국문요약

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1 연구총서 형사사법개혁연구 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 Evaluation of the Bill of the MPA in Korea by Reviewing Other Nation's Municipal Police System 박경래 한국형사정책연구원

2 연구자 박경래 ( 한국형사정책연구원전문연구원, 행정학박사 )

3 발간사 일제강점기의헌병경찰제와미군정하의경무부시대를거쳐치안국, 치안본부, 그리고현재의경찰청시대에이르기까지우리나라경찰제도의기본골격은국가경찰체제였습니다. 즉조직, 인사등경찰내부운영은물론순찰, 경비, 수사등경찰의모든활동은중앙정부에의해통제를받아왔습니다. 이러한국가경찰체제는우리나라안보현실과지리 사회적여건을고려할때불가결한선택이었으며외국과비교할때그성과또한괄목할만한것이라는평가가가능합니다. 국가경찰체제가우리나라경찰제도의근간으로서그위치를점하여왔음에도지방정부의경찰권을인정하자는자치경찰제논의가꾸준히제기되어온것또한사실입니다. 특히현정부는지방분권을실현하고주민중심의치안을확보하기위해자치경찰제도입을법적의무로규정하였고, 그에따라자치경찰실무추진단이구성되어우리나라여건에맞는자치경찰제도입을위한노력이본격적으로진행되어왔습니다. 그결과 2005년말정부의자치경찰법안이국회행정자치위원회에계류되어있는것으로알려져있습니다. 이연구는이러한정부의자치경찰법안이담고있는자치경찰제도의내용을소개하고주요쟁점을분석하는데그목적이있습니다. 이러한목적을달성하고자이연구는영국, 미국, 프랑스, 독일, 이탈리아, 스페인, 이스라엘, 일본의자치경찰제도에대해사례연구를진행하였고, 이론적측면에서자치경찰제도의의의도되짚어보았습니다. 하나의제도를다른제도로바꾼다는것은많은비용과노력이선행되는작업입니다. 특히국민의안전과직결된경찰제도를바꾼다는것은신중한접근이필요합니다. 이연구가우리나라경찰제도를개선하는데있어

4 그시행착오를조금이나마덜어주고제도설계에도움이되기를바랍니다. 끝으로, 자료수집의어려움에도불구하고노력을아끼지않은전문연구 원박경래박사의노고를치하하는바입니다 년 12 월 한국형사정책연구원 원장

5 5 목차 국문요약 1 제 1 장서론 1 제 1 절문제의제기 1 제 2 절연구범위와방법 5 제2 장경찰체제와경찰활동이론 9 제1절경찰과경찰활동의개념구분 9 제2절경찰및경찰활동모델 경찰체제구분의기준 : 명령의집권성과조직의복수성 경찰활동체제의세유형과장단점 지역별경찰활동비교연구 Ponsaers 의경찰활동모델연구 28 제3절논의의종합 : 자치경찰제도의의미 35 제3 장주요국자치경찰제도와사례연구 39 제1절영국 정치행정체제와지방자치 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 포츠머스경찰서 68 제2절미국 정치행정체제와지방자치 77

6 6 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 2. 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 브라이튼타운경찰서 103 제3절프랑스 정치행정체제와지방자치 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 뇌이시와노르도의자치경찰 125 제4절독일 정치행정체제와지방자치 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 프랑크푸르트지방경찰청과질서행정청 143 제5절이탈리아 정치행정체제와지방자치 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 라치오주로마시자치경찰 173 제6절스페인 정치행정체제와지방자치 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 카탈로니아자치경찰 192 제7절이스라엘 정치행정체제와지방자치 국가경찰의역사 205

7 목차 7 3. 국가경찰조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 라아나나시 222 제8절일본 정치행정체제와지방자치 자치경찰의역사 자치경찰의조직과경찰활동 자치경찰사례연구 : 사이타마현 259 제9절주요국자치경찰의비교 자치경찰조직과경찰활동 자치경찰환경과의관계 273 제4 장우리나라자치경찰법안의고찰 277 제1절우리나라자치경찰제도의논의과정 우리나라국가경찰제도현황 자치경찰제추진의경과 279 제2절우리나라자치경찰법안의주요내용 자치경찰조직 인사 기관간의관계 289 제3절주요쟁점의검토 자치경찰제도입의필요성여부 시행단위의문제 사무배분의문제 기타문제들 306 제 5 장결론 310

8 8 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 참고문헌 314 영문요약 314 부록 314

9 목차 9 표목차 < 표 2-1> 경찰활동의수준과정부에대한관계 10 < 표 2-2> 경찰구조의유형 13 < 표 2-3> 각국경찰구조의분류 19 < 표 2-4> 세경찰체제의비교 24 < 표 2-5> 경찰활동모델의비교 35 < 표 2-6> 사례연구대상국가의자치경찰과국가경찰 37 < 표 3-1> 1994년경찰및하급법원법과 2002년경찰개혁법하의 3각구조 53 < 표 3-3> 영국경찰계급구조 59 < 표 3-4> 각단계별수습자훈련구성요소 60 < 표 3-5> 포츠머스경찰서의오타와순찰체제 74 < 표 3-6> 미국경찰기관의구성 88 < 표 3-7> 미국경찰기관별고용현황 (2000년기준 ) 91 < 표 3-8> 미국지방경찰서기관및인력분포 (2000년기준 ) 92 < 표 3-9> 셰리프경찰서의기능과수행기관비율 100 < 표 3-10> 연도별꼬뮌에있는경찰관수 114 < 표 3-11> 프랑스국가일반경찰내주요조직 116 < 표 3-16> 프랑스국가일반경찰인력현황 118 < 표 3-13> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 121 < 표 3-14> 프랑스됭케르크시자치경찰부서와인력 132 < 표 3-15> 프랑크푸르트남부경찰서범죄발생건수 149 < 표 3-16> 프랑크푸르트질서행정청조직도 152 < 표 3-17> 수입 지출액 (2003년도 ) 153 < 표 3-18> 각연도별집회관련통계자료 154 < 표 3-19> 2000년7 월5일이후개처분현황 154

10 10 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 3-20> 2003년숙박업등허가업소현황 155 < 표 3-21> 교통사고현황 155 < 표 3-22> 교통시설관련현황 156 < 표 3-23> 예외승인및허가상황 (2003년 ) 156 < 표 2-24> 업무분야별협력기관수 158 < 표 3-25> 자동차업무관련통계자료 (2003년 ) 159 < 표 3-26> 이탈리아 103개도경찰청 167 < 표 3-27> 로마시자치경찰계급에따른인력구성 178 < 표 3-28> 스페인경찰관인력분포 187 < 표 3-29> 스페인기초자치경찰평균인력수 190 < 표 3-30> 경찰직원정원 ( 평성 17년 ) 244 < 표 3-31> 주요국가의자치경찰조직과국가경찰조직개요 269 < 표 3-32> 주요국의자치경찰활동비교 271 < 표 3-33> 주요국의자치경찰환경비교 274 < 표 3-34> 주요국의경찰인력과범죄건수비교 276 < 표 4-1> 경찰서및순찰지구대등현황 278 < 표 4-2> 자치경찰의특별경찰사무 287 < 표 4-3> 자치경찰법안의구성 292 < 표 4-4> 112 신고유형별현황 299

11 목차 11 그림목차 < 그림 3-1> 잉글랜드와웨일즈의 43개지방경찰청의관할구역 54 < 그림 3-4> 뉴욕주먼로카운티내브라이튼의위치 104 < 그림 3-5> 프랑스라노이자치경찰의모습 129 < 그림 3-6> 라노이자치경찰이운영하는순찰차량 131 < 그림 3-7> 프랑크푸르트지방경찰청조직도 145 < 그림 3-8> 프랑크푸르트경찰청경찰서및지구경찰서관할구역 148 < 그림 3-11> 스페인국가경찰과자치경찰의관계 185 < 그림 3-12> 카탈로니아자치경찰조직도 199 < 그림 3-13> 이스라엘경찰조직도 212 < 그림 3-24> 라아나나시의전경 223 < 그림 3-14> 국가경찰과자치단체의상호관계 225 < 그림 3-15> 라아나나시경찰의순찰활동모습 227 < 그림 3-16> 일본의경찰체제 238 < 그림 3-17> 도도부현 ( 都道府縣 ) 경찰조직 (2004년 4월 l일현재 ) 242 < 그림 3-18> 일본경찰계급체계 246 < 그림 3-19> 8개국자치경찰의분권성정도 273 < 그림 4-1> 소속단위에대한여론조사결과 305

12 12 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구

13 13 국문요약 우리나라경찰은조직의내 외부적환경변화에따라새로운제도설계와운영의효율화라는과제에직면해있다. 무엇보다도우리경찰이직면한여러변화중최근가장큰관심과논쟁이되고있는것은자치경찰제도입과수사권조정문제이다. 즉현정부는지방분권을실현하고주민중심의치안을확보하기위해자치경찰제도입을추진하는한편, 대통령선거공약사항으로민생치안범죄에대한경찰의독자적수사권을인정하려하고있다. 그러나자치경찰제도입과수사권조정문제모두순탄하게진행되고있지못하다. 본연구는이러한두가지개혁아젠다중자치경찰제에초점을맞추어연구를진행하였다. 사실자치경찰에대한국내연구는적지아니축적되어왔다. 그럼에도본연구는경찰 (the police) 로서의자치경찰과경찰활동 (policing) 으로서의자치경찰을구분하고, 사회환경 ( 혹은자치경찰환경 ) 과자치경찰간의관계를고찰하며, 자치경찰에대한정부안이어느정도구체화된상태에서그에대한평가성연구를수행한다는점, 그리고기존영 미 일 독등사례연구대상국가의정형성에서탈피하였다는점에서기존연구와차별화된다. 본연구는기본적으로문헌연구에의존하였으며, 이를보완하기위해가능한범위내에서관련연구자및실무자에대한인터뷰를진행하였다. 특히현지일선자치경찰의실태에대해서는관련웹사이트자료가많이이용되었다. 본연구는서론에이어제2장에서이론적연구를진행하였다. 즉경찰은어떤하나의특정한종류의사회제도를가리키는반면에경찰활동이란구체적이며특수한사회적기능들을수행하는과정들의집합을의미한다고전제한후관련경찰체제및경찰활동모델에대한대표적연구를살펴보았다. Bayley(1985) 는국가별경찰체제의구조를적절히분석하기위해서는명령의집권성이라는개념과명령의수라는개념이구분되어야한다고전

14 14 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 제한후각국의경찰제도를분석하였음이특징이다. Baker, Hunter & Rush(1994) 는경찰제도의설계가국가의범죄통제에따른국민의일반적자유의손실과국민의범죄피해에따른자유의손실간의함수로결정된다고보았다. 즉국가마다갖는양자에대한가중치에따라경찰제도가설계된다고보았고, 이들은분절적체제, 집권적체제, 통합체제라는 3가지형태의경찰활동모델을제시하고있다. Mawby(2003) 는각국가의지역별차이와역사적경험상차이에기초를두고경찰활동을잉글랜드와웨일즈모델, 유럽대륙모델, 식민지사회모델, 중앙및동부유럽모델, 북미모델, 동아시아모델이라는 6가지모델로분류하여그특징을서술하고있다. Ponsaers(2001) 의연구는한국가가취하고있는공식적제도유형과는별개로일반범주에있어군관료제모델, 법적경찰활동모델, 지역사회경찰활동모델, 그리고공-사분절모델이라는 4가지의형태의경찰활동모델을제시하고있다. 이러한이론적논의는자치경찰제도의의미를좀더동태적으로파악할수있는계기를제공해준다는데그의의가있다. 즉어떠한국가의경찰제도라도 자치성 ( 自治性 ) 을기준으로그심도 ( 深度 ) 를파악할수있다는것이다. 이는이전의논의처럼단순히자치경찰제도를어느국가가채택하고 있다없다 의차원에서접근하는것이아니라자치성이 어느정도 나되는지를알수있게해준다는점에서그의의가있다. 본연구의제3장에서는 8개국의자치경찰제도에대해고찰하였다. 영국의근대경찰조직은 1829년런던광역경찰청의창설에서시작되었고, 1835년지방자치단체법, 1839년과 1840년의카운티경찰법을통해지방자치경찰조직의확대를가져왔다. 이후 1946년과 1964년의경찰법, 1972년지방정부법에따라자치경찰은병합과관할구역변화를경험하였고, 1974 년 4월내무부는자치경찰을현재와같은총43개의지방경찰청으로구성시켰다. 영국의자치경찰제도는내무부, 지방경찰위원회, 지방경찰청장간에책임을분산시키는 3각구조 (tripartite structure) 로특징지워진다. 영

15 국문요약 15 국의내무부는우리나라의법무부와유사한지위를갖고있으며경찰제도에대한총괄적인기획 통제기능을담당하고있다. 지방경찰위원회는지역의대표자로구성되어해당지방경찰청업무의우선순위를결정하고지방경찰청장의임면을견제하고있다. 집행기관으로서지방경찰청조직은역사적, 지리적차이에따라조직구조상의변화가있어왔지만, 대체로지방청장의지휘아래지방경찰청본부와우리나라의경찰서에해당하는 BCU 로구성되어있다. BCU는지방경찰청에 2-32개가존재하는데, 평균 6개정도로이루어져있다. 총정규경찰인력은 2004년말기준으로약14 만명이있으며, 그외민간인직원, 교통보조원, 특별경찰관, 보조경찰관등의다양한형태의경찰이있어실질적으로는 20만이상의경찰관이존재하고있다. 영국의자치경찰제도와관련하여주목할점은최근경찰활동의국가화경향이강화되고있다는점이다. 범죄의광역화에대응하기위해국가범죄대 (NCS) 와국가범죄정보원 (NCIS) 의기능이강화되고, 훈련과정보기술에있어서도국가적수준의조정을위해중앙경찰학교 (Centrex) 와경찰정보기술조직 (PITO) 의역할이강조되고있다. 영국남부해안도시인포츠머스경찰서 ( 햄프셔지방경찰청소속 ) 에대한사례연구는실제자치경찰내부의조직구조와운영상황을보여준다. 포츠머스경찰서장은지역주민에대해직접적으로정치적책임을지지는않으나, 1998년범죄와무질서법 (Crime and Disorder Act) 으로인해지방자치단체, 여타의공공기관이나공익단체들과협력체를구성하고있으며, 지역패널모임, 경찰지역사회협의체, 범죄예방패널등의활동이강조되고있음을보여준다. 이는비록영국경찰의전반적인운영기조에서국가화경향이강조되고있으나, 그와동시에주민의참여와자치단체등여타공공기관과의협조또한강조되고있음을보여준다. 미국의근대경찰은 1830년대와 40년대에성립되었다. 이는영국에서도시화, 산업화, 이민자의급증에따른영향에따라법집행을위한구체제가

16 16 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 붕괴된것과마찬가지이다. 미국의자치경찰제도는영국의유산물이다. 영국의유산은미국의경찰활동에있어 3가지특징을구현하는데영향을주었다. 제한된경찰권한의전통, 법집행기관에대한지방통제의전통, 매우분권화되고분절된형태의법집행시스템이라는점이다. 2000년기준으로미국에는 18,000여개의법집행기관이있다. 여기에는 12,666개의지방경찰서 (local police), 3,070개의셰리프경찰서, 49개의주 ( 경찰 ) 기관, 1,376개의특별구역경찰기관, 500명이상의요원을고용하고있는 18개의연방기관이있다. 미국에서전형적인경찰서는매우작다. 전체기관중 46.5% 의경찰기관의고용인원이 9명이하이며, 전체의 1% 도되지않는 84개의커다란경찰서가 40% 의정규경찰관을고용하고있다. 주 ( 경찰 ) 기관은 3가지로분류된다. 주경찰 (state police), 고속도로순찰대 (highway patrols), 주수사기관 (state investigative agency) 이다. 하와이를제외한 49개의주 ( 경찰 ) 기관에서주경찰은주관할내에서교통규제와범죄수사에관한경찰권을갖으며, 고속도로순찰대는주관할내에서교통규제를집행하고비교통위반자를체포하는권한을갖는다. 수사와관련해주법률은매우다양하다. 어떤주에서는주경찰이일반적인책임을지고있다. 전체주의반정도가지방경찰에대해과학수사서비스를제공한다. 셰리프경찰서는미국법집행기관에서독특한법적지위와역할을갖는다. 이는동기관이 37 개주에서주헌법에의해규정되어지는헌법적기관 (constitutional office) 이기때문이다. 셰리프는 2개의주를제외한모든주에서선거로선출된다. 셰리프는법집행, 재판, 교정이라는형사사법의 3가지역할을모두수행한다. 셰리프경찰서는책임성에따라완전서비스모델, 법집행모델, 시민재판적모델, 교정-재판적모델이라는 4개의모델로나뉘기도한다. 도시경찰은미국의법집행에있어가장중요한요소이다. 전형적인자치경찰서는매우작다. 작은마을이나시골의경찰서는거대경찰서와는다른맥락에서운영된다. 도시보다는범죄가덜심각하기때문에경찰서비

17 국문요약 17 스에대한대부분의전화는비형사적이며, 경미한소란등에불과하다. 한연구에서보면교통문제가 25% 를차지하고있으며, 공공소란과같은경범이 19%, 가정불화가 18%, 길잃은개등이 11% 를차지했다. 뉴욕주내브라이튼타운경찰서에대해사례연구를진행하였다. 1997년한해동안브라이튼경찰서는 40명의경찰관으로 33,000 건의주민서비스요청에응답하였다. 2000년브라이튼경찰서는 K-9 경찰견팀을처음으로도입하였고주민의기부에의해서유지되고있다. 현재브라이튼경찰서는 41명의정규경찰관과 11명의민간인이근무하고있다. 먼로카운티경찰서와는 911 시스템을서로공유함으로써상호협조를꾀하고있다. 순찰은브라이튼경찰서의가장큰부분을차지하고있으며, 형사부서는 16세이상의용의자와관련된사건의조사를주로담당한다. 특히브라이튼타운경찰서는지역적특징을반영하여동물통제업무를주관하는부서를운영하고있다. 마약남용극복교육 (DARE) 프로그램, 학교건널목관리자프로그램, 시민경찰학교프로그램등은주민과의접촉을강화하고범죄를예방하는지역자치경찰의목표를수행하기위한프로그램이다. 프랑스경찰은크게국가경찰과자치경찰로이분된다. 국가경찰은국가공무원으로서도시지역을관할하는국가일반경찰 (Police Nationale) 과군인신분으로서비도시지역의치안을책임지고있는국가군경찰 (Gendarmerie Nationale) 로구성되어있다. 국가경찰과자치경찰은행정경찰기능으로상호보완관계를유지하지만, 사실상국가안전과질서유지등을위하여국가경찰제가프랑스경찰력의주축이다. 그럼에도프랑스자치시경찰은일정한역할을담당하고있다. 프랑스의자치경찰은 1977년 1월 27일의꼬뮨법 (Code des communes) 에규정되어있고, 1999년 4월 15일자치경찰법에의거자치경찰제도를정비ㆍ운영해오고있다. 주로인구 2만명이하의기초자치정부 (Commune) 수준에서국가경찰의권한을침해하지않는범위에서공공질서유지및기초정부의조례이행등제한적경찰업무를수행

18 18 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 한다. 2002년 1월 1일통계상으로는전체 14,300 명의자치경찰인력이있다. 이것은프랑스국가경찰을포함한전체경찰인력의 5.5% 가된다. 일반적으로자치경찰총인력의 56% 가대도시권중심으로근무하고있다. 자치시경찰은형사소송법제21조제2호에의해사법경찰리보이고, 이자격으로사법경찰관의보조, 정보를수집등의직무를담당한다. 무엇보다도자치시경찰관은기본적으로꼬뮌의질서와안전의예방을담보하는책임을맡고있다. 자치경찰의조직과기능에대한자문을위해내무장관전속으로자치경찰자문위원회를두고있다. 자치경찰이 5명이상인경우자치단체장과국가에서임명한도지사는, 검사의의견을거친후행정대법원령으로규정되는조정협약을체결한다. 사례연구대상이었던뇌이시의경우국가경찰 150명과자치경찰 36명으로구성되어있다. 양경찰은공동으로범죄발생가능지역에대한일상적순찰활동을전개하면서국가경찰이작성한범죄발생예상지역에관련한정보를매일매일자치경찰에제공하고있으며, 범죄소탕을위한정기적인작전정보및각종안전문제에관한정보등을교환하는협력적보완체제를유지하고있다. 한편, 프랑스북부에있는노르도에는 6개의시가있으며이들시모두자치경찰을보유하고있다. 이중릴시에는 10개의분산된자치경찰조직이있으며, 총 150명의자치경찰관이범죄예방활동과교통단속활동을전개하고있다. 독일의경찰은주경찰과연방경찰로나뉜다. 독일기본법제30조및제70 조에의해경찰조직과경찰법등은각주 ( 州 ) 의고유권한으로되어있으며, 연방경찰은전국적인사항, 긴급사태등의연방에관한경비, 공안등의제한된범위내에서의독자적인임무를수행한다. 각주에는경찰기능을수행하기위해도단위에는지방경찰청이, 시 군 구지역에해당하는행정구역에는경찰서 (Polizeidirektion) 가, 읍 면 동에해당하는행정구역에는지구경찰서 (Polizeirevier 혹은 Polizeiinspektion) 소속의파출소 (Polizeiposten) 가설치되어있다. 독일의지구경찰서는 24시간순찰근무를수행하는조직

19 국문요약 19 이며, 파출소는주간에만근무를하기때문에이지구경찰서소속일반예방경찰관들만야간에관할구역을순찰한다. 독일의경우일반적인위험방지책무는각주에따라상이한방식으로권한있는행정청및행정관서에분배되어있다. 이경우통일체계에근거하고있는주들과경찰행정청과질서행정청을구분하는주들간에근본적인차이가나타난다. 바덴- 뷔르템베르크, 브레멘, 짜르주와작센등과같이통일체계를취하고있는주에서는경찰이경찰행정청과집행경찰혹은경찰집행기관으로조직되어있다. 법률이달리규정하고있지않는한경찰행정청은집행경찰혹은경찰집행기관에게위임되어있지않은모든경찰의직무를수행한다. 반면바이에른, 브란덴부르크, 노르트라인 -베스트팔렌과튀링엔등에서는경찰의직무는원칙적으로열기주의에의하여특정된다. 즉어떠한업무가명시적으로경찰에게할당되어있지않으면그에관한권한은질서행정청이갖는다. 사례연구대상인프랑크푸르트지방경찰청에는중부, 남부, 북부, 공항경찰서가있으며, 중부, 남부, 북부경찰서는 6개내외의지구경찰서를관할로하고있다. 각지구경찰서의웹사이트를통해살펴본바에의하면독일의자치경찰은주의관점에서보아국가경찰조직으로편제되어있음에도불구하고, 실제그활동은각지역의특성을살려경찰활동을전개하고있음을알수있다. 한편, 900여명의직원들로이루어진프랑크푸르트질서행정청 (Ordnungsamt) 은범죄나폭력에관련되지않은경찰업무와교통감독, 벌금, 운전면허담당, 각종허가관리, 분실물센터, 업소의허가와감독, 외국인업무, 행사개최의총괄등다양한자치경찰업무를수행하고있다. 이탈리아근대경찰은 1852년사르데니아왕국의공안수비대 (Corps of the Public Security Guards) 에서기원하며, 1981년 4월 1일의개혁법 121 호에의해현재의국가일반경찰 (Polizia di Stato) 이자리잡았다. 이탈리아국가경찰은내무부소속국가일반경찰외에국방부소속군인경찰, 재무부소속재무경찰, 법무부소속교도경찰, 국립산림경찰대등이있다. 자치경

20 20 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 찰과관련하여서는 1986년 3월 7일법률제65호기초자치경찰법에서자치경찰조직을규정하였고동법을기본법으로하여각자치정부별로자치경찰조직과관련된조례를제정 시행하고있다. 자치경찰은주자치경찰 (Polizia Regione), 도자치경찰 (Polizia Provinciale), 시자치경찰 (Polizia Municipale, Vigili Urbani) 이있으나중심이되는것은시자치경찰이다. 시자치경찰은시법령의준수여부감시, 자치경찰에위임된행정법규집행위반사범단속, 교통소통의관리및공공질서유지, 범죄예방순찰, 공공시설의보호및관리, 시민들의안전상태와시민생활의질에대한감시등의활동을한다. 1981년부터임명도지사는치안책임관의보좌를받으며, 치안책임관은관할지역내국가경찰국장으로지역전체의경찰활동을조정한다. 또한지역치안협력위원회는지역의원과기초자치정부시장들로구성되어관할구역의치안서비스를요구하기도하고, 자치경찰간협력체계를확보하기위하여국가경찰력를필요로하기도한다. 사례연구대상인로마시자치경찰의기원은중세군경찰에까지거슬러올라간다. 조직은크게총사령부와도시단체로구성된다. 총사령부는시장이나그에의해임명된시의원의방침을준수하는동시에, 도시경찰의제도적임무수행에있어서필요한감독, 지도, 조직, 조정, 감시등의역할을수행한다. 도시단체는시정부대표의방침과총사령관의명령에따라, 각시정부내에서, 도시경찰의모든제도적임무를수행하며, 임무시행시광범위한면에있어서주도권및자주권을지니는조직기구이다. 로마시자치경찰은 7계급 6,800여명의인력으로구성되어있다. 도시경찰에소속된자치경찰은법률과법규, 행정법규의준수의여부를감시하고, 자치경찰에위탁되어있는행정법규의집행권에관련된위반사범단속의역할을수행한다. 스페인은 1690년카탈로니아지방이처음으로전문직경찰인력을창설하게되는데이것이현재의모소스에스콰드라 (Les Mossos d'esquadra) 자치주경찰이다. 자치주경찰은 19세기중반까지왕성한활동을보였으나

21 국문요약 21 점차나폴레옹의유럽및스페인침공으로자치주경찰의존재가사라지게되었다. 이후 1975년 11월프랑코의사망으로민주주의제도가부활되면서스페인은 1986년경찰조직법 (Ley Organica De Fuerzas Y Cuerpos Del Estado De La Seguriadad) 을통해경찰조직을중앙정부소속경찰 ( 국가경찰 ), 광역자치단체소속경찰 ( 주자치경찰 ), 기초단체소속경찰 ( 기초자치경찰 ) 3가지로구분하였다. 국가경찰은내무부장관소속의국가일반경찰과평시에는내무부장관의지휘를받지만전시또는계엄하에서는국방부장관의지휘를받는국가군경찰로대분된다. 스페인의헌법은 17개의지방광역단체와행정의기초단위인시에자체경찰을보유할수있는권한을명시하고있다. 그러나 17개중에서현재카탈로니아, 바스크, 나바라 3개주만이자치경찰을보유하고있다. 민선주지사가경찰관의임면권을행사하며, 해당주에자체경찰을보유한주의경우는기초경찰조정위원회를통하여지역내의기초경찰에대한조정과감독의권한을행사한다. 기초자치경찰의총인력 5만명은 1,700여개단위조직으로구성되어전체기초자치정부중 20% 이상의기초자치정부가자치경찰조직을갖는것으로나타나고있으며, 이는전체인구의 90% 이상에대한경찰서비스를제공하는상황에해당한다. 지방의국가경찰과주자치경찰간의협력체계유지를위한국가안전정책위원회 (Consejo de Poltica de Seguridad) 가설치되어있으며, 각자치주마다안전위원회 (Junta De Seguridad) 를구성할수있다. 또한국가경찰과자치경찰간협력체제를위해 1996년중앙정부의내무부와기초자치정부간연합체및도정부연합체상호간정부간경찰협력협약 (Convenios de Colaboracion) 을체결한다. 사례연구대상인카탈로니아자치경찰은카탈로니아주정부의사법내무부장관을정점으로공공안전담당차관이지휘하는시민안전총국이있으며, 이시민안전총국의 4개부국및 2실중에서경찰부국이카탈로니아주정부자치경찰인모소스 (Mossos d'esquadra) 를총괄지휘하고있다. 2004년현재카탈로니아자치주는 41

22 22 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 개의지역 (region) 으로구성되어있으며일부남부지방은아직도중앙정부경찰병력이주둔하고있으나 2008년까지모든카탈로니아자치주지역은주경찰병력으로대체될계획이다. 자치주경찰은국가경찰을대신하여행정관할지역내교통질서유지및사법경찰기능을수행하고있으며, 자치주정부법의집행임무및지역내시민의안전과질서유지를위한경찰활동을하고있다. 카탈로니아주에는 946개기초자치정부가있고모두 200여개의기초정부에서시장의지휘하에기초자치경찰이활동하고있다. 이스라엘은우리나라와마찬가지로근대국가설립이후계속기본적으로국가경찰체제를유지해오고있다. 다만최근자치경찰제논의가시작되고우리나라와유사와안보환경을가졌다는측면에서이스라엘경찰에대해고찰하였다. 2005년현재이스라엘경찰관은약 25,000명 ( 여성약 20%) 이다. 우리나라경찰청에해당하는경찰본부 (National Headquarters) 를정점으로하여, 6개의지구경찰 ( 우리나라지방청에해당 ) 과 10개하위지구경찰 (District and Sub-District Commands) 이있으며그산하에 80개경찰서 (Police Station) 가있다. 경찰서는도시및지방에서경찰활동을수행하며, 각관할은하나이상의지방자치정부가속해있다. 또한국경업무를관장하기위해국경수비대가경찰청소속으로운영되고있다. 국경수비대는준군사적형태로써자체조직을지니고있으나지구경찰의통제를받는다. 이스라엘중서부 ( 텔아비브의북쪽 ) 에자리잡고있는라아나나시의자치경찰이사례연구대상으로고찰되었다. 지브비엘스키 (Zeeb Bielski) 는현재라아나나시시장으로서 2001년 (Towards Municipal Policing in Raanana) 라는논문을통해라아나나시가어떻게자치경찰제를채택하게되었는지에대한과정을설명하고있다. 그는라아나나시가채택하고있는경찰모델을일종의 통합경찰활동모델 (Combined Policing Model) 로지칭하면서, 동모델에따르면자치경찰은국가경찰의일상적활동에대한보완적역할을수행하고있음을밝히고있다. 결론적

23 국문요약 23 으로그는자치단체의운영에있어자치경찰은필수적존재이며, 이의창설을통해시민, 자치단체, 국가경찰모두에게편익을가져다준다고주장하고있다. 현재라아나나시는국가경찰과자치경찰이합동으로치안활동을전개하고있으며, 국가경찰과자치단체사이의주기적인만남을통해다양한현안이논의되어지고있다. 일본의근대적인경찰제도도입은명치시대 ( ) 초기부터유럽제도를본보기로하여추진되었으며명치시대중반에이르러제도적으로완성되었다. 이후 1952년 4월일본은미점령군으로부터독립한이래점령기에시행되었던여러정책들을재검토하면서경찰제도를개혁하였고, 1954년 7월현재의일본경찰제도의근간이되는신경찰법을시행하였다. 신경찰법은중앙과지방에공안위원회를두고, 동시에국가공안위원회관리하에경찰청을두었다. 또한경찰사무를도도부현에위임하고도도부현은이것에의해단체위임사무로써이를처리하도록하였다. 즉현재의일본경찰제도는국가경찰인경찰청과자치단체경찰인동경도경시청및도부현 ( 道府縣 ) 경찰본부로구성된이원적체계이다. 국가경찰인경찰청은내각총리대신의소할하에국가공안위원회를두어관리하고경찰청장관과경찰청산하의각관구경찰국장은도도부현경찰을지휘 감독한다. 또한자치단체경찰인도도부현경찰은도도부현지사의소할하에도도부현공안위원회를두어경시청과도부현경찰본부를관리하며경시청장과도부현경찰본부장은북해도의구역을 5이내의방면 ( 方面 ) 으로구분한방면본부 ( 方面本部 ) 와시경찰부, 경찰서를지휘감독한다. 평성 17년 (2005년 ) 일본경찰의정원은 285,112 명으로그중경찰서정원은 7,501명이며 277,611 명이도도부현경찰의정원이다. 현재일본에서사용되어지고있는 지역경찰 ( 地域警察 ) 이라는용어는과거오래동안 외근경찰 ( 外勤警察 ) 로호칭되어져오던것을 1992년에바꾼것으로, 이러한지역경찰의핵심은교번과주재소이다. 교번은원칙적으로도심지역에설치되는반면, 주재소는비도심지

24 24 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 역 ( 농촌이나반농지역 ) 에설치되어그지역에서거주하는 1인의경찰관으로배치된다. 2004년 4월현재 6,500개정도의교번과 7,600개정도의주재소가일본에있고, 전국의 245,000 명의경찰관중에서교번에배치된 45,000명과주재소에배치된 8,000명을포함해서 88,000명인 36% 정도가지역경찰활동에종사하고있다. 일본관동평야중심에위치하고있는사이타마현자치경찰에대해사례연구를진행하였다. 사이타마현형법범죄인지검수는평성 10년 (1998) 에 131,984 건으로과거의최악수치를초과하였고그후에도치안상황은계속악화되어왔다. 이에대응하기위해사이타마현자치경찰은지역경찰이주체가된가두범죄억제대책을시행하였다. 즉가두범죄대책실을지역부로이관하고 가두범죄등정보분석시스템 을범죄정보에대한과학적이고체계적인분석을시도하였다. 또한지역수사계를신설하여지역경찰이최후처리해야하는사건의적용범위를확대시킴과동시에수사의자율성을높혔다. 그결과지역경찰에대한의식이변화되었고지역경찰에의한범죄검거실적이향상되었다. 종합적으로비교할때 8개국의경찰제도는그근간이되는경찰력이어디에있는지에따라크게 2가지로나눌수있다. 즉자치경찰이중심인경우와국가경찰이중심인경우이다. 미국, 영국, 독일, 일본은주, 카운티, 주, 도도부현이라는광역적자치계층단위에서자치경찰조직이형성되어있다. 그러므로이들국가의경찰력은기본적으로자치경찰이근간이된다. 특히미국은광역과기초자치계층모두에서자치경찰이형성되어있어가장분권화된경찰제도를지니고있다. 반면프랑스, 이탈리아, 스페인, 이스라엘은 ( 비록스페인의경우일부주자치경찰이형성되어있으나 ) 대체로국가경찰이경찰력의중심이고자치경찰의경우기초자치계층단위중심으로조직되어있다. 그결과업무면에있어서도자치경찰이근간인국가는자치경찰이기본적으로사법경찰권을보유하고있는반면국가경찰이근간이되는국가에서는자치경찰이사법경찰에대한보조자역할만

25 국문요약 25 을수행하고있다. 2개국가군의최근경향은중간자적위치로옮겨가고있는것으로보인다. 즉수렴화 (convergency) 현상이다. 영국내무부의역할강화, 미국연방경찰조직의기능강화, 독일국가경찰제의지역화, 프랑스 이탈리아 스페인그리고이스라엘의자치성강화현상, 일본중앙정부의통제권강화등이그예이다. 또한 ( 비록본연구에서는심도있는논의를하지는않았지만 ) 이들사례연구대상국가들은모두지역사회경찰활동 (community policing) 이라는기본철학을받아들이려노력하고있다고알려져있다. 자치경찰과자치경찰환경내지그성과간의관계와관련해 면적이넓고, 소득이높으며, 정치권력이분권적이며, 지방자치가발달할수록자치경찰이유리하다 는가설과 ( 범죄예방측면에서 ) 자치경찰제가국가경찰제에비해덜효율적이다 라는가설을제시하였다. 경제력이높은국가일수록자치경찰제가발달했다는가설이지지를받을가능성이있었으나, 대체로볼때한정된자료와표본의한계상어떤뚜렷한양상을발견하지는못했다. 제4장에서는우리나라경찰제도를고찰하고현재의자치경찰법안에대해평가하였으며, 제5장에서는결론을제시하였다. 우리나라는정부수립당시부터경찰의정치적중립성및민주성을확보하기위하여자치경찰제도입이논의되었으나, 정치 사회적으로불안정했던시대상황에서효율성과능률성이우선시됨으로인해현행국가경찰체제가유지되었다. 1990년대지방자치제가실시되면서지방자치실현을위한제도적장치라는측면이추가되어자치경찰제도입논의가활성화되었으나, 도입여건미비등의이유로추진이보류되었다. 참여정부에서는대통령선거공약이기도한자치경찰제의논의를활성화하여분권과민주성에충실하면서실현가능한도입방안을강구하기위해경찰청과정부혁신지방분권위원회에민간전문가로추진체계를구축하고이제까지의모든논의를원점에서재검토하여바람직한자치경찰제모형을탐색하게되었다. 한편, 자치경찰제에대한

26 26 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 선행연구는크게두가지로분류할수있다. 첫째, 자치경찰제의도입방안및모델에관련한연구들이있는데이러한연구들은자치경찰제를조직, 인사, 재무와관련하여구체적인내용을전개하고있다. 둘째, 구체적인도입방안과운영측면보다자치경찰제도입의원리와의의를법적 이론적관점에서접근하는연구로자치경찰제의타당성을뒷받침하고있다. 두가지분류의연구모두기본적으로우리나라에서과거에논의되었던자치경찰제에대한내용을기반으로한문헌연구와외국의사례의비교연구가중심이되고있고경험적연구는소수존재한다. 2005년 12월초국회행정자치위원회에계류중인자치경찰법안은총8 장, 36개조항그리고 4개의부칙으로이루어져있다. 각장의내용은총칙, 벌칙, 부칙을제외하면크게조직, 인사, 외부관계라는측면에서고찰될수있다. 구체적으로볼때현재의법안은기초자치단체를중심으로한자치경찰대설치와운영을규정하고있으며, 자치경찰은주민생활과밀접한생활안전 지역교통 지역경비사무및자치단체소관특별사법경찰관리의직무를수행하도록한다. 또한자치경찰공무원에게는불심검문권, 응급의구호를요하는자에대한보호조치, 주민의생명 신체및재산의손해를방지하기위한경고조치, 직무수행시경찰장비의사용등을위한 경찰관직무집행법 이준용된다. 자치경찰공무원의계급은자치총경에서자치순경까지 7계급으로나누며, 시장등이소속자치경찰공무원의임명 휴직 면직과징계를행하는권한을가진다. 아울러국가경찰과자치경찰, 자치경찰상호간인사교류를활성화시키는조항이있으며, 주민의대표성확보와분쟁조정등을위해특별시장 광역시장및도지사소속하에치안행정위원회를두며, 지역치안에관하여시장등의자문에응하기위하여시장등의소속하에지역치안협의회를둘것을규정하고있다. 본연구는특히자치경찰법안에있어핵심쟁점이되고있는자치경찰제도입의필요성문제, 실시단위문제, 사무의범위문제에대해고찰하였

27 국문요약 27 다. 본연구는주요국경찰제도의수렴화경향, 우리나라치안수요의특성, 국가경찰제가지니는고유의편익성, 주민의자치단체별상대적정체성, 규모경제이익의상대성, 경찰조직문화의공고성, 경찰조직의다양화경향등을고려할때현재정부의자치경찰법안이담고있는자치경찰제의취지에대해대체로찬동함을보였다. 다만실시범위와관련해도시와비도시지역을구분하여접근하는것도하나의방안이될수있음을제시하였다. 향후정부는시범실시과정과후속연구를통해시행착오를줄여나아감은물론절차적정당성확보와관련하여서도적극적대응이필요하다.

28 28 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구

29 29 제 1 장서론 제 1 절문제의제기 경찰은형사사법과정 (criminal justice process) 의첫관문 (gateway) 에위치하고있다. 경찰은어떠한행동이나현상이범죄에해당되는지를결정하고, 해당된범죄들중어떠한범죄가우선적으로처리되어야하는지, 그리고그처리방법은어떠해야하는지를결정하게된다 (Bowling & Forster, 2002). 이러한일련의의사결정과정은한개인혹은조직의운명을뒤바꿔놓을수있을뿐만아니라, 개별국가가유지하고있는형사사법체제의업무부하와성과에결정적영향을미치게된다. 그러므로한국가의경찰제도를어떻게설계하고그운영을어떻게하는가는경찰조직내 외부적으로중요한함의를갖는다. 우리나라경찰은조직의내 외부적환경변화에따라새로운제도설계와운영의효율화라는과제에직면해있다. 조직외부적관점에서볼때경찰은정치적민주화에따른새로운경찰역할에대한비전과전략의제시, 기술발전과경제개방화에따른사이버범죄와국제범죄등과같은신종범죄에대한대처, 국민의기대수준의상승에따른치안서비스의다양화와참여적의사결정의확대등의변화에직면해있다. 조직내부적으로경찰은과거경찰부패사슬과의차단, 조직부서및구성원간의사소통의원활화, 지역간치안수요불균형에따른조직의재구조화, 성과주의관리방식의도입등여러중요한변화에맞닿아있다 ( 서울대학교행정대학원외, 2004). 그러나무엇보다도우리경찰이직면한여러변화중최근가장큰관

30 30 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 심과논쟁이되고있는것은자치경찰제도입과수사권조정문제이다. 즉현정부는지방분권을실현하고주민중심의치안을확보하기위해자치경찰제도입을추진하는한편, 대통령선거공약사항으로민생치안범죄에대한경찰의독자적수사권을인정하려하고있다 ( 제16대대통령직인수위원회, 2003). 2004년 1월제정된지방분권특별법은자치경찰제도입을법적의무로명시하고있으며, 정부는또한 2004년 10월행정자치부, 경찰청등관련기관이참여하는자치경찰제실무추진단을구성하여 2005년내자치경찰법안의국회통과후시범실시를거쳐 2006년하반기부터기초자지단체를중심으로한자치경찰제실시를계획하고있다. 1) 한편 2004년 12월외부인사 12명과검 경의내부인사 2명등총14명으로구성된검 경수사권조정자문위원회가만들어져수사권조정문제또한본격적으로다루어지고있다. 2) 그러나자치경찰제도입과수사권조정문제모두순탄하게진행되고있지못하다. 정치적이해득실때문이다. 자치경찰제의기본골격이라할정부안이만들어졌음에도불구하고기초자치단체장의공천배제문제, 행정구역개편문제, 광역자치단체의배제문제등일련의정치적상황으로인해그실시가불투명한상황이다. 수사권조정문제의경우도통수권자의결단이있지않는한검 경간의합의도출이어려운상황에처해있다. 본연구는이러한정치적이해득실로인해어려움을겪고있는두개의 1) 자치경찰법 ( 안 ) 의내용은제 5 장에서주요이슈별로논의를진행한다. 전반적인자치경찰제추진경과및시행계획등에관해서는아래자치경찰제실무추진단웹사이트참조. 2) 자문위원으로는학계에서김일수한국형사법학회장, 정웅석대한의료법학회상임이사, 서보학사법개혁위원회전문위원, 조국서울대법대교수등이참여했으며법조계에서는김주덕변호사와김희수변호사가참여한다. 시민단체에서는서경석경실련상임집햅위원장과오창익인권실천시민연대사무국장, 언론계에서는성유보방송위원회상임위원과신성호중앙일보논설위원, 여성계에서는최영희내일신문부회장과황덕남변호사가참여한다. 검찰에서는김회재대검찰청수사정책기획단장이, 경찰에서는홍영기경찰청혁신기획단장이참여한다 ( 연합뉴스, 2004 년 12 월 19 일 ).

31 제 1 장서론 31 개혁아젠다중자치경찰제에초점을맞추어연구를진행한다. 사실양자는서로맞물려있는 21세기형사사법개혁의문제이다. 그러나양자를동시에다루게되는경우연구의범위가지나치게확대됨으로써연구의초점을흐릴수있다. 다만일정범위내에서수사권조정내지변동을염두해두고논의를진행한다. 사실자치경찰에대한국내연구는적지아니축적되어왔다. 예로한국학술정보의검색시스템에의해제공되는국내주요학술지에게재된논문만해도 2004년말기준으로 70편이넘는다. 3) 더하여각종정부출연기관, 지방자치단체부설연구기관, 경찰관련연구기관등에서발간된각종연구보고서까지더한다면족히 100여편이상의연구가축적되어왔다. 4) 이러한이유로인해자치경찰제에대한본연구가언뜻진부한연구주제로받아들여질수있다. 그러나다음과같은 3가지이유들로인해본연구는연구의의의를가질수있다. 첫째, 기존연구의한계이다. 특히기존연구들은자치경찰을경찰 (the police) 로서의자치경찰과경찰활동 (policing) 으로서의자치경찰을구분하지않고있다. 이는행정법학적관점에서볼때전자가일종의조직내지제도로서의자치경찰을의미한다며, 후자는행정기관의작용론적관점에서자치경찰을바라보는것이다. 최근이에대한구분을전제로일부연구가제기되고있다. 예로이호용 (2005) 은 경찰지방자치 가제도에중심을두는개념임에비해, 지방자치경찰 은작용에중심을두는개념임을명확히하고있다. 5) 그러나이호용의연구는행정법상의제도론에초점을맞추고 3) 한국학술정보 ( 주 )( 는 1,200 개학회및연구기관과전송권계약을체결하여여기서발행하는 2,500 종의학술지에대해논문원문서비스를제공하고있다. 4) 물론연구의제목만바꾸고내용이대동소이한경우도적지않으나, 이를고려해도최소한양적측면에서연구의축적을부인할수없다. 5) 본연구는이호용 (2005) 의연구와같이자치경찰과경찰자치라는구분된용어사용법을채용하지는않는다. 혼란을방지하기위해서이며, 본연구는일관되게자치경찰로통일하여용여를사용하되내용적으로제도와활동을구분하여논의를전개하다. 다만현재우리정부가도입하려는제도로서자치경찰을지칭할때는자치경찰제라고부른다.

32 32 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 있어경찰학적혹은형사사법적논의는다루어지지않고있다. 뒤에서자세히보겠지만경찰 (the police) 은특정한 사회제도 를가리키는개념임에비해, 경찰활동 (policing) 은사회통제를위한 일련의과정 에해당하는개념이다. 후자가어느사회에서나존재하였다면, 전자는그렇지않다 (Reiner, 2000). 양자를구분하는개념적렌즈를갖고자치경찰을고찰하는것은다음과같은실익이있다. 제도로서자치경찰을바라보는것은정치권력체제속에서자치경찰의위치를고려할수있게해주는반면, 과정으로서자치경찰을바라보는것은실제자치경찰이어떠한일을수행하고있으며그효과는어떠한지를분석할수있는틀을제공한다. 둘째, 기존자치경찰에관한논의들은사회환경과자치경찰간의관계에대해서는고찰을하지않고있다. 즉일유형의자치경찰이해당국가의정치 사회 경제적산물이라한다면, 사회환경과자치경찰간의관계성을고찰하는것이야말로우리나라와같이새로운제도를이식하는경우에대해일정한정책적함의를던져줄수있다. 특히본연구는각국의사회경제적환경외에각국의경찰제도와그역사적형성과정을논의함으로써자치경찰의생성과정에대해주목한다. 셋째, 기존자치경찰에관한연구들대부분은새로운자치경찰모델을도입하기위한연구들이었다. 그러나본연구는자치경찰에대한정부안이어느정도구체화된상태에서그에대한평가성연구 (evaluative study) 를수행한다는점에서기존연구와차별화된다. 사실현재의정부안에대해적지않은비판이쏟아지고있다. 크게는자치경찰이왜도입되어야하는지에대한근본적비판에서부터시작하여, 도입을전제로하는경우에도그실시단위문제, 사무범위 ( 혹은사무배분 ) 문제, 민주적통제와운영의효율성을담보할제도의설계문제등과관련해많은논쟁이있다 ( 김진혁외 4인, 2005; 문성호, 2004). 심지어영국, 미국, 독일, 일본등선진국의제도를따르려하지않고경찰제도적으로볼때우리보다후진적이라할수

33 제 1 장서론 33 있는스페인이나이탈리아의제도를도입모델의준거점으로삼아야했는지에대해서도적지않은비판이제기되고있다 ( 임준태, 2005). 본연구는기존선진외국의자치경찰제도와함께현재우리나라가벤치마킹대상으로삼고있는국가들의자치경찰제도또한고려하여현재의정부안에대해포괄적인평가를진행하다는점에서그연구의의의가있다. 제 2 절연구범위와방법 본연구의연구범위는크게세가지로나누어볼수있다. 이론적연구, 외국의사례연구, 그리고우리나라현정부의자치경찰제안에대한평가성연구이다. 첫째, 이론적연구부분이다. 경찰과경찰활동의개념은어떻게구분되며, 왜구분되어야하는지에대해알아본다. 이러한바탕위에서경찰체제모델 (police system model) 과경찰활동모델 (policing model) 에대해논의한다. 경찰체제모델은흔히분권형, 집권형, 절충형으로나뉘지만, 논자에따라좀더세분화된형태로논의가진행되고있음을발견하게된다. 경찰활동모델에대해서는과거다양한형태의모델등이제시되어왔으나, 본연구에서는며, 이러한모델들의의의와특징을살핀다. 이러한이론적논의는자치경찰에대한다양한개념도출이가능함을보여주며, 각국의자치경찰사례논의에대한분석틀을제공한다. 이러한이론적논의가있어야만기본적으로국가경찰제를취하고있다고알려진프랑스, 이스라엘등에대해서도분석이가능해진다. 즉자치경찰제를기존국내에서사용되어진엄격한법적정의에의해바라보기보다는경찰체제모델이나경찰활동모델의관점에서바라봄으로써비록국가경찰체제라고알려진외국의경찰에대해서도일련의자치경찰스펙트럼상에서고찰할수있는근거가자리

34 34 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 잡을수있는것이다. 실제로국내대부분의연구는영국을자치경찰제의모국으로삼고, 독일을국가경찰제의대표주자격으로평가하고있으나, Bayley(1985) 는영국과독일모두를동일한경찰체제로분류하고있다. 둘째, 각국의자치경찰사례에대한연구부분이다. 본연구는영미법계의경찰로영국과미국의자치경찰에대해살펴본후, 유럽대륙법계의경찰로프랑스, 독일, 이탈리아, 스페인의자치경찰에대해살펴본다. 또한우리나라와안보적상황이유사한이스라엘자치경찰사례와함께많은경우우리나라국내정책개발의준거점이되고특히과거자치경찰제도입논의과정에서우리나라가채택하려고했던일본의자치경찰사례에대해서도논의한다. 총8개국의사례가연구되는것이다. 각국의사례는앞의이론적틀을통해두가지관점에서논의된다. 우선거시적관점의사례연구이다. 이는각국의자치경찰을중심에놓아이를둘러싼경찰환경과의관계를고찰하는것이다. 경찰환경이란경찰조직을하나의체제로보고그경계선밖에존재하는모든것을의미한다. 그러나현실적으로모든환경적요소를고려할수는없으며, 본연구는각국의정치 행정적환경에초점을맞추었으며, 특히자치경찰과대비될수있는국가경찰제도 ( 혹은그와유사한중앙경찰제도 ) 에대해논의를진행한다. 그리고이러한환경과의관계속에서자치경찰이어떠한위치와모습을보이고있는지에대해논의한다. 둘째, 미시적관점의사례연구이다. 이는각국경찰체계에서가장최하위에자리하고있는경찰조직을중심으로이들이실제범죄예방과수사활동을어떻게수행하고있는지를살펴보는것이다. 각국의일선경찰조직 (street-level police forces) 에초점을두는것은분석론적으로보아비교의일관성과정합성을구현할수있다는이점이있다. 또한정책현실론적관점에서우리나라자치경찰제안이기초자치단체를중심으로시행될것이라는고려와자치경찰의핵심가치라할수있는민주성과파트너십이발현되는장소가바로일선경찰조직이라는고

35 제 1 장서론 35 려때문이다. 6) 셋째, 우리나라자치경찰법안에대한평가성연구이다. 이부분에서는현우리나라자치경찰법안을개략적으로설명한후, 앞의이론적논의와외국의사례연구를통해도출된함의그리고개별관련연구와자료등을중심으로우리나라자치경찰법안을평가하게된다. 한편연구범위에대한논의에서본연구가채용하게될연구방법론에대해이미어느정도논의를제시하였으나다시한번정리하자면아래와같다. 첫째, 기본적으로본연구는문헌연구에의존하고있다. 종이로된매체외에각국의경찰관련웹사이트상의자료를분석함으로써연구의적실성을높인다. 또한언어적장벽으로인해많은연구자료를주로영문의형식으로된것에의존하고있으나, 각국최하위말단조직의자치경찰에대한사례연구부분에서는각기해당언어전공자의도움을받아수행하였다. 둘째, 문헌연구를보완하기위해가능한범위내에서관련연구자및실무자에대한인터뷰가진행되었다. 국내자치경찰제시행과관련되어있는실무자에대한면접이진행되었다. 아울러학계등관련연구자와의자문회의등도진행되었다. 또한외국현지에파견에된우리나라공무원혹은우리나라에파견된외국공무원과도면접을진행했다. 아쉬운점은이메일등을통한면접이나자료요구등이적지아니응답을받지못해각 6) 가장많은주목을받고있다는점이라고해서가장중요한경찰기능이라고간주하기는어렵다. 많은실증연구결과에의하면일선경찰혹은순찰경찰의업무중상당부분은범죄와무관한것이기때문이다. 일례로 Martin & Wilson(1969) 은영국경찰관의근무시간중평균 28% 만이 ( 런던광역경찰청의경우는 31%) 범죄와관련된업무를위해사용되어지고있음을밝혀내었고, 이와유사한후속연구들이계속이어졌다 (McCabe & Sutcliffe, 1978; Hough, 1980; Antunes & Scott, 1981; P. Morris & Heal, 1981; Ekblom & Heal, 1982; Smith & Klein, 1984; Bennet & Lupton 1992a; Waddington 1993, 1999; Bayley 1994; Hough, 1996; Fielding 1996; Police Foundation/Police Studies Institute, 1996; Morgan and Newburn, 1997; Johnston, 2000). 뒤에서논의되겠지만자치경찰의기능을범죄와의직접적관련성속에서그기능을지나치게강조하는것은자치경찰의핵심가치를간과할가능성이있다.

36 36 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 국의사례연구에서제시하는항목들에서불일치가발생하고있는바, 본연구가현지조사를하지못한한계이다. 마지막으로본연구가 8개국의자치경찰사례에대해비교연구를진행하므로, 연구방법론과관련해비교연구의의의와본연구가취하는비교방법론에대해간략히논의한다. 7) 학문적으로보아비교연구는비교대상의유사점과차이점을규명해주며, 특정정책의원인이나효과를검증해주기도한다. 현실적으로비교연구는지식기반을구축해주고 ( 예로범죄율을낮추기위해다른국가는어떠한정책을쓰는가 ) 있는데, 최근경제사회체제의개방화에따라국가간의상호의존성이증가하였다는점은비교연구를자극하는원동력이되고있다. 비교방법 (comparative method) 의측면에서볼때본연구는 8개국의자치경찰제를비교한다는점에서소수사례연구에해당하며, 부분적으로서열척도를사용한다는측면에서양적연구를일부가미한질적연구에해당된다. 또한본연구는통제의방법이라는측면에서실험이나통계적방법을사용하지않는비실험적연구이며, 연구의목적으로볼때 8개국자치경찰에대한정확한기술을목적으로하면서도현재와같은자치경찰형태가나오게된원인을탐색한다는점에서기술적연구와설명적연구가혼합되어있다. 7) Deutsch(1987) 는오래전부터인간의학습이비교를통하여이루어졌다고본다. 예로정치학분야에서비교분석의기원은 2000 년전으로거슬러올라가는데, 고대그리스시대의플라톤은군주정치제, 귀족정치제, 금권정치제, 민주정치제, 전제정치제등일반적개념을개발하고, 이를그리스의많은도시국가에적용하였다. 그러나체계적인비교연구는 2 차대전이후인 20 세기후반에접어들어시작되었다. 즉비교연구는 2 차대전후아시아와아프리카대륙의신생독립국가와여타국가들간의상호의존성증가에기인한다.

37 37 제 2 장경찰체제와경찰활동이론 제 1 절경찰과경찰활동의개념구분 경찰 (police) 과 경찰활동 (policing) 의개념을명확히구분할필요가있다. 경찰 은어떤하나의특정한종류의사회제도를가리키는반면에 경찰활동 이란구체적이며특수한사회적기능들을수행하는과정들의집합을의미한다. 경찰은모든사회에무조건다존재하는것은아니며경찰조직이나경찰요원들은변화무쌍하면다양한형식들을취하고있다. 그러나경찰활동은각기다른모습의수많은절차와제도적장치들을통하여수행될수있지만모든사회에반드시존재한다 (Reinner, 2000). 경찰활동은감시와제재위협을통해안전을유지하겠다는모든시도와노력들을가리킨다 (Spitzer, 1987; Shearing, 1992). 즉경찰활동이란특정한혹은일반적인사회질서의보존을목표로하는일련의활동들을뜻한다 (Reinner, 1999). 이러한사회질서는이해관계자들의동의에바탕을둔것일수도있으며, 아니면이득의위계구조에있어서각기다른위치에있는사회적집단들상호간의명시적이거나잠재적인이해관계충돌에바탕을둔것일수도, 양자의복잡미묘한상호간의얽힌구조에바탕을둔것일수도있다 (Marenin, 1983). 경찰활동은포괄적인경찰활동권한을갖는국가고용의직업인들에의해수행될수있으며 ( 근대경찰개념의원형에해당 ), 아니면부수적으로경찰활동이외의목적을가지고있는다른국가기관이수행할수도있다 (Johnston, 1992). 경찰은전문적민간경비업체의피고용인일수있으며, 시민단체의자원봉사자일수있다. 경찰활동은 CCTV, 감청기구등을통

38 38 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 해수행될수있으며, 건물의건축이나가구설계에의해서도행해질수있 다. 아래의 < 표 2-1> 은경찰활동이다양한주체에의해수행되고있음을 보이며, 아울러중앙정부와의관계와실제예 ( 영국중심 ) 를보이고있다. < 표 2-1> 경찰활동의수준 (Levels of policing) 과정부에대한관계 경찰활동의형태중앙정부에대한관계예 ( 영국을중심으로 ) 지역경찰 (Local police force) 국가경찰활동 (National policing) 다기관협조 (Multi-agency partnership) 범국가활동 (Transnational) 민간경찰활동 (Private policing) 시민경찰활동 (Citizen policing) 출처 : Bowling & Forster(2002) 정부에의한 (By government) 활동 : 정부피고용인에의한비용지불과서비스제공. 정부에의한 (By government) 활동 : 정부에의한인가와비용지불. 정부에의한그리고정부를통한 (By and through government) 활동 : 정부에의한비용지불과타기관에의한서비스제공 상위정부 (Above government) 활동 : 국제범죄로야기된문제의관리를위한초국가적구조 (supranational structure) 초정부 (Beyond government) 활동 : 사적공급 (private provision) 하위정부 (Below government) 활동 : 능동적인시민참여를통한경찰활동 England 와 Wales 의 43 개내무부 (Home Office) 경찰 ; Scotland 의 8 개조직, Northern Ireland 경찰청 (Police Service) 국가범죄단 (National Crime Squad), 국가범죄정보원 (National Crime Intelligence Service), 영국교통경찰 (British Transport Police), 국방경찰부 (Ministry of Defence Police) 지역안전파트너십 (community safety partnership) 을위한경찰, 지방정부, 비정부조직의연계조치 UN 민간경찰기구 (CivPol; United Nations Civilian Police Operations), 유럽경찰청 (Europol; European Police Office) 쇼핑몰의민간순찰 ; 상업적경비원 (commercial security guard) 지역경비 (Neighbourhood watch); 지역관리인 (neighbourhood wardens); 자경단 (vigilantes) 비교적최근인근대시대까지만해도경찰활동이라고하는기능은일차 적으로다른사회적관계들의부수적활동으로서그리고시민들의 자원봉 사활동 으로서혹은민간고용주들에의해서수행되었다. 인류학적연구에

39 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 39 따르면문자를가지고있지않았던많은사회체제들의경우사회통제나경찰활동에관한아무런공식적인기구도갖고있지않았다고한다. 이연구에따르면경찰은 실질적인노동분업수준이도달했을때에만비로소출현했을뿐만아니라, 일반적으로화해조정제도나손해액개념과같은발전된법적시스템이라는다른요소들에뒤이어등장하게된다는것이다. Robinson & Scaglion(1987) 은분업화된경찰의발전과정이란결국친족사회에서계급지배사회로이행되는과정에서일어나는경제적분업화및자원에대한각기차별화된접근문제와연계되어있다고본다. 급진주의자적시각에서는이이행기간동안공동사회의경찰형태가점진적인단계를거치면서국가지배의경찰활동으로전환하게되며, 경찰이보다일반적인사회적통제기능외에도계급통제의대리자로역할하기시작한다고본다 (Robinson, Scaglion & Olivero, 1994). 결국경찰활동이란적어도분쟁, 일탈행위, 소요사태등이발생할가능성이있는모든상황에서라면통상적으로있을수있는사회적통제절차의한측면이다. 경찰활동이도처에편재해있는것인반면, 경찰은안전을지키기위하여정당한무력을사용하는것을그일차적이며공식적책임으로하고있는전문화된기관으로서이것은비교적복잡하게전문화된사회들에서만나타나는특성을갖고있다. 경찰은특히근대적국가형태가등장하면서그한측면으로서근대사회의핵심적제도로서발전되어나왔다. 제 2 절경찰및경찰활동모델 앞서제 1 절에서경찰과경찰활동의개념을구분하였다. 본절에서는이 러한개념구분을전제로경찰모델과경찰활동모델에대한대표적인기존 연구를살펴본다. 사실경찰과경찰활동의구분을전제로양모델에대한

40 40 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 고찰을시도한연구는찾기힘들다. 다만연구의내용상경찰체제 (police system) 에관한연구를경찰모델로간주할수있다. 1. 경찰체제구분의기준 : 명령의집권성과조직의복수성 Bayley(1985) 는 8) 국가별경찰체제 (police system) 의구조를적절히분석하기위해서는명령의집권성 (centralization of command) 이라는개념과명령의수 (number of commands) 라는개념이구분되어야한다고본다. 예로영국은해당지역에대해책임을지는 43개의자율적인경찰조직으로구성되어있기때문에, 분권화된경찰체제로여겨진다. 영국과마찬가지로이탈리아도복수의경찰조직을지니고있으나, 분권화되어있지는않다. 이탈리아는국가군경찰 (Corps di Carabinieri) 과국가일반경찰 (Guardia di Pubblica Sicurezza) 라는 2개의조직으로이루어져있으나, 양자는모두로마 ( 즉, 중앙정부 ) 의명령을받는다. 그러므로이탈리아는다중적경찰조직을지니고있으나집권화된체제이다. 네덜란드는다중적경찰조직을갖고있는데, 하나의조직은집권적인반면나머지조직은분권적이다. 국립경찰 (Rijkspolitie) 은농촌지역을관할로하면서헤이그로부터명령을받는다. 나머지 142개지역은자율적인자치경찰 (Gemeetepolitie) 을갖는다. 분권화가다중적경찰조직을가져오지만, 다중적경찰조직이분권화를가져오는것은아니다. 일부국가들이다중적경찰조직을갖는것은명령계통이분권화되어있기때문이다. 비록집권화가다중성을야기하는하나의방법이기는하지만, 명령계통의집권화와명령계통의다중성은개념적으로구분 8) 이하의논의는 Bayley(1985) 의명저 Patterns of Policing 제 3 장 The Structure of Policing 의제 1 절부분을거의완역한것이다. 동저서는 Wright & Miller(1998) 가조사한형사정책분야연구인용횟수순위 30 위가보여주듯매우영향력있는저서이다. 그럼에도우리나라에서는아직폭넓게인용되고있지않는것으로보여, 비록부분적이지만그내용을충실히소개하고자완역을하였다. 특히본저서는현행우리나라자치경찰제도입과관련해적지않은함의를줄수있다.

