회가 해당 기관에 대한 통제 감독을 하고 있으며, 이들 당위원회는 다시 지위에 따라 상급 지방당위원회의 지도를 받게 된다. 22) 세포는행정및생산조직등모든단체에서 5 명이상 30 명까지의당원으로구성된다.

39 28 남북한행정통합방안 다. 남북한지방행정체계비교 첫째, 남북한은모두시 도와군단위에주민대표기구를구성함으로써외견상지방분권제를채택하고있으나, 그실행에있어서는차이가있다. 남한은지방자치의정도가미약하나마지방분권적행정체계를시행하여, 지방자치단체가중앙정부와의관계에있어서비교적자율성을갖고독자적의사결정과집행을하는것이가능하다. 23) 한편북한은지방주권기관인지방인민회의가주민선거에의해서구성되고지방인민회의가지방정부를구성하는권한을갖고있으나, 고도의중앙집권체제를특징으로하고있다. 북한은 민주주의중앙집권제 의원칙 ( 북한헌법제 5 조 ) 에입각하여모든국가기관들이조직 운영되도록함으로써, 모든국가기관들이하급기관은상급기관에복종하고지방은중앙에복종하며일체국가기관이결국에가서는최고주권기관인최고인민회의의통일적지도밑에복종하게된다. 특히 지방은중앙에복종한다 는조항은중앙의지방에대한포괄적간섭을허용하는것으로서북한의지방행정체계가고도의중앙집권제임을극명히나타내는것이라고볼수있다. 지방자치를시행하는남한에서는지방행정에대한중앙정부의지도 감독권을법률로서명시하고있으며, 지도 감독권의범위와내용이변화되어왔다. 지방자치법 제 9 장은국가의지도 감독을규정하고있는데, 중앙정부가지방자치단체의사무에대해조언, 권고, 지도, 감독, 처분, 또는명령을할수있도록분야별로규정하고있다. 그러나북한에서는중앙정부의지방행정에대한간섭을허용하는별도의규정을두지않고있는데, 지방은중앙에복종한다 는조항에의해중앙정부는어느조건에서도지방에간섭할수있다. 23) 한부영, 통일대비지방행정통합방안 ( 서울 : 한국지방행정연구원, 1998), p. 32.

40 남북한행정체계비교 29 즉이조항은중앙의간섭을포괄적으로허용하는만병통치약으로, 북한에서는세부적인사안에따라중앙정부의개입을보장하는별도의규정을마련해둘필요성조차없는것이라고볼수있다. 구체적으로북한의지방행정은스스로를다스리는권리로서자치입법권, 자치사법권, 자치행정권, 자치조직권과자치재정권과같은자치권이전혀없고, 중앙의명령을수행하는지방하부조직에불과함을알수있다. 둘째, 남한은지방행정조직의구성에있어서지방의회와자치단체의장이별도로선출되어상호견제와균형을이루도록하는기관대립형을취하고있으나, 북한의경우주민투표에의해구성된지방인민회의가지방인민위원회에대하여이론상이나마우월적지위를점하는지방행정체계를구성하고있다. 예컨대지방인민회의가인민위원장을선출하며, 인민회의는인민위원회를지도 감독하도록되어있다. 이와같이이론적으로는북한의지방인민회의의위상이남한의지방의회에비해높으나, 실제역할은대단히미미하다. 남한의지방의회는조례의제정 개폐, 예산의심의 확정, 결산의승인, 청원의수리와처리등에대한광범위하고실질적인의결기능을갖고있고, 자치단체의사무에대한감사권및조사권도행사하고있다. 반면북한의지방인민회의는인민경제발전계획과예산등에대한형식적인심의 승인과인민위원장등에대한선출권을제외하면구체적인권한이없으며, 실제로당의결정을추인하는고무도장에불과하다고할수있다. 셋째, 남북한지방행정체계는당과행정의역할에있어서큰차이가있다. 남한의경우도광역자치단체의의회선거나단체장선거에정당이참여하고있으나, 선거후자치단체의운영은정당의개입이배제된채행정명령체계에의해중립적으로시행되고있다. 그러나북한의지방행정은중앙과마찬가지로당적지도의원칙이철저히준수되어, 중앙당의수직적통제를받는지방당조직에의해서운영되고있는것이다. 이와

41 30 남북한행정통합방안 같은행정조직에대한당적지도는북한의지방행정체계를이중적인통제에놓이게한다. 예컨대군인민위원회는도인민위원회와군당위원회의지도하에있는것이다. 이와같이행정적명령과당적명령을이중적으로받음으로써명령체계가혼란스러워질수있고, 당의명령체계가행정명령체계를압도하는상황에서행정명령이무의미한경우도있다. 즉당의영도적지위가지방에서도철저히유지되는북한에서는상급인민위원회의명령조차도당의지도와상치될때는무시될수있다. 넷째, 남한의지방의회의원과북한의지방인민회의대의원은모두일종의명예직이다. 남한의지방자치법 (32 조 ) 은지방의회의원이명예직임을명시하고있으며, 북한도지방인민회의대의원들이노동자, 농민, 군인, 지식인대표라고주장하며일종의명예직임을밝히고있다. 그러나남한에서지방의회의원은국회의원, 국가공무원, 지방공무원뿐만아니라정부투자기관등대부분의공직을겸임할수없으나 ( 지방자치법 33 조 ), 북한의지방인민회의대의원은인민위원회, 노동당, 군의직책을겸직하며, 심지어최고인민회의대의원직도겸직할수있다. 24) 다섯째, 남한의지방행정조직은모두자치단체장의지휘 감독하에속해있으나, 북한에는협동농장경영위원회나지구계획위원회와같이인민위원회와독립적으로조직되어있으면서중앙의농업성혹은국가계획위원회에직속으로속해있는특별행정기관이있다. 24) 예컨대, 평양시당책임비서인강현수는최고인민회의대의원과지방인민회의대의원을겸직하고있다.

42 남북한행정체계비교 행정구역및계층 가. 남한 남한의행정구역은서울특별시를비롯하여 6 개의광역시와 9 개의도로구성되어있다. 지방행정계층은중층제로자치계층과행정계층에따라각각다르다. 즉자치계층으로보면광역자치단체 ( 서울특별시 광역시 도 ) 와기초자치단체 ( 자치구 군 시 ) 의 2 계층으로이루어져구성되어있으나, 행정계층상으로는 3 계층, 4 계층, 5 계층등여러가지유형이있다. 3 계층으로는서울이나대전, 광주와같이광역시 - 자치구 - 동으로이루어진경우와, 의정부, 광명시와같이도 - 시 - 동으로이루어진경우가있다. 4 계층으로는부산, 대구, 인천등과같이광역시 - 군 - 읍 면 - 리로구성된경우가있으며, 수원, 성남같이도 - 시 - 구 - 동으로이루어진경우가있다. 5 계층은포항과같이도 - 시 - 구 - 동 읍 면 - 리로이루어져있다. 행정계층상한가지특이한사항은 도농복합형태의시설치에관한법률 에따라 95 년부터광역시밑에군이들어가기도하고, 시나구밑에읍 면이들어가기도하였다. 남한은 94 개의군과 71 개의시가있으며, 구도자치구 (69) 와일반구 (21) 를합하면 90 개에이른다. 행정계층인읍, 면, 동은각각 196 개, 1,231 개, 2,287 개가있다. 나. 북한 북한의행정구역은평양, 남포, 개성지구등의 3 개직할시와 9 개의도로구성되어있다. 평양시와남포시는구역과군으로구성되어있으며, 개성지구는개성시와 3 개군으로구성되어있다. 한편도는군과시로