41 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 41 된다. 분권화와명령계통의수라는두가지차원을통해각국의경찰제도는 3 가지유형중하나의유형으로구분될수있다. 하나의경찰조직을가지면서분권화된경우는논리적으로불가능하므로, 어떤국가도이영역에는포함되지않는다. < 표 2-2> 경찰구조의유형 (Typology of Police Structure) 구분 집권적 분권적 단일조직 xxx 000 복수조직 xxx xxx 출처 : Bayley(1985) 일상적인경찰조직운영상지휘 (operational direction) 흐름이중앙의단일한통제점에서시작하여하위조직단위로순차적으로내려갈때집권화된경찰구조를갖고있다고본다. 반대로하위조직에있어명령권으로부터의독립성 (independence of command) 이분권화의지표가된다. 이러한실험은규범적이다. 즉실제무엇을하고있는가의문제라기보다는무엇을할수있는가와관련된다. 예를들어프랑스경찰의경우일상적인명령이중앙에의해시달되기보다는하위조직단위에서발하여짐에도불구하고집권화된체제로불리어진다. 규범적실험은적용이용이하지만, 현실적이지못하다. 이러한문제점을해결하기위해서는실질적인명령관계에대한연구를수행하여야한다. 비록일부단편적연구가있으나, 연구의수가적을뿐아니라이들서로간에도거리가있다. 공식 비공식적명령관계의비교 (comparison formal and informal command relationship) 는국가경찰체제 (national police system) 의연구에있어필수적이다. 지방경찰조직의자치권 (autonomy of local force) 이라는관점에서관행이명백한경우에는, 비록집권화가공식적으로형성되어있다하더라도이에대해서는사

42 42 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 법적실험 (judical test) 을거칠필요가없다. 예를들어노르웨이경찰의경우 1936년에국립경찰화되었으나, 중앙정부는 55개지방경찰청운영에대한명령시달에있어매우신중하다. 그러므로노르웨이는분권화된체제로분류된다. 그러나대체적으로집권화와분권화라는범주는관행에관한판단을고려하지않음으로써공식적인규칙에대해잘못을범할수있다. 프랑스, 이탈리아, 핀란드, 이스라엘, 타일랜드, 타이완, 아일랜드, 구소련등은집권화된경찰체제의예이다. 프랑스의경우 10만명이상의주민이거주하는지역을관할로하는국가일반경찰 (Police Nationale) 과시골지역이나작은마을을관할로하는국가군경찰 (Gendarmerie) 은파리에있는내무부에의해지휘를받는다. 이탈리아의경우 93개지역단위로구성된공공안전근위대 (Guardia di Pubblica Sicurezza) 는로마의내무부로부터두개의명령계통에의해움직인다. 하나는내무부장관 도지사 (prefect) 도경찰국장 (questore) 경로를거치는것이고, 다른하나는내무부장관 국가경찰총국장 도경찰국장경로를거치는것이다. 또다른이탈리아의경찰기관인국가군경찰 (Carabinieri) 도로마에서명령이내려진다. 구소련의경우명령의집권화는더욱논쟁적이다. 왜냐하면국가의규모가광범위한운영에대한효과적인명령을제한하기때문이다. 모스크바는모든연방내에서일반경찰 (Militzia) 과비밀경찰 (KGB) 을지휘할수있는공식적권한을가졌다. 군의명령체계 (chain of command) 는모스크바에있는내무부에서부터연방내담당부서까지흐른다. 비밀경찰의명령체계는각수준의국가안보위원회를포함한다. 일반적으로온건한수준과극단적수준의분권성정도는얼마나많은자치적단위가존재하는가에달려있다. 일본의 46개현 (prefecture) 경찰, 오스트레일리아의 6개주경찰, 서독의 10개란트경찰과베를린경찰, 영국의 43개경찰, 브라질의 21개주경찰은온건하게분권화된체제 (moderately decentralized systems) 이다. 반면미국의 25,000개의단위, 벨기에의 2,359

43 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 43 개자치경찰, 네덜란드의 142개자치경찰은극단적으로분권화된구조 (extremely decentralized structures) 이다. 미국의경우분권화가매우확산되어있어그누구도몇개가정확히존재하는지알지못한다. Bruce Smith의경우약 40,000 개로추정하고있으나, 그근거에대해서는확신을하지못한다. 1970년대초 LEAA의조사에의하면, 약 25,000 개가있는것으로보인다. 캐나다또한 450개의자치경찰조직을갖고있어극단적으로분권화되어있으며, 덧붙여서 7-8개의도경찰 (provincial forces) 과연방경찰 (Royal Canadian Mounted Police: RCMP) 이있다. 비록분권화의정도에따라각국가들을분류하는것이가능하지만, 다른요소에대한고려를하지않는것은실수를범할수있다. 일반적으로집권화의정도가경찰활동에있어효율성, 지역사회에대한대응성, 책임성, 강제성등에영향을미칠수있다고본다. 그러한평가에있어만약고려되어지는각단위의규모가고려되지않는것은문제가있다. 미국은비록세계의어느국가보다도분권화된경찰조직으로알려져있으나, 평균관할범위 (extent of command) 는 176 스퀘어마일로써, 벨기에의 4.99 스퀘어마일, 스위스의 5.3스퀘어마일과비교할때상당히넓다. 프랑스는미국보다더집권화된체제를지니고있으나, 텍사스넓이의 4/5 수준에불과하다. 네덜란드는 142개의자치경찰을갖고있어미국보다훨씬집권화된체제를갖고있으나, 네덜란드의넓이는웨스트버지니아의반에불과하다. 집권화된이탈리아는분권화된노르웨이보다더작다. 중간정도로분권화된서독은오레건주의크기정도이다. 명백히작은국가에서집권화된경찰시스템은더큰국가에있어분권화된체제의한부분보다도더작다. 경찰체제의역동성은단지분권화의정도뿐만아니라지역사회의크기에도의존한다. 더욱이집권성과경찰성과간에는거의아무런관계가없으며, 이러한주장들은사실에기초하기보다는규범적이다. 국제적인자료가부족한관계로, 각국의집권화정도에따라전세계경

44 44 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 찰체제를명확히분류할수는없다. 각국의경찰구조에관한표준적자료가미미하다. 현재가능한자료들을종합해보면, 우리는단지집권화된체제가분권화된체제보다좀더일반적이라는것을추론해낼수있다. 이러한결론은 Bayley(1985) 가 48개국가에대한표본자료의분석에기초한다. 77% 인 37개국가가집권화된경찰시스템을지니고있다. 지금까지경찰구조 (structure) 에만주목하였다면, 만약경찰조직의복수성 (multiplicity) 으로눈을돌려본다면, 싱가포르, 스리랑카, 폴란드, 아일랜드같이단하나의경찰조직을갖는국가들은규모가작은경향이있음을발견하게된다. 그러나네덜란드와벨기에처럼소규모성이반드시단일조직성을의미하지는않는다. 복수적경찰조직 (multiple-force) 을갖는국가들은관할의중첩성 (jurisdiction overlap) 여부에따라 2개의그룹으로나눌수있다. 조정된복수성 (multiple coordinated) 은비록국가전체로볼때수개의조직이있음에도불구하고하나의조직이어떤지역에대해고유한관할을갖는것이다. 조정되지않은복수성 (multiple uncoordinated) 은한개이상의조직이동일지역에대해권한을공유하는것이다. 프랑스는전자로서, 국립경찰은인구만명이상의지역을관할하고군경찰은나머지지역을관할한다. 핀란드와네덜란드또한농촌과도시에대해각각분리된경찰조직을갖는다. 캐나다도한지역을하나의기관이책임지는조종된복수성을특징으로하지만, 각지역의관할은국가 (national), 주 (provincial), 도시 (municipal) 등으로나뉜다. 어떤지역이자치경찰을선택하게되는경우, 주경찰과같은좀더광역의경찰조직은빠지게된다. 마찬가지로캐나다연방경찰이계약관계를통해도시나주에의해고용되어질수있고, 이경우다른경찰조직과는관할이중복되지않고이전의조직은폐지되어진다. 연방법을통해연방경찰이공동관할 (concurrent jurisdiction) 을억제하고있는사실은매우현명해보인다. 캐나다의시스템은극단적으로분권적이

45 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 45 지만, 대체로잘조정되어있다. 조정되지않은복수시스템은이탈리아, 스페인, 벨기에, 스위스, 구소련그리고미국등이다. 이탈리아는국가군경찰과국가일반경찰이전국적으로공동관할을갖는다. 사실양자간에는격렬한경쟁이있으며, 이탈리아인들은이것이자유를지키는핵심이라고생각한다. 스페인의 3가지동등한경찰조직은국가군경찰 (Gurdia Civil), 국가일반경찰 (Police Aramada), 자치경찰 (Poicia Municipal) 이다. 스위스는연방경찰, 주경찰, 자치경찰이있고, 모두공동관할을갖는다. 구소련은일반경찰과비밀경찰을보유하고있다. 가장조정되지않은복수시스템은미국이다. 미국은통상 3개의다른경찰기관에의해이루어진다. 연방수사국, 카운티셰리프, 도시혹은마을경찰이다. 만약교통경찰로활동하는주경찰에게일반적권위를인정한다면, 4개수준으로간주할수있다. 비록미국의체제가항상분권화된존재로기술되고있지만, 미국의복수성은하나의경찰종류내에서명령이확산된영국이나일본과는또다른의미를갖는다. 미국내경찰기관은정부의각수준과단위별로거의모두분포되어있다. 미국경찰은의도적으로설계된중첩적시스템 (designed overlapping system) 이아니다. 그것은결코시스템의일부가아니다. 미국내조정의부재는헌법적용인에따른부주의에서야기된것이다. 복수적인국가경찰체제 (national police systems) 의비율은추정하기가불가능하다. 왜냐하면각국별정보가부족하고, 시스템의기술되어지는경우집권화와복수성이거의구분될수없기때문이다. 비록표본으로추출된시스템의 77% 가단일성의방향에서벗어나집권적이지만, 이들중일부는복수적조직이다. 각국가별서베이가완성되어야만, 각국의경찰조직의수에관한정의적일반화 (definitive generalization) 가가능하다. 각국의경찰구조에대한논의에있어 2가지주의점이있다. 첫째, 집권화된경우는물론분권화된경우의중앙정부 (national government) 도하

46 46 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 위정부단위의책임범위를넘는법집행문제를해결하기위해중첩된권한을갖는경찰기구 (police agencies with concurrent authority) 를창설한다. 미국의연방수사국 (FBI), 캐나다의연방경찰, 인도의중앙수사국 (Central Bureau of Investigation), 일본의경찰청 (National Police Agency), 서독의연방수사국 (Bundeskriminalamant), 브라질의연방경찰이그예다. 엄격히말해모든복수적조직을갖는국가들은조정되지않은경찰조직을갖고있다. 어떤국가가조정된복수적경찰체제를갖고있다는것은중앙정부 (central government) 에의한법집행이상대적으로중요하지않음을의미한다. 중앙정부의권한은여러방법을통해축소된다. 첫째, 중앙정부권한의범위를축소시켜, 둘째, 중앙정부의법집행기능을하위정부에위임함으로써, 셋째, 중앙정부의개입을지방경찰의요구에의해서만가능하게함으로써이다. 독일은조정된복수적체제로범주화되는데, 이는일반적으로주 ( 州 ) 경찰의묵인하에서연방수사국 (Bundeskriminalamt) 이경찰활동에있어매우작은역할만을수행하기때문이다. 인도와일본의경우도마찬가지이다. 그러나미국과브라질은연방경찰의규모가크고, 매우적극적이며, 그활동에있어지방경찰의승인을요하지않는다. 캐나다를조정된혹은조정되지않은복수적체제로분류하는것은특히문제가있다. 이것은하위정부권한에의한통제하에서연방경찰이지방경찰로서활동하기때문이다. 그것은단순히분권화의문제이다. 연방경찰과지방경찰이일정한전국적규율하에서공동권한 (joint authority) 을행사하기때문에복수적조직간에있어조정의문제가나타난다. 캐나다의중복성은인도, 서독보다는더넓으나, 미국, 브라질보다는작다. 둘째, 많은국가들은특정한정부업무에부가된전문적인경찰조직 (specialized police) 을설치한다. 인력의관점에서인도, 캐나다, 서독의다양한철도경찰 (railway police) 이가장중요하다. 미국내에서가장큰조

47 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 47 직중의하나인특별경찰은뉴욕지하철경찰 (New York Transit Authority) 이라는지방정부기관이다. 이들기관들은국가경찰체제 (national police systems) 로고려되지않는데, 이는그들이주요한지역경찰조직을대체하는것이아니라보완하기때문이다. 관할이중첩되는중앙경찰조직 (central police unit) 과특별한관할을갖는공공경찰 (public police with specialized jurisdiction) 을갖는다는각국의공통성은전세계적인경찰조직의분류에있어복잡성을더해준다. 현대공공경찰기관의다양성을고려할때, 어떠한유형분류도현실을너무단순하게보거나조잡한것일수있다. 그럼에도불구하고 < 표 2-3> 은현재까지논의된분류방식에따라몇몇국가들을위치시켜본것이다. < 표 2-3> 각국경찰구조의분류 복수적 (multiple) 구분집권적 (centralized) 분권적 (decentralized) 단일적 (single) 조정 (coordinated) 비조정 (uncoordinated) 스리랑카, 싱가포르, 폴란드, 아일랜드, 이스라엘, 한국 프랑스, 핀란드 출처 : Bayley(1985; p 59) 를수정보완 이탈리아, 구소련 영국, 네덜란드, 캐나다, 독일, 인도, 일본 벨기에, 스위스, 미국 2. 경찰활동체제의세유형과장단점 민주주의국가는범죄를통제함에있어시민의자유와처벌간에균형 을맞추어야한다 (Baker, Hunter & Rush, 1994). 9) 국가가범죄를통제함 9) 앞서 Bayley(1985) 의연구를통해경찰체제를구분하는두가지기준인복수성 (multiplicity) 과집권성에대해살펴보았다. 이하에서는비슷한맥락의연구이면서도좀더간명하게접근하여각경찰체제유형의장단점을잘보여주고있는 Baker, Hunter & Rush(1994) 의연구를소개하고자한다. 유의할점은앞의 Bayley(1985) 는 police

48 48 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 에있어서너무적은간섭을하면국민은범죄와범죄의두려움으로인하여자유의손실을가져오며, 반면국가가범죄를통제함에있어서너무많은간섭을하면국민은처벌과공권력에대한두려움때문에자유의손실을가져오기때문이다. 그러므로한국가내에서경찰의역할과구조를결정하는것은그국가내에있는국민들이얼마만큼의자유를기꺼이포기할수있는지를정부가국민을대표하여결정하는것을의미한다. 어떤이들에게는무법천지로보이는것들이다른사람들에게는시민의자유를보호하기위해서반드시필요한것으로여겨지기도한다. 이러한차이가각개별국가별로상이하기때문에다양한경찰체제가발생 진화하는것이다. 그러나 Stead(1977) 는이러한국가간상이성에불구하고도경찰체제는분절적체제 (fragmented system), 집권적체제 (centralized system), 통합적체제 (integrated system) 이라는 3가지형태의패러다임으로유형화될수있다고본다. 가. 경찰활동의분절적체제 (Fragmented Systems of Policing) 분절적체제를 Hunter(1990) 는비시스템 (nonsystem) 이라고부르며, Bayley(1985) 는극단적으로분권화된 (extremely decentralized) 존재로부른다. 조직화된경찰구조의남용가능성에대한두려움 (fear of potential abuse of an organized police structure) 은국가내의수많은자율적인경찰기관의설립하는결과를가져왔다. 경찰의조직적인구조를제한하는것에부가해서, 각국가들은경찰권한에엄격한제약을둔다. 경찰의효과 system 이라는용어를주로사용하고있음에반해 Baker, Hunter & Rush(1994) 의연구는 system of policing 이라는용어를사용하고있는점이다. 이는이미앞서경찰과경찰활동의개념구분에서그이유를찾으면될것으로보인다. 즉 Bayley 는공식적인국가기관간혹은국가기관내부간의관계라는측면에서접근하고있는반면, Baker 등은경찰기관과시민의자유라는맥락에서경찰제도분석에접근하고있기때문이다.

49 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 49 성정도 (degree of police effectiveness) 는개별국가의물리적크기, 지리, 인구밀도, 산업화수준, 정치적분위기, 문화적역사, 사회적조건등에의해서영향을받는반면에이국가들은더많은시민적자유를얻는대가로기꺼이더높은수준의범죄를용인한다. 경찰활동에서분권화된패러다임을보여주는국가는벨기에, 캐나다, 네덜란드, 스위스, 미국등이다 (Bayley, 1985; Becker, 1980). 분권화된시스템을가지고있는국가들내에서발견되는조정과통제의양은그들경찰체제의종합적인효과성이다양한만큼차이가있다. 분절적체제하의경찰이가지고있는가장큰문제점은수많은지역경찰서들이체계적인관리시스템없이, 불합리하며, 기관들사이에협력과조정의과정이없이개별적으로활동한다는것이다. 분산된형태로존재하는개별경찰기관은국제적인수준에서조직되거나전국적인수준에서다양하게발생하는범죄에대처하는데어려움을겪고있다. 통상적으로분권화는경찰국가화되는것을막기때문에시민의권리를보호하는데공헌을할수있다고주장된다. 미국경찰의범죄통제에대한무능력에도불구하고, 미국에서전통적으로분권화된경찰활동시스템이미국국민들에게최상의서비스를제공하고있다고믿어지는것은, 분권화의본래적인장점때문이아니라제한된경찰권한의특징때문이다. 나. 경찰활동의집권적체제 (Centralized Systems of Policing) 집권적체제를채택하고있는국가들에서경찰기관은중앙정부의직접적인통제하에있다. 경찰조직들이실질적으로관리방식과운영구조에있어서매우분권화되어있을지라도, 중앙정부는법집행의성공과실패에대한책임을가지고있다. 일반론자의생각과달리집권적체제가전체주의국가에서나타나는것은아니다. 만약독일에서나치가정권을획득

50 50 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 하려고시도하려고할때에독일이집권적체제를가지고있었다면, 나치는그들의정권획득에실패했을것이다 (Berkley, 1976; Becker, 1980). 집권화된경찰시스템의존재는민주적인이상과서로양립할수가없다. 몇몇민주주의국가들은경찰국가화에대한두려움없이이러한시스템을사용하고있다. 그러나집권화된시스템을운영하는민주주의국가들이시민의자유를보장하기위해서영국의보통법전통을따르지않고있다는것은주목할만한사실이다. 이것은권위주의체제로부터교훈을얻음으로써민주주의를이룩한국가에서나타나는발전과정의결과이다. 미국인들이그들의개인적인자유를보호하기위해서더많은범죄를참을수있는반면에, 많은서구국가들은개별적인시민의권리보다는사회적권리를우선시한다. 이러한관점이비민주적인것은아니며, 민주주의를수호하기위해서필요한것이다 (Gamson & Yuchtman, 1977). 경찰활동에서집권화의패러다임을가지고있는국가들의대표적인예는프랑스, 이탈리아, 핀란드, 이스라엘, 태국, 대만, 아일랜드, 덴마크, 스웨덴등이있다. 분권화된시스템과마찬가지로이들국가도국가마다조정과통제의정도가상당히다르게나타난다. 국가적차원에서경찰조직이조직되었기때문에조정과통제에있어서지역의이해관계를무시하는경향이있다. 이런경향은프랑스의경우 1983년이래로많은수의자치경찰조직 (municipal police forces; Police Municipale) 의창설을가져오게했다. 특히프랑스는경찰기구들에대한시민의통제를확실하게하기위해서시스템내부에보호장치를가지고있다는것은주목할만한것이다 ( 내무부에의한국가일반경찰의통제와국방부에의한국가군경찰의통제 ). 국가경찰의존재여부는분권화되거나통합된경찰시스템을가진다른민주주의국가에비해서집권화된경찰활동모델을운영하는것이민주주의에대한위협을가져온다는것을의미하지않는다는것이다.

51 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 51 다. 경찰활동의통합체제 (Integrated Systems of Policing) 경찰활동에서통합된시스템은때때로국가및지방정부가경찰에대한통제권을분할하고있다는점에서 온건적분권체제 (moderately decentralized systems) (Bayley, 1985), 결합체제 (combined systems) (Terril, 1984), ' 절충체제 (compromise systems)'(stead, 1977) 라고언급된다. 이들시스템들은분권화된시스템하에서보다효과적으로조직을구성하고, 능률적으로경찰을운영하며, 단일하게서비스를제공하는반면에국가전체적으로조직된경찰기관으로인하여잠재적인권한의남용을가져오는것에대한대책을강구하고있다. 경찰서비스의지방통제는필요하지만국가적인표준에의거해서이루어져야한다. 분권화된시스템에서설치되어있는수많은자치기관들과는다르게, 통합된경찰시스템은소수의경찰기관을가지고있다. 경찰활동에서통합된시스템을구축하고있는국가들은일본, 호주, 브라질, 영국등이대표적인국가들이다. 통합된경찰기관을가진영국은분권화된경찰시스템을가진국가들보다조정과통제가용의하지만, 나날이복잡해지고발전하는사회에서보다고품질의서비스를제공하도록많은압력을받고있다. 경찰서비스제공에대한지방및중앙정부의공동통제는경찰기관들이그들의의무를수행함에있어서국가기관화되어서발생할수있는공권력의남용에대한국민들의두려움을제거할수있는수단이된다. 지방통제는중앙정부가지방의이익을무시하고부패가발생할가능성을막는반면에중앙통제는지방정부가부실한서비스를제공하고부패할가능성을막아서상호간에통제및견제를가능하게한다.

52 52 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 2-4> 세경찰체제의비교 분권화된시스템 : 극단적으로권한및통제가분산됨 * 특징 1. 많은경찰기관의존재 2. 경찰권한에대한엄격한제약 3. 더많은시민의자유를확보하기위해서범죄의용인도가높음대표적국가 : 벨기에, 캐나다, 네덜란드, 스위스, 미국 집권화된시스템 : 중앙정부의직접적인통제아래서경찰업무수행 * 특징 1. 중앙정부가법집행의성공과실패에대한책임을가지고있음 2. 사회의권리를개인의자유보다우선시여김대표적국가 : 프랑스, 이탈리아, 이스라엘, 태국, 대만, 아일랜드, 덴마크 * 통합된시스템 : 적절하게분산된시스템 * 특징 1. 중앙과지방정부가통제권을공동으로분할 2. 지방에서경찰서비스의공급과통제에대한국가표준제공대표적국가 : 일본, 호주, 브라질, 영국, 독일 3. 지역별경찰활동비교연구 Mawby(2003) 는각국가의지역별차이와역사적경험상차이에기초를두고경찰활동을잉글랜드와웨일즈모델, 유럽대륙모델, 식민지사회모델, 중앙및동부유럽모델, 북미모델, 동아시아모델이라는 6가지모델로분류하여그특징을서술하고있다. 10) Mawby 의연구는지역별경찰제도의유사성과차이점에주목한다는점에서본연구와유사한면이있다. 이하에서는그가제시한 6가지모델의특징에대해서개괄적으로알아 10) 그는특히경찰시스템연구에서정당성, 구조, 기능이라는세가지변수에주목한다. 여기서정당성 (legitimacy) 이란정치구조가엘리트체제이든혹은민주적체제이든상관없이경찰의독점적지위를인정하는것을의미한다. 구조 (structure) 는경찰이전문성과함께강제력사용에대한구체적인규범을갖는조직화된기관이라는것을의미한다. 그러나조직과전문성의범위, 적절하다고고려되는강제력의형태는다양한양상을갖게된다. 기능 (function) 은경찰의역할이법과질서의유지, 범죄의예방과수사에집중한다는것을의미한다.

53 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 53 본다. 첫째, 잉글랜드와웨일즈모델이다. 잉글랜드와웨일즈모델의특징은정복경찰을통해서범죄를예방하고질서를유지하는것에초점을맞춤과동시에사회복지와서비스의제공자로서의경찰이미지를강조하는것이다. 영국의내무부 (Home Office) 는많은유럽이나식민지경찰기관과달리강제력행사의기관으로서보다는서비스의제공자의형태로서경찰이묘사되어야함을중시한다. 그러나 1980년대초반보수적인대처정부하에서경찰의역할은노동조합의파업을저지하는등정부의정책을집행하는도구로사용되어경찰기능을강조하는방향으로이동하였다. 또한과거일반적인순찰경찰관에게있어경찰봉은유일한무장수단이었으나, 최근일상적인업무에서도총기사용에대해상당한압력이제기되고있다. 더욱핵심적인문제는경찰의구조에관한것인데세계 2차대전발발전까지만해도거의 200개의지역경찰기관들이분리된채로남아있었으나, 1970년대중반까지 43개로줄었다. 즉중앙집권화의경향이강화되고있는데, 회계감사원 (Audit Commission) 과왕립경찰감사원 (HMIC: Her Majesty's Inspectorate of Constabulary) 같은중앙기관의영향력증가, 국립범죄정보국 (National Criminal Intelligence Service) 의설치, 국립경찰대학의역할과고위직경관훈련의확대등이그예이다. 그럼에도불구하고범죄와무질서감축파트너십 (CDRPs: Crime and Disorder Reduction Partnership) 의도입, 경찰자문협의회의형성, 교도소에대한일반방문자계획의수립, 그리고스테판로렌스사건으로경찰의인종차별을감시하기위한독립자문단의도입을통해지방경찰관리에대한국민의접근을허용하고경찰활동에서지역주민들의발언을강화시키려는노력도경주되고있다. 요컨대잉글랜드웨일즈경찰모델은분권성과서비스정신을기초로하는경찰모델이었으나, 사회정세의변화에따라경찰활동의변화 ( 국가화 ) 와재변화 ( 지방화 ) 가동시에진행되고있는양상을보이고있다.

54 54 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 둘째, 유럽대륙모델이다. 일찍이유럽대륙경찰모델은다음과같이특징지워진다고주장된다. 첫째로구조적으로집중화되어있고군사조직적 (militaristic) 이다. 둘째로기능적으로정치적이고행정적인업무에좀더집중한다. 셋째로정당성 (legitimacy) 측면에서보면정부에보다가깝게매어있고국민이나법에책임을지지않는다. 그럼에도불구하고잉글랜드모형과유럽모형간의조화압력이유럽공동체 (European Community) 의형성움직임과함께계속되어왔다. 종합적으로볼때유럽국가들사이의상호협력은 EU의발전에의해서가속화되었고각나라들의경찰시스템은좀더높은수준으로상호영향을주고받는데기여하고있다고평가되고있다. 셋째, 식민지모델 (colonial model) 이다. 아프리카, 아시아, 카리브해지역등과거제국주의국가의식민지배하에있던국가들이이에포함된다. 식민지경찰은다음과같이특징이있는데, 첫째, 구조적으로좀더집권화되어있고군사조직적이고, 둘째, 기능적인면에서는국민질서유지에우선적이지만많은행정적인의무를가지고있고, 셋째, 경찰활동의정당성 (legitimacy) 은식민지주민보다는그들의식민지통치자에의해서나온다는점이다. 그러나식민지모델의특수성에대한많은논쟁점이있다. 예로 Brogden은영국과영국식민지의경찰활동사이의차이점이과장되었다고주장하지만 Anderson 과 Killingray 는식민지경찰시스템사이의차이점이유사점을초과한다고주장한다. 넷째, 중앙및동부유럽모델이다. 1980년후반유럽은사회주의체제의민주적체제로의변화라는정치적지도의극적재편성을경험했다. 사회 경제적변화들은일반적으로형사사법시스템과특별히경찰시스템에압력을더해왔다. 경제적비효율성, 삶표준의붕괴그리고사회적혼란은범죄발생환경을촉진하였다. 전통적으로동구권의경찰시스템은소련의것을모델로삼고있어서강력하게집권화된비밀경찰과군사조직

55 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 55 적인사복경찰이정치적이고행정적인의무를통합해서수행하였다. 경찰들은당에대한책임에따라움직이며국민에대한책임은거의없다. 보통이러한모델은억압적인 (repressive) 시스템으로서언급된다. 그러나구체제의몰락과함께경찰활동상의변화가발생하였고, 일례로동독경찰조직이서독의경찰조직으로흡수되는상황에서가장급진적인변화가일어났다. 그러나그밖의지역들은예상과달리극적인변화가일어나지않았다. 즉이들국가에대한평가와최근조사의결과는전환기국가의경찰시스템변화가실망적이라는것이다. 비록최근구체제사멸의고통은민주적경찰시스템으로의통합압력을증대시키지만, 반면에독립과관련된범죄와무질서문제는예전의억압적인시스템의면을보유하려는압력을낳고있다. 다섯째, 북미모델이다. 주지하듯미국과캐나다모두영국의경찰제도로부터많은영향을받았다. 그러나미국에서경찰활동과법집행은독립을위한투쟁의연장선상에있었다. 즉영국으로부터의통제가워싱턴으로부터의통제로대치되어서는안된다는관념으로인해분권화된경찰모델이받아들여졌다. 분권화로인해경찰관들은그들의지역과일체감을가지고있었으나, 지방권력구조속에서부패가도시경찰의주요한특징이되었다. 이러한문제를제거하기경찰활동을통합하기위한시도가있어왔다. 1906년국제경찰책임자연합 (International Association of Chiefs of Police) 의설립이나연방수사국 (Federal Bureau of Investigation) 의설립이그예이다. 반면에캐나다에서는국가기관인캐나다연방경찰 (Royal Canadian Mounted Police) 의창설로경찰모델의근간을이루었으나, 오늘날캐나다는적어도두가지의경찰활동시스템을가지고있다. 온타리오와퀘벡등에서경찰활동은지방정부수준에서혹은도시정부의연합에의해서지역적으로제공된다. 한편전통적인질서유지에강조점을둔 RCMP는광범위한행정적인의무를관장화고있고좀더멀리떨어져있고좀더군사

56 56 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 적조직인대안으로나타난다. 많은측면에서미국과캐나다의경찰시스템은비슷한점을가지고있다. 각각의경우에지방경찰기관은범죄를통제하고국민서비스에관련된하고있으며지방정치기관에책임을다하고있는반면에연방경찰기관은좀더넓은권한을가지고있으며정치적인책임을더적게진다. 다만상대적으로미국의경찰모델이캐나다에비해분권적특징을더담고있다. 여섯째, 동아시아모델이다. 대표적인경우가일본의경찰제도이다. 일본은유럽대륙으로부터현대적인경찰시스템에대한많은아이디어를물려받았지만, 서로다른문화에이것을맞추기위해서수정작업을진행했다. 특히지방경찰실체와집권화된통제시스템사이의균형을맞추기위한방향으로수정되었으며이것은주변국으로퍼져나갔다고평가되어지고있다. 4. Pons aers 의경찰활동모델연구 앞서경찰활동에관한다양한개념을제시하였다. 이들연구들이국가라는단위혹은지역이라는단위를놓고경찰활동을유형화시켰다면, Ponsaers(2001) 의연구는한국가가취하고있는공식적제도유형과는별개로일반범주에있어 4가지의형태의경찰활동모델을제시한다는데그의의가있다. 여기서 4가지모델이란군관료제모델, 법적경찰활동모델, 지역사회경찰활동모델, 그리고공-사분절모델을의미한다. 첫째, 군-관료적경찰활동모델은부패및정치화에반대하고규율의개념이중심을이루고있는실질적인포디즘적경찰활동모델이다. 11) 유럽에서이러한경찰활동모델은나폴레옹시대로거슬러올라가는중요한역사 11) 포디즘 (Fordism) 은자동차생산공장의컨베이어벨트시스템에서유래한것으로표준화된제품의대량생산체제를의미한다.

57 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 57 적뿌리를갖고있다. 그럼에도불구하고이모델은 20세기에다시부활하였다. 어떤경찰관료들은구역이나순찰영역으로분권화된경찰활동의지역적조직은감시의느슨함으로인해부패에취약하다고주장한다. 경찰부패문제에대응한해결책이합리적행정이라는관료제형태이다. 경찰개인에대한감시와규율을수반하는명령과통제의위계적체제의도입이부패문제에대한해결책으로간주된다. 거의대부분의경찰조직은기본적으로내부규율과통제를확고히하기위해군체제라는위계적인계급조직의형태를지닌다. 경찰조직에있어경찰관은내부규칙에의해통제된다. 결과적으로어떠한재량도존재하지않는다. 관료제는규칙과위계적권한의합법적행사에기초한다. 피고용인은규칙의일반적적용이라는관점에서의사결정을하여야한다. 이론적으로법적용에있어재량은존재하지않으며, 모든의사결정은그들상관에의해감독된다. 경찰은군대와유사한위계적조직을갖는다. 하향적접근이지배하며상향적접근은존재하지않는다. 경찰은중립적이며, 내부적감독이라는유사군체제내에서법과질서가유지되도록하여야한다 ( 수단으로서의법 ). 군조직에있어개인은자신의부적절한행동책임을지지만, 조직그자체는이들개인에대해책임을지지않는다. 주민과경찰사이에는매우큰거리감이존재한다. 군대사회는그자체가하나의국가로간주된다. 군경찰활동의특징은기술지향성이다. 이러한지향성은주민과의거리를만든다. 의사결정은규칙에의거하여야하며, 규칙이없다면규칙을만들어야한다. 경찰업무의정당성은무질서의배제에서찾아진다. 그결과경찰은물리적강제력행사에대한독점권을갖는다. 효율성과통제를위해노력한다는점에서모델의합리성이존재한다. 이모델은예방보다는진압에초점을맞춘다. 범죄에대한싸움보다는공공질서를유지하는데초점이있다. 그러므로경찰은대응적방식으로운영된다.

58 58 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 둘째, 법적경찰활동모델이다. 이모델은군관료제모델과의대비속에 서이해되어야한다. 법의적용, 합법적행동과불법행동, 법과사법행정 의사용과남용이핵심개념이다. 이모델에서경찰과주민은소원한관계 에있으며, 범죄와의싸움에있어경찰활동은강한전문성을내포한다. 12) 이러한경찰조직에서경찰관은일상적인상황을다루는데있어질서유 지보다는법집행의문제로서접근한다. 경찰관들은가능한체포를하고 티켓을발부하도록압력에처해진다. 모든경찰활동은합법성에근거하여 설명된다. 경찰보고서는모든경우에있어합법성에대한준거점을보여 야한다. 합법적경찰활동에는재량이존재하지않는다. 법규정은예외 없이집행되어야한다. 그러므로본모델의가장큰장점은형평성이다. 어떠한업무를하기위해서라도법은필요하다. 경찰의주요목적은법을 적용하는것이다. 경찰은시민이제공하는범죄와범죄자에대한정보를 필요로하기때문에, 양자사이에는일정한종류의공식적관계가존재한 다. 그럼에도경찰은기본적으로시민을신뢰하지않으며, 심지어동료를 포함하여모든사람은잠재적범법자라고생각한다. 그결과시민들은경 찰관과의접촉을회피하려든다. 합법혹은불법이라는 2 가지형태의경 찰행동이존재한다. 입법자들은허용되는것과허용되지않는것을구분 해놓고있으므로, 허용된법적범위내에서업무를수행할수있는전문 성을갖추어야한다. 경찰의정당성은오직법안에서찾을수있다. 이러 한경찰모델은공공질서와아무런상관이없다. 경찰은오직범죄와범죄 자만을다룰뿐이다. 범죄예방은제재를통한억지에의해서만달성되어야 한다. Monjardet(1996) 는이러한종류의경찰이대응적이며, 과실의발달 과움직임에대응하여왔다고본다. 결론적으로법적경찰활동모델또한 경찰업무수행에대한특유한한유형을밝혀준다는측면에서하나의경 12) Wilson 은경찰활동의세가지형태를제시한다. 감시형은경찰조직의주된기능이법집행보다는질서유지에있다. 서비스형은많은사건에개입하지만공식적절차보다는비공식적절차를선호한다. 합법형은본연구의법적모델과유사하다.

59 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 59 찰모델로서정립될수있다. 군관료적모델과마찬가지로부정적준거점을지니고있으며, 일관성있는가정과함께핵심개념에대한일련의내용을포함한다. 셋째, 지역사회경찰활동모델이다. 지역사회경찰활동은유일한후기현대사회경찰모델이다. 이것은이전의부분적접근으로의팀경찰활동, 도보순찰, 공공관계등에대한대응이다. 다기능성, 지역사회, 공생산, 파트너십, 분권화, 평평한조직구조, 서비스, 비전문화, 외적책임성, 적극성등이핵심개념이다. 지역사회경찰활동에있어재량권의사용에대해서는공감을하지만, 이문제만을갖고집중적인연구는진행되어오지않았다. 그럼에도불구하고일선경찰관의재량권이지역사회경찰활동의집행에있어핵심이라는사실은경찰개혁가들에의해수용되어지고있다. 지역사회경찰활동에서법의적용은경찰정당성, 민주적경찰활동그리고효과성을달성하기위한수단으로간주된다. 특정지역사회에있어주어진상황에따라재량권을사용하는것이이와연결된다. 외적책임성의중요성이지역사회경찰활동에서는인식되고있다. 지역사회경찰활동은주민과지역사회를안전한환경을만들기위한경찰의파트너로인식한다. 때로안전에대한공생산자로인식된다. 심지어경찰이자치경찰활동의지역사회를위해도구 (tool) 로인식되기까지한다. 사건에대응하기에앞서지역사회에대한지식과통찰력을지니는것이전문성의요체가된다. 그러므로이전의경찰모델과비교할때지역사회경찰활동에서의전문성은사회문제에대한일반론적인접근으로비추어짐으로써비전문성을의미하는것이될수도있다. 지역사회경찰활동에서의정당성은민주주의와연결된다 (Rosenbaum, 1998). 그러므로정당성의원천은사회내각기다른지역사회와의지속적인교류과정에있다. 지역사회경찰활동에서의경찰서비스의정당성은기존현대경찰활동이지역사회와의분리에서그정당성을추구했던것과반대된다. 지역사

60 60 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 회의기대가무엇인지를정확히알아내는것이활동의근본이된다. 그러므로실제가시화된결과그자체보다는지역사회와경찰이어떠한교류과정을가졌는지가더욱중요시된다. 지역사회경찰활동에서는범죄예방의개념이비공식적사회적통제와상황적범죄예방접근에의해구현되며, 단순히좁은의미의경찰활동이아닌사회적의미를지니게된다. 그러므로경찰에대한권한위임이나업무범위가확대되며, 지역사회및관련당사자들과의상호협조와파트너십이형성된다. 또한지역사회의삶의질을향상시키기고현존하는지역내부문제를해결하기위한적극적인경찰활동이요구된다. 이러한활동의정당성은지여사회의동의 (consent) 에의해결정되어진다. 13) 넷째, 공사분리경찰활동모델이다. 공사분리경찰활동은세계화된경찰모델의대표적예로간주된다. 이는전통적경찰개념과경찰과경찰활동을구분하지않았던과거경향에대한반작용이다. 분절화, 분기, 경찰업무의재배분, 경찰간상호교류, 소비자주권주의, 민간화, 민영화, 안전, 책임성, 새로운블루라인등이핵심적단어로등장한다. 민간경찰활동은시민경찰활동과상업적경찰활동으로구성된다. 경찰모델은경찰조직의특지에관한것이아니며, 경찰업무의분류에관한것이다. 이경우공-사경찰모델은민간과공공경찰간의상호관계로연결된다. 민간경찰활동은입법의테두리내에서그활동이제약되기도하나, 규제영역의밖에서모든활동은자유롭다. 그러므로민간경찰관들은매우큰재량을갖는다. 이모델내의경찰은법을수단으로서이용하지않는다. 수단, 목적, 궁극성모두고객의이해관계에의해결정된다. 민간경찰활동의목표는서비스의계속성과안전에관한것이대부분이다. 서비스의 13) 비록개념적다양성이존재하지만문제지향적경찰활동또한후기경찰활동의또다른형태로논의되기도하나, 이또한지역사회경찰활동의변형이다. 왜냐하면문제지향적경찰활동또한수단을목적보다더중시하였던기존경찰활동에반대한다는측면에서지역사회경찰활동과맥을같이하기때문이다.

61 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 61 계속성에있어손실방지가큰부분을차지한다. 어떤기관에대해민간경찰관은책임을지는가? 여기에대해많은논쟁적요소가있다. 많은경우민간경찰관은그들을통제하고있는공공기관에대해책임을진다. 반면소비자에대해서외적책임을지며, 또한기업의위계적구성이나기업문화에대해서도내적책임성을진다. 현대에있어사람들은소비자로간주되어진다. 좀더구체적으로거대민간시설물에있어사람들은소비자, 피고용인, 잠재적범법자등으로간주된다. 결국사람들은민간경비기관의통제하에놓이게된다. 사람들이소비자로간주됨에따라소비자의욕구와그들의욕구를어떻게만족시킬수있는지에대한지식을갖추는것이중요하다. 결과적으로전문화된교육훈련이필요해진다. 보안업체와의계약하에서, 계약이정당성의기본이된다. 모든개인은자신의재산을보호할권리가있다는점에서그정당성이인정된다. 이러한유형의경찰활동은자유시장에대한참여를의미하므로, 소비자의만족도가정당성의원천이된다. 법적규제도민간경비영역에서수행되는정당한활동이다. 민간경비업은도덕적측면이아닌도구적측면에서탈법성을정의한다. 범죄와의싸움보다는개인과기업의개산을보호하는더욱더중요하다. 민간경찰활동은원상회복보다손실의방지를더중시한다. 보험적철학이상업적경찰활동을지지한다. 보험주의는위험의계산으로서범죄의원인에는관심이없으며, 오히려그확률에관심을갖는다. 정의에초점을두기보다는위해의최소화에경찰활동의방식이정해진다. 상업적경찰활동은두가지에기초한다. 즉수용성의수준을계산하는위험예측과전략의개발이다. 이러한기술을위험관리 (risk management) 라고부른다. 또한서비스의계속성을담보하는것이민간경비의주요목적이다. 경찰활동의방식은단순대응적이기보다는사전예방적이다. 이들은일정주제나사람에대해정보를수집한다. 그러나이것이대응적활동이없음을의미하지는않는다. 예로탐정은대응적으로활동한다.

62 62 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 2-5> 경찰활동모델의비교 구분군관료제모델 재량 수단으로서의법 책임성 주민과의관계 전문성 정당성 예방 능동 / 대응성 내부규칙과계층제 법과질서 ( 내부감시 ) 내부문제, 외적책임성부재 주민 - 경찰먼거리 규칙추구, 규칙부재시규칙제정 무질서의부재, 물리적강제력의독점 보호, 진압, 대중의무질서통제에집중, 대응적활동에집중 출처 : Ponsaers(2001) 법적경찰활동모델 예외없는법의준수 법만능주의 폭넓은재량권 ( 부패의위험 ) 일정한거리 ; 정보원으로서의대중 지역사회경찰활동모델 세련된경찰활동의필요성 법집행은다른여타수단들중하나 외적책임성매우강조 파트너십, 양질의삶을위한도구 고도의전문성사회메커니즘에대한통찰력 법내에서발견 진압 ; 제재를통한억지 대응적개입에초점, 범죄해결 민주주의개념과의강한연관성 비공식사회통제, 상황적범죄예방 능동적경찰활동강조 공 - 사분절모델 외적법적한계외모든것허용 법적수단배제, 지침은고객이익 공공통제, 계약자에대한외적책임 일부주민만이궁극적고객혹은계약자 최소비용과최대산출 특정이익 : 보안산업과계약 위해감소, 위험계량화, 손실방지 대응성보다능동성우선 이상의 4가지경찰활동모델을요약한것이 < 표 2-5> 에제시되어있다. 주의할것은이러한 4가지모델이각각이상적형태 (ideal type) 를의미하는것이지실제어떤국가의경찰제도가이러한 4가지모형중어느하나를따른다고보는것은아니라는점이다.

63 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 63 제 3 절논의의종합 : 자치경찰제도의의미 일반적으로자치경찰제도는국가경찰제도에대비되는개념으로사용되어진다. 즉경찰행정의직권 ( 조직, 인사, 경비부담등 ) 이국가에있는가지방자치단체에있는가를기준으로양자를구분한다 ( 김형만외, 2003). 그결과국가경찰은경찰기관이국가기관인경찰을의미하며, 자치경찰은경찰기관이지방자치단체인경우를의미한다고본다. 이러한구분은경찰제도를행정법적관점에서분석하는경우매우유용하다. 예로경찰책임의귀속문제, 비용부담문제등은이러한형식적구분이중요하기때문이다. 그런데우리는앞서의논의를통해자치경찰제도의의미를좀더동태적으로파악할수있다. 가장자치적인경찰제도 에서 가장자치적이지못한경찰제도 라는스펙트럼적접근이다. 앞서살펴본 Bayley(1985) 의연구, Baker, Hunter & Rush(1994) 의연구, Mawby(2003) 의연구, 그리고 Ponsaers(2001) 의연구에서볼때, 각각분권적조정되지않은복수체제 (decentralized uncoordinated- multiple system), 분절적체제, 잉글랜드웨일즈모델, 지역사회경찰활동모델이가장자치적인경찰제도에해당된다면, 집권적단일 (centralized single) 체제, 식민지사회모델, 군관료적모델등은가장자치적이지못한경찰제도로분류할수있는것이다. 예로 Bayley(1985) 의연구의경우우리는이론적으로자치경찰제도를 6가지로유형화시킬수있으며, 추가적인다양한변수의조합에따라자치경찰제도의성격을서열화지을수있다. 이러한유형화의실익은어떠한국가의경찰제도라도그심도 ( 深度 ) 를파악할수있는준거점을제시해준다는것이다. 즉, 이전의논의처럼단순히자치경찰제도를어느국가가채택하고 있다없다 의차원에서접근하는것이아니라 자치성 ( 自治性 ) 이 어느정도 나되는지를알수있게해주는것이다. 이를통해우리는어느나라의경찰제도라도유사한잣대를갖다댈수있는이론적기초를확보할수있다. 14)

64 64 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 한편, 이러한구분은지역사회경찰활동과자치성간의상관관계도실증적으로잴수있는수단을제공할수있다. 즉많은논자들에의해현대경찰학에있어가장주목을받고있는테마인지역사회경찰활동이과연한국가가가진경찰제도의자치성정도와어느정도관련성이있는지를알수있게해줄수있다. 물론종래연구에서분권화가지역사회경찰활동의성공적인집행전략에어떠한영향을미치는지실증되어왔다. 다만그와다른점은그러한연구의경우개별국가내에서개별경찰조직을분석단위로하는반면 자치성 이라는개념을차용하는경우좀더거시적으로국가간경찰제도의특성과성과간의관련성을계량적으로분석할수있다는것이다. 그러나이러한개념적접근에기초하여각국의경찰제도를분석하기위해서는대상국가의수가일정범위를넘어야하고자료또한풍부하게갖추어져야한다. 15) 그러므로소수국가에대해사례연구의형식을취하는본연구에서는기존의논의와마찬가지로이분화된자치경찰과국가경찰형식을받아들인다. 예로연방제국가의연방경찰은국가경찰조직으로간주되며, 단방제국가하에서는인사권과재정권에대해중앙정부의 직접적인 통제를받는경찰조직을국가경찰조직으로간주한다. 이러한기준에의해본연구가사례연구대상으로삼은 8개국경찰과우리나라경찰의자치경찰과국가경찰은 < 표 2-6> 과같이구분된다. 16) 14) 이러한이유로해서본연구가이후논의되어지는각국의경찰제도에대해 경찰제도라하지않고 자치경찰제도라고한것이다. 한편우리나라경찰학계에서는이미 Baker, Hunter & Rush(1994) 의연구를기초로분절적체제를자치경찰로, 집권적체제를국가경찰로, 통합체제를절충형경찰로의제하여국가경찰제도와자치경찰제도를대비시키고있다 ( 이승철외, 2005; 허경미, 2003 등 ). 그러나 Baker 등의연구에서예시하고외국의경우들또한자치경찰조직과국가경찰조직이혼재하고있는경우가대부분이며결국이는어떤조직이치안유지에있어근간을차지하고있는가의문제로귀속된다는점에서자치성의정도에기초하여일국의경찰제도를평가하는것이그의의를가질수있다고보여진다. 15) 자료의풍부성개념에는단순히변수의수가많다는것만을의미하는것이아니라적절한이론적기초위에서적절한대리변수 (proxy) 를찾을수있음을의미한다.

65 제 2 장경찰제도와경찰활동이론 65 < 표 2-6> 사례연구대상국가의자치경찰과국가경찰 구분자치경찰국가경찰 영국 43 개지방경찰청국가범죄대 (NCS), 국가범죄정보원 (NCIS) 등 미국 12,666개지방경찰서, 3,070개셰리프경찰서, 49개주경찰 출입국사무소, 연방교정국, 연방수사국등 프랑스약 3,000 개기초경찰국가일반경찰, 국가군경찰 독일 16 개주경찰, 질서행정청 연방범죄수사국, 연방헌법보호국, 연방국경수비대, 연방정보국등 이탈리아주경찰, 도경찰, 기초경찰국가일반경찰, 국가군경찰, 재무경찰등 스페인일부주경찰, 기초경찰국가일반경찰, 국가군경찰등 이스라엘일부시경찰국가경찰본부, 5 개지방경찰청, 국경수비대등 일본 47 개도도부현경찰경찰청, 7 개관구경찰국등 한국기초경찰 ( 예정 ) 경찰청, 14 개지방경찰청, 233 개경찰서등 이하제3장에서는 8개국의자치경찰제도에대해논의한다. 사실이미이론적부분에서이들대부분의나라에대한경찰제도에대해언급하였으나, 체계적으로각국이담고있는제도의내용을살펴보지는못했다. 이러한체계적인지식을통해각국간의경찰제도를좀더동태적으로비교할수있는기초를마련할수있으며, 궁극적으로우리나라자치경찰제도입에대한함의를얻을수있다. 16) 지방자치행정을연구하는학자들은주로구성되어있는연방국가의경우주를지방자치단체와유사하게취급하는것은옳지못하다고본다. 왜냐하면지방자치의개념자체가한국가의주권이라는범위내에서생각할수있는것이고, 연방국가의주는이러한주권을가지고있기때문이라고한다. 그러나기능론적관점에서보아본연구는경찰활동을어떤주체가수행하느냐에초점을맞추어이러한접근을취한다. 한편, 미연방수사국웹사이트에게시되어있는자료를보면연방수사국자신은결코국가경찰이아님을명시하고있다. 그러나이또한경찰활동이라는기능론적관점에서접근하면본연구와같이볼수있다고본다.

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67 67 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 제 1 절영국 영국의정식명칭은 The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland 이다. 인구는 6,027만명 (2004.7월 ) 이며, 면적은 242,514 km2로남한면적 (99,600 km2 ) 의약2.4 배이며, 인구밀도는 246명 ( km2당 ) 이다. 앵글로색슨족 (Anglo-Saxons), 켈트족 (Celts) 으로구성되어있으며, 온대해양성기후로우리나라와비교해겨울은덜춥고, 여름은덜덥다. 영국은 England, Wales, Scotland, Northern Ireland로구성된섬나라이며, 수도런던은인구 720만명이거주하고있다. 본연구는영국의모든부분을다루지않고, 잉글랜드와웨일즈만을연구의대상으로삼음에주의하여야한다. 그러므로이하에서논의되는 영국 에대한모든설명과통계자료등은특별한언급이없는한 잉글랜드와웨일즈 에만국한된다. 1. 정치행정체제와지방자치 영국왕실은영국에서가장오래된세속제도 (Secular Institution) 로서지난 1천여년간한차례중단 ( 년간의크롬웰에의한공화정치 ) 을제외하고는세습원칙에따라오늘날까지계속되어오고있으며, 국왕은국가의원수 (Head of State) 일뿐만아니라국민적통합의상징이되고있다. 영국중앙행정부의주요기관은추밀원, 수상, 내각이다. 400명으로구성되어있는추밀원 (Privy Council) 은국무에관한고문관들의집합체이나, 과거와달리현재는형식상으로만행정부의최고기관으로되어있다.

68 68 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 수상 (Prime Minister) 은전통에따라국왕이하원다수당지도자를수상으로임명하며, 수상은재무부수석장관 (First Lord of Treasury) 과공직장관 (Minister for Civil Service) 을겸직한다. 내각 (Cabinet) 은형식상추밀원의일부로서각부처장관으로구성되며실질적인행정권을행사한다. 현재는수상포함 21명으로구성되어있다. 내각은정책의최종결정, 정부의최고통솔기능및정부부처간업무조정역할을하며, 대부분의업무는관련부처장관들로구성되는내각내관계장관회의 (Cabinet Committee) 에서검토되어각료회의에상정 처리된다. 영국의회는최고의입법기관으로서여왕, 상원및하원으로구성되며입법행위를위해서는형식상 3자의합의가필요하다. 성문헌법이없으므로의회는이론상어떠한종류의입법도제한없이할수있으며, 사법부는의회제정입법에대해서심사할수없다. 실제에있어서는정당정치제도가확립되어있으므로의회는입법행위를함에있어서일반국민의여론동향을의식하며, 보통법및관례 전통에따르고있다. 상원 (House of Lords) 은 700명으로성직귀족 (Lords Spiritual), 세속귀족 (Lords Temporal) 및법률귀족 (Lords of Appeal in Ordinary, 대법관임 ) 으로구성되며종신직이다. 하원 (House of Commons) 은직접선거에의해 646개지역선거구에서각 1인씩선출된다. 17) 하원의원의임기는최장 5 년이나, 보통임기만료 1, 2년또는수개월전에총선이실시된다. 정부부처의업무를감시하는 16개의부처별상임위원회 (Departmental Select Committee) 와하원내부운영문제를담당하는 5개의내부위원회 (Domestic Committee) 등을운영하고있다. 영국의법원 (Sources of the Law) 은성문법 (Statute Law), 보통법 (Common Law), 과거로부터전수되어오는관습법, 판례등으로구성된 17) 2005 년 5 월 5 일총선으로현재노동당 (Labour Party) 356 석, 보수당 (Conservative Party) 197 석, 자민당 (Liberal Democrats) 62 석, 기타 30 석의결과가나타났다.

69 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 69 불문법 ) 및구주공동체법 (European Community Law) 으로구성되어있다. 형사소추제도 (Prosecution) 와관련해수사권과기소권은각각경찰과검찰에분리되어있어경찰은검찰의지휘를받지않고수사를하며, 검찰 (Crown Prosecution Service) 은경찰의수사결과에기초하여기소여부를판단하고기소절차를담당한다. 치안재판소 (Magistrates' Court) 는 England 및 Wales 지방에설치 운영되고있는 6개월이하의징역또는 2,000 이하의벌금형에해당하는비교적가벼운범죄인을재판하는무배심법정이다. 형사지방법원 (Crown Court) 은지방법원 (High Court) 의형사업무를취급하는일종의지방법원분원으로서배심원제에의해재판을한다. 민사지방법원 (County Court) 은 5천파운드이하의민사사건, 건물의구입및전세에따른사건, 합의이혼사건등비교적중대하지않은민사사건의재판을담당하며, 약 300개의법원이있다. 지방법원 (High Court) 은대부분민사사건의재판을담당하나, 형사재판담당판사도일부있어서중요한형사사건이있을때는 Crown Court에가서재판을한다. 고등법원 (Court of Appeal) 은형사부와민사부로나눠지며, 대법원 (House of Lords) 은상원의일부로서상원의장인대법원장 (Lord Chancellor) 과 9명의대법관 (Lord of Appeal in Ordinary, 또는 Law Lord) 으로구성되며법률심만한다. 영국은 410개의지방정부로구성되어있다. 여기에 21,000 명의선출직공무원이주민을대표하고있고약 2만명의지방공무원이고용되어있다. 영국의지방정부는대략 700여개의기능을수행하고있으며 7,000억파운드를지출하고있는데 ( 이중교육 41%, 사회서비스 19%), 이는전체공공부문지출의 25% 에해당한다. 18) 한편, 영국의지방자치구조는각지역별로차이가있다. 비도시지역은카운티 (County) 와디스트릭트 (District) 로 2원적 (two-tier) 구조로되어있 18)

70 70 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 는데, 카운티자치단체는개발계획, 교통, 교육, 소방등을담당하며, 디스트릭트자치단체는환경, 보건, 주택, 쓰레기수거등을담당하고있다. 잉글랜드의대도시지역은 1원적 (single tier) 구조로메트로폴리탄카운티 (Metropolitan County) 가지방자치단위이다. 현재 6개메트로폴리탄카운티가있는데, Tyne & Wear, West Midlands, Merseryside, Greater Manchester, West Yorkshire, South Yorkshire 가그것이다. 한편런던은런던시전체를관할하는지방자치단체인런던대의회 (Greater London Council) 가있었으나 1985년폐지되고, 32개버로우 (Borough) 와런던시자치체 (Corporation of the City of London) 로분리되어각각자치단체를구성하고있다. 1997년출범한노동당정부는런던지역전체를관할하는광역런던청 (Greater London Authority: GLA) 을설치할것을공약하였고, 이제도가 1998년5 월주민투표에서통과되어 2000년5 월에 GLA 시장선거가실시되어노동당시장후보경선에서패한후무소속으로출마한 Ken Livingstone 후보가당선되었다. 지방자치단체는주민직선에의해 4년임기로선출된의원에의해운영되며, 시장은대의원들이 1년씩교대로맡는다. 지방자치단체의원에게는약간의수당이지불되며, 회의참석이나별도의임무가있을때추가수당이지불됨으로써유급주의가아닌명예직주의를채택하고있다. 영국의지방정부는지역내범죄감소와무질서방지를위해경찰과긴밀한협조관계를취하는한편별도로지역순찰원 (community warden) 을두어경찰과공조하고있다. 즉 1998년범죄및무질서법 (Crime and Disorder Act 1998) 제6조등의규정은해당지역의지방자치단체와경찰이범죄와무질서실태에대하여그원인이어디에있는지를찾아내고이를감소시킬수있는전략들을개발하여정기적으로평가하도록규정하고있다. 19) 이에따라 2005년현재범죄와무질서감소파트너십 (Crime 19) Crime and Disorder Act 1998 s.6 "The responsible authorities for a local government

71 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 71 Disorder Reduction Partnerships) 이라는 376 개 CDRPs 프로그램이시행되 고있다. 2. 자치경찰의역사 영국근대경찰의성립과발전에대해서는두가지설명방식이존재한다 (Reiner, 2000). 일종의우파적시각이라할수있는전통주의적설명 (traditional account) 과그반대편에놓인수정주의적설명 (revisionist account) 이다. 예를들어전통주의는근대경찰이필요하게된동기를산업 화에따른새로운범죄와무질서에대한대응으로보는반면, 수정주의는 산업자본가들이자신의계급적이익을보호하기위한것으로바라본다. 그 러나 Reiner(2000) 는이들양극단주의시각모두잘못된전제에서있다 고비판한다. 즉그는전통주의는현실에서발생하는불평등성을고려하지 않고있으며, 수정주의또한경찰의사회보호작용과같은경찰활동의보편 성을고려하지않고있다는것이다. 그런데, 영국근대경찰의성립에대한시각이어떠한지와관계없이대체 적으로영국근대경찰의시작을로버트필경 (Sir. Robert Peel) 의노력에 의한런던광역경찰청 (London Metropolitan Police) 에서찾는것에대해이 견이거의없다. 즉 19 세기초반잉글랜드의구법집행시스템은붕괴되기 시작하였는데, 특히런던은가난, 무질서, 인종갈등문제등과함께 1780 년 아일랜드이민자와영국민간의충돌인고든반란 (Gordon riot) 이발생함 으로써공공의안전에대한 50 여년간의논쟁에불을붙였다. 의회는마침 내내무부장관필의제안에따라 1829 년런던광역경찰법 (Metropolitan Police Act) 을제정하였고, 런던경찰의아버지필의이름을따서바비 area shall, in accordance with the provisions of section 5 above and this section, formulate and implement, for each relevant period, a strategy for the reduction of crime and disorder in the area."

72 72 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 (Bobby) 라는용어가유래하였다. 20) 이하에서는 3 단계로나누어 19 세기초 부터 20 세기중반까지영국의자치경찰이어떠한변화를겪었는지에대해 고찰한다. 21) 가. 초기자치경찰 국가경찰인런던광역경찰청의창설이전에이미지방에서도새로운경찰조직구조가형성되고있었는데, 이는런던광역경찰청과마찬가지로이들지방조직도범죄와새로운경찰의발전 유지에대한우려때문이었다. 그레이정부 (Loard Grey's government) 는대개혁법안 (Great Reform Bill) 을통해전국적인경찰조직에대한구상을하고있었으나, 국회의개혁을요구하는대중의여론이잠잠해짐에따라열기가시들해졌다. 그후로 년까지회합한지방경찰청왕립위원회 (Royal Commission on a Rural Constabulary) 를구성하고있는경찰개혁가들이단일한중앙집중화된경찰조직에대해열중하고있는동안, 중앙정부는런던수도경찰을제외하고경찰기관의감독은지방정부가책임져야한다는입장을보였다. 이에따라 1835년지방자치단체법 (Municipal Corporation Act) 은경찰기구가그지역사회에적정한지에대해서감독을하는공안위원회 (watch committee) 의설립을위한자치위원회를구성할것을요구하게되었다. 1839년과 1840년의카운티경찰법에따라, 카운티가원한다면경찰조직을구성할수있게되었으며, 카운티의경찰지휘관은자치구 (borough) 보다더많은자치권을가지게되었다. 새로운지방경찰에대한여러가지모형이있었고, 다양한이유때문 20) Robert 라는이름은영어권에서흔히 Bob 이라는애칭으로불리는데, 여기에영어단어를좀더정감어린표현으로사용할때사용하는 y 를붙이고있다. 21) 이하의내용은 Emsley(2003) 중에서자치경찰과관련된내용을중심으로하여서술되었음.

73 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 73 에메트로폴리탄모형이항상환영을받는것은아니었다. 예를들어글로세스터셔지역에서는새로운경찰조직이소규모거주지에 4명을배치하는아이리시모형에기반을두고있었으며, 어떤곳에서는기존의야경꾼들에게새로운유니폼만을입혔으며, 소규모의자치구에서는지방자치단체법에명시된경찰조직의필수요건을충족하려하지않았다. 새로운경찰에대한적대감은 1840년대부터 1850년대초반까지계속되었으며, 이는경찰에지불하는비용과이들이그만큼의값어치를하는지에대한의구심이었다. 1842년경찰기구의폐지나감소를촉구하는캠페인이전국에걸쳐서일어났으며, 이는경찰인원의감소와 1839년과 1840년에이루어진입법안에대한거부를야기시켰다. 이들은오히려기존의경찰시스템을발전시키려했는데, 1842년과 1850년의교구경찰법 (Parish Constables Act) 은전문적이고감독 관리를주로하는경찰관을배치시켜서, 기존의교구경찰관들과협조하고이들을감독하는업무를맡았다. 그러나팔머스톤 (Palmerston) 이내무장관을맡고나서, 하원에서는카운티경찰시스템을합리화하고기존의교구경찰시스템에대하여비판적인생각을가진사람들이 1853년에위원회를구성하였다. 이위원회는획일적인경찰활동에관한시스템이영국전역에걸쳐서시행되어야하고, 소규모의자치구는카운티와병합하고중앙정부가지원을해야한다는내용의보고서를제출하였다. 이에따라 1856년에카운티및버로우경찰법 (County and Borough Police Act) 이제정되었는데, 모든카운티에서는카운티의회의지시하에경찰기구를설립하는것을내용으로하였다. 이법안은기존의고집스럽게불평이많았던버로우를 1835년의입법에순응시키고, 경찰기구의설립과감독을담당하는공안위원회를설립하도록하였다. 이듬해에이와유사한경찰구조를가져오는법안이스코틀랜드에서통과되었다. 에드윈차드윅 (Edwin Chadwick) 과같은경찰개혁가들이제안한중앙집권화와는규모에서다소차이가있었으나, 지방의경찰활동에

74 74 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 중앙정부의개입에관한획기적인방향의전환이었으며, 다른유럽국가들이지방경찰조직을감시하던방식보다더개입적인것이었다. 영국에서는여전히영국경찰이중앙집권적이지도않고, 유럽대륙의군경찰 (gendarmeries) 도아니라는주장을하고있다. 그러나런던광역경찰청의행정 조직구조는유럽대륙의도시경찰및국가경찰과상당히유사하다. 동시에유럽대륙의지방경찰활동은영국의것과유사하며, 심지어집권화정도가강했던프랑스나독일제국에서도국가적인사찰단에의한획일적인감시, 감독은없었다. 그러나 19세기초의경찰개혁가들은다소상이한견해를가지고있었는데, 차드윅과같은개혁에열망을가지고있었던사람들은위와같은의견에전혀동의하지않았다고주장한다. 즉당시의상황이어떤지방정부도집권화된경찰조직을위해비용을부담하려하지않았으며실제어떠한종류의중앙집권적시스템에대해서도거부감을느끼는태도가널리퍼져있었기때문이다. 그러나실용주의적이고영향력이있었던필과같은정치인들은개혁에열중하였으며, 해결되어야할것에대하여인식하고있었다. 휘그당정부는 1839년의필의도움으로이익을얻고있었으며, 개혁으로인하여 1850년대초에는필을추종하는보수주의자와휘그당- 자유주의연합이형성되었다는것은상당히주목할만한부분이다. 나. 통합기 (Consolidation Period) 1850년대초런던광역경찰은만국박람회의성공적개최, 낮은범죄율, 안정적인사회질서로인해사회적지지를받았다. 'Bobby' 는영국의합법적인헌정구조를지탱하는중요한요소로인식되었다. 반면많은지방경찰들의최우선적인임무로 범죄예방 을규정하고있었지만, 화물마차등의교통문제, 노동계급의교육문제, 침략에대비한군대

75 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 75 문제등으로범죄예방이라는주된목적을위해즉각적으로행동하지못하였다. 이에따라적절한활동이무엇이고, 어떠한것이경찰의효율성을높일수있는가에대한것을규정하여임무에대한통일적인지침이일선경찰관들에게하달되었다. 처음에어떤지역에서는이러한권고에저항하였으며, 국고의지원도거절하였지만, 물가가상승함에따라지방정치인들은이에굴복하였으며, 내 외부적인압력은중앙집권화와획일화를더욱가속화시켰다. 경찰인원은전문기술을거의갖지않은노동계급에서충원되었으며, 그들의봉급은많지않았고, 경기순환에따라조정되지도않았다. 비록당시경찰관들에게는가족까지확대되는의료보험등이있었으나, 엄격한규율과전반적으로좋지않은근무여건, 그리고항상고결한인격을나타내야하는등의불만족은경찰들이노동조합을결성하여쟁의행위를일으키기도하였다. 경찰관이국가기관의한부분인가라는논쟁이진행되고있는동안, 내무부에서는경찰의중앙집권화와획일화를계속추진하고있었다. 1877년의지방자치단체법 (Municipal Corporation Act) 을제정함으로써효율적으로지역을통합하기위한목적으로, 인구 20,000 이하의지역에는경찰기구의설립이금지되었으며, 7년후에는그러한지역에국가의보조를중단하는입법이발의되었다. 1890년의경찰법은공공대중의소요와폭동의경우에경찰이상호조정을하기위하여계약이나합의에개입을하도록규정하고있었는데, 19 세기중반의선거폭동과쟁의행위등이빈번하게일어났기때문이었다 년의남부웰일즈광부의파업이나전국적인철도파업은평화를유지하고기본적인서비스를제공하기위하여경찰과군대를파견하는등의내무장관인처칠의개입을가져왔다. 이러한조치에대해중앙정부는치안위원회와협상을하기보다는지방경찰과의직접적인연계를강화하

76 76 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 는경향을나타냈다. 다. 새로운도전과표준화 (New Challenges and Standardization) 영국에있어 20세기중반까지의두번의세계전쟁과노동자의쟁의는지방경찰과지방정부의분리를더욱가속화시켰고, 전쟁과성 ( 性 ) 에대한관념의변화는여성경찰의발전을가져왔으며, 자동차와전화기무선통신등의기술적인변화는경찰과대중과의관계와경찰활동의방법에있어서영향을미치기시작하였다. 1차세계대전은경찰에많은압력을가했는데, 군대의보충역으로의편입과자원입대는경찰의신규채용을중단시켰다. 퇴임이제한되고근무시간이확대되었으며, 사회취약계층대한보호는소홀해졌다. 전쟁기간의인플레이션으로경찰임금의상승은평화가도래한이후에도지방정부와중앙정부의부담으로다가왔고, 런던경찰의파업이발생하였고전국경찰교도관노동조합 (National Union of Police and Prison Officers: NUPPO) 이설립되었다. 전쟁의급박함은지방경찰의책임자가경찰위원회를무시하고중앙정부와직접적으로연계할수있는새로운상황을만들었고, 독일의스파이와볼셰비키의전복소식등은경찰과정보기관의관계를강화시켰다. 전국을 8개의특수한행정구역으로나누어서관리하였으며내무부, 군대와협의할수있도록그구역의경찰지휘관을임명하였다. 1918년 8월의경찰의파업은경찰서비스가전국적으로표준화되는데간접적영향을미쳤다. 데스버로우 (Desborough) 위원회의보고서는법과질서에대한업무의권한은지방정부가가지고있다는이유를들어경찰의전국적인획일화에대하여반대하였다. 그럼에도동위원회는근무환경과봉급의측면에서는

77 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 77 전국적표준화를권고하였다. 그리고 1918년런던경찰의파업의성공은다른지역으로파급되었으며, 이에따라위원회에서는봉급과근무환경과같은문제에대하여 협상할권리 (the right to confer) 를가진공식적인기구를각지방경찰에둘것을권고하였다. 중앙정부는위원회의권고를수용하여근무조건과봉급을향상시키면서협상권을부여받은 NUPPO 를대체할기구를설립하려하였는데, 이러한과정에서 NUPPO 는 1919년대대적인파업을런던, 리버풀, 버밍햄등에서일으켰다. 파업의결과, 쟁의행위에참여한인원들은모두해고당했으며, 복직이허용되지않았고, 노조는해체되었다. 대신협상권은가지고있지만파업권은보유하지않은경찰연합 (Police Federation) 이설립되었다. 전쟁이후에도엄격한규율의잔존, 변화된환경의적응의지체, 지방정부의독립성의유지등은경찰의효율성을저해하고있다고평가되었다. 형사업무를담당하는부서는유럽이나북미지역의나라보다심각하게뒤처져있었고, 가정마다차량이보급됨에따라처음으로경찰은중산층과접하기시작하였는데, 경찰을위한차량에대한투자와교통위반에대한범죄를다루는훈련은이에미치지못하였다. 이러한영역에대한합리화와표준화를위한노력은내무부에의한경찰의중앙집중화를야기하게되었다. 전쟁으로인해경찰조직의합리화가중시되었기때문에데버로우위원회는인구 50,000 이하에존재하는경찰조직의통합을권고하였으나, 이에대한직접적인조치는취해지지않았고소규모의경찰병력을인접한카운티와통합하는제안이전쟁동안빈번하게제기되었다. 이는지방의자긍심과중앙정부를견제하는자유방임주의전통때문인것처럼보였다. 그러나전쟁상황은장관들을행동에옮기도록자극하였으며, 결국 11개의구역으로전국을분할하고중앙기관과지방기관의협동을전제로하는통합이 1942년에진행되었다. 이러한통합은전쟁의기간동안만이라는보

78 78 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 장이있었지만, 전쟁이종결된후노동당이집권하면서만든 1946 년의경 찰법은전쟁기간동안의변화들을그대로확정지었다. 이상의영국자치경찰의역사에대한고찰은다음과같은요인들이자치경찰의자치성에영향을미쳤음을보여준다. 첫째, 치안상황특히전쟁, 반란과같은위급상황이항시화될때자치경찰의자치성이침해받았다. 둘째, 기술의발전이다. 20세기이후무전기, 차량등경찰활동에수반하는기술의발전은경찰업무의표준화가가능토록하였으며그결과중앙집권화가진행되었다. 셋째, 재정적여건이다. 지방정부의재정적취약성은중앙정부의개입을가져왔고이러한상황은특히치안상황이악화되는경우에극명하였다. 넷째, 정치적의지이다. 효율성과민주성이라는가치중에서어떠한가치를중시하는가에대한정치적결단이자치경찰의자치성에영향을미치고있다. 이하에서는현재의영국자치경찰조직을중심으로그구성과운용그리고그특징에대해살펴본다. 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 자치경찰조직 1) 기본체제 : 3 각구조 영국의자치경찰조직은내무부, 지방경찰위원회, 지방경찰청장간에책임을분산시키는 3각구조 (tripartite structure) 로특징지워진다. 1962년경찰왕립위원회 (Royal Commission on the police) 의심의후, 1964년경찰법을통해성립된이러한체제는영국경찰거버넌스의기초가되고있다.

79 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 79 논쟁은있으나 1964년경찰법을비롯한 1994년경찰및하급법원법, 1996년경찰법, 2002년경찰개혁법모두가이러한체제를용인하고있는것으로평가되고있다. 영국에서경찰및범죄관련업무를총괄하는중앙부처는내무부 (Home Office) 이다. 우리나라의행정자치부와달리각지방자치단체와관련한업무에대해서는환경교통지역부 (Department of the Environment, Transport and the Regions) 에서담당하고있으며, 영국의내무부는실질적으로우리나라법무부의업무와행자부업무중경찰관련업무를수행하고있다고생각하면적절하다. 22) 한편, 영국은경찰활동을위해 2003년기준으로 100.8억파운드를지출했다. 이중약 87억파운드가지방경찰청에대한중앙정부의보조금 (grant) 형식으로조달되었으며, 나머지 20억파운드는지방경찰위원회에의한지방세 (Council Tax) 를통해조달되었다 (Home Office, 2003). 즉영국은실질적으로중앙정부인내무부가지방자치경찰예산의상당부분을통제하고있다. 지방경찰위원회는독립적기구 (independent body) 로서, 해당지역출신의인사들로구성된다. 잉글랜드와웨일즈에는 43개지방경찰청에대응되어 43개의지방경찰위원회가존재하고있으며, 더하여국가경찰이라할수있는영국교통경찰 (British Transport Police) 에대해서도별도의경찰위원회가구성되어있다. 그리고이들 43개지방경찰위원회를대표하는지방경찰위원회연합 (Association of Police Authorities; APA) 이 1997년에설립되 22) 영국내무부가지향하는조직의목표는첫째, 안전하고정의로우며관용적인사회를만들기위한개인및지역사회와의협조, 둘째, 적극적시민성 (citizenship) 을통한지역사회지원과동력화, 셋째, 공정하고효과적이며효율적인방식으로의정책집행으로표현되어있다. 그리고그하위목표로서범죄와범죄공포의감소, 조직범죄와국제범죄의감소, 신속하고효과적인형사사법과정의공고화, 재범을감소시킬수있는효과적인양형, 위험약물의사용가능성과남용감소, 입국과정착에대한효과적규제, 배경과인종에차별없는강하고적극적인지역사회지원등으로규정되어있다

80 80 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 었다. 23) 대부분의지방경찰위원회는 17명으로구성되며 ( 런던광역경찰위원회는 23인, 맨체스터의경우는 19인 ), 이들은각각지방의회에의해임명되는 9 인의지방의회의원 (local councilors), 공고과정을통해선발된 5명의독립위원 (independent members), 그리고 3명의치안판사 (magistrates) 이다. APA에따르면현재위원의 9.2% 가소수인종출신이고, 약 30% 의위원은여성이다. 위원의임기는 4년으로연임이가능하나, 임기중 70세가되면사퇴하여야한다. 지방경찰위원회의기본업무는각지방경찰청의효율적이고효과적인운영을감시하는데있다. 구체적으로이들은경찰활동을위한지방세규모의결정, 지방경찰청장과고위지방경찰공무원의임명, 지역내경찰업무의우선순위결정, 모든경찰업무에대한감시와목표달성도평가, 치안에대한 3개년계획과연간계획의수립, 경찰민원의감시와고위지방경찰에대한징계등의업무를수행한다. 1996년경찰법 10조에의하면지방경찰청장은해당지방경찰청에대한지휘와통제 (direction and control) 의권한을갖는다. 그러나청장은업무추진에있어지방경찰위원회가작성한지역경찰활동계획 (local policing plan) 을고려하여야한다. 경찰법 11조는지방경찰청장은내무부장관의동의로지방경찰위원회에의해임명된다고규정하고있으며, 효율성과효과성 (efficiency or effectiveness) 의견지에서내무부장관의승인을얻어지방경찰위원회에의해퇴직될수있음을규정하고있다. 지방경찰청차장 (assistant chief constable) 은지방경찰위원회의권고 (consultation) 와내무부장관의승인에따라지방경찰청장이임명한다. 청장의부재시등에차장은지방경찰위원회의권고에따라업무를대리할수있으나, 3개월을넘기지는못한다. 23)

81 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 81 < 표 3-1> 1994 년경찰및하급법원법과 2002 년경찰개혁법하의 3 각구조 내무부지방경찰위원회지방청장 주요국가경찰활동목표결정. 매년국가경찰활동계획수립과의회제출 성과목표의설정을경찰위원회에지시. HMIC 가비효율적혹은비효과적이라고판단한경우, 각지방청에개선지시가능. 경찰위원회에대한현금보조결정 지방청장임명동의권 경찰위원회에대한집행및지휘규칙발안권 지방경찰청장에 대한 집행 규칙발안권 지방청간통합명령권 출처 : Mawby & Wright (2003) 지방청의효과적 효율적운영책임 지방경찰활동의우선순위결정권. 국가경찰활동계획과부합하는 3 개년전략수립권. 공공자문계획결정권 예산과자원배분책임 지방청장의임면에대한책임 ( 내무부장관의인준에종속 ). 공익적견지에서연장혹은조기퇴직요구권. 17 명의위원 : 지방의원 9 명, 독립위원 5 명, 지방판사 3 명 지방청의지휘와통제권. 작전통제권 지방경찰위원회와함께지방경찰활동계획의수립권 지방및국가경찰활동목표달성에대한책임 자원배분에대한책임 치안감, 경무관, 총경급에대한임기보장 지방경찰청장과지방경찰위원회간에는업무의집행과인사권등에있어견제와균형의원리가존재한다. 그러나 Loveday(2000) 는지방경찰청장이 1996년경찰법에있어승리자라고말하고있다. 즉동경찰법은예산권을지방경찰위원회에서지방경찰청장에게위임시킴으로써, 지방경찰청장은전반적인지출에대해효과적인통제권을행사할수있게되었기때문이라는것이다. 24) < 표 3-1> 은이상설명한 3자의권한을비교한것이다. 24) 이러한경향은영국경찰의국가화 (nationalization) 경향과그궤를같이하는것으로뒤에서이와관련한논쟁에대해논의한다.

82 82 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 2) 영국지방경찰청 (Constabulary) 의관할과인력 < 그림 3-1> 잉글랜드와웨일즈의 43 개지방경찰청의관할구역 런던도심경찰청 (City of London Police) 을제외하고모든자치경찰은 년에, 그리고 1946년과 1964년의경찰법 (Police Act), 1972년지방정부법 (Local Government Act) 에따라병합 (amalgamation) 과관할구역변화를경험하였다. 1974년 4월내무부는자치경찰을 41개로통합하였고, 런던도심경찰과런던광역경찰을추가하여현재와같은총43개의자치경찰을구성하게되었다. 25) 사실자치경찰의최적규모 (optimum size) 에대해서는추가적인병합이필요한지와관련해영국내에서오래동안논쟁이진 25) 스코틀랜드또한 1973 년지방정부법에따라 8 개자치경찰로정리되었다. 스코틀랜드자치경찰은잉글랜드나웨일즈와는다른법적전통과책임구조를지니고있다. 북아일랜드의경찰조직또한 2001 년 Pattern 위원회의권고에따라현재의모습을갖게되었다.

83 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 83 행되어오고있다. 규모의경제, 성과향상등의이유로논자들은다양한의견을제시한다. 예로지역별명령권자를둔단일한국가경찰제 (one national police force), 43개자치경찰을 6개로묶는방안, 10-25개의슈퍼자치경찰 (super forces) 의창설등이그것이다. < 표 3-2> 영국경찰인력 (2004 년 3 월말기준 ) 구분 총원 장기부재제외총원 가용인원 경무관이상 (ACPO ranks) 총경 (chief superintendents) 경정 (superintendent) 경감 (chief inspector) 1,885 1,887 1,862 경위 (inspector) 6,600 6,616 6,511 경사 (sergeant) 19,382 19,523 19,015 순경 (constable) 110, , ,610 총정규경찰인력 140, , ,699 경찰사무원 (police staff) 68,697 74,418 71,789 교통보조원 (traffic warden) 1,688 1,774 1,678 보조경찰관 (community support officers) 3,418 3,447 3,374 총경찰서비스인력 214, , ,540 예비경찰 (special constabulary) 10,988 10,988 10,988 출처 : 영국내무부 ( 영국에는 2004년 3월말기준으로총 140,563 명의정규경찰관 (full-time police officers) 이있다. 이는 2003년과비교해 6,114명 ( 약 5%) 이늘어난숫자이다. 이러한총정규경찰관수에는 2,095명의국립수사대 (NCS) 와국립범죄정보국 (NCIS) 의인력을포함한수치이다. 총정규경찰관중 4,629명 (3.3%) 이소수인종출신이며, 28,209명 (20%) 이여성경찰관이다. 자치경찰인지방경찰청에소속된인력은 138,468 명으로인구 10만명당자치경찰관의수는평균 264명이다. 이중 8개의대도시경찰 (Great Manchester, City of London, Merseyside, Metropolitan Police, Northumbria,

84 84 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 South Yorkshire, West Midlands, West Yorkshire) 이전체경찰의 46% 를차지한다. 26) 지방경찰청사무직에근무하는민간인은총 68,093명으로우리나라와비교할때영국의민간화율은상당히높으며, 그외 3,418명의보조경찰 (special constable) 과, 1,688명의교통단속원 (traffic warden) 이정규경찰의업무를지원하고있다 ( 영국각지방청의경찰서비스인력에대해서는부록2 참조 ). 3) 지방경찰청과경찰서의조직구조 자치경찰로서지방경찰청조직은역사적, 지리적차이에따라발전했고, 여러번에걸쳐조직구조상의변화가있어왔지만, 대체로지방경찰청본부 (headquarter : HQ) 와우리나라의경찰서에해당하는 BCU(Basic Command Unit) 로구성되어있다. BCU는지방경찰청에 2-32개가존재하는데, 평균 6개정도로이루어져있다. 본부의기능은전반적전략, 정책, 기준의설정과조정, BCU와 HQ의성과조사와감사, 지방경찰위원회에의해만들어진전체예산에따라자원배분, 사업지원, 주요범죄조사와무력진압등과같은전문기능지원등을수행한다. 전형적으로각지방청내부에는고위관리혹은지휘팀 (senior management or command team) 이있고, 런던광역경찰청의경우관리이사회 (management board) 가있다. 이들팀들은상위직구성원인청장, 차장, 부청장등으로구성되어있으며, 간혹재정과행정을담당하는상위직민간인이참여하기도한다. 지휘팀은조직에전략적방향을제시한다. 최고의사결정기구밑에는총경과상위직지원스텝들로구성된정책포럼이존재하기도한다. 이집단은상층부에조언을주고, 집행을위한 26) 비록 BCUs 를통한지방경찰조직의구조는유사하지만, 규모가큰경찰조직일수록행정, 조사기능이중시되는것으로평가되고있다.

85 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 85 준비를한다. BCU 책임자는그내부에지휘팀을갖으며, 그아래지휘팀과지구대경찰활동양자에정보를제공하는지역경찰명령권자가존재한다. BCU는특정지역에대해기본적인경찰활동서비스를제공한다. 일반적인범죄예방을위한순찰활동은물론수사활동도하며, 특히지방자치단체등지역내파트너와의협조가강조된다. BCU 내부에도본부가있다. BCU의책임자인경찰서장 (divisional commander 혹은 chief superintendent; 경정급 ) 은우리나라의지구대에해당하는 BCU의하위단위인지역경찰활동단위 (local policing units: LPU) 의서비스전달을감독한다. LPU는더작은지역내에서경위 (inspector) 급의지휘아래경찰활동을한다. LPU 내제복경찰관각개개인은 담당구역 (beat) 혹은더세분화된담당구역 (micro beat) 으로알려진작은영역내에서일반적인경찰활동을수행한다. 비록지역적경찰활동단위는 areas, districts, divisions, operational command units, borough 등다양한이름으로불리지만, 이들은모두 BCU 를의미한다. 지방의재량과유연성을강조한 1991년 Audit Commission Report(Reviewing the Organization of Provincial Police Force) 이후 BCU는급속히성장했다. 정부의경찰활동성과평가의분석단위 (unit of analysis) 와관련하여 2001년보고서 Policing a New Century 는 318개 BCU에좀더많은권한을이양하여서비스를현대화시킬것을주장하고있다. 또한경찰표준단위 PSU(Police Standards Unit) 는 BCU에초점을둔특별규정을두고있다. 더나아가 HMIC는리더십이 BCU의효과성을결정하는요인으로보았다. 감찰관들은훈련등을통한일선경찰관의효과적인 BCU 관리를강조하였다. 27) 27) 수직적이고계층적인관리모델이경찰조직에만연하지만, 조직발전을위해수평적요소가일정부분기여를할수있다. 성공적인정부의요건으로서기업적방법론과이론이조직에적용되는것이 1990 년대좀더일반적인것이되었다. Sheey Inquiry 에서예시되었듯이준기업적접근은조직계층과중간관리자를줄이면서팀제활동을강화시

86 86 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 공식적인 Crime and Disorder Reduction Partnerships(CDRPs)' 을규정한 1998년범죄와무질서법 (Crime and Disorder Act) 이후파트너십은법률적강제사항이되었다. 비록 BCU가파트너십을위한주된기관이지만, 실제집행을위해많은권한이 LPU로이양되고있다. 예를들어 Staffordshire 의경우 4개 BCU에 9개의 CDRP가운영되고있다. 대부분의지방경찰청은 BCU와기초자치단체의관할이일치하도록노력하고있으나, 항상일치되는것은아니다. 버밍햄의경우기초지자체내수개의 BCU가있는반면, 루틀랜드 (Rutland) 의경우하나의 BCU 내에여러기초지자체가존재한다. 4) 자치경찰의인사행정 : 계급, 채용, 승진등 영국은경찰이단순히 제복을입은민간인 (civilians in uniform)' 이라는전통이강하다. 그러나강제력을행사하고준군대조직으로편성된조직구조는이러한이상과는거리가있다. 민간과군대의이러한혼합은현대경찰조직의기원이되었다. 기본적으로국가의통제기관이라는의심을불식시키기위해영국은비록경찰이제복을입었어도색깔을군의검정색과달리푸른색으로하였고, 무장하지않았으며, 낮은보수를받았다. 1829년런던광역경찰청설립당시경사 (sergeant) 를제외한모든계급명칭이새로이만들어졌다. 우리나라의경정과경위에해당하는 superintendent 와 inspector 명칭은고대교구와공공조직에서차용했으며, 반면순경 (constable) 은오래전부터존재해왔다. 이러한모델은오랫동안지속되었고, 중간계급이추가되었다. 1990년대조직구조에대한많은비판이쏟아졌다. 쉬히 (Sheehy) 는경찰책임과보상에관한조사 (Inquiry into Police 키는방향으로추진되어왔다. 계층제에젖어있는지방경찰청들은이러한변화에대해어려움을느끼고있는것으로평가되고있다.

87 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 87 Responsibility and Rewards) 보고서를통해계급구조를단순하게하고, 임명기간을고정시키며, 성과급제채용및수당과특혜폐지를건의하였다. Sheey는 3개의계급을폐지할것을건의하였고, 이중 2개가폐지되었으나, 이후다시부활하였다. < 표 3-3> 영국경찰계급구조 구분일반지방경찰청런던광역경찰청런던도심경찰청 하위계급실무자감독자관리자 Constable Sergeant Inspector Chief inspector 중간계급중간관리자 Superintendent Chief superintendent Constable Sergeant Inspector Chief inspector Superintendent Chief superintendent Constable Sergeant Inspector Chief inspector Superintendent Chief superintendent 상위계급전략적관리자 Assistant chief constable Deputy chief constable Chief constable Commander Deputy assistant commissioner Assistant commissioner Deputy commissioner Commissioner Commander Assistant commissioner Commissioner 영국에있어모든경찰입직자들은가장낮은계급인순경 (Constable) 에서시작한다. 28) 신장, 시력등에대해각지방경찰청은다양한선발기 준을가지고있었으나, 2003 년 4 월전국적기준이도입되었다. 신장기준은 28) 영국의모든경찰관은순경 (constable) 에서시작되는데이와관련해논쟁이있다. 이러한논쟁은중간계급으로의진입허용이나, 고속승진제도 (Police High Potential Development Scheme) 와관련된다. 경찰조직을이해하고조직을이끌어나가기위해서는순찰업무부터차근차근해야한다는의견이있는반면, 현재의불연속적계급제 (multi-tiered rank system) 는의욕과능력있는지원자에게적당하지않으며미래경찰책임자는그러한능력보다는사업적, 재무적, 전략적, 관리적지식이더중요한다는의견이대립된다.

88 88 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 폐지되었고, 연령도최저선만도입되었다. 국적은영국외에유럽및유럽연합, 영연방출신, 영국거주기간에제한이없는외국인도가능하다. 학력제한은없으나, 국어와산수필기시험을거쳐야한다. 또한직무적성검사 (job-related fitness test) 를통과해야한다. 채용된사람은기초훈련과함께 2년간의수습경찰 (probationary officer) 생활을한다. 이것은법과경찰활동기술에대한실내훈련 (residential training) 과직무훈련으로구성된다. 런던광역경찰청을제외한현재의체제는표에서볼수있는바와같이 6단계로나뉜다. < 표 3-4> 각 단계별수습자 훈련 구성요소 단계 수습자훈련구성요소 1 2주지역교육 2 15주지역센터에서의거주코스 3 2주지역실무과정 4 10주고참과의순찰업무 5 2주보완교육 6 잔여기간동안업무과정개발 훈련평가에따라훈련내용과기간이조정된다. 실내교육은인터넷이나원격교육을통해일부대체된다. 수습기간 2년차에는수사, 교통, 무기사용등전문화에초점이두어진다. 승진을위해영국의하위계급경찰관은경사진급시험과경위진급시험 (Objective Structured Performance Related Police Promotion Exam: OSPRE) 을치르고, 면접을통과해야한다. 경위이상승진은성과평가에의한다. 최고관리자급의계급으로승진하기위해서는최소 2년간의경감 (superintendent) 생활을해야하며, 중앙경찰학교 (Central Police Training and Development Authority: Centrex) 가주관하는전략적지휘과정

89 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 89 (Strategic Command Course: SCC) 을이수해야한다. 최근이제도는변화를겪었으며, 유능한지휘자를배출하는데매우효과적인것으로평가받고있다. SCC를성공적으로이수한경찰관은각지방청에서공모하는총경 (assistant chief constable) 에지원할수있다. 각지방청은이를위해나름대로의면접방법과평가기법을갖고있다. 2002년경찰개혁법은총경후보자에대한내무부장관의승인권한을 HMCIC(Her Majesty's Chief Inspector of Constabulary) 에게이양하였다. 한편최고관리자급수준의계급에서는경찰위원회가해당자에게 4-7년의임기를보장해주는것이일반화되고있다. 나. 자치경찰의경찰활동 1) 자치경찰의업무 1829년 9월영국근대경찰의첫책임자는새로운지원자들에게일반지침 (General Instruction) 을제시하였다. 이지침은경찰의첫번째책임을범죄예방에두었고, 그외생명과재산의보호 (protection of life and property), 공공안녕의보존이었다. 공통목적과가치를위한경찰서비스규정 (The Police Service Statement of Common Purpose and Values) 이 1990년에도입되어전파되었는데, 그규정은경찰서비스의목적을다음과같이규정하고있다. 법을공정하고굳건하게지키며, 범죄를예방하며, 법위반자에게정의 를실현하며, queen's peace 를유지하며, 지역사회를보존하고, 이러한활 동을도덕적이고, 상식적이며, 건전한생각에기반하여수행한다.

90 90 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 좀더구체적으로경찰의업무는중앙정부에의한우선순위결정과지방경찰위원회에서개발된경찰활동계획에의해형성된다. 2002년 11월이후국립경찰활동계획이향후 3년간의경찰서비스에대한중앙정부의전략적우선순위를공포하였다. 반사회행태와무질서에대한개입지역과전국수준에서일반, 노상, 약물, 폭력, 무기범죄의감소복수관할구역에거친심각한범죄와조직범죄와의싸움검거건수의증대 이러한목적의명백성에불구하고, 영국의공공경찰은다양한업무를 24시간긴급구호활동측면에서수행하고있다. 연구들은교통및도보순찰그리고 CID를위해경찰자원의약 75% 가소비되는것으로추정했다. 일반순찰경찰관은신고된범죄의처리, 소란행위등에대한조사, 사건현장조사등을포함하여다양한업무를처리한다. CID 경찰관은수사와범죄자검거업무를한다. 전문경찰관은화재, 교통, 기마및경찰견관리, 아동보호, 가정불화등의분야에서일을한다. 경찰활동은범죄예방, 공공안녕의유지라는최초필리안관념에서, 핵심기능 (core function) 의견지에서업무정의가부적합한분절적모델 (fragmented model) 로변화되고있다. 이러한어려움은내무부보고서인 Home Office Review of Police Core and Ancillary Tasks 에잘나타나있다. 이보고서는핵심경찰업무를확인하여우선순위를주고비핵심업무를제거하는데목적이있다. 본보고서는결론적으로현재의광범위한경찰업무를핵심적업무로축소시키는것은거의불가능하다고보고있다. 이러한이슈들은경찰이기본적으로무력 (forces) 집행기관인지서비스 (service) 전달기관인지에대한논쟁을반영한다. 초기현대경찰기간에는

91 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 91 동의에의한경찰활동 (policing by consent) 이라는목적하에서경찰의서비스역할이강조되었다. 필 (Peel), 메인 (Mayne), 스카맨 (Scarman) 등은경찰의기능에있어법집행 (law enforcement) 보다공공안녕의보존 (preservation of public tranquility) 을강조했다. 마찬가지로스콜릭 (Skolnick), 비트너 (Bittner), 에릭슨 (Erickson) 등도경찰은질서유지에있어중요한역할을수행하고있으며, 이러한역할의핵심요소는경찰이그들의권한을합법적으로사용하는것이라고보았다. 논쟁은반복되고있으나, 단순하다. 왜냐하면지역사회의일정영역에서비스를제공하는것은지역사회의다른영역에대해서는무력을사용한다는점을포함하고있기때문이다. 예를들어공공질서를위한경찰기능은서비스의일부분으로서무력을포함한다. 경찰은양자의역할을통합시키는것이며, 양자의균형과관련해종종갈등이발생한다. 최근공공경찰의역할과관련한논쟁은무력이냐서비스이냐라는이분법적논쟁에서벗어나고있다. 경찰역할에영향을미치는요인들은민간경찰활동논쟁, 국가간협력압력, 대중매체와정보기술, 위험사회에대한이론화등매우다양하다. 그러나분명한것은경찰의역할, 공공경찰활동의범위는여전히복잡하고역동적이라는점이다. 순찰업무나수사처럼경찰의핵심업무에대한차별화되고진화적접근은경찰활동스타일에대한새로운접근을포함한다. 예로 1990년대중반이후정보지향경찰활동 (intelligence-led policing) 에대한강조와 2004년 4월까지의전국적인국립정보모델 (NIM; National Intelligence Model) 의집행은경찰활동의실무와행정에대해큰함의를갖는다. 마구리 (Maguire) 가관찰하였듯이 NIM은범죄에대한경찰대응조직은물론기타많은경찰책임분야에대한조직에대해서도 전적으로새로운 경영모델 이었다. 그것은또한 3가지관련사업수준운영되는것으로설계되었다. 즉 3가지수준은지역내, 지역간, 그리고심각하고조직화된범죄이다.

92 92 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 2) 자치경찰활동의민간화와국가화경향 현재런던광역경찰청의수장이실질적으로민간인임에도불구하고, 과거영국경찰사에있어민간인은낮은지위와경력개발이곤란한 2등계급의시민 (second-class citizen) 으로취급되었다. 그러나최근영국자치경찰조직내비경찰공무원 (non-police officers) 들은다양한분야에서그들의경력을개발하고전문가적역할을수행하고있다. 1980년대이후내무부는전문적기능수행을위한민간인채용을강조하고있으며, 현재통신관리, 범죄분석, 과학수사, 재무분석등의분야에서전문가의진출이가능해졌다. 전략적수준에서 1990년대중반이후각지방청은최고관리자급수준의계급을지원하기위해민간인력을고용해왔다. 범죄수사의경우업무지원을위해퇴직형사를고용하기도한다. 보조경찰관 (Community Support Officers: CSOs) 과형사의고용을통해나타난민간화된경찰활동경향에추가하여, 이것은 2002년경찰개혁법에의해강화되었다. 2002년경찰개혁법, 년잉글랜드와웨일즈의국립경찰화계획, 2002년 9월발행된경찰활동관료제특별보고서모두계선과막료조직모두에있어민간인의좀더많은참여를지지하고있다. 이로인해오래전부터정착되어온특별경찰관 (Special Constabulary) 을비롯하여최근도입된 CSOs가운영되고있다. 정부는 2002년 9월제복을입은 CSOs 제도를도입하였다. 이는 2차적경찰활동 (second tier policing) 으로, 2005년까지 4,000명을배치할계획이다. CSOs는정규경찰의활동을보완하며, 지방청장의지시에따라일한다. 2002년경찰개혁법하에서지방청장은반사회적행태를규제하기위한제한된권한을 CSOs에게줄수있다.

93 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 93 < 그림 3-2> 정규경찰관과보조경찰관의비교 보수를받는 CSOs의도입이기존특별경찰구성원의자율성에영향을줄수있다는우려가일부지역에있었다. 결과적으로 2003년 2월에개최된첫국립특별경찰주간 (National Special Weekend) 을포함하여대대적인고용캠페인과행사가추진되었다. 1964년경찰법은현대적형태로써특별경찰관제도를도입하였다. 각지방청은그들독자적인특별경찰관제도를갖는다. 이는최소주당 4시간동안정규경찰을지원하는자원봉사자로구성된다. 그들의일반경찰과유사한제복을입고같은권한을갖는다. 선발자격기준은일반경찰과동일하며, 훈련은지방청혹은국립훈련집 (national training package) 에따라받게된다. 특별경찰은일반경찰과동일한행동규범과규율절차를따라야한다. 특별경찰은 취미경찰관 (hobby Bobbies)' 이라는이름으로조롱받거나, 과거일반경찰과의통합문제를겪기도하였으나, 오늘날그들은자신의지역사회에대한대표자이면서지

94 94 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 역경찰활동의주요한구성요인으로자리잡고있다. 특별경찰에더하여다른형태의민간자율봉사자가있다. 10개의지방청이 14-18세청소년을대상으로자율경찰후보생 (voluntary police cadet) 제도를운영하고있다. 후보생들은범죄예방활동을돕거나행사안내등의일을한다. 자원봉사의다른형태는지방청내스텝들에대한사무보조이다. 비록경찰활동의민간화에대해반대가존재하지만, 값싼경찰활동 (policing on the cheap) 즉, 효과성, 경쟁력, 책임성의견지에서보아민간화는미래경찰조직의불가결한수단으로평가되고있다. 한편영국에서는경찰활동의국가화 (nationalization) 경향이강화되고있다. 여타의국가와마찬가지로교통과통신의발달로범죄가지역이나국가의경계를기준으로발생하지않기때문이다. 조직범죄, 마약밀매, 테러리즘의확산은지리적경계를뛰어넘는경찰기관의활동을필요로하고있다. 이러한인식에근거하여영국정부는국가범죄대 (National Crime Squad; NCS) 와국가범죄정보원 (National Criminal Intelligence Service: NCIS) 을발전시켰다. 1964년국경없는범죄와의싸움이라는문제에대처하기위한광역수사대 (regional crime squads; RCS) 를설립했다. 이조직은영국내전지역을담당하는 9개의지부로구성되었다. 1986년 RCS 마약지부의설치를통해조직이확대되었다. 1993년에는 6개지부로재개편되었다. 그러나조직의성격상그들의우선적업무는지역적성격을많이담고있었다. 그에따라 1988년 6개지부를통합하여 NCS를창설하였다. 근거법은 1977년경찰법이다. 런던에본부를두고, 동부, 북부, 서부지부를두었다. 각지방청은 NCS에소속경찰관을파견하였다. 2002년에는각지방청으로부터 1,776명의경찰관이파견되었으며, 405명의민간인직원이근무하고있다 년예산은 1억1,400 만파운드 ( 약 2천억원 ) 이었고, 국가첨단기술범죄부서 (National High-Tech Crime Unit) 의 1,420만파운드예산에의해

95 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 95 보완된다. NCS의전체위탁업무는중대범죄나조직범죄를저지른범죄조직에기본목표를두고있다. 여기에는마약밀매, 자금세탁, 화폐위조, 납치, 강탈등이있으며, 업무의 75% 는마약밀매와관련된다. 1980년동안국가마약정보단 (National Drug Intelligence Unit) 은 RCS 의업무를돕고, 각지방경찰청을지원하였다. 그러나 1992년기존접근법에대한비판으로인해내무부는 NCIS를창설하게되었다. NCIS는이전조직보다좀더다양한기관에의해구성되었다. 즉내무부, HM Customs and Excise, 지방경찰청, 지방경찰위원회등에서파견된직원에의해조직이구성되었다. 1997년경찰법은업무에대한법적권한을제시하며, NCS 의위원회와유사하게책임통제수단을강구하였다. 2002년까지각지방청에서 287명의경찰관이 NCIS에파견되었다. 추가적으로 482명의민간인이대부분분석가로서고용되었다. NCIS의업무는크게조직범죄에대한전략적개관, 중요범죄자에대한동태정보, 전문가업무와정보조정, 국가정보모델 (National Intelligence Model) 을포함한지식생산이라는 4개범주로나뉜다. 29) 수사와정보외에훈련과정보기술에있어서도국가적수준의조정이필요하다. 이를위해영국은대표적으로중앙경찰학교 (Centrex) 를두고있다. 30) 2001년형사사법및경찰법은중앙경찰학교에대한강제조항과책임체계를수립하였다. 이과정에서과거의국립범죄교육국 (National Crime Faculty) 과국립작전교육국 (National Operational Faculty) 을통합하고, 보호관찰관에대한훈련도포함시키는변화가있었다. 중앙경찰학교는또한국립과학범죄수사지원센터 (National Centre for Scientific Support to Crime Investigation) 에대한권한을이양받았다. 현재중앙경찰학교는 29) NCIS 본부는런던에있으며, 버밍햄, 브리스톨, 글래스고우, 런던, 맨체스터, 웨이크필드, 벨파스트에지부가있다. 이들지부는다른집행및정보기관과접촉을한다. Interpol 중앙지국과 Europol 영국지부가 NCIS 본부내에있다. 30)

96 96 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 국립전문가훈련센터 (National Centre for Policing Excellence) 를주관한다. 교육훈련과더불어영국정부는정보와통신기술분야를국가적수준에서통일시키려노력하고있다. 이를위해 1997년경찰법은경찰정보기술조직 (Police Information Technology Organisation: PITO) 을설립했다. 31) 국가경찰활동계획및지방경찰청, 지방경찰위원회, 내무부의 3각체제는전략적으로 PITO의업무를지도한다. PITO는통신, 피의자확인, 정보, 수사, 그리고경찰지원서비스등에대한사업을진행한다. 영국의자치경찰조직은형식적으로내무부, 지방경찰위원회, 지방경찰청이라는 3각체제하에서견제와균형의원리를충실히반영하고있다. 그러나그실질에있어서는내무부를중심으로경찰활동의국가화경향이강화되고있으며더나아가다양한경찰활동의주체가등장함으로써경찰활동의민간화가진행되고있다. 이하에서는위에서살펴본영국자치경찰의조직과경찰활동이실제현장에서는어떠한모습으로구현되고있는지에대해사례연구를통해알아본다. 4. 자치경찰사례연구 : 포츠머스경찰서 32) 가. 포츠머스시개황 포츠머스시는좌측의지도에서볼수있듯이영국남부해안에위치하고 있다. 항구도시이자관광휴양도시중의하나로, 인구는 2003 년현재 188,700 명 ( 약 79,000 가구 ) 이며, 면적은 4,027 헥타르이다. 33) 31) 참고 32) 본영국자치경찰의사례연구는경찰대학교박현호교수의큰도움속에진행되었음을밝히며, 지면을통해다시한번감사의마음을표합니다.

97 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 97 나. 포츠머스경찰서 (BCU) 조직 1) 상위기관인햄프셔지방경찰청개황 포츠머스경찰서는햄프셔지방경찰청 (Hampshire Constabulary) 관할하에있다. 햄프셔지방경찰청은 2개의카운티를관할하며, 좌측의지도에서볼수있듯 10개의 BCU로구성되어있다. 34) 햄프셔지방경찰청에는 2003년기준으로 3,400여명의정규경찰관, 1,600여명의경찰보조일반직공무원 (civilian support staff) 과 480명의특별경찰관 (Special Constable) 이근무하고있다. 또한햄프셔지방경찰청은청장을정점으로차장, 지역경찰국, 수사국, 인사국, 재무국등을두고있다. 33) Portsmouth City Council 웹사이트 참고 34) 지도상에는총 12 개의 BCU 가나타나있으나, 고스포트와페어햄이솔렌트이스트로통합되고, 이스트레이와앤도버가서햄프셔경찰서로통합되어현재는 10 개이다 년현재지역치안파트너십 (partnership) 강화차원에서지자체와관할구역을동일하게맞춰 6 개로줄이는작업중이다 ( 이를 co-terminosity 라함 ).

98 98 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 이중지역경찰국 (Territorial Operations) 이 BCU 를관장하고있다. < 그림 3-3> 은햄프셔지방경찰청본부의조직구조도를보여주고있다. < 그림 3-3> 햄프셔지방경찰청본부조직구조도 2) 포츠머스경찰서의조직과인력 포츠머스경찰서장은햄프셔본부에대한포츠머스치안을총괄적으로책임진다. 자치정부인포츠머스시청과의파트너십을주도 조정하며, 지역공동체주민과의주기적모임을주관한다. 강력사건에대해서는구체적으로지휘권을행사한다. 그외예산및인사관리에대한책임을지고있다. 경찰서내부서별업무를살펴보면, 형사사법팀 (Criminal Justice Unit) 은피의자를입건 (charge) 하여검찰청에기소송치하는역할을하며, 입건자문변호사 17명, 검찰청 (CPS) 직원 4명, 케이스워커 35명, 케이스파일링담당등총 110명이근무를한다. 지역방범팀 (Community Safety Unit) 은가정폭력, 인종차별, 증오범죄에대응하며, 지역파트너십팀을조정하고,

99 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 99 특별경찰 (special constables) 관리, 이웃방범제도 (neighbourhood watch) 등자율방범지도도동부서의업무이다. 그외교육팀 (Tutor Unit) 은신임순경을지도 감독한다. 축구경비팀 (Football Squad) 은민간경비원들을통해축구장경비상황을감독하며, 그외현안업무추진팀 (Priority Task Unit) 과어린이보호팀 (Child Protection unit) 이있다. 포츠머스경찰서의총경찰관수는 2005년 10월기준으로 400명이근무한다 ( 여성 112명 ). 4개지구경찰서에평균 100여명씩근무하는데치안수요가많은포츠머스센트럴 (Portsmouth Central) 지구경찰서가다른경찰서보다더많은인원을갖고있는데이는유흥업소, 주점등이상대적으로많은시내에위치하여치안수요가높기때문이다. 원칙적으로수사부서 (Crime Investigation Department, CID) 는본부인프라톤지구경찰서와진범확인실을갖춘사우스시 (Southsea) 지구경찰서에만상주근무하며, 강력사건발생등필요한경우에는언제든지다른 2개지구경찰서에도장기출장이나파견을가서근무할수있다. 2005년현재포츠머스경찰서의치안보조관 (CSOs) 은포츠머스센트럴지구경찰서에만배치되어있으며, 지역경비대 (Neighbourhood wardens) 는약 20명이고용되어있다. 3) 포츠머스경찰서내지구경찰서의운영상황 포츠머스경찰서는코샴지구경찰서 (Cosham Station), 프라톤지구경찰서 (Fratton Station), 사우스시지구경찰서 (Southsea Station), 포츠머스센트럴지구경찰서 (Portsmouth Central Station) 등 4개의지구경찰서가존재하며그중에서지리적으로중심이되는프라톤지구경찰서가본부 (Headquarter) 에해당한다. 35) 각지구경찰서에는우리의총경또는경정계급에해당하는계급이책임을맡고있다. 또시내에위치하여치안수요가

100 100 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 가장많은포츠머스센트럴지구경찰서에는유치장 (police custody cell) 이있으며, 유치장관리및치안수요의특성상 24시간개방되어있다. 사우스시지구경찰서에는피해자나목격자 (witness) 에의한진범확인 (Identification) 을위한시설인확인실 (ID-suite) 이있다. 따라서다른 3개경찰서에서범인을검거한후진범확인작업이필요한경우에는직접사우스시지구경찰서로용의자를데리고가야한다. 포츠머스 BCU 본부인프라톤지구경찰서에있는총지휘관 (Chief Superintendent) 이산하 4개지구경찰서의경력을다른간부들과함께지휘하고있다. 실제운영측면에서는규모가작고야간치안수요가적은사우스시, 프라톤, 코샴지구경찰서의경우는아침 7시부터밤 11시까지만개방하고이후에는이들지구경찰서의업무는중단되고, 그시간이후에발생하는사건들은모두인접해있는포츠머스센트럴지구경찰서에서직접처리하게된다. 4) 예산관리 포츠머서경찰서의예산은중앙정부교부금 (police grant) 과지방세 (council tax) 로이루어진햄프셔경찰위원회 2004/2005년예산 2억 8천 5 백만파운드중에서햄프셔경찰청본부에서활용할예산을제외한나머지를가지고 10개경찰서의규모 ( 주로인력 ) 에비례해서배정한다. 포츠머스경찰서의 2005/2006년연간예산액은약 1천 7백만파운드이다. 35) 본연구는 BCU 를경찰서로 Station 을지구경찰서로번역하여사용하고있다. BCU 는지리적으로경찰서관할구역을가리킬수도있고, 기관으로서의경찰서를가리킬수도있다. Station 의경우일반적으로경찰서로번역하나, 영국의경찰제도와우리경찰제도를대비시킨다는점에서지구경찰서로번역하고있다.

101 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 101 중앙정부에서경찰서단위로직접배정되는예산항목이 2005년새로생겨났다. 예산집행에있어서투명성과책임성으로인해경찰서지휘관의예산집행에의관여의폭이좁은편이다. 지역내강력사건이나고질적인범죄수사나예방차원에서추가적인장비나인력등의활용을위한예산의경우에는지방이나중앙기구에입찰에참여하여경쟁하여따낼수있다 다. 포츠머스경찰서의경찰활동 1) 순찰활동 순찰활동은 2004년 ACPO 에서재가된섹터경찰활동체제 (Sector Policing system) 가채택되고있다. 정확히는 2004년 9월부터운영하기시작하였는데포츠머스의경우각경찰서마다 5-6개의섹터를지리적으로구분하고경위와경사급을섹터장으로임명한뒤각섹터를다시세분화시켜섹터소속경찰관들에게소관할 (microbeat) 로할당하는것이다. 섹터장들은각섹터의범죄나무질서문제, 지역사회와의관계에대한 1차적책임을진다. 지역책임성과주민과의유대강화를통한지역주민의범죄에대한두려움감축과지역범죄정보수집기능향상을위한지역사회경찰활동의일환이며, 문제해결식경찰활동의일환이고담당지역에대한보다심도있는지식과정보를습득하기위한목적도있다. 경찰관들은신고전화출동업무도겸하고있다. 지역사회관할경찰관 (Community Beat Officers) 은섹터보다작은매우소규모범죄문제지역에서주로주간과초야근무만하서주로청소년반사회적행위등에대한폭넓은치안정보를수집한다. 긴급신고출동대응은하지않으며담당지역에대한정보수집기능이주가된다. 순찰체제는아래의표와같다.

102 102 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 3-5> 포츠머스경찰서의오타와순찰체제 (Ottawa Shift System) Shift group 월화수목금토일월화수목금토일월화수목금토일월화수목금토 A 조 - - D D D - - A A A - - D D D D - - N N N N N N N - - B 조 A A A - - D D D D - - N N N N N N N A A A C 조 D D - - N N N N N N N A A A A - - D D D - D 조 N N N N A A A A - - D D D - - A A A - - D E 조 A A A A - - D D D - - A A A - - D D D D - - N N D 07:00-17:00 - 비번 A 14:00-24:00 또는 17:00-03:00( 목, 금, 토요일 ) N 22:30-07:00( 토요일부터금요일까지 ) 또는 23:00-07:00( 금요일 ) 2) 지방자치단체와의관계 이미언급하였듯이 1998년범죄와무질서법 (Crime and Disorder Act) 제 5조와제6조는지방자치단체와경찰이다른공공기관이나공익단체들과협력체를구성하고매 3년주기로지역범죄에대한실태조사를하여그조사에따른협의회를통해지역주민과관련단체들에게보고와협의를하고, 협의에의해구해진합의점을기초로지역내범죄와무질서감축을위한각종제도와전략을수립하도록강제하고있다. 포츠머스시에서도이러한법규상의의무를이행하기위해서 1999년 4월부터 3개년씩총3차에걸친 지역안전전략 을수립하여집행하여오고있다. 전략의구체적인수행은 안전한포츠머스파트너십 (Safer Portsmouth Partnership) 협력체를통해이루어지고있는데, 경찰과시청을제외한파트너기관과단체는구체적으로보건 (Primary Care Trust), 소방 (Fire and Rescue Service, Fire Authority), 보호관찰 (Probation Service), 청소년범죄팀 (Youth Offending Team : YOT), 합동마약치료그룹 (Drug Treatment), 피해자원조단체 (Victim Support), 아동및청소년전략파트너십 (Children and Young People s Strategic Partnership) 등이다. 이러한활동은비록

103 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 103 영국의경찰활동이국가화되어가고있는상황에서도최하위단위의경찰 활동은분화 (fragmentation) 되어있음을보여준다. 36) 3) 주민과의관계 지역패널모임 (Neighbourhood Panel meeting) 은 BCU 지역단위의소규 모지역치안모임으로, 장소는주로마을회관 (community centre) 이다. 주 로월 1 회주중저녁시간에모이며, 경찰과주민이외에시청, 소방서에서 도참여하기도한다 ( 주민들의요구사항이다른기능과겹치는경우가많 기때문에 ). 지역전문경찰 (Neighbourhood Specialist Officer) 과경찰보조원 (Police Community Support Officer) 이참가하다. 토론안건은소규모지 역의범죄문제해결및치안의최우선순위 ( 가령, 특정주택가침입절도 문제, 불법주차, 불량청소년 ) 에대해토론후투표 (vote) 로선정한다. 선정 된우선순위내용은해결을위해경찰과파트너십그룹이협력하여치안 인력과예산을배정하는근거로활용한다. 경찰은모임을통해각종범죄 나무질서 (nuisance, disorder) 행위에대해무관용정책차원에서신고나 고발을독려하는기회로활용하기도한다. 지역주민들의치안관련요구 사항을보다경청하고동시에지역치안정보수집을위한기회 경찰지역사회협의체 (Police Community Consultation Group) 는주로런 던지역에서활용되는이름으로, 경찰과는독립적으로구성되는시민단체 36) 포츠머스시청웹사이트는다음과같이범죄문제에있어파트너십을중시하고있음을밝히고있다. 범죄를감축하고포츠머스시를안전하게만드는것은우리시청의최우선우선순위 (key priorities) 중의하나이다. 우리는이를위해햄프셔지방경찰청 ( 포츠머스 BCU), 포츠머스시보건소, 소방서, 기타우리지역대표들과공익자원봉사단체들과파트너십형태로일하고있다. 과학적이고체계적인치안파트너십을위해서 2004 년에지역범죄서베이 (Crime Audit) 를실시하였고, 2005/08 포츠머스시지역치안전략 (the Community Safety Strategy of the City of Portsmouth) 을수립하여배부하고홍보하였다. 이와관련한문의는 60 여명의직원을확보한우리시청의지역안전팀 (Community Safety Team) 에하기바란다. Portsmouth City Council website

104 104 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 형태와경찰과지자체가주관하는형태가있다. 분기별또는격월단위로모임을갖으며, 모임에서중대안건을투표로결정한다. 범죄예방패널 (Crime Prevention Panels) 은 BCU나경찰서등소규모지역에서경찰이지역의범죄문제를발견하고범죄예방대책을정확하게수립하기위해지역의이웃감시단체, 시민단체, 주민모임, 지역상공인, 지역매스컴대표등이공동으로조직한다. 주로지역의특정범죄문제를타깃으로삼고토론모임, 자원모금등을통한독거노인등범죄취약가정에대한무인경비기기무료설치, 차량털이방지를위한윈도우에칭 (window etching) 등을공동으로수행하기도한다. 패널모임이나조직은경찰, 지역상공인, 지역주민누구나참가할수있다. 이상의포츠머스시경찰서의사례연구에서특히주목할점은비록영국경찰의전반적인운영기조에서국가화경향이강조되고있으나, 그와동시에주민의참여, 자치단체등여타공공기관과의협조또한강조되고있다는점이다. 즉경찰활동에있어능률성과민주성을동시에만족시키려는데영국자치경찰의특징이있다고보여진다. 제 2 절미국 미국의정식명칭은 United States of America 이다. 인구는 2004년 7월기준으로 2억9천3 백만명이며, 면적은 9,633,350 km2로남한면적의 100배에가까운광활한국토를지니고있으며, 인구밀도는 30명 ( km2당 ) 이다. 비록다인종국가로알려져있지만백인이전체인구의 83% 를차지하고있으며, 기후는광활한면적으로인해매우다양하다. 37) 1인당 GDP는 2003년기준으 37) 미시시피강을끼고내륙지방은주로평야, 습지및초원으로이루어져있으며, 동쪽

105 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 105 로약 3 만 8 천불이다. 38) 1. 정치행정체제와지방자치 미국은대통령중심제의연방공화국이다. 미국의정부는연방주의 (Federalism) 와권력분립원칙 (Separation of Powers) 이라는두가지기본원칙에의하여구성되어있다. 즉, 정부의권한은연방정부와주정부사이에나누어지고, 다시입법부, 행정부, 사법부의세기관사이에나누어진다. 미국의연방헌법은연방정부의권한을규정하여두고그이외의사항은모두주정부의권한으로하여두고있다. 즉연방정부가주정부를규제할수있는사항은연방헌법이연방의회에권한을부여한사항에한정된다. 다만연방법과주법이상충할경우연방법이우선한다. 현재연방헌법에의하여연방정부의관할로규정된사항은국방, 외교, 연방과세, 각주사이의상거래, 국제교류, 화폐발행, 우편, 이민등주로각주사이의관계나국제관계와관련된사항이다. 따라서연방법에의하여부과되는세금, 유가증권의규제, 특허, 독점금지와같이모든주에걸쳐발생하는법률문제는대부분연방법에의하여규율되지만민법, 형법, 회사법, 상거래법, 은행법등일상생활과관련된사항은거의모두각주의법에따라규율되고있다. 한편, 노사관계, 환경보호, 조세등의사항은연방과주가함께 으로는높지않은구릉지대, 남쪽의플로리다반도와그인근지역은반열대성기후에해당되며, 서남쪽으로는몇몇사막들이펼쳐진다. 서쪽으로는로키산맥이길게뻗어있으며산맥서쪽으로는캘리포니아주를중심으로건조한해양성기후의영향을받고있다. 그리고알래스카는북극지방에가까이위치하고있으므로툰드라기후가지배적이며, 본토에서멀리떨어져태평양한가운데있는섬들로이루어진하와이는열대성기후와활화산마우나로아로널리알려져있다 ( 출처 : 위키백과, 38) 특별한언급이없는한미국의정치행정체제와지방자치에대해서는주미한국대사관과한국미국사학회 ( 의웹사이트상에나와있는자료에기초하였음을밝혀둔다. 또한미국의자치경찰제도에대해서도특별한참고문헌표시가없는한 Walker(1999) 에기초하여서술되고있음도밝혀둔다.

106 106 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 규율하고있으며, 이러한경우에는연방법과주법이동시에적용된다. 연방법률의집행과관리는다양한행정각부들에의해이루어지고있으며, 각부들은국내외에서발생하는특정부문의문제들을담당하기위해의회에의해창설된것이다. 대통령은상원의비준하에 14개행정각부의장관을임명하며, 장관들은일반적으로대통령 내각 (Cabinet) 으로알려져있는자문위원회 (council of advisers) 를형성한다. 39) 14개행정각부뿐만아니라, 백악관비서실 (Executive Office of the President) 에도수많은참모조직들이소속되어있다. 주정부는외교권과교전권등을제외하고는주권국가가보유하고있는권력의거의전부를보유하고있다. 즉, 주정부에는주자체의의회, 법원, 행정부가있어각주에필요한기능을수행하고있다. 주의행정부는선거에의하여선출되는주지사 (Governor) 를우두머리로하여부지사 (Lieutenant Governor), 주무장관 (Secretary of State), 법무장관 (Attorney General) 등으로구성되어있다. 주지사는 4년임기로 ( 몇몇주에서는 2년 ) 주민의일반투표로선출된다. 단원제의회를갖고있는네브래스카주를제외한모든주가양원제, 즉상원과하원으로구성된의회를갖고있다. 하원은 House of Representatives, House of Delegates, 혹은 General Assembly 라고불린다. 대부분의주에서상원의원의임기는 4년이고, 하원의원의임기는 2 년이다. 주는외교권을가지지못하지만, 그대신국외에주의대표기관을설치하는경우가있다. 각주는주마다의재판제도를만들어그명칭, 구성, 소송절차, 규칙이각양각색이지만 3심제를채택하고있는점에서는모두일치한다. 또거의모든주가일반법원외에도가정법원 (Family Court), 39) 연방정부의 14 개부는농무부 (1862 년창설 ), 상무부 (1903 년창설 ), 국방부 (1947 년합병 ), 교육부 (1979 년창설 ), 에너지부 (1977 년창설 ), 보건후생부 (1979 년창설 ), 주택도시개발부 (1965 년창설 ), 내무부 (1849 년창설 ), 법무부 (1870 년창설 ), 노동부 (1913 년창설 ), 국무부 (1789 년창설 ), 교통부 (1966 년창설 ), 재무부 (1789 년창설 ), 재향군인원호부 (1989 년창설 ) 로구성되어있으며, 모든행정각부의수장은장관이지만, 예외적으로법무부의수장은대법원장이맡는다.

107 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 107 소년법원 (Juvenile Court), 검인법원 (Probate Court) 등의특별법원을두고있다. 한편, 각주정부밑에는다양한기초수준의자치정부가존재한다. 첫째, 시정부 (City Government) 이다. 과거농촌이지배적이던미국은오늘날고도로도시화되어인구의 4분의 3이대 소도시들과그교외지구에서살고있다. 이같은통계숫자는미국정부의전체유형에서볼때시정부의막중한중요성을돋보이게한다. 시정부는연방수준이나주수준에서보다훨씬더광범위하게직접적으로산하국민들의필요를도와주며, 치안및소방에서위생법, 보건규정, 교육, 공중교통및주택에이르기까지모든것을제공해준다. 시정부는주에의해그설립이승인되며, 이설립승인장은시정부의목적과권한을세부에거쳐기술하고있다. 그러나여러가지면에서볼때시의기능은주와는관계없이독자적으로수행된다. 그러나대부분의대도시들에게는시민들의필요를충족시켜주려면주및연방기관들과의협조가절대필요하다. 대체로세가지종류의시정부가있다. 즉, 시장 시의회 (mayor-council), 시위원회 (commission) 및시관리인 (city manager) 이다. 이런것은기본형이고많은도시들이이중 2개혹은 3개를혼합한형태를채택하고있다. 시장-시의회형은미국에서가장오래된것으로, 19세기말까지거의모든미국도시들이이러한형태를채택했다. 이의구조는주정부및연방정부의구조와비슷하며, 선거로선출된시장은행정수반격이고또선거로선출된시의회는시의여러구를대표하여입법부를구성한다. 시장은각부장과기타관리들을임명하는데어떤경우는시평의회의승인을받는다. 그는시조례를에워싸고거부권을행사할수있고또시예산작성에책임을지는경우가많다. 시평의회는시조례, 즉시법을통과시키고재산세세율을정하며, 각부에예산을할당한다.

108 108 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 시위원회형은입법기능과행정기능을혼합하여시총선거로선출한보통 3명혹은그이상의관리들로구성된집단에게이를위임하는형태이다. 각위원은 1개혹은그이상의부의업무를감독하며, 이들중한사람은위원장으로임명되는데가끔시장이라불린다. 그러나그의권한은그의동료위원의권한과동등하다. 시관리자형은도시문제들이날로복잡해져전문적인시관리지식이필요하게됨으로써발생했으며, 시관리자방식을채택하는도시의수가늘어났다. 이방식에따르면선출된소규모시의회가시조례를만들고정책을세우지만, 그결정사항들을실천하기위해역시시관리자라고불리는유급행정관을채용한다. 이관리자는시예산을작성하고대부분의부를감독한다. 보통임기는정해져있지않으며, 관리자는시의회가그의업무에만족하는한언제까지라도현직에머물러있을수있다. 둘째, 카운티정부 (County Government) 이다. 카운티는보통주바로밑의행정단위이지만항상그런것은아니다. 40) 카운티는 2개이상의읍 (town) 과수개촌락 (village) 을포함한다. 뉴욕시는너무나크기때문에 5 개독립구 (borough) 로나누어진다. 대부분의카운티들은읍이나시를카운티정부소재지로지정하며여기서위원회나감독관회의를개최한다. 작은카운티들에서는이같은회의가카운티전체에의해선출되며, 큰카운티들에서는, 감독관은각구와읍을대표한다. 셋째, 읍및촌락정부 (Town and Village Government) 이다. 시정부라고보기에는너무나작은수천개의지방자치관할구가있는데이것들은읍및촌락이라일컬어지며, 어디까지나국지적인필요, 즉도로포장, 가두 40) 카운티 (county) 를번역하는과정에서우리나라대부분의문헌은 군 ( 郡 ) 이라는용어를사용하고있다. 그런데우리나라도시계층구조상시 ( 市 ) 가군보다는상위에있으므로, 카운티를군으로번역하는것은오해의소지가있다. 실질적으로보면우리나라의 도 ( 道 ) 에해당하지만, 주 ( 州 ) 를도와연계시켜보는시각도있어이또한오해의소지가있다. 그러므로본연구에서는카운티를우리말로번역하지않고영어발음그대로사용한다.

109 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 109 조명, 수도공급, 경찰미소방용역, 현지보건규정확립, 그리고쓰레기, 하수및기타폐물처리, 정부운영을뒷받침하기위한지방세징수, 주및군과의협조하의현지학교제도의직접운영등을취급한다. 마지막으로, 기타지방정부들 (Other Local Government) 이존재한다. 미국의전체정부체계는결코여기에소개된연방, 주, 지방정부가전부는아니다. 미국국세조사국발표에의하면미국에는카운티, 시 (municipality), 읍 (township), 학구 (school district) 및특별구 (special district) 등을포함 78,218개이상의정부단위가존재하는것으로밝혀졌다. 미국민들은공화국초창기에자신들이직접다루었던광범위하게다양한일들을지금은그들의각급정부들에게맡기게되었다. 식민지시대에는, 큰도시라할지라도경찰관이나소방대원등은거의없었고, 또정부는가로등이나거리청소부등을제공하지않았다. 사람들은대부분의경우자신의재산을지키고가족의필요를충족시켰다. 지금은이같은필요들을충족시키는일들이정부들을통해행동하는지역사회전체의책임으로간주된다. 조그마한읍에서조차경찰, 소방, 보건기능을읍정부에서수행한다. 2. 자치경찰의역사 가. 영국의유산으로서자치경찰제도 미국의자치경찰제도는영국의유산물이다. 41) 영국의식민지지배자들 은그들의문화적유산의하나로서형사사법체계를가져왔다. 이러한유산 은각기다른법집행기관과함께영국보통법 (common law), 개인권리중 41) 이하의미국자치경찰에대한설명에서는 자치 라는말을생략한다. 미국은기본적으로경찰제도가자치경찰제로운용되고있기때문이다.

110 110 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 시, 사법제도, 다양한형태의형벌등이포함되어있었다. 영국의유산은미국의경찰활동에있어 3가지특징을구현하는데영향을주었다. 첫째, 제한된경찰권한 (limited police authority) 의전통이다. 영미의법적전통 (Anglo-American legal tradition) 은개인의자유를보호하는데우선권을두었기때문에정부의권한을제한한다. 미국의경우이러한한계는권리장전 (Bill of Rights) 에의해체화되었다. 반면유럽의대륙계국가들 (Continental European countries) 은법집행기관에더광범위한권력을준다. 예로독일의시민들은신분증을소지할것이요구되며, 경찰기관에주소변경을보고해야한다. 영국유산의두번째특징은법집행기관에대한지방통제 (local control) 의전통이다. 반면유럽, 아시아, 아프리카, 남미국가들은중앙집권화된국가경찰력 (national police force) 을보유하고있다. 셋째, 지방통제는매우분권화되고분절된형태의법집행시스템을낳았다. 미국은 18,000 개의법집행기관을갖고있으며, 최소한의조정과함께국가의통제권과규제가매우적다. 공식적인법집행기관은 13세기영국에서나타났고, 수세기동안불규칙적인형태로진화되어왔다. 법집행과안녕유지에대한책임은컨스터블 (constable) 과셰리프 (sheriff) 등간에공유되어왔다. 그러나민간시민들은그들스스로범죄자를쫒고형사사건을기소하는등과같이법집행에대한많은책임을부담했다. 이러한접근이미국에도입되어, 19세기까지지속되었다. 나. 현대미국경찰의설립 현대미국경찰은 1830 년대와 40 년대에성립되었다. 이는영국에서도시 화, 산업화, 이민자의급증에따른영향에따라법집행을위한구체제가 붕괴된것과마찬가지이다 년대폭동의물결이미국도시를강타했

111 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 111 다. 보스턴에서 1834년, 1835년, 1837년에커다란시위가있었다. 필라델피아, 뉴욕, 신시내티, 디트로이트등도큰혼란을겪었다. 1838년일리노이주의원이었던링컨은전국에만연되어있는무질서증가에대하여경고하였다. 42) 법과질서가무너지고있었지만, 새로운경찰력을만드는데있어미국인들은더디움직였다. 뉴욕시는첫폭동이발생한지 11년이지난 1845년에야새로운경찰을창설했다. 필라델피아는다소혼란을겪으면서새로운경찰을창설했다. 1833년과 54년에수개의법집행기관을창설하거나폐지하였고, 이후통합적이고, 전시를아우르는영국모델의경찰을만들었다. 이러한지연은공공의안전을어떻게유지할것인가에대한일반인의불확실성을반영한다. 지역사회에있어항시적인경찰의존재라는관념은이당시다소급진적인것으로간주되었다. 많은미국인에있어이러한존재는마치영국식민지의군대처럼혐오스러운생각을불러일으켰다. 또다른사람들은정치적반대자가경찰을통제하고그들자신의이익을위해경찰을이용할지도모른다고우려했다. 궁극적으로많은사람들이공공경찰조직을위해기꺼이비용을지불할준비가되어있질못했다. 초기미국의경찰부서는당시존재하던감시체제의연장선상에있었다. 보스턴경찰은 1838년겨우 9명의경찰관만을두었다. 최초의미국경찰들은제복을입지않았으나, 모자나배지등으로자신을드러냈다. 또한총기도휴대하지않았다. 19세기가넘어서야범죄와폭력의급증에따라총기가표준적인경찰장비로받아들여졌다. 미국은영국의현대경찰모델을차용했다. 범죄예방의임무, 고정된순 42) 많은폭동들이서로다른인종간의충돌로나타났다. 아일랜드계와독일계이주민들의영국계프로테스탄트와의충돌이그예다. 기타폭동은경제적성격을지녔다. 예로경제위기시기에격분한예금자들이몰려와은행을파괴하곤하였다. 도덕적이슈또한폭력을낳았다. 시체에대한연구를반대하던사람들은병원을습격하였다. 디트로이트거주자들은매춘을근절하기위해수개의매음굴폭동 (whorehouse riots) 을일으켰다. 마지막으로노예제찬성론자들은폐지자나북부도시내흑인자유민을습격하였다.

112 112 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 찰지역에있어가시적활동전략, 준군사적조직구조가이를반영한다. 그러나경찰에대한정치적통제의구조는매우달랐다. 미국은영국보다훨씬민주적국가이다. 미국의유권자들 ( 일정재산을지닌백인남자 ) 은모든정부기관에대해직접적통제를할수있었다. 반면런던거주자들은정치에대한직접적통제권이없었다. 결과적으로미국경찰조직은지역정치에즉각적으로흡수되어, 적절하지못한정치적영향력을가져오는결과를낳았다. 그러나 19세기미국에서, 정치는미국경찰활동의모든측면에대해영향을주었다. 비능률성, 부패, 비전문성이이러한결과였다. 다. 19 세기미국의경찰 모든현실적목적으로인해인사기준 (personnel standards) 은존재하지않았다. 경찰관은전적으로정치적연줄에의해선발되었다. 교육을받지않고, 건강도좋지않으며, 전과가있는사람들이경찰관으로채용되었다. 여성간수 (matron) 는있었으나, 20세기초까지정규여성경찰관은없었다. 뉴욕의경우태미홀 (Tammy Hall) 이라는정치조직에 300불을지불하는사람은누구나경찰관이되었다. 오직몇몇경찰조직만이공식적인직무훈련을받았다. 신임경찰관은일반적으로배지, 곤봉, 규정집등을물려받았고, 근무지로내몰렸다. 신시내티는 1888년에경찰학교를설립했으나, 불과몇년만존속했다. 뉴욕시는 1895년에 School of Pistol Practice를설립했으나, 1909년까지도경찰활동에관한훈련을진행하지는않았다. 1913년의조사에의하면위의기관은아무런시험도치르지않았으며, 모든지원자는자동으로합격했다. 경찰관은아무런직업적안정성을갖지못해, 언제라도해고될수있었다. 예를들어거의모든경찰관은선거후에모두해고되었다. 그럼에도

113 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 113 불구하고경찰은매우매력적인직업이었는데, 이는당시노동자의평균월급보다높은월급을받았기때문이다. 1880년대부분의대도시에있는경찰관들은 900불을받아, 공장노동자의 450불과비교되었다. 경찰직은중요한엽관제 (patronage) 의한형태로, 지방정치인들은그들의친구에대한보상으로경찰직을사용하였다. 결과적으로경찰조직의구성은해당도시의인종과종교를반영했다. 아일랜드계미국인들이정치적권한을획득하였을때, 그들은자신의친구들을경찰로임명하였다 년 Barney McGinniskin 이아일랜드계초대보스턴의경찰청장이되었을때, 영국계와프로테스탄트주의자들의강한저항에부딪쳤다. 많은독일계미국인들이다수를점유한클리블랜드, 신시내티, 밀워키, 센트루이스등에서는많은독일계가경찰로활동했다. 남북전쟁후공화당이권력을잡은북부에서는흑인이경찰관으로임명되기도하였다. 라. 20 세기미국의전문경찰화 미국경찰활동은 20세기에있어급격한변화를겪었다. 변화에대한 3가지근본적인힘이존재했다. 즉, 경찰전문직업화에대한조직화된움직임, 현대통신기술의도입, 43) 공정한형사사법에대한시민권운동의요구이다. 44) 43) 무전기는 1930 년대후반널리퍼지게되었고, 2 가지중요한함의를갖는다. 첫째, 경찰서는이제시민의전화에따라경찰관을출동시켰다. 순찰차가도로에서시민과경찰간의관계를단절시켰다면, 전화는경찰을시민의거실, 부엌, 침실로불러들였다. 이제경찰관은부부싸움, 알코올중독, 부모와자식간의갈등등가정문제에발을들여놓게되었다. 둘째, 경찰서와일선순찰경찰관간의계속적인접촉이가능하게됨으로써경찰감독에획기적변화가나타났다. 44) 1961 년 Mapp v. Ohio 는불법적으로수색과압류에의한증거는증거력이없다고보았다 년 Miranda v. Arizona 는경찰은피의자에게묵비권이있고, 자신의진술이불리하게사용될수도있으며, 변호사선임권이있거나변호사의조력을받을권한이있음을알려주어야함을결정했다.

114 114 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 20세기미국은한세기가바뀌면서경찰을전문직업으로바꾸려는조직화된노력이싹트기시작했다. 45) 경찰전문화란경찰이비정파성 (nonpartisan) 을기초로하여전체지역사회에대해봉사해야한다는전문직업적의무를지닌공복 (public servants) 이어야함을의미하는것이다. 인사기준을높이기위해, 경찰은지능, 건강, 도덕성에대한필수조건을제시하기시작했다. 1895년뉴욕시는최초의영구적인경찰훈련소를설립했으나, 훈련내용은총기사용에국한되었다. 대부분의도시에서개혁의과정은매우느렸다. 어떤도시들은 1950년대까지도어떠한의미있는훈련도제공하지않았다. 현대관리원칙은경찰조직내명령과통제를집권화시키고, 효과적인인사권을행사할것을요구하고있다. 당시까지경찰조직내책임자는실질적인통제권을행사하지못했으며, 작은지역관할의경장이나정치가들이실질적권한을지니고있었다. 개혁론자들은작은관할의경찰서 (precinct station) 를폐지하고, 중간관리자와일선경찰관을통제하기위한새로운통신기술을사용하였다. 개혁론자들은경찰조직에군정신 (military ethos) 을강화시키려하였고, 행진, 제식훈련, 군대형식의포상제도등을도입했다. 당시까지미국의경찰조직은군과는거리가멀었다. 그들은규율되지않았고비능률적이었다. 개혁론자들은또한교통, 청소년, 사행행위에대한업무를맡는최초의전문부서를설치했다. 이전에는순찰과수사부서만이존재했다. 전문화는 45) 경찰전문직업화운동에있어가장유명한두사람이 Richard Sylvester 와 August Vollmer 이다. 실베스터는 1898 년과 1915 년사이에콜롬비아시경찰개혁에서 superintendent 였고, 경찰개혁에있어전국적인영향력을발휘했다. 그당시까지경찰은어떠한효과적인전국적인직업모임을갖질못했다는점에서실베스터의활동은의의를갖는다. 한편, 볼모는 1905 년부터 1932 년사이에캘리포니아주버클리의경찰책임자였고, 현대경찰행정의원칙을발전시켰다. 그는경찰관이고학력자여야한다고주장했고, 버클리대학졸업생을경찰로고용했으며, 1916 년최초로캘리포니아대학에학부수준의경찰과학과정을만들었다 년 Wickersham Commission Report on Police 를썼고, 후에경찰개혁의수장이되는학생들을훈련시켰다.

115 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 115 경찰관료제의규모와복잡성을증가시켰고, 조직을관리하는데있어문제를더욱복잡하게만들었다. 몇몇주들이주수준의법집행기관을 19세기에창설했으나, 모두상대적으로중요하지않은기관으로남아있었다. 텍사스주경비대 (Texas Rangers) 는 1835 년에설립되었다 년에설립된펜실베니아주경찰대 (Pennsylvania State Constabulary) 는최초의현대주립경찰조직이었으나, 다른기관들과마찬가지로전형적유형은아니었다. 그것은매우중앙집권화된군사적기관으로서파업을통제하는데업무를집중했다. 재계의지도자들은파업기간동안지방경찰과군대는믿을만하지못하다고보았다. 조직화된노동자들은경찰서를습격하였고, 소속경찰관을어용기동대원 (cossack) 에불과하다고비난했다. 다른주들도그들자신의기관을창설했다. 이들중반은교통통제에업무가국한된고속도로순찰대였고, 나머지반은일반적인법집행기관이었다. 비록경제적이익으로인해펜실베니아주형태의경찰조직이설립되었으나, 몇몇주에있는노동조합은주경찰의권한을제한하거나그설립을막을수있었다. 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 자치경찰의조직 1) 기본체제 미국내법집행은거대하고극단적으로복잡한기업체로묘사되고있 다. 18,000 개의연방, 주, 지방경찰기관과함께백만명이상을고용하고 있는민간경비산업이공존하고있다.

116 116 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 3-6> 미국경찰기관의구성 정부기관 (Government Agencies) 민간경비 (Private Security) 지방 (local) 주 (state) 연방 (federal) 특별구경찰 (special district police) 출처 : Walker(1999, p.48) 자치경찰 (municipal police) 카운티경찰 (county police) 카운티셰리프 (county sheriffs) 주경찰 (state police) 수사국 (bureaus of investigation) 연방법집행기관 (federal law enforcement agencies) 군법집행기관 (military law enforcement agencies) 공립학교 (public schools) 철도경찰 (transit police) 대학경찰 (college and university police) 미국원주민경찰 (Native-America tribal police) 민간경비회사 (private security firms) 경비원 (security personnel) 미국경찰조직의특징은몇가지로요약될수있다. 가장중요한특징은지방정치에의한통제의전통이다. 경찰보호의우선적책임이시와카운티라는지방정부에놓여있다. 이러한전통은이미앞서설명한바와같이식민지기간동안영국으로부터건네져왔다. 결과적으로미국의경찰활동은매우분절화되어있다. 다양한기관들조정하고규제하는공식적이고중앙집권화된시스템이없다. 분절화는다양성을낳았다. 경찰서비스는시, 카운티, 주, 연방이라는 4 개의다른수준의정부에의해공급된다. 각수준의정부는각기다른역할과책임을맡는다. 미국내가장큰 6개경찰서는뉴욕시, 시카고, 로스앤젤레스, 휴스턴, 필라델피아, 디트로이트로서, 25명이하의경찰관을둔 6,309개의경찰서와비교된다. 이러한다양성으로인해미국의경찰활동을일반화하는것은매우어

117 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 117 렵다. 모든경찰서는공통된특징을갖고는있으나, 전형적인경찰서를일반화하는것은매우위험하다. David N. Falcon 과 L. Edward Wells는카운티의셰리프에대해기술하면서 경찰활동이경찰활동이다 (Policing is policing) 이라는일반적인가정에대해반대했다. 그리고셰리프는자치경찰활동 (municipal policing) 과는명확히구분될필요성이있는경찰활동에있어역사적으로다른형태를보여준다고주장한다. 2) 자치경찰의수와인력 2000 년기준으로미국에는 18,000 여개의법집행기관이있다. 여기에는 12,666 개의지방경찰서 (local police), 3,070 개의셰리프경찰서 (sheriff's department), 49 개의주경찰기관, 1,376 개의특별 구역경찰기관 (special district police agency), 500 명이상의요원을고용하고있는 18 개의연방 기관 (federal agencies) 이있다. 46) 전형적인경찰서는매우작다. < 표 3-8> 이보여주듯, 전체기관중 46.5% 의경찰기관의고용인원이 9 명이하로나타났다. 전체의 1% 도되지 않는 84 개의커다란경찰서가 40% 의정규경찰관을고용하고있다. 47) 과거 1993 년의경우 622,913 명의정규경찰관이지방과주경찰기관에고용되어 있었으며, 추가적으로무기소지가허용되고체포권한이있는 68,825 명의 연방법집행공무원이있었다 년이래주와지방경찰공무원의수는증 46) 과거미국내에얼마나많은법집행기관이있는지에대해논쟁이있었다 년대통령범죄위원회는 40,000 개의기관이있다고잘못보고했고, 과거이용되어온확정되지못한수치를반복해서사용했다. 현재정확한수치는대략 18,000 개인것으로의견이모아지고있다. 47) 1993 년통계에의하면 9 명이하의인력을고용하고있는경찰서가 51.6% 이었는데, 이후 7 년동안영세규모의경찰서가상대적으로줄어들었음을알수있다. 이는 1994 년폭력범죄통제법 (Violent Crime Control Act) 은 100,000 명의경찰을고용할수있는연방보조금을제공하였는데, 이를통해 1997 년까지약 70,000 명의경찰이추가적으로고용되었고이후에도계속경찰인력이증가하였기때문인것으로보인다.

118 118 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 가하여왔다. 48) 2000년기준으로모든지방경찰서피고용인의 32.9% 가민간인이었다. 1970년 15.2%, 1980년 20%, 1993년 24.7% 에서계속증가된수치이다. 이들은차량운행통제관, 연구및기획전문가, 범죄분석가, 컴퓨터기술자등으로일하고있다. 경찰업무에서민간인을이용하는이유는몇가지가있다. 첫째, 그들은일반정복경찰관을까다로운업무로부터자유롭게만들어준다. 둘째, 컴퓨터나자료분석영역처럼전문성을지니고있다. 셋째, 정복경찰보다고용상의비용이덜든다. 49) 지역사회내경찰보호의수준에대한표준적인척도는인구 1,000명당경찰관의수로표시되는경찰 / 인구비율이다. 1993년전국평균은 2.1명이었다. 인구백만명이상의규모가큰도시는 2.6명이었고, 작은도시들은 1.7명이었다. 대도시들간에도큰편차가존재한다. 워싱턴 7.0, 디트로이트 3.8, 샌디에고 1.7이다 ( 미국내상위 50개경찰서의인력분포현황은부록 3. 참조 ). 50) 48) 법집행인력자료에대해많은혼란이있다. 얼마나많은보호를지역사회가받는가가중요한질문이다. 총고용인원 (total number of employee) 은사무요원, 컴퓨터민간전문가, 범죄분석가등을포함한다. 정규경찰의수 (the number of sworn officers) 는체포권한을갖는등의경찰공무원을의미한다. 현실적으로기관에인가된인력과현재고용된정규경찰관의수를구분하는것이중요하다. 퇴직, 사직, 해고등으로인해대부분의경찰서는인가된인력보다적은인력을고용하고있다. 매년도의평균마찰율 (attrition rate) 은약 5% 로알려져있다. 또한고용은종종예산상의문제로인해지연된다. 49) Milner 는이러한시각에서위스콘신경찰서에대한연구에서민간화의정도를전문직업화의 8 가지지표중의하나로이용했다. 50) 경찰 / 인구비율과범죄율간에명확한관계가존재하지않는다. 높은경찰비율이낮은범죄율을가져오기보다는, 높은범죄율이추가적인경찰관의고용을가져온다.

119 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 119 < 표 3-7> 미국경찰기관별고용현황 (2000 년 기준 ) 피고용인수 기관유형 기관수 정규직 임시직 경찰관 민간인 총합 경찰관 민간인 총합 지방경찰 12, , , ,915 27,323 34,787 62,110 셰리프 3, , , ,823 10,300 12,437 22,737 주경찰 49 56,348 30,680 87, 특별경찰 1,376 43,413 26,237 69,650 4,667 8,916 13,583 텍사스경찰 623 2, , 총합 17, , ,474 1,019,496 42,803 56,928 99,731 출처 : Bureau of Justice Statistics < 표 3-8> 미국지방경찰서기관 및 인력 분포 (2000 년 기준 ) 정규인력수 기관정규경찰관정규민간인수비율 (%) 수비율 (%) 수비율 (%) 1.000이상 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 총합 12, , , 출처 : Bureau of Justice Statistics 한편, 법집행은극단적으로비용이높은기업에비유될수있다 년 미국정부는총 440 억달러를경찰서비스를위해지출했다. 이것은전체형 사사법체계지출에서 44% 를차지한다. 그러나이러한수치는민간경비를

120 120 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 포함하지않는다. 경찰보호의비용은 사이에 172.5% 증가했다. 동기간동안수형자의인구증가는교정관련지출을 355.9% 증가시켰다. 51) 3) 자치경찰의인사행정 : 채용을중심으로 가 ) 채용상의최소자격요건 대부분의법집행기관들은지원자의연령이최소 21세이상, 최대 35세이하인사람을대상으로채용절차를진행하고있다. 그러나연방법은지원자들의나이상한선을두는것을금지시켰고, 1994년에는 12개의대도시경찰서만나이상한선에대한제한을두고경찰을채용하고있다. 신장과몸무게에대한기준은지난 30년동안에급격하게변화했다. 30 년전에거의모든경찰서 ( 약 85%) 는지원자의신장이 5피트 8인치 ( 약 173cm) 이상일것을요구했다. 그당시경찰업무는용의자와물리적인접촉이대부분이었기때문에이러한제한은타당성을가질수있었다. 그러나최근에들어와서신장에대한제한은없어지고있는추세이다. 그러한이유는최근의경찰의업무는가급적이면시민들과의물리적인충돌을피하고, 대화와화해를통해서질서를유지하고시민들의요구를충족시키고있기때문이다. 또한여성과히스패닉계의경찰지원자는최소신장제한이평등권침해하고있다고소송을제기해서이러한기준은사라지게되었다. 몸무게는신장에비례한기준을충족시키면된다. 대부분의경찰서 (86%) 들은지원자의최소학력이고등학교졸업이상을요구한다. 약 1% 만이 4년제대학학사학위를, 약 12% 가 2년제대학 51) 법집행은노동집약적인산업이다. 봉급과가외편익을포함한인사비용은기관비용에서 85-90% 를차지한다. 이러한이유로인해경찰서의효율성은인력운영의방법과순찰과수사에어느정도비율의경찰관을투입하느냐에따라큰차이가있다.