43 32 남북한행정통합방안 나누어져있다. 구역은다시동과리로구성되어있는데, 리보다는동이대부분을차지하고있다. 한편군은리로구성되어있으며, 한개군에하나의읍이있어서군소재지의역할을하고있다. 시는동과리로나누어져있는데, 청진, 함흥과같은몇몇대규모시는직할시가아니지만구역을갖고있으며, 구역밑에다시동과리가있다. 이들시 ( 구역 ) 군은약간의노동자구를포함하는경우도있다. 북한의계층별행정체계는지방주권계층으로는도 ( 직할시 )- 시 ( 구역 ) 군의 2 단계이나, 행정계층은동 리를포함하여 3 단계이다. 북한은총 148 개군, 25 개시, 36 개구역이있는데, 이는다시 3,322 개의리, 892 개의동, 256 개의노동자구로나누어져있다. 즉총 209 개의중간계층단위인시 군 구역이 4,219 개의동 리 노동자구로나누어져있는것으로, 하나의중간계층단위인시 군 구역이약 20 개의하부계층단위인동 리 노동자구로나누어져있는것이다. 최대의중간계층단위는강원도원산시로 51 개의동 리로구성되어있으며, 최소의중간계층단위는남포시천리마구역으로 6 개의리로되어있다. 동이나리가최말단행정구역이나, 동과리밑에각각인민반 25) 과작업반이있으며작업반밑에다시분조가있다. 다. 남북한행정구역및계층비교 첫째, 남북한은모두자치계층으로는 2 계층을이루고있으나, 행정계층구조에있어서는차이를보이고있다. 남한의행정계층이 3 계층, 4 계층, 5 계층등으로다양하게구성되어있는데반해서, 북한은 3 계층으로단순화되어있다. 행정계층은분권화정도와사회여건의변화및기초단 25) 동은보통 30~40 개의반으로구성되며반은다시 30~40 가구로구성된다.

44 남북한행정체계비교 33 위행정구역의크기와밀접한관련이있으나, 26) 효율성의측면에서볼때남한의다단계행정계층구조의개선문제가제기되고있다. 둘째, 행정구역의편성에있어서남한은북한과비교하여군은적으나시는많이있는도시형의특징을갖고있다. 즉군수에있어서남한은북한의 2/3 에불과하나, 시는북한의 3 배에가까우며, 구도자치구와일반구를합하면북한의구역에비해 2.5 배에이른다. 행정계층인읍 면 동은북한과비교하면농촌지역행정단위인면은북한의리보다적으나, 도시지역행정단위인동은북한보다많다. 즉북한의리가남한의면보다 2.7 배많으나, 남한의동은북한의동에비해 2.6 배많다. 셋째, 북한은민주주의중앙집권제에입각하여고도의중앙집권적정치체제를유지하여왔으나, 행정 경제적인측면에서볼때, 생산성향상과안보측면에서지역별자립체제를구축하여왔다. 북한의지역별자립체제는기본적으로군을중심으로시 군 ( 구역 ) 을단위로하고있다. 시 군 ( 구역 ) 을지역별자립체제의기본단위로할때, 군 (148), 시 (25), 구역 (36) 을합하여북한은약 200 여개의단위로움직인다고볼수있다. 북한은지역별자립체제를운영하기위하여제도적인측면에서지방예산제를도입하고, 지방의공업 농업 건설등을육성하여왔으며, 군단위를넘어선이동과거주의자유를철저히통제하여왔다. 또한안보적측면에서도시에공장을집중시켰다가전쟁이일어나면이를이동시키기도힘들고집중공격의대상이되어한번에산업이마비될수도있지만, 지방산업공장을전국에분산시켜놓으면큰공장들은파괴되어도지방산업공장들을다파괴시킬수없다는것이다. 즉북한의지역별자립체제는중앙공업이붕괴되어도인민경제가유지될수있도록하자는것이 26) 행정구역의크기와행정계층은반비례관계에있는것이일반적이다. 즉, 행정 구역의 크기가 크면 행정계층의 수가 적고, 행정구역의 크기가 작으면 행정 계층의 수가 많아지는 경향이 있다. 한부영, 통일대비 지방행정 통합방안, p. 35.

45 34 남북한행정통합방안 다. 그러나지방공업이나협동농장의육성방침에도불구하고북한의지방예산은북한국가예산중 15% 로서높은편은아니며, 지방공업의비율도약 30~40% 가넘지않는것으로보인다. < 그림 3> 과 < 표 1> 은각각남북한의행정계층과행정구역을비교한것이다. < 그림 3> 남북한계층별행정구역조직도 남한 중 앙 특별시 / 광역시 도 구 군 군 군 구 동읍면읍면동 북한 중 앙 직할시 도 구역군군시 구역 동리읍리읍리동리

46 남북한행정체계비교 35 < 표 1> 남북한의지방행정구역현황 남한 인구 시 ( 구 ) 군 읍 면 동 서 울 10,330,656 (25) 부 산 3,849,661 (15) 대 구 2,487,068 (7) 인 천 2,444,319 (8) 광 주 1,323,038 (5) 대 전 1,317,642 (5) 울 산 1,009,075 (4) 경 기 8,465,851 21(13) 강 원 1,536, 충 북 1,469,884 3(2) 충 남 1,896, 전 북 2,000,909 6(2) 전 남 2,162, 경 북 2,798,182 10(2) 경 남 3,041,908 10(2) 제 주 527, 합 계 46,661,133 71(69+21) ,231 2,287 출처 : 행정자치부, 지방행정기본현황 1999.

47 36 남북한행정통합방안 북한 인구시 ( 구역 ) 군 ( 읍 ) 리동노동자구 평양 3,228,751 (18) 4(4) 남포 807,143 (5) 1(1) 개성 403,571 (1) 3(3) 평안남도 2,825, (15) 평안북도 2,522, (22) 자강도 1,210, (15) 양강도 672, (11) 황해남도 2,085, (19) 황해북도 1,647, (14) 함경남도 2,585,631 3(7) 16(16) 함경북도 2,118,750 4(6) 13(13) 강원도 1,614, (15) 합계 21,721,822 25(36) 148(148) 3, 출처 : 북한연구소편, 북한총람 (1983~1993) ( 서울 : 북한연구소, 1994), pp. 82~84; 통일원, 95 북한개요 ( 서울 : 통일원, 1995), p. 36; 우진지도문화사, 최신북한지도 ( 서울 : 우진지도문화사, 1991).

48 남북한행정체계비교 인력관리실태 가. 남한 (1) 공무원의종류와인사행정의원칙 남한은정부수립후직업공무원제를도입 발전시켜왔다. 공무원은선임주체에따라국가공무원과지방공무원으로구분된다. 국가공무원은국가공무원법에법적근거를두고, 지방공무원은별개의지방공무원법에법적근거를두고있다. 그러나국가공무원이자치단체의사무를담당하는경우도있으며지방공무원이국가사무를담당하기도하는등그업무에있어서분명한구별은없으며, 인사체제의원리역시유사하다. 우리공무원의수는 933,899 명이고이중 916,265 명 (98.1%) 이행정공무원이다. 행정공무원중국가공무원과지방공무원의비율은 61 대 39 이다. 남한의공무원은임용자격, 담당직무의성격, 신분보장, 보수등에따라크게경력직공무원과특수경력직공무원으로구분된다. 경력직공무원은다시일반직공무원, 특정직공무원, 기능직공무원으로구분되고, 특수경력직공무원에는정무직공무원, 별정직공무원, 계약직공무원, 고용직공무원등이있다. 일반직공무원은기술 연구또는행정일반에대한업무를담당하는공무원으로행정 공안 기술 연구 지도직공무원등이여기에포함된다. 특정직공무원은법관 검사 외무공무원 경찰 소방 교육공무원과군인 군무원 안전기획부직원등특수분야의업무를담당하는공무원을말한다. 기능직공무원은기능적인업무를담당하는공무원으로, 예를들면사무원, 교환원, 방호원, 위생원, 체신및철도현업관서직원등이있다.