121 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 121 이상의학력을지원조건으로하고있다. 그러나실제채용과정에서이러한기준은잘지켜지고있지않고, 대부분의경찰서들은기준학력보다더높은학력을가진사람들을선발하고있다. 최근정규경찰의 65.2% 가 2 년제대학의졸업자이고, 22.6% 가 4년제대학에재학중이거나졸업한사람들이다. 이렇게경찰의학력수준이높아진이유는대학이경찰과연계해서형사사법프로그램을운영했기때문이다. 어떤사람이가지고있는범죄기록이경찰채용에서기준이되어야하는것에대해서많은논란이있다. 몇몇전문가들은어떠한종류의범죄기록을가진사람은자동적으로지원자격을잃게해야한다고주장한다. 반면에다른사람들은범죄의특성, 범죄횟수, 가장최근에범죄를저지른때가언제인가를고려해서다양한기준을제시해야한다고주장한다. 미국법무부에서조사한자료에의하면, 전체경찰의 95% 가성인일때중범죄를저지른사람을고용하는것을반대하고, 75% 가청소년기에중범죄를저지른사람들을고용하는것을거부하고있다. 마약문제는경찰채용기준과관련해서가장어려운문제이다. 전국가계조사 (National Household Survey) 에따르면모든미국인의 31.1% 가마리화나를피워본경험이있다고한다. 그리고 18세에서 25세사이의사람들은 41% 가마리화나를피워본경험을가지고있다. 청소년기에마약혐의로체포된경험이있는사람들에대해서지원자격을박탈하는것은지원자의폭을심각하게제한하게될것이다. 그래서몇몇전문가들은청소년기에마리화나같은 ' 약한 (soft)' 마약을복용했지만, 최근몇년동안마약복용검험이없는사람들에대해서는지원자격을회복시키자고주장한다. 대도시경찰서의약 22% 만이자신들의도시관할에거주해야지원자격을부여하고있다. 거주지요건이필요하다고주장하는사람들은지원자들이오래동안그곳에서살아서친근성이높고지역사회의특성을잘알고있기때문에경찰활동이유리하다고한다. 반면에거주지요건에반대하는

122 122 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 사람들은거주지가지원자들의직업선택의자유를침해한다고주장한다. 나 ) 지차경찰의채용과정 과거오래동안경찰서들은적극적으로채용활동을홍보하지않았다. 그당시에경찰서에정치적연대나가족적유대를갖고있는사람들은다른사람들보다채용에서더많은기회를접할수있는특권이있었다. 그러나오늘날에는채용기회가일반국민들에게공포하도록법에서정하고있다. 평등고용위원회 (Equal Employment Opportunity Commission) 는채용에앞서 미디어, 기구, 조직, 학교, 대학, 지역사회집단 에접촉하고, 특히소수인종이나여성에대해서는특별한조치를취할것을권고했다. 1994년형사사법학회 (Academy of Criminal Justice Sciences) 의채용, 선발, 교육훈련기준에관한연구에서약 90% 의미국경찰서가소수자를위한특별한채용전략을가지고있다는것을발견했다. 지원자들의집단으로부터새로운경찰관을선발하는과정에서다양한시험이있다. 실제적으로, 대도시경찰서들은선발과정에서배경조사, 글쓰기, 의료지식, 최종면접등의시험을실시한다. 대도시에서채용과선발과정의경과시간은평균적으로 8.1개월이소요된다. 선발과정에서시간의지연은지원자들로하여금다른직업을찾게하거나흥미를잃게만든다. 구두면접은거의대부분의대도시에서사용하고있고, 면접은 2-3인의면접관앞에서약 45분동안진행된다. 미국형사사법과학학회 (Academy of Criminal Justice Sciences) 의연구에의하면구두면접은상식, 의사소통기술, 동기, 용모, 상황판단능력, 인종적편견, 열정, 인내심, 여성차별등을검사한다고한다. 그러나구두면접은시간이많이걸리고, 예산이많이소비되며, 때때로부분적으로면접관의편견이개입될가능성이있다고평가되고있다.

123 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 123 지원자의배경조사는선발과정에가장중요한부분으로이전직업에서의직업경력, 동료와융화능력, 학교나이전직장에서징계기록등을검사한다. 또한전과기록, 마약복용기록, 경찰관이되었을때문제가될수있는이전직장이나학교에서행위등을확인할수있다. 실질적으로대도시의모든경찰서가배경조사를실시하고있다. 이러한조사는이웃과면접, 가능한범죄기록, 지원자의재정상태파악, 가정방문등을통해서이루어진다. 지난 30년간경찰관을위한예비경찰훈련에서중대한변화가있었다. 훈련기간이전보다훨씬더길어졌고, 더많은주제를다루며, 주경찰법에서훈련과정, 기간등을규정하고있다. 대도시경찰서의약 2/3는자신들의교육기관을가지고있다. 1950년대에경찰교육기관은조직내에서낮은지위를차지하고있었지만, 1980년대에들어와서는경찰서의국수준까지지위가상승했다. 예비경찰훈련프로그램의교육시간은이론교육과현장실습을합해서약 1,000시간의교육을실시하고있다. 인구 50만이상 100만미만의도시경찰서들은평균적으로 30주훈련기간동안 757시간의이론교육과 396시간의현장실습훈련을실시하고있다. 경찰교육기관교과과정의내용도급격하게변했는데, 초기에는경찰활동의기술적인면에치중했지만, 현재는법적이고경찰행위측면에보다많은시간을쏟고있다. 이론교육을보완하기위해서대부분의경찰서들은현장실습프로그램을운영한다. 이프로그램은현장실습교관의감독아래서경찰업무에대해서실제적인경험을하게된다. 전국경찰의약 2/3에해당하는경찰서들현장실습프로그램을운영하며, 이프로그램들은 1972년에개발된 San Jose 프로그램을기반으로해서각경찰서별로자신들의업무특성에맞게발전시켰다.

124 124 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 1980년대말까지모든주는경찰훈련에대해서위탁교육을실시하고있다. 주위탁교육은자신들의훈련기관을운영할여유가없는소규모경찰서들에게많은도움을주었다. 대부분의주에서소규모의경찰서들은새롭게채용한경찰관을주에서운영하는교육기관으로보낸다. 위탁교육기관에서훈련과정을수료한경찰관은주에서경찰관으로인정하는면허를받는다. 경찰훈련프로그램을수료한신입경찰관은취임선서를하고, 실제현장에파견된다. 새로임용된경찰관의수습기간은각경찰서별로 6개월에서 2년사이로서로차이가있지만, 평균적인기간은 1년정도가소요된다. 수습기간동안경찰관은아무런이유없이해고당할수있지만, 수습기간이끝나고정식으로경찰관이되면법과절차에의해서만해고시킬수있다. 수습기간동안스스로그만두거나해고당하는경찰관의비율은전국적으로상당히큰편차를보이고있는데, 평균적으로약 7% 정도가정규경찰관이되지못하고탈락한다. 전국적으로편차가큰이유는수습기간이전국적으로달라서수습기간이긴경찰서에서더많은탈락자가발생하고, 수습기간이짧은경찰서는상대적으로더적은탈락자가발생하는것을볼수있다. 미국의경우최근경찰훈련에대해많은보완이있었음에도불구하고, 경찰훈련프로그램은많은부족한점이있다는지적이존재한다. 많은훈련프로그램들은재량, 정보제공자의이용, 윤리같은중요한분야에대해서교육의질과양이부족하다고평가되고있거나, 교육기관에서실시한훈련을받은경찰관은실제현장에서자신들이직면하는업무에대해서적절하게대처하지못하고있다는지적등이그것이다.

125 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 125 나. 자치경찰의경찰활동 이하의자치경찰의경찰활동에대해서는논의의편의상각기관별로나 누어접근한다. 1) 주 ( 州 ) 기관 주기관은 3가지로분류된다. 주경찰 (state police), 고속도로순찰대 (highway patrols), 주수사기관 (state investigative agency) 이다. 주경찰은 주관할내에서교통규제와범죄수사에관한경찰권을갖는기관 으로정의된다. 고속도로순찰대는 주관할내에서교통규제를집행하고비교통위반자를체포하는권한을가진기관 으로정의된다. 하와이를제외한미국에는 49개의주법집행기관이있다. 이들기관은대체로주경찰과고속도로순찰대로나뉜다. 몇몇주는 1개이상의법집행기관을두고있다. 예로캘리포니아는캘리포니아고속도로순찰대와캘리포니아법집행부를두고있다. 오하이오는오하이오고속도로순찰대 (Ohio Highway Patrol) 와오하이오범죄수사국 (Ohio Bureau of Criminal Identification and Investigation) 을두고있다. 주법집행기관의역할과임무는주법률에의해규정된다. 주법집행기관의행정구조에는상당한편차가있다. 몇몇주는다양한서비스를담당하는많은수의부서를한곳에담아두는산하기관 (umbrella agency) 을두고있다. 예를들어뉴저지공공안전부 (New Jersey Department of Public Safety) 에는아래와같은 10개의하위부서가있다. 주류통제국 (Division of Alcoholic Beverage Control) 민권국 (Division on Civil Rights)

126 126 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 소비자국 (Division of Consumer Affairs) 형사사법국 (Division of Criminal Justice) 선거국 (Division of Elections) 도박수사국 (Division of Gaming Enforcement) 고속도로안전국 (Division of Highway Traffic Safety) 법무국 (Division of Law) 인종위원회 (Racing Commission) 주경찰국 (Division of State Police) 주경찰과고속도로순찰대는다양한법집행서비스를담당한다. 순찰활동에서주경찰은지방경찰과책임을공유한다. 전체주의반정도의범위에서, 주경찰과고속도로순찰대가주요고속도로에서교통법규를집행하는 1차적책임을지고있다. 수사에관한책임과관련해주법률은매우다양하다. 어떤주에서는주경찰이일반적인책임을지고있다. 전체주의반정도가지방경찰에대해과학수사서비스 (crime lab service; 탄도, 약물실험등 ) 를제공한다. 77.6% 의주경찰기관이경찰학교를운영한다. 몇몇주에서는지방경찰서에서모집한경찰관을훈련시킨다. 2) 카운티셰리프 미국에는 2000년기준으로 3,070개의셰리프경찰서가있다. 카운티의셰리프경찰서는미국법집행기관에서독특한법적지위와역할을갖는다. 셰리프의법적지위가독특한이유는동기관이 37개주에서주헌법에의해규정되어지는헌법적기관 (constitutional office) 이라는점이다. 셰리프는 2개의주 ( 로드아일랜드의경우주지사에의해임명되며, 하와이는주

127 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 127 대법원의대법관에의해임명됨 ) 를제외한모든주에서선거로선출된다. 선출직공무원으로서셰리프는시경찰의책임자들과달리정파적인정치적책임을직접진다. 역사적으로볼때셰리프는카운티에서가장영향력있는정치가였다. < 표 3-9> 셰리프경찰서의기능과수행기관비율 기능 (function) 수행기관의비율 (%) 일상적순찰활동 88 긴급전화의운영 91 범죄수사 92 소송서비스제공 97 법원경비 93 교도소운영 79 교통법집행 77 사고조사 69 출처 : Walker(1999, p54) 참고 : 위의통계치는 1993 년을기준으로작성되었으며, 당시셰리프경찰서의수는 3,084 개이었음. 셰리프는법집행, 재판, 교정이라는형사사법의 3가지역할을모두수행하는독특한역할을한다. < 표 3-9> 가보여주듯거의모든셰리프기관은긴급전화를받고, 순찰을하며, 수사를하는기본적인법집행기능을한다. 거의모든기관이영장같은절차상관계되는업무와법정에대한경비업무를한다. 많은도시지역에서셰리프는법집행보다법정에대한업무에더많은시간을보낸다. 모든셰리프경찰서의 79% 만이법원교도소를운영한다. 대부분의대도시에서교도소는독립된교정기관에서별도로운영된다. Lee Brown 은책임성에따라 4개의셰리프모델을발견하였다. (1) 완전서비스모델 (full service model): 법집행, 재판, 교정업무모두를수행한다. (2) 법집행모델 (law enforcement model): 법집행업무만을수행한다.

128 128 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 (3) 시민재판적모델 (civil judicial model): 법원관련업무만을수행한다. (4) 교정-재판적모델 (correctional-judicial model): 법집행을제외한모든업무를수행한다. 셰리프의분포는자치경찰과유사하다. 소수의큰셰리프와대부분의작은셰리프가존재한다. 가장큰것은로스앤젤레스카운티셰리프이고 (1993년기준 7,629명 ), 31% 의셰리프는 10명미만의경찰관을보유하고있다. 3) 도시경찰 (city police) 도시경찰은미국의법집행에있어가장중요한요소이다. 1993년이들은모든법집행기관의 72% 를대표하고, 57% 의인력이고용되어있다. 더중요한것은자치경찰이여타의다른경찰기관보다도더복잡한역할을수행한다는점이다. 모든기관은이들의외적환경에의해커다란영향을받는다. 도시들, 특히대도시의경우가장복잡한환경에직면한다 ( 특히인구의다양성측면에서 ). 시경찰서는 ( 도시마다다른양상을보이는 ) 중범죄를다루는데있어중요한책임을갖는다. 시경찰서는어려운질서유지문제에대해책임을지고, 다양한긴급서비스를제공해야한다. 모든자치경찰서중에서, 몇몇커다란경찰서가중요한역할을수행한다. 1991년경찰재단은 6대경찰서에대한보고서에서미국인구의 7.5% 를담당하지만, 미국내폭력의 23%, 강도의 34% 를책임지고있다고조사했다. 비록이들 6개경찰서가전체경찰서에서작은비율을차지하고있지만, 이들은 13% 의인력을고용하고있다. 1997년뉴욕시경찰서가 38,000명을, 시카고가 12,000명의경찰관을고용하고있다. 거대경찰서는경찰에관한일반인의생각을지배한다. 뉴욕시와로스앤젤레스의사건 ( 예로 Rodney King 사건 ) 은미국의전역에서보도되었다.

129 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 129 더욱이경찰활동에관한연구도이들거대경찰서에집중됨으로써, 중간혹은작은규모의경찰서가미국의실상을더잘보여줌에도이들에대해서는알려진것이거의없다. 전형적인자치경찰서는매우작다. 51% 정도가 10명이하를고용하고있다. 작은마을이나시골의경찰서는거대경찰서와는다른맥락에서운영된다. 도시보다는범죄가덜심각하다. 경찰서비스에대한대부분의전화는비형사적이며, 경미한소란에불과하다. 한연구에서보면교통문제가 25% 를차지하고있으며, 공공소란과같은경범이 19%, 가정불화가 18%, 길잃은개등이 11% 를차지한다. 몇몇도시지역은카운티경찰서 (county police department) 에의해관할된다. 이들은카운티를기초로운영되는자치경찰로, 이들은카운티셰리프의어떠한비법적집행역할 (non-law enforcement role) 도지니고있지않는다. 지방경찰서의 1% 만이카운티경찰이다. 가장큰경찰서는 Nassau County 경찰 (2,700 명의정규경찰관 ) 과 Suffolk County 경찰서 (2,400 명 ) 이다. 4) 기타자치경찰기관 미국법집행의양상은일정한법집행상의책임을맡은여타의기관으로인해복잡하다. 컨스터블 (Constable): 셰리프와마찬가지로컨스터블의뿌리도식민지시대로거슬러올라가는지위이다. 도시화와도시경찰서의성장은컨스터블의기능을잠식해갔다. 정부간관계에대한자문위원회 (the Advisory Commission on Intergovernmental Relations) 는컨스터블이그다지중요하지않으며폐지되어야한다고제안했다. 법의학경찰 (Coroner): 범죄수사에대한책임으로인해부검기관혹은의학조사기관은법집행기관으로간주된다. 1980년법무부는 1,683개의

130 130 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 부검의혹은의학조사관이있음을발표했다. 특별구경찰 (Special District Police): 특별구경찰기관은특정정부기관을위해일을한다. 예로로스앤젤레스교육구 (the Los Angeles School District) 는자체적으로경찰력을보유하고있다. 워싱턴디씨에있는지하철체계인 Metropolitan Transit Police Force는 3곳의다른선거구를관장한다. 콜롬비아구, 버지니아, 메릴랜드이다. New York City Transit Police 는수년전뉴욕경찰서와통합했다. 로스앤젤레스경찰은시의버스와지하철에대한경찰활동책임을획득했다. 대학경찰 (Campus Police): 단과대학과종합대학은특별구역경찰의중요한예이다. 2,500명이상의학생을가진대학의학내경비부서의 3/4이주의인가를받은법집행기관이다. 종사자들은주의인가를받은체포권을가지며, 연방수사국의단일범죄보고 (UCR: Uniform Crime Reports) 에편입된다. 1995년이들은 11,000명의정규경찰관을고용하였다. 다른대학들은민간경비를이용하거나비정규직의경비요원을활용한다. 4. 자치경찰사례연구 : 브라이튼타운경찰서 이미살펴본바와같이미국내자치경찰의유형은매우다양하다. 그러나가장보편적인형태의경찰서는경찰인력이 50명미만인조직이다. 본연구는미국북동부에있는뉴욕주내브라이튼타운경찰서에대해사례연구를진행한다. 52)53) 52) 뉴욕주는면적 141,205km²(27 위 ), 인구 18,976,457 명 (3위), 인구밀도 명 /km²(6 위 ) 로주의수도는알바니이며주내가장큰도시는맨해튼이있는뉴욕시이다. 우리에게잘알려져있는나이아가라폭포가있는주이다. 주내 57개카운티가있으며, 뉴욕시에도 5개의카운티가존재한다. 본연구는이러한 57개카운티중에서먼로카운티내에있는브라이튼타운경찰에대해사례연구를진행한다. 53) 브라이튼타운에대한사례연구는다음의웹사이트를중심으로진행

131 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 131 가. 브라이튼타운 (Brighton Town) 현황 최초의거주민은기네스 (Genesee) 강근처의온타리오 (Ontario) 호수의세네카 (Seneca) 부족의일원이었던인디언원주민이었다. 혁명전쟁이후정착하기시작한영국인들은모국의지역명인 Brighton 이라는이름을붙였으며, 19세기중반까지는곡물농업이주를이루었고, 그이후부터는과일과낙농등의특화된농업이번성하였다. 20세기초반부터는교통의발달과이주민의증가로인하여도시화의진행되었으며, 중심부의낙농지역을제외하고는도시전역이개발되었다. 현재브라이튼은먼로카운티에서가장손꼽히는지역으로의명성을누리고있다. < 그림 3-4> 뉴욕주 ( 미국북동부 ) 먼로카운티내브라이튼의위치 나. 브라이튼타운경찰서의연혁과조직 브라이튼경찰서의최초의기원은 1814 년 4 월에열린타운미팅의회의

132 132 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 록에서찾을수있는데, 두명의경찰관이최초로선출된시장에의해서임명되었다. 시의경찰관들은주로자원자들로구성되었지만, 시의회가시내도로의속도제한을단속하는인력의고용과오토바이의구매에관하여결정을내린 1907년이후에는정식으로경찰관이임명되었고, 1934년에는전일제로근무하면서봉급을받는경찰관이임명되었다. 1951년 607개가구가피해를입은가스폭발사고의발생으로브라이튼경찰은많은비난을받기도하였고, 1964년여름에는로체스터시의폭동에대한진압을지원하기위하여파견되기도하였다. 1973년에는시자체적으로경찰서를신설하는것에관한이슈가제기되었고, 1987년에는새로운공공안전시설 (Public Safety facility) 의설립을위한과세의증대에관한주민투표를통해서새로운건물을짓고경찰서와법원이이전하였다. 1990년브라이튼경찰서는뉴욕의시경찰국 (Bureau for Municipal Police) 이승인한최초의경찰서가되었으며, 현재까지이렇게뉴욕주에서승인한경찰서는 575개중에서 65개에불과하다. 1997년한해동안브라이튼경찰서는 40명의경찰관으로 33,000건의주민서비스요청에응답하였다. 2000년브라이튼경찰서는 K-9 경찰견팀을처음으로도입하였고, 경찰견을각경찰관마다할당하였으며, 두개의 K-9 팀이 8년동안 $280,000 의주민의기부에의해서유지되고있다. 현재브라이튼경찰서는 41명의정규경찰관과 11명의민간인이근무하고있다. 이들경찰관들은수사팀, 순찰팀, 동물통제팀, 감식팀, 기록팀등에배치되어경찰업무를수행하고있다. 먼로카운티경찰서와는 911 시스템을서로공유함으로써상호협조를꾀하고있다. 그외효율적인서비스의전달을위하여지역의다른법집행기관과도협력적관계를유지하고있다.

133 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 133 다. 브라이튼타운경찰서의경찰활동 1) 순찰활동 순찰은브라이튼경찰서의가장큰부분을차지하고있으며, 현재 41명의총인원중에서 31명이이가장중요한업무를담당하고있다. 순찰부서는서비스에대한요청에가장먼저대응하는부서이기때문에, 가장많은사람과접촉을한다. 기상의악화나주민의요청과관계없이순찰은 1 년 365일, 하루 24시간동안가동되며, 항상지역사회에서비스를제공할준비가되어있는유일한부서이다. 순찰부서의지휘자는모든순찰도로를관할하며, 경찰서장과직접연계된의사소통통로를유지하고있다. 다양한지역사회행사 (Annual Bike Rodeo, Neighborhood Parades, Road Races, 4th of July events) 와 School Crossing Guards 와 Animal Control 경찰관을감독한다. 도로순찰은 3교대로이루어지며, 각순찰대에는일일업무와성과를관할하는감독자가있다. 2) 수사활동 브라이튼에서발생하는방화, 강도, 절도, 상해, 강간, 사기, 살인등의모든범죄행위에대하여조사를담당하며, 수사부서의중요한역할은최초로범죄에대응하는순찰경찰관에게도움을제공하고그에의해서제기된사건을추적하는것이다. 형사부서는 16세이상의용의자와관련된사건의조사를주로담당하며순찰경찰관뿐만아니라다른지방의법집행기관과밀접한관련을맺고있다. 특히먼로카운티경찰서와주 1회모여서각관할영역의정보와

134 134 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 범죄의유형, 추세를비교한다. 마약부서는먼로카운티마약팀에서파견된경찰관이참여하며, 때때로필요에따라추가적인인력을파견받는다. 동부서는카운티내에있는관련기관들과더불어국립경비대 (National Guard) 로구성된다. 주로먼로카운티전구역을돌아다니면서도심외곽지역에서발생하는마약의거래를단속하고밀매업자를체포한다. 청소년부서에서일하는담당경찰관은비행청소년 (7세부터 16세 ) 과그의가족과함께근무하면서조언과지침을제공하는역할을한다. 또한 14 세부터 19세사이에있는청소년들대상으로경찰업무와채용에관한정보를제공해준다. 3) 마약남용극복교육 마약남용극복교육 (Drug Abuse Resistance Education: DARE) 프로그램은학생들에게약물남용이육체적, 정신적건강에미치는영향에대하여올바른인식을갖도록하는것으로구성되어있는데, 프로그램의가장주요한측면은학생들과경찰사이의상호작용과공감대의형성에있다. 학생들은개인의안전과, 의사결정, 약물남용의결과, 동료들의압력, 자기확신, 역할담당하기등에관하여교육을받는다. 1991년부터브라이튼시의학교에서시행되고있는 DARE 프로그램을통해서 4,525명의학생이교육을받았다. 4) 동물관리 브라이튼타운경찰서는지역적특징을반영하여동물통제업무를주

135 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 135 관하는부서를운영하고있다. 주로도시에있는개와고양이의수에관한적절한수준을유지하는데있는데, 이외에도너구리나사슴과같은포획된야생동물을관리하는것도포함된다. 그리고이러한임무와더불어매년가을마다광견병에대하여교육을하며, 집에서기르는동물에대하여무료로접종을실시한다. 동물통제부서의일반적인근무시간외의불편사항접수는순찰부서에서다루게된다. 5) 주민의경찰활동참여 학교건널목관리자 (School Crossing Guards) 는브라이튼시내의초등학교나중학교학생의안전한건널목통행에책임이있는사람으로, 시내의 4개학교에배치되어있다. 이들은출 퇴근시간의번잡한거리의위험으로부터학생을보호하는임무를수행하고있고, 업무를맡은자원봉사자는대단한자부심을가지고날씨의악화에도상관없이학생들의횡단에완벽한기록을유지하고있다고전하고있다. 이러한헌신적인활동은보행자의사망사고가없는이유로자동차협회로부터수상을하기도하였다. 한편, 브라이튼주민과상인들에게경찰의임무와형사사법체계내에서법을집행하는것에관한이슈를알려주기위해서시민경찰학교 (Citizen's Police Academy) 를설치 운영되고있다. 시민경찰학교참여는경찰과지역사회의유대관계를강화시켜주고있다고평가되고있다. 매달 12일이나 24일에열리는시민경찰학교는 20-30명정도의참여자들로구성되는데, 다음과같은 8개부문의범죄현장전문가의발표와자유로운토론으로진행된다. - 범죄현장수사 - 기소와변호에대한이론

136 136 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 - 마약, 차량, 교통단속 - 가정폭력 - 사법체계, 피고인의권리등의법적이슈 - 청소년문제와가정법원 - 실험실에서의방화실험 - 경찰훈련, 911 운영 덧붙여브라이튼시의판사, 카운티판사, 가정법원의판사와변호사, 공 공안전교육센터 (Public Safety Training Center) 의기관장, 마약대책단의 기관장등이초대손님으로참석하기도한다. 제 3 절프랑스 프랑스의정식명칭은 프랑스공화국 (La Republique Française, the French Republic) 이며, 수도는 Paris( 인구약 220만명 ) 이다. 국토면적은 555,000 km2 (EU회원국전체면적의 1/5, 남한의약5배 ) 이며, 총인구는 5,940 만명 ( 기준 ) 이다. 골 (Gaule) 족이중심이며, 카톨릭이전체인구의 82% 를차지한다. 대통령제제국가로의회는양원제이다. 2001년기준으로 GDP는 1조3700 억유로이다 ( 환율 $1 = 0.94유로 ). 프랑스대부분의지역은온대성기후이나남부지방은지중해성기후를나타낸다. 1. 정치행정체제와지방자치 프랑스는대혁명이후여러형태의헌정을실시해왔으나제 5 공화국에서 는제 3 공화국과제 4 공화국에서의정치적불안에대한반작용으로대통령

137 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 137 의권한을대폭강화하면서도의회주의의전통을유지하는절충형헌법을채택하고있다. 제5공화국헌법 ( 개정 ) 하에서대통령은외교, 국방, 내치에걸치는방대한권한을가지는반면, 의회의불신임으로부터면제되는초월적위치에있다. 따라서대통령의모든공적활동을통치행위로간주하는전통에따라, 대통령비서실조직에따른인원구성, 예산책정, 회계감사등은의회나감사기관의감독대상에서제외되고있다. 대통령이주로정치적권한을보유하는반면, 행정권은총리가지휘하는행정부에속하며행정부는의회에대하여책임을진다. 총리 (Premier Ministre) 는대통령에의해임명되며, 행정부의기능을지휘하면서국방및법률집행에대해책임을진다. 대통령의권한행사시 ( 긴급조치권행사등은예외 ) 부서의권한, 일반정책의선언에대한승인을하원에요구할권한및법률안제출권한을갖는다. 각료 (Ministres) 는총리의제청에따라대통령이임명하는데, 총리를포함한모든각료는의원직을겸할수없다. 입법부는하원 (Assemblée Nationale) 우위의양원제이나상원 (Sénat) 도개헌문제에관하여는하원과동등한권한을가지며, 상원은대통령의의회해산권에서제외되어있으나, 양원모두행정부에대하여약체성을띠고있다. 의원은각료직및기타공직이나사기업에서주요직을겸할수없다 ( 단지방의회의원직이나시장직, 구주의회의원직은겸직가능 ). 현직각료가상원의원에당선되는경우 1개월이내에각료직과상원의원직중하나를택일해야하며, 하원의원이상원의원에당선되는경우하원의원직은그의입후보시지정된대리후보 (Supplant) 가승계하게된다. 3권분립의원칙에따라사법부가독립되어있으나대통령이사법권독립의보장자로서최고사법평의회 (Conseil Superieur de la Magistrature) 의의장을겸하고있다. 대통령은동평의회의 9인위원을임명하여그들의보좌를받고, 최고사법평의회가대법관및고등법원장임명을제청하게되어있는등사법권에관하여도대통령은상당한권한을보유하고있

138 138 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 다. 프랑스는사법재판과는별도로행정재판제도가발달되어있으며, 형사사건에관하여배심제도를채택하고있다. 한편, 프랑스의자치계층은기본적으로 3단계로나누어진다. 즉, 광역자치단체로서 26개 ( 본토 22, 해외령 4) 의주 (Région), 중간단위로서 100개 ( 본토 96, 해외령 4) 의도 (Départment), 기초단체로서 36,551 개의시 (Commune) 가있다. 한편, 특수지방자치조직으로서 3개대도시 ( 파리, 리용, 마르세이유 ) 에는하위자치단체로서구 (Arrondissment) 를두고있다. 파리 20개구, 리용 9개구, 마르세이유 8개구가있다. 모든집행부의장은해당지방의회에서간접선출되며, 지방의회의원, 국회의원, 구주의회의원, 장관, 지방자치단체의장은상호겸직이가능하다. 프랑스는중앙정부와지방자치단체간의연결기관으로서지사 (Preffet) 제도가있다. 지역지사 (Preffet de Region), 도지사 (Preffet de Department) 는중앙정부가임명한다. 지사는지방자치단체에대하여중앙정부를대표하여지방자치단체와관련되는중앙정부의정책을시달하며, 지방자치행정의적법성을감독하는역할을수행한다. 그러나기초단체인꼬뮌에는지사가없다. 2. 자치경찰의역사 Chaponneaux et al(2000) 은프랑스경찰기구내에서자치시경찰의위치를정하는것이어려운작업이라고전제한뒤자치시경찰의위치를역사적으로서술해주고있다. 이러한어려움은시민들에게공공질서와안전의문제를가장가깝게당국에맡기려는바램과경찰기구일체와공공질서의문제를제어하려는국가의필요성사이에갈등이존재해왔기때문이라는것이다. 이하에서는 Chaponneaux et al(2000) 의연구를중심으로기술한다. 대혁명과분권화운동은시골의자그마한자치단체에서는경찰권을주민에의해선출되어시장의감독아래위치하게된경찰서장 (commissaires

139 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 139 de police) 과경위 (officiers de paix) 들에게맡겨지게하였다. 전원감시원 (gardes champêtres) 도그러했다. 이러한조직들도경제위기, 사회운동및떼강도의발호앞에서는견디지못했다. 집정관 (Le Directoire) 에의해창설된경찰부 (le ministère de police générale) 도강력하진못했다. 총통과황제때에이르러서야경찰이국가의임무로되었고, 경찰서장은중앙정부에의해서인구 5천명이상의모든도시에임명되게되었다. 그이하의인구를가진꼬뮌의시장은사법경찰권을상실하게되었으나, 군인경찰덕에경찰장관의감독아래있을수있었다. 1800년의파리경찰청의창설로경찰의중앙집권화는완성되었고, 자치시경찰의모습을지닌수도는시장이없으면서도국가에의해통치를받은것이다. 분권화의논리로다시돌아가서보면, 1838년부터다시선출되기시작한시장의감독아래위치한경찰서장 (commissaires de police) 과파리에서는파리경찰청장과독립된자치시경찰장이지휘하는경위 (officiers de paix) 들로되었다. 그와는반대로제2제정, 제3공화국특히끌레망쏘 (Clemenceau) 에의해지역사법경찰기구의효시로창설된 호랑이기동대 (brigades du Tigre) 와같이강력한경찰중앙집권화가이루어졌다. 경찰의국립화는 1884년 4월 5일법에대한투표에붙여지면서큰정치적논란거리가되었다. 좌파정당의지지를받던시장들은자유와민주라는명목으로국립화에반대했다. 그반대편에서는경찰은국가의업무요, 지역선거분쟁과지역재정문제로부터벗어나야한다고주장했다. 천천히그러나확실히, 제3공화국은경찰의중앙집권화를이루었고, 수개의대도시자치시경찰들의국립화가아울러진행되었다. 마르세이으 (Marseille) 는 1908년, 뚤롱 (Toulon) 은 1918년, 니스 (Nice) 는 1920년그리고알자스와모젤의꼬뮌들은 1925년에각각국립화가이루어졌다. 이러한발전을좀더연장시킨것이비시정권 (le régime de Vichy) 으로 1941년 4월 23일법 에의거인구 1만명이상의모든꼬뮌에서의경찰을국립화했고

140 140 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 해방다음날까지그체제가유지되었다. 이점에서볼때다른꼬뮌들에서경찰의국립화가없었다하더라도이를의무적으로유지하거나자치시경찰조직을창설하는것을의미하지는않는다. 단지결과적으로, 이런꼬뮌들에서의공공질서유지를담당한공권력은국립군인경찰이었다는것이다. 점차국가만이치안책임을지게되면서경찰기구가만들어지게될때도마찬가지다. 그럼에도자치시경찰의역할이점차줄어들면서도절대사라지진않았다. 프랑스내무부의통계에의하면, 상원법사위제455번보고서에적시된대로 1998년 4월당시 3,030개의꼬뮌에자치시경찰조직이있었고이는전체의 8% 에해당한다. 자치시경찰관은 13,098 명이었다. 그러므로자치시경찰체는실체로존재하는것이다. 그러나서로는매우이질적인조직들이다. 첫째, 경찰관수가꼬뮌에따라서크게차이가난다. 1998년 4월당시, 자치시경찰제를시행하는반이상의꼬뮌이한명의경찰관을채용하고있었다. 반대로 3개의꼬뮌만이 200명이상이었는데, 니스, 리용과마르세이유가해당된다. 이를포함하여깐느 (Cannes) 와스트라스부르 (Strasbourg) 를추가하면 100명이상은 5개였다. 3,030개의꼬뮌에서경찰관의배치는편중화된것을볼수있는데, 20% 이상의경찰관이 40개꼬뮌에몰려있다. 두번째는지역적인분포를보더라도, 자치시경찰제는프랑스남동쪽지방 ( 예를들면레부쉬-뒤 -론(les Bouches-du-Rhône) 도의 119개꼬뮌중 104개 ), 일-드- 프랑스 (Île-de-France) 주, 동쪽및북쪽지방에서주로실시되었다는것을알수있다. 유일하게꼬레즈 (Corrèze) 도에서는자치시경찰관이전혀없었다. 마지막으로, 장비면에서특히무기는자치시경찰관 1/3 만이지니고있었다. 여기서도 38% 의무장경찰관이단지 3개도 ( 르바르 (le Var), 레부쉬-뒤- 론, 레잘쁘마리띰므 (les Alpes Maritimes) 에편중되었고, 그것도

141 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 141 방어용인 4 단계총기가 4,447 개로주로지급되었고, 전투용 1 단계총기는 239 개에불과했다. 아래도표를보면자치시경찰관의수가급격히증가한 것을알수있다. < 표 3-10> 연도별꼬뮌에있는경찰관수 연도 /1984 년대비 꼬뮌수 1,748 2,849 3, % 경찰관수 5,641 10,977 13, % 위통계들을보면기본적으로두가지관점을도출할수있다. 경찰관수의심한집중현상이몇개꼬뮌에서일부나타나고, 그것도지역적으로프랑스의동남쪽지방에서라는것이고, 두번째는불과수년사이에자치시경찰관의수와해당꼬뮌의수가급격하게증가되었다는것이다. 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 자치경찰조직 1) 기본체제 프랑스경찰은크게국가경찰 (Surete Nationale) 과자치경찰 (Police Municipale) 로 2분할수있다. 다시국가경찰은국가공무원으로서도시지역을관할하는국가일반경찰 (Police Nationale) 과군인신분으로서비도시지역의치안을책임지고있는국가군경찰 (Gendarmerie Nationale) 로구성되어있다. 국가경찰과자치경찰은행정경찰기능으로상호보완관계를유지

142 142 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 하지만, 사실상국가안전과질서유지등을위하여국가경찰제가프랑스경찰력의주축이다. 그러므로영미와달리프랑스의경우에는이러한국가경찰조직의체계에대한이해를필요로한다. 국가일반경찰은내무부소속국가경찰총국 (direction générale de la police nationale, DGPN) 을중심으로내무부장관의지휘를받는다 54). 내무부장관은경찰총장에해당하는국가경찰총국장 (directeur générale) 과감사국 (inspection générale de la police nationale) 의보좌를받아국가일반경찰을책임진다. 55) 국가경찰총국장 (directeur générale de la police nationale) 은주로임명도지사직군에서임명되며, 일반행정직공무원으로경찰의최고행정을관장하고경찰총국을책임진다. 내무부산하중앙부처로서경찰총국은 5개의부국과특수경찰조직등으로나뉘어있으며국가경찰총국장책임하에있다 ( 안영훈, 2005). 54) 프랑스내무부홈페이지자료 (2005 년 9 월 20 일기준 ) 55) 실질적으로프랑스의국가경찰총국장 (directeur générale) 의경우우리나라경찰청장에해당되기때문에 경찰청장 으로번역하는경우가있으며, 마찬가지로국가경찰총국 (direction générale de la police nationale, DGPN) 을 경찰청 으로번역하기도한다. 이와관련해우리나라경찰제도와프랑스경찰제도가다른점은우리의경우경찰청이행정자치부의외청 ( 外廳 ) 으로자리잡고있는반면, 프랑스는내무부내보조기관 ( 補助機關 ) 으로국가경찰총국이자리잡고있다는점이다.

143 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 143 < 표 3-11> 프랑스국가일반경찰내주요조직 경무국 (la direction de l'administration de la police nationale; DAPN) 교육국 (la direction de la formation de police nationale DFPN.) 형사국 (la direction centrale de la police judiciaire; DCPJ) 방범국 (la direction centrale de la sécurité publique; DCSP) 보안국 (la direction de la surveillance du territoire; DST) 출입국 (la direction centrale de la police aux frontières; DCPAF) 정보국 (la direction centrale des renseignements généraux; DCRG) 감사국 (l'inspection générale de la police nationale; IGPN) 기동단 (la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité; DCCRS) 국제협력국 (le service de coopération technique internationale de police; SCTIP) 경호국 (le service de protection des hautes personnalités; SPHP) 파리경찰청 (la sécurité dans la capitale est assurée par la Préfecture de Police; PP) 마약단속반 (la mission de lutte anti-drogue; MILAD) 대테러반 (l'unité de coordination de la lutte anti-terroriste; UCLAT) 조직범죄대 (l'unité de coordination et de recherches anti-mafia; UCRAM) 경비대 (le service de sécurité du ministère de l'intérieur; SSMI) 기동대 (le service central automobile; SCA) 진압대 (l'unité de recherche, assistance, intervention et dissuasion; RAID) 출처 : 경무국은인적자원과경찰장비관리업무를맡는다. 교육국은 1개경찰대학, 2개경찰종합학교, 14개중앙경찰학교를통해신임교육과직무교육을담당한다. 형사국은 9개의사무소를갖고전국의 19개사법경찰과파리경찰청형사국에대한지휘권을통해조직범죄, 매춘, 경제범죄등중요범죄에대한수사를담당한다. 정보국은특별조직에의해전국에서수집된정치 경제 사회질서와관련된정보를취합하는임무를맡고있으며, 경마와카지노관련업무등도담당한다. 56) 방범국은가장많은수의경찰관이배치되어있으며, 방범국은집행부서가아닌지원 조정부서로써지 56) 프랑스는지리적으로서구의중심부에위치하여외국인의왕래가잦고망명이나국제스파이의활동무대가되어왔다. 이같은이유에서프랑스경찰은국가안보적차원에서정부를위한각종정보활동등정보경찰체제를구축하지않을수없었다 ( 정진환, 2001: 279).

144 144 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 방조직을통해경찰활동이이루어진다. 57) 보안국은간첩죄등국가안보와관련된문제를담당하며, 출입국은외국인의입국과체류를통제한다. 아래의 < 표 3-12> 는프랑스국가일반경찰의인력현황을부서와계급별로보여준다. 58) 국가경찰인파리경찰청은센느 (la seine) 도 (département) 내의경찰업무를맡는다. 파리지방경찰청장 (Preféct de Police de Paris) 은 1966년부터내무부장관의지휘아래있다. 국가기관및지방기관의양면성을갖고, 파리시와파리주변의 6개도에대한경찰권을갖는다. 파리경찰청은 5개국으로편성되어있으며, 일반경찰업무외에교통, 운송, 민방위등의업무도수행한다. 57) 2005 년기준으로방범국은 102 개도 (département) 에설치된방범지방청을중심으로운영되며, 이를다시 442 개기초관할구역으로나누어인구 2 만이상의기초자치단체의방범업무를관할한다. 방범국이영토의 5% 를책임지고있으나이곳에프랑스인구의 51% 가집중되어있다. 이공공안전조직들이생활주변의경찰계층을형성하고있다. 그들이주민들과접촉하고, 순찰업무 (les mission d'îlotage) 를담당하고있다. 자세한사항은다음의웹사이트참조. /c/c3_police_nationale/c334_dcsp/index_html 한편, 프랑스의지방경찰조직은우리나라와같이경찰서에경찰의전기능이집중되어있는것이아니고, 방범국의지방조직에다른경찰기능이추가된것이다. 프랑스의경찰서는방범국의지방조직이다 ( 김형만외, 2003). 58) 국가일반경찰의구성원은크게세가지로분류할수있다. 정규경찰관 (les personnels actifs), 행정 과학기술요원 (les personnels administratifs, techniques et scientifiques), 보조요원 (les agents supplétifs ) 이다.

145 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 145 < 표 3-12> 프랑스국가일반경찰인력현황 (2003 년 1 월기준 ) 구분 경무관이상 경정, 총경경위, 경감경사이하 행정직 치안보조 계 방범국 정보국 출입국 기동단 수사국 보안국 경무국 교육국 기타 파리청 학생 계 출처 : 프랑스경찰청 한편, 국가군경찰 (gendarmerie nationale) 은국가일반경찰조직이없는인구 2만명미만의소도시와농촌지역, 주요간선도로등전국토의 95% 에해당하는지역의경찰업무를수행한다 ( 김성수, 2003). 국가군경찰은 2003년예산법에근거한정규직은총 99,000 명이고 2002년기준으로 13,700 명의보조군경찰 (gendarmes adjoints) 이있다. 크게 4개형태로구분할수있는데도지역군경찰 (la gendarmerie départementale), 기동군경찰 (la gendarmerie mobile), 공화국경호대 (la garde républicaine), 특수부대 (les formations spécialisées) 이다. 도지역군경찰은군인경찰조직중가장잘알려진조직이다. 군경찰의 2/3를차지하고, 전국에걸쳐넓게분포되어있다. 59) 기동군인경찰대는대략 17,000명정도로구성되어있고, 공공질서유지를위해특별히구성된 59) 광역도마다 1 개군인경찰연대 (une légion de gendarmerie par région); 도마다 1 개대대, 예외적으로노르道는인구통계학적중요성으로인해 2 개대대 (un groupement par département sauf dans le département du Nord); 군행정구역변경에따른몇몇예외는있지만, 군마다 1 개중대 (une compagnie par arrondissement); 원칙적으로면마다적어도 1 개분대 (une brigade au moins par canton) 로오늘날전국에 3,607 개의분대가있다.

146 146 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 부대이다. 이들은도지역군인경찰과마찬가지로연대와대대로되어있다. 공화국경호대는공화국대통령과수상, 국회의원과정부요인들의안전과명예에관한업무를담당한다. 기타주요특수부대는일정구역이나행사의경비를담당하는부대로, 해양군인경찰 (La gendarmerie maritime), 항공군인경찰 (gendarmerie de l'air) 등이있다. 군경찰은세개의기관으로부터감독을받는데, 국방부장관에속해서그지시를받으면서도, 내무부장관과법무부장관의지시를받는다. 국방부장관은그조직구성, 지휘를책임지고, 계층적권한에속한모든특권을행한다. 내무부장관은제59조에의해국가안녕을위한일반경찰에관한지시를하고, 특별한임무의경우에경찰분대를집결하도록지시한다. 법무부장관은군인경찰관의사법경찰업무에관해관여한다. 행정경찰 (La police administrative) 기능은군경찰의주업무이며 40% 의시간을여기에할애한다. 담당구역을지속적으로순찰하는예방업무의성격으로, 사람뿐만아니라재물및재산과공공위생과건강에관한것도담당한다. 사법경찰 (La police judiciaire) 기능은 1903년 5월 20일데크레제 113조에서규정하고있다. 군경찰은이분야에대략 1/3의시간을할애하고있다. 수사교육을받은경우에는모든군경찰분대가이를할수있는데, 17,000 명의사법경찰관과 30,000 명의사법경찰리가있기때문이다. 2) 자치경찰설치의근거와절차 프랑스의자치경찰제도는 1977 년 1 월 27 일의꼬뮌법 (Code des communes) 에규정되어있고, 1999 년 4 월 15 일자치경찰법에 60) 의거자치경찰제도를 정비ㆍ운영해오고있다. 주로인구 2 만명이하의기초자치정부 60) Loi Relative Aux Polices Municipales,

147 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 147 (Commune) 수준에서국가경찰의권한을침해하지않는범위에서공공질서유지및기초정부의조례이행등제한적경찰업무를수행한다 ( 안영훈, 2005: 38). 자치경찰조직은기초정부에서시장이지방의회의동의를얻어창설된다. 61) 이때자치경찰기관설립이결정되면자치경찰을채용할때에는자치경찰채용에관한규정을준수해야하고검사의승인을받아야한다. 또한시장은기초정부의대표일뿐만아니라국가의보통행정기관의장의지위를갖고있기때문에기초단위에서시민을위한국가의위임사무처리권자로써공공의안전등을위한조치를취해야한다 ( 안영훈, 2005: 39). 3) 자치경찰의인력과분포 2002년 1월 1일통계상으로는전체 14,300명의자치경찰인력이있다. 이것은프랑스국가경찰을포함한전체경찰인력의 5.5% 가된다. 일반적으로자치경찰총인력의 56% 가대도시권중심으로근무하고있으며, 주민 8만명의자치정부에는평균적으로 73명의자치경찰인력이있다. 주민 2만명-7만 9천명의경우에는평균 16명의자치경찰등이근무하고있다. 이상의자치경찰인력배분비율을보면다음표와같다 ( 안영훈, 2005). 61) 시의수석사법관 만이자치시경찰수단을취할권한이있다. 이규정은지방자치법제 L 조에서천명되었다. 시장에게만관할권이있다는것이다. 시의회가자치시경찰의목적에대해의결을하더라도이는관할권이없거나하자가있어판사에의해취소될수있다.

148 148 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 3-13> 주민수에따른자치경찰인력배분비율 (2002 년기준 ) 구분 지방공무원중자치경찰인력비율 (%) 자치경찰평균인력수 주민 10 만명당자치경찰인력수 주민 1 천명이하의자치정부 주민 1 천명 ~3 천 5 백명의자치정부 주민 3 천 5 백 ~1 만명의자치정부 주민 1 만명 ~2 만명의자치정부 주민 2 만명 ~8 만명의자치정부 주민 8 만명이상의자치정부 출처 : 2003 년 4 월자치경찰통계 (reperes statistiques), 프랑스내무부. 안영훈 (2005) 에서재인용 자치경찰조직을설치, 운영하고있는기초지방정부들가운데, 부시장또는시장으로부터총괄지휘권을위임받은시의원등이자치경찰을지휘하는곳은약 56% 정도가되며, 국가경찰과긴밀한협력협약을체결한자치정부는 45% 이다. 다른 28% 의기초자치정부는국가임명도지사와기업대표등과지역사회발전협약을맺고지역사회의안전문제를사회정책적인차원에서해결하고자노력하고있다 ( 안영훈, 2005). 국가군경찰과자치경찰이활동하고있는지역은프랑스전체의 70% 이고, 국가일반경찰과자치경찰이활동하는지역은 24%, 나머지 4% 의지역은국가군경찰, 국가일반경찰, 자치경찰이함께활동하고있다. 다른나머지 2% 는자치경찰이단독으로치안활동을하고있다 ( 안영훈, 2005). 자치경찰기구를갖고있는 3천개의기초지방정부규모는모두주민 2 만이상의기초자치정부로써, 사실상프랑스자치계층특성상전체 3만7천여개의기초자치정부중에서주민 2만이상기초자치정부가약 2% 정도에해당하므로실제로는파리시를제외하고인구규모로볼때규모가주민 2만이상의기초지방정부는모두개별적으로자치경찰조직을운영하는것으로봐야한다 ( 안영훈, 2005).

149 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 149 한편, 프랑스자치시경찰은국가경찰과구분되는제복을착용하며, 일정 한조건하에서무기의휴대가가능하다. 4) 자치경찰의인사행정 기초자치단체의장 (maire) 이자치경찰을모집 배치한다. 모집기준, 방법, 교육등은각자치단체에따라다양하며, 국가경찰에서퇴직한자가자치경찰간부로채용되는경우도있다. 18세이상인자로서, 1차필기시험과 2차구술시험및면접그리고체력검증을거쳐성적순으로선발한다. 후보자는자치단체장이도지사와검사의동의를거쳐임명하며, 시보기간은 1년이며최대 1년까지연장가능하다. 선발된후보자는국립지방공무원교육원 (Le Centre national de la fonction publique territoriale) 에서교육을실시한다. 계급은실무급으로순경 (gardien, gardien principal), 경장 (brigadier, brigadier-chef), 경사 (brigadier-chef principal) 및자치경찰장 (chef de police municipale) 으로구성되며, 국가경찰과같은지휘부나간부진계급은없다. 나. 자치경찰의경찰활동 1) 사법경찰활동 자치시경찰은형사소송법제 21 조제 2 호에의해사법경찰리보이고, 이 자격으로세가지직무를담당한다. 첫째, 임무수행중사법경찰관을보조한 다. 둘째, 검사장에게지득한모든중죄, 경죄및경범죄를보고서로보고한

150 150 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 다. 셋째, 형사범죄를인지하고범인을발견하기위한정보를수집한다. 1999년 4월 15일법률로인해자치시경찰관권한범위가확장되었다. 법률제1조는이제부터자치시경찰이 조서로써행정대법원데크레로정한도로교통법에규정된경범죄를 인지할수있도록규정하였다. 법률제21조는도로법제L 조를개정하여자치시경찰관이조서로써모든단계의도로상에서의공공영역관리에관한경찰위반범죄를단속할수있도록하였다. 자치경찰들은사법경찰관은아니다. 그러므로자치경찰은신분검사를하거나, 고소, 고발, 범죄관련조사를할수없다. 예로과속단속시신분검사가필요하면국가경찰에인계하여야하며, 음주단속시에도음주측정등의조사는국가경찰에인계하여실시한다 ( 정부혁신지방분권위, 2004). 2) 행정경찰활동 (Les missionsd de police administrative) 자치시경찰관은기본적으로꼬뮌의질서와안전의예방을담보하는책임을맡고있다. 공공도로에서의외근근무를오늘날순찰 (i lotage) 이라고하는데, 대부분의시장들이자치시경찰관직을만드는정당성과그기초를제공하고있다고할수있다. 이러한순찰활동이야말로자치시경찰이꼬뮌의주민들을위해이웃경찰 (la police de proximité) 을구체적으로실현하는조직이라는평가가가능하게한다. 3) 타기관과의관계 가 ) 국가의자치경찰에대한조정ㆍ통제 자치경찰의조직과기능에대한자문을위해내무장관전속으로자치경

151 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 151 찰자문위원회를두고있다. 62) 자문위원은관계부처장관과자치단체연합의제안에대한내무장관령에의거 6년의임기로임명되고총 24명으로구성된다 ( 자치단체장대표 1/3, 국가대표 1/3, 지방공무원노조가지명한자치경찰대표 1/3). 자치경찰이 5명이상될경우자치단체장과국가에서임명한도지사는, 검사의의견을거친후행정대법원령 (décret en Conseil d'etat) 으로규정되는조정협약을체결한다. 63) 이협약에의해자치경찰의개입장소와개입원인을특정하며, 국가경찰과조정된자치경찰의개입방식이결정된다. 협약이없는경우자치단체건물경비, 자치단체주관의식ㆍ축제관리의경우를제외하고자치경찰의임무는 06:00 ~ 23:00까지수행한다. 자치경찰관수가 5명미만일경우에도시장의요구에의해조정협약체결이가능하다. 내무장관은도지사, 지검장및자치단체장의요청에따라그리고자치경찰자문위원회와협의후자치경찰의조직과기능에대한감사를결정할수있다. 감사는국가감찰기관 ( 경찰청감사실 ) 에의해이루어지며감사결과는당해자치단체장, 도지사및지검장에게통보된다. 둘또는그이상의인접자치단체에서질서유지가위협받을경우, 도지사는자치단체장을대신할수있다. 일개자치단체의영역을넘는공공질서, 안전, 위생등과관련한조치는도지사가유일한권한행사자이다. 비상시, 공공질서, 위생, 평온, 안전에대한침해가있고, 도지사가자체경찰력만으로목적을달성할수없을경우, 도지사는도내모든자치단체의자원, 서비스의동원및필요한수단에대한명령권을가진다. 62) 지방자치법 L 조참고. 63) 지방자치법 L 조참고.

152 152 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 나 ) 자치경찰상호간협력 예외적시위, 특히문화적, 유희적, 운동적성격의경우, 다중밀집또는자연재해의경우, 인접또는동일권역자치단체장은공동으로하나또는여러자치단체영역내에서특정된기한동안일부나전체자치경찰의수단과자치경찰관을동원할수있다. 이권한은행정경찰작용에만국한되며, 경찰수단과경찰관의동원은관련자치단체장의제안에맞춘방식과조건에따른도지사 ( 국가대표 ) 령에따른다. 4. 자치경찰사례연구 : 뇌이시와노르도의자치경찰 안영훈 (2005) 과신현기 (2004) 는사례연구로서파리시근교에있는뇌이시 (Neuilly sur-seine) 의자치경찰활동에관해소개를하고있다. 이들연구중일부를소개한후본연구가조사한프랑스노르 (Nord) 도 ( 道 ) 내에있는시자치경찰사례를소개하고자한다. 가. 뇌이시자치경찰사례연구 1) 뇌이시개황 뇌이시는파리시중심으로부터 8km 떨어진곳에위치한파리주변기초자치정부로써, 주민은 6만 3천명이다. 시의회는 45명으로구성되어있으며, 시장 (Louis-Charles BARY) 은도자치정부의부지사의한사람이다. 11명의부시장이시장으로부터각시행정분야별권한위임을받아사무책임을담당하고있으며, 자치경찰권에대해서도뇌이시시장이부시장의하나인시의원에게일부위임을하고있다.

153 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 153 2) 뇌이시자치경찰조직 뇌이시의관할구역을담당하고있는국가경찰은 150명이고, 뇌이시자체적으로조직, 운영하고있는자치경찰은 36명이다 64). 1991년창설된뇌이시자치경찰은 2개팀으로구성되어있고, 공공건물및학교건물경비를담당하는안전보조원 (agent de sécurité) 9명이있다. 3) 뇌이시자치경찰활동 뇌이시자치경찰의근무시간은보통월요일부터금요일은오전7시30분 - 오후9시, 토요일은오전10시 -오후8시, 일요일은오전9시-오후 7시까지근무시간으로하고있다. 뇌이시자치경찰의주임무는국가경찰과협력하여인명과재산의보호뿐만아니라프랑스형사소송법제21조2 에근거한사법경찰임무로써발생된경죄, 중죄등모든범죄에대한보고를한다. 자전거, 스쿠터, 자동차등기동성을확보하기위한장비를활용하여관할지역순찰, 주차장감시, 교통통제, 공공도로상의장애물제거, 노약자보호활동등다양하다. 뇌이시에배치되어있는국가경찰인력은 150명으로 2개조직 ( 치안및공공질서전담팀, 범죄수사팀 ) 으로나뉘어뇌이시경찰서장의지휘를받으며지역치안유지를위해 24시간근무를하고있다. 시민이 112 또는 17의번호로경찰출동을요구하는긴급요청전화는 65) 직접적으로도지역을총괄하는국가경찰본부로연락이되고, 곧바로관할 64) 2004 년 5 월 21 일현지방문수집자료및뇌이시안내책자. 65) 신고전화 17, 112 또는핸드폰 을통한긴급출동.

154 154 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 지역모든경찰에게무전기로경고하게되고관련구역가까이순찰하는국가경찰과자치경찰은곧바로현장에출동하게된다. 학교지역통학시간에항상 2명의경찰관을배치하여어린이, 청소년을위한일상적인교통사고안전대비활동을하고, 청소년상습절도, 마약, 학교폭력등의예방에도주의를기울이고있다. 특별히장애인, 노약자를위한안전활동등도수행한다. 지역내국가경찰과자치경찰이공동으로범죄발생가능지역에대한일상적순찰활동뿐만아니라국가경찰이작성한범죄발생예상지역에관련한정보를매일매일자치경찰에제공하고있으며, 범죄소탕을위한정기적인작전정보및각종안전문제에관한정보등을교환함으로써협력적보완체제를유지하고있다. 나. 노르 (Nord) 도 ( 道 ) 내자치경찰사례연구 노르도에는 6 개의시가있으며이들시모두자치경찰을보유하고있 다. 본연구에서는릴 (Lille) 시를중심으로이들지역에서의자치경찰조직 과그활동에대해알아본다. 1) 릴 (Lille) 시자치경찰 가 ) 릴시개황 릴 (Lille) 시는프랑스노르파드칼레주 ( 州 ) 에있는노르도 ( 道 ) 의주도 ( 主都 ) 이다. 인구는 18만2천명이며, 면적은 39.51km² 이다. 벨기에와의국경에가까운플랑드르지방의중심도시로, 파리에서북쪽으로약 220km 떨어져있으며, 되르강 ( 江 ) 연안에전개된평야에위치한다. 이곳에는 1887년

155 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 155 이래대학이세워졌으며, 그후아카데미, 주교좌 ( 主敎座 ) 등이설치되어, 학술 문화의중심지를이룬다. 그러나릴은남쪽에는탄전이있고, 종횡으로수로가통하여내륙 해안지방과의교통이편리하므로, 부근일대는대공업지대를형성하고있는도시이다. 나 ) 릴시자치경찰조직 릴시에는 10개의분산된자치경찰조직이있다. 보유자동차는 13대로이중 3대는견인차이다. 릴시에는총 150명의자치경찰관이있으며, 이중 50명은주차단속활동에전념한다. 릴시에있는라노이 (Lannoy) 는대략 1,4000 명의거주자들이살고있는데, 이곳의자치경찰은 8명이근무하고있다. 1명의자치경찰장, 2명의경감, 4명의경장, 1명의순경이구성원이다. 이들은말들을타고근무하는경찰들로 Tornado 와 Violon 이라는이름을가진말 2필을보유하고있다. 자치경찰은월요일부터토요일까지근무하고, 일요일도요청이있는경우근무한다. < 그림 3-5> 프랑스라노이자치경찰의모습

156 156 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 다 ) 릴시자치경찰활동 (1) 자치경찰의일상업무보고 66) 자치경찰웹사이트에는자치경찰관 Amedee가작성한업무보고서가소개되어있다. 예를들어 Amedee 는 3.5톤이상의화물차가통행금지되어있는도로에서발생한과적차량에대한단속상황을기록하고있다. 여기서자치경찰은자치경찰복장을착용하고실제과적차량을운행한뒤퐁씨를단속했다고나온다. 이보고서에서는하루동안적발한과적차량의차주와일시, 장소등이일기의형식과유사하게근무시간대별로정리되어있다. 두번째예로, 자치경찰 CALVA 의보고서에는자치경찰이수행하고있는주거밀집지역주거환경감시, 감독업무에관한내용을찾아볼수있다. 이보고서에따르면자치경찰이규정에따라약물중독자들과그들이버린주사기와쓰레기들을감시하고적발하고있는내용을알수있다. 이보고서역시하루의일과를시간대별로정리하여보여준다. 즉 9시에관할지역내공공주차장뒤편에서다수의약물투여에사용된주사기와그외의쓰레기들이버려져있음이발견되었다. 주차장인접지역에중학교가있을뿐만아니라보건위생적으로나공공치안에있어서도큰문제로판단되어소량의약물투여쓰레기임에도일소하여위험을제거하였다 고기록되어있다. 66) 프랑스북부자치경찰의홈페이지에는다양한정보가제공되고있다. 주민들의자치경찰업무에대한정보접근성을높여주민들의이해를돕고있다. 각지역자치경찰의업무보고를공개해어떠한일들이실제수행되고있는지를잘보여준다.

157 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 157 (2) 자치경찰의범죄예방활동 국가경찰의역할을보완하여범죄를억제하기위해자치경찰은주민들 가까이에서범죄예방서비스를제공하고있다. 예로라노이지역의자치경 찰의여러가지임무를살펴보면다음과같다. - 주민들과의접촉 : 정보제공, 유도기능, 유익한정보제공및조회업무 - 각학교, 묘지, 자치구역등의일상적치안유지 - 공기물의결함알리기 - 공공소유지의치안 - 공공소유지, 화물덤프차, 등의주차지확인 - 시장의권한대행 - 학생들의통학안전확보 - 시위대, 행렬등의안전확보 - 휴가철치안활동 - 폐차의위치지정및유실물보호 - 자동차속도통제 - 일상적인불안요소단속 ( 불법주차단속, 불법주정차위반단속, 운전중핸드폰사용등 ) - 순찰업무 - 자치구지역안의학교들에서의일상안전교육실시 (3) 자치경찰의장비 라노이는순찰차로 Peugeot Partner HDI 90 cv 2002 년형을보유하고 있는데, 이차는경광등과경찰견을실을수있는장치도부착하고있다.

158 158 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 그림 3-6> 라노이자치경찰이운영하는순찰차량 자치경찰에게주어지는무기는다음과같다 i) 방탄조끼 1개 ii) 38구경스페셜리볼버 iii) 방어용경찰봉 iv) 가스총 v) 수갑 vi) 마취발사기 2) 릴시외자치경찰의조직과활동 됭케르크 (Dunkerque) 시도노르도에있는도시로인구약 8만으로파리북쪽 270km, 벨기에국경에서 14km 지점에있으며, 도버해협에면한다. 프랑스에서가장북쪽에있다. 됭케르크자치경찰조직에는총 28명이근무하고있으며, 근무시간은 8시 30분부터 12시 ( 오전근무 ), 1시 30분부터 5시 30분 ( 오후근무 ) 이다. 주말에도무휴로근무하며주말근무는자치경찰장과 3-4명의경장이근무한다. 아래의표는자치경찰인력의분포에관한것이다.

159 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 159 < 표 3-14> 프랑스됭케르크시자치경찰부서와인력 부서 인원 PM DUNKERQUE CENTRE( 됭케르크중심 ) 5( 명 ) PM DUNKERQUE ROSENDAEL 5 PM PETITE SYNTHE 7 PM MALO LES BAINS 5 PM DUNKERQUE SUD 4 Une équipe cynophile( 군견반 ) 2+1 ( 경찰견 ) 노르도에있는또다른도시발랑시엔 (Valenciennes) 시의인구는 4만2 천명이며, 릴시남동쪽약 45km, 벨기에로흐르는에스코강 ( 스텔데강 ) 연안에있다. 발랑시엔의자치경찰은 4명으로구성되어있고 1대의자치경찰순찰차를보유하고있다. 4단계로분류된장비를보유하고있다. 속도제한측정을위한 1대의속도계를가지고단속을한다. 발랑시엔의자치경찰은불법주차, 부당한주차, 비장애인들의장애인전용주차장이용, 주거밀집지역에서의과속, 추월금지위반등을단속하며, 일상적주의 감독업무로서공공시설물의감시 감독및거주자보호, 휴가철강도및불법침입자들예방활동을수행하고있다. 제 4 절독일 독일의정식명칭은 독일연방공화국 (Bundesrepublik Deutschland/ The Federal Republic of Germany) 이다. 수도는베를린 (Berlin, 약 350만명 ) 이며, 인구는약 8천2백만명 ( 구서독지역 :66백만, 구동독지역 :16백만 ) 이고, 면적은 356,910 km2로남한의약3.5 배이다. 정부형태는내각책임제이며, 2003년기준으로국내총생산은 1조 9,874억유로이며, 1인당국민소득은

160 160 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 19,000 유로이다. 1. 정치행정체제와지방자치 독일은역사적으로수많은영주국가로구성되어, 지방분권전통을유지해왔고각지방의고유문화를유지발전시켰다. 이러한역사적인전통을되살린독일연방공화국은연방정부와 16개州정부로구성 ( 통독이전에는서독 11개주정부 ) 되어있다. 연방대통령은국가원수로서대외적으로국가를대표하나제한적이고상징적인권한만보유 ( 국정에는간접적인영향력만행사 ) 한다. 임기는 5년 (1차연임가능 ) 으로서연방하원의원과각주의회에서선출된대표로구성되는연방총회 (Bundesversammlung) 에서재적과반수의득표로선출된다. 연방정부 (Bundesregierung) 는연방수상과 16명의연방각료로구성된다. 연방총리 (Bundeskanzler) 는연방대통령의제청으로연방하원에서재적과반수의득표로선출된다. 총리는연방정부의수반으로, 정부정책수립및시행, 연방대통령에대한연방각료임면제청, 연방대통령에대한연방하원해산제청등의권한이있다. 연방각료 (Bundesminister) 는연방총리의제청에의해연방대통령이임면한다. 이들은연방총리가제시한기본정책노선내에서각부처소관업무를독자적으로자기책임하에시행한다. 67) 의회는양원제이다. 연방상원 (Bundesrat) 은직접선거가아닌각주정부의대표로구성되며, 각주정부는당연직인주수상을포함한주대표를 67) 현정부는연방총리, 연방부총리겸외무장관, 연방내무부장관, 연방법무부장관, 연방재무장관, 연방경제기술부장관, 연방식량농림부장관, 연방노동사회부장관, 연방국방부장관, 연방가정 노인 여성 청소년부장관, 연방보건부장관, 연방교통주택건설부장관, 연방환경자연보호핵안전부장관, 연방교육연구부장관, 연방경제협력개발부장관, 연방특임장관겸연방총리실장, 문화담당국무장관, 구동독재건담당국무장관, 연방공보처장등총 19 명의각료로구성되어있다.

161 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 161 연방상원에파견한다. 각주는최소한 3명의의석을가지며, 인구 200만이상의주는 4개의의석, 600만이상의주는 5개의의석, 700만이상의주는 6석이배분된다 ( 현재 69명으로구성 ). 연방하원 (Bundestag) 은지역선거구별로 ( 소선구제 ) 직접선출된 299명, 각주별비례대표제에의해당선된 299명등총 598명으로구성된다 ( 그러나현재연방하원의원실제의석수는추가의석 5석이발생하여총 603석 ). 하원은법률의제정, 연방총리의선출, 정부활동감시권한등이있다. 연방헌법재판소 (Bundesverfassungsgericht) 는기본법제92조에의거설치되는헌법기관으로서최고법원이다. 2개의부 (Senat) 로구성되며, 제1부는기본권침해문제를취급하고, 제2부는연방과주정부또는주정부간의분쟁을관할한다. 대체적으로독일사법조직은사법권이독립적인재판권으로분할되어있어법원의전문성을제고할수있고통상법원의업무를분산하는장점이있으나, 재판권귀속에혼란이있을수있고법해석에통일성을방해하여법적안정성을해칠수있는면이있다는평가를받고있다 ( 이원우, 2001). 한편, 1990년 10월 3일통독과더불어연방에편입된구동독지역 5개주를포함한 16개주는고도의자치권과광범위한입법권을가지고있으며, 각주는기본법의테두리내에서독자적인주헌법을가지고주의회선거에서의다수당이주정부를구성한다. 州정부 (Landesregierung) 는주의회가선출한주총리와주총리가임명한각부장관으로구성된다. 각주마다주총리의수는상이하나각주법에따라 8 13 명의장관을두고있으며각주정부는기본적으로재무, 내무, 법무, 경제및교통, 농업, 노동및사회복지, 문화등의부서로구성된다. 각주정부업무는크게 3가지로대별되는데, 기본법제83조에따른주정부고유업무, 기본법제85조에따라연방법률에의거하여주정부에위임된업무, 기본법제91조에따라연방정부와주정부가공동으로수행하는

162 162 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 업무이다. 주정부산하에는상급, 중급, 하급으로구분되는각종관청이존재하며, 주산하의지방자치단체또는중간지방자치단위인 Kreis와기초자치단체인 Gemeinde 가존재한다. 기본법제28조에의해각주를비롯한모든지방자치단위는보통 직접 비밀 평등선거에의한지방의회를구성한다. 지방의회의규모는각지방자치단체에따라각각상이하나주의경우는 명의주의회의원으로, Kreis의경우는 명, Gemeinde 의경우는 명의의회의원으로구성된다. 각지방의회는법률이정하는바에따라그기능을수행한다. 68) 2. 자치경찰의역사 독일에서는전통적으로 14세기이후부터봉건영주에게영주로서의권한행사를최대한보장하기위하여포괄적기능을행하는경찰이창설되었고농촌에서는기마경찰도시에서는자치경찰형태로출발하였다 ( 김성수, 2003). 당시경찰임무의범위는생존배려적 (Daseinsvorsorge und Wohlfahrtspflege), 복지증진적의미가포함되었다. 그러나시간이흐르면서독일의경찰개념은 복지증진 (gute Polizei, gute Ordnung 또는 Wohlfahrtspflege) 에서 위험방지 (Gefahrenabwehr) 라는축소의과정을겪었다. 20세기에이르러법치국가적경찰법을확립하는계기로서 1931년 6월 1일의프로이센경찰행정법역시법치국가적기본원리를발전시켜나갔다. 동경찰행정법제14조에서는위험방지에관한일반조항적 (Generalklausel) 의미를가진경찰개념에근거를둔실질적경찰권 68) 16 개주현황 : Baden-Wurtemberg( 주도 : Stuttgart), Bayern( 주도 : Munchen), Berlin ( 도시주 ), Brandenburg( 주도 : Potsdam), Bremen( 도시주 ), Hamburg( 도시주 ), Hessen ( 주도 : Wiebaden), Mecklenburg-Vorpommen( 주도 : Schwerin), Niedersachsen( 주도 : Hannover), Nordrhein-Westfalen( 주도 : Düsseldorf), Rheinland-Pfalz( 주도 : Mainz), Saarland( 주도 : Saarbucken), Sachsen( 주도 : Dresden), Sachsen-Anhalt( 주도 : Magdeburg), Schleswig -Holstein( 주도 : Kiel), Thüringen( 주도 : Erflut)

163 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 163 을규정하였다 (Goẗz, 1995). 한편그이전인 1848년베를린에서처음으로국가경찰인정복경찰이생겼고, 다른도시에서도마찬가지였다. 이러한형태는비스마르크독일통일때의 1871년 4월의제국헌법제정당시와바이마르공화국의 1918년 10월국가개혁시대에도별다른변화가없었다. 제1차세계대전중의치안을확보하기위하여 1919년내무장관은중앙집권적인경찰을창설하였지만그다음해연합국은이경찰의해체를요구하고집권적조직을금지하였으며이전과같은지방경찰을재편성하도록하였다. 그리하여 1920년새로운경찰대가발족하였고종전의군경찰제도는군인신분을박탈하고무장경찰로개편하였다. 1934년까지의독일경찰제도는대체로각주에따라상이하여전국적으로통일된제도가없었다 ( 김성수, 2003). 그런데오랫동안지방차지적, 법치주의적경찰제도를유지해왔던독일의경찰제도가 1933년이후나치독재정권을거치면서법치주의적경찰제도가파괴된가운데, 강력한중앙집권적경찰제도를경험하게된다. 2차대전패전후독일은서방 3개국 ( 미, 영, 불 ) 과소련의일시점령기간을거쳤으며, 점령국경찰제도의영향아래탈경찰화 (Entpolizeilichung) 가추진되었다. 기본법 (Grundgesetz) 은연방과각주사이의권한을분배하면서연방의일반경찰행정권을인정하지아니하고, 그것을각주의권한에속하도록하였다 ( 이상규, 1987). 공권력의행사가전문화 다양화해짐에따라위험방지에관한규정은경찰법뿐만아니라형사소송법, 질서위반법, 도로교통법, 집회와결사에관한법등에서도개별적으로규정되었다 (Scholler, 1993). 따라서일반집행경찰 (Vollzugspolizei) 은급박한위험의발생에관해서관할권을가지며, 일반적인위험방지는내무행정을맡고있는다른관청의업무가되었다.