49 38 남북한행정통합방안 정무직공무원은권한과책임의정도가높고고도의정치적 정책적업무를담당하는공무원으로, 국회의원, 국무총리, 감사원장, 장차관등이이에속한다. 별정직공무원은특정업무를담당하기위하여일반직과다른방법에의하여임용된공무원으로, 비서관, 비서, 비상계획업무담당관, 노동위원회상임위원등이있다. 계약직공무원은국가와채용계약에의하여일정기간전문지식이요구되는업무에종사하는공무원으로, 문화재발굴, 보존, 헬기조종, 우표디자인등의업무에종사한다. 고용직공무원은단순노무에종사하는공무원으로사환일등을한다. 남한의직업공무원제는공무원이될수있는기회의균등, 공개경쟁시험제도의채택, 공무원의정치적중립, 신분보장등을특징으로하고있다. 국민은성별 신앙 사회적신분등에의하여차별을받지않고능력에따라균등한공무담임권을보장받는다. 우선기회균등이라는측면에서보면남한은공개경쟁채용제도를택하고있는데, 이는공무원결원보충의일환으로서불특정다수인을대상으로경쟁시험을실시하여공무원으로채용하는제도로서공무원채용의균등한기회보장과보다우수한인력을공무원으로채용하자는데그목적이있다. 채용방법은계급별로시험을치르는것이다. 5 급공무원공채시험으로행정고등고시, 외무고등고시, 기술고등고시등이있고, 행정 공안 기술직등을위한 7 급공채시험과 9 급공채시험이있다. 5 급, 7 급, 9 급공채시험의책임자는행정자치부장관이며, 행정자치부장관이실시하는공채시험외의일체시험은소속장관의소관이다. 남한의헌법은 공무원의정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다 고규정하고있다. 헌법 7 조 1 항은 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다 고규정함으로써, 공무원의책임과의무에있어서국민주권의원리에따르고있다. 즉국민전체

50 남북한행정체계비교 39 에대한공무원의봉사의무와어느정파에대한부속물이아닌정치적중립을분명히하고있다. 공무원의임용은민주적원칙에입각하여국민이직접하거나, 국민의대의기관에대하여책임을지도록한다. 예컨대대통령과국회의원은국민이직접선거하고, 대법관, 국무총리, 감사원장등은국회의동의를받게한다. 또한기타공무원도헌법과법률이정하는바에따라임명하게되어있다. 공무원이공무에전력하고능률적으로사무를처리하기위하여신분을보장하고있다. 공무원법 68 조는 공무원은형의선고 징계처분또는법에정하는사유에의하지아니하고는그의사에반하여휴직 강임또는면직을당하지아니한다 고규정하고있다. 다만, 1 급공무원과시보임용중인공무원은예외로한다. (2) 인사담당기관 남한은각헌법기관별로인사행정에관한기본정책을수립하고인사행정을관장하는책임자를두고있는데, 국회는국회사무총장, 법원은법원행정처장, 헌법재판소는헌법재판소사무처장, 선거관리위원회는중앙선거관리위원회사무총장이이를관장하고있다 ( 국가공무원법제 6 조 ). 행정부는중앙인사행정기관을설치하여엽관주의적인사나정실임용을방지하고인사행정의공정성과중립성을지키려하고있으며, 중앙인사위원회와행정자치부장관이이를관장한다. 중앙인사위원회는공무원의정실임용을방지하고인사행정의공정성과중립성을유지하기위하여대통령직속으로설치된행정부의중앙인사관장기관으로서독립성을가진합의제행정기관이다. 중앙인사위원회는인사행정의기본정책을수립하고개혁사무를총괄하는역할을맡고

51 40 남북한행정통합방안 있다. 구체적으로중앙인사위원회는인사 급여정책및인사운영의기본방침을수립하며, 3 급이상공무원채용및승진에관한기준 절차마련및심사, 개방형직위제도의운영, 인사 보수등인사관계법령의제 개정심의, 행정기관인사운영의적정여부에대한감사및인사업무지도 지원등을하고있다. 한편행정자치부는공무원인사운영을총괄하는역할을맡고있다. 구체적으로행정자치부는인사관계법령의시행 운영, 5 급이상공무원의임용제청및협의, 공무원임용시험실시, 교육훈련제도 징계제도및소청심사위원회의운영등을하고있다. (3) 인사절차 남한의공무원제는계급제를채택하고있다. 예컨대, 행정 공안 기술직등의일반직공무원은 1 급부터 9 급까지 9 개의계급이있고, 외교직은특 1 급부터 5 급까지 7 개의계급이있다. 계급제는공무원의일반적인자격 능력및책임도를기준으로계층을만들어인력을행정수요에맞게효율적으로운영하기위한것이다. 대통령은 5 급이상공무원의신규채용 승진임용 면직 해임등에관한권한을갖는다. 대통령의임면절차는소속장관의제청에의해서행정자치부장관과의협의와국무총리를경유하여대통령이임면하는절차를거친다. 그러나실질적으로 5 급이상공무원에대하여대통령이임명권을행사하는것을의미하지는않으며, 임명장을직접수여하는자리는 96 개직위로서국무총리, 감사원장, 장 차관급정무직, 서울대학교총장, 한국은행총재, 헌법재판소, 중앙선관리위원회등헌법기관공무원등이포함된다. 대통령은장관급이하기관장에게임용권을위임할수있다. 소속장관 27) 은대통령이임면하는외의소속공무원에대한일체의임

52 남북한행정체계비교 41 용권을갖고있다. 소속 2 급또는 3 급공무원을전보 직위해제 휴직 정직 복직한경우에는즉시그결과를행정자치부장관에게통보하여야한다. 대통령의임용권위임같이소속장관도임용권을위임할수있다. 예컨대 1 급기관장에게 4 5 급공무원자체전보권, 6 급이하및기능직공무원임용권을위임할수있다. 28) 이와같이위임받은임용권을다시위임하는재위임의경우에는위임자의승인을얻어야한다. 한편 6 급이하공무원에대해서는소속장관과위임된자가임용권을갖는다. 지방공무원에대한인사는지방공무원법을비롯하여지방자치법및조례에근거를두고있다. 6 급이하지방공무원에대해서는지방자치단체장이임용권자이다. 채용시험에있어서는 5 급이상지방공무원은행정자치부장관이관장하고, 6 급이하지방공무원은시 도인사위원회가관장한다. 나. 북한 (1) 인사행정의의미와원칙 서구사회에서인사행정이라함은대부분행정관료에국한되고있으나, 북한과같이당이지배하는사회주의체제에서는행정일군과함께당일군이중요한역할을하기때문에행정일군뿐만아니라당일군에대한인사제도에대하여체계적인분석이이루어져야한다. 그러나북한의 27) 소속장관이란중앙행정기관장인부 처 청의장을비롯하여, 대통령비서실장, 대통령경호실장, 감사원장, 각종위원회위원장, 국무총리비서실장, 국무조정실장등을말한다. 지방자치단체의소속공무원에대해서는행정자치부장관이, 교육자치단체소속공무원에대해서는교육부장관이소속장관이된다. 28) 2, 3 급기관장은 5 급공무원의자체전보권, 6 급이하및기능직공무원임용권을, 4 급기관장은 6 급이하및기능직공무원임용권을, 5 급기관장은 6, 7 급공무원의전보권, 8 급이하및기능직공무원임용권을갖는다.