164 164 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 기본체제 독일의경찰은주경찰과연방경찰로나뉜다. 주경찰 (Landespolizei) 이국 내의치안을전적으로담당하는데독일기본법 69) 에의해경찰조직과경찰 법등은각주 ( 州 ) 의고유권한으로되어있으며 ( 독일기본법제 30 조및제 70 조 ), 연방경찰 (Bundespolizei) 은전국적인사항, 긴급사태등의연방에관한 경비, 공안등의제한된범위내에서의독자적인임무를수행한다 ( 제 87 조 제 1 항 ). 행정조직상주경찰은주정부의내무부소속이고연방경찰은연방 정부의내무부소속으로상호독립적인지위를가지며연방경찰이주경찰 의상위기관은아니다 ( 한국형사정책연구원, 2004). 주경찰을연방수준에서 평가하면독일경찰은분권화된제도이나, 주정부단위에서평가하면독일경 찰은중앙집권화된체제이다 ( 임준태, 2004). 주경찰에대해서는뒤에서알아보며, 간단히독일의연방경찰에대해 살펴보면다음과같다. 연방수사국 (Bundeskriminalamt, BKA) 은기본법 제 73 조 10 호와동법제 87 조 1 항 2 문에의하여설치되었으며, 주의영역을 넘는전국적인범죄에대해관할주의수사기관의요청및위임, 연방내무 부장관이중대한이유에서명령하거나연방검찰총장이요청하는경우주 의수사기관대신수사업무를한다. 연방헌법보호국 (Bundesamt fur Verfassungsschutz) 은 1950 년공포된 헌법수호를위한연방과주의공동 협력에관한법률 에의해설치된연방헌법의기본질서를파괴하려는행위 에대한방어와외국첩보기관의침투에대한방첩업무를목적으로정보수 집을담당하는기관이다. 연방국경수비대 (Bundesgrenzschutz) 는기본법제 69) 1990 년 10 월 3 일에발효된본기본법 (Bonner Grundgesetz) 은연방국가를국가구성의기본으로하기때문에경찰관련사항도특별한규정이없는한주 ( 州 ) 의고유한권한으로하고있다.

165 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 조에및연방국경수비대설치법에의해 1951년동독지역 1,393km, 체코지역 356km의국경수비를위해설치된조직이다. 그외대외정보수집기관인연방정보국 (Bundesnachrichtendienst) 과연방국방부의정보기관인국방정보국 (Militarischer Abschirmdienst) 등이있다. 나. 주경찰 독일기본법은 경찰의시설및조직은기본적으로주의관할사항 이라하여일반경찰행정권은각주정부에속하는것을원칙으로하였다. 주경찰의기본임무는사회의안전과질서유지에있고, 각주의자체법률에따라독자적으로운영하고있다. 경찰권이연방정부가아닌주정부에있다는점은미국과유사하지만지방자치단체의자치경찰권이극히소수의주의대도시에만제한적으로허용된다는점에서차이가있다 ( 한국형사정책연구원, 2004). 주내무부는주의최고경찰관청이며각경찰관서는주내무부의산하기관으로직무집행에관하여내무부의지휘 감독에복종한다. 주내부무는경찰법의시행을위한각종법규명령, 행정규칙제정권한을가진다. 주정부의내무부장관이주경찰을관리하는데인구 10만명이상의대도시에시경찰국이설치된다. 주경찰청산하에는범죄수사국 (LKA), 주기동경찰, 주경찰학교, 주경찰대학등이있다. 다. 도경찰, 시 군 구경찰, 읍 면 동경찰 각주에는경찰기능을수행하기위해도 (Regierungsbezirk) 단위에는지 방경찰청 (Landespolizei, Polizeiprasidium) 이, 시 군 구지역에해당하는 행정구역에는경찰서 (Polizeidirektion) 가, 읍 면 동에해당하는행정구역

166 166 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 (Gemeinde) 에는지구경찰서 (Polizeirevier 혹은 Polizeiinspektion) 소속의파출소 (Polizeiposten) 가설치되어있다. 지방경찰청과시 군 구경찰서에는행정지원, 수사, 경비 교통 방범순찰업무를수행하는부서들이공통적으로설치되어있다. 도단위의지방경찰청은집행기관역할은하지않고, 하급경찰관서에대한인사, 예산, 지원, 감독, 통제업무를한다. 시 군경찰은일반적으로총무, 회계, 인사의관리부문, 경찰국- 경찰서- 파출소의조직체계를가지고순찰과교통정리를담당하는보안부문, 범죄정보수집과범인검거를담당하는수사부문으로나뉜다. 특징적인것은경찰서와파출소의중간단계 ( 경찰서보다하위조직이면서파출소보다는상위조직인 ) 에경찰조직이있는데이를지구경찰서라고한다. 독일의대부분의경찰관서에서는이지구경찰서체계를유지하고있다. 파출소는지구경찰서소속이다. 경찰서마다 2-3개에서 10개미만정도로설치되어있는데, 광역파출소보다는규모가큰편이다. 독일의지구경찰서는 24시간순찰근무를수행하는조직이며, 파출소는주간에만근무를하기때문에이지구경찰서소속일반예방경찰관들만야간에관할구역을순찰한다 ( 임준태, 2004). 라. 질서행정청 일반적인위험방지책무는각주에따라상이한방식으로권한있는행정청및행정관서에분배되어있다. 이경우통일체계에근거하고있는주들과경찰행정청과질서행정청을구분하는주들간에근본적인차이가나타난다. 70) 70) 이하의내용은서정범 ( 역 ) 독일경찰법론 제 3 장제 1 절의내용을중심으로서술되었음.

167 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 167 1) 통일체계를취하고있는주 바덴-뷔르템베르크, 브레멘, 짜르주와작센에서는위범방지의직무및다른법규에의하여경찰에게위임된직무를수행할의무가경찰에게부여되어있다. 후자에는특히형사소송법과질서위반법의규정에따른범죄행위와질서위반행위의수사에대한공조와도로교통에대한감시가포함된다. 이들주에서는경찰은경찰행정청과집행경찰혹은경찰집행기관으로조직되어있다. 집행경찰은개별적인경우약간의예외가있기는하지만대부분의경우다시보안경찰, 사법경찰, 기동경찰과수질보호경찰로세분되어있다. 법률이달리규정하고있지않는한경찰행정청은집행경찰혹은경찰집행기관에게위임되어있지않은모든경찰의직무를수행한다. 따라서집행경찰및경찰집행기관의직무는 ( 법률에다른규정이있는경우를제외하고는 ) 급박한위험이존재하는경우권한있는행정청이적시에개입할수없다고여겨지거나연기될수없는조치를발해야만하는경우에경찰의직무를수행하는것및집행원조내지집행행위가필요한경우에활동하는것에국한된다. 여기서집행행위는예컨대보호조치및수색, 영치, 압류, 심문과직접강제의사실상의시행을의미한다. 나아가서집행경찰혹은경찰집행기관은범죄행위와질서위반행위의수사에도협력한다. 집행경찰혹은경찰집행기관중에서보안경찰은위험방지를임무로하는일반적인경찰집행기관이다. 사법경찰은가벌적행위의수사를임무로한다. 기동경찰은특히폐쇄적단위로경찰의다른파트를원조하기위하여 ( 예비경찰로서 ) 투입될수있는경찰부대이다. 나아가서기동경찰은특별한이유가있는경우최상급국가기관과행정청및생활상중요한제도와시설의보호, 그리고재난시의원조를담당한다. 그밖에기동경찰은경찰공무원의교육과연수에도기여한다. 수질보호경찰은수로에관한특별한

168 168 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 경찰집행기관이다. 이같은원칙적인직무배분이외에비상시및급박한 경우에있어서의특별한사무관할이규정되어있다 ( 이른바긴급관할 ). 2) 구분체계를취하고있는주 그밖의주들에서는이른바 탈경찰화 로인하여위험방지의직무는상이한방식으로, 그리고상이한용어가사용되는두그룹의행정청에게배분되어있는바, 이경우일부는명문으로양자가함께위험방지의직무를담당하여야한다는것을명백히하고있다. 이들주의규정간에는용어상그리고내용상의차이점이있음에도불구하고이들양그룹의행정청의경우한편은 탈경찰화된질서행정청 이고, 다른한편은조직적의미의경찰이라고말할수있다. 바이에른, 브란덴부르크, 노르트라인 -베스트팔렌과튀링엔또한양영역에대한각기고유의법적근거를규정함으로써법률기술적으로이같은구분을분명히하고있다. 이하의설명은개개주에있어서각각의행정청을어떻게부르고있는지를나타내준다. (ⅰ) 바이에른 : 공안행정청 / 경찰, (ⅱ) 베를린 : 질서행정청 / 경찰,(ⅲ) 브란덴부르크 : 질서행정청 / 경찰, (ⅳ) 함부르크 : 행정청 / 집행경찰, (ⅴ) 헤센 : 위험방지행정청 ( 행정청, 질서행정청 )/ 경찰행정청, (ⅵ) 멕켈렌부르크 -포어폼머른 : 질서행정청 / 경찰, (ⅶ) 니이더작센 : 질서행정청 / 경찰, (ⅷ) 노르트라인 -베스트팔렌 : 질서행정청 / 경찰 (ⅸ) 라인주 -팔쯔: 질서행정청, (ⅹ) 작센-안할트 : 행정청 / 경찰, (ⅺ) 튀링엔 : 질서행정청 / 경찰. 구분체계에서도통일체계와관련하여경찰의세분화, 즉보안경찰, 사법경찰, 기동경찰, 수질보호경찰의구분을찾아볼수있다. 이들주에서질서행정청과경찰의권한분배와관련된근본적인공통점

169 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 169 으로서경찰의직무는원칙적으로열기주의에의하여특정된다는것을확인할수있다. 어떠한업무가명시적으로경찰에게할당되어있지않으면그에관한권한은질서행정청이갖는다. 이들모든주에서는비상시및급박한경우에있어서경찰의긴급관할권이존재하는바, 이는물론질서행정청이스스로개입할수있을때까지만유지될수있다. 그에따르면경찰은질서행정청과마찬가지로위험방지의직무를수행하여야하지만, 그것은권한있는행정청에의해서는위험방지가불가능하거나적시에행해질수없을때및연기할수없는조치를취해야만할때에만허용된다. 그외에경찰은집행원조를행하고다른법규에의해경찰에게위임된직무를수행한다. 그같은직무의예로는특히범죄행위와질서위반행위의수사에있어서의공조와도로교통에대한감시가열거되는바그것은경우에따라서는질서행정청의과제일수도있다. 그밖에다른직무또한부여되어있는질서행정청이위험방지를담당한다. 한편, 상급경찰 -질서행정청은하급경찰 -질서행정청에대하여감독기능을갖는다. 이경우근무감독과전문적업무감독은구분되어야한다. 일반적인근무감독이내부적질서, 일반적인업무집행과개인적사정에까지미치는것에반하여전문적업무감독은구체적인경찰업무수행의적법성과합목적성의심사에국한된다. 감독행정청은그에게부여된보고수령권외에일반적혹은 ( 경우에따라서는특별한전제조건하에서 ) 구체적지시권한을가진다. 한편지시를받은행정청에게는지시권한을가진행정청에대한보고의무가존재한다. 이같은지시는원칙적으로직접적으로는외부법적효력을갖지못한다. 물론이경우에도지시가위법한경우에는민법제839조및기본법제34조에따른직무책임청구권을발생시키는직무상의무위반이될수있고동시에지시를받은자의행위의직무상의무위반을배제한다는한도에서는지시가간접적으로의미를갖기도한다. 감독행정청의지시권한이존재한다는것으로부터상급행정청이하급행

170 170 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 정청을대신하여스스로작용을행할권한을갖는다는결론이도출될수 는없다. 오히려이른바자기개입권은이를법률이특별히규정하고있는 경우에만존재한다. 4. 자치경찰사례연구 : 프랑크푸르트지방경찰청과질서행정청 가. 프랑크푸르트개황 프랑크푸르트는헤센주 ( 州 ) 에있으며, 인구는 64만 3469명 (1998) 이다. 라인지구대북부라인강 ( 江 ) 의지류인마인강 ( 江 ) 연변에있는상공업도시이다. 문호괴테의출생지로널리알려졌으며, 18세기까지는국왕의선거및대관식이거행되던곳이었다. 1815년빈조약으로독일의 4개자유도시가운데하나가되었고 1816년에는독일연방의회의개최시가되었다 년에는프랑크푸르트국민의회가열렸으며, 1871년에는프랑스- 프로이센전쟁의화평조약이이곳에서체결되었다. 오늘날에와서는항공 철도 자동차교통의요지가되었으며, 독일의경제 금융의중심지로서주식 상품거래소가있고매년국제박람회가열리는데특히모피및서적의국제박람회로알려졌다. 71) 71)

171 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 171 나. 프랑크푸르트지방경찰청 (Das Polizeipräsidium Frankfurt am Main) 1) 프랑크푸르트지방경찰청의조직 프랑크푸르트지방경찰청은크게행정국 (Verwaltung), 인력 ( 배치, 투입 ) 관리국 (Einsatz), 중앙업무국 (Zentrale Dienste) 으로나눌수있다. 행정국은다시법률 기구 ( 협회, 조합 ) 담당과, 일반행정과, 직원연수과, 의료서비스담당과, 이렇게 4개의과로구성되어있다. 또한중앙업무국은총 5개의과로나뉘는데, 정보과, 기술과, 무기 기재과, 차량과로구성되어있고, 인력관리국은각국의간부진으로 3개의과로구성되어있으며, 그외에산하기관으로중부, 남부, 북부, 공항경찰서 (Polizeidirektion), 범죄수사과 (Kriminaldirektion), 특수과 (Direktion Sonderdienste), 교통안전과 (Direktion Verkehrssicherheit) 가있다. < 그림 3-7> 프랑크푸르트지방경찰청조직도

172 172 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 범죄수사과는지도부 (Fuehrungsgruppe-3 그룹으로나눔 ) 와 6개의범죄감시과 (Kriminalinspektion) 로이루어져있으며, 각각의범죄감시과는금융범죄, 재산 ( 소유권 ) 화재 무기 폭약관련범죄, 환경오염범죄, 국가안보 수사 ( 수배 ) 및감식작업, 특수 ( 전문 ) 부대, 범죄조직및마약범죄로나누어담당하고있다. 또한프랑크푸르트지방경찰청인력관리과산하중부, 남부, 북부, 공항경찰서는각각지도부와특공대 (Soderkommando), 담당지구경찰서로조직되어있으며, 특히공항경찰서는다른경찰서와달리공항의특성상범죄관할경찰서 (Kriminalkommissariat) 가따로조직되어있으며, 항공교통법에따른검사과 (Pruefgruppe) 가있다. 특수과 (Direktion Sonderdienste) 는지도부와 GEA가있으며, 인력배치백인대 (Einsatz-hundertschaften), 유치 구류담당과, 대인보호과 (Personenschutzgruppe), 기병 경찰견담당과 (Reiter-und Hundestaffel), 병력특별배치담당과 (Sondereinsatzzung), 증거보존및체포 구금담당과 (Beweissicherungs- und Festnahmeeinheit) 등총6개과로구성되어있다. 마지막으로교통안전과는지도부와 4개의과로구성되어있으며, 각각교통감독과 (Vrekehrsueberwachung), 교통사고업무과 (Zentraler Verkehrsunfalldienst), 교통안전교육과 (Verkehrserziehung), PASt Frankfurt로나누어진다. 그밖에프랑크푸르트지방경찰청에는홍보 언론담당과가있으며, 직원상담과, 회계감사과등도있다.

173 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 173 보충자료 : 프랑크푸르트지방경찰청웹사이트소개 프랑크푸르트경찰서웹사이트첫화면으로경찰서, 프랑크푸르트경찰내부조직, 18 개관할경찰서, 교통, 수사, 공지사항, 언론 ( 신문기사나방송내용 ), 비상연락, 업무 ( 홍보실, 청소년담당, 외국인담당, 예방, 직업정보...) 로나눠서각각의내용에대해설명하고있다 프랑크푸르트지방경찰청웹사이트는헤센주경찰청웹사이트 ( 내에있다. 기본적으로최근소식, 사건수사, 범죄예방, 지방청소개, 연락, 통계, 이렇게 6 가지로나누어져있는데우선 최근소식 에서는프랑크푸르트에서일어난최근소식과경찰서공지사항등을올리고있으며, 수사 부분에서는프랑크푸르트에서일어난사건을중심으로지명수배자명단및장물관련내용, 국제적인사건, 연방범죄수사국담당사건을바로검색할수있다. 또한 예방 부분에서는범죄예방차원에서집, 여행, 노약자, 휴가, 부모, 운전자를위한정보를제공하고있으며, 지방청소개 부분에서는프랑크푸르트지방경찰청의변천사에대한정보와프랑크푸르트내 19 개의경찰담당구역에대한정보를제공하고있다. 연락 부분에서는전화번호, 팩스번호, 긴급전화번호, 로민원을접수할수있는전자우편을실시하고있다. 마지막으로 통계 부분에서는교통관련통계와범죄발생통계를연도별로정리하여제공하고있다.

174 174 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 2) 경찰서의조직과활동 가 ) 중부경찰서 (Polizeidirektion Mitte) 중부경찰서는프랑크푸르트지방경찰청내에있는 4개의경찰서중가장작은곳으로 489명의공무원이일하고있다. 이곳에속하는구역은 1,2,3,4,13 구역으로전체 157,333 명의인구가살고있고그중 30% 가외국인이다. 중부경찰서는구시가지지역과사무실, 은행, 상점밀집지역이며, 책전시회등의축제가개최된다. < 그림 3-8> 프랑크푸르트경찰청경찰서및지구경찰서관할구역 나 ) 북부경찰서 (Polizeidirektion Nord) 북부경찰서는 4 개의경찰서중에서가장역사가짧은곳이다. 6, 7, 11, 12, 14, 15, 18 구역을담당하며특공대를포함하여 386 명의공무원이일하

175 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 175 고있다. 285,000 명의인구가거주하고있으며, 그중 24% 가외국인이다. 북부경찰서역시중부경찰서와같은거리범죄퇴치활동을전개하고있으며, 특히 2001년부터 AG그래피티활동이활발히전개되고있다. AG는 4명의프랑크푸르트지방경찰청소속경찰관외에 1명의프랑크푸르트연방국경찰감독관청소속공무원, 1명의프랑크푸르트시청공무원, 1명의프랑크푸르트교통사업부직원이참여하고있다. 다 ) 남부경찰서 (Polizeidirektion Süd) 남부경찰서는총6개의지구경찰서 (5, 8, 9, 10, 16, 17 지구 ) 로구성되어있으며, 이곳에서근무하는공무원의수는 430명, 사무직직원의수는 19 명이다. 이지역에거주하는외국인수는 75,518 명 (29%) 이다. 남부경찰서에는청소년범죄담당자, 교통담당자, 특수한범죄에대비한 2명의사건전문가가있다. 특공대는 33명의경찰과사무직직원 1명으로구성되어있으며, 노상범죄퇴치, 마약거래퇴치, 시위경비등의업무를한다. 1년에평균 명을임시구금시켜처리하고있음에도불구하고발생범죄건수는줄지않고있다 ( 아래표참조 ). < 표 3-15> 프랑크푸르트남부경찰서범죄발생건수 구분 변화 사업장침입절도 가택침입절도 노상강도 승용차절도 차량관련범죄 합계 출처 : Kriminalitätslagebild PP Frankfurt am Main, E 33

176 176 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 라 ) 공항경찰서 (Polizeidirektion Flughafen) 공항경찰서는공항지역만을담당하는경찰이다. 짐, 화물절도, 소매치기, 우편물절도등에대응하며공항방문객보호, 위험방지등공항안전업무에 치중하고있다. 3) 경찰서별 19 개지구경찰서의경찰활동 가 ) 중부경찰서내지구경찰서 1지구경찰서는프랑크푸르트의가장중앙으로역사적인구시가지가있는곳이다. 때문에 1지구경찰서는소매치기나절도범에대해특별히주의를기울이고있다. 1지구경찰서는 117명의경찰과 2명의민간직원이일하고있다 ( 수사담당 17명 ). 2지구경찰서는자동차관련범죄 ( 교통사고포함 ) 와침입절도방지에힘을쓰고있다. 한해에본지구경찰서에서일어나는자동차사고만 1,100건이넘고있다. 3지구경찰서도 2지구와마찬가지로자동차관련범죄, 사무실강도, 침입절도에힘을쏟고있다. 4지구경찰서는관할내에관공서와고급주택지등이있으며, 소유권침해, 소매치기, 환경범죄, 자동차관련범죄, 가정폭력의퇴치에중점을두고있다. 13지구경찰서에는급행열차 3,4,5,6 호선, 전차라인 16개, 버스라인 33개가교차하는교통의요충지이고대학이소재하고있어이들관련업무에대해경찰활동을집중하고있다. (2) 북부경찰서내지구경찰서 6 지구경찰서는전체관할인구중노인인구가많아노인보호와관련한

177 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 177 업무에각별한주의를두고있다. 7지구경찰서는시청과운동경기장이있어일반질서유지업무에중점을두고있다. 11, 12, 14지구경찰서는일반주거지인관계로주민과의관계에특히주의를두고있다. 주거지역에서발생할수있는세대갈등조정에힘쓰고있으며, 가정폭력과같은가족간의분쟁문제를예방하고대응하기위한노력이집중되고있다. 15지구경찰서는범죄발생에있어특별한유형이있지는않으며일반적인범죄예방활동에주력하고있으며, 18지구경찰서는타구역보다쇼핑센터내좀도둑과소매치기범죄에예방에노력을기울이고있다. (3) 남부경찰서내지구경찰서 5지구경찰서 ( 경찰관 63명 ) 와 9지구경찰서 ( 경찰관 50명 ) 는특정유형의범죄문제는없는것으로보여진다. 반면 8지구경찰서 ( 경찰관 61명 ) 는최근음식점과유흥숙박시설이늘어나고있어이에대해주의를기울이고있으며, 10지구경찰서 ( 경찰관 64명 ) 는소유권침해, 세대갈등문제의예방과해결에힘쓰고있다. 16지구경찰서 ( 경찰관 61명 ) 는 Nied구역에수사팀을배치하여약물범죄와가택침입범죄의예방과대응에주력하고있다. 17 지구경찰서 ( 경찰관 91명 ) 는거주외국인의비율이높아이에대해주의를기울이고있다. 이상각지구경찰서의경찰활동에서살펴본바와같이독일의자치경찰은주의관점에서보아국가경찰조직으로편제되어있음에도불구하고, 실제그활동은각지역의특성을살려경찰활동을전개하고있음을알수있다.

178 178 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 다. 프랑크푸르트질서행정청 (Ordnungsamt) 1) 개관 프랑크푸르트질서행정청 (Ordnungsamt) 은범죄나폭력에관련되지않은경찰업무와교통감독, 벌금, 운전면허담당, 각종허가관리, 분실물센터, 업소의허가와감독, 외국인업무, 행사개최의총괄등다양한업무를수행한다. 900여명의직원들로이루어진프랑크푸르트질서행정청은시행정청의가장거대한주민서비스분야중하나이다. 시민들은최근교대근무를통한 24시간서비스를요구하고있으며, 재정통합, 인구통계학적기술의발전등은질서행정청의업무수행방식에영향을주고있는것으로평가되고있다. 현재온라인을통한업무처리시간단축, 긴급전화망제도확충, 업무시간확대등의노력이진행중이다. 72) < 표 3-16> 프랑크푸르트질서행정청 (Ordnungsamt) 조직도 A 질서와안전 32.B 거리교통질서와자동차 행정지휘 통제질서업무외국인업무교통위반 안전 질서 교통문제 교통 자동차업무 전략 공공업무, 인력개발 통합안전과질서 체류업무 교통위반의총괄업무와견인 총괄통솔 지휘 교통규칙관련법규 승용차허가 재정과시설 면허업무 ( 직종의허가 ) 망명업무, 강제추방 교통위반 ( 벌금 ) 중부지역 고통지도, 통제의중심적역할 자동차와택시의허가 72) 개방시간월요일 : 07:30~12:30, 화요일 : 휴일, 수요일 : 07:30~12:30, 목요일 : 13:00~ 18:00, 금요일 : 07:30~12:30,

179 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 중앙행정 정보 통신기술 A 60B 61, 62, 63 의공무원을위한 IKT 32.A 질서와안전 32.B 거리교통질서와자동차 교통위반업무 ( 경고와벌금 ) 동부지역 서부지역 그밖의외부구역업무 자동차의예외적승인과허가 교통기술 서비스센터 2) 부서별활동 행정지휘 통제과 (Verwaltung und Controllring) 는총71명의직원으로구성되어있다. 주요업무로는업무총괄과조정, 민원처리, 조직개발, 기획및회계, 자금조달과관리감독, 토지관리감독 (7개공공기관건물 ), 소유차량관리, 우편관리, 근무시간의조정관리, 재정과설비, 정보통신기술관리등의역할을하고있다. < 표 3-17> 수입 지출액 (2003 년도 ) 행정재정의수입금 행정재정의지출금 예정지출액 시위 집회관리과 (Demonstrationen und Kundgebungen) 는집회신고등록수령과심사, 경찰, 집회주최자와의대화, 경찰과의합동작업으로집회지의축소 ( 제한 ) 와집회금지조정의업무를담당하고있으며경찰과집회주최자사이에서중재역할을하고있다.

180 180 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 3-18> 각연도별집회관련통계자료 통계년도 집회등록건수 집회 금지 개관리과 (HundeVO) 는위험한개들을격리수용하며, 필요에따라개를 훈련시킨후반환하기도한다. 개를격리시킬때개주인들에게서의허락 을구하는것과개들의수용을담당한다. < 표 3-19 > 2000 년 7 월 5 일이후개처분현황 안전부수용총개의수안락사인도, 반환계속적인중재동물수용시설에있는개들 업소관리과 (Gaststaettengewerbe/Sonstige Gewerbe) 는숙박업소, 실내도박장과카지노의허가와관리. 법정폐점시간명령의실행감독, 전당포, 경비업체, 경매업, 등등관리감독을필요로하는업소들의허가와관리를맡고있다. 또한 ( 부동산 ) 중개인, 건축시공업체의관리감독과공휴일과일요일상점의폐점관리를담당한다. 73) 직원은총 15명으로숙박시설, 음식

181 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 181 점영업관련업무담당자 10 명, 일반적인영업업무담당자 5 명이다. < 표 3-20> 2003 년 숙박업 등 허가업소 현황 프랑크푸르트의숙박업소총합 약 3,500 실내도박장 53 허가된숙박업소 721 법정폐점규정이허가된업소 39 그밖의허가의무가있는허가업소 533 교통 건축과 (Verkehrsregelung/Baustellen) 직원은총 33명으로담당구역의교통정리, 대중교통공간의분할과정리, 건축공사조정, 대중교통의계획과실행, 교통사고조사, 교통량과흐름조절, 거주자주차구역기획등의업무를맡고, 교통문제가야기될지역의건축을제한하고통학길의안전도관리감독한다. < 표 3-21> 교통사고현황 2003년교통사고발생건수 년인명피해교통사고건수 2648 ( 경상 ) 2850 ( 중상 ) 년교통사고사망자수 10 교통과 (Verkehrsleitzentrale) 는교통정보를알려주는중앙센터로교통신호를총괄하고주차유도시스템을총괄한다. 라디오, 인터넷, 비디오, 텔레비전을통해교통정보를제공하며, 건축공사의관리감독과이벤트가있을때혼잡을막기위해큰행사나박람회의지휘를담당하는곳으로총 73) 참고로독일은공휴일과일요일에개인마음대로상점을열수없다. 상인들의여가를위해모든상점이문을닫아야하며특별히시민의편의를위해역 ( 기차 ) 이나주유소또는특별히허가받은곳만열수있다.

182 182 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 8 명이근무한다. < 표 3-22> 교통시설관련 현황 총교통신호구역 약 800 교통회계관 5 주차시스템 : 연결되는주차장 19 주차시스템 : 추진중인주차관리표지 90 특수관리과 (Ausnahmegenehmiungen, Erlaubnisse, Gefahrgutangelegenheiten) 는위에나온부서들이하는승인이외의예외승인을담당하는데, 총 13명이근무한다. 일요일과공휴일의수송을위한예외승인, 거주자주차허가증, 장애인주차허가증, 의사허가증, 안전벨트, 헬멧면제관련업무정지, 주차, 통과허가, 노점판매의허가, 무겁거나큰화물운송을위한예외승인을담당하며비행기관련업무와위험물관련업무를맡고있다. < 표 3-23> 예외승인 및 허가 상황 (2003 년 ) 사건총합계 30,000 허가서와공문, 법령의총합계 28,000 우편이나팩스로의허가신청과질문건수 26,000 전화질문건수 36,000 교통기술과 (Verkehrstechnik) 는운전케이블망을포함한교통신호등, 전자계산시스템, 주차관리시스템및표지판, 교통감시카메라등의운행및기술적인관리와유지업무를담당하고있다. 또한도로교통부의정보처리망과교통전자계산시스템의프로그래밍과관리를맡고있다. 총 18명의인원으로구성되어있다. 서비스 행사관리과 (Service-Center Veranstaltungen) 는행사조정, 국제자동차박람회와같은큰행사, 축구나경마와같은스포츠행사, 행진퍼레

183 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 183 이드, 제한된지역에서의행사, 불꽃놀이, 복권추첨등의일을하고있다. 근무하는직원의수는 11명으로 2004년 6월이후도로교통부소속이다. 외사과 (Auslaenderbehoerde) 는외국인의국내체류허가, 입국업무, 유럽연합구성원을위한외국인업무서비스센터, 유고슬라비아의피난민 ( 망명자 ) 송환, 국외추방, 강제퇴거, 망명관련업무를맡고있으며, 직원은 116 명이다. 질서위반단속과 (Ordnungswidrigkeiten) 는일반적인불법단속과차량견인외에교통질서위반벌금 (Bussgeld) 의부과, 교통질서위반징계금 (Verwarnungsgeld) 의부과등의업무를수행한다. 총근무인원은 100명으로총무부서에 20명, 일반불법단속업무에 7명, 차량견인에 12명, 교통질서위반벌금 (Bussgeld) 업무에 19명, 교통질서위반징계금업무에 42명이각각배치되어있다. < 표 3-24> 업무분야별협력기관수 업무분야 안전, 질서근무 - 특수그룹 Task-Force-Sicherheit - 경찰견 협력기관 계획 2004 년 5 월 교통감독, 행사 교통통제와레이더감시 영업검사, 불법고용, 환경보호, 외국인수사그룹, 보건감독, 교통안전교육 본부 ( 투입 / 조정, 직업교육, 무선전신, 검사증거물 ) 합계 추가인원 : 프로젝트 예방협력자 안전 질서 교통감독과 (Sicherheits- und Ordnungsdienst, Verkehrsue- berwachung) 는모든시내지역을 24 시간내내순찰감시하고불법쓰레기

184 184 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 투기, 환경문제등에대해서는특별사법경찰로서조사권도있다. 앞의 < 표 3-24> 는업무분야별협력자수를나타낸것이다. 1998년 1월1일에 32.6 (Sicherheits- und Ordnungsdienst, Verkehrsueberwachung) 부서의 36개의세부부서가통합된후새로운조직이되었다. 이부서는중부, 동부, 서부구역에서교통감독, 조정과아울러안전, 질서분야를효과적으로실행하였다. < 표 3-25> 자동차업무관련통계자료 (2003 년 ) 면허증발급, 확대, 명의변경 국제운전면허증발급 운전면허증교환 - a) 전환 - b) 대체 승객운송허가 848 허가재발급 허가취소, 정지, 포기 342 시험운전면허증권한안에서의조치 벌점제범위안에서의조치 운행일지업무 377 택시면허 - 존립 1712 렌터카 - 존립 213 자동차승인행정과 (Zulassungsbehoerde fuer Kraftfahrzeuge) 는자동차의승인, 차량기록관리, 차량소유자의의무감독, 시운전번호판, 신원검사, 보험업무, 신고의무불이행과자동차세금미납, 효력을상실한보험원조에의해강제처분준비, 위조번호판단속등의업무를맡고있으며, 직원은총 71명이다. 2004년여름부터인터넷으로원하는번호판예약이가능하게되었다. 운송관리과 (Fuehrerscheinstelle/Taxikonzessionen) 는운전면허증취소, 정지, 확대, 명의변경, 발급, 국제운전면허증발급, 승객운송허가, 차량적

185 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 185 합성검사, 운행일지업무, 택시, 렌터카면허등의관련업무를하며, 직원 은 29 명이다. 제 5 절이탈리아 이탈리아의정식명칭은 이탈리아공화국 (La Repubblica Italiana, The Italian Republic) 이다. 수도는로마 (Roma, 인구약 3백만명 ), 면적은 301,333km 2 이고, 인구는 5,838만명 ( 월기준 ) 으로인구밀도는 192명 /km 2 이다. 카톨릭이 98% 이다. 정부형태는내각책임제이며의회는양원제로운영된다. 국내총생산 (GDP) 은 13,514 억유로 (2004) 로 1인당 GDP는 23,707유로이다. 지중해성기후로연평균 15 내외를유지하고있다. 1. 정치행정체제와지방자치 대통령은상 하양원및주대표의합동회의 (1,014명 ) 에서비밀투표 ( 제 1-3차투표까지는 2/3이상, 제4차투표이후는과반수 ) 로선출되며, 임기는 7년 ( 재선가능 ) 으로법률선포권및거부권, 의회해산권, 총리및각료임명권, 외교사절단접수및파견권, 조약비준권, 국군통수권, 전쟁선포권등의권한을갖고있다. 내각은총리와각료로구성되며 ( 헌법기관은아니나부총리를둘수있음 ), 통상총리는내각의장 (President of the Council of Ministers) 으로불린다. 경제및사회문제에관한정부자문기관인국가경제 노동자문위 (The National Council of Economy and Labour), 시민과국가간의법적분쟁시정부에자문하고이를처리하는행정재판소에해당하는국가자문

186 186 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 위 (The Council of State), 정부조치의합법성및국가예산사용에대한 감사업무를관장하는회계감사원 (The Court of Accounts) 등의기관이 있다. 의회는양원제로 5 년임기의하원 (Chamber of Deputies) 은총 630 명중 475 명은소선거구제, 155 명은비례대표제에의해선출된다. 상원 (Senate) 은 할당된의석수에따라주 (Region) 단위로총 315 명중 232 명은소선거구제, 83 명은비례대표제에의해선출되며임기는 5 년이다. 상 하원의권한영역 이동일하며독자적으로결정권을행사한다. 사법부는 3 심제로운영되며, 제 1 심재판소로서사건금액의크기및사 안에따라 ( 형사사건의경우는형량에따라 ) 서 Justice of the Peace( 전국 8,102 개소 ), Praetor(465 개소 ) 및 Tribunal(164 개소 ) 에서심사한다. 제 2 심재 판소는공소원 (Court of Appeal) 이있으며전국에 26 개소가소재한다. 최 종심은대법원 (Court of Cassation) 이다. 특별법원으로행정재판소와군법 재판소설치되어있으며, 헌법재판소 (Constitutional Court) 는법률및명령 의위헌여부, 행정부처간의분쟁조정, 입법부, 사법부및행정부간의분쟁 조정, 국가와지방자치단체간및지방자치단체간의분쟁을처리한다. 한 편최고사법위원회 (High Council of the Judiciary) 는사법행정의최고기 관으로판 검사의채용, 보직, 승진, 징계등을관장한다. 한편, 이탈리아는크게북부, 중부, 남부로지역이구분된다. 북부는전 체인구의 45% 가거주하며 (Piemonte, Valle d'aosta, Lombardia, Liguria, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia- Romagna) 중부는전체인구의 20%(Toscana, Lazio, Umbria, Marche) 가, 남부는전체 인구의 35% 가거주한다 (Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna, Puglia). 74) 74) 이탈리아의남과북은많은차이가난다. 기후도많이다르고인종구성에서도차이가난다. 이탈리아분리동맹을주장하는북부동맹의정치지도자움베르토보시 (Umberto Bossi) 는중부지방을별도로고려하면세개의나라, 두개의큰섬인사르데냐와시칠

187 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 187 제2차세계대전후기민당정부는공산당세력의확산을억제하기위해전국적인지방자치제의실시를 1972년까지연기하였다. 그러나 1970년 6월 7일처음지역선거를통해서지역정부를구성하였으며, 1974년 5월 2일이탈리아헌정사상처음국민투표를실시하여지방자치를제도화하였다. 현재의헌법은 2001년 10월 7일지방정부에관한조항제5장의개정안을국민투표 (64.2%) 로승인받아더욱분권화된자치제도를운영하고있다. 지방행정구역은 20개주 (Region), 103개도 (Province), 8,102개의시 (Commune) 로구분되며도서지역인 Sicilia, Sardegna 와북부국경지역의 Valle d'aosta, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige 주는역사적배경, 민족, 언어의특성등을감안하여자치권을강화한특별주로서관리된다. 주 도 시자치단체장과의회의원은주민이직접 보통선거로선출 ( 선거권및피선거권은 18세, 25세 ) 하며, 주의회의원 ( 임기5년 ) 은겸직이금지되는반면도 시의원 ( 임기4년 ) 은겸직이허용된다. 각주에는중앙정부에서파견한조정관 (Commissioner) 이있으며, 각주의회가제정한법안은조정관의서명이있어야발효 ( 중앙정부의재정부담관련사항등통제 ) 된다. 임명도지사 (Prefetto) 는지방행정기관에대한통합 조정기능대신긴급한상황에자치단체를통할할수있는지휘권부여하고있다. 지방행정의운영측면에서볼때주민에가까운시 (Commune) 에주민서비스와관계된권한을대부분이양하였으나, 인구가적은市는道와기능을분담하거나다른市와통합 운영하고있다. 도 (Province) 와市가자체조례를제정할수있는조례제정권이보장되어있다 75) 중앙정부와지 리아를떼어놓고다시생각하면다섯개의나라이다. 그리고극단적으로각지방마다의고유성을인정하자면이탈리아는 20 개의각기다른나라로이루어진국가이다 ( 윤종태 허유회, 2001). 75) 헌법제 114 조제 2 항 시와도, 대도시, 주는헌법에의해부여된자체법령 (statute) 과권한기능을가진자치체이다.

188 188 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 방정부공무원의신분상동등한지위가보장된다. 76) 모든행정권한은보 충성의원리에따라기초자치단체중심으로이양되어있는상황이다. 77) 2. 자치경찰의역사 78) 이탈리아근대경찰은 1852년사르데니아왕국의공안수비대 (Corps of the Public Security Guards) 에서기원한다. 공안수비대는투린과제노아공안위원회 (Turin and Genoa Public Security Authorities) 의지휘를받아치안활동을수행하였다. 이탈리아의통일과함께공안수비대조직은전국적으로확장되었다. 79) 예외적으로시칠리는 1877년까지가리발디가세운기병대 (Mounted Militiamen Corps) 가치안을담당하여오다가, 시칠리의공안기병대 (Corps of the Public Security Mounted Guards) 가설립되면서해체되었다. 1890년공안수비대는시수비대 (City Guards) 로명칭을바꾸었다. 이러한개칭은 1889년새로운형법 (new Penal Code) 이제정되고공안통합법 (Consolidating Act of the Public Security Laws) 이최초로제정됨에따른새로운정책수요를담아내기위함이었다. 80) 76) 헌법제 165 조참고 77) 헌법제 118 조제 1 항 보조, 차별그리고적당의원리에따라권한의균등한행사를위해도, 대도시, 주그리고국가에주어진경우를제외하고모든행정기능들은시에배정된다. 78) 이탈리아경찰역사는이탈리아국가일반경찰청웹사이트를참조함. 79) 로마에는 1870 년 10 월 10 일도시경비대 (il Corpo delle Guardie Municipali) 가설립될때까지공공질서를수호하는호위병 (guardie) 들이존재했다. Il Corpo delle Guardie Municipale 의계급은다음과같다 : conestabili( 총지휘관 ), banderesi( 사령관 ), sbirri( 경관지휘자 ), bargelli( 경찰서장 ), capotori al commando di caporioni( 대대장 ), 로마민족의수도및도시의군사경찰, 그리고교통경찰지휘관 : 이러한체계는 10 월 4 일이탈리아점령군의임시위원회에서정해졌다. 80) 1895 년보고서에따르면당시프랑스와영국은인구 1,000 명당 4 명의경찰력을보유하고있었던반면에, 이탈리아는전체인구가약 3 천만명의규모인데에도불구하고공무원과국가일반경찰인력은 6,680 명, 국가군경찰은 2 만여명, 농촌지역을포함한자치경찰인력은약 7,300 명정도였다고한다 (Police d'europe). 따라서빈번한범죄발생에

189 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 년사법경찰조직의개편에추가하여, 1902년시수비대는법의학기관 (Forensic Science Police Service) 을설립하였고, 또한행정경찰 (Administrative Police) 기능과공공구조활동도펴나갔다. 시수비대는 1905년과 1915년에각각발생한메시나 (Messina) 와아베자노 (Avezzano) 지진에서의활약상으로두번의수상을하였다. 1차세계대전동안시수비대는무장기관으로서작전수행에탁월한공헌을하였다. 1919년수비대는공안왕립수비대 (Corps of the Public Security Royal Guards) 로명칭을바꾸었다. 동수비대는군대로서의지위를획득했고, 공무원계급의창설과통일된지휘에의해특징지워졌다. 동시에범죄예방과진압기능과관련해수사대 (Investigative Agents Corps) 가내무부내에설치되었고, 공안위원회에의해직접관할되었다 (Prefects Deputy Prefects Questori Officials). 무솔리니는집권하자마자 1922년 12월 31일의왕립칙령 (Royal Decree) 에의해공안왕립수비대와수사대를해체하여경찰기관을통합하였다. 이전의인력들은과학수사와순찰업무를담당하는왕립카라비니에리특수대 (Royal Carabinieri Specialized Unit) 로통합되었다. 특수대에배치된인력들은로마에서훈련을받았고, 이곳에임시경찰학교가세워졌다. 파시즘의통합기간동안공안위원회는더이상경찰을지휘할수없었다. 사실경찰은지역사회의필요에대응하기시작하면서민간시스템과인력교육에의해특징지워졌다. 이기간동안국가안보를위한자원군대 (Voluntary Militia for the National Security) 가재조직화되었으며, 이들이경찰기능을수행하였다. 당시이탈리아정부는예방업무를수행하는기관이없음을감지했다. 1925년정부는임시적인공안부대 (Public Security Corps) 를재설립했다. 인력, 물자, 장비등이왕립수비대 대응하기위한일반경찰의수는턱없이적었기때문에군대에속해있는군인경찰의지원을받지않을수없는상황이었다. 다른한편, 일반상인, 부유계층등은개인재산과신변보호등을위해서사설경비조직을활용하여자율적인치안유지를하였던경우도상당수존재하게되었다 ( 안영훈, 2005).

190 190 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 에서공안부대로이관되었다. 총인력은 12,000명에달했다. 공안부대설립칙령은로마지역경찰을해체시켰고, 이들이맡고있던도시경찰, 교통, 건설등에대한권한을수도경찰특수대 (Police Special Division for the Capital) 로이관시켰다. 1937년이탈리아아프리카경찰 (Police of the Italian Africa; P.A.I.) 이아프리카내경찰업무를수행하기위해창설되었다. 이곳의근무자들은로마의티볼리학교 (Tivoli School) 에서훈련된정예요원이었다. P.A.I. 는수년간경찰특공대 (Police Armed Forces) 의자부심이었으며, 아프리카에서뿐만아니라 1943년 9월 8일독일의로마침략에대한방어에있어서도탁월한능력을발휘하였다. 루이지아메디오디사보이아 (Luigi Amedeo di Savoia) 대대는적의거센침략에저항하였고, 그공로로많은훈장을수상하였다. 공안청 (Corps of the Public Security Agents) 은그리스에서모터싸이클대대 (Motorcyclist Batallion) 와함께전시작전에참여하였다. 1943년바도글리오칙령 (Badoglio Decree) 은공안청 (Corps of the Public Security Agents) 을국가군사조직 (State Armed Forces) 에통합시키는것을고려했다. 구성원들은다양한개인적표창을받은연합조직 (Allied Forces) 과레지스탕스 (Resistance) 를지지하였고, 피움기동대대 (Fiume Mobilized Batallion) 의덕택으로이들의깃발은동메달을수여받았다. 1944년비세레갈칙령 (Viceregal Decree) 에의해공안청은공안수비대 (Corps of the Public Security Guards) 로이름이바뀌었고, 이전의군사조직을유지하였다. 1945년 P.A.I. 인력은공안수비대로통합되었다. 전후수비대는재조직화되었고, 인력과장비가강화되었다. 교통, 철도, 국경관리업무를맡는셀레레 (Celere) 와운송국이설립되었다. 1959년여성경찰대가창설되어, 경범죄등에대한수사와단속기능을수행하였다. 1968년비상전화 113이개통되었으며, 볼란티 (Volanti) 라는순찰부서가각

191 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 191 경찰서인궤스뚜라 (Questura) 에설치되었다. 수비대조직과지위는 1981 년 4 월 1 일의개혁법 121 호에의해현재의국가경찰 (State Police) 로탈바꿈 했다. 공안수비대, P.S. 소속원, 여성경찰대모두가국가경찰로통합되었다. 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 기본체제 이탈리아경찰은크게국가경찰과자치경찰로구분된다. 전자에는내무 부소속국가일반경찰 (Polizia di Stato) 81), 국방부소속군인경찰 ( 카라비니 에리 ), 재무부소속재무경찰, 법무부소속교도경찰 (Penitenziaria Police), 국립산림경찰대등이있다. 이하에서는국가일반경찰과군인경찰그리고 재무경찰에대해간단히언급한다. 이탈리아내무부장관 (Il Ministro) 은공안위원회 (Comitato Nazionale dell' Ordine e della Sicurezza Pubblica) 와행정자문위원회 (Consiglio di Amministrazione) 의도움을받아경찰관련업무를수행 조정하며, 국가 일반경찰에대한최고책임자이다. 내무부는경찰국 (Dipartimento della Pubblica Sicurezza), 내무영토국 (Dipartimento per gli Affari interni e territoriali), 이민국 (Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione), 소방방재국 (Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile) 등 4 개국으로이루어져있다. 내무부내 4 개국중에서경찰국이우리나라의경찰청에해당한다. 즉 이탈리아국가일반경찰조직은중앙정부단위에서는경찰국 (Dipartimento della Pubblica Sicurezza) 의국장 (Prefetto 82) ) 책임하에운영되며, 광역단 81) 국가경찰의공안청 (Dipartimento della Pubblica Sicurezza) 의청관 (Preffeto) 의지휘를받으며, 공안청장관이실질적인국가경찰청장 (Direttore Generale della Publlica Sicurezza) 이다.

192 192 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 위는도지사 (Prefetto, 국가의지방행정대표 ) 의일반적책임하에도경찰청 (La Questura) 이실질적인경찰운영책임을진다. 기초단위에는경찰서 (I Commissariati di Pubblica Sicurezza) 가설치되어있으며, 경찰서가설치되지않은경우는시장의책임하에경찰업무를수행한다. 국가일반경찰 (Polizia di Stato) 은약 109,144 명의경찰관과약 5,720의민간인으로구성되어있다. 83) 그외마피아수사국 (Direzion Investigativa Antimafia), 국립경찰학교 (Istituto Superiore di Polizia), 종합경찰학교 (Scuola di Perfezionamento per le Forze di Polizia) 등이있다. 도경찰국 (La Questura) 은 103개도의도시에위치하고있으며, 수사과와지원과 2개과와보건, 재무 회계, 총무, 교육훈련, 대테러의 5개실로구성되어있다. 특히 12개대도시 84) 의경우에는외사, 특수수사, 장비, 일반예방등 5개기능이課의형태로구성되어있다. 국가일반경찰은신분증, 면허증등발부업무등의국가의행정경찰기능, 공공안전을위한순찰, 사법경찰기능등을담당하고있다. 국가군경찰은군사적업무와관련해서는국방부장관의지휘를받지만, 시민안전등공공안전에관해서는내무부장관의지휘를받는다. 또한사법경찰업무와관련해서는사법부의지휘를받는다. 군경찰지휘관은과거에는육군출신의장군들이지휘를맡아왔었으나, 2004년 5월부터군출신의장군이맡고있다. 군경찰은군관련임무수행을위해서 1997년 2월법률에따라, 군참모총장의총지휘하에있고이는다시국방부장관, CEMA 및합군참모위원회의명령을받는다. 85) 82) Prefetto 는각 Dipartimento 의수장직급을의미할뿐아니라다양한행정부처의수장을지칭할때도사용된다. 현재경찰국장은 Giovanni De Gennaro(1948) 이다. 83) 참고 84) 로마, 밀라노, 나폴리, 팔레르모, 토리노, 제노바, 피렌체, Bariums, Catania, 볼로냐, 베네치아, Reggio Calabria 85)

193 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 193 < 표 3-26> 이탈리아 103 개도경찰청 (La Questura) Agrigento Genova Potenza Alessandria Gorizia Prato Ancona Grosseto Ragusa Aosta Imperia Ravenna Arezzo Isernia Reggio Calabria Ascoli Piceno L'Aquila Reggio Emilia Asti La Spezia Rieti Avellino Latina Rimini Bari Lecce Roma Belluno Lecco Rovigo Benevento Livorno Salerno Bergamo Lodi Sassari Biella Lucca Savona Bologna Macerata Siena Bolzano Mantova Siracusa Brescia Massa Carrara Sondrio Brindisi Matera Taranto Cagliari Messina Teramo Caltanissetta Milano Terni Campobasso Modena Torino Caserta Napoli Trapani Catania Novara Trento Catanzaro Nuoro Treviso Chieti Oristano Trieste Como Padova Udine Cosenza Palermo Varese Cremona Parma Venezia Crotone Pavia Verbania Cuneo Perugia Vercelli Enna Pesaro Verona Ferrara Pescara Vibo Valentia Firenze Piacenza Vicenza Foggia Pisa Viterbo Forlì Pistoia Frosinone Pordenone 출처 : 전체군인경찰의 80% 인 87,134 명이지방조직에소속되어있다. 군경찰총 사령관 (Comandante General) 은군참모총장들의의견및국방부장관의제청 으로대통령이임명한다. 지방조직은지역연합사령부 (Comandi Interregionali)

194 194 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 가 5개지역사단으로조직되어군대의장군이지휘한다. 예하에지역경찰사단부 (Comandi Regionali) 는 19개지역의수도에위치하며지역정부행정구역내에서경찰활동의협력, 조정및감독기능을수행하며군사단장또는군연대장급장군이지휘한다. 도경찰사령부 (Comandi Provinciali) 는 102개로장군또는대령이지휘한다. 특수지역대 (Reparti Territoriali) 로 17 개가있으며, 군단위연합대대본부 (Comandi Gruppi/Compagnie) 536개와각군단위군경찰서 (Comandi Tenenze/Stazioni) 가 4,653개로지방에서군경찰연대기본단위로직접관할지역을책임지고있으며시민의안전및군임무수행을한다. 또한 164개해양군경찰대가해안지역을중심으로경찰활동을수행하고있다. 한편, 재정경찰은 1959년법률 ( 제189호 ) 에서군조직에편입을시켜육군, 해군, 공군다음의네번째군대조직으로써의기능을하도록하였으며, 동법에서이국가재정경찰의직접적인지휘는재무부장관에게부여하였다. 따라서국가재정경찰은특별하게재정경찰의기능만을수행하는특수군대로써의역할을하고있는것이다. 현재재무부장관의지휘하에마약퇴치, 위조지폐방지등밀수방지및소탕, 식품위생감시, 불법재산도피방지등임무를수행하고있다. 이와같은임무수행을위해상당한권한의사법경찰권을행사하며, 또한해안및국경통제업무까지담당한다 ( 안영훈, 2005). 나. 주 도 기초자치경찰의조직과경찰활동 1986 년 3 월 7 일법률제 65 호기초자치경찰법에서 86) 자치경찰조직을규 정하였고동법을기본법으로하여각자치정부별로자치경찰조직과관 련된조례를제정 시행하고있다. 또, 자치경찰의무장에관한내무부시행 86) LEGGE 7 marzo 1986, n. 65, Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale.

195 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 195 령 (n.145, ) 으로자치경찰법을보완하였으며, 동법제1조에서 " 기초자치정부는지방 ( 자치 ) 경찰의기능을수행할수있으며, 이목적을위해자치경찰을조직할수있다 " 고규정하였다 ( 안영훈, 2005). 이탈리아의모든자치계층은자체경찰력을보유할수있어, 뒤에보는스페인의경우도자치경찰이없는것과대조된다. 주자치경찰 (Polizia Regione) 은지방정부의업무가긴급한상황에효과적으로대처할필요가있다는새로운시대적요구에의해설치되었고, 최소 7명이상의경찰관을보유한주는자체경찰조직을보유할수있다. 87) 주자치경찰은주법령의집행및보호, 비상사태나재해에따른구호업무, 기타지역경찰업무 ( 예, 사법경찰, 교통경찰, 행정경찰등 ) 를수행한다. 도자치경찰 (Polizia Provinciale) 은관할내의대기, 동물, 삼림, 하천, 호수등환경보호에관한조직적조정의필요성으로인해기존경비조직을재구성하여자치경찰조직을창설하였다. 특히교통법 (Codice della Strada, Legge n ) 의개정으로도관할의고속도로순찰업무가도자치경찰로이관되었다. 도지사경찰본부장운용국지원조정국교통국 지역대 (4) < 그림 3-9> 도자치경찰조직도 87) 주자치경찰법 (Disciplina delle funzioni di polizia locale) 제 2 조 2 항참조.

196 196 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 시자치경찰 (Polizia Municipale, Vigili Urbani) 은 88) 지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관의수를결정하고, 인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성한다. 기본적으로경찰책임자와운용관리와지원부서로구성된경찰본부와지구대로구성된다. 시자치경찰은시법령의준수여부감시, 자치경찰에위임된행정법규집행위반사범단속, 교통소통의관리및공공질서유지, 범죄예방순찰, 공공시설의보호및관리, 시민들의안전상태와시민생활의질에대한감시등의활동을한다. 시장 경찰본부장 비서실 교통국 공공안전국 행정경찰국 인사국 장비보급국 교육훈련국 지구대 (19) < 그림 3-10> 기초자치경찰의조직도 기본적으로자치경찰운영은기초자치정부의시장이책임자이다. 이경우지방의회의동의를얻어자치경찰조직에관한시장령을제정한다. 7명이상의자치경찰인력이있는경우에는자치경찰단 (Corpo di polizia municipale) 을설할수있도록규정하고있다 ( 안영훈, 2005). 자치경찰법제5조와자치경찰의무기소지에관한내무부시행령에 89) 근 88) 자치경찰법 (Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale, LEGGE 7 marzo 1986, n. 65) 제 7 조제 2 항참조

197 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 197 거하여자치경찰에게무기소지에대한최소한의자율권을보장하고있다. 지역의도지사 ( 국가의대표 ) 가범죄율이나시민안전등과관련된문제점이노출될경우, 관할시장에게자치경찰에대한총기사용을요구할수있다. 현재거의모든자치경찰이무기를소지하고있다. 기초자치정부는자치경찰의무기소지에관한자치법규를제정해야하는데, 내무부시행령에서이에관한자치법규를제정할때무기의종류, 자치경찰관의무기휴대총수, 사격훈련장관련규정등에대한자세한법규정을의무화하도록하였다. 한편, 자치경찰의운영에대한재정부담은국가예산의부담없이각자치단체의자체적인예산에서충당한다. 90) 단국가가모든자치경찰에 1년에 500만유로씩을지원하여시설및차량의구입에사용토록하고있다 91) 다. 타기관과의관계 1981년부터임명도지사는치안책임관의보좌를받으며, 치안책임관은관할지역내국가경찰국장으로지역전체의경찰활동을조정하는책임자로모든공공안전에관한치안책임을관장한다. 치안책임자는다만군경찰지휘권은없으나두경찰력간의협력, 조정자역할을수행한다. 지역치안협력위원회는지역의원과기초자치정부시장들로구성되어관할구역의치안서비스를요구하기도하고, 자치경찰간협력체계를확보하기위하여국가경찰력를필요로하기도한다. 기본적으로자치경찰은관할구역내소속기초자치정부에귀속되어경찰서비스를수행하고있다. 다만예외적인경 89) 이탈리아의자치경찰무기소지에관한내무부시행령 n.145, , DECRETO MINISTERIALE N. 145 DEL, 1987 년 3 월 14 일, REGOLAMENTO CONCERNENTE L'ARMAMENTO DEGLI APPARTENENTI ALLA POLIZIA MUNICIPALE AI QUALI E' CONFERITA LA QUALITA' DI AGENTI DI PUBBLICA SICUREZZA. 90) 자치경찰법 (Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale, LEGGE 7 marzo 1986, n. 65) 제 14 조참조 91) 정부혁신위와경찰혁신위합동시찰

198 198 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 우에는관할구역외에서도활동이가능한데, 예를들어경찰력의지원요청에응하여야하고, 지역의임명도지사가지역의범죄율, 시민안전상황등에관한문제를해결하기위하여시장에게협조및총기사용등을요구할수있다 ( 안영훈, 2005). 자치경찰관할지역이외의지역에경찰활동에참여하는경우에도이와마찬가지의상황이발생하게되면기초자치정부간자치경찰력을지원하게된다. 그러한기준은관할지역과연관된사항이발생된경우및관할지역의대표자로서참여할때등이다. 또한일반적으로재해및대형사고발생시구호활동또는임시로다른지방정부에업무지원을하는경우에는사전계획에의하거나, 관련행정기관상호간의협약에의해이루어지며이에대해서자치경찰의장에게사전보고를해야한다 (1986년 3월 7일자치경찰법제4조 ). 4. 자치경찰사례연구 : 라치오주로마시자치경찰 가. 라치오개황 라치오 (Lazio) 주의면적은 17,203km2 이고, 인구는 5백만명이다. 라치오주는인구 2백50만의로마외에라티나, 비테르보, 포로시노네, 리에디등의지역으로구성되어있다. 로마는이탈리아및가톨릭세계의수도이자이탈리아최대의도시이다. 그러나로마를제외한라치오주의나머지지역은인구밀도가낮은편이며, 경제는대부분농업에의존하고있다. 지형은화산으로인한높은지역이많은편이며, 여러개의호수들도있다. 평야는늪지대라서경작할수없는곳이었으나, 1차세계대전이후에대규모의개간사업이이루어져오늘날에는경작이집중되고있다 ( 윤종태외, 2001).

199 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 199 나. 로마시자치경찰의역사 로마시자치경찰의기원은중세군경찰에까지거슬러올라간다. 이하에서는 2005 로마시자치경찰변천사 (il calendario 2005 del Corpo di Polizia Municipale di Roma) 에서소개되고있는로마시자치경찰의역사를간단히소개한다. 92) 황제시대와중세시대의도시군경찰은 14세기에 Cola di Rienzo 에의해재정비되었다. 1740년로마군경찰은유니폼과휘장을만들었다 년 9월 27일지휘관들은노란색과빨간색으로된새유니폼을입게되었다. 1847년교황피오 9세는경찰을비롯한국가조직을현대화하였다. 1870년 9월 20일교통정리에대한필요성이대두되자교통경찰이창설되었다. 10월 10일에는 200명의시경비대를채용하기위한자격시험일정이선포되었다. 새로채용된로마시자치경찰관들은로마시는곧바로새로운역할에부합하는임무에투입되었다. 그러나얼마후콜레라가번졌고많은사람들이도시를빠져나갔다. 그러나경비대들만은그들자리를지켰다. 전쟁시기에는정력가이자강하고활기에찬지휘관이었던 Salvatore Piscitello(1903~1919) 의지휘아래공중위생과식료품투기행위, 사기행위를탁월하게감독하였다. 그러는동안에경비대는무장해제되었다. 그들은 1920년에 Corpo dei Vigili Urbani( 도시경찰 ) 라는새로운이름을얻었으나 1925년 10월 18일폐지되고말았다. 소속원들은 Polizia di Stato( 국가경찰 ) 의대리인이나 Questore 산하의지하철의종사원이되었다. 1946년 11월 1일의공개경쟁시험을통해 240명의 Vigili Urbani( 도시경 92) P /calendario_20005_vigili.pdf 한편, 로마시자치경찰사령관 (Il Comandante) Aldo Zanetti 는 2005 로마시자치경찰변천사에서자치제도와자치도시의특징인시 ( 자치 ) 경찰은지역공동체치안의필요성에구체적이고즉각적인대안을제시해준다고밝히고있다. 즉현행법에명시된시자치경찰의역할은시민생활의질에긍정적인영향을끼치고지역정부의정치적, 행정적공생관계를이끌어주는법과공익의수호자로써역할을한다는것이다.

200 200 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 찰 ) 들이다시결성되었다. 이후그들에게는전쟁피난자들과퇴역군인을위한병원을감독하는임무가맡겨졌다. 1946년시경찰은도시경조사의주역이되었다. 1951년시경찰은깃발을제작하였고 1957년에는그들의수호성인 S. Sebastiano 의추모를위해전국가적규모의도시경찰집회가열렸다. 후에그들은교황과 ACI( 이탈리아카톨릭행동단체 ), 로마인협회, Federtaxi 로부터금메달과 Simapatia 상을받았다. 그리고몇몇사무소는교황 Giovanni Paolo Ⅱ세와대통령 Sandro Pertini 의방문을받는영예를누리기도하였다. 훌륭한경관 Bruno montesi 는이타주의적행동으로, Carlo Renzaglia는반테러운동으로, 그리고자신의의무를다한다른많은희생자에게도은메달이수여되었다. 1950, 1975, 1983, 2000년의희년 (Giubiliari) 과 5명의교황의죽음과선출, 9명의이탈리아공화국의대통령의선출, 고위층의장례식, 성자의축일등의행사의최전선에섰으며제 17회올림픽대회, 제 2회바티칸종교회의의개, 폐막, Jhon F. Kennedy 와같은미국대통령의방문, EC 가입을위한 Campidoglio 에서의집회 (1957년, 2004년 ), 각종운동경기와축구대회, 연간마라톤대회, FAO의국제회의등과같은역사적인사건을감독하는임무를맡기도하였다. 또한그들은 Polesine 와 Firenze 의대홍수, Irpinia 와 Val Nerina 의지진, Largo Telese 와 Via Vigna Jacobini, Via Ventotene 의붕괴등과같은최악의대재난의상황에서도헌신을다했다. 그들은테러리스트들의표적이되거나 Aldo Moro 처럼납치되어죽임을당하기도하는괴로운순간들을극복하였다. 또한그들은수년간의학생운동시절계속되던교통방해로위험에처하기도하였으며많은시위에맞서기도하였다. 경찰은자기자신을되돌아보고공중교통질서를위한교육을실시했으며 (1951 년로마로의인구대유입이일어나자혼란해하던로마시민들을위해 ) 대표 20개부대와 4개의특수부대로재편성하였으나 (1965). 지방행정분권의결과로 12개의그룹으로축소되기도하였다 (1969).

201 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 201 여성고용이시작되고 (1972), 제한되었던 12개의부대에서 20개부대와 2개특수부대로확대하였고 (1973), 중앙집행국인 LUPA를설립하여 (1976) 시민을위한업무를행하는 vigile urbano( 도시경찰 ) 로현재의기준을재정비하였다. 지구경찰 (vigile di quartiere) 의설립 (1978), 서비스규정의개정과혁신을위한교육기관의설립 (1978), 사회소외계층을원조하기위한기구설립 (1995) 또한이루어졌다. 1946년부터현재까지로마시경찰의제복을입었던이탈리아인은 12,000 명에이르며현재 6,500명의인력이이에투입되어있다. 다. 로마시자치경찰의조직과역할 이하에서는 2000년 5월 7일로마시의회가결의한도시경찰법규집 (Regolamento del Corpo di Polizia Municipale; 이하 법 ) 의내용을중심으로로마시자치경찰의조직과역할에대해알아본다. 1) 로마시자치경찰의조직 도시경찰의조직체계는기능성, 효율성, 능률성뿐만아니라시정부의 자치원칙을염두에두어, 총사령부와도시단체로구성한다 ( 법제 12 조 ). 가 ) 총사령부 총사령부는시장이나그에의해임명된시의원의방침을준수하는동시에, 도시경찰의제도적임무수행에있어서필요한감독, 지도, 조직, 조정, 감시등의역할을수행한다. 경찰사무수행과정의관리와인사및재정의운영등총사령부에부여된임무가지닌복합성과그가차지하는

202 202 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 비중의중대성에따라, 총사령부를지도국, 조직기구, 국, 부, 과로나누어구성한다 ( 법제13조 ). 교통긴급출동부는전체시자치령범위안에서교통경찰및시민보안경찰의역할과대규모행사나집회가있을때의업무등의특정의무를이행하는조직기구이다. 부서안에경찰차기동대를포함한다 ( 법제14조 ). 사회안전및도시치안담당부는, 부랑인구제과, 광고홍보물게시과, 시보유재산정보과, 도심긴급출동과, 도시의생활수준에대한조직기구의보조로서외부활동담당과가합류하여이루어지며, 미성년과부랑인의보호, 시보유재산의보호, 광고홍보물의게시에대한통제, 전도시환경미화과에서담당하던도시환경을저하하는현상에대한단속등의특정의무를이행하는조직기구이다 ( 법제15조 ). 비행대는관할구역내영토의비행에대한정찰과감시활동이라는특정역할과교통경찰, 환경보호, 도시계획등과관련한업무를수행하며 ( 법제16조 ), 기마대는공원이나공공개방저택, 크게는전관할구역의정찰및순시의특정임무를지니며, 업무시행기술면에있어서기마경찰관이더효율적으로사려되는경우, 도시내나농촌, 환경경찰의업무등도시경찰의제도적임무를수행한다 ( 법제17조 ). 나 ) 도시단체와구역별시행기구 도시단체는시정부대표의방침과총사령관의명령에따라, 각시정부내에서, 도시경찰의모든제도적임무를수행하며, 임무시행시광범위한면에있어서주도권및자주권을지니는조직기구이다. 도시단체는도시단체지휘관의참모부, 조직및기획부, 교통경찰부, 행정경찰부, 사회-환경경찰부등으로구성된다. 특히, 행정경찰부는상거래, 상점, 수공업상점, 광고물게시등의감시와통제활동을수행하며, 사회-환경경찰부는

203 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 203 건설, 도시계획, 환경보호, 미성년과부랑인의보호에관한감시와통제활동및도시환경을저하하는현상에대한단속을시행한다 ( 법 18조 ). 구역별시행기구는도시단체의관할구역내업무의조직원형을구성하며, 관할구역에존재하는실질적인상황에관하여인식하고있는경찰관의활동을통하여도시경찰의제도적임무수행의완성을보장하는데의의를둔다. 구역별시행기구는도시단체의지휘 감독및조정에따른다. 다 ) 로마시자치경찰의인사행정 도시경찰의소속원전체는총사령관및이하도시경찰내의모든상관에게계급상으로종속하여야하는의무를갖는다 ( 법제23조 ). 로마시자치경찰은 7계급 6,800여명의인력으로경찰활동을수행한다. 기본적인자치경찰인력구성은다음과같다 ( 안영훈, 2005). 93) < 표 3-27> 로마시 자치경찰계급에 따른 인력구성 로마시자치경찰계급체계 ( 총인력수 ) 6,632명 Dirigenti-comandanti ( 최고관리자 ) 32 Funzionari direttivi ( 중견관리자 ) 40 Istruttori direttivi ( 초급관리자 ) 338 Vigili ( 순경, 일반사무경찰관 ) 6,206 Altri ( 기타 ) 16 출처 : 안영훈 (2005: 171) 도시경찰은채용당시, 경찰업무의기초준비교육의과정을거쳐야하며, 그이후에는, 도시경찰교육기관에서편성된평가과정및재교육과정을계속해서정기적으로받아야하는의무를지닌다. 연간교육및재교육과정내에는자기방어및시행기술면이특별히강조되어이루어지 93) 나머지 100 여명의인력은행정공무원, 의료진등이다.