53 42 남북한행정통합방안 인사행정에관해서는연구가매우부족하여, 당 정일군의수조차도파악되지않고있는실정이다. 북한에서는우리의공무원을지칭하는단어와같은개념은없다. 북한은민간부문을부정한가운데모든조직체가국가관료화되어있으며모든생산수단도국유화또는공유화되어있기때문에공공부문과사부문이구분되어있지않으며북한의모든조직구성원들을공무원의개념으로볼수도있다. 29) 그러나이런식의조직구성원을모두공무원에포함시킬경우그규모가너무커서우리의공무원에해당하는개념과비교대상이될수없다. 한편모든북한사람은노동자, 농민, 군인, 학생, 사무원중어느한성분에속하는데당 정일군들은이중사무원에속한다. 그러나사무원에는당과행정부의일군이외에도신문 방송기자, 출판사, 교수, 공장 기업소의사무직원등이포함되기때문에, 사무원이라는개념이우리의공무원보다는훨씬광범위하다고할수있다. 또한당 정일군이사무원으로서공민증에도사무원으로적혀있으나, 이것은계급혹은성분을의미하는것이지직업을말하는것이라고는할수없다. 북한은흔히 100 만의인테리 혹은 130 만의인테리 라고말하는데, 이는우리공무원의수와유사하기는하나, 정확히우리식의공무원을의미하는것은아니다. 북한에서인테리란 높은과학지식과기술을가지고있는사람으로각이한계급의출신으로이루어지는하나의사회계층 을말한다. 30) 즉인테리는어느사회에서나전문지식과기술을가지고여러계급에게복무하게되는데, 착취사회에서많은인테리들이지 29) 김경우, 북한인사행정제도에관한연구 국민대학교박사학위논문 (1990), p ) 김정일, 혁명과건설에서인테리들의역할을더욱높이자 ( ), 김정일선집 10 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1997), p. 224.

54 남북한행정체계비교 43 배계급에게복무하지만선진적인인테리들은근로인민대중의편에서서지배계급을반대하여투쟁하기도한다. 김정일은 인테리들이근로인민대중의편에서서싸울수있는가없는가하는것은사회계급적처지에의해서가아니라그들의사상에의하여결정 된다고말하였다. 즉인테리란전문지식을갖고있는사람으로당 정의일군뿐만아니라과학자, 기술자, 교수, 연구원, 작가, 의사들을포함하는개념이고, 보다넓은의미에서는대학을졸업한정도의학력이면인테리에포함시키기도한다. 북한의인사정책이노동계급의비율을높이는데주력하는것을보면당 정일군모두를인테리계급이라고말하기도어려울것이다. 본논문에서분석의대상으로하는우리식의공무원은사무원과인테리의일부분으로서중앙과지방의당과행정조직의구성원을의미하게된다. 북한에서는간부사업즉인사가당위원회의가장중요한사업으로간주되고있으며, 간부인사를북한체제의유지와발전의근본문제로인식하고있다. 보다중요한것은김일성 김정일의권력기반을공고히하고유일지배체제를확립하는것이다. 김정일은 당의유일사상체계확립의 10 대원칙 의 9 조 7 항에서 위대한수령김일성동지에대한충실성을기본척도로하여간부들을평가하고선발배치하여야하며친척, 친우, 동향, 동창, 사제관계와같은정실, 안면관계에따라간부문제를처리하거나개별적간부들이제멋대로간부를떼고등용하는행동에대하여서는묵과하지말고강하게투쟁하며간부사업에서제정된질서와당적규률을철저히지켜야한다 고강조하고있다. 31) 북한내에서는김일성 김정일이외에누구도파벌을조성한다는것은 31) 김정일, 전당과 온 사회에 유일사상체계를 더욱 튼튼히 세우자 ( ), 김정일 주체혁명위업의 완성을 위하여 3 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1987), p. 116.

55 44 남북한행정통합방안 상상할수없는일이며, 특히인사권을통하여영향력을행사하는행위를철저히배격하여왔다. 결과적으로오늘날간부들중친인척, 동향, 동창들이같은부문에서근무하는일은거의없으며, 고위간부들끼리는사돈관계도맺지못하도록하고있다. (2) 인사의기준 첫째, 북한에서간부의첫번째기준은당과혁명에대한충실성이다. 북한에서는인사행정에있어서시험이나능력보다는수령에대한충실성을 간부로선발하고등용하고배치하는데서기준으로해야할징표 로서정해놓고있다. 즉북한에서는아무리전문성이있어도수령에대한충실성이조금이라도결여된사람은간부로서의자격이없다는것인데, 이는혁명에대한신념이없는사람은시련이닥치면금방변절하기때문이라는것이다. 둘째, 북한에서인사사업시중요시하는또다른기준은성분이다. 성분이인사의기준이되는것은성분이좋은사람이성분이나쁜사람보다수령에대한충실성이높다는이유때문이다. 즉수령에대한충실성이추상적인데비해서성분은구체적인기준이될수있기때문인것이다. 북한은전주민을계급과계층으로분류할뿐만아니라매개인에게일정한성분을부여함으로써인사와사회활동의기준으로삼고있다. 성분이란 사회계급적관계에의하여규정되는사람들의사회적구분, 곧사람들의사상상구성성분으로서어떤계급의사상상영향을많이받았고어떤계급의사상이그의머리속을지배하고있는가하는것을알기위하여출신과직업, 사회생활의경위에의하여사회성원을사회적부류로나눈것 32) 이다. 성분은출신성분과사회성분으로분류된다. 출신성분은태어날때부모의성분을의미하며, 사회성분은입당시혹은사회

56 남북한행정체계비교 45 단체가입시본인의성분을말한다. 출신성분과사회성분등을종합평가하여핵심군중, 기본군중, 복잡군중으로구분한다. 계급정책에따라북한에서는계층별로대학입학과직장배치, 간부등용과승진, 배급, 거주, 의료등각종분야에서차별적대우를받는것이당연시되고있다. 33) 셋째, 북한이인사정책의기본으로삼는것중의하나가본인위주의사업이라는것이다. 계급적토대는그자체가중요한것이아니라성분이좋은사람이그렇지못한사람보다당과수령에대한충성심이높을가능성이높기때문이다. 다시말해서계급적성분이아무리좋아도당과수령에대한충성심이없다면그러한사람은전혀간부의자격이없는것이다. 본인위주의간부선발기준이라는것은바로이러한이유에서나온것이다. 34) 넷째, 북한은간부선발에있어서로동계급을우선하는정책을지속하고있다. 김일성은 우리당은로동계급당의혁명적정당이며따라서로동계급은계급적성분상으로볼때우리당간부의기본표징입니다. 간부대렬을꾸리는데서로동계급출신간부의비중을체계적으로높여야당이자기의계급적성격을변함없이고수하고로동계급의전위부대로서의역할을원만히수행할수있습니다 고말하였다. 35) 32) 조선말대사전 1 ( 평양 : 사회과학출판사, 1992), p ) 계층별각종불평등에대하여는김병로 김성철, 북한사회의불평등구조와정치사회적함의 ( 서울 : 민족통일연구원, 1998), pp. 45~55. 34) 김정일, 사람에대한평가에서는현행을기본으로보아야합니다. 현행을기본으로본다는것은지난날의성분이아니라본인의현재의계급적각오정도와사상상태, 행동을기본으로본다는것을말합니다. 사람을평가하는기준은성분이아니라당과수령에대한충실성입니다. 김정일, 당사업을강화하여우리식사회주의를더욱빛내이자 ( ), 김정일선집 12, ( 평양 : 조선로동당출판사, 1997), p ) 김일성, 조선로동당건설의역사적경험 ( ), 김일성저작집 40 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1994), pp. 34~35.

57 46 남북한행정통합방안 이와같은원칙과지속적인파벌배격운동에도불구하고김일성종합대학출신, 평양출신들이인사상혜택을받고있는것으로나타나며, 외국유학자는인사상결코유리하지못하다. 이는외국문물에젖은것을선호하지않는것이며, 김정일이외국유학을안간것에도기인한다고할수있다. 36) (3) 인사담당기관 사회주의노동법 (1978) 제 5 조는 사회주의하에모든노동자들은희망과재능에따라직업을선택하며국가로부터안정된일자리와노동조건을보장받는다 라고말하고있지만, 실제로북한에서전인민의취업은국가봉사의노동의무로규정되어노동력의계획적인배치에의하여이루어짐으로써직업선택의자유가없으며, 사실당의명령에의해배치되는것이다. 북한에서당은다른어떤기관과도인사권에관한권한을공유하지않고당 정 군의모든간부들에대한인사권을독점하고있으며, 인사권을통해전국가및사회에대한당의통제를유지하는차원으로활용하고있다. 심지어선출직인당중앙위원이나최고인민회의대의원도당 ( 비서국 ) 에서만들어놓은명단에의해입후보하고선출되는형편이다. 당 정간부에대한인사권은각급당위원회에서행사하나, 인사행정및실질적인사권은조직지도부등전문실무부서에서담당하고있다. 직 36) 도당책임일군들가운데는그전에다른나라에가서공부하고온동무들도있는데다른나라에가서배워온것은별로쓸모가없습니다. 털어놓고말하여지난날다른나라에가서대학을나온사람들이우리나라에서공부한사람보다못합니다. 김정일, 현시기당사업에서제기되는몇가지문제에대하여 ( ), 김정일주체혁명위업의완성을위하여 3 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1987), p. 357.

58 남북한행정체계비교 47 위에따라인사담당부서가다른데, 중앙당조직지도부인사대상, 중앙당간부부인사대상, 지방당인사대상등으로구분된다. 주요인사에관해서는중앙당의조직지도부와간부부에그권한이부여되어있다. 특히중앙당조직지도부는중앙당의거의모든직책과중앙행정부처의국장급이상을인사대상으로망라할정도로대단히폭넓은인사권을갖고있다. 지방간부중에서도최고위직에한해서는중앙당이인사권을행사한다. 즉도당의부부장이상, 도인민위원회의위원장과부위원장, 군당의책임비서등이중앙당조직지도부의인사대상이된다. 중앙당간부부는조직부대상을제외한중앙정부의국장급이하공무원과해외공관파견외교관, 각급대표단, 해외출장자, 유학및연수등모든해외여행자의인사를담당하고있다. 이밖에정부기관행정 경제일군의재교육과양성도간부부의담당이다. 중앙당인사대상자를제외한지방의중하위직간부들은지방당위원회조직부의인사대상이된다. 이들은지방당에서자체전결로인사를결정하기도하나, 직위에따라서상부의비준을받거나합의를받는경우도있다. 도당인사대상은도당과장이하간부, 도인민위원회부장이하간부, 군당부장및부부장, 군인민위원회위원장및부위원장등이다. 한편군당인사대상은도당인사대상을제외한군당과군인민위원회간부전원이다. 즉군당과장이하간부와군인민위원회부장이하간부가여기에포함된다. 인사권은군당급이상에서만갖고있기때문에, 군밑의리 동의당 정일군에대한인사는군당에서담당하고있다. 즉리 동의초급당위원회와동사무소, 협동농장관리위원회간부는군당의인사대상이된다. 정권기관및사회각부문에있는간부처혹은간부과는당의간부사업을보좌하는기능을한다. 예컨대대학졸업생의신규채용시에는지방인민위원회교육과대학생모집처에서실무적인인사행정을담당한다.

59 48 남북한행정통합방안 한편 간부가 아닌 공장 기업소의 노동자를 선발 배치하는 일은 당의 업무가아니고내각의노동성 ( 구노동행정부 ) 의소관업무이며, 지방인민 위원회 및 각급 공장 기업소의 노동과가 실무 부서로서의 역할을 한다. 노동성은노동력의파악, 보충배치와임금, 노동조건, 시간등노동법령 에 관계되는 업무를 관장하고 있다. 각 인사담당기관은 담당하는 인사대상 간부에 대하여 최종 인사결정 권을갖기도하나, 경우에따라서는상급기관의합의를받아야하며, 특 히최고위직에대하여는비서국비준으로최종인사가결정되기도한다. 즉인사대상자의직위에따라서인사담당기관과는별도로, 비서국비준 대상, 조직지도부 합의대상, 간부부 합의대상, 하급당 합의대상 등으로 나뉘어 진다. 북한에서이와같이인사사업을복잡하게만들어놓은것은인사사업 의정확성과공정성을위한것이라고말하지만, 실제로는특정기관이나 간부가 인사사업을 독점하지 못하고 불순분자 가 간부가 되는 것을 방 지하기위한것이다. 김정일은간부를요해하지않고선발배치하며간부 문제를 독단적으로 처리하는 것과 같은 부정적 현상을 경계할 것을 강 조하였다. 즉 당중앙위원회에서내려보낸간부임면, 비준및합의절차 에관한규정을정확히지켜야하며우연분자들이간부대열에끼어들지 못하도록 여러 갈래로 코를 걸어놓고 간부사업을 해야한다 고 말하였 다. 37) 37) 김정일, 당사업을근본적으로개선강화하여온사회의김일성주의화를힘있게다그칠데대하여 ( ), 김정일주체혁명위업의완성을위하여 3 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1987), p. 188.

60 남북한행정체계비교 49 (4) 인사관리실태 북한에서 직업을 갖는다는 것은 개인의 자유로운 선택에 의한 것이 아니라, 국가봉사의노동의무로규정되어노동력의계획적인배치에의 하여이루어지는것이다. 즉직업선택의자유란없으며정권기관의일군 이된다는것은반타의의명령인배치장에의하여되는것이다. 38) 따라 서 사무원, 노동자, 기술자 등 직종을 막론하고 공개채용, 공개시험, 지 원이란제도는없으며, 당의계획하에서추천제도와계획적배치에의 하여 선발 배치가 이루어지고 있다. 이는 승진, 조동, 해임 등 인사절차 에서도마찬가지이다. 특히당 정의간부에대한인사는더욱구체적계 획 하에 이루어지고 있다. 북한의 당 정간부들에는 계급체계가 없고 직위만 있다. 중앙당의 경 우 비서, 부장, 1 부부장, 부부장, 과장, 부과장, 책임지도원, 부원 순의 직위가 있다. 내각의 경우는 총리 밑에 부총리, 위원장, 부위원장, 상, 제 1 부상, 부상, 총국장, 부총국장, 국장, 부국장, 처장, 부처장, 과장, 실 장, 책임지도원 ( 담당지도원 ), 지도원, 보조지도원 순으로 되어 있으나, 경우에 따라 총국장, 처장, 실장 직제가 없는 경우도 있다. 도당의 경 우는 책임비서, 비서, 부장, 제 1 부부장, 부부장, 과장, 부과장, 부원 등 의 직제가 있으며, 도인민위원회는 위원장, 부위원장 밑에 부장, 부부 장, 과장, 지도원 등이 있다. 군당은 책임비서, 부장, 부부장, 과장, 부 원 등의 직제가 있으며, 군인민위원회는 위원장, 부위원장, 과장, 지도 원 등의 직제가 있다. 당 정기구에서는 승진에 필요한 최저 년수가 없기 때문에 초고속 승 진이 가능하고, 경우에 따라서는 반드시 한 계단씩 승진하는 것이 아 니라 파격적으로 몇 단계씩을 뛰어 승진하는 경우도 있다. 이는 대부 38) 김경우, 북한인사행정제도에관한연구, p. 68.