204 204 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 며, 이를통해, 경찰업무수행이요구하는필수적인신체적상태및전문기술의조건을달성, 발전, 유지시킨다 ( 법제36조 ). 도시단체내부나조직기구내부의인사교류는도시경찰소속원의개인적인필요성에의한경우, 도시경찰소속원을도시단체로배치하는경우, 도시경찰의제도적역할및사무의효율적, 능률적인실행을보장하기위한, 수적으로균등한전문인력의배치가요구되는경우. 직무상으로일시적인인사이동이요구되는경우, 주어진임무에부적합한경우에시행되며, 총사령관은업무활동상특별히요청되는경우, 일시적으로, 도시단체가필요로하는곳의보강을위해도시경찰의일부를배치할수있다. 도시경찰의임무수행중, 안전성및보호성을보장하기위해, 일몰 30 분후부터, 일출 30분전까지동안이나, 그외의가시성이빈약한모든경우, 경찰모전용의형광성모자커버나헬멧그외필요장비를착용하여야한다 ( 제복및장비에관한규정제2조 ). 로마시자치경찰을구별하게해주는것은고유의늑골장식으로주홍색바탕에위에금색의이중테두리로구성된다. 경찰모에는모자장식이부착되며그중사각형으로된자리에 S.P.Q.R 의문구가찍혀있다 ( 제복및장비에관한규정제 11조및제12조 ). 도시경찰의무기장비에대한사항은관련시의회결의령의지침을따르는데, 도시경찰은자기방어를위해그외의적정수단으로무장할수있다 ( 법제50조 ). 2) 로마시자치경찰의역할 가 ) 사무의범위 도시경찰에소속된자치경찰은법률과법규, 행정법규의준수의여부

205 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 205 를감시하고, 자치경찰에위탁되어있는행정법규의집행권에관련된위반사범단속의역할을수행한다. 이들은도시의교통소통및원활상태에대한관리의임무를지니며, 경찰기관의임무와업무수행에수반되는공공질서유지, 범죄예방순찰, 호위및호송, 대리업을수행한다. 또한경찰기관의업무이행에필요한자료의통보, 확인, 제공의임무를수행하며, 공공시설보호및관리의임무를지닌다. 시민들의안전상태와시민생활의질에대한감시의의무를지니며, 공공의자연재해및재난, 개인의사고를구급조치하는임무를수행한다. 이외에도도시경찰은위임된권한범위에서, 공공이익의목적이수반되는경우, 그에관련되어의결된특정명령의방식을따라그한계내에서, 개인을위한업무를수행할수있는자격을가중적으로지니게된다. 도시경찰의통상관할구역은시관할령이며, 법에의해예외로지정된지역만을제외한다 ( 법제5조 ). 도시경찰에소속하는자는시자치령의관할구역내, 자신에게위임된권한하에서, 자치경찰의역할수행이외에, 1986년 3월 7일법제5 조, n. 65와 1990년 2월 24일 Lazio 지방법제8조, n.20에준거하여교통경찰의임무, 사법경찰의임무, 공안경찰의보조역할을수행하며공안경찰관에준하는자격을가지게된다. 사법경찰이나공안경찰의역할임무수행에있어서, 도시경찰관은시장으로부터의명령에복종하는것을전제로하되, 실제임무수행상황에서는사법경찰과공안경찰의상위명령에따르게되며, 위의두경찰조직과시장사이의사전협약내용이있는경우이를준수하여이행한다 ( 법제8조 ). 나 ) 합동근무 도시경찰에소속하는자는관할구역내에서도시경찰기관의제도적 역할과임무를수행하며, 부여된권한내에서국가경찰과의합동근무를

206 206 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 이행한다. 합동근무는이를필요로하는관련기관으로부터요청을받아시장의사전동의하에이루어진다. 관할구역을감시, 통제하는데있어서좀더효과적인조정활동을위해, 시장은현행법에의거하여, 해당국가기관과합의를내용으로하는의정서에서명한다 ( 법제9조 ). 도시경찰조직은관할구역내의상비적인업무를행하며, 시민보안경찰과의합동근무를이행한다. 이때, 도시경찰은긴급조치업무와그외의, 시정부계획안에서지정하고있는, 시민보안경찰의제도적업무에관련된부분의임무를맡게된다 ( 법 10조 ). 제 6 절스페인 스페인의정식명칭은 스페인왕국 (Reino de Espana, Kingdom of Spain) 이다. 서유럽남부이베리아반도에위치하고있으며, 면적은약 50 만km 2 이다. 수도는마드리드 ( 인구 500만명 ) 로, 총인구는 4천만이며 ( 월추정치 ), 이탈리아와마찬가지로카톨릭 (90%) 국가이다. 정부형태는내각책임제이다. GDP는약 8천 5백억유로이다. 1. 정치행정체제와지방자치 스페인정치제도는입헌군주제에바탕한내각책임제로 1975년프랑코독재체재종식후 1978년 12월신헌법을채택하였다. 의회는하원우월의양원제이다. 하원 (Congreso de los Diputados) 의원은총선에서정당별지지도를기준으로의석이배분 ( 총 350의원 ) 되며, 상원은각지방의이익을대표하는의원 ( 총 259명 ) 으로구성된다. 특히, 상원의경우 17개자치주 (Comunidad Autonoma, 51명의원 ), 52개도 (Provincia, 208명의원 ) 에서

207 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 207 선거를통해선출된다. 1975년프랑코체제의종언후헌법은자치주가행사할수있는권한 ( 스페인헌법제148 조제1항 ) 과국가가배타적으로가지는권한 ( 동법제149 조제1항 ) 을각각정하고, 자치주의구체적인권한은각기자치헌장으로정한다고규정하고있다. 스페인의지방자치계층구조는 3계층제로구성되어있다. 17개주 (comunidad autonóma) 및 2개자치시 (Ciudades Autonomas), 52개도 (provincias), 8,082개기초자치정부인시 (municipios) 가있다. 17개주정부의자치권은규모와재정력등의차이에따라서서로다양하게나타난다. Basque, Catalonia, Galicia, Andalucia 는특히지역자치권이강한주정부이다. 주정부는기관통합형또는내각책임제형태를갖고, 지역주민의보통선거에의해선출된단원제의자치주의회와지역의원이선출한자치주지사가주정부의집행부를구성 운영한다. 임기 4년의의원들로구성하며, 의원정수는주에따라최대 135인에서최소 33인까지다양하다. 주지사는행정부수장으로써집행부구성, 행정입법명령 (Decretos) 의제정, 정책계획안확정및집행, 그리고자치지역을대표한다. 주정부의주요권한은헌법제148조제1항에서총 22개권한을규정하고있다. 중앙정부가임명하는대표부 (Delegacion del Gobierno, Delegate General) 가주에서국가의지방행정청 (regional offices) 을지휘하고국가의행정을운영하고, 필요에따라주의운영에대한지도ㆍ조정등을행한다. 정치적목적등에의해 1833년설치된 52개도는지방자치계층겸행정계층의하나로만들어져현재는중간자치정부로서그정체성과행정적기능이약한편이다. 도정부도마찬가지로기관통합형으로기초정부의지방의원들중선출된의원들로도의회 (provincial assembly, diputacio provincial) 가구성되고, 도의원가운데에서집행부의장 (Presidente) 을선출하여각집행부의책임자인정무위원회 (La Comisino de Gobierno) 를중심으로도행정을운영한다. 광역자치정부의의회는기초자치정부의회의원선거의

208 208 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 득표수에비례하여각정당에배분되는의석수에따라기초자치정부의회의원중에서선출되는의원들로구성된다. 도정부는주로기초지방정부에대하여지원및보충, 업무조정역할등을수행하고있으며, 특히재정능력이부족하거나경영능력이부족한시에대해법적, 경제적, 기술적지원과협력을제공한다. 중앙정부의입장에서도를대표하는 Deputy-Delegate ( 과거에는 Civil Governor) 가도지역내의국가행정 ( 노동분야, 경찰, 국도, 항구, 재정, 건강보험, 교육분야등 ) 을지휘한다. 한편, 1988년수정된지방자치에관한유럽헌장에의하면지방행정체제와관련하여모든지방행정영역에직선제가실시되어야한다는것을분명히하고있으며스페인헌법에서도지방행정의가장기본적인기초단위인시 (municipio) 에완전한법적인격을부여하며그의자치와행정은시장과시의원들로구성된시청에일임하며시의원들은법에정한바에따라지역주민에의하여선출될것으로규정하고있다. 시장 (alcalde) 은시의영역내에서시정을총괄하는최고의수장이며시를대표한다. 시의원총회에서절대다수의득표를얻은시의원이시장으로선출된다. 의원총회 (pleno) 는시의모든시의원들로구성되며시장이주재하며시장탄핵권등의권한을갖는다. 정무위원회는시장을보좌하는참모조직으로시의원중에서선발하며시장과시의회가위임하는권한을행사한다 ( 박형준, 1999). 2. 자치경찰의역사 94) 1690 년카탈로니아지방이처음으로전문직경찰인력을창설하게되는 데이것이현재의모소스에스콰드라 (Les Mossos d'esquadra) 자치주경 찰이다. 자치주경찰은 19 세기중반까지왕성한활동을보였으나점차나 94) 스페인경찰의역사는안영훈 (2005) 을기초로작성되었으며, 자세한사항은동논문을참조.

209 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 209 폴레옹의유럽및스페인침공으로자치주경찰의존재가사라지게되었다. 점차국가가중심이되는국가군경찰 (Guardia Civil) 및시민경찰 (Milicia nacional) 이활성화되기시작하였다. 그러나시민경찰의경우점차신흥산업계층과적대적관계에형성됨으로써점차국가군경찰 (Guardia Civil) 시스템으로대체되어갔다. 도심지역의경우에는도시범죄를퇴치하고예방하기위하여점차도시별지방경찰이만들어져범죄업무과관련해서는민간경찰 (la Vigilancia) 이, 공공질서와관련해서는군대조직을모방한군경찰 (la Seguridad) 이활동하고있었다. 제2공화정시대 ( ) 에와서민간경찰은도심지를정점으로경찰활동을하는지방경찰 (Cuerpo de Policia Local) 로대체되었다. 프랑코독제시대 ( ) 인 1940년 3월 17일법률을제정하여자치주경찰을포함한경찰병력을통합하는개혁을단행하였다. 특수경찰형태의육군소속무장경찰 (Cuerpo de la Policia Armada) 을창설하는등프랑코정권에서는모든경찰인력이소속여하를불문하고군인의지위를갖게되었다. 1975년 11월프랑코의사망으로민주주의제도를부활시키면서 1978년국민투표를거쳐헌법을제정하게되었다. 민주체제에의한자치주를인정하게되면서경찰분야에서도국가경찰에대비되는자치주경찰이부활되기시작하였다. 즉 1986년 3월 14일새롭게제정된국가안전경찰조직법 (Ley Organica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) 에근거하여국가경찰, 자치주경찰, 자치경찰등경찰조직과권한을재정립하였다. 자치주정부는과거에존재하였던주경찰제도를부활하기시작하였는바, 카탈로니아지방은예전의주경찰모소스에스콰드라 (Mossos d'esquadra) 를, 바스크지방은에르첸짜 (Ertzaintza) 등을운영하게되었다.

210 210 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 기본체제 스페인의 1986년경찰조직법 (Ley Organica De Fuerzas Y Cuerpos Del Estado De La Seguriadad) 은경찰조직을중앙정부소속경찰 ( 국가경찰 ), 지방광역자치단체소속경찰 ( 주자치경찰 ), 지방기초단체에속한경찰 ( 기초자치경찰 ) 의 3가지로구분하였다. < 국가경찰 > 내무장관 치안정책심의회 < 자치경찰 > 주지사 국립경찰국 고등 ( 州 ) 경찰청 치안위원회 주자치경찰 도경찰청 시경찰서 지역치안위원회 지역조정위원회 시장 시자치경찰 소속협의및조정 < 그림 3-11> 스페인국가경찰과자치경찰의관계 중앙정부에속한경찰로서는민간성격의무장기관으로내무부장관소속의국가일반경찰 (Cuerpo De Policia nacional) 과군사적성격의무장기관으로평상시내무부장관의지휘하에치안업무를담당하지만한편으로군사적성격의임무수행에있어서는국방부장관의지휘를받고전시

211 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 211 또는계엄하에서는국방부장관의지휘를받는군경찰 (Guardia Civil) 로대분된다. 두경찰조직의최고지휘권은내무부장관에게있으며그의직속으로경찰청장 (Secretaria De Estado De Seguridad) 에의해직접적인지휘권이행사되며지방조직은도지사 (Gobernador Civil) 가자신의도 (Provincia) 에속한국가경찰을직접지휘하다 ( 박형준, 1999). < 표 3-28> 스페인경찰관인력분포 자치주명 (Comunidad Automona) 군경찰 (Guardia Civil) 일반경찰 (Policia Nacional) 주경찰 (Policias Autonomes) 기초경찰 (Policias Locales) 총계 비율 ( 주민 1,000 명당 ) 안달루시아 아라곤 아스뚜리아 ,17 발레아레스 까나리아 깐따브리아 가스띠야라만챠 까스띠야레온 카탈로니아 쎄우따 발렌시아 엑스떼레마두라 갈리시아 라리오하 멜리야 마드리드 무르시아 나바라 바스크 총계 75,751 50,971 8,160 51, , 출처 : 박형준 (1999); 전체경찰관 1 인당관할인구는약 215 명, 국립경찰의 1 인당관할인구는약 774 명 주자치경찰은 3 곳에서운영되고있는데, 카탈로니아주의자치경찰인모 소스에스콰드라 (Mossos d'esquadra) 와함께바스크주및나바로주에서

212 212 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 주자치경찰이운영되고있다. 자치주정부차원의주자치경찰은기초자치경찰등자치주관할행정구역내에서의자치경찰에관한기본사항을주정부법률로제정하고, 각기초자치정부는이에근거한기초자치경찰업무를수행한다 ( 안영훈, 2005). 스페인은인구 1,000명당약 5명의경찰인력비율을갖고있고, 국가일반경찰은약 5만명, 국가군경찰은약 7만5천명이다. 자치주경찰인력의경우는바스크자치주는 8,700명, 카탈로니아자치주는약 1만명, 나바라자치주는약800 명수준이다. 스페인국가일반경찰조직에대해서는국가안정담당차관밑에국가일반경찰총국장이직접지휘할권한을갖는다. 지방조직으로는고등경찰국, 도경찰국, 중소도시경찰서, 지구경찰서등이있다. 고등경찰국 (Jefaturas Superiores De Policia) 은 2005년현재 20개가설치되어있으며자치주수도등에위치하여관할자치주에속하는도경찰국의업무를지휘, 관리, 조정, 감독한다. 52개도경찰국 (Comisarias Provinciales) 은각주의수도가위치한도를제외한나머지도의도청소재지에위치하면서예하경찰서를감독한다. 137개의중소도시경찰서 (Comisarias Locales) 는관할구역에서도경의지시를받아같은기능을수행하며서장이직접적인지휘권을행사하고도지사와도경국장의예하에속한다. 지구경찰서 (Comisarias Conjuntas Con Portugal) 는대도시를행정상편의를위하여여러구역으로구분하여치안활동을수행할때단위구역을담당하는국립경찰의최일선기관이다. 군경찰업무를총괄하는중앙부처의군경찰총국 (Direccin General De La Guardia Cvil) 은 3개부국 ( 작전국, 인력관리국, 물자지원국 ) 으로구성되어있다. 전국적군경찰조직으로는 17개주군경찰대 (zonas), 도수준의 54개자치정부연합지역대 (commandancias), 사법경찰권을중심으로한 223개군지역대 (companias) 경찰서그리고 2,068개지구대 (puestos) 로구성되어있

213 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 213 다. 지구대 (Puesto) 는군경찰국의기본단위로한개또는여러시에걸쳐 서설치되어있다. 보통민원실을두고범죄피의사실의신고접수와지역 주민의협력을얻고있으며, 특공대임무도수행한다 ( 안영훈, 2005). 나. 주자치경찰의조직과경찰활동 스페인의헌법은 17개의지방광역단체와행정의기초단위인시에자체경찰을보유할수있는권한을명시하고있다. 그러나 17개중에서현재카탈로니아, 바스크, 나바라 3개주만이자치경찰을보유하고있다. 민간성격의무장기관으로서계급제구조와조직을가지며의무적으로제복을착용하여야한다 ( 각주의치안위원회가인정하는경우는예외 ). 무기의소지는중앙정부의허가를얻어야하며활동은각주의영역범위내를원칙으로하고긴급한상황이있을시나중앙정부의요청이있을때는자기영역밖에서의활동도가능하며중앙정부와의협약을거쳐법이허용하는한계내에서정해진권한행사를한다. 민선주지사가경찰관의임면권을행사하며지휘관은경찰관, 군의지휘관, 장교, 간부중에서선발한다. 해당주내에자체경찰을보유한주의경우는기초경찰조정위원회를통하여지역내의기초경찰에대한조정과감독권한을행사한다 ( 박형준, 1999). 다. 기초자치경찰의조직과경찰활동 기초자치경찰의법적기원은 1952년기초자치단체공무원에관한규정을들수있는데이에의하면도의회와도서지역의회는내무장관의제청에의해국무회의의인증을얻어보호, 경호와경계, 감시업무를위한무장기관을유지할수있도록규정한바있다. 1986년경찰조직법은기초자치단체에자치경찰창설권을부여하였다.

214 214 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 기초자치경찰의총책임자는시장이며, 시장이임명하는자치경찰의장 (Jefatura) 이직접지휘를한다. 기초경찰의활동은해당시영역내에서를원칙으로하며긴급상황이발생할경우와당국의요청이있을때는예외로한다. 민간성격의무장기관으로계급제구조와조직으로이루어져있으며치안조직법, 주의각종처분, 법규와규정, 그밖의당해시당국에의한법처분의지배를받으며규정된복장을착용하는것을원칙으로한다. 기초경찰이없는시는경찰의권한을재산과시설업무를보호, 경계하는요원즉, 경비원 (Guarda), 감시원 (Vigilante), 경비요원 (Agente) 등해당시의회의결정에따라서기타근무요원으로활용하기도한다 ( 박형준, 1999). 자치경찰의총인력 5만명은 1,700여개단위조직으로구성되어전체기초자치정부중 20% 이상의기초자치정부가자치경찰조직을갖는것으로나타나고있으며, 이는전체인구의 90% 이상에대한경찰서비스를제공하는상황에해당한다. < 표 3-29> 에서보는바와같이, 주민 10만명이상의시자치정부는모두자치경찰조직을구성하여평균 400명이상의자치경찰인력을고용하고있다. 법적최소기준인 5천명과그이상의기초자치정부인경우에는평균 9명정도의자치경찰인력으로활동하고있다. < 표 3-29> 스페인 기초자치경찰평균 인력수 주민수 자치경찰조직 평균활동인력 5천명~1 만명 92% 9 1만명~2 만명 97% 19 2만명~10 만명 98.5% 54 10만명이상 100% 425 출처 : 안영훈 (2005: 104) 일반적으로자치경찰의직급은공무원규정제 조규정에따라 4 계 급 ( 장교, 경찰감사관 / 순경, 경사, 경감, 경정 ) 으로구분된다. 자치경찰인 력을구성하는계층은자치경찰 4 계급이외에도공익요원 (Alguazils), 야경단

215 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 215 (Serenos), 자치경찰보조등이있다. 기초자치경찰의유니폼은지역조정위원회의사전보고서를토대로자치주정부가정하는동일표준에의해만든 복장규정 에따라착용한다. 검은제복과흰셔츠를착용하는국가경찰과는달리기초자치경찰은청색과흰색의제복을착용하는것이보통이다. 일반적으로대부분의자치경찰은무기를소지한다. 보통 9미리구경의피스톨권총을소지하고있다. 그러나무기생산, 유통, 소지등무기에관한모든것은국가권한에귀속되고, 시행령에서자치경찰이사용할수있는무기에대하여규정하고있다 ( 안영훈, 2005). 라. 타기관과의관계 스페인헌법재판소에의하면일반적인의미의조정이란 중앙정부와주정부가각권한을행사하는데있어상호정보공유, 특정한분야에서기술적수준의통일, 협력행위를가능하도록치안활동의전체적인측면에서각부분적행위들이통합될수있도록체제와제반도구를확정하는것 이라고정의하고있으며여러가지형태의경찰기관들간의관계, 즉국가경찰기관들간이나특히국가경찰과자치경찰, 자치경찰조직들사이에서의조정은자치제경찰을유지하고있는나라에서는필수적인요소라하겠다 ( 박형준, 1999). 스페인경찰조직법은여러가지상이한차원에서의조정기관을통한경찰기관간의조정과협력에그초점을맞추고있으며지방행정체제기본법에서도기초자치단체의행정기관과타공공행정기관의조정의무를명시하고있다. 이하의내용은안영훈 (2005) 을재정리한것이다. 지방의국가경찰과주자치경찰간의협력체계유지를위한국가안전정책위원회 (Consejo de Poltica de Seguridad) 가설치되어있으며, 이안전정책위원회는자치주정부의내무부장관및동수의국가대표등으로구성되어있으며, 내무부장관이회의를주재한다. 동위원회를기술적, 전문적으

216 216 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 로보좌하는전문가위원회 (Comito de Expertos) 도두고있다각자치주마다안전위원회 (Junta De Seguridad) 를구성할수있고, 이위원회는국가대표자와자치주대표자가동수로구성된다. 이위원회는국가수준에서체결한협약에근거하여국가경찰과자치주경찰간협력조정을책임진다. 특히, 두경찰력간분쟁및갈등을해결하는권한을가진다. 자치주경찰을운영하는 3개자치주에서는양자간업무의계속적인조정과상호원조, 정보교환을위해중앙정부와주정부동수의대표로구성되는안전위원회를운영하고있다. 그기능은자문기관성격이지만업무조정문제와관련하해서는자치주정부가그의견에반대하는결정을할수가없다. 동위원장은경찰관임명시제청할권한이있으며, 경찰업무관련법의제정, 경찰력의철수, 경찰관의임명, 해임의문제등을판단하는권한을가지고있다. 국가경찰과자치경찰간협력체제를위해 1996년중앙정부의내무부와기초자치정부간연합체및도정부연합체상호간정부간경찰협력협약 (Convenios de Colaboracion) 을체결하였으며주로국가일반경찰과기초자치경찰간의협력을주내용으로하고있다. 국가경찰과자치경찰간협력방식은주로정보및데이터교류, 091과 092 전화선을통한상호통화연결, 국가경찰및자치경찰소속경찰시설의공동사용, 공동작전, 지역안전위원회의활동에참여, 대도시자치정부와총 67건의상호협약체결을통한경찰기능의조정등을통해서협력체제를유지하고있다. 일반적으로기초자치경찰은시장에귀속되어있지만자치주정부의감독을받는다. 또한 1986년경찰조직법제39조에서 자치주정부는기초자치경찰에적용되는일반적기준을제정할수있다 라고명시하고있기때문에자치주정부는자치경찰협력에관한법률을제정하고, 이러한자치주정부법령에서동일자치주행정권내에서기초자치경찰을설치, 운영할때관련되는기초자치경찰에대한임용, 보수, 교육, 진급및활동수단등을통

217 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 217 일적으로규정하고있다. 기초자치경찰상호간의협력체제를구축하는데 에기초자치정부의자율적인의지에따라서광역적협력체제가가능하다. 4. 자치경찰사례연구 : 카탈로니아자치경찰 가. 카탈로니아개황 카탈로니아주의면적은역사성을가진주경계지역을중심으로 32,000 Km2이며이는스페인총면적 (506,000 km 2 ) 의 6.3% 를차지하고, 주지역의인구는 650만명정도이다. 바르셀로나시가카탈로니아주의수도이고주인구의 2/3 이상이이곳에거주하고있다. 카탈로니아주는 41개지역 (Comarques, regions) 을구성하고있다. 카탈로니아주정부는 1979년카탈로니아자치주법률에근거하여통치체제 (Generalitat) 가복원된바있다. 카탈로니아주의회, 주의원중에서선출되는주지사가주행정부와주정부내각을책임진다. 주지사가카탈로니아지방전체의주경찰, 기초자치경찰상호간의협력, 조정권을갖는바, 자치주의내무부와사법부를통해서경찰권을행사하고있으며, 주지사의이러한경찰권한과관련된행정책임이자치주지역시민을책임지는제1의원칙이되고있다. 나. 카탈로니아자치경찰의역사 95) 1) 20 세기이전 18 세기카탈로니아의많은도시들에는군대같은경찰이존재하지않았 다. 그러나바르셀로나는자본력, 인구성장력, 항구등그시대다른도시 95)

218 218 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 에비해두드러지는조건들을가졌으므로달랐다. 따라서바르셀로나에서는근대적도시경찰의모습이눈에띄기도했다. 1573년바르셀로나에서는특별히도시경비의임무를수행하는직업이생겨나는가격, 크기, 식품의질등을관장하는 Obreros( 오브레로스 ) 와 Mostaza( 모스따싸 ) 나 Administrador( 아드미니스트라도르, 행정관 ) 등이그들이다. 한편치안과관련해서는 1579년바르셀로나의회가민중의평화를유지하기위해市를구역및동으로나누는내용을인정한바있다. 프랑스의지배 1기 (1812~1814) 동안 Ramon Casanovas( 라몬까사노바스 ) 가반란민들을저지하고자프랑스의경찰제도를본받아바르셀로나경찰을재조직했다. 나폴레옹은카탈로니아를 4부분으로나누고, 프랑스시민헌장과시정업무를수립하였으며자신의방식대로경찰을재조직했다. 1812년에제정된헌법은지역경찰 (la organización de cuerpo en el ámbito local) 에관해다루고있지않았으나바르셀로나시는 1840년위생에서시작된심각한문제를정리하는업무를수행할경찰을조직할필요를느꼈다. 따라서시는 1840년 4월 8일 Mateo Brun( 마떼오브룬 ) 을도시경비長으로임명하였으나실제로영향력을행사하지는못했다. 1841년 7월 21일시의원이었던 Manuel Torrents( 마누엘또렌츠 ) 가 24시간항시대기하는인력 (una fuerza disponible) 을조직할것을시의회에건의하였다. 이조직은야간순찰담당자 (los serenos), 보행경비자 (los guarda paseos), 가로등관리자 (los encendedores de farolas), 노동자단체 (los trabajadores de brigada), 창을든사람 (los maceros), 가로등용기름을지키는자 (los guardianes de los depósitos de aceite para las farolas) 로구성되었으며그들의특별한업무를수행하기위해유니폼을입었으며때로는무기도소지하였다. 처음에는검 ( 劍 ) 과총으로무장하였으나 1909년발생한 Semana Tragica( 비극의週 ) 이후에는무장해제되었다. 한편도시경비는시장직속으로주민생활안정유지도그들의임무중하나였다. 그러나

219 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 219 도시경비대부분이외국인이었다는것은풍자의대상이되었다. 1856년기마병이조직되었고그들의임무는市로진입하는門을경비하는것이었다. 이들이처음으로거리로입성한것은 1859년 11월 19일 Isabel 2세탄생일축제에서였다. 이들의유니폼은바르셀로나인들사이에큰반향을불러일으켜곧 깃털장식군대 (Guardias de plumaje) 로널리알려졌다. 2) 년 1906년도시경비조직은아주무질서해졌으며거리경비를담당하는많은수의인원이해고당했다. 도시경비는무장을원했으나市長은너무군대같아보인다며무장해제를원했고이로인해 850명인원중 200명이무장해제되어도시경비는힘을잃고무질서해졌다. 도시를구분하는성벽이사라지고운송수단이발달함에따라산예이 (Sanllehy) 시장은교통문제에관심을갖게되어 1907년도시경찰 (Cuerpo de la Guardia Urbana) 의창설을시도하였다. 1907년 2월 19일도시경찰조직에관한의회결정이내려졌다. 도시경찰또한시직속이라는면에서보면도시경비가이어졌다고볼수있다. 어쨌든도시경찰은 1907년 12월 8일큰관심속에 25명의인력을제공하면서시작되었다. 첫조직은 1명의長과 2명의사무직원, 2명의조수를포함한 196명으로구성되었으며이들의임무는단순한교통정리정도였으나도시의경찰로서역할을충분히다했다. 1910년도시경찰기마대는왕이었던 Alfonso( 알폰소 ) 13세가방문했을때처음으로기마묘기를보였다. 한편시장직속인도시경비와시직속인도시경찰은계속유지되다가 1921

220 220 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 년 4월 1일 도시경찰및경비 (Guardia Municipal y Urbana; municipal and urban guard) 로합쳐졌다. 1928년 12월 16일바르셀로나시의회의원들이바르셀로나엑스포및 Montjuïc( 몬쥬익 ) 공원 경비단 조직프로젝트에서명함에따라여성들도대원으로활동하면서행사장에서활동하였으나행사가끝남에따라해체되었다. 어쨌건 1929년의국제엑스포는통합된바르셀로나도시경찰 ( 도시경찰및경비, 이하도시경찰로표시 ) 의첫시험무대가되었다. 1938년바르셀로나시의공공사업및안정유지분야의원들이최초교통신호를만들어도시민들이이를따르도록하였으며도시경찰이이를통제하는역할을했다. 1941년바르셀로나도시경찰은 GUARDIA URBANA ( 구아르디아우르바나, 도시경찰 ) 로명명받아영국경찰인 bobby 를모방하여심도있는재조직과분야재정비를단행하였다. 3) 년 이시기에도시경찰은조직을확대하고이동차량을가질수있게되었다. 교통정비분야가가장체계적이고많이변화한부분이며교통사고가해자및피해자를돕는역할이추가된분야이다. 물론경찰행정적업무및시민보호에도힘썼다. 바르셀로나시가나날이팽창함에따라도시경찰의역할도증가할것이라는예상에따라좀더준비되고모든사회변화에익숙하며도시교통증가에잘적응할수있는경찰을배출한의도로 1953년 Escuela de la Guardia Urbana( 도시경찰학교 ) 를설립한다. 1958년 10월 13일도시경찰은 JEEP S-1 차량을이용하여당대스페인에서는처음으로시순찰서비스를시작되었으며같은해에처음으로 Via Laietana( 비아라이데따나 ) 를유흥구역으로지정하였다. 1959년에는 Urgell

221 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 221 ( 우르헬 ) 거리에전기를이용한신호등을설치하였다. 4) 1975 년이후 이시기는정치및기본권이변하는시기이다. 도시경찰은권위의식을버리고시민의관점에서봉사하고자힘썼으며업무에있어서도능률을중시하였다. 도시경찰의중앙집중화를버리고서비스의현대화를진해하고자힘쓰는시기였다. 이시기의목표는도시민의안전과삶의질향상에중점을두는것이었다. 1978년도시경찰은 자치경찰 (Policía Municipal; 뽈리시아무니시빨 ) 이라는이름을명명받았다. 1979년 10월 1일바르셀로나도시경찰모집에서 124명의남성과함께 20명의여성도뽑아특별업무를부여하였으며 1년후에는모든분야에서여성을채용하였다. 1984년바르셀로나라디오채널들을통해시민에게정보를제공하는서비스를실시하였으며그중 9개채널은 092( 경찰전화번호 ) 와연결되어직접교통정보를제공받기도했다. 1987년마이크로컴퓨터가경찰조직의변화를초래하였고서비스설계에도도움을주었다. 도시경찰이무전기를이용할수있게되면서순찰및출동시에망을형성할수있게되었다. 1989년새로변화한구역에따라조직구성에도변화를주었으며 1991 년에는업무를통합하고단순화하여행정업무의질을높였다. 1992년바르셀로나올림픽기간중에도시경찰은견고한조직력을유지하여경기중

222 222 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 안전을지원했다. 1995년에는 Policía Comunitaría(Communicative Police) 프로젝트에따라시민보호에새로운모델을창조하였다. 도시경찰은시민과상호커뮤니케이션을통해관계를형성하고자힘썼으며시민들의참여를끌어내는것을강조하였다. 1998년도시경찰의협동적인새이미지를보여주고자표찰, 유니폼, 차량, 지부등의로고디자인을교체하였다. 2000년 12월 10일, 후안미겔헤르비야바야돌릿 (Juan Miguel Gervilla Valladolid) 은교통정리업무수행중에고장난폭탄차량을살피러가다가바르셀로나도시경찰로서는처음으로테러행위에의해사망하였다. 2001년 12월바르셀로나자치경찰은도시경찰신문인 GUB(Guardia Urbana Barcelona) 를발간하기시작하였다. 다. 카탈로니아자치경찰조직 카탈로니아주정부의사법내무부장관을정점으로공공안전담당차관 (Secretariat of Public Security) 이지휘하는시민안전총국 (General Direction of Citizen Security) 이있으며, 이시민안전총국의 4개부국및 2실중에서경찰부국 (General Sub-Direction of Police) 이카탈로니아주정부자치경찰인모소스 (Mossos d'esquadra) 를총괄지휘하고있다. 2004년현재카탈로니아자치주는 41개의지역 (region) 으로구성되어있으나일부남부지방은아직도중앙정부경찰병력이주둔하고있어서 2008 년에모든카탈로니아자치주지역은주경찰병력으로대체된다. 따라서현재는자치주내 9개의도지역경찰서 (Police Region) 를중심으로지구대 (Basic Police Area, ABP) 들이자치주지역내기본경찰단위로써 24시간순찰, 신고처리, 위급사항처리, 범죄수사등시민안전과관련된기능을수행하고있다. 이지구대는기본적으로파출소 1-2개로구성된다.

223 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 223 < 그림 3-12> 카탈로니아자치경찰조직도 카탈로니아주내 946개기초자치정부가있고모두 200여개의기초정부에서시장의지휘하에기초자치경찰이활동하고있다. 기초자치경찰의인력은주민수, 행정구역크기, 범죄발생유형별등에따라자치정부마다상당한차이를보이고있다. 1, 2명의기초자치경찰이있는곳도있으며바르셀로나시의경우에는 2천명이넘는자치시경찰 (Guardia Urbana) 이있다. 라. 자치경찰활동 자치주경찰은국가경찰을대신하여행정관할지역내교통질서유지및 사법경찰기능을수행하고있으며, 자치주정부법의집행임무및지역내시

224 224 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 민의안전과질서유지를위한경찰활동을하고있다. 특별히중앙정부와카탈로니아자치주정부는 1997년조직법에근거하여자치주경찰의교통경찰분야에관한권한이양협정을맺고, 카탈로니아자치주지역내의모든도로의교통경찰기능을자치주가이양받아자율적으로업무를수행하고있다. 이하의참고자료는실제스페인의자치경찰이어떻게움직이고있는지에대해신문기사를통해생생한모습을보여줌으로써향후우리나라자치경찰의모습을예견하는데도움이되리라판단된다. 아울러다양한자치경찰자동차장비에대한사진도유사한맥락에서소개한다. < 참고 > 신문기사를통해본자치경찰의활동 도시경찰, 50 년간강좌조직중오늘천여명의아동들이 Ciutadella( 씨우따델야 ) 공원에모여도시경찰이바르셀로나市학교에서벌여온도로교육프로그램의종업식을가진다. 이식은아동들이시민의식에대한개념, 공존, 도로안전, 위험예방및환경에대한중요성을인식할수있도록구성되어있다. 도로교육 (La Guardía Urbana en las escuelas, La Guardía Urbana in the schools) 은예방차원에서도시경찰이자체프로그램으로여러계층의시민들을교육시키는중요한업무중에하나이다. 이프로그램은 1956 년부터아동들에게횡단보도사용자로서, 자전거이용자로서, 대중교통이용자로서, 나아가서는자가용사용자로서바른예절을교육시키기위해시작되었다 새경찰, 국립경찰 바르셀로나도시경찰과협력하는방안으로근무 2004년바르셀로나관광의해로인하여 Mossos 가조금이르게확대 배치되었다고바르셀로나市와총괄본부 (Generalitat) 가올해초발표하였다. 이번조치는특히 2004 바르셀로나문화-국제포럼을위해바르셀로나를찾은방문객의증가로인해도시의치안을보장하기위한목적이다. 새로배치되는경관은경찰안전장치를더욱강화하는목적이아니라국립경찰대의빈자리를채우고국립경찰과바르셀로나도시경찰과협력하는방안으로근무하게될것이다.

225 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 225 이러한의미에서 Mossos 는월요일 6 시부터까딸루냐광장, 에스꾸예데르스가, 사그라다파밀리아, 몽까다가, 본, 그리고시내곳곳해변을순찰한다. 이미언급한 200 명의 Mossos 확대와더불어 2004 년바르셀로나관광의해로인해 500 여명의바르셀로나도시경찰이투입되었으며 300 여명의국립경찰병력과함께일상적인공공서비스도제공할것이다 새로운경관 111 명탄생바르셀로나市시장 Joan Clos( 호안끌로스 ) 는 111 명의새경관을환영했다. 이들은평균 26 세로도시경찰의세대교체를촉진할것이라기대된다 년부터市는총 500 여명의신규인력을충원해오고있다. 환영식을진행하는동안시장은모든경찰력을통합하여 최상의능률 을창출해야한다는것을강조했으며예방이최고의안전이라는것또한창조했다. 또한바르셀로나경찰이치안문제에있어서는뉴욕경찰의성공사례를벤치마킹하고있다고언급했다. 새로임명된경관들은 7 월부터실습기간을가진 74 기도시경찰이다 특별시스템장착차량, 버스차로내위반방지위해 100Km 질주자동차인지시스템이라불리는새로운기술을장착한차량은버스차선을위반한차량을찾아내고관리하는데쓰인다. 이단속차량은버스차로에서소통을방해하는차량을촬영하여번호판을읽는데필요한디지털카메라와컴퓨터로구성되어있다. 이차량은바르셀로나도시교통 (Transportes Metropolitanos de Barcelona, TMB) 및市로고를부착할것이며 TMB 직원이도시경찰의동승하에운전할것이다. 이시스템의도입은대중교통의이용증대를추구하고대중교통의속도를높이는데목적이있다. 참고로 2003 년에는 15,000 대이상의차량에게버스차로에주차하지말라는통지를했었다.

226 226 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 차량범죄, 전년대비 17.6% 감소바르셀로나市안전고문관 Jordi Hereu( 호르디에레우 ) 는 2005 년 1/4 분기에발생한강력범죄, 절도범죄, 상해발생한범죄발생수치가 2004 년도 1/4 분기에감소했다고발표했다. ( 절도범죄발생수치는 16.3%, 상해발생범죄발생수치는 6.25, 강력범죄는 83.4% 감소했음.) 또한올해 (2005 년 ) 1/4 분기에는차량사고발생횟수가전년도同期 1,328 건이었던데비해 1,095 회발생하여 17.6% 감소했고, 상해발생범죄발생횟수는 183 건 ( 전년도 190 건 ) 으로감소했다. 반면그는강력절도범죄는 191 건에서 226 건으로, 신호등등을정리하는환경미화원들을상대로하는범죄는증가했다고발표했다. 그는또한바르셀로나市가도시경찰과소방수들의무선통신을이용한업무혁신에 230 만유로 ( 도시경찰 -191 만유로, 소방수 -451,569 유로 ) 의예산을사용할계획이라고밝혔다. 이새로운시스템을이용하면위급시우선순위에따라필요인력을배치할수있다. 한편市는금명간 GPS 장치도도입할계획이다 금년, 100 명더선발 Joan Clos( 호안끌로스 ) 바르셀로나市장을비롯한 Xavier Vilaró( 하비에르빌라로 ) 도시경찰장등이참석한가운데도시경찰신규채용인력 88 명에대한환영식이진행됐다. 신규채용인력은 6.27 까딸루냐 Mollet del Vallès( 모옛델발예스 ) 경찰학교에서교육을종료했다. 시장은 11.1 부로市 Mossos d'esquadra 가 despliegue 되면도시경찰과자치경찰이협력하는새로운경찰모델이출범한다고밝혔다. 그는또한도시경찰이혁신중에있고 8 년내에총 800 여명의신규인력을채용할계획이라고밝혔다. 따라서올해추가로 100 명을신규로채용할계획이다 바르셀로나市, 최종자치헌장에동의바르셀로나市대표와중앙정부대표는바르셀로나市최종자치헌장에동의했으며이동의서는 7.22 부터발효될예정이다. 바르셀로나市자치헌장은바르셀로나市에완전한자치권을보장한다는내용을담고있으며市의재정을위한세금문제, 법집행문제도담고있다. 자치헌장의내용중가장중요한 8 가지는다음과같다 : 수도권, 근접성의정의, 자치지역재인식, 도시경찰권과안전문제, 활동력증가, 특정재정, 고정인프라에대한자본, 지역행정권.

227 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 227 Joan Clos 시장은중앙정부총리인 José Luis Rodríguez Zapatero( 호세루이스로드리게스싸빠떼로 ) 에게 바르셀로나市에대한고려와전통에대한존중 에감사드린다고말했으며또한, 이일은시민들에게더나은서비스를제공할수있는계시가될것이며미래의본보기가될것이라고했다. 그자리에참석한중앙정부관계자들도이일로인해바르셀로나시민들이더나은삶을살아갈수있을것이라확신하며이런역사적인자리에참석하게된것을영광으로생각한다라고표현했다 바르셀로나市, 지구마다 Mo ssos 본부를설치할것호안끌로스 (Joan Clos) 바르셀로나시장과몽세라뚜라 (Montserrat Tura) 치안감, 호세안토니오알론소 (Jose Antonio Alonso) 내무부장관이참석한까딸루냐안보회의에서올해 11 월부터발휘될 700 명의 Mosso 는바르셀로나시의치안을담당하는데있어큰역할을할것이라고밝혔다 년가을로예정된완전한확대개편때까지 Mossos 는국립경찰의지휘체계하에있을것이다. 또한이번회의에서는바르셀로나각지구마다 Mossos 본부를두기로합의하였다. 끌로스 (Clos) 시장은시민에게가까이있는서비스를보장하고시청이요구한지역사무소를설치하기로한것에대한집행부의노력에사의를표명하였다. 더불어 Mossos 와바르셀로나도시경찰간의상호협력 지지를보장하기위한합의문을만들었다고덧붙였다. 한편, 알론소내무부장관은 700 명의 mossos 들은국립경찰의특별과학부에참여할것이며국립경찰과바르셀로나도시경찰과협동하여순찰할것이라고설명하였다. 알론소장관은 Mossos 가국립경찰하에있을것이며조직적범죄수사와사법경찰분야에서역할을할것이라고강조하였다 금번서비스시행으로순찰을강화하고시민에게가까운도시경찰이될것그라시아 (Gràcia) 지구리까르드마르띠네스 (Ricard Martínez) 경관은 바르셀로나도시경찰의자전거순찰시행으로공원이나광장등접근이용이하지않은지역에쉽게도달할수있을것 이라고말했다. 마르띠네스는이번서비스시행에대해소개하면서, 시경찰대원들의그라시아지구순찰로인해바르셀로나시의공공생활을살피고모든대중교통이용자, 특히자전거이용자들의시민의식을살필수있을것이라고강조하였다.

228 228 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 뽀르따베야 (Portabella) 제2부시장은자전거시위원회회장으로서금번새로운서비스는바르셀로나도시경찰에대해좋은이미지를갖게할것이며바르셀로나의자전거이용자들이따라야하는본보기가될것이라고말했다. 또한이번서비스로인해바르셀로나도시경찰은시민들주위에서더욱친절한지구경찰의모범적모델에더울가까워질것이라고덧붙였다. 현재바르셀로나도시경찰은 Sant Martí, Eixample, Les Corts 지구에서도자전거순찰을시행중이다 바르셀로나도시경찰, 대량의불법 CD, DVD 압수바르셀로나시청은바르셀로나도시경찰과협력하여잡상인단속에 돌입했다. 바르셀로나도시경찰은 2004 년상반기동안불법 CD 약 21 만 3 천장, DVD 약 3 만 6 천장을압수하였다. 지역경찰 (Policia local) 은 DVD 의경우 2003 년압수한 DVD 의수는 100 장에못미친반면 2004 년상반기동안불법으로판매한 DVD 35,972 장 을압수하였다. 불법 CD 의경우바르셀로나도시경찰은 213,476 장을압 수하였다 년도 1 월부터 7 월까지같은기간동안에는 146,466 장을압 수하였다. 페란마스까렐 (Ferran Mascarell) 바르셀로나임시시장은바르셀로나 도시경찰이불법유통에대해지속적으로경계를늦추지않고통제할것 이라며, 한쪽에선국제적불법판매망에비용을지불하고다른한쪽에선 음반, 영화제작자들의경제적권리를박탈하는등불법복제 판매행위 는두배의부정적인사회적손실을발생시킨다고말했다. 이러한이유 로마스까렐은바르셀로나도시경찰의이번조치는매우긍정적인결과 라고확신했다.

229 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 년가을쯤바르셀로나시 Mossos 확대확정될듯 바르셀로나시의 Mossos 의확대는 2005 년 11 월로예정되어있다. Mossos 는바르셀로나도시경찰과함께시민의안전을지키고공중도덕, 시민의식을고양시킬것이다. 호르디 (Jordi) 경관은제 2 분기에 Mossos 의활동이시작될것이라고말했다. 까딸루냐자치경찰은강도, 살인행위, 조직적범죄에초점을맞출것인반면바르셀로나도시경찰은시가정한법규에따라고유의업무를맡을것이다. 이러한업무중에는교통관리, 사고, 행정적위반등이있을것이다 최근 3 년간바르셀로나교통사고 14% 감소 바르셀로나도시경찰은운전자와시민들에게위험을가할수있는도로교통위반을적발하고예방하기위한새캠페인을시작한다. 이번캠페인의목적은도로안전을위해자동차운전자와오토바이운전자에게조심스러운운전자세를주입시키는것이다. 그리하여 11 월 30 일까지지방경찰은 (policia local) 바르셀로나에서교통특별단속을강화할것이다. 바르셀로나시의최근 3 년동안교통사고건수는 14% 감소하였다. 다른조치로서바르셀로나도시경찰은시내곳곳에서음주단속단행을늘릴것이며자동차의인도침범, 횡단보도위반, 운행중휴대폰통화, 중앙선침범, 규정속도위반등을적발할것이다. 또한, 운전자들에게시민의식을고취시키고차로인해생기는소음공해도줄이기위해단속을강화할것이다 애완견에 I D 칩장착 바르셀로나도시경찰순찰대는동물, 특히개를데리고다닐시공공장소에서올바른방법으로묶어놓도록단속할것이다. 경찰은동물들이어린이놀이터에들어가지않도록살필것이며주인이애완동물의배설물을치우도록단속할것이다. 또한애완동물은시청에등록해야하며 ID 칩을달아야한다. 이번캠페인의목적은애완동물소유자들이공공장소에서모든법적, 시민적의무를다하도록보장하는것이다. 바르셀로나도시경찰은바르셀로나공공보건청, 도시공공환경청, 시조경부서와협력하여실행할것이다.

230 230 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 이번캠페인의목적은도로교통을바로잡는것이번새도로교통안전캠페인에서바르셀로나도시경찰은신호를무시하거나운행중휴대폰통화를하는운전자를단속한다. 2 월 1 일부터 22 일까지바르셀로나도시경찰은총 9,688 건의부주의한자동차운전자들을단속하였다. 하루 24 시간동안바르셀로나도시경찰은시내곳곳, 특히도로순환망에서경계를강화하였다. 또한음주운전을미리예방할수있도록경계를강화하였다. 경찰은신호등무시 (4,016), 부주의한운전 (2,539), 인도침범 (522), 차선끼어들기 (449) 등의위험한운전행위에대해벌금을부과하였다. 이번캠페인은특히사고시매우취약한두발달린자동차에초점을맞추었다. 이번캠페인에는바르셀로나도시경찰의전체관할구와부서가아침, 점심, 저녁교대로참가하였다. 또한이번캠페인은운전자들이주변환경에대해좀더세심한관찰을하도록하였다. 그리하여도로표지판에도로교통안전캠페인메시지를부착하여도시곳곳에설치하였다 협력사무소 11 월 1 일부터활동개시호안끌로스바르셀로나시장과몽세라뚜라치안감은 Nou Barris 지구의 Andreu Nin 가에위치한 Mossos 사무소에방문하였다. 끌로스시장은이번협력사무소개설은 Mossos 와바르셀로나도시경찰의수준높은협력체계를구축하기위한것이라고발표하였다. 바르셀로나시의최초의 Mossos 사무소의시작과맞추어이번 11 월에사무소를개설하기위해시청과총괄본부 (Generalidad) 는앞으로몇주동안사무소개설을위한합의문을만들예정이다. 뚜라치안감과끌로스시장은바르셀로나에서 Mossos 의확대를위한두행정부의노력을강조하면서각지구마다사무소를설치하여야한다고단언하였다. 뚜라치안감은 6 개지구 (Sants-Montjuic, Gracia, Les Corts, Ciutat Vella, Sarria-Sant Gervasi, Nou Barris) 의사무소설치는 11 월 1 일쯤이면마무리될것이라고하였다. 계획에따라 Sant Andreu 사무소는내년 6 월, Horta-Guinardo 사무소는내년 8 월, Sant Marti 는 2007 년 1 월에개시할것이다. 협력사무소와관련하여뚜라는 이미다른까딸루나지방에개설되어있는사무소와비슷하며바르셀로나의주요업무를담당할것 이라고밝혔다. 끌로스는 바르셀로나는불법이민과테러문제를담당할 2,500 여명의국립경찰과더불어, 2,500 명의도시경찰과 2,614 명의 Mossos 라는동등한조직을갖게될것 이라고말했다.

231 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 순찰 24 시간가동할것 1000 여명의국립경찰, Mossos, 바르셀로나도시경찰로구성된전체 58 대의순찰대는시민과바르셀로나를찾는방문객의안전을보장하기위해협력하는방안으로이번여름가동될것이다. 가장주의할장소는몬주익공원과에스파냐광장, 올림픽공원, 까딸루냐광장, 람블라스거리, 구시가지, 리베라지구등이며다른특별관리지구는사그라다파밀리아, 그라시아길, 구엘공원, 해변가와지하철역등이다. 또한피카소박물관, 바르셀로나시역사박물관, 호안미로박물관등박물관주변의경계를강화할것이다. 호세로페스 (Jose I. lopez) 바르셀로나경찰최고책임자는 2005 여름행사시특히 Sant 역과 El Prat 공항, Gracia 와 Sants 지구축제를주의깊게경계할것이라고강조하였다. 또한로페스는관광객에게행해지는범죄를예방하고줄이는것이국가안보의최우선목적이라고말했으며, 가장빈번한강도행위를피하기위한간단한수칙을관광객들에게알리는예방책을덧붙였다. 또한순찰대는피해를입은관광객이사무소를직접찾아갈필요없이길에서바로알릴수있도록신고서를마련 비치할것이다 운전중사망자 3명중 1명안전띠미착용 Mossos 는운전중안전띠착용의중요성에대한캠페인을시작하였다. 9월첫째주까지의이번캠페인기간동안규정을위반한운전자에게는 150유로 ( 약 20만원상당 ) 의벌금이부과될것이다. 까딸루냐교통당국은 8월에교통사고로사망한 3명중 1명은안전띠를착용하지않았다는부정적인통계결과를바탕으로위반행위에대한규제를강화하기로결정하였다. 이번캠페인의목적은운전자들에게안전띠착용이생명을구할수있음을지각하게하는것이다. 지난 6월 30일자로승인된새도록통법에의거하여안전띠를착용하지않고운행하는것과운행중휴대폰통화, 자동차기술검사 (ITV) 불이행, 헬멧미착용등위반행위에대해최고 300유로 ( 약 40만원상당 ) 까지의과태료를물릴것이다. 또한교통당국은 1개월에서 3개월동안운전면허증을정지시킬수있다. 또한유아용의자없이아이를자동차에태우는일, 기한이지난면허증을소지하는일, 전파탐지기를사용하는것등에 90~300유로의과태료를부과할수있다.

232 232 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 월 1일부터 2, 600 여명의 Mo sso s 바르셀로나에확대 배치될것바르셀로나에 Mossos 를확대할시기가왔다. 호안끌로스바르셀로나시장과몽세라뚜라치안감은자치경찰과바르셀로나도시경찰간의긴밀한협력체계를구축하기위한 4개의합의문에서명하였다. 이들은힘을합쳐정보를공유하고동일한통신체계를이용할것이다. 제 7 절이스라엘 좁고긴형태로이스라엘국토의길이는 470Km, 폭은제일넓은지점이 135km에이른다. 이스라엘의기후는 11월부터 4월까지가우기이며많은일조량이그특징이다. 이스라엘은이민자의나라이다. 1948년건국이래로이스라엘의인구는다섯배증가해왔다. 이스라엘의 650만국민은다양한인종적배경과생활방식, 종교, 문화그리고전통을가진사람들의모자이크로구성된다. 오늘날유대인은전체인구의 77.2% 를차지하며비유대인은대개아랍인으로수적으로는 22.8% 에이른다. 예루살렘은인구 67만의이스라엘수도이며, 1909년에설립된텔아비브 ( 인구 359,400) 는오늘날이스라엘의산업, 상업, 금융그리고문화의중심지이다. GDP는 1,060억불 ( 인구당 $17,000) 이며이스라엘의공식언어는히브리어와아랍어이다. 1. 정치행정체제와지방자치 헤브루어로 ' 나시 ' 라고불리는이스라엘대통령은옛이스라엘땅에서 유태인의최고입법기관및사법기관이었던 ' 산헤드린 ' 의우두머리직함 을뜻한다. 대통령은국가의원수이나, 대통령의임무는대부분의례적이

233 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 233 고형식적이다. 대통령은개인적위상과국가의공헌도를기준으로선정된후보가운데의회의과반수이상의지지를받아선출된다. 개정된법률 (1988) 은대통령을단임 7년으로규정하고있다. 크네셋 ( 이스라엘의단원제국회 ) 은이스라엘의입법기관이다. 크네셋이라는명칭과 120명의고정된의원수는기원전예루살렘에서소집된유태인대표기구였던크네셋하게돌라 ( 최고회의 ) 에서비롯된것이다. 의회는 4 년마다선거로선출되지만임기종료이전이라도스스로혹은총리에의해의회를해산하고새로운선거를요구할수있다. 의회는총회의회기동안국가의특수한업무를취급하는 15개의상임및특별위원회를통해임무를수행한다. 이스라엘국회의원선거는의원을선출하는것이아니라지지하는정당을뽑는것이다. 주요두정당은노동당과리쿠드당으로노동당은본질적으로사회민주주의정당이며리쿠드당은대체로민족자유주의정당이다. 이두정당들은역사적으로 1948년이스라엘건국이전전통의뿌리를갖고있으며, 이들정당들의현재형태는 1965년에갖추어졌다. 이스라엘의행정부는내각정부로국가의안보를포함한국내외관련업무등을관장하고있다. 정부의정책결정권한은매우방대하여법에의해위임받지않은다른기관의업무도하도록되어있다. 행정부의자체업무나정책결정절차는정기적으로일주일에한번씩열리는회의에서결정되면경우에따라서필요에의하여추가적으로회의를늘리는경우도있으며장관회의를통하여진행되기도한다. 역사상이스라엘은의회의과반수이상의의석을차지한단일정당이없기때문에정부내각은연립정당들로구성된다. 크네셋과마찬가지로내각도대개 4년을임기로하며국회의불신임, 총리의서거, 총리의사임등의이유로단축될수있다. 이스라엘의사법부는기본적으로 3심제를채택하고있다. 치안판사재판소 ( 판사 1명 ) 는경미한민사및형사사건을관할하며, 지방법원 ( 판사 1명혹은 3명 ) 은치안판사재판의항소관할이자중요한민사및형사사건을

234 234 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 재판한다. 대법원은최고항소재판소로 1, 3, 5 등홀수의판사로구성된다. 그외교통, 노동, 청소년, 군대, 종교문제등을관할하는특별법원이있다. 법관은 70세가정년으로 70세까지는종신제이다. 한편, 지방정부는교육, 문화, 보건, 사회복지, 도로관리, 공원, 상수도, 위생, 소방대등과관련한공적서비스를제공하고있다각지방당국은국가법을보완하기위해내무부의승인을받은조례에따라그기능을수행한다. 일부지방정부는조례를어긴사람들을심리하는특별법정을연다. 지방정부의재원은중앙정부로부터배정받은예산과지방세로조달된다. 법은세종류의지방정부를규정하고있다. 지방자치체는인구 2만이상의도심지역을관리한다. 지방의회는인구 2천에서 2만사이의마을을관리한다. 지역의회는일정구역내그룹지어진몇몇마을을관리한다. 각지방정부는시장이나의상혹은지방의회에의해관리된다. 의회의원의수는관할지역의인구에따라내무부에의해결정된다. 현재 69개의지방자치체, 141개의지방의회, 54개의지역의회가있다. 모든지방자치체와의회그리고지역의회들은자발적으로중심기구인지방정부연합으로화합한다. 이기관은중앙정부에대해지방정부들을대표하는데크네셋에서관련법률제정을모니터하고업무영역과법률문제등과같은사안에대해지침을제공한다. 국제지방자치체연합과제휴를맺고있으며전세계비슷한지방정부들과유대관계를형성하고, 양도시간프로그램을개발하고대표단을교환한다. 지방선거는매 5년마다비밀투표로이루어진다. 모든만 18세이상의영구거주자들은이스라엘국적여부에관계없이투표할수있고 21세이상의영구거주자들은선거에출마할수있다. 지방자치체와지방의회선거에서투표는정당의후보리스트에대해이루어진다. 득표한비율에따라각리스트에서의회의원의수가결정된다. 시장과의회장은직접선거로선출된다. 지역의회선거에서는각마을의최다득표후보자가의회의

235 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 235 의원으로선출된다. 지역의회의장들은지역의회의원들중에서선출된 다. 지방선거는각지방정부의선거분파나후보가득표한수에기초하 여의회의승인을받은정부지출금에서지원을받는다. 2. 국가경찰의역사 96) 이스라엘은우리나라와마찬가지로근대국가설립이후계속기본적으로국가경찰체제를유지해오고있다. 다만최근자치경찰제논의가시작되고우리나라와유사와안보환경을가졌다는측면에서이스라엘경찰역사를살펴보는의의가있다. 이스라엘은내각의결정으로 1998년 3월 26일을경찰의날로제정하였는데, 그날은 50년전이스라엘국가경찰이창설된날이다. 1948년 3월 26 일유대인기관 (Jewish Agency) 의지도자인벤-구리온 (Ben-Gurion) 은영국정부와유대경찰기관을설립하기위한정착, 경비, 경찰활동등에대한문제를협의할유대인기관의연락관으로사하르 (Sahar) 를임명하였다. 이스라엘국가경찰의역사는이스라엘의국가나사회의역사의더불어한부분이고, 이것은사회의필요와국가의계속적인발전에계속적으로기여하는데익숙해져왔다. 이스라엘경찰청은이스라엘경찰발전에대한 4가지의끊임없는주제는직업전문화, 공동체및사회적필요에대한대응, 서비스정신의변화, 조직과환경제약에대한유연성의확보라고밝히고있다. 이스라엘국가경찰의역사는크게 8 개의기간으로구분되고있다. 즉 형성기 (The Formative Period), 전문화기 (Speci- alization): 기술시대로의 96) 이스라엘의경찰제도에대해서는이스라엘경찰청영문공식웹사이트의내용을중심으로기술하였다.

236 236 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 진입기 (Moving into the Age of Technology), 이중기능의경찰기 (A Dual-Function Police Force), 장기계획기 (Long-Term Planning), 국내안보와전통적경찰활동기 (Internal Security and Conventional Policing Duties), 평화협정에따른재조직화기 (Peace Agreements Necessitate Reorganization) 이다. 가 : 형성기 (The Formative Period) 수천명의사상자를낸독립전쟁의혼란속에서 1948년 5월 14일금요일이스라엘은국가를건국한다. 이에앞서이스라엘국가경찰에대한최초의전략적논의는국가가건국되기 6개월전에시작되었다. 사하르와나크미아스의국가경찰계획이벤-구리온에의해승인되었고, 국가건립 2개월후에쉬트리트가이스라엘최초의경찰청장으로임명되었다. 1953년국경수비대 (Border Guard) 가추가로설립되었고, 1954년에는중앙지방경찰청 (Central District) 이설치되었다. 1956년시나이전쟁동안몇몇경찰대 ( 국경수비대, 해안경찰 ) 들은이스라엘정규군 (Israel Defense Forces) 으로편입되었고, 1957년국가경찰의형태가완성되었다. 나 : 전문화기 1960년을전후로이스라엘경찰은직업전문화에힘을쏟았다. 1958년기획업무와집행업무를분리시켰고, 지방청의수를 5개에서 3개 (Northern, Tel Aviv, Southern) 로줄였다. 경찰의인력과기구설립이체계화되었다. 일정구역을담당하는경찰관이최초로출연하였고, 여자경찰관이경찰활동에서최초로의무를부여받았으며, 청소년범죄를담당하는경찰부서가설치되었다. 1958년에는고위관리자경찰대학 (Senior Command College) 을

237 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 237 세우고, 1966 년에는하이파 (Haifa) 에경찰대학 (Junior Officers' College) 을 세웠다. 경찰의이동과인적자원자료는컴퓨터로전산화되었고, 법의학 연구소의기능이향상되었다. 다 : 기술시대로의진입기 1967년 6일전쟁 (Six Day War) 의결과로이스라엘에의영토가확장되었다. 그에따라이스라엘국민들과유대인들을대상으로하는아랍국가들의테러는이스라엘국내와해외에서절정에도달했다. 아랍인거주지역에대한경찰활동이강화되었다. 국경수비대는재조직되었고, 도시경찰들은하위구역 (Sub-Division) 으로나누어지었다. 기술발전에따라경찰업무와장비에변화가왔다. 특히컴퓨터를통한자료분석기술이발전했다. 라 : 이중기능의경찰기 제4차중동전쟁 (The Yom Kippur War) 과일반범죄양상의변화는광범위한경찰조직의변화를가져왔다. 시민경비대 (Civil Guard) 는야간에집주위거리를순찰하기위해서수만명의시민을동원하고훈련시키며장비를갖추도록하였다. 1975년에국가경찰은모든작전부서의업무를합리화시키고조정하기위해작전국 (Operation Division) 을설치하였다. 특수대테러진압부대와폭탄처리반도설치하였다. 그와동시에화이트칼라범죄자를포함해복잡하고교묘해지는범죄에대응하기위해수사와정보등의기능이강화되었다. 특히 1978년심론 (Shimron) 보고서의영향으로국립중범죄수사대 (the National Serious Crime Investigation Unit), 국립사기수사대 (the National Fraud Unit) 등의기관이설립되었다.

238 238 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 마 : 장기계획기 1980년대후반이스라엘지배권은골란고원으로확대되었고, 시나이반도는이집트로반환되었다. 민족주의자들의불만과함께아랍국가들의테러또한확대되었다. 경제적상황이악화되었고파업이잇달았다. 이스라엘경찰은이시기 5개년계획 (Tirosh Plan) 을시작했다. 경찰역사상처음으로국가경찰은경찰서비스의사회적필요에대한공식적인분석을했고, 경찰운영의각부분에대한정책을개편하였다. 바 : 기술발전과민경관계친숙기 1985년비상경제계획의결과로신규경찰채용이동결되었고이에따라업무의우선순위를결정해야만했다. 마약의남용과거래방지, 도로교통사고율의감소, 예루살렘의공공질서유지가우선순위로올라왔다. 그러나 1986년에서 1989년은아랍인반란 (Intifada) 의해였는데, 군중들은이스라엘무장군인들과대치하고돌과화염병을던지면서폭동은점차격화되었고아랍의테러는새로운단계에도달했다. 그결과국가경찰은다시우선순위를조정해야만했다. 예루살렘과다른불안지역에서의경찰병력은질서를유지하기위해서급속하게증가했다. 이런노력들은일상적인경찰업무에서국경수비대나시민경비대의기능을강화하는것으로나타났다. 사 : 국내안보와전통적경찰활동기 1990년대초이스라엘과전세계에서는중요한사건들이발생했다. 걸프전쟁, 공산주의체제의붕괴, 마드리드와워싱턴에서체결된이스라엘과아랍국가간의평화협정, 오슬로평화협정 (Oslo Accord) 등이그예이다. 가자지구등이스라엘점령지역에서의팔레스타인에해방활동이증가했다.

239 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 년 1월남부지방경찰청 (Southern District) 이재구성되었고, 네개의경찰서가새로생겼으며작전지휘초소들이테러리스트의침투를막기위해서팔레스타인과국경을접하는곳을순찰하기위해서설치되었고, 시민경비대의지원자들은일반적인경찰업무뿐만아니라특수업무에서까지그역할을넓혀나갔고, 경찰의순찰업무는확대되었고, 경찰책임의범위는국가안보와관련된분야와전통적인범죄예방활동모두에서증가했다. 아 : 평화협정에따른재조직화기 1996년 5월에는우파인네탄야후가당수로있는리쿠드당이정권을잡았다. 오슬로평화협정의체결은경찰조직의재편을필요로했다. West Bank에서이스라엘방위군의재배치는 Lakhish 하위지구에서국내안보의무를국가경찰로이전시켰다. 국경수비대의남부사령부는좀더효과적이고효율적인경찰활동을수행하기위해서 2개로분리되었다. 국가안보의무의과도한부담에도불구하고국가경찰은전통적인공공질서유지와범죄예방임무를소홀하게여기지않았다. Rabin 총리의암살은경찰과안보기관들에게정부고위공직자의보호에대해서재고하는계기를가져왔다. 또한 1995년초지역사회경찰대 (Community Policing Unit) 를창설하였는데, 이것은일반시민들의요구에보다대응적인경찰이되고, 지방정부및사회기관들과경찰이서로연합해서목표를효과적으로달성하기위해서만들어졌다. 1995년교통관리를조정하는교통관리국 (Traffic Administration) 을설립하였고, 1997년에국가경찰의새로운윤리규칙 (Code of Ethics) 이공식적으로제정되었다. 규칙의목적은모든경관들에게그들이수행하는업무에서전문성및청렴성의확실한표준을제시하고, 그들이제공하는공공서비스의성과를달성하고유지하는데필요하다. 이후 1998년초반에 13번째경찰청장인예후다빌크 (Yehuda Vilk) 가취임했다.

240 240 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 3. 국가경찰조직과경찰활동 가. 기본체제 2005년현재이스라엘경찰관은약 25,000명 ( 여성약 20%) 이다. 우리나라경찰청에해당하는경찰본부 (National Headquarters) 를정점으로하여, 6개의지구경찰 ( 우리나라지방청에해당 ) 과 10개하위지구경찰 (District and Sub-District Commands) 이있으며그산하에 80개경찰서 (Police Station) 가있다. 경찰서는도시및지방에서경찰활동을수행하며, 각관할은하나이상의지방자치정부가속해있다. 또한국경업무를관장하기위해국경수비대 (Border Guard) 가경찰청소속으로운영되고있다. 국경수비대는준군사적형태로써자체조직을지니고있으나지구경찰의통제를받는다. 일반인들은고등학교졸업후 18세가되면병역대체수단으로써국경수비대에지원하기도하며, 이들중일부가정식의경찰관으로계속해서근무하기도한다. 경찰청장은치안서비스는물론교도행정에대해서도책임을지고있는공안부장관 (Minister of Public Security) 의추천에의해임명된다. 경찰청장의임기는최소 3년의임기를보장받는데그연장도가능하다. 경찰청장은이스라엘내모든경찰의조직, 인사, 예산, 작전에대해최종권한을갖는다. 97) 한편차장 (Deputy Commissioner) 은경찰청장을보조하는지위 97) 이들권한의행사의근거가되는법은아래와같다. Police Ordinance (New Version), Regulations of the General Police Fund. Police Regulations (Leave), Police Regulations (Recruitment), Defense Regulations (State of Emergency), Return of Lost Property Regulations, Population Register Act, Police Act (Dead & Disabled Officers), Prevention of Terrorism Ordinance, 1948.

241 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 241 에있고경찰청장이궐위하는경우대리인으로써임무를수행한다. 그외 경찰본부와정부및외부기관사이의협력, 초부서적인업무에대한조 정, 경찰사업의감독 조정등의업무를수행한다. Commissioner Head of Headquarters Audit and Accounts Unit International Relations Unit Immigration Police Unit Legal Counsel Unit Economics Crimes Fighting Unit Public Complaints Unit Disciplinary Court Service Administration Unit Safety Unit Appeals Court Contoller Unit Spokeperson's Unit Human Resources Department Investigation & Intelligence Department Logistic Supprot Department Organization & Planning Deparment Community & Civil Guard Deparment Patrol & Security Department Traffic Department Tel Aviv District Central District Southern District Northern District Jerusalem Distirict Border Guard Judaic & Samaria District < 그림 3-13> 이스라엘경찰조직도 Criminal Procedure Act (Consolidated Version), Criminal Procedure Ordinance (Arrest & Search) [New Version], Israel Police and Israel Prisons Service Decorations Act, Criminal Procedure Ordinance (Evidence) Criminal Procedure Ordinance (Identification) Disciplinary Judgement Act (Re-Hearing), Civil Service Act (Pensions) [Consolidated Version], 1970

242 242 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 나. 경찰본부의운영 이스라엘국가경찰본부는 7개국 (Department) 과 12개지원부서로 (Units) 로운영되고있다. 후자는경찰청장을직접보좌하는업무를수행하는데, 여기에는법무실 (Legal Counsel Unit), 공보실 (Spokesperson's Unit), 예산실 (Audit and Accounts Unit), 국민고충처리실 (Public Complaints Unit), 징계법원 (Disciplinary Court) 및항소법원 (Disciplinary Appeals Court), 안전보호실 (Safety Unit), 국제관계실 (International Relations Unit), 서비스관리실 (Service Administration Unit), 이민실 (Immigration Police Unit), 통제실 (Controller Unit) 등이있다. 7개국의기능은아래와같다. 순찰 안전국 (Patrol & Security Department) 은공공질서유지, 범죄와테러의예방, 개인과재산의보호, 국가안보책임, 범죄자의구류같은일상적인경찰활동의의무를수행한다. 국내부에는 3개의부서와 4개의대가있다. 3개의부서는순찰및경찰활동부서, 경찰운영과국내안보부서, 폭탄처리부서가있고, 4개의대는개인보호대, 헬리콥터대, 협상대, 차량절도예방대가있다. 수사국 (Investigations & Crime-Fighting Department) 은먼저범죄와사기를수사하고수색하는등의전통적인법집행업무를책임지고있고, 범죄자를밝혀내서재판을받게하며, 복잡한기술이나방법을동원해서증거를수집하는일을한다. 수사및범죄예방국이가지고있는또다른의무는청소년범죄예방, 피해자보호, 실종자수색업무를수행하고있다. 교통국 (Traffic Department) 통제센터는교통국의운영에서가장중요한요소중의하나이다. 센터는정규경찰에의해서하루종일운영되고, 공공업무국 (Public Works Department) 의직원들과라디오방송국인 이스라엘의목소리 (Voice of Israel)' 의직원들은경찰에서병역의무를수행하는사람들로구성된다. 센터의직원들은매일매일이스라엘전역에서발

243 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 243 생하는수백건의교통사고들을처리한다. 도로의교차지점과혼잡지역에설치된많은교통감시카메라의도움으로도로에서최적의교통흐름이조정되고관리된다. 센터에있는경찰관들은현재교통량을판단할수있는특별한컴퓨터프로그램을가지고교통신호의시간간격을변화시킬수있다. 인적자원개발국 (Human Resources Department) 경찰지원자의능력과경찰의필요에따라채용 배치업무및경찰관의승진과경력발전의전반에관한인사관리업무를책임진다. 기획국 (Organization & Planning Department) 은모든국가경찰의자원, 예산, 직원, 자료은행을관리한다. 98) 특히기술개발실 (Technological Development Unit) 은경찰이사용하는무기, 전자장비, 전기광학장비, 정보시스템의개발업무를맡고있다. 99) 우리나라와마찬가지로이스라엘국가경찰은미국의뉴욕경찰 (NYPD) 이사용하고있는시스템인 COMSTAT 을도입하고있다. 지역사회및시민경비국 (Community and Civil Guard Department) 내시민경비대 (Civil Guard) 는이스라엘경찰이운영하고, 이것의운영에있어서경찰관과자원봉사자들을통합시키고있다. 시민경비대의중추는지역사회경찰활동센터에있는운영기지이다. 자원봉사대 (the volunteer units) 는경찰이책임지고있는사회적문제뿐만아니라, 공공질서유지, 범죄예방, 노약자보호등의업무를수행하면서경찰의업무를보조한다. 조달국 (Logistical Support Department) 은국가경찰의조달과공급네트워크를관리하며 100), 자동차유지관리 101), 국가경찰의기반시설유지 98) 이스라엘국가경찰의총예산중 75% 가인건비, 22% 가장비구입비, 3% 가인력개발비로사용된다. 99) 이스라엘의경우모든순찰차에는본부내중앙컴퓨터와직접적으로연결할수있는시스템이설치되어있으며, 국경통과자들의신원과자동차조회가가능하다. 100) 1998 년에이스라엘표준원 (Israel Standards Institute) 이설립되어, 모든물자의조달과구매를국제적인품질관리기준인 ISO 9002 를따르도록했다. 101) 1998 년기준으로이스라엘경찰청은 4000 여대의자동차와 400 여대의오토바이를보유하고있다.