61 50 남북한행정통합방안 분모범사례로서주변에자극을주기위한것도있지만, 북한인사제도의한가지특징이라고할수있다. 특히교육과정에들어갔다가졸업할경우이런일이많이있는데, 동급의행정일군이공산대학에같이들어갔지만졸업할때는직위에서차이가나는경우가흔히있다. 이는관료사회에계급이없고직위만있기때문에가능한것이다. 북한에서는일정한시기를정해놓고주기적으로승진인사를하는것이아니고, 수시로필요할때마다승진인사가시행된다. 승진시신분, 학력, 경력등에따라진급의상한선이없기때문에이론상누구나보조지도원으로출발해서부부장, 부장까지진급할수있다. 우리의전직, 전보와같이한직장에서다른직장으로옮기는것을북한에서는조동이라고한다. 북한에서는한번직장에배치되면, 다른직장으로옮긴다는것이쉬운일이아니다. 우선본인의의사와상관없이 당의명령에의해 직장이정해진것과같이자신이싫다고하여도직장을그만두거나다른곳으로갈수없다. 직장상사가부하직원이맘에들지않더라도그를파면시키거나다른곳으로보낼수없다. 간혹적성에맞지않아서조동되는경우도있으나, 동급에서조동되는경우는처벌이라고생각되기도할정도이다. 간혹조동이되는경우라도지방간의조동은가능하나, 지방에서평양으로조동되는것은매우까다롭다. 이와같이한곳에서장기간근무하는관행은일찍이김일성도바람직하다고강조한바있으며, 군당위원장은한곳에서 10 년은근무하여야한다고하였다. 39) 39) 당조직들은간부들을함부로뗄것이아니라될수록고착시키기위하여노력하여야합니다. 간부들에게좀결함이있다하여떼고그자리에다른새로운사람들을올려놓는것으로일이잘될수있다고생각한다면그것은큰잘못입니다. 우리나라속담에서도 < 둘째며느리를맞아보아야맏며느리가무던한줄안다 > 는말이있습니다 간부들이자기자리에서 5 년, 10 년씩은사업하도록하여야합니다. 군당위원장이라고하면한군에서적어도 10 년씩은일하도록하여야할것입니다. 그리하여일군들이마음을푹놓고안착되여자

62 남북한행정체계비교 51 한곳에서장기간근무하는것이업무의전문성면에서장점이있으나, 북한의경우장점보다는단점이더부각되고있다. 즉한곳에서의장기근무로인해권태감, 형식주의, 무사안일, 태만이만연해있다. 당의명령에의해서조동이나승진이이루어진다는원칙에도불구하고개별적으로당인사담당자에청탁등을통해조동이나승진이이루어지는일이빈번하며, 이경우대부분뇌물이오가고있다. 그밖에도친인척의도움이나동향및동창관계를이용한인사청탁이만연한것으로알려지고있다. 다. 남북한인사제도비교 첫째, 남북한인사제도의가장큰차이점은직업공무원제도의유무이다. 남한은정부수립후직업공무원제를도입 발전시켜왔다. 남한의헌법 7 조 1 항은 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다 고규정함으로써, 공무원의책임과의무에있어서국민주권의원리에따르고있다. 또한헌법 7 조 2 항은공무원의신분보장과정치적중립을보장함으로써, 전문적 합리적 합법적인공직수행을보장하며정치세력에대한견제역할을부여하고있다. 40) 공무원이정파에치우치지않고공무에전력하고능률적으로사무를처리하기위하여는신분보장이필수적이며, 진정한신분보장은종신직이라야실효성이있다고보고있다. 또한남한에서는인사의기준으로실적주의내지성적주의를채택함으로써정실주의를배제하고인사의공정성을도모하려고하고있다. 기사업을깊이연구할수있도록하여야합니다. 김일성, 량강도당조직들앞에나서는과업 ( ), 김일성저작집 17 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1982), pp. 363~ ) 허영, 한국헌법론, p. 754.

63 52 남북한행정통합방안 반면북한에서는간부인사를김일성 김정일의권력기반을공고화하고유일사상체계를확립하는근본문제로인식하고있다. 따라서간부의첫째가는표징은당과혁명에대한충실성이다. 구체적으로인사행정에있어서시험이나능력보다는수령에대한충실성, 계급적토대, 본인의됨됨이등을간부로선발하고등용하고배치하는데서기준으로해야할징표로정해놓고있다. 즉북한의인사제도는능력을바탕으로한직업공무원제와는거리가멀다고할수있다. 둘째, 남한의공무원은선임주체에따라국가공무원과지방공무원이구별되고, 임용자격 실적주의 신분보장등에따라경력직공무원과특수경력직공무원으로구별되며이는다시일반직공무원, 특정직공무원등으로세분된다. 반면북한의간부 ( 일군 ) 들은근무영역에따라당 정 군일군등으로구분되나, 남한과같은구별은없다셋째, 남한은각헌법기관별로인사행정을관장하는책임자를두고있다. 국회는국회사무총장, 법원은법원행정처장, 헌법재판소는헌법재판소사무처장, 선거관리위원회는중앙선거관리위원회사무총장이이를관장하고있으며, 행정부는중앙인사위원회와행정자치부장관이이를관장하여인사행정의공정성과중립성을지키려하고있다. 그러나북한에서는당이인사권을독점하여, 당자체인사뿐만아니라전국가및사회에대한당의통제를유지하는차원으로활용하고있다. 즉당은행정부와군대에대한인사권까지도행사함으로써행정부의정치적중립이란불가능한일이다. 넷째, 남북한은모두최고통치권자라할수있는대통령과당총비서가인사에관한폭넓은권한을갖고있다. 남한의대통령은 5 급이상공무원의신규채용 승진임용 면직 해임등에관한권한을갖고있으며, 북한에서는각급당위원회가인사권을갖고있으며중앙당의거의모든직책과중앙행정부처의국장급이상이당조직지도부의인사대상이나,

64 남북한행정체계비교 53 김정일이중앙당과장이상, 조직지도부간부전원, 도당비서이상, 군당책임비서, 내각국장이상, 도인민위원회부장및부부장의인사에대하여비준을함으로써인사권을행사한다. 그러나이러한비준권이실질적인인사권행사를의미하는것은아니며, 상징적인의미가보다크다. 즉남한의대통령이대부분의공무원에대하여장관급이하기관장에게임용권을위임하고있는것과같이, 북한에서도김정일이비서국비준대상모두에대해직접인사권을행사하는것은아니다. 다섯째, 남한공무원은계급제가있으나북한은계급제가없고직위만있다. 예컨대, 남한의일반직공무원은계급제에입각해서 1 급부터 9 급까지의계급으로구분되지만, 북한은보조지도원, 지도원, 책임지도원등의직위만있다. 여섯째, 남북한은모두정년제를채택하고있으나남한은순환보직제를채택하고있는반면북한은동일보직에서의장기근무관행이자리잡고있다. 남한에서채택하고있는순환보직제는다양한분야에접할수있는기회가주어지고행정환경이라는측면에서공무원들의부정부패를사전에예방하는효과가있으나, 일년이멀다하고보직이순환되기때문에업무의연속성과전문성이심대히손상되고있다. 반면북한의장기근무제는업무의전문성측면에서는긍정적인면이있으나, 한곳에서의장기근무로인해권태감, 형식주의, 무사안일, 태만이만연해있다.