244 244 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 개선업무를맡고있다. 조달국은 4 개의하위부서와 4 개실로구성되어 있다. 다. 지방경찰조직의조직과경찰활동 1) 북부지방경찰청 (Northern District) 북부지방경찰청은이스라엘북부의골란고원에서부터남부에있는하데라강 (Hadera River) 까지관할권을형성하고있다. 북부지방경찰청관할구역의경계는동쪽으로는시리아와요르단, 서쪽으로는지중해, 남쪽으로는팔레스타인, 북쪽으로는레바논과접해있다. 5,500 평방킬로미터의면적을담당하고있고, 3개의경찰서와 22개의지구대를포함하고있다. 이곳은이스라엘에거주하는소수민족 ( 아랍인, 드루즈인, 체르케스인들은지역인구의 40% 를차지하고있다 ) 의 65% 를포함해서이스라엘인구의 31% 가이지방에거주하고있다. 또한이지방은구소련으로부터약 20만명의이민자가전입해들어왔다. 레바논과접해있는국경에서는안보와관련된사건이나대규모의불법적인마약거래가빈번하게일어나는지역이다. 팔레스타인과접해있는국경에서는테러리스트, 농작물과자동차절도에관련된사람, 불법적인취업자와같은사람들의침투를막기위한순찰이진행된다. 하이파시 (city of Haifa) 와그주변은이스라엘에서제조업, 저장, 위험물의수송등을위한시설들이집중되어있는곳으로이곳에위치한시설이나주민들에게테러리스트의공격위험도가높은지역이다. Inter-clan 전투들은민족주의감정의폭력적인표출로서아랍인들이거주하는마을에서빈번히발생한다. 다른문제는결혼식행사에서총을공중으로발사하는풍습인데, 이것은종종부상자를야기하고심지어는죽음에이르게한다. 불법건물에

245 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 245 대한법원의철거명령을실행하기위해서는경찰의강력한경호지원이필요하다. 또한이지방은 4개종교 ( 유대교, 이슬람교, 기독교, 드루즈교 ) 의성지가있고, 이스라엘에서가장인기있는관광지인골란고원, 갈릴리, 갈릴리해변, 허먼산등의모든지역에서공공질서유지활동을확대시킬필요가있으며, 등산객이나관광객을위한응급구조서비스를제공하고있다. 2) 중앙지방경찰청 (Central District) 중앙지방경찰청은북부네타니아로부터남부제데라까지관할권을형성하고있다. 중앙지방지방경찰청은 2개의경찰서를포함하고있지만두경찰서는서로인접해있지않는데그것은텔아비브지방지방경찰청이이들사이에위치하고있기때문이다. 중앙지방경찰청구역내에있는벤구리온국제공항은질서유지를위해서자체적인방어체제를구축해서운영하는독특한특징을가지고있다. 공항을제외한나머지부분들은 10의지구대가관할구역곳곳에서경찰업무를수행한다. 이곳의총인구는도시와시골지역을통틀어서 135만명정도가거주하고있다. 중앙지방경찰청은국가와지방에서발생하는광범위한문제들을처리해야만한다. 관할구역인구의 11% 는아랍인들이고, 이들은두인종들이혼재해서살아가고있는도시인로드 (Lod) 와라믈 (Ramle) 에주로거주하고있으며, 이들지역은특수한경찰활동이필요하다. 그러나시민경비대에아랍인자원봉사자들이증가하는것을볼때경찰과아랍인들사이의관계는최근에들어와서매우좋아졌다는것을알수있다. 1997년이래로중앙지방경찰청은경찰의국민에대한서비스의질을향상시키고경찰과지역사회간에범죄퇴치를위한협력모델을확대시키기위해서경찰지구대에서떨어진거주지에약 60개의지역사회경찰

246 246 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 활동센터 (Community Policing Center) 를설치해왔다. 이들센터는지역사회발전을위한관리자로써특수하게훈련받은경관에의해서운영된다. 지역거주자중에서활동중인이들과, 다른기관에근무하는사람들과, 시민경비대의자원자들과, 지역사회경찰관들은지역사회거주민자신들에게필요하고우선순위에일치되도록선택된범죄퇴치프로젝트를선정하고운영한다. 로드와라믈시는이스라엘국가전체를위한마약거래단속센터가있다. 오랜기간동안라믈에서주거지문제로서로이웃하는아랍부족간의불화는 1998년경찰의중재로해결되었는데, 그해결책은라믈에거주하는한부족이다른지역으로정착해서나가기로결정했다. 경찰의중재가있은후에도시내부에서확실한폭력사건의감소를가져왔다. 네타니아시는도박과밀수같은갱단의범죄로인하여고통을겪고있다. 국경수비대를이용한경찰의강력한단속은비록해야할많은일들이남아있지만상황을호전시켰다. 이스라엘과팔레스타인국경에접해있는곳은재산권련범죄와많은수의불법체류자문제를경찰이반드시해결해야한다. 외국인관리대는이스라엘법원이내린추방명령을집행하기위해서노동부나사회부를보조한다. 벤구리온공항경찰대장의임무는공항에대한직접적인테러및이스라엘로밀수되는마약의반입을막는것이다. 공항에서국경통제경찰은입 출국하는사람들과그들의짐을검색한다. 3) 예루살렘지방경찰청 (Jerusalem District) 예루살렘은국가수도로서정치적중요성이증가되었고, 1980년대테러리스트들의공격이빈번해짐에따라서 1991년에남부지방경찰청관할이던이곳에하나의독립적인지방경찰청이설립되었다. 예루살렘지방경찰청은그소속하에경찰서는없고, 남쪽에있는 Moriah, 북쪽에있는 Zion,

247 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 247 예루살렘구도심에있는데이비드 (David) 에큰규모의경찰지구대가설치되어있다. 위성도시인 Bet Shemesh 와기독교성지에서경찰지구대를확장시키고있다. 국경수비대는공공질서유지를담당하는기관중의하나로구역내의아랍인들에대해서비밀첩보업무를수행하기도한다. 예루살렘의아랍거주민들에대한경찰서비스를향상시키기위해서아랍사람들이많이거주하고있는예루살렘동부지구에 3개의하위지구대를설치해서운영하고있다. 몇개의작은지역사회경찰활동센터는도시와그주변에있는주거지역에서경찰서비스를제공하기위해서설치되었다. 많은시민경비대의지부들은 1년내내수많은자원자들에의해서도시곳곳에흩어져서운영되고있다. 예루살렘에서정부기관들의편중으로정부에대한시위, 철야농성, 정치적집회의자연적집중을형성하게되었다. 국가의정치및종교적인수도로서의독특한특징은인구의양극화된이질성을야기해서유대인과아랍인, 정치적좌파와우파, 정통유대교와세속주의유대인사이에폭력적충돌을야기한다. 매년 150회정도의외국지도자들의공식적인방문으로인하여추가적인경호및교통통제의부담을지고있다. 성전산 (Temple Mount), 통곡의벽 (Wailing Wall), 엘아크사사원 (El Aqsa), 바위돔 (Dome of the Rock) 같은민감한종교적구조물들이있는이지역은라마단기간동안이슬람교도를보호하기위한특수한경찰기관을보유하도록지방경찰청에게압력을가한다. 매우종종대규모의경찰기관들이테러리스트의공격을막거나특별한사건에대처하기위해서전국각지에서파견되어나온다. 한편, 예루살렘에서가장빈번하게발생하는범죄는재산관련범죄와자동차절도이다.

248 248 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 4) 남부지방경찰청 (Southern District) 남부지방경찰청은북부에있는아슈도드 (Ashdod) 로부터남부에있는일라트 (Eilat) 까지관할권을형성하고있고, 이곳의가장두드러진특징은이스라엘전체면적의 3분의 2를차지하고있지만인구밀도는상대적으로낮은지역이라는점이다. 남부지방경찰청의조직구성은 2개의경찰서로나누어져있고, 관할구역의중심도시에지구대가설치되어있으며, 국경을건너는길목에 2개의하위지구대가있다. 또다른중요한특징은팔레스타인과국경을접하고있는곳으로국경을따라서유대인과아랍인들마을들이근접거리에위치해있다. 약 12만명의베두인 (Bedouin) 이이지역에살고있다. 이지역에서베두인과팔레스타인정부사이의토지및방목권사용에대한것이미해결된체로남아있고, 베두인들의마약밀수뿐만아니라베두인과아랍종족상호간의폭력적충돌이수시로발생하기때문에경찰의조정이필요하다. 관할구역내에많은국경교차점이있다. 이집트나요르단으로가는여행자들은자동차, 선박, 비행기를통해서이동할수있고, 특히자동차로이동하는여행자들은팔레스타인자치구역을통과해야목적지에도착할수있다. 그리고관할구역에있는대규모빈공터는위험물지의제조, 보관, 수송을위해서적합한공간으로이용할수있다. 1997년과 1998년을걸쳐서중앙지방경찰청은보다심층적인경찰활동을위해서국경수비대와조직의통합을통해서기구를확대개편하였다. 강도, 자동차절도, 가자지구로절도한자동차의밀반출, 청소년범죄, 마약남용과거래같은매우빈번하게발생하는범죄들을처리하기위해서특수기관을설치하였다. 수많은강력범죄들이해결되었고, 다양한용의자들이체포되었다. 공식적인국경통과지점에서는국경을통제하는기술을가진특수경찰관이필요하다. 가자지구에서유대인정착민들의안전을확보

249 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 249 하고, 일반적인공공질서를유지하기위해서상당히많은경찰자원이투입된다. 남부지방경찰청은이스라엘에서가장유명한관광지가있는곳일뿐만아니라대규모의인원이참석하는팝페스티발이개최되는장소를가지고있다. 위험한화학물질의운송으로인한사고는국민들에게끔찍한피해를주기때문에이것을막기위해서는경찰의철저한감시와감독이필요하다. 1998년 1년동안시민경비대소속의구조대는사막지대에서위험에처한수백명의여행자나하이커들을구조했다. 새로운시민경비대의지부들은공장지대와주택가모두에설치되었다. 또한지역사회경찰활동센터는시민개개인들에게보다접근하기쉬운경찰서비스를제공하기위해서설치되었다. 5) 유대및사마리아지방경찰청 (Judea & Samaria District) 1993년 9월의오슬로협약 (the Oslo Accord) 에따라이스라엘정부는팔레스타인해방기구 (PLO) 를팔세스타인사람들의대표기구로인정했고, 유대지역 (Judea), 사마리아지역 (Samaria), 가자지구 (Gaza Strip) 에서자치권을부여하는것에동의했다. 1994년 5월에카이로에서가자지구 (Gaza Strip) 와여리고시 (Jericho) 에관한협정이체결되었다. 이협정에서이스라엘과팔라스타인양측은서로의관할구역내에서사람및시설물들에대한테러, 범죄, 적대감의표출을막기위해서필요한조치들을취하기로명문화시켰다. 게다가협정은양측모두가협력을통해서발전적인관계를형성한다고규정하고있다. 협정에따라서이스라엘정부는경찰활동에서협력과연락을위한운영본부를설치할것을요청했다. 운영본부는 Ras al-amud 에있는건물에설치되어서운영되기시작했다. 카이로협정을이행하기시작하고, 유대지역 (Judea) 과사마리아지역 (Samaria) 에서잠정협정 (Interim Agreement) 이발효됨에따라이스라엘과

250 250 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 팔레스타인지역모두에서범죄발생률이증가할것으로예측되었고삼갈위원회 (Shamgar Commission) 의조사결과는유대와사마리아지역에지방경찰청을설치하기로결정했다. 이곳의지방경찰청은현재유대지역과사마리아지역에이미존재하는경찰기관들을기초로해서설립되었다. 기존의경찰기관들은지방경찰청산하의경찰서로바뀌었고, 이들경찰서들은알렌비다리 (Allenby Bridge) 와 Vered Yeriho 지역까지그관활권을넓혔다. 게다가운영기관인특수순찰대와중앙운영대는지방경찰청본부산하에설치되어운영되고있다. 한편, 경찰조정및협력기구 (Police coordination & cooperation unit) 는팔레스타인정부와안보조정을위한국가기구로유대및사마리아지방경찰청장의직속으로 1994년에설립되었다. 이기구의목적은유대, 사마리아, 가자지역에서팔레스타인경찰과이스라엘경찰의활동을조정하기위해서만들어졌다. 게다가이경찰기구는구역내에서국제적인조직과의접촉을통해서아랍문제에대한조언자로서기능을수행한다. 6) 국경수비대 (Border Guard) 국경수비대는국가안보, 테러에대응, 국경에서안전을확보하기위한목적으로운영되는경찰기구로구제적인업무는폭동및시위의진압, 적대적테러활동의대처, 농업부문에서의범죄를예방하는것을주임무로하고있다. 국경수비대는국가안보나경찰활동에서다양한목적을수행하는기관으로운영되고, 유사시경찰이나이스라엘방위군을보조하고지원하는기관으로써자신들의활동영역을확장시킬수있다. 국경수비대는경찰관의권한을부여받았지만, 그들이임무를수행하는목적이나과정은군대와매우비슷한면을가지고있다. 국경수비대는테러및폭동에대처하고국가안보를유지하기위해서경

251 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 251 찰병력을운용한다. 유대, 사마리아, 가자지역에서국가안보를유지하고국민폭동을진압하는이스라엘방위군에대한보조업무를수행, 이집트와국경을접하는곳에서의국경경비, 국가주요시설물의경비등을책임지고있다. 4. 자치경찰사례연구 : 라아나나시 이상에서살펴본바와같이이스라엘경찰제도는우리나라와마찬가지로중앙집권화된체제이다. 그럼에도불구하고최근이스라엘경찰제도는지방자치단체로하여금자체경찰력을보유하게함으로써자치경찰제적요소를가미하고있다. 102) 대표적인사례가이스라엘중서부 ( 텔아비브의북쪽 ) 에자리잡고있는라아나나시의자치경찰제이다. 이하에서는라아나나시의역사, 자치경찰제도입과정및현재의운영방식에초점을맞추어기술하도록한다. 1) 라아나나시 (Raanana City) 와자치단체의소개 라아나나시는 1912년, Achuza A-New York 이라는팔레스타인지역의토지구입을통하여유대인의이주와농업의정착을목표로하는회사의설립을통해개발되었다. 개발은 1차세계대전으로잠시중단되었지만, 마침내 1922년완성을보게된다. 초기에는 Raanania" 라고불리었는데, 102) 이러한자치경찰제로의움직임은 1995 년이스라엘경찰이경찰목적을보다효율적으로달성하기위해지역사회경찰활동방법을채택하기로결정한것과맥을같이한다. 이스라엘경찰청은이러한새로운운영방식을채택한이유로서이스라엘사회내권력기관들의분권화, 시장부문의높은서비스품질요구의공공부문으로확산, 개인적권리와사회특수계층의의식의증대, 여론매체및전자의사소통네트워크의형성으로더많은접촉발생등을들고있다.

252 252 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 그이름은미국에있었던설립자에의해서지어졌다. 이웃의 Arab주민들은 Americaya 라고불렀는데, 당시대부분의주민들이영어를사용하고뉴욕에서건너왔기때문이었다. 라아나나시의형성은곧이스라엘유대인의정착의역사라고평가되기도한다. 라아나나시는 1948년독립전쟁당시약 300명의주민만이있었으나, 현재약 70,000 명의주민으로늘어났다. < 그림 3-24> 라아나나시의전경 라아나나시정부는지역주민들에게효율적이고신속하며친절한서비스를제공하는것이 21세기를들어서고있는근대적인지방자치단체의역할이라고밝히고있으며, 이를위해국제적기준인 ISO-9000 의정신에입각하여다양한자치단체의의사소통시스템을개방하고있으며, 이시스템은공공의제안을수용하고주민이지자체에접속함에있어서그것을보조한다. 예로라아나나시는옴부즈만제도를채택함으로써건설, 환경, 세금, 교통, 교육과복지와같은다양한분야의주민불편이신속히해결되도록노력하고있다. 주목할점은시가핫-라인인 107을하루 24시간동안운영한다는점이

253 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 253 다. 시의핫-라인은모든교육기관과연결되어있는중앙연계망인데, 이는모든학교와어린유아에대한문제에대하여경찰과지역보안서비스의즉각적인대응을확보하기위함이다. 라아나나시의보안순찰은무선통신으로핫-라인과연결되어있으며, 시전역에서발생하는긴급한상황에대처하고비일상적인사건의해결에도움을제공할준비가되어있다. 게다가핫-라인은 Israeli Police 와 Civil Guard, Magen David Adom, Fire Department, 전기회사, Bezeq, 유선TV 케이블회사, 그리고모든교육기관을포함해서시의전체적인응급시스템과연결되어있다. 핫-라인은실시간으로지자체의공무원을최신화하는데, 이는주민의고충사항을적절히다루는것을보장하기위해서이다. 또한심리상담프로그램 (Open Door - Psychological Service) 을자체적으로운영하여청소년과학부모가알코올중독, 성문제등과같은청소년문제에대한상담을받을수있도록하고있다. 2) 라아나나시의자치경찰제채택과정 지브비엘스키 (Zeeb Bielski) 는현재라아나나시시장으로서 2001년 Towards Municipal Policing in Raanana 라는논문을통해라아나나시가어떻게자치경찰제를채택하게되었는지에대한과정을설명하고있다. 그는라아나나시가채택하고있는경찰모델을일종의 통합경찰활동모델 (Combined Policing Model) 로지칭하면서, 동모델에따르면자치경찰은국가경찰의일상적활동에대한보완적 (complementary) 역할을수행하고있음을밝히고있다. 결론적으로그는자치단체의운영에있어자치경찰은필수적존재이며, 이의창설을통해시민, 자치단체, 국가경찰모두에게편익을가져다준다고주장하고있다. 이하에서는그의글을중심으로라아나나시자치경찰채택과정에대해기술한다.

254 254 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 우선연구에서비엘스키는다른저자들의연구들을바탕으로현재이스라엘국가경찰이맡고있는업무들 ( 특히대테러업무등 ) 이매우과중하다고평가를한후, 이로인해국가경찰이지역사회의현안에대해적절히대응하지못하고있다고주장한다. 이러한문제를해결하기위해자치경찰의창설이논의되기시작한다. 광역단체장 샤론지방경찰 ( 국가경찰 ) 지방자치단체 크파르사바경찰서 ( 국가경찰 ) 자치경찰 기획업무 사업인허가 시민보호 절도예방 공공질서준수 소음, 주차관리 시관리 청소년문제 교육기관관리 교통사고예방 자원봉사자지원 < 그림 3-14> 국가경찰과자치단체의상호관계

255 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 255 הילתית) 90년대초반이미라아나나에서미쉬타라이로니트 -케힐라티트라는시-자치적인경찰제를세우기위한논쟁이있었 (משטרה עירונית-ק 다. 초기중앙정부와국가경찰의의사결정자들은이러한아이디어의제시자체에대해거부감을드러냈다. 이들은경찰권한이지방으로이전되는것에대해두려움까지갖고있었던것으로보였다. 그러나긴논쟁의과정에서 ( 특히미국이채택하고있는분권적인경찰제도가영향을미쳐 ) 결국 1996년안보장관은하쉬투르케힐라티 הקהילתי) (השיטור 라는자치경찰제안을바카르위원회 ( 바이다트בכר= 바카르 (ועדת 에서라아나나시의제안에대해공식적으로논의하도록하였다. 라아나나시의제안은경찰로부터시청으로확실한권한이동의원칙위에기초를두고있다. 이제안에따르면라아나나시의경찰책임은경찰과시장이공동으로분담한다 (< 그림 3-25> 참조 ). 또한라아나나시측은또한자신이맡을업무영역에대해아래와같은사항등을제시했다. - 모든비상사태발생시국가경찰과공동으로자치중심의활동 - 일반가정및자동차절도의예방과피해해결 - 공공질서유지 - 사업들의인허가 - 교육과청소년문제에대한강압적방법이아닌지역중심적해결 - 소음문제, 대중교통문제및주차문제의해결 자치경찰창설과관련해바카르위원회에서의논의도상당기간부정적인방향으로진행되었다. 자치경찰제시행에따른치안서비스공급의효율성문제, 형평성문제및부패문제등이제기되었기때문이다. 그러나시범실시과정을거쳐마침내 2004년부터라아나나는자치경찰제를채택할수있게되었다. 이스라엘경찰당국은이러한라아나나시와같은자치경찰제를확대적용하려계획하고있으며, 또한여러나라에서라아나나시의자치경찰

256 256 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 모델을배우기위해이곳을방문하고있다. 3) 라아나나시자치경찰의운영 라아나나시의자치경찰제는 2004년지역사회경찰센터 (Center for Community Police) 의설립으로시작되었다. 라아나나시는동센터외에 Lev Hapark Neighborhood 와 Renanim Shopping Center 라는 2개의지부를더두고있다. 현재라아나나시는국가경찰과자치경찰이합동으로치안활동을전개하고있으며, 국가경찰과자치단체사이의주기적인만남을통해다양한현안이논의되어지고있다. 센터사무실은월요일에서목요일사이에오전8 시부터 12시까지다시오후1 시30분부터오후5 시까지개방되고있으나, 언제라도전화를통해자치경찰의가정방문을요청할수있다. < 그림 3-15> 라아나나시경찰의순찰활동모습 한편센터에서는알로네이מידע) 미다 (עלוני 라는정보게시판을통해가정, 직장, 성문제등에대해다양한정보가제공되고있으며, 시의안전순찰대는시민들의손에카르티스비쿠르 ביקור אישי) 이쉬 (כרטיס 라는개인용순찰카드를제공함으로써개인의범죄에대한불안감을해소시켜

257 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 257 주고안전감을증대시켜주고있다. 또한반복되어지는교통사고문제를해결하기위해자치경찰과국가경찰이합동으로교통사고를분석하고있다. 아래의자치경찰과관련한국가경찰과자치단체의책임자의인사말은현재이스라엘자치경찰의실험적운영이많은기대와주목을받고있음을보여주고있다. < 참고 > 자치경찰과관련한샤론지역경찰차장의인사말 지역사회경찰활동은지역의주민이그중심에있어야한다는조직철학을가지고있으며, 강조되는점은지방자치단체와지역사회간의연계를통하여포괄적인임무의수행이이루어져야한다는것입니다. 이러한파트너십은공공의요구에대응하는능력을증대시켜준다고할수있습니다. 강하고친절한공동체는범죄를줄이고, 그것을방지할수있게하며, 이러한파트너십은지역주민들간의무관심과물리적이고사회적인무관심속에서급속도로번지고있는범죄와비행에대한대응할수있는자원을극대화시켜줍니다. 이러한접근법은원칙적으로현실성을가지고있으며, 이와관련된당사자들은모두가지역사회의발전을위하여파트너십과책임의관계를형성하고있고, 삶의질을향상시키기위해서모든노력을기울이고있습니다. 라아나나의지역사회경찰은 통합된경찰 (Integrated Police)" 이라는접근방법을시행하고있는데, Sharon 지역경찰과지방자치단체는다음과같은종합적인프로그램을만들었습니다. 즉시민에게경찰서비스의접근가능성과즉각적인사용을가능하게하였으며, 서비스센터의근무시간을연장했고, 24 시간운영되는기동력있는파견대를운영하고있습니다. 경찰과지자체의구성원을포함하고있는공동위원회는지역주민의가정에서비스를제공하고있습니다. 이러한프로그램은주민의삶의질을향상시키기위한광범위한예방적인조치뿐만아니라, 효율적인법집행을보장하고있습니다. 라아나나의주민들에게서비스의공급을목적으로하는실천적이고독창적이고, 총체적인경찰시스템은효율적인문제해결을보장할것이며, 미래에도지속되어주민들이받는서비스에대한만족에따라그들의보안에대한감각도향상시킬것입니다. 우리경찰관과나는우리의경찰운영에대한철학과질높은경찰서비스를공급할것을시민들에게약속합니다. 차장데이비드사데 (David Sadeh, Deputy Commander)

258 258 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 참고 > 자치경찰과관련한시장의인사말 라아나나지방자치단체는주민들의요구를가장우선적으로고려하고, 시의모든전역에서개인의안전, 개인의재산에대한보안, 도로의안전상태등을포함하는삶의질을향상시킬것을서약합니다. 우리는 Israel Standards Institute 에서채택하고있는국제적인기준인 ISO-9002 의견지에서최상의서비스를시민들에게제공할것을목표로합니다. 저는라아나나에서지역사회경찰활동센터의실행에대한생각을해왔으며, 이센터는지역주민들이직접경찰당국에대한방문없이, 그들의가정까지개인적인서비스가제공되는정교한방법의개발과주민들의삶의질의향상에초점을맞추고있습니다. 저는기존의이스라엘국가경찰의세심하고친절한명령체계를알고있었고, 우리시와함께비전을현실화시키는도전에대응해나갔다. 1 년전에, 지역사회경찰활동센터가라아나나시에이스라엘에서는최초로, 그리고대규모로설립되었습니다. 이센터에는이스라엘경찰과라아나나지방자치단체가합동으로지역주민의가정까지직접적으로서비스를제공하는기동력있는파견대가있으며, 이러한점은중요한전환점이되었습니다. 이스라엘에서는최초로라아나나의주민들은가장편안하고신속하며, 효율적인방식으로그들의가정에서직접적으로지역경찰의서비스를받을수있게되었습니다. 저는경찰과지자체간협력의증가, 주민가정에대한직접적인서비스제공, 자치경찰과국가경찰의존재감의증대를통해시의안전이고양되고절도등의범죄에대한획기적인감소가이루어질것이라고확신합니다. 저는언제라도라아나나시주민들의불편을보살필것이며, 라아나나시와지역주민들을대표하여지속적으로일하기를희망합니다. 시장지브비엘스키 (Ze ev Bielski Mayor) 제 8 절일본 일본은홋카이도 ( 北海道 ), 혼슈 ( 本州 ), 규슈 ( 九州 ), 시코쿠 ( 四國 ) 라는 4개의주된섬과주위의 3-4천여개의작은섬으로구성되어있으며, 면적은약 38만km2로인구는약 1억 2,710만명 (2003) 이다. 해양성의온화한기후를갖고있다. 행정단위는 1 都 ( 東京都 ), 1 道 ( 北海道 ), 2 府 ( 大阪府 京都府 ), 43 縣

259 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 259 으로구성되어있다. GDP(2003) 는 4 조 3,264 억불이며, 1 인당 GDP(2003) 는 34,013 불이다. 1. 정치행정체제와지방자치 일본은 1952년 4월 28일 샌프란시스코평화조약 의발효로주권을회복하였다. 그러나헌법은 1946년공포되어 1947 이미발효되었다. 국가형태는입헌군주제이며, 정부형태는내각책임제로현재국가원수는아키히토 ( 明仁 ) 천황이고, 총리는고이즈미쥰이치로 ( 小泉純一郞 ) 이다. 의회는양원제로중의원 ( 하원 ) 480명과참의원 ( 상원 ) 242명으로구성되어있다. 주요정당으로는자민당, 공명당, 민주당, 공산당, 사민당등이있다. 천황은헌법에규정된국사행위만할수있고, 이에는내각의조언과승인을필요로하며, 내각이그책임을지는바헌법제7조에규정된천황의국사행위는총리대신, 최고재판소의長의임명, 헌법개정 법률 정령및조약의공포, 국회소집, 중의원해산등이다. 행정부조직은 2001년 1부 ( 府 ) 22개성 ( 省 ) 청 ( 廳 ) 에서 1부 12개성으로개편되었다. 내각은행정에관한최고의합의체로서국회에대하여행정상연대책임을지고, 그존립은중의원의신임에의존한다. 국회의원중에서국회가지명하여천황이임명하는내각총리대신은내각의수장으로국가의행정기관을지휘 감독한다. 내각은총리대신및 17명이내의국무대신 ( 전원이문민이어야함 ) 으로구성된다. 내각은행정권을장악하며법률을집행하고국무를처리할권한, 외교관계의처리및조약의체결권한, 예산편성권한등을갖는다. 480명의중의원은소선거구제를통해 300명을비례대표제를통해 180명을선출하며, 임기는 4년이다. 참의원은지역구 146명과전국구 96명으로이루어져있으며, 임기는 6년이다 (3년마다지역구 전국구각 1/2을개선 )

260 260 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 양원의관계에서중의원이우월한지위를갖고있는바, 예를들어중의원에서가결된법안이참의원에서부결되었을때, 중의원에서출석의원 2/3 이상의다수로재차가결하면법률로성립된다. 또한예산안은중의원에먼저제출하는데, 참의원에서중의원과상이한의결을하게되면양원협의회에서의견조정을하게되나, 의견이일치되지못할경우또는참의원이중의원으로부터예산안을접수한후 30일이내에의결하지않으면중의원의의결을국회의결로간주한다. 최고재판소는내각의지명에따라천황이임명하는최고재판소장관과내각에서임명한 14명의재판관으로구성된다. 최고재판소재판관은임명된후첫번째로실시되는중의원총선거시국민심사에부쳐지며, 그후 10년이경과할때마다처음실시되는중의원총선거시다시국민이심사한다. 하급재판소는제2심재판소인고등재판소와제1심재판소인지방, 가정, 간이재판소가있다. 하급재판소의재판관은최고재판소가지명한명부에의해내각이임명하며임기는 10년이며연임이가능하다. 일본의지방자치체는영토내일정지역에있어공공사무를그지역주민의의사에의해처리한다는주민자치제에기초한다. 헌법제92조는지방자치단체의조직및운영에관한사항은법률로정한다고규정하고있다. 지방자치단체에는법률이정하는바에따라그의사기관으로서지방의회를설치하고 ( 헌법제93조 1항 ), 지방자치단체는그재산을관리하고사무를처리하며행정을집행하는권한을가지며법률의범위내에서조례의제정이가능하다 ( 헌법제94조 ). 보통지방공공단체장의임기는 4년 ( 지방자치법제140조 ) 이다. 지방자치단체의長및의회의원은그지방주민의직접선거로선출된다 ( 헌법제93조 2항 ). 지방자치단체의의회의원및長의임기만료로인한선거는그임기종료일의 30일전이내에실시한다 ( 公選法제33조 1항 ). 4년마다 1회정기적으로개선시기가비슷한지방자치단체의長및의회의원

261 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 261 선거를한데묶어서동시에선거를실시한다. 2. 자치경찰의역사 일본에경찰제도가설치된것은豊臣秀吉이전국을통일하고 1603년德川家康이에도막부를성립시킨이후이다. 에도에町奉行所를두어지금의경찰및재판업무와그외에감옥및토목업무를담당하게하였다. 이것이일본에있어서최초의경찰제도이며, 이시대에경찰권은무사에게귀속되면서경찰제도자체는상당히정비되었으나, 경찰행정과사법행정은명확하게구분되어있지않았다 ( 김형만외, 2003). 그러나일본에서근대경찰의성립과변천은메이지시대를시발로하여대략세단계로나누고있다. 즉명치시대에서제2차세계대전패전까지의시대, 전후구경찰법하의시대, 1954년신경찰법이후의시대이다. 103) 그런데 1954년이후의시대는기본적으로일본의현재경찰제도를의미하므로이에대해서는신경찰법의의의를제시하는수준에서간단히다루도록하겠다. 가. 중앙집권적근대경찰의탄생 일본의근대적인경찰제도도입은명치 ( 明治 ) 시대 ( ) 초기부터 유럽제도를본보기로하여추진되었으며명치시대중반에이르러제도적 으로완성되었다 ( 치안연구소, 1998). 104) 103) 이윤근 (2001) 은 1945 년 8 월일본의 2 차대전패망직후부터 1947 년구경찰법제정진전까지의기간을과도기경찰시대로보아좀더자세한고찰을하고있다. 다만본연구에서는동기간동안일본에대한미국의영향력이구경찰법에반영되었다고보아양자를통합하여고찰한다. 104) 제 122 대 : 메이지 ( 明治 ) 1867,2,13~1912,7,30. 제 123 대 : 타이쇼우 ( 大正 ) 1912,7,30~1926,12,25. 제 124 대 : 쇼와 ( 昭和 ) 1926,12,25~1989,11,7. 제 125 대 : 헤이세이 ( 平成 ) 1989,11,7~ 현재.

262 262 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 1871년 10월명치정부는근대적인경찰제도도입의준비단계로서도쿄부에순라병 ( 巡邏兵 ) 3,000명을두었다. 나졸 ( 邏卒 ) 은서양식의감색양복에모자를쓰고칼의휴대를금지한대신 1m길이의곤봉을휴대케하였으며당시의시민들은이들을경찰관으로불렀다고한다 ( 정진환, 2001). 1872년 10월사법성에설치한국가경찰조직인경보료 ( 警保寮 ) 를 1874년 1월내무성으로이관시켜재판기능과분리하였다. 동시에도쿄에는경시청이설립되었다. 경시청은일시적으로내무성에소속되었으나사회혼란에대응하여경찰력을강화하기위해 1881년독립하게되었다. 1875년 3월에행정경찰규칙을제정하여행정경찰중심의기구를정비하였다. 1911년에는과격한사회운동을단속하기위하여경시총감관방고등과에서특별고등과를분리 설치하고과내에경부 5명의특별고등계와경부 3명의검열계를두었다. 1922년일본공산당이결성되자그대책으로주요도부현경찰에특고과를설치하였고, 1925년에는치안유지법이작성되었으며 1928년약 1,000명의특고계전담직원에의해전국적인특고망 ( 特高網 ) 이정비되었다 ( 이윤근, 2001). 당시경찰이념은국민에게자유를허용해서는안되며, 정부는부모로서어린아이인국민을가르쳐야한다고주장하는川路의건의서를받아들여실질적으로는선진외국의경찰이념을받아들이지않았으며결국일본의경찰권은천황의대권과독립명령에의해행사될뿐이었다. 때문에당시를중앙집권적관료경찰국가라부른다 ( 김형만외. 2003). 나. 전후구경찰법하의시대 일본의경찰은명치헌법을시작으로치안유지법으로대표되는강력한 중앙집권적경찰제도를통해제국주의핵심기관화했다가제 2 차세계대전 패망과함께맥아더사령관에의해시정촌을중심으로한최소단위자치경

263 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 263 찰제도로바뀌었다. 그러나자치경험이부족했으며너무작은단위로의경찰체제의운영은비효율성의문제가부각되었는데, 이시기가바로전후구경찰법하의시대이다 ( 한국형사정책연구원, 2004). 전전의경찰제도의특징은그관할이범죄수사뿐만아니라노동, 건축, 위생, 영업등의광범한행정영역까지를포함하고있어내무성을중심으로하는중앙집권적인관료조직이었다. 이러한경찰제도를개혁하기위하여당초구경찰법은그전문에서 국민을위하여인간자유의이상을보장하는일본국헌법의정신에따르며또한지방자치를추진하는관점으로부터국회는질서를유지하고법령의집행을강화하여개인과사회에따르는책임의자각을통하여인간의존엄을최고도로확보하여개인의권리와자유를보장하기위하여국민에게속하는민주적권위의조직을확립하는목적에의존하여여기에이경찰법을제정한다. 라고규정하여그취지를구체화하기위하여경찰의지방분권화와공안위원회제도를도입하고, 노동, 건축, 위생등의사무가경찰의관할로부터분리되어경찰의권한은대폭축소되어졌다. 즉, 경찰의조직은, 시및인구5,000 인이상의시가 ( 市街 ) 적정촌 ( 구경찰법 40조 ) 과동경도의특별구 ( 동법51 조 ) 의자치체경찰과아울러시정촌경찰과그이외의지역의국가지방경찰 ( 동4조 ) 로나누어져자치체경찰은각시정촌의시정촌공안위원회의관리에속하며 ( 동43조 ) 원칙으로서국가경찰에의한지휘감독은인정하지않는다. 또한국가지방경찰도 5명의위원으로구성된국가공안위원회의관리에속하게하며한편국가공안위원장은 5명의위원의호선에의하여선출하게함으로 ( 동10조 1 항 ) 정치화는피하고있다 ( 한국형사정책연구원, 2004). 이러한일본의구경찰법시대의경찰제도에대해서는긍적적측면과부정적측면이상존한다고지적되고있다 ( 경찰대학, 2003; 이윤근, 2001). 긍정적측면은다음과같다. 첫째, 민주성측면에서보아공안위원회제도는일본이구경찰법을통하여처음으로도입한제도로서대중통제라는경

264 264 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 찰의권력행정을국민의대표에게관리시켜경찰의관료화와독선화를방지하고있다. 둘째, 경찰임무를치안유지라는경찰본래임무에한정함으로써이전의경찰국가적색채를불식시키려했다는점이다. 셋째, 경찰의운영과지방자치를연계시켰다. 경찰행정을주민의감독과비판하에두어주민의자치생활과의사이에연계가되도록하였다. 부정적측면은다음과같다. 첫째, 市町村의자치체경찰의경우지역적세분화가너무이루어져국민의사회적 경제적생활권과의불일치문제가지적되었다. 둘째, 첫번째와비슷한맥락에서경찰기구의이원화와세분화는조직의복잡성을증가시켜당시일본경제의재정능력을고려할때적절하지못한제도적선택이었다는것이다. 셋째, 내각책임제하의일본정치제체하에서국회에대하여책임을질경찰담당자가없음으로인해정치적책임성의문제가야기된다는것이다. 105) 다 년신경찰법이후의시대 1952 년 4 월일본은미점령군으로부터독립한이래점령기에시행되었 던여러정책들을재검토하기시작하였다. 경찰제도개혁도그하나로서 1953 년 2 월의회에전면개정안이제안되었으나심의중중의원이해산되 어폐기되었다. 이후개혁의필요성이계속제기되었고 1954 년 2 월각의 에서경찰법안을결정하여정부제안으로의회에개정안을제출하였다. 결 국난항끝에각각 5 월과 6 월에중의원과참의원을통과함으로써 7 월부터 새로운경찰법이시행되었다 ( 이윤근, 2001). 신경찰법은중앙과지방의공안위원회제도를존속시켜경찰의민주적 관리와운영을보장하고정치적중립성을보장함과동시에국가공안위원 105) 사실이러한지적들은현재우리나라가도입하려하는자치경찰제도에대한비판과그궤를같이한다. 이에대한자세한고찰은뒤의우리나라자치경찰법안에대한검토과정에서다루도록한다.

265 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 265 회관리하에경찰청을두어국가책임의특정사항을분장시키고나아가국가공안위원회의위원장을국무대신으로함으로써정부치안책임의명확화를도모하였다. 또한신경찰법에서는경찰사무를도도부현에위임하고도도부현은이것에의해단체위임사무로써이를처리하는바도도부현경찰에서는가능한한자치적성격을구비토록하였다. 久保傳司 (1984) 는이러한경찰조직의변화를통해경찰인원의약 3만명, 경찰예산의약 90억엔이절약되는경제적효과를가져왔다고평가하고있다. 한편, 경찰법은 1954년의전면개정이래의 1994년에또한차례의큰개정을경험했다. 이개정은경찰사상 ( 事象 ) 의광역화및국제화에대응하는개정이라는측면에서시발되었으나주목할점은생활안전국이신설되어종래경찰청의형사국보안부의장리 ( 掌理 ) 로되어있던방범 보안경찰의직무가생활안전국으로이동되어 ( 동법19조 1항 22조) 범죄, 사고기타의사안에관계된시민생활의안전과평온에관한일 등이소장사무로되어 ( 경찰법22 조1-4호 ) 지역의 생활안전센타 로서코방 ( 交番 ) 이경찰기구의하부조직으로서경찰법상명문화되는등, 경찰행정의적극적인전개라는면이두드려지게나타난다. 그외장관관방의권한강화, 국제부신설, 종래의통신국의정보통신국으로개칭등이개정내용에포함되었으며, 도도부현경찰이관할구역을넘어권한행사를용이하게할수있도록하였다 ( 동법60조의 2 61조 61조의 2 60조의 3 61조의 3). 3. 자치경찰의조직과경찰활동 가. 기본체제 구경찰법을전면개정하여현재의경찰조직의기본적인출발점이된현 행경찰법 ( 昭 29 년법률 162 호 ) 과그후의동법개정에의하여일본의경찰조

266 266 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 직은중앙집권적인국가조직이되었으며더불어정치화되어가고있다고 평가되고있다 ( 福井厚, 1999). 국가경찰 이원적체제 자치경찰 내각총리대신 ( 소관 ) 국가공안위원회 ( 관리 ) 경찰청 ( 관리 ) 관구경찰국 (7) 경찰청장관관구경찰국장 지휘감독 도도부현지사 ( 소관 ) 도도부현공안위원회 ( 관리 ) 동경도경시청도부현경찰본부 < 그림 3-16> 일본의경찰체제 기본적으로현재의일본경찰제도는국가경찰인경찰청과자치단체경찰인동경도경시청및도부현 ( 道府縣 ) 경찰본부로구성된이원적체계이다. 즉, 경찰청에근무하는경찰관과도도부현에근무하는경시정이상의경찰관 ( 지방경무관 ) 은국가공무원이고, 도도부현에근무하는경시정이하의경찰관은지방공무원이다. 따라서국가공무원인국가경찰관은국가공무원법및경찰법이적용되고지방공무원인지방경찰관은지방공무원법및경찰법이적용된다. 한편, 경찰관리기관으로서국가와자치단체에공안위원회를설치하여운영하고있다. 국가경찰인경찰청은내각총리대신의소할 ( 所轄 ) 하에국가공안위원회를두어관리하고경찰청장관과경찰청산하의각관구경찰국장은도도부현 ( 都道府縣 ) 경찰을지휘 감독한다. 또한자치단체경찰인도도부현경찰은도도부현지사의소할하에도도부현공안위원회를두어경시청과도부현경찰본부를관리하며경시청장과도부현경찰본부장은북해도의구역을 5이내의방면 ( 方面 ) 으로구분한방면본부 ( 方面本部 ) 와시경

267 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 267 찰부, 경찰서를지휘 감독한다. 이하에서는국가경찰조직인국가공안위원회와경찰청에대해간단히살펴본후, 항을바꾸어자치경찰에대해고찰한다. 국가공안위원회는위원장및 5인의위원으로구성되며그위원장은국무대신이되며, 국가공안위원회위원은 임명전 5년간에경찰또는검찰의직무를행한직업공무원의전력이없는사람중에내각총리대신이양원의동의를얻어임명한다 ( 동법제7조 ). 국가공안위원회의임무는특히, 중앙기관에서통일적으로운영 통제하는것이효율적인 국가의공안에관계되는경찰운영 과 경찰행정에관한조정 에관한것이다. 아울러국가공안위원회의권한에대해서도경찰법제5조제2항에 국가공안위원회및도도부현공안위원회는경찰청및도도부현경찰을관리한다 고규정하고있다. 106) 국가공안위원회는매주목요일에정례회의를개최하는외에필요할때마다임시회의를개최하고있다. 평성 16년 (2004) 에는이라크인질사건발생에직면하여 4월과 10월에임시회의를개최하였다. 회의에서는소장사무에속한사무에관한심의, 결재외에중요한사건, 사고및재해발생상황등에대한경찰대처, 치안정세의중장기적경향과그에입각한정책방침등을토의하고관리한다. 107) 한편, 집행사무를일원적으로담당하는도도부현경찰에대해서국가기관인경찰청은경찰제도의기획입안외에, 국가의공안에관계한사안에대한경찰운영, 경찰활동의기반이되는교양, 통신, 감식등에관련한사 106) 여기서 < 관리 > 의의미에대하여개개의사무집행을포함하지않고대강의방침을정하여이것에따라사전사후의감독을행하는것을의미하고, 그지휘감독을내부적으로경시총감또는해당도부현경찰본부장을통해서행하는것으로서해석하고있다. 따라서직접경찰직원을통제하거나지휘할수있는권한을가지고있지않다. 107) 2004 년에는회계감사에관한규칙등 25 개국가공안위원회규칙을제정하기도하였으며그외국가공안위원회가소장하고있는업무를이행하는사람들이구비해야할개인정보보호를위한조치에관련된지침을책정하기도하였다. 또한회의개최일이외에도위원상호간의견교환, 경찰운영상의과제에관련된검토등의업무를담당함과동시에경찰활동시찰등을통해경찰운영파악에노력하고있다.

268 268 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 무, 경찰행정에관계된조정등의역할을담당하고있다. 또한경찰청장관은이러한경찰청소장사무에대해도도부현경찰을지휘감독하고있다 ( 일본경찰백서, 2005). 경찰청은국가공안위원회의관리하에그권한을행사하는행정청으로서국가행정조직법상특별한기관에해당된다. 국가공안위원회가경찰사무의관리기관인데대하여경찰청은그사무의실시기관이라고할수있다. 경찰청은장관과차관그리고장관관방과생활안전국, 형사국, 교통국, 경비국, 정보통신국의 5국과장관관방의국제부, 형사국의조직범죄대책부, 경비국에외사정보부를두고있다. 또한부속기관으로서경찰대학교, 과학경찰연구소, 황궁경찰본부와지방기관으로서 7개관구경찰국과 2개의통신부가있다. 특히경찰청의지방기관으로서, 동북, 관동, 중부, 근기, 중국, 사국및구주에 7개관구경찰국이설치되어있다. 관구경찰국은여러가지로가지가쳐져있는경찰서가담당하고있는사무를능률적으로처리할수있도록설치되어있는데경찰서사무의일부를분담하여소장하며관내부현경찰사무를조정, 지원하고있다. 관구경찰국은복수의부현에걸친광역적치안사항에대해서관계도도부현경찰을지도 감독하고경찰통신시설의관리및중견간부의교육훈련등을담당한다. 또한관구경찰국장의권한은법령에특별한규정이없는한경찰청장관의권한일부를분장함에지나지않으나, 법령에의거고유한권한으로부여되면그범위내에서관구경찰국장은행정관청으로서의권한을보유한다. 108) 108) 관구경찰국의중요업무는다음과같다 ( 일본경찰백서, 2005). 첫째, 부현경찰에대한감찰이다. 해마다의감찰실시계획에기초한감찰외에수시감찰을실시하여감찰사무의능률적인운영및규모유지에노력하고있다. 평성 16 년 (2004) 에는각관구경찰국이실시했던부현경찰에대한감찰횟수는 1,250 회였다. 관구경찰국의감찰기능은평성 12 년이후의경찰개혁의일환으로강화되었는데평성 13 년 (2001) 4 월에각관구경찰국에총무감찰부 ( 관동관구경찰국은감찰부, 사국관구경찰국은 17 년 (2005) 4 월부터감찰, 광역조정부에개조 ) 가설치되었다. 둘째, 광역조정이다. 조직범죄대책과재일외국인범죄대책, 광역적인대처를필요로하는중요사건의합동수사, 공동수사등과관련하여부현경찰에대한지도, 조정을행하고있다. 또한악천후시고

269 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 269 나. 자치경찰조직 1) 도도부현공안위원회 도도부현공안위원회는지방자치법상집행기관으로설치하여야하는위원회중의하나이며 ( 일본지방자치법제180조의 5 제2항 1호 ), 도도부현지사의소할하에있기때문에지사의지휘감독을받지않고독립하여직권을행사한다. 이것은경찰의정치적중립성을유지하고독선적운영을방지함에그목적이있다. 도도부현의공안위원회는동경도 ( 東京都 ), 홋카이도 ( 北海道 ), 오사카부 ( 大阪府 ), 교토부 ( 京都府 ) 및지정현 ( 指定懸 ) 은 5명, 지정현이외현은 3명으로구성된다 ( 동법제38조제2항 ). 위원장은위원의호선으로선출되고그임기는 1년이며, 위원회의업무를총괄하고위원회를대표한다 ( 동법제 43조 ). 그러나국가공안위원회와달리위원장도표결권을가지고있으며위원회운영에관하여필요한사항은도도부현공안위원회가정한다 ( 동법제45조 ). 속도로교통규제, 음주검문과설날폭주대책등의일제대처조정을행하는등부현에걸친교통관리, 교통대책의제일성을확보하고있다. 셋째, 대규모재해에의대응이다. 대규모재해발생시에는피해정보수집, 분석을함과동시에기동경찰통신대및관구경찰국마다구성되어져있는광역긴급원조대파견에관련하여조정을한다. 넷째, 경찰정보통신의지원과관리기능을수행한다. 관구경찰국에는정보통신부와그하부기관으로서각부현정보통신부가설치되어있어경찰서와도도부현경찰을연결하는정보통신망정비, 관리, 개발을담당하고있다. 또한관구경찰국정보통신부에 [ 사이버포스 ] 라고하는조직을설치하여사이버테러미연방지, 피해확대방지활동등을벌이고있다. 다섯째, 수사지원이다. 근래증가하고있는인터넷등을이용한사이버범죄에대처하기위해관구경찰국및부현정보통신부직원이부현경찰을행하는수색차압, 검증등의현장에서내부에기억되어있는전자적기록파괴를방지함과동시에검거로서의가치를잃지않기위해컴퓨터설정과접속상황을확인하고검거와전파적기록을뽑아내는등기술적인지원을행하고도도부현경찰의범죄수사를유지하고있다. 여섯째, 교육훈련이다. 각관구경찰국에설치된관구경찰학교에는주로경부보및순사부장계급정도의부현경찰직원을대상으로한간부교육, 전문교육등을실시하고있다.

270 270 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 그림 3-17> 도도부현 ( 都道府縣 ) 경찰조직 (2004 년 4 월 l 일현재 ) 도도부현공안위원회는도도부현경찰을경시총감또는해당도부현경찰본부장을통해서관리한다. 또한도도부현공안위원회는그권한에속하는사무에관하여도도부현공안위원회의규칙을제정할수있으며 ( 동법제38 조제6항 ), 경찰청또는다른도도부현경찰에대해서원조를요구할수있다 ( 동법제60조 ).

271 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 271 2) 도도부현경찰 자치경찰로서도도부현경찰은범죄수사, 교통취체등의집행사무를담당하고있다. 평성 17년 (2005) 4월 1일현재, 47개도도부현경찰에는경찰본부와경찰학교외에경찰서 1,246개, 교번 6,455개, 주재소 7,333개소가설치되어있다 ( 일본경찰백서, 2005). 도도부현경찰은해당도도부현의구역내에서경찰법제2조에규정된 개인의생명 신체및재산을보호하고, 범죄의예방 진압 수사피의자체포 교통단속기타공공의안전과질서유지를담당하며 국고가지불하도록되어있는경비를제외하고도도부현경찰이필요로하는경비는해당도도부현이지불하는광역자치체경찰이다 ( 동법제37조 ). 동경도의경찰본부로서동경에경시청, 도도부현경찰의본부로서도부현청소재지에도부현경찰을두며 ( 동법제47조제1항 ), 경시청및도부현경찰본부는각도도부현공안위원회의관리하에경찰사무의실무기관으로서사무를관리하고, 도도부현공안위원회를보좌하며위원회의서무업무를처리한다. 도도부현경찰의사무는법률이정하는 ( 동법제2조에명기된 ) 고유사무를행한다. 경시청장인경시총감은국가공안위원회가동경도공안위원회의동의를얻고, 내각총리대신의승인을얻어임명한다 ( 동법제49조 ). 경시총감은동경도공안위원회의관리에따라경시청의사무를총괄하고동경도소속의경찰직원을지휘 감독한다 ( 동법제48조제2항 ). 또한각경찰본부장은국가공안위원회가도부현공안위원회의동의를얻어임명하고 ( 동법제50조 1 항 ), 경찰본부장은도부현공안위원회의관리에따라도부현경찰본부의사무를총괄하고도부현소속의경찰직원을지휘 감독한다 ( 동법제48조 2항 ). 경찰총감과경찰본부장 ( 방면본부장을포함 ) 은각도도부현공안위원회의관리에따라부설기관의사무를통괄하는점에서공통된다. 우선도 ( 都 )

272 272 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 경찰인경시청에는경찰총감을두어그내부조직인총무부, 경무부, 생활안전부, 지역부, 형사부, 교통부, 경비부, 공안부의사무를총괄하며부설기관으로서경시청경찰학교를두고있다. 또한홋가이도 ( 北海道 ) 에는도를 5 개구역으로구분하여방면본부를두고있으며부설기관으로서도경찰학교를두고있다. 다. 자치경찰의인사및예산 109) 평성 17 년 (2005 년 ) 의일본경찰의정원은 285,112 명으로그중경찰서 정원은 7,501 명이며 277,611 명이도도부현경찰의정원이다. < 표 3-30> 경찰직원정원 ( 평성 17 년 ) 구분 경찰관 황궁보위관 경찰서 일반직원 계 지방경찰관 경찰관 도도부현경찰 경찰관소계 일반직원 계 합계 정원 ( 인 ) 1, ,928 7, , ,480 29, , ,112 출처 : 일본 경찰백서 2005 년판 2004년의형법범죄인지건수, 중요범죄인지건수, 110번통보수리건수는 1989년과비교할때각각 1.6, 2.6, 2.2배증가하였다. 이러한이유로일본은평성 13년 (2001) 에는 2,580명, 14년 (2002) 에는 4,50명, 15년 (2003) 에는 4,000명, 16년 (2004) 에는 3,150명, 17년 (2005) 에는 3,500명을증원하였다. 한편, 평성 16년 (2004) 에는약 177,700 명이경찰관채용시험을보아합격자는약 15,300명으로경쟁률은 11.6이었다. 일본에서여성경찰관채용을적극적으로시작한것은평성 14년 (2002) 이후로매년 1,000명이상의여성 109) 일본경찰의인사행정상의개괄적사항은한국형사정책연구원 (2004) 참조.

273 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 273 경찰관을채용하고있다. 17년 (2005) 4월 1일현재, 전국도도부현경찰에서여성경찰관은약 11,600 명, 일반직원은약 12,000명근무하고있다. 도도부현경찰에서채용된경부이상의계급에있는여성은 2005년 4월 1일현재 85명이다. 국가공무원은인사원, 지방공무원은인사위원회가원칙적으로채용시험등을주관하며채용및승진후보자명부에등재된합격자중에서임명권자가채용하며 3개유형이있다. 또한새로채용되는경찰관 ( 순사 ) 에대해서는각도도부현경찰의경찰학교에서헌법, 형법, 형사소송법등의경찰관으로서필요한법률지식및감식기술, 체포기술의기능을습득하며직무윤리, 사회상식을함양하기위한교육훈련도병행한다. 그후, 경찰서에서의직장실습을거쳐다시경찰학교에서교육훈련을받아도합하여약 21개월에걸친교육으로채용시교양교육을수료한다. 그후에는계급이올라갈때마다관할경찰학교 ( 경부보, 순사부장을대상 ) 또는경찰대학교 ( 경시, 경부를대상 ) 에서교육훈련을받는한편, 하이테크범죄대책등의전문적지식 기능을습득하기위하여전과 ( 傳科 ) 교양을받는다. 경찰관의승진은다른공무원의승진과전혀다르다. 즉다른공무원의승진은직급제로되어있지만, 경찰조직은계급조직과직계제가병존하고있다. 그러나승진은계급제에의한다. 순사-순사부장 -경부보등의순으로하위계급에서상위계급으로승진하게된다. 일본의경찰조직은경찰청장을정점으로피라미드형의계급사회를형성하고있지만, 그계급은 일정한직무를수행할능력과책임을갖고있는것을표상하는것 이고상하의지휘감독관계를나타내는직제와다르다.

274 274 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 그림 3-18> 일본경찰계급체계 110) 한편, 경찰예산은국가의예산에편성된경찰서예산과각도도부현예산에편성된도도부현경찰서예산으로구성되어있다. 이경우경찰서예산은국고에지변하는도도부현경찰에필요한경비및도도부현경찰로의보조금을포함하고있다. 평성 16년 (2004) 의국민 1인당경찰예산액 ( 경찰서예산과도도부현경찰서예산합계액에서중복되는보조금액을공제하고국민인구에서제거한액수 ) 은약 28,000엔이었다. 경찰서의평성 16년 (2004) 도당초예산은 2598억 9,224만엔 (16년도보정예산후의최종예산액은 2,675억 2,392만엔 ) 으로전년도와비교하여 8억 9,998만엔 (0.3%) 증가하였으며국가의일반세출총액의 0.5% 를차지하고있다. 16년도당초예산에서는급격하게증가한범죄증세에대응하기위해경찰활동강화, 조직범죄에의발본적대책유지, 테러미연방지와위급사태에의대처능력강화, 안전한교통환경실현, 경찰기반충실강화등에관련한중점적인지침을구비하였다. 또한보정예산에의해재해복구와재해대책등을위해차량, 장비품, 기반시설정비등을실시하였다. 110) 경찰청장관을제외하며순사장은순사에해당한다.

275 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 275 도도부현경찰서예산은각도도부현에있어재정사정, 범죄정세등을감안하면서편성되는데평성 16년 (2004) 의최종보정후의예산액은총액 3조 3,701억 8,200만엔으로전년도와비교하여 139억 7,600만엔 (0.4%) 이감소하였고전도도부현예산총액의 6.7% 를차지하였다. 라. 자치경찰의핵심인교번과주재소 111) 1) 지역경찰로서교번과주재소 현재일본에서사용되어지고있는 지역경찰 ( 地域警察 ) 이라는용어는과거오래동안 외근경찰 ( 外勤警察 ) 로호칭되어져오던것을바꾼것이다. 이는외근이라하는용어가경찰본부나경찰서가아닌파출소 ( 派出所 ), 주재소 ( 駐在所 ) 에서근무하는것을지칭하는것에지나지않았고경비, 순회연락등지역주민에밀착하여다양한활동을하고있는실태와조직으로서의개념을나타내는것이아니었기때문이다. 또한외근이라는용어는형사, 경비, 파출소등의내근자업무의보완적역할을수행하는것에지나지않는다는인상을불식시키기위해개칭이이루어졌다. 그런까닭으로파출소, 주재소등에있어경찰활동을보다적극적으로행하기위해서도평성 4년 (1992) 1월에경찰청조직령이개선되어당시의경찰청보안안전외근과가지역과로개칭됨과동시에 지역경찰에관련된것 으로그소장사무가명확히규정지어졌다. 이에이어평성 4년 (1992) 에는각도도부현경찰에도차례로경비부, 외근과라하는명칭이지역부, 지역과로변경되었다. 111) JAPANESE COMMUNITY POLICE AND POLICE BOX SYSTEM (Edited by Police Policy Research Center) [Updated : August 31, 2005]

276 276 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 지역경찰임무는지역경찰운용칙제2조제 2항에따라 지역실태를장악하고그실태에즉각적으로주민의의견및요망에대응하는활동을포함하여시민의일상생활에서항상경계체제를유지하고일체경찰사상에즉시응답하는활동또한시민의일상생활안전과평온을확보하는것 으로되어있다. 이것은소화 44년 (1969) 에제정되었던구외근경찰운영규칙이평성 5년 (1993) 1월1일에개정되어현재명칭으로제정될즈음에규칙에대한재고가다시이루어진것인데그당시에는 지역실태를장악하고그실태에맞추어즉각적으로주민의의견및요망에반응하는활동 이었던것이새롭게명기된것이다. 또한 1994년경찰법개정에의해파출소를교번 ( 交番 ) 으로파출소장을교번소장 ( 交番所長 ) 으로바꾸고, 교번상담원제도를도입하였다. 일본지역경찰의인력은주로교번과주재소에서근무하는경찰관, 순찰차를통해임무를수행하는경찰관, 그리고일부검문소경계임무를담당하는경찰관으로등으로구성된다. 지역경찰의주요한특징으로서는 (ⅰ) 지역사회의일부분으로서, 일상생활에서주민의안전에관련된행동에참여하고 (ⅱ) 지역주민들에게경찰관의존재를인식시킴으로써순찰과같은예방활동을하며 (ⅲ) 응급상황에대한신속한대응을하고자한다. 지역주민들에게경찰관은흉악한범죄에대응하여맞서는수호자이며, 친근한보호자이다. 그들은경찰관을존경과애정을가지고 오마와리상 이라고부르며, 이러한용어에서경찰관의이미지는온화하지만, 강한큰형이나아저씨와같이표현된다. 최근에일본에서는범죄가악화되는상황하에서교번시스템의전통적인억제기능강화에대한논의가경찰계안팎에서뜨겁게진행되고있다. 아래에서는일본지역경찰의핵심임과동시에자치경찰의최일선에있는교번과주재소의연원, 구조, 업무, 운영등에대해알아본다.

277 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 277 2) 교번과주재소의연원 쇼군에의해서지배되는에도시대는 1867년메이지유신을통해서막을내리고일본은근대국가로나아가기시작했는데, 이러한근대화과정의부분으로도쿄수도경찰국가 1874년에설립되었다. 이해에 Kobanso ( 교대로경계임무를수행하는경찰관이위치하는장소 ) 가도쿄의주요교차로와중요한장소에배치되었다. 1881년도쿄수도경찰국은 Kobanso 를 Hashutsujo 로개명하였으며, 이것이현재교번시스템의기원이되었고, 다른현 ( 縣 ) 까지보급이되었다. 이때교번의수는 330개이며, 인원은 2,042명이었다. 1886년 한도시에하나의경찰서 라는원칙이세워졌고, 1888년에는내무장관이도쿄를제외하고원칙적으로모든번화가나도심주택구역의파출소인주재소설치에대한법령을제정하였다. 위와같은법령이제정되기전경찰인원이주로도시지역에중점적으로배치되었었던것이, 제정이후에는일본전역에걸쳐경찰관이항시배치되게되었다. 각주재소에한명의경찰관만이배치되었기때문에, 경찰인원을증가시키지않고도, 광범위한배치가가능하게되었다. 1897년에는 1,225개의교번과 11,047 개의주재소가있었고, 법령을통해서주재소의장 ( 長 ) 이임명되었으며, 이러한형태는현존하는도심지역의교번과농촌지역의주재소의기원이되었다. 전통적인 2교대시스템대신에, 1972년에 4 교대시스템이도입된도쿄수도경찰국을제외하고는 3교대시스템이 1970년대에전국에걸쳐서도입되었다.

278 278 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 3) 교번과주재소의운영 ( 가 ) 교번과주재소의차이 지역경찰운영원칙에따르면, 교번은원칙적으로도심지역에서교대제로설치된다. 반면에, 주재소는비도심지역 ( 농촌이나반농지역 ) 에설치되며, 그지역에서거주하는 1인의경찰관으로배치된다. 교번은 1명이상의경찰관이 24시간내내배치되어있으며, 큰규모의교번의경우에는경찰관누군가가항상대기하고있기때문에교번을찾아오는사람들에게편리하다. 반면에, 소수의인원으로광범위한지역을담당하는주재소시스템은범죄나사고가상대적으로적은농촌지역이나반농지역에효율적이다. 경찰관이가족과함께동일한장소에서근무하고생활하기때문에지역주민과밀접한관계를유지할수있다. ( 나 ) 교번과주재소의시설 교번은규모면에서상당히다양한데, 근무하는곳과는별개로경찰관을위한소규모의주방과휴식공간이있다. community room 이라는지역주민을접대하는공간이최근에신설되고있다. 주재소는근무하는곳과거주공간이복합되어설립되었고, community room이또한최근에신설되고있다. 소규모의경찰차량이교번과주재소에배치되는데, 순찰과경찰서에서의이동수단으로사용된다. 모든교번과주재소에는입구에빨간색의등을설치해놓고있는데, 이는많은지역주민들에게안정감을심어주고교번과주재소의위치를즉시알아볼수있게하여준다.

279 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 279 ( 다 ) 교번과주재소의근무인력 2004년 4월현재, 6,500개정도의교번과 7,600개정도의주재소가일본에있고, 전국의 245,000 명의경찰관중에서교번에배치된 45,000명과주재소에배치된 8,000명을포함해서 88,000명인 36% 정도가지역경찰활동에종사하고있다. 교번에배치되는경찰관은경위보 (Assistnat Police Inspector) 와그이하로서열화되어있는데, 즉, 순경 (Policeman), 경사 (Police Sergeant) 또는경위보 (Assistnat Police Inspector) 의순이다. 이들의연령은다양하며, 신규로채용된경찰관은각현의경찰학교에서교육을받은후, 바로교번으로배치된다. 그러나일본경찰조직의급속한고령화의추세속에서 50 대인지역경찰이상당수존재하고있으며, 경찰관을포함해서공무원의정년이 60이고, 대부분의경찰관이정년까지근무한다. 원칙적으로주 5일, 1일에 8시간근무는교번장은경위보 (Assistnat Police Inspector) 의계급으로보한다.( 때때로경위 : Police Inspector) 하급자를지휘하는데있어서교번장은그의참모와동일한임무를공유하며, 관할권내에서지방자치단체와연락을취한다. 한편, 2004년 4월현재대략 3,000여명의소위교번고문이라고일컬어지는사람들이시간제로교번에참모역할을수행하고있다. 그들중대다수는은퇴한경찰관으로, 용의자의체포나기타단속, 규제행위에참여할수는없을지라도, 시민상담, 교훈의전달, 분실물과습득물의관리등의비강제적임무를교번의경찰관들과의협동을통해서수행함으로써기여를할수있다. 교번고문의임용은두가지상반된요구에대응하기위한목적으로실시되었는데, 순찰을강화하고교번과지역사회의항시적인연결을위한것이다. 교번고문의존재는담당구역의순찰을더욱용이하게만드는측면이있다.

280 280 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 주재소의경우에는일반적으로경찰관이그의가족과거주하기때문에, 필요에의해서경찰관이외출중일경우, 그의부인이주재소를찾은주민을상대할수있게된다. 경찰관의부인이공무원이아닐지라도, 경찰활동에기여한것에대한보상으로수당과급여가지급된다. 4) 경찰관의업무와활동 ( 가 ) 근무방식 교번에있는경찰관들은원칙적으로교대로근무하는데, 도쿄수도경찰국에서는 4교대제로, 다른현에서는 3교대제로운영된다. 3교대제하에서는당일오전부터그다음날오전까지근무하지만, 근무후에 8시간의휴식을취하기때문에, 그들의순수한근무시간은 16시간이다. 도심지역에위치한바쁜교번에서는경찰관들이충분한휴식을취할수없는경우가많다. 교번경찰관의기본적인임무는교번앞에서의경계근무와교번안에서의근무, 순찰과가정방문으로이루어진현장근무를포함한다. 이들은 A시간에서 B시간까지의경계근무, C시간에서 D시간까지의순찰등과같이각각의정해진서비스스케줄에따라서근무를한다. 물론, 범죄나, 사고와같은긴급상황이발생하면, 그상황에우선해서대응을한다. 반대로, 주재소의경찰관들은일주일에 5일, 하루에 8시간근무를한다. 그러나주민들의요청이있으면근무시간외에도응답할필요가있다. 그리고근무지역이상당히넓기때문에, 가정방문은보통순찰과함께주기적으로실행된다. 주재소경찰관의부인은종종남편이외출시에주재소의방문자를대접하는등, 경찰관을돕는다. 순찰차에배치된경찰관은기동순찰을담당하며, 범죄자의체포, 범죄와

281 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 281 사고현장에출동하여최초의대응을한다. 그들은동료와함께둘이서임 무를수행하는데, 한경찰관이운전을하면, 그동안다른경찰관은의심스 러운사람을살피거나, 무선통신을한다. ( 나 ) 기본업무 : 경계와순찰 다양한사람들이교번을방문한다. 많은사람이길을묻는데예를들어철도역앞의교번은대부분이이러한부류의사람들이다. 또다른일반적인방문자들은재산물의분실유무, 범죄, 교통사고등을신고하는사람들이다. 경계근무는교번의앞에서수행되지만, 때로는교번내에서앉아서밖을살피는방식으로수행되기도한다. 시민들이교번을방문할때에는, 경계근무시라도방문자를우선적으로맞이할수있다. 순찰은경찰관의존재를통해서전형적인범죄예방과지역주민들에게보안의감각을제공하는측면에서지역사회경찰관에게가장중요한임무이다. 순찰은도보나자전거를통해서수행되는것을원칙으로하는데, 경찰관이상황을파악하고의심스러운사람을평가하는데효율적이방법이기때문이다. 교번의담당구역이넓은경우에는소형순찰차량과오토바이가사용된다. 순찰도중에, 범죄나다른불법적인행동이발견되면, 경찰관은의심스러운사람에게질문을할수있고, 체포를하거나경고 지침을내릴수있다. 또한교통법규위반자와비행청소년에게주의를주고, 만취자나미아를돌보고, 지역주민들에게충고를한다. 그리고순찰을하면서우체통에 순찰카드 (patrol cards) 를넣는데, 이는주민들에게보안상의문제점을알려주고, 그들에게경찰관이이지역을순찰하고있다는것을상기시키는역할을한다.

282 282 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 심각한범죄상황에대한대응으로, 일본경찰서비스는순찰시우선적인행동지침의확립과도보로시행되는특별한순찰조직을설립함으로써순찰활동을강화시키는새로운정책을 2001년여름에발표하였다. 결과적으로지역경찰에의해서체포된형법범죄자의수는순찰강화가도입되기시작한 2001년에비해서 2004년에는 1.3배증가하였다. ( 다 ) 범죄와사고에대한최초대응 일본에서는긴급경찰신고전화번호는 110이다. 모든현에서는 110전화가경찰서장이관할하는종합통신지휘소와직접연결되어있어서적절한지침이경찰서로부터내려온다. 지침이하달되면, 경찰서에서는그현장에인접한교번에경찰관의파견을명하거나순찰차를출동시킨다. 현장에도착한경찰관은경찰서와종합통신지휘소에상황을보고한다. 살인범죄와같은흉악한범죄가발생하고, 현장에용의자들의수가많다면, 그현장의근방에있는경찰관들이배치되어, 검문소를세우거나기타다른수단을사용하여용의자를체포하거나수사한다. 범죄를다루는데있어서지역사회의경찰관은증거를수집하고, 현장을보존하며, 용의자를체포하고, 시민을보호하는임무를수행한다. 심각한범죄나사고에있어서는경찰서에서파견된특수한경찰관에게임무가건네진다. 최근일본에서 110 전화는상당히증가하였는데, 2004년에는 10년전에비해서 1.8배나상승한대략 9.5백만전화가걸려왔다. 110 전화의증가는지역사회경찰관의업무부담의증가를야기하게되었다. ( 라 ) 지역경찰관에의한사건해결 2004 년 324,000 명의형법범죄자들이지역사회경찰관에의해서체포되

283 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 283 었는데, 이수치는전체형법범죄의수인 389,000 명의 83% 이다. 동시에 76,000 명의특별법위반자의 66% 인 51,000 명을체포하였다.( 교통법위반자는제외 ) 또한 1천190 만명의교통법위반사범의 53% 인 630만명을처리하기도하였다. 지역사회경찰관은거리에서발생하는범죄를해결하는데중심적인역할을하고있다. 대략형법범죄자의 47% 가지역사회경찰관의의심스러운사람에대한질문을시작으로검거된다. 이와대조적으로형사나범죄수사과에근무하는경찰관들은주로살인범죄와같은중대한범죄를사복을입고처리한다. 지역사회경찰관과형사는범죄의처리전반에있어서상이한임무를수행하고있다. ( 마 ) 주민과의관계 주민에대한직접적인가정방문은경찰관이지역사회와좋은관계를유지하는것과, 그지역의범죄상황을파악하는데도움을준다. 경찰관은주민들의의견과요청을경청하는것뿐만아니라, 범죄예방에대한충고를한다. 가정이나회사에방문하였을때, 가정방문카드 (door to door visit card)" 를꺼내어가족이나근무자의성명과범죄나사고의발생과같은긴급한상황에연락을취할수있는수단에대한질문을한다. 가정방문을하는동안, 경찰관은그지역의범죄와사고, 안전수단과같은정보를제공한다. 교번에서는한달에한번, 또는격달마다 1페이지의회보를발간하는데, 개인용컴퓨터가보급되기전에는손으로작성하였다. 이회보는관할구역내의주민들이돌려보거나, 각가정마다직접전달된다. 읽는사람들에게흥미를주기위해서사진이나그래프를사용하여범죄나사고, 예방방법을중심으로전개된다.