65 54 남북한행정통합방안 III. 행정통합을위한고려사항 1. 통일한국의정치 경제 사회적상황 통일한국의정치 경제 사회적상황에대한분석은통일한국의행정체계를구상함에있어서유용한기준을제공해줄수있을것이다. 즉통일이후의제반상황을분석해봄으로써통일이후발생가능한문제점을점검해볼수있고, 이러한문제점을해결하기위하여어떠한행정체계가적합한지분석할수있는기준이마련될수있을것이다. 통일한국의상황을지금예측하기는매우어려우나기존의통일사례나현상황에대한인식을바탕으로다음의몇가지상황이발생할것이라는것은전망해볼수있을것이다. 우선정치적인면에서통일은남북한의상이한체제가법적 제도적으로하나가됨을의미한다. 정치통합은권력구조개편과정에서필연적으로권력갈등을야기시킬것이다. 권력갈등은남북간뿐만아니라남북한내부에서도발생할수있으며, 권력에서밀린측은새로운체제에반발하며, 정치적불안을조장시킬가능성이있다. 특히남북한은오랜세월동안이념적으로극단적인대립을해왔고, 다양한이념의공존을억압하여왔기때문에통일로인하여이념적다원성이확대될경우정치적불안정이초래될수도있다. 남북한간지역적갈등과함께남한내에서통일과정이국민적합의없이이루어지거나국민이배제된상태에서기득권세력의독점하에이루어진다면, 기득권세력과국민들간의기존의갈등은통일이후에더욱증폭될것이다. 41) 또한통일이후국민들은통일 41) 박광주, 통일한국의정치적갈등구조, 한국정치학회편, 통일한국의새로운이념과질서의모색 ( 서울 : 한국정치학회, 1993), pp. 45~47.

66 행정통합을위한고려사항 55 이가져다줄혜택에대한높은기대로여러가지통일후유증에대해서매우비판적일것이며, 통일이후에는국민의참여욕구가더욱커질것이다. 경제적인면에서북한지역이시장경제체제로전환되는과정에서국영기업의민영화문제, 재산소유권문제, 고용문제등을둘러싼갈등이발생할가능성이있다. 예컨대토지소유권에대해서기존의경작자의권리와분단이전의구소유주의권리등이첨예하게대립하게될것이다. 분단시절의경제적기득권층이통일로인해경제적손해를보는경우, 집단적저항이있을수도있고, 산업구조개편과정에서기업의도산등으로인해실업자가양산될수도있다. 또한통일한국은막대한통일비용으로경제적어려움을겪을수도있으며북한주민들의대량남하와대량실업사태등으로사회적혼란이증대되어, 체제능력이순간적이나마약화될가능성도있다. 사회 문화적인면에서통일은이질적인남북한두체제의통합으로통일한국에서는무엇보다남북한간의지역갈등이노출될것이다. 남북한간의갈등은두지역의경제적격차에따른불균형과계층간의갈등으로나타날것이며, 오랜기간폐쇄체제에살았던북한주민들은급작스러운개방으로심리적동요를겪게될것이다. 자유민주주의와시장경제체제가통일한국의이념으로정착되는과정에북한주민들은가치관의갈등과통일과정에대한부적응의문제에직면하게될것이다. 더욱이분단이전어느한쪽의기존엘리트가통일이후에도계속기득권을유지하고다른한쪽의엘리트들은대부분정치적으로소외된다면, 통일이후물적 인적배분에있어서남북한간의갈등이심화될것이다. 북한주민들의대량실직사태와낮은생활수준, 그리고북한에대한부정적인식등으로인하여남한주민들이북한주민에대한우월감을갖고북한주민들

67 56 남북한행정통합방안 을 이등시민 으로대할가능성도있다. 42) 이와같이남북한간의이질성으로인하여경제 사회 심리적인다양한갈등구조가발생되고, 이러한갈등구조로인해북한지역에서새로운정치체제에반대하는세력이북한주민들의지지를받게되는현상이발생할수도있다. 2. 행정수요 통일한국의행정체계를구상함에있어서통일이후발생할것으로예상되는정치 경제 사회문제를토대로행정수요를예측하고이에대한정부차원의대비책을세우는일이필요하다. 그러나통일한국의정치 경제 사회적상황에따른제반문제들이모두행정수요가되는것은아니다. 예컨대제반문제들중에는정부에서해결해야할부분도있고, 정치권에서다루어야할부분도있으며, 언론이나시민단체, 종교단체등이나서야할문제도있다. 정부에서해야할부분도입법부, 사법부, 행정부가해야할일이따로있다. 이중행정부가해야할일이행정수요가된다. 통일한국의행정수요는국가로서의기본적인행정수요이외에이질적인두체제가하나로통합됨에따라부가적으로발생되는행정수요가있게된다. 새로운행정수요는소극적행정수요와적극적행정수요로나눌수있다. 43) 소극적행정수요는통일과정에서발생하는각종부작용등정부의몫으로생각되는업무를말한다. 예컨대정치, 경제, 사회, 문화, 군사등각분야별통합과관련한갈등과문제가여기에포함될것이다. 42) 박광주, 통일한국의정치적갈등구조, p ) 한국행정학회, 통일이후의한국의행정조직및지방행정체제의설계 ( 서울 : 한국행정연구원, 1996), p. 25.

68 행정통합을위한고려사항 57 구체적으로국영기업의민영화, 재산권문제, 실업문제, 화폐통합문제, 새로운체제에대한북한주민들의적응문제, 이산가족재결합문제, 가치관의재통합문제, 문화적이질성의문제, 북한학생과주민들의재교육문제, 군비축소문제등다양하다. 그러나대부분의문제가행정부단독으로해결하기보다는민간혹은정치권과함께해결해야할문제이다. 한편적극적행정수요는통일이후정부가새로운이념과청사진을제시하고이를실행해가는데필요한수요를말한다. 구체적으로통일한국의목표와이상, 새로운국가과제를설정하고, 권력구조를개편하며, 대외관계를재정립하는등의일이될것이다. 그러나이와같은수요역시행정부가독단적으로해결하기보다는정치권과함께분담해야할일이다. 끝으로통일한국의행정수요는기본적행정수요, 소극적행정수요, 적극적행정수요에서분단으로인해발생되었던행정수요를제외하여야할것이다. 예컨대, 국가정보원, 통일부, 국방부등에서다루었던통일 북한관련업무의상당부분이소멸혹은조정되게될것이며, 기타분단으로인해파생된사회적업무와연관된행정업무도없어질것이다. 이상에서살펴본행정수요에대처하기위해서정부는다양한접근법이필요할것이다. 우선제도적측면에서교육제도, 병역제도, 화폐제도, 세제등남북한의상이한제도를통일시켜야할것이며, 교통체계, 주민등록증, 방송주파수, 컴퓨터키보드등을표준화시켜야할것이다. 또한국토의균형발전과주민들간의이질감해소등남북의격차를해소하는물질적 정신적노력을기울여야할것이다. 무엇보다중요한것은이와같은역할을원활히수행하기위한정부내조직정비가필요할것이다. 본고에서중점적으로다루는부분도바로중앙및지방정부의조직과기능의재정비및관료조직의재편에관한것이다.

69 58 남북한행정통합방안 통일한국의행정수요는통일시점의상황에따라서크게영향을받을것이다. 즉통일시점까지통일을대비한준비가원활하여남북간의이질감이감소되고정치 경제 사회등각분야별통합관련문제가줄어들면, 행정수요도그만큼감소되고정부의역할도적어질것이다. 이러한상황은통일시점까지어느정도시간적여유가있고통일이점진적이고단계적으로이루어질때가능성이클것이다. 한편통일시점까지통일준비가미진하여통합과정에서정치 경제 사회문제가발생하고사회적으로불안정할경우, 행정수요가증대되고정부의적극적역할이요구될것이다. 이러한상황은통일의시기가빠르면빠를수록그가능성이커질것이다. 3. 행정통합의원칙과방향 가. 행정통합의원칙 통일이후의행정체계는몇가지원칙에입각하여구상되어야하며, 이러한원칙하에행정통합의방향이설정되어야할것이다. 첫째, 통일한국의행정체계는법치주의와기본권이보장되고 민주적성숙성 이반영되며, 남북한을통해전국적인지지를받을수있는정통성을확보해야할것이다. 장기적인측면에서민주적체제의정착이야말로정부의효율성을높이고남북한간의이질성을극복하여화합적인통일국가를이루는길일것이다. 둘째, 통일한국의행정체계는남북한간의지역적갈등을해소할수있는화합적행정체계가되어야하며, 궁극적으로내적통일에기여할수있어야할것이다. 지역적갈등해소를위해서는통일후남북의균형

70 행정통합을위한고려사항 59 적발전과북한주민들의정치참여가적극적으로장려되어야할것이다. 또한통일한국의행정체계는남한지역출신인사에의한권력독점을가급적피하고북한엘리트들에게도새로운정치체제에서공직에참여할수있는기회를부여함으로써북한주민들의소외감을해소할수있도록구성되어야할것이다. 행정통합사례에서피통합국가에대한통합국가의과다한행정지원이현지주민들의소외감을초래한적이많다. 이는내적통합의실패로이어져, 장기적으로사회불안과정치적불신의원인이될수도있다. 베트남이나독일의경우는통일이후북베트남이나서독에의한지나친권력독점이통합에저해요인이된좋은예라고할수있다. 44) 우리가추구하는통일의최종목표는민족의동질성회복을바탕으로민족공동체를형성하는것이라고할수있다. 즉체제의효율성을극대화하고국력을증진시키는일의중요성은아무리강조해도지나치지않지만, 민주적이고화합적인체제를이루려는것이보다중요한목표라고할수있다. 따라서행정통합에있어서도가급적화합적인통합이이루어지도록노력하여야하며, 이것이단기적으로어렵더라도중 장기적으로이루어지도록지속적인노력을하여야할것이다. 셋째, 통일한국의행정체계는통일후직면하게될산적한문제를효율적으로해결하고정치 사회적안정을이룩할수있는효율적인행정체계가되어야할것이다. 체제능력을제고하기위해서는관료조직에북한출신들에의한지역안배식인사나무조건적인배제보다는능력위주의인사와관료조직의지휘체계가유지될수있는범위내에서화합적인조 44) 통일베트남의경우, 북베트남인들이남부의행정직을독점함으로써현지실정에대한이해부족으로행정의난맥상을초래하고, 북부출신관리들이남부인들과융화되지못함에따라남북인들간의갈등을증폭시키는결과를가져왔다. 한편독일의경우도동독인들이심리적으로이등시민으로전락하면서서독인행정관리들에대하여강한거부감을나타내었다.

71 60 남북한행정통합방안 직이이루어지도록하여야할것이다. 45) 그러나군 경찰과같은물리적기구는철저한지휘계통하에유지되어야한다. 동서독이비교적순조로운통일과정을거친데비해서남북예멘이합의통일후내전을겪었던중요한요인도바로군에대한처리때문이었다. 통일이후독일정부는군통합작업에착수하여구동독군에서근무하였던대부분을사임시키고나머지는재교육결과에따라재임용을결정하였다. 독일정부는 1990 년 8 월 25 일구동독지역에서독연방군동부사령부를창설하여, 통일직후부터 9 개월간구동독인민군의지휘권인수를비롯하여구동독지역군행정관할, 구동독인민군해체및개편, 인민군장비및시설관리, 주독소련군철수지원등을담당하게하였다. 이중구동독인민군의지휘권접수를위하여서독에서 2,500 명의장교가파견배치되었다. 동부사령부는구동독인민군 9 만명중 4 만명을전역조치시키고, 나머지 5 만명은일단독일연방군에편입시켰으나재교육과 2 년간의시보기간을거친후재임용여부를판정받게하였다. 46) 통일당시약 495,000 명의서독연방군은구동독인민군을흡수한후약 550,000 명에달하였다. 그러나 1990 년 8 월 31 일통합조약에서콜수상과브레즈네프사이에 1994 년말까지소련군이철수를완료하고통 45) 독일의경우공산당원들이대부분차지하고있던국장급이상전원을포함하 여 구동독 전체 공무원 200 만명 중 140 만명이 해임되었고, 잔류한 60 만명도 재교육을 거쳐 재임용 여부를 판정 받도록 하였다. 통일원, 통독 2 주년 보고 서 ( 서울 : 통일원, 1992), p ) 동독인민군은 1988년까지 120,000명의 육군, 16,000명의 해군, 37,000명의 공군과 47,000명의 국경수비대 등을 합하여 210,000명의 병력을 보유하고 있었으나, 베를린 장벽 붕괴 이후 군기해이로 인한 사병들의 병역기피 현상과 통독조약에 따른 모든 장군과 제독, 정치장교, 55세이상의 병사에 대한 강제퇴역조치, 대다수 하사관의 자진퇴역, 통일과 함께 국경수비대 의 해체 등으로 와해위기를 맞으면서 통일당시 90,000명으로 감소되었다. 동독은 통일 이전 정규군 이외에 400,000명의 민병대와 450,000명의 민방 위대를 보유하고 있었다. 주독대사관, 독일의 군사통합, 통독관련 연 구자료 군사분야 ( 번역 ) ( 주독대사관, 1991); 통일원, 통독 2주년 보고서, p. 22.

72 행정통합을위한고려사항 61 일독일군의 병력을 37 만명으로 감축할 것에 합의함으로써 독일군의 대규모 감원이 불가피하게 되었으며, 이 과정에서 구동독 인민군 출신 이 대거 전역 조치되게 되었다. 한편 예멘의 경우는 지나친 지역안배식 권력구조로 인하여 합의에 의한 통일이 실패하고 내전을 겪게된 예이다. 남북예멘은 1990 년 5 월 22 일 통일을 선언하고 30 개월의 한시적 과도정부를 출범시켰다. 남북 예멘이 통일에 합의할 수 있었던 것은 여러 가지 이유가 있었지만, 47) 남북예멘간 균등한 권력배분을 보장하는 권력구조에 합의할 수 있었 던 것이 통일의 주요한 촉진요인이라고 할 수 있다. 북예멘은 남예멘 과 비교해서 여러 면에서 우위를 보이고 있었으나, 권력배분시 남예멘 의 균등한 권력배분요구에 응함으로써 통일을 이룰 수 있었던 것이 다. 48) 남북예멘의 일대일 통합원칙은 최고 권력기관인 대통령평의회부 터 의회, 내각, 그리고 각 행정부처에 이르기까지 철저히 적용되었으 며, 49) 지휘체계가 엄격해야할 군마저 이런 원칙에서 벗어나지 못하고 47) 예멘이통일을달성할수있었던것은고르바초프의개혁 개방정책에영향을받아남예멘이개혁 개방정책을추진하였고, 남북예멘국경지역에서석유가개발됨으로써통일이가져올막대한경제적이익에대한기대가높았으며, 남북예멘주민들간의이질화와적대감이비교적심하지않았고, 남북예멘의군사력이소규모로유지된채일방이타방을압도할만큼우세하지않았으며, 사우디아라비아와소련의개입이줄어들어예멘인들의통일논의에대한외세의반대가없었기때문이다. 김국신, 예멘통합사례연구 ( 서울 : 민족통일연구원, 1993), pp. 85~90. 48) 인구에있어서북예멘은 950 만명으로남예멘의 250 만명에비해 4 배, 무역량은 19 억달러로남예멘의 7 억달러에비해 2.7 배, 일인당 GNP 는 682 달러로남예멘의 420 달러에비해 1.5 배에달하였다. 통일원, 예멘통일과정과부문별통합실태 ( 서울 : 통일원, 1991), p ) 통일예멘의권력구조는대통령, 대통령평의회, 각료평의회등으로구성되는데, 최고의사결정기구인대통령평의회는 5 인으로구성되어통치권을행사한다. 대통령평의회의의장은대통령으로서북예멘의대통령인알리압둘라살레 (Ali Abdullah Saleh) 가맡았고, 부의장인부통령은남예멘의예멘사회당서기장인알베드 (Ali Salim al-baydh) 가맡았다. 대통령평의