284 284 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 가정방문을통한대화와별도로, 각교번에는연락의회를두고있는데, 지역주민을대표하는구성원은일년에몇차례씩지역경찰관이동석한가운데회의를연다. 이회의에서경찰관은지역주민의의견과요구를경청하며, 지역사회의다양한문제점에대해서의논한다. ( 바 ) 업무중상해예방 지역사회경찰관은교통경찰관과같이, 근무도중에상해를입을수있으며, 많은지역경찰관이용의자를검문하는도중에공격을받는등, 상해로고통을받았다. 이러한상해를막기위해다양한수단이강구되었는데, 이러한수단은 2001년 11월총기사용에대한규칙의수정을포함한다. 이는기존일본경찰에서유지하고있었던총기사용에대한과도한제한을변경하고자함이며, 이를통해서경찰관은현재필요에따라서총기의사용이가능하게되었다. 또한칼을통한공격으로부터경찰관을보호하기위해서방탄복이보급되었고, 제복안에착용하고있다. ( 사 ) 지침, 감독그리고평가 지역사회의경찰관은주로경찰서밖에서근무하기때문에, 다른분야와비교해볼때일정한지침과감독이중요하다. 교번에배치된경찰관에대한지침과감독은주로경찰서의상급경찰관에의해서이루어지며, 교번장에게위임되는경우도있다. 주재소도경찰서의상급경찰관에게감독을받는다. 순찰차에배치된경찰관에게는차량위치시스템이있어지휘소에있는모니터를통하여순찰차량의위치와상황을정밀하게관찰할수있다. 평가방법은각현마다다양한데, 일반적으로가장중시되는것은범죄에대

285 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 285 한해결이며, 지역사회와의좋은관계의유지도중요하다. 그리고교통법 규위반의처리와가정방문의수행, 시민에대한친절함, 제복착용의적 절함등이평가된다. 5) 일본지역경찰운용상의문제 ( 가 ) 비어있는교번의문제 비어있는교번은방문자를대응할경찰관이없는것을말한다. 교번이비어있다는사실은정치적인이슈가되고있는데, 2004년 4월대략 38% 의교번 ( 전국적으로 2,460개 ) 이교대하는경찰관이 2명이하이고, 이러한소규모의교번은상당히자주비어있게된다. 주민의요구를충족시키기위해서는경찰관이항상교번에상주하고있어야하는데, 쉽지가않다. 경찰관은순찰의임무를수행해야하고, 범죄나사고의현장에출동해야하기때문이다. 급격히증가한범죄율에대응하기위해서지역사회경찰은교번에서많은시간을보낼수없게되었고, 110전화는지난 10년에비해서 1.8배나증가하였다. 비어있는교번의문제를완화하기위해서일본정부는 2001년부터경찰관의증가를위한입법을발의하였고, 은퇴한경찰관을교번의자문위원으로배치하고있는중이다. 덧붙여, 교번의방문자들이영상이미지를통해서경찰서와통신을할수있는장비가몇몇교번에배치되고있다. 2004년여름부터모든현의경찰서장들은 2007년봄까지비어있는교번을없애고, 교번을활용하기위한계획을만들고있다.

286 286 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 ( 나 ) 주재소운영의어려움 주재소의숫자는 10년전에비해 800개가줄어들었다. 한명의경찰관이낮시간동안근무하는주재소는대부분이도심에서의교번형태로대체되었다. 이러한추세는심야의범죄율의상승과도시화와관련된다. 주재소에는원칙적으로가족과함께경찰관이거주하기때문에, 가족은경찰관이외부에나갔을때에방문자를맞이하는것과같은중요한역할을한다. 그렇지만, 공적인장소와사적인장소의명확한구분이없기때문에, 가족들은큰부담을느끼고있다. 강제적인것은아니지만, 주재소의경찰관들은가족과함께거주할것이권고되고있다. 그러나가족과함께동거하는경찰관의수는점점감소하고있다. 반면에, 도심지역에주재소를설치하려는시도가있는데, 이는지역사회의결속을재건하고범죄를예방하기위한목적이다. 이것은지역사회에연대감을심어주고경찰활동에지역주민을참여시킬수있는것이기대된다. ( 다 ) 가정방문제도의곤란성 지역사회와좋은신뢰감을형성하는중요한행위중에하나인가정방문의시행에어려움이증가하고있는데, 도심지역에서의교번의경우가특히그러하다. 이러한어려움중의하나는범죄와사고발생건수의증가이며, 이러한추세는경찰관의가정방문시간을감소시킨다. 이와다른요소로도심생활스타일의변화를들수있는데, 낮시간동안에는집에아무도없는맞벌이부부또는편부, 편모의증가이다. 이러한것들은많은수의지역주민이경찰관과협동하는것을어렵게하거나자발적으로참여하지못하는것을의미한다. 이러한문제를풀기위해서어떤현에서는가정방문의임

287 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 287 무는나이가많고경험이있는경찰관에게만부여하고있다. 게다가, 범죄 예방정보의보급과범죄예방캠페인을위한지역주민조직과의협동의 노력이이루어지고있다. 4. 자치경찰사례연구 : 사이타마현 가. 사이타마현개황 사이타마현을지리적으로보면관동평야중심에위치하고있으며서쪽에는높은질부산이있고동쪽으로갈수록구릉, 대지, 저지대등차츰그지대가낮아진다. 일본열도는산이차지하고있는면적이전체면적의 62.7% 정도이나사이타마현은 32.7% 정도로낮아저지대가차지하고있는비율이높으며남쪽은수도동경과접해있다. 사이타마현의인구는소화 30년 (1955) 경부터현의남부를중심으로급격히증가하여소화 52년 (1957) 2월에는 500만명을돌파하였고평성 14년 (2002) 8월에는 700만명을넘어섰다. 평성 12년 (2000) 국세조사에서는전국에서 5번째로인구가많은현이었다. 또한인구증가율도높은데이는동경도에인접하여도시화가급격히진행되고있으며젊은층인구가타지역에서많이유입되고그젊은층들의결혼으로인한 2세생산이이유이기도하다. 현민 ( 懸民 ) 평균연령은 40.4세로 ( 남39.5 세, 여 41.3세 ) 로전국에서두번째로젊은도시라는것도한특징이라할수있다. 사이타마현형법범죄인지검수는평성 10년 (1998) 에 131,984건으로과거의최악수치를초과하였고그후에도기록은계속하여갱신되고있다. 범죄증가의주된요인은소년들에의한노상강도, 소매치기등의가두범죄와재일외국인들에의한침입절도등이증가요인으로체감치안악화는심각한문제가되고있다. 112)

288 288 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 이러한상황에대처하기위해사이타마현에서는평성 13년 (2001) 부터 4 년연속전국최다로경찰수를증원시켜차례로현장에배치시키고가두활동강화를꾀하는등치안회복을위해여러가지대처를이행해오고있다. 치안회복을구현하기위한현민의강한기대에부응하기위해서현경찰의약 40% 를차지하고있는지역경찰을어떠한방법으로효율적으로운용하는가가지역경찰을활성화시켜그힘을어떻게운용하는지의큰과제가되고있다. 나. 사이타마현의최근범죄동향 평성 15년 (2003) 전국의형법범죄인지건수는 2,790,136 건으로평성 14 년 (2004) 의 2,853,739 건과비교하여 63,603 건이감소하였으며또한올해 2005년 1월부터 10월까지의인지건수도전년도와비교해보면감소하고있다. 이는평성 15년 (2003) 을 치안원년 으로정하여경찰청선두하에전국도도부현 ( 都道府縣 ) 경찰에서골몰하고있는치안회복을목표로하여가두범죄, 침입범죄억제등의종합대책이성과를보이는것으로평가할수있다. 한편사이타마현의형법범죄현상에서형법범인지건수는평성 10년 (1998) 에 131,984 건으로과거최고를기록하였으며그이후에도기록은계속갱신되고있다. 그건수도평성 10년 (1998) 부터평성 14년 (2002) 까지는 112) 현민이본현의범죄정세등에대하여어떻게느끼고있는지에대해, 본현경찰은평성 13 년 (2001) 에이어평성 15 년 (2003) 7 월부터 9 월에걸쳐현민의식을조사를실시하였다. 최근범죄에관해어떻게느끼고있는지에관해 [ 대단히많아졌다 ] 가 53.0% 로반이상을차지하고있으며 [ 많아졌다 ] 가 39.3% 로 40% 가까이차지하고있어이두응답을합치면 90% 이상 (92.3%) 을차지하게된다. 평성 13 년 (2001) 의전회조사결과와비교해본다면 [ 대단히많아졌다 ] 는 8 포인트증가하였고 [ 많아졌다 ] 는그다지변화가없었다. 또한지역별에서도큰차이를보이지않았다. 앞으로의범죄발생상황에대해서는 [ 크게증가할것이다 ] 가 24.4%, [ 증가할것이다 ] 가 64.7% 를차지하고있어이두응답을합친 [ 증가할것이다 ] 라는답이 90% 이상을차지하고있다. 이는평성 13 년 (2001) 조사결과와비교해보면 [ 증가할것이다 ] 라는대답은그다지변하지않았으며 [ 크게증가할것이다 ] 는약 5 포인트증가한수치이다.

289 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 289 전년도와비교하여매년 1만건이상 ( 평균적으로전년도대비 9% 증가 ) 증가하는등경이적인속도를나타내고있다. 형법범죄인지건수는매년 1만건이상증가를계속하는상태에서경찰관의증가는좀처럼인정받지못해어쩌면경찰관증원이인정받은이후에도그실질적인증원효과가나타나기전에초래했던이불행한사태가현내치안에큰마이너스적영향을미쳤다. 엄밀히말해평성 14년 (2002) 부터추진해온가두범죄대책, 지역경찰개선등의모든대책이효과를나타낸것은평성 15년 (2003) 으로형법범죄인지건수는 179,276건 ( 전국 5위 ) 이며전년도와비교하여 1,514건 (0.9%) 정도로약한증가를보여전년도와거의비슷한수준에서유지할수있었다. 그러나평성16년 (2004) 1월부터 10월까지의형법범죄인지건수에서는전년도동기간과비교하여 8,465건 (5.9%) 증가하여사이타마현의범죄정세는심각한사태임이인식되고있다. 다. 지역경찰이주체가된가두범죄억제대책의실행 1) 가두범죄대책실의지역부이관과분석시스템구축 현경찰에가두범죄대책을담당하는조직에관해서는평성 14년 (2002) 가을에조직개편이검토되었다. 그결과그해 10월 1일에, 가두에서발생하는범죄에대한억제, 검거양면에서부터종합적인대책을강력하게진행하는일을목적으로하는조직인 사이타마경찰가두범죄대책실 이신설되었다. 가두범죄대책실의조직으로서의위치는현행어느조직으로부터도중심적인위치를확보하고있으며각부서의경계를초월하는횡단적인기능을발휘하기위해굳이어느부에도속해있지않은본부장직할의독립조

290 290 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 직으로하여그서무소속을생활안전부생활안전과에배치하였다. 또소속장인실장에는생활안전부참사관을전임충원시켰으며부서간의조정기능을갖도록하기위해지역부, 형사부및교통부를병무시켰다. 가두범죄대책실에서는소년에의한범죄가현저한소매치기, 노상강도외에그발생실태에서부터부서의인력을초월하는종합적인대책을구비할필요가있는자전거도둑, 자동판매기등 5종에초점을맞추어이를중점적으로억제, 검거하는양면에서공략하고있다. 가두범죄대책실을실효성있도록하기위해서는발생실태분석에기초한모든대책을구비해나가는것이필요하다. 당시에는가두범죄에대응하는분석에있어확실한시스템이구비되어있지않아우선가두범죄를분석하기위해시스템을개발하기에이르렀다. 몇개의문제를처리해가면서평성 15년 (2003) 1월 1일부터노상강도 2가지죄종에관해잠정적인시스템운용이시작되었고계속해서평성 15년 (2003) 6월 1일부터노상강도 5종에관해시스템이체계적으로운용되기시작했다. 가두범죄등정보분석시스템 ( 이하분석시스템 ) 운용에의하면가두범죄 5종발생장소정보, 피해자정보, 피의자정보, 목격자정보등의데이터가집약적으로분석이가능하도록되어있다. 본현경찰에서는인지건수에대하여사건을수리했던경찰관이개인용컴퓨터에서 범죄사건관리시스템 에접속하여필요한정보를입력한후에피의신고수리번호가자동적으로탐색되도록관리하고있다. 분석시스템기본정보입력은이수속을이용하고있으며가두범죄를인지했던경찰관이피의신고수리번호를탐색하는중간에범죄사건처리시스템으로부터시스템에링크시켜필요항목을체크하도록하고있다. 본현경찰에서는모든교번, 주재소에개인컴퓨터단말을구비시켜이분석시스템운용에있어가두범죄대책에종사하는모든직원의어떤단말에라도간단하게분석시스템에등록시킨정보를출력시켜분석, 가공할

291 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 291 수가있게하고있다. 이와같이관내가두범죄발생실태에대응하기위한 시기적절하고도세밀한가두범죄대책을실현해나가는것외에외부로 범죄정세발신에도큰위력을발휘하게되었다. 2) 지역수사계신설과자율성확대 사이타마현경찰에서는지역경찰에검거했던사건으로의정확한대응과적정 신속한사건수사추진을도모하기위해평성 10년 (1998) 3월에사건지도담당자를현내주요 5개경찰서지역과에배치하고이것을평성 14 년 (2002) 3월까지 22개경찰서에확대배치시켰다. 평성 15년 (2003) 9월조직개편에서이 사건지도담당자 를발전적으로해체하여지역경찰의새로운활성화와분업화를꾀하기위해 37개경찰서 ( 소규모서 1개서만빼고모두 ) 에지역수사계를신설하였다. 지역수사계를신설한 37개서에는지역수사계장을정수배치하고계원은관내정세를감안하여서장판단에의거필요한인원을배치할수있게하였다. 또한그운용은경찰서장재량에맡겼다. 이를위해대규모경찰서중심으로는 28명 ( 평균 5.4명 ) 부터지역경찰체제를편성하기도하고그체제안에 사건처리반, 검거전담반 외에 정보발신반 등을설치하는등, 경찰서정세에맞게적극적이고도창의적인고안을통해지역경찰운용을도모하고있다. 본현경찰에서는지역수사계신설후, 지역경찰을보다한층활성화시키기위해지역경찰이최후처리해야하는사건의적용범위를대폭확대시켰다. 이에의하면지역경찰이최종처리해야하는사건의수사에당면했을때지역수사를중심으로하여지역경찰책임하에피의자체포, 취조, 사건송치등을행할수있다. 또한지역수사계는범죄예방, 검거, 소년선도, 범죄정세분석, 발신그이외의수사에관련있는활동을할수있게

292 292 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 되었다첫번째특성을보면 최종처리해야하는사건수사를맡았을때에는지역수사계가중심이되어지역경찰책임하에피의자체포, 취조, 사건송치등을맡는다 이다. 지금까지지역경찰에서검거했던사건은지역경찰에서피의자취조등, 필요한수사를수행하며그사건기록을전담경찰이필요할때보충조사하는등전담경찰의책임하에송달하였다. 이것을근본적으로재고하여지역경찰이검거했던사건은그수사부터송치에이르기까지경찰조사계가중심이되어지역경찰의책임하에이루어지도록구분하였다. 다음두번째특징은 범죄방지, 검거, 소년선도, 범죄정보분석, 발신이외수사에관련있는활동을지역수사계업무로한다 이다. 지역경찰계체제와운용방법을관내정세에맞추어서장재량껏행동하기위해서관내가두범죄발생실태에맞추어지역수사계가중심이되어 mountain bike 와같은검거전담반을창설하거나지역경찰독자적으로밀행, 장입 ( 張込 ) 수사를계획적으로실시하는등, 가두범죄검거를향한전투가지역경찰내에서적극적으로이루어지도록하였다. 또한지역수사계에 정보발신반 을창설하여범죄정보를집약, 분석할수있도록빈틈없는가두활동과범죄수사계를설립하는한편지역주민을위한범죄정보를발신하는등의방범의식고양을도모하는등창조적인고안을생각해내어여러대처를실행해나가도록하였다. 지역경찰제효과는여러측면에서나타나고있는데, 그하나가검거사건조기처리이다. 지역조사계는평성 15년 (2003) 9월에설치되었는데이해 12월에본현지역경찰관의형법범검거인원은 1,720명으로전년도같은월 684명과비교해볼때 66% 증가하였다. 이것은앞서 10, 11월에실시되었던직무질문강화달에걸친검거사건처리가지역조사계에있어신속히처리되었다는분석이가능하다.

293 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 293 두번째는검거실적향상이다. 지역경찰계에있어지역경찰이입수했던사건단서를스스로의수사시필요에의해체포, 수사, 여죄수사까지이루어지는등지역경찰의공격적인자세가나와검거실적향상으로이어졌다. 그이외에도전담경찰에있어지역경찰로부터의사건기록인계가없어져업무부담이감소하였으며전무 ( 專務 ) 본래의공격적인수사가가능하게되는등의효과가나타났다. 3) 범죄정보관및범죄정보발신계신설과주민과의정보공유확대 평성 15년 (2003) 9월에현민에대하여경찰이보유하고있는범죄발생정보, 방지대책에관계있는정보그밖에현민이자주적으로방지대책을구비하기위해필요한정보를적극적으로제공해가는등을목적으로하는 사이타마경찰범죄정보관및범죄정보발신계 가설치되었다. 그리고모든현민에게광범위하게범죄정보를발신하기위해경찰서, 특히교번, 주재소등의부서활동이극히중요하게인식되어경찰서지역부서를상대하는지도를효율적으로효과적으로이루어갈수있게하기위해본부소속을지역부지역과에배치하게되었다. 본현경찰의범죄정보관은히로시마현경찰다음으로전국에서두번째로설치되었는데그특징은지역경찰활동실태에경험을맞추어 범죄정보발신은지역활동이극히중요하다 라는인식하에범죄정보관을총, 경무부와생활안전부가아닌지역부에배치시켰다. 이러한배치에의하면본현경찰에서는범죄정보발신활동은지역경찰이주체가되어진행하게된다. 종래부터지역경찰에는교번과주재소등지에 미니전단지 와 교번속보 를발행하는등지역의각종회합에출석하거나지역에밀착되어있는근본적인정보발신활동을해가는등의활동을해와지역경찰실태에도적합하다고평가되었다.

294 294 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 또한범죄정보관의효과적인기능발휘를위해범죄정보발신에관계있는사무를총괄처리하는조직으로서현행어떤조직에서도중립적인지위를확보하고각부문의경계를초월하여횡단적기능을가지고있는지역부참사관이범죄정보관및범죄정보발신계의사무를총괄한다. 지금까지범죄정보는, 그죄종, 범행형태에따라업무주관이각부에걸쳐있었으며또한관소속에서파악하고있는정보는수사활동에매몰되는등현민을상대하는범죄정보발신이충분히이루어지지않은상황이었다. 이것을현민에게있어흥미깊은내용으로구성하여현경찰의큰몫을차지하고있는지역경찰손에의해적시적소에넓게이해시켜현민에제공할수있게되었다. 지역경찰이주체가된범죄정보발신이현민의방범의식고양과자주방법활동을촉구하는등보다한층높은효과를낳을수있다고기대되고있다. 라. 사이타마현지역경찰활동의평가와향후과제 지금까지논의한대로사이타마현경찰은평성 15년 (2003) 9월에가두범죄대책실을생활안전부에서지역부로이관함과동시에지역경찰에는지역수사계와범죄정보관 ( 및범죄정보발신계 ) 을신설하였다. 이에의해지역경찰의의식이변화되었고가두활동강화등의결과가나타났다. 이러한현상은지역경찰에의한범죄검거실적향상으로부터도알수있다. 평성 16년 (2004) 1월부터 9월에걸쳐사이타마현지역경찰관에의한형법범검거인원은 11,416명으로전년도동기간과비교하여 2,979인이증가하는등 35.3% 가증가하였다. 이증가율은전국 2위이다. 또한검거건수에관해서도 13,009건으로전년도동기간보다 2,772건이증가하여 27.1% 정도의증가율을보였다. 사이타마현의지역경찰관에의한형법범검거실적을지역경찰관 1인당

295 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 295 숫자로하면형법범검거인원은 2.38명으로전국 6위 ( 경찰관정원 4천이상에서는 2위 ) 형법범검거건수는 3.74건으로전국 2위이다. 전년도평성 15년 (2003) 동기간지역경찰관일인당형법범검거인원은 2.79인으로전국 26위, 형법범검거건수는 3.39건으로전국 8위였다. 이것을보더라도평성 16년 (2004) 에는지역경찰관검거실적이향상되었음을알수있다. 특히지역경찰관에의한형법범검거인원증가율이 35.3%( 전국2위 ) 을보이고있는것은얼마나본현지역경찰이가두활동강화에몰두하여왔나를뒷받침한다. 결국본현의지역경찰의식에변화가생겨그에맞추어지역경찰활성화가진행되었으며그결과로서지역경찰가두활동이강화되어검거실적향상에결부되었다고평가되고있다. 과거일본자치경찰에있어지역경찰은전무경찰의하청적인업무를담당하고있다는인식을불식시키기가힘들었다. 호송업무, 수사응원, 동시교통감독, 경비시설등의근무가보통이었으며또한지역경찰임무에있어서도주된큰임무는상시경계태세보존과모든경찰업무로의즉각적인반응으로굳이나쁘게표현하면업무내용이경찰업무전반에걸쳐있어임무와책임이특정되어있지못했다. 경찰서분장 ( 分掌 ) 이동을보더라도지역경찰에서유능한인재를전무경찰로의배출시키지못하는실태이다. 그결과일본에서는지역경찰이비록일시적이라고는해도약체화되는문제가반복되고있었다. 사이타마현경찰은전국에서선두적으로, 현경찰의제일중요한과제인가두범죄억제대책을중심으로지역경찰을배치하고지역경찰이검거했던특정사건을전무경찰에게인계하지않고그조사부터송치까지를스스로책임하에이행하고또한경찰부내외의범죄정보집약과발신을지역경찰에담당하게하는등놀라운개혁을단행하였다. 이에따라평성 16년 (2004) 에는지역경찰활성화를도모하고그의식에변화가생겼으며필연적으로지역경찰에의한가두활동강화를가져왔고특히가두범죄검거측면

296 296 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 에서보면현경찰가두범죄억제대책에큰공헌을하였다. 그러나지역경찰이주체가된가두범죄억제대책대처는아직 1년정도의실적밖에는나오지않았으며향후충분한검증이필요하다. 현재안고있는문제를발견하고이에대한보완책을서두르면서충분한검증자료를제시하는것이일본에서지역경찰에새로운바람을불어넣은사이타마현자치경찰의과제라하겠다. 제 9 절주요국자치경찰의비교 1. 자치경찰조직과경찰활동 우리가살펴본 8개국은한국가에있어근간이되는경찰력이어디에있는지에따라크게 2가지로나눌수있다. 즉자치경찰이중심인경우와국가경찰이중심인경우이다. 미국, 영국, 독일, 일본은주, 카운티, 주, 도도부현이라는광역적자치계층단위에서자치경찰조직이형성되어있다. 그러므로이들국가의경찰력은기본적으로자치경찰이근간이된다. 특히미국은광역과기초자치계층모두에서자치경찰이형성되어있어가장분권화된경찰제도를지니고있다. 반면프랑스, 이탈리아, 스페인, 이스라엘은 ( 비록스페인의경우일부주자치경찰이형성되어있으나 ) 대체로국가경찰이경찰력의중심이고자치경찰의경우기초자치계층단위중심으로조직되어있다. 그결과업무면에있어서도자치경찰이근간인국가는자치경찰이기본적으로사법경찰권을보유하고있는반면국가경찰이근간이되는국가에서는자치경찰이사법경찰에대한보조자역할만을수행하고있다.

297 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 297 < 표 3-31> 주요국가의자치경찰조직과국가경찰조직개요 구분자치경찰국가경찰자치경찰조직개요 영국미국프랑스독일이탈리아스페인이스라엘일본 43 개지방경찰청 12,666 개지방경찰서 / 셰리프경찰서 / 주경찰 약 3,000 개기초경찰 16개주경찰질서행정청 주경찰도경찰기초경찰 3 개주경찰기초경찰 일부시경찰 47 개도도부현경찰 국가범죄대 (NCS) 국가법죄정보원등 연방수사국출입국사무소연방교정국등 국가일반경찰국가군경찰 연방범죄수사국연방헌법보호국연방정보국등 국가일반경찰국가군경찰재무경찰등 국가일반경찰국가군경찰등 국가경찰본부 5 개지방경찰청국경수비대등 경찰청 7 개관구경찰국등 카운티단위의지방경찰위원회에서지방경찰청관리 주, 카운티, 시등모든자치계층에서자치경찰운영 기초자치계층에서 자치경찰의 설치 운영가능 주단위자치경찰이운영되고, 질서행정청에서특별사법경찰역할수행 모든자치단체는관할지역마다자치경찰보유. 광역보다는기초자치경찰이활발 예외적으로 3개주자치경찰운영. 도 자치 경찰은 없으나 기초자치경찰이 활발 국가경찰이중심이나, 매우 예외적으 로시자치경찰존재 국가 자치경찰통합형으로자치경찰은국가 지방공무원으로구분 그러나 2개국가군의최근경향은중간자적위치로옮겨가고있는것으로보인다. 즉수렴화 (convergency) 현상이다. 이하에서는각국자치경찰제도의특징을요약하면서이러한수렴화현상에대해기술한다. 영국의경우내무부는 19세기후반을통해영국지방경찰조직의통합화노력을지속적으로추진하였다. 비록제2차세계대전이발발할때까지도 200개의분리된지방경찰조직 (separate police force) 이남아있었지만, 궁극적으로 1970년대중반까지 43개로줄었다. 1962년경찰부문에대한영국왕립위원회 (Royal Commission) 는경찰책임성이지방경찰청장, 경찰위원

298 298 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 회, 중앙정부이렇게세가지로나누어짐을확인했으나경찰활동에서지방정부의영향력이미미했음이광범위하게인식되어졌고, 이에따라최근의발전방향은중앙정부의역할을확대하는쪽으로나아가고있다. 이미살펴본바와같이영국은내무부 (Home Office) 와 ACPO를중심으로해서각자치경찰의단위인지방경찰청의업무수행과책임성을통제하고있다. 더나아가지방청간의통합도심도있게논의되고있다. 113) < 표 3-32> 주요국의자치경찰활동비교 구분경찰력의근간자치경찰실시단위 자치경찰의사법경찰권 국가경찰과의관계 / 최근경향 영국자치경찰전체광역유협력적 / 내무부통제강화 미국 자치경찰 전체광역전체기초 유 협력적 / 연방경찰권한강화 프랑스국가경찰기초만무협력 수직적 / 기초경찰확대 독일자치경찰전체광역유협력적 / 국가경찰역할확대 이탈리아국가경찰기초중심무협력적 / 자치경찰역할확대 스페인 국가경찰 일부광역기초중심 유 / 무 협력적 / 자치경찰역할확대 이스라엘국가경찰일부기초 - 협력적 / 자치경찰점진확대고려 일본자치경찰전체광역유통합적 / 경찰청의실질적지배 113) 영국의경우전통적으로자치경찰제국가로알려져있지만 1980 년대처정부이후경찰활동의국가화 (nationalization) 혹은중앙집권화의경향이강하게나타나고있다. 이는매우인상적인현상인데왜냐하면대처정부는보수당정권으로서자유시장논리를앞세워민영화 (privatization) 를줄기차게주장하는정권이었기때문이다. 그럼에도불구하고 ' 터프온크라임 (Tough on Crime)' 이라는구호가말해주듯범죄에대해서만큼은국가중심의강력한정책대안을선호했다.

299 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 299 미국에서대부분의경찰서들은 30 인이하의경찰관들이근무하고있다. 미국의자치경찰조직은범죄와서비스관련기능을수행하면서지방정치 기제 (local political machine) 에책임을다하고있는반면, 연방경찰조직은 더넓은권한을가지고있으면서도정치적인책임은더적게진다. 연방경 찰은그활동에있어지방경찰의승인을요하지도않는다. Loveday(1999) 는 FBI 의영향력확대로미국의경찰제도가집권화되고있다고진단한 다. 114) 프랑스, 이탈리아, 스페인은근대경찰성립이전에는자치경찰의특징이 강하였으나, 근대경찰의성립과정에서 ( 군인경찰을포함하여 ) 국가화가급 속히이루어졌으며이후 1980 년대부터경찰의자치화가본격화되었다는 공통점을갖는다. 프랑스는국가일반경찰 (Police Nationale) 과국가군경찰 (Gendarmerie) 로이루어진집권화된경찰체제의대표적예로조정과통제 에있어지역의이해관계를무시하는경향이있었다. 그러나이러한경향 은 1983 년이래로프랑스내에많은수의자치경찰조직 (municipal police forces; Police Municipale) 의창설을가져오게했다. 이탈리아와스페인은 Bayley(1985) 의연구에따를때조정되지않은복수시스템으로분류된다. 이탈리아는국가군경찰과국가일반경찰이전국적으로공동관할을갖는다. 스페인은 3 가지동등한경찰조직인국가군경찰, 국가일반경찰, 자치경찰을 갖고있다. 대체로이들 4 개국모두는자신이원래가지고있던집권적 경찰체제에서분권적체제를수용하고있는것으로나타나고있다. 우리나라와마찬가지로단일의집권적인경찰조직을갖고있는이스라 엘도이미살펴본대로라아나나시의사례가말해주듯일부도시를중심 으로자치경찰제도입이검토 실행되고있다. 반대로일본의경우는 2 차 세계대전패망직후기초자치계층을중심으로한자치경찰제가일시적으 114) 원칙적으로 FBI 는자치경찰에명령 감시권한이없으며, 이들의수사권침해못한다. 즉양자는협력을통해수사공조가이루어지고있다고밝히고있으나, 실제 FBI 와자치경찰간에는갈등이상존하고있다.

300 300 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 로시행되었으나, 이후광역자치계층을기초로하여국가경찰제도와자치경찰제도의장점을극대화하는통합형제도를운영하고있는것으로알려져있다. 그러나명목적인자치경찰제를운영할뿐실제로는중앙정부가인사권과예산권을직 간접적으로장악하고있다는비판까지제기되고있다 ( 정덕영, 2004). 한편, 경찰활동이라는측면에서보았을때어떠한경찰제도가한국가의근간이되든지우리가비교한 8개국은모두지역사회경찰활동 (community policing) 이라는기본철학을받아들이려노력하고있다. 즉주민과의접점을확대하고경찰활동의다양성을받아들이려는것이다. 이러한각국경찰당국의노력은하나의일종의경찰사상적수렴현상으로진단할수있다. 115) 이러한조직과경찰활동모든면에있어서의수렴현상에도불구하고종합적으로보아 < 그림3-19> 과같은각국자치경찰제도의분권성정도를기준으로서열화를시도할수있다. 즉미국이가장분권화되어있고, 이스라엘이가장집권화되어있다. 물론현재우리나라의경우는이스라엘보다도더우측편에자리잡을것이다. 분권적 집권적 미국 영국독일일본 스페인이탈리아 프랑스 이스라엘 < 그림 3-19> 8 개국자치경찰의분권성정도 115) 물론최근테러위협은각국가의정보경찰기능을강화하는추세에있음도사실이다.

301 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 자치경찰환경과의관계 조직이론상으로보았을때조직은환경에영향을줄수도있고영향을받을수도있다. < 표 3-33> 은위의 < 그림 3-19> 에서제시된순위대로각국의자치경찰환경을대응시켜놓은것이다. 일반적으로보았을때면적이넓고, 소득이높으며, 정치권력이분권적이며, 지방자치가발달할수록자치경찰이유리하다 ( 혹은자치경찰제를취하기용이하다 ) 는가설이제시될수있다. < 표 3-33> 주요국의자치경찰환경비교 구분미국영국독일일본스페인이탈리아프랑스이스라엘한국 면적및인구 ( 인구밀도 ) 9,162 / 29,570 (32) 242 / 6,040 (250) 349 / 8,240 (236) 374 / 12,740 (341) 500 / 4,030 (81) 294 / 5,810 (198) 546 / 6,070 (111) 20 / 630 (315) 98 / 4,840 (494) 1인당 GDP 정부형태 지방자치 40,100 대통령제 State/County/ City/Town/Village 29,600 내각제 County/District/Borough 28,700 내각제 Land/Kreis/Gemeinde 29,400 내각제 都 道 府 縣 / 市 町 村 / 特別區 23,300 내각제 Comunidad/Provincias/Mmunicipios 27,700 내각제 Region/Province/Commune 28,700 대통령제 Région/Départment/Commune 20,800 내각제 municipalities/local /regional councils 19,200 대통령제 광역시 도 / 시 군 구 출처 : The World Factbook /index.html

302 302 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 우선, 면적의경우극단적으로넓거나좁은미국이나이스라엘은이러한가설에부합되는것으로보이나여타의국가들은이러한가설과부합하지않는것으로보인다. 둘째, 1인당 GDP의경우자치경찰이근간인국가가그렇지않은국가보다대체로 1인당 GDP가높다. 자치경찰제가값비싼제도라는가설이주목받을수있는예로보인다. 셋째, 대통령제는내각제에비해일반적으로정치권력이분권화되었다고평가한다. 116) 그런데유사한대통령제를취하고있는미국과프랑스는매우상이한자치경찰제도를운영하고있는것만보아도정부형태가자치경찰제도와상관성이있다고보기는힘들어보인다. 넷째, 지방자치제도와자치경찰은매우상관성이높아보인다. < 표 3-33> 을통해직접적으로알수는없지만앞서논의한각국의지방자치의수준을고려해보았을때대체로지방자치제가활발한국가에서자치경찰제또한활발한경향을지닐수있음을짐작할수있다. 한편자치경찰제도는국가경찰제도에비해효율성이떨어진다는가설이제기될수있다. 이는경찰제도의유형과그성과간의관계이다. < 표 3-34> 에서볼수있듯이총범죄건수의경우일본을제외한다면대체로자치경찰제가근간인국가가국가경찰이근간인국가에비해인구10만명당총범죄건수가더많음을알수있다. 그러나공식적인범죄통계작성에있어왜곡이가장적다는살인의경우는국가경찰이근간인국가가비교국가군에비해더작다는말을할수없는것으로보인다. 인구10 만명당폭력건수의경우는일본을제외한다면자치경찰이근간인국가군이비교국가군보다대체로높다고평가할수있는여지는다소있으나명백한차이를드러내놓지는않고있다. 경찰인력의경우제도의성과일수도있고 116) 물론견제와균형이기본원리인미국의대통령제와개도국의형식적대통령제를수평적으로평가할수는없다.

303 제 3 장주요국자치경찰제도와사례연구 303 일정제도유발의유인일수도있는데 ( 왜냐하면소득이높아야더많은경찰을고용할수있다는측면에서 ), 자치경찰이근간인국가군이인구10만명당담당경찰인력측면에서대체로낮은수치를보여주고있다. 이는자치경찰이오히려효율적일수있다는가설을제기한다. < 표 3-34> 주요국의경찰인력과범죄건수비교 구분경찰인력총범죄건수살인건수폭력건수 미국 영국 독일 일본 스페인 이탈리아 프랑스 이스라엘 한국 927,759 (325) 123,313 (210) 240,000 (292) (182) 115,656 (286) 322,800 (560) 124,284 (211) 24,790 (425) 90,210 (192) 25,752,200 (9,479) 4,598,327 (7,631) 6,456,996 (8,025) 1,899,564 (1,507) 693,804 (1,746) 2,440,754 (4,243) 3,565,525 (6,106) 366,282 (6,276) 1,398,384 (3,043) 9,257 (3.36) 676 (1.12) 2,133 (2.60) 605 (0.48) 378 (0.95) 1,708 (2.97) 1,189 (2.04) 81 (1.39) 46 (0.10) 2,419,000 (890) 383,722 (635) 106,222 (129) 26,362 (21) 60,384 (152) 25,184 (44) 86,796 (149) 14,307 (245) 4,974 (11) 출처 : The World Factbook 1) 경찰인력은 2000 년기준. 단, 영국, 미국은 2001 년, 이스라엘은 1997 년기준임. 2) 총범죄건수는 1997 년기준. 단프랑스는 1998 년기준. 3) 살인건수는 1997 년기준. 단영국, 미국, 프랑스는 1998 년기준. 이스라엘은 1997 년이전 3 개년도에비해살인건수가매우낮게나타남. 4) 폭력건수는 1997 년기준. 단영국과프랑스는 1998 년기준. ( ) 내의숫자는인구 10 만명을기준으로한수치임.

304 304 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 그런데이상과같은수치를통한자치경찰제도의비교 평가는엄밀한계량적기법을통한것이아니므로그해석에있어신중히접근해야한다. 다만이러한논의는향후우리나라자치경찰제설계에있어좋은참고자료로이용될수있다고보여진다.

305 305 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 제 1 절우리나라자치경찰제도의논의과정 1. 우리나라국가경찰제도현황 2004년말현재경찰청은 1차장 6국 5관 1심의관 9담당관 25과로이루어져있으며부속기관으로경찰대학 경찰종합학교 중앙경찰학교 경찰병원과책임운영기관으로운전면허시험관리단을두고있다. 또한치안업무를지역적으로분담수행하기위하여특별지방행정기관으로 14개지방경찰청을두고있으며, 지방경찰청장소속하에 233개경찰서를두고경찰서산하에 870개의지구대와 206개의파출소를두고있다. 또한경찰의정치적중립과민주성을확보하기위하여경찰행정의최고심의 의결기관으로행정자치부에 경찰위원회 를두고있으며이밖에소속은행정자치부로되어있으나경찰청장의지휘 감독하에운영되며경찰과학수사를위해국립과학수사연구소가있다. 특히우리나라국가경찰은 2003년 8월부터지구대제도의설립과치안센터의운영으로대표되는지역경찰제를운영하고있다. 즉기존의파출소 3-4개관할을하나로묶어지구대로명명하고, 기존파출소중중심파출소 1곳을선택하여지구대사무실로운영하고, 나머지기존파출소는치안센터로운영하는제도이다. 동제도는경찰활동에있어규모의경제 (economies of scale) 효과를거두면서도민간과의접점은최대한살리려데그목적이있다. 물론동제도에대해서는기존경감급적체인력을해소하려는암묵적목표가있다는비판도제기되고있으나, 경찰청이파악하고있는동제도의성과는현재까지대체로성공적이라는평가를받는것

306 306 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 으로보인다. < 표 4-1> 경찰서및순찰지구대등현황 구분계서울부산대구인천울산경기강원충북충남전북전남경북경남제주 경찰서 순찰지구대 특수파출소 파출소 ( 구 ) , 경찰인력은 2004년말현재총 145,492 명으로이중경찰관이 93,271 명 (64.1%), 전 의경이 48,290 명 (33.2%), 일반직등이 3,931명 (2.7%) 으로구성되어있다. 2004년에는경찰관 1,107명을증원하여, 우리나라의 경찰관 1 인당담당인구수 는 521명이다. 경찰은국가공무원중특정직공무원으로분류되며, 치안총감, 치안정감, 치안감, 경무관, 총경, 경정, 경감, 경위, 경사, 경장, 순경등모두 11계급체계로이루어져있다. 경찰예산은기본적으로일반회계로편성되며경찰관서증 개축등시설관련경비는국유재산관리특별회계, 교통안전활동등교통관련경비는자동차교통관리개선특별회계, 운전면허관련경비는책임운영기관특별회계로편성하고있다. 2004년도경찰예산은교통사고취약구간정비사업 1,124억원의행정자치부이관등의이유로지난해보다 0.9% 감소된총 5 조 4,270억원으로정부예산의 4.6% 를차지하고있다. 2004년도예산내역을살펴보면, 일반회계가 88.4%, 기타국유재산관리특별회계와자동차교통관리개선특별회계, 책임운영기관특별회계가 11.6% 로구성되어있고, 일반회계는인건비 65.3%, 주요사업비 17.3%, 기본사업비 5.8% 를차지하고있다.

307 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 307 이상과같이조직, 인사, 재정모두우리나라경찰은중앙정부에의해일원적으로통제되고있는국가경찰제도를취하고있다. 그리고이러한현재의국가경찰형태는우리경찰역사 60년간그기본골격에큰변화없이유지되어오고있다. 사실이러한우리나라경찰제도는범죄율등의측면에서보았을때여타의국가와비교하여대체로성공적인운용을보여주고있는것으로판단된다 ( 앞의사례연구종합참조 ). 그럼에도과도한중앙집권적인통제로인해경찰의비민주성, 과도한정치화그리고민생치안본위가아닌시국치안중심의경찰운영이이루어졌다는비판을받아왔다 ( 장유수, 1999; 이황우, 1994) 고그결과자치경찰제에대한논의가꾸준히제기되어왔다. 아래에서는이러한자치경찰제논의를학계와정부의논의로구분하려그경과에대해알아본다. 2. 자치경찰제추진의경과 가. 학계의논의 자치경찰제에대한선행연구는크게두가지로분류할수있다. 첫째, 자치경찰제의도입방안및모델에관련한연구들이있는데이러한연구들은자치경찰제를조직, 인사, 재무와관련하여구체적인내용을전개하고있다. 가령, 자치경찰제의실시단위와사무범위및권한, 자치경찰의신분및인사담당자, 재정확보방안등에대한쟁점들을다루고있으며이러한연구들이주된연구흐름이다. 둘째, 구체적인도입방안과운영측면보다자치경찰제도입의원리와의의를법적 이론적관점에서접근하는연구로자치경찰제의타당성을뒷받침하고있다. 두가지분류의연구모두기본적으로우리나라에서과거에논의되었던자치경찰제에대한내용을기반으로한문헌연구와외국 ( 특히일본과영국 ) 의사례와의비교연구

308 308 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 가중심이되고있고경험적연구는소수존재한다. 117) 선행연구를쟁점사항별로논의해보면크게경찰의정치적중립성과지역실정에적합한치안행정의구현이라는효율성이념을중시하는가와주민의대응성과주민에의한통제라는민주성이념을중시하는지로유형화해볼수있다. 사무의범위및도입수준과관련하여정치적중립성과효율성을중시하는입장에서는자치경찰제를광역자치단체수준에서실시하고경찰사무의배분및감독의경우도시 도경찰의자치경찰은관할구역에서방범 교통 경비 수사등민생치안에주력하도록하며, 국가경찰은시 도경찰이처리하기어렵거나부적합한사무를처리하게한다. 반면대응성과민주성을중시하는입장은자치경찰제를기초자치단체에서실시하고경찰사무또한생활행정, 서비스행정실시로, 경찰업무중지역교통, 기초방범중심으로지방자치경찰제의실시가바람직하다고본다. 인사관리와관련하여자치경찰의신분및계급은지방소방공무원의체계를준용하되신분은특정직지방공무원으로하자는의견이많았다. 또한자치경찰의임명권을자치단체장에게부여하는독임제형태를논하고있으나이에반대하는논의에서는지방의회및시 도지사의권한이반영되도록하는방안 ( 합의제또는절충제 ) 을제시하고있다. 재정과관련하여서는공통된논의를보이는데기본적으로는자치단체가부담하되지방교부세및국고보조금을적극활용하는방안이제기되어왔다. 117) 자치경찰의조직, 인사및도입의타당성과모델을다룬연구 ( 김성호 안영훈 이효, 1998; 김수원, 2002; 김원중, 2005; 김종후 이승준, 1999; 김해룡, 2003; 김현소, 1998; 문성호, 2004a; 박기석, 2001; 박진현, 2000; 송용선, 2004; 신현기 김동욱, 2003; 신현기 김현일, 2001; 신환철 손봉선, 1998; 심익섭, 1999a, 1999b; 양영철 이기우, 2004; 이관희, 2000; 이상원, 1999; 이승철 권용현 송건섭, 2005; 이종수, 2000; 이주희, 2004; 이황우, 1995; 이희선, 2000; 정우열 한태천, 1999; 정진환, 1998; 조성택, 2005; 최응렬, 2004; 최종술, 2004; 허경미, 2003; 황정익, 1998) 가압도적다수를차지하며, 그외재정문제와수사권문제등을다루고있다 ( 김석태, 2004a; 박성수, 2002; 임병연, 2003; 김충남, 2001).

309 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 309 나. 정부내부의논의 1) 참여정부이전의논의 정부수립당시부터경찰의정치적중립성및민주성을확보하기위하여자치경찰제도입이논의되었으나, 정치 사회적으로불안정했던시대상황에서효율성과능률성이우선시됨으로인해현행국가경찰체제가유지되었다. 즉 1948년정부수립시미군정과민정당국간에영미법계경찰제도의도입이논의되었다. 1955년에는정례국무회의에서경찰법안을의결하였으나국회에회부되지는못하였다. 1960년 4.19혁명이후국회에서경찰중립화법안을심의하였으나, 국회해체에따라폐기되었다. 1988년에는野 3 당 ( 통일민주당, 평화민주당, 신민주공화당 ) 공동으로자치경찰법안이발의된바있다. 1990년대지방자치제가실시되면서지방자치실현을위한제도적장치라는측면이추가되어자치경찰제도입논의가활성화되었다. 지방자치제시행이후주민들의생명 신체 재산에대한안전과질서유지등경찰의본래적기능문제를자치단체가제공하자는취지였다. 1996년野 2당 ( 새정치국민회의, 자유민주연합 ) 공동으로절충형경찰법안이발의되었으며, 1998년에는국민의정부 100대정책과제의하나로경찰개혁을채택하고, 새정치국민회의는 자치경찰제정책기획단 을설치하여자치경찰제도입방안을연구하였으나도입여건미비등을이유로추진이보류되었다. 경찰내부적으로도 1970년대부터자치경찰제도입방안을모색하였다. 2000년대를향한경찰발전방향연구 (1985년, 치안본부 ) 는시 도단위로자치경찰제를도입하여, 시 도지사소속하에지방경찰위원회를두고, 그관리하에집행기관인지방경찰청을설치 운영하자고제안한다. 또한국가경찰은국무총리소속하에국가치안위원회를두고, 그관리하에집행기관

310 310 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 인치안처를설치, 자치경찰을지휘 감독하자고의견을제시하고있다. 민생치안확립방안연구보고서 (1991, 치안본부용역을받은한국생산성본부 ) 는 70년대한국경찰의방향 (1972년, 치안행정기획단 ) 과마찬가지로자치경찰제도입의필요성만언급하였을뿐구체적인방안은제시하지않았다. 국민의정부시절인 1998년 3월부터 경찰제도개선기획단 을운영하여선진외국제도를비교연구하고당정협의와공청회등을거쳐 1999년 8월자치경찰제도입시안을마련하였으나경찰의수사권독립문제등과제반도입여건이성숙되지않아보류되었다. 2000년대경찰행정발전방안연구보고서 (1992년, 경찰청용역을받은한국개발연구원 ) 는지역동질성이강한시 군기초자치단체에만자치경찰제를도입하고, 광역단위에는국가경찰의지방조직으로 광역지방경찰본부 (6개) 를두어, 광역 기동치안수요에대응해야한다고보고있다. 또한시 군자치단체장소속하에 지역경찰위원회 를두고, 그관리하에시 군경찰조직을운영하자고제안하고있다. 2) 참여정부에서의논의 참여정부에서는대통령선거공약이기도한자치경찰제의논의를활성화하여분권과민주성에충실하면서실현가능한도입방안을강구하기위해경찰청과정부혁신지방분권위원회에민간전문가로추진체계 118) 를구축하고이제까지의모든논의를원점에서재검토하여바람직한자치경찰제모형을탐색하였다. 지금까지의연구결과와외국사례등을종합하여보면도입모형은 유럽대륙형 ( 국가경찰을중심으로하되, 기초자치단체별자치경찰운영 ) 미 118) 경찰청에는경찰혁신위원회 자치경찰분과위 를 ( 03. 4), 정부혁신지방분권위원회에는 자치경찰 T/F 를운영 ( 04. 1) 하였다.

311 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 311 국형 ( 자치단체별다양한경찰운영 ) 일본형 ( 광역자치단체단위경찰위원회관리 운영 ) 으로크게나누어졌다. 그동안우리나라에서는주로일본형모델이지지되어온것이사실이나, 남북분단상황등치안현실과정치 사회 문화적배경, 지방자치의수준등을고려하여, 분권이념 도입효과 현실적합성 실현가능성등을엄밀히비교분석하여우리나라의실정에맞는적합한제도를설계하는데중점을두었다. 이러한과정을거쳐각계의의견수렴, 합동회의, 해외현지시찰등 119) 을거쳐 2004년 7월정부시안을마련하고, 관계장 차관회의 120) ( ), 지방분권대토론회 121) ( ), 국정과제회의 122) ( ) 를통해최종적으로시 군 자치구에자치경찰을두는 주민생활중심의자치경찰제 도입방안을확정하였다. 이후자치경찰제실무추진로드맵을작성하고자치경찰제의주요정책을심의 자문하기위해정부혁신지방분권위원회에관련교수등전문가로구성된 자치경찰특별위원회 ( ) 를두고, 실무추진기구로행정자치부장관소속하에중앙정부관련부처및지방자치단체공무원들로편성한 자치경찰제실무추진단 123) 을구성 운영 ( ) 하게되었다. 실무추진단에서는 주민생활중심의자치경찰제 를법률로구체화하여총9장 36 개조문으로구성된 자치경찰법 ( 안 ) 을마련하여중앙행정기관, 자치단 119) 경찰청혁신위와정부혁신지방분권위원회자치경찰 T/F는연석회의 (17회), 선진외국자치경찰합동시찰 ( ~24, 프랑스 이태리 스페인 ) 등을통해상호공감대를형성하였다. 120) 정부혁신지방분권위원장, 행자부 법무부 기획예산처차관, 법제처차장, 경찰청장참석 121) 정부중앙청사별관국제회의장에서개최, 양영철교수가 도입방안 에대한주제발표와 8명의토론이있었으며 250여명이참석 122) 주요참석자로는대통령, 국무총리, 정부혁신지방분권위원장, 행자부장관, 경찰청장, 심대평시도지사협의회지방분권특별위원장, 권문용시군구청장협의회장, 임동규서울시의회의장협의회장, 열린우리당원혜영, 한명숙의원등 123) 대통령훈령 자치경찰제실무추진단규정 제정 ( ), 단장및 3개팀 ( 총괄지원팀 제도팀 운영팀 ), 20명 ( 행자부5, 경찰청7, 자치단체6, 예산처1, 법제처1) 으로구성

312 312 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 체등의의견을수렴중에있으며정부의최종안을확정하여국회에제출 할예정으로있다. 제 2 절우리나라자치경찰법안의주요내용 2005 년 12 월초국회행정자치위원회에계류중인자치경찰법안은총 8 장, 36 개조항그리고 4 개의부칙으로이루어져있다. 각장은다음과같 다. 124) 제1장총칙제2장자치경찰의조직및사무제3장치안행정위원회및지역치안협의회제4장자치경찰의직무수행제5장경찰상호간의관계제6장자치경찰에대한지원및감독제7장자치경찰공무원제8장벌칙부칙 이상총8장의내용은총칙, 벌칙, 부칙을제외하면크게조직, 인사, 외부관계라는측면에서고찰될수있다. 먼저조직과관련하여서는제2장, 제4장의규정이대체로이에해당되며, 제2장의일부규정과제8장은인사와관련된다. 반면제3장, 제5장, 제6장, 제7장의규정은자치경찰을중심 124) 애초실무추진단이제시한법안은 9 장으로구성되어있었으나, 법제처검토를받으면서 제 5 장자치경찰의운영 이제 2 장에편입되었다.

313 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 313 으로한외부기관과의관계에대해초점을맞추고있다. 1. 자치경찰조직 자치경찰조직과관련한내용은조직설치여부와단위, 조직운영방법, 조 직이맡는사무범위그리고직무수행상의권한, 수행방법, 복제에대한규 정이있다. 가. 기초자치단체를중심으로한자치경찰대설치와운영 ( 안제 4 조 제 7 조및제 8 조 ) 주민생활중심의자치경찰제를구현하기위하여광역지방자치단체가아닌기초지방자치단체에국가경찰과병렬적으로자치경찰대를설치한다. 지방자치단체의조례에의하여자치경찰대를신설또는폐지할수있도록하고, 소속자치경찰공무원은특정직지방공무원으로서시장 군수또는구청장이임용하도록한다. 125) 한편기초자치단체장은매년지역치안협의회의의견을들어자치경찰활동의목표를수립하고공표하여야하며, 동목표를기준으로매년자치경찰활동을평가하고지역치안협의회의의견을들어그결과를공표하여야한다. 나아가기초자치단체장은자치경찰의조직과규모의적정화및운영의합리화에노력하여야하며, 국가경찰과긴밀한업무협조및연락체계를유지하여야하고, 이를위하여유 무선통신망등의설비를갖추어야한다. 125) 애초실무추진단이제시한법안에서는자치경찰제를폐지하는경우주민투표를거치도록하여절차적으로볼때설치에비해폐지를상대적으로어렵게하였으나이후논의과정에서이러한제한이없어졌다.

314 314 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 나. 생활안전, 교통, 경비등의사무범위및수행방법 ( 안제 6 조 ) 자치경찰은주민생활과밀접한생활안전 지역교통 지역경비사무및자치단체소관특별사법경찰관리의직무를수행하도록한다. 또한 사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률 이정하는바에따라자치경찰공무원이수행하는사법경찰관리의직무로특히자치경찰이수행하는사무중특별경찰사무는환경 위생 보건등 17종 126) 의분야로 < 표 4-2> 에정리되어있다. < 표 4-2> 자치경찰의특별경찰사무 구분직무범위 산림보호 국유림경영 식품단속 의약품단속 문화재의보호 공원관리 어업감독 공중위생단속 환경단속 산림, 그임산물과수렵에관한범죄 식품위생법 보건범죄단속에관한특별조치법중식품위생에관한범죄 약사법 보건범죄단속에관한특별조치법중약사에관한범죄 문화재보호법에규정된범죄, 동법상지정구역내경범죄처벌법에규정한범죄의현행범 자연공원법에규정된범죄, 경범죄처벌법에규정된범죄의현행범 수산업에관한범죄및어업자원보호법위반범죄 공중위생관리법에규정된범죄 대기환경보전법, 수질환경보전법, 소음 진동규제법, 유해화학물질관리법, 폐기물관리법, 오수 분뇨및축산폐수의처리에관한법률, 환경분쟁조정법, 환경범죄의단속에관한특별조치법, 자연환경보전법, 환경 교통 재해등에관한영향평가법 ( 환경영향평가에관한범죄에한정 ), 폐기물의국가간이동및그처리에관한법률, 하수도법, 환경기술개발및지원에관한법률, 먹는물관리법, 토양환경보전법, 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률, 자원의절약과재활용촉진에관한법률, 다중이용시설 126) 지방자치단체공무원에게특별사법경찰관리의권한을부여할수있는총 20 분야의사무중시 도에서만할수있도록개별법에서규정하고있는 계량검사공무원, 외화획득용원료 기재의수입및사용목적변경승인업무수행공무원, 소방공무원의사무는제외한다 ( 출처 : 이종배, 2005).

315 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 315 등의실내공기질관리법, 수도법 ( 제 61 조제 1 호 ), 지하수법 ( 제 37 조제 7 호 ), 보건범죄단속에관한특별조치법 ( 제 4 조 ), 야생동 식물보호법, 악취방지법에규정된범죄 차량운행제한단속및도로시설관리 관광지도 청소년보호업무 농 수산물원산지 유전자변형농수산물표시 대외무역법원산지표시속 상단 농약 및 비료 단속 하천감시 가축방역 검역 무등록자동차정비업, 자동차무단방치및강제보험미가입자동차운행단속 도로법 (40, 47, 50, 50 의 4, 53, 54, 54 의 4,54 의 6) 위반범죄 관광진흥법에규정된범죄 청소년보호법에규정된범죄 농산물품질관리법 수산물품질관리법에규정된원산지표시 유전자변형농수산물표시에관한범죄 대외무역법에규정된원산지표시에관한범죄 농약관리법, 비료관리법에규정된범죄 하천법에규정된범죄 가축전염병예방법에규정된범죄 자동차관리법에규정된무등록자동차정비업, 자동차무단방치에관한범죄, 자동차손해배상보장법에규정된강제보험미가입자동차운행에관한범죄 한편, 생활안전, 지역교통, 지역경비에관한사무를처리함에있어국가경찰과자치경찰간의역할분담및사무수행방법등은시장등과경찰서장의협약 ( 시 군 구를관할하는경찰서가 2 이상인경우에는시장등과경찰서장전원이공동으로체결하는공동협약 ) 으로정하고이를공표하여야하며, 시장등은미리제11조의규정에의한지역치안협의회의의견을들어야한다.

316 316 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 다. 자치경찰공무원의직무수행권한과복제 ( 안제 12 조내지제 15 조 ) 자치경찰의원활하고효율적인사무처리를위한직무권한이필요하다. 이를위해자치경찰공무원에게는불심검문권, 응급의구호를요하는자에대한보호조치, 주민의생명 신체및재산의손해를방지하기위한경고조치, 직무수행시경찰장비의사용등을위한 경찰관직무집행법 이준용되며필요최소한의범위내에서지방경찰청장의승인을받아무기를휴대 사용하도록하고, 범죄를인지한경우및현행범인, 체포영장 구속영장이발부된자를발견한경우에는국가경찰에인계토록하고있다. 직무를수행하는자치경찰공무원의복제와관련하여제복착용의무를부과하고있다. 자치경찰공무원의제복은전국적으로통일하되, 국가경찰과구별될수있도록표지장등을부착토록하고있다. 2. 인사 법안은제 8 장을중심으로하여자치경찰공무원의신분보장, 인사교류, 채용및교육등에관하여규정을두고있다. 가. 자치경찰대장의임명 ( 안제 5 조 ) 자치경찰대는인사요인이많지않은소규모조직이므로자치경찰대장의임명에유연성을부여할필요가있다고보아자치경찰대장은경력직공무원 ( 자치총경 자치경정또는자치경감 ) 으로보하되, 필요한경우에는개방형직위로도지정하여운영할수있도록한다. 외부전문가임용이가능함으로써직무수행의전문성을높일수있을것으로기대하고있다.

317 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 317 나. 자치경찰공무원의 계급 임용 승진 면직 ( 안 제23 조 제24 조 제27 조 제29 조 ) 자치경찰공무원의계급은자치총경에서자치순경까지 7계급으로나누며, 시장등이소속자치경찰공무원의임명 휴직 면직과징계를행하는권한을가진다. 원칙적으로자치경찰공무원의신규임용은공개경쟁시험에의하며, 국가경찰공무원을그계급에상응하는자치경찰공무원으로임용하는경우등에한하여특별임용할수있다. 자치경찰공무원의승진은승진심사에의하나, 자치경정이하계급에의승진에있어서는대통령령이정하는비율에따라승진시험을병행할수있다. 또한자치경찰공무원은지방공무원법등의규정에의해면직될수있다. 다. 자치경찰공무원의신분보장 ( 안제 25 조 제 26 조 제 32 조내지제 34 조 ) 주민의생명 신체및재산에대한보호를임무로하는자치경찰공무원이주민전체의봉사자로서헌법과법령에따라공정중립을지키며직무에전념할수있도록할필요가있다. 인사에관한사항을관장하기위하여자치경찰공무원인사위원회를설치 운영하고, 자치경찰공무원에대한직권면직또는징계시자치경찰공무원인사위원회의의견을듣거나의결을거치도록규정되어있다. 자치단체의인사위원회와별도로자치경찰공무원인사위원회를설치 운영함이특징이다. 라. 국가경찰과자치경찰, 자치경찰상호간인사교류활성화 ( 안제 28 조 ) 자치경찰공무원의능력발전과경찰기관간의유기적협력체제구축을 위하여인사교류가필요하다. 시장등은매년소속자치경찰공무원정원의 100 분의 5 이상이국가경찰또는소속을달리하는자치경찰대에근무할

318 318 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 수있도록해당임용권자와협의를거쳐인사교류를하여야한다. 마. 채용시험 교육훈련의국가경찰위탁실시 ( 안제 30 조및제 31 조 ) 자치경찰공무원인사위원회는시험실시업무를국가경찰또는시 도에위탁할수있도록하고, 시장등은전문지식 기술및활용능력배양을위해소속자치경찰공무원을국가경찰에위탁하여소정의교육과정을이수할수있도록하고있다. 또한시장등은다음연도의자치경찰공무원교육훈련계획을수립한때이를경찰청장에게제출하도록하고있다. 3. 기관간의관계 가. 치안행정위원회및지역치안협의회설치 ( 안제 9 조내지제 11 조 ) 특별시 광역시및도의지방행정과치안행정의업무협조등의사항을심의 의결하기위하여특별시장 광역시장및도지사소속하에치안행정위원회를두며, 시 군 구에서의국가경찰과자치경찰간업무협조, 국가경찰과자치경찰간의역할분담등의사항을협의하고, 지역치안에관하여시장등의자문에응하기위하여시장등의소속하에지역치안협의회를둔다. 치안행정위원회는위원장 1인과당연직위원 2인을포함한 11인의위원으로구성되며, 지역치안협의회는위원장 1인을포함한 15인이내의위원으로구성된다. 나. 국가경찰과의상호협력 ( 안제 16 조 ) 국가경찰과자치경찰간치안행정의연계성을확보하기위해국가경찰과

319 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 319 자치경찰은상호정보 기술등의제공, 유 무선통신망과시설물의상호이용및경찰력운용상황 계획을통보하도록한다. 시장등은당해관할구역에서의단속현황, 경찰장비보유현황그밖의통계자료를대통령령이정하는바에따라경찰서장에게통보하여야하며, 또한자치경찰의사무및운영에관련된조례나규칙을제정또는개폐하는때에는조례에있어서는지방의회에서이송된날로부터 5일이내에, 규칙에있어서는공포예정 15일전에경찰서장에게전문을첨부하여통보하여야한다고규정되어있다. 다. 경찰통계및조례등의통보 ( 안제 17 조및제 18 조 ) 시장등은관할구역에서사무수행중발생하는단속현황, 경찰장비보유현황등의통계자료를대통령령이정하는바에따라경찰서장에게통보하여야한다. 또한시장등은자치경찰의사무및운영에관련된조례나규칙이제정 개정또는폐지되는때에는조례에있어서는지방의회에서이송된날로부터 5일이내에, 규칙에있어서는공포예정 15일전에경찰서장에게전문을첨부하여통보하여야한다. 라. 자치경찰상호간의분쟁조정과외부통제 ( 안제 19 조내지제 22 조 ) 법인격을달리하는자치경찰상호간에분쟁이발생한경우이를조정할절차가필요하다. 시 도를같이하는자치경찰의경우에는지방자치법의특례를규정하여시 도치안행정위원회에서처리하도록하고, 시 도를달리하는자치경찰의경우에는지방자치법을적용하여행정자치부소속지방자치단체중앙분쟁조정위원회에서처리하도록하고있다. 자치경찰의경찰권행사에따른권한남용등부작용을최소화하기위해

320 320 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 시 도지사의시장 군수및자치구구청장의명령 처분에대한시정명령및시 군 자치구지방의회의결에대한재의요구시미리치안행정위원회의의견을듣도록하고, 행정자치부장관또는시 도지사의시 군 자치구에대한감사시경찰청장이참여토록규정하고있다. 그외제1장총칙에서는법안의목적, 자치경찰공무원에의한직무수행의원칙, 타법률관계의관계에대해원칙적인규정을두고있으며, 제8장은자치경찰이비상사태혹은작전수행중인경우와그렇지않은경우로나누어서벌칙규정을두고있다. 또한국가는자치경찰제의원활한운영과효율적인시행을위하여일부시 군 구에대하여이법시행일부터 1년이내의기간을정하여자치경찰제를시범실시하게할수있다는규정을두고있다. 아래의 < 표 4-3> 은이상의내용을정리한것이다. < 표 4-3> 자치경찰법안의구성 구분 조직 인사 기관간관계 기타 해당내용과조문 기초자치단체중심의자치경찰대설치와운영 ( 안제 4 조 제 7 조 제 8 조 ) 자치경찰의사무범위및수행방법규정 ( 안제 6 조 ) 자치경찰공무원의직무수행권한과복제 ( 안제 12 조내지제 15 조 ) 자치경찰대장의임명 ( 안제 5 조 ) 자치경찰공무원의계급 임용 승진 면직 ( 안제 23 조 24 조 제 27 조 29 조 ) 자치경찰공무원의신분보장 ( 안제 25 조 제 26 조 제 32 조내지제 34 조 ) 국가경찰과자치경찰, 자치경찰상호간인사교류활성화 ( 안제 28 조 ) 채용시험 교육훈련의국가경찰위탁실시 ( 안제 30 조및제 31 조 ) 치안행정위원회및치역치안협의회설치 ( 안제 9 조내지제 11 조 ) 국가경찰과의상호협력 ( 안제 16 조 ) 경찰통계및조례등의통보 ( 안제 17 조및제 18 조 ) 자치경찰상호간의분쟁조정과외부통제 ( 안제 19 조내지제 22 조 ) 법안의목적, 직무수행의원칙, 다른법률과의관계등 ( 안제 1 조내지제 3 조 ) 비상사태등의경우에있어벌칙 ( 안제 36 조 ) 자치경찰시행일, 시범실시, 다른법률의개정 ( 부칙제 1 조내지제 4 조 )

321 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 321 제 3 절주요쟁점의검토 1. 자치경찰제도입의필요성여부 가. 정부의입장 자치경찰제도입의필요성에대한정부의입장은법안의목적과법안제시의취지부분에잘나타나있다. 우선자치경찰법안제1조는법안의목적을 이법은자치경찰의민주적인관리 운영을도모하고그임무를효율적으로수행할수있도록하기위한기본적인사항을정함으로써주민의안녕과질서유지에이바지함을목적으로한다. 라고규정하고있다. 궁극적으로주민의안녕과질서유지에이바지함이법안의목적이다. 이러한법안의목적은법안제안의취지부분에서좀더구체화된다. 즉행정자치부와자치경찰실무추진단 ( 이하실무추진단 ) 은자치경찰법안의제안이유를 지방행정과치안행정의연계성을확보하고지역특성에적합한치안서비스를제공하기위하여자치경찰제를도입함으로써국가전체의치안역량을강화하고공공의안녕과질서유지를보다충실히수행할수있는제도적기반을마련하고자하는것이다. 라고밝히고있다. 이러한입장을문리상으로볼때자치경찰제의실시목적내지필요성은크게 4가지로나누어볼수있다. 첫째, 지방행정과치안행정의연계성확보 둘째, 지역특성에적합한치안서비스제공 셋째, 국가전체의치안역량강화와질서유지의충실화 첫번째지방행정과치안행정의연계성확보와관련하여실무추진단은

322 322 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 다음과같이그의의를밝히고있다. 지방자치단체는주민의복리증진뿐아니라, 주민의생명과재산의보호를위한종합행정실시단체이다. 그러나그간자치경찰제가시행되지않음으로써치안서비스에대한주민들의기대를충족시키지못하고종합행정을실천하는데필수적인경찰력을확보하지못해종합행정의실천력, 집행력이매우떨어져왔던것이현실이다. 따라서자치경찰제실시로주민생활과밀접한치안서비스를자치단체의권한과책임하에자율적으로처리할수있는경찰권 ( 집행력 ) 을확보함으로써주민의기대에부응하는진정한의미의종합행정을온전히수행할수있게된다. 는것이다. 두번째, 지역특성에적합한치안서비스제공과관련하여서는과거국가경찰이민생치안등주민보호보다는중앙정부입장에중점을두어온치안행정을펼쳐왔다는비판이있어왔는데, 이러한비판은중앙집권적경찰제도의부작용으로나타나는것이며, 향후자치경찰제시행으로자치단체는 주인있는지역치안행정, 지역주민에게봉사하는치안행정 을추진할수있는권한과책임을갖게된다는것이다. 우범지대의방범활동을강화하거나등하교길안전확보활동, 상습교통혼잡지역의소통, 지역축제 행사등의지원이자체적으로가능해진다. 또한지역적특성에따라, 예를들어강남구에는유흥주점들이많아골치를썩었다면 풍속경찰팀 을운영할수있고, 제주나경주시같은곳이라면 관광경찰팀 을필요에따라적절히운용하여주민요구에맞는 맞춤형치안서비스 를제공할수있게된다는것이다. 세번째, 국가전체의치안역량강화와관련하여, 자치경찰은국가경찰이업무과부하로인해불가피하게소홀할수밖에없었던주민생활주변의치안수요에대응하고지방자치단체가지역별특화된치안서비스를제공함으로써지역치안에대한주민만족도를향상시킬것이라고한다. 국가경찰도이러한상황에서주민으로부터신뢰와사랑을잃지않기위해서라도자치

323 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 323 경찰과의선의의경쟁과협력에응하지않을수없게되며, 이러한활동을 통해치안의사각지대를해소하고, 주민들의체감치안도도향상되어전국 적인치안역량은대폭강화될것이라는것이다. 나. 학계등의입장 이러한정부의낙관적인인식과달리학계등의입장은다소비판적으로보인다. 즉, 학계와시민사회는기본적으로실시그자체에대해서는대체로찬성하지만, 현재의자치경찰법안 ( 혹은모델 ) 은그내용과절차상에적지않은문제가내포되어있으므로이에대한보완이필요하다고보고있는것으로판단된다. 문성호 (2004a) 는 과거대부분의자치경찰제도입논의가경찰편을들어왔다고한다면이번정부혁신지방분권위원회방안은명백히지방자치단체, 그것도기초지방자치단체편을들어준것이라고볼수있다. 라고전제하면서, 그간자치경찰도입논의의쟁점은 실시단위 ( 시도 / 시군구 ) 문제, 자치경찰과주민및지방의회관계 였는데, 이번양영철방안 ( 현자치경찰법안의기초가된연구 ) 의대두는그논의구도를갑작스럽게자치경찰제 실시그자체 여부의차원으로일순간바꾸어놓았다고진단한다. 더나아가그는 이양영철방안은실현가능성에만신경을쓰다가경찰의본질을간과하고만일과성해프닝일가능성이없지않다. 라고비판하고있다. 설혹자치경찰제가실시된다하더라도 사실상 ( 자치 ) 경찰이거느려야하는보조원제도 의도입방안정도밖에는되지않는다고평가하고있다. 그럼에도불구하고경찰활동의효율성측면못지않게주민대표성과시민참여측면이보다더강화될필요가있기때문에지방분권과자치경찰의실시는필요하며, 그구체적형태로서는영국형자치경찰제를지지하고있다. 이윤호 (2005) 도문성호 (2004a) 와마찬가지로현법안상의자치경찰은

324 324 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 시 구청단속공무원에게경찰복을입히고기초질서와교통통제와관련된업무를더추가시키는 경찰보조원 에불과하다고지적하는점에서일치한다. 또한자치경찰이지역주민들로부터수집한범죄정보를국가경찰과원활히공유하기도힘들것이라고예상한다. 그외에도그는여러예견되는문제점을지적하고있으나, 현자치경찰제의예상문제점을보완한다면실시그자체에대해서는반대하지않고있다. 임준태 (2005) 는자치단체간현저한재정적불균형문제, 치안서비스의공공재적성격, 경찰직무의특수성이라는측면에서현재의자치경찰법안에대해우려를표시하고있다. 즉, 선택적으로자치경찰을도입할경우, 치안서비스에서전형적인 부익부빈익빈 현상이초래될것이다., 국민의생명과신체의안전을담보로하는경찰의치안서비스는국민모두에게공평하게제공되어야할사항이지, 결코재정능력 ( 담세능력 ) 이나선택에의해차별적으로제공될만한성질의것은아니라할수있다., 특별사법경찰영역에서권한을일부갖고있는자치단체장은적극적으로이를행사하려는경향이있으며, 향후권한확대에많은관심을기울이게될것이다. 이로인해국가경찰 ( 경찰서단위 ) 과갈등소지를잉태하고있다. 라는것이그의견해이다. 특히그는법안제정과정에있어절차적측면에대해서도문제를제기함과아울러, 국가경찰측에서는실질적권한 ( 인사, 수사, 정보, 보안등 ) 을거의이양하지않은채지방분권이라는名分을살리면서, 시장 군수 구청장측에서는자치경찰대라는조직을설치 운용함으로써과거에가져보지못한경찰이라는이름하에막강한권한을행사할수있을것같은實利를얻게될묘안 이라고꼬집고있다. 한견우 (2005) 는자치경찰제실시에대해적극적인찬성의입장을보이고있다. 특히그는자치경찰제실시문제는 국가경찰의권한을일정부분잘라서자치경찰에게넘겨주는것인가, 아니면 국가경찰의권한을그대로두면서지역특성에맞는부가적치안서비스를자치경찰이덤으로행하는

325 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 325 것인가 에대해현재의자치경찰법안은혼돈하고있다고하면서, 후자의방향으로나아갈것을제시하고있다. 인권실천시민연대의오창익사무국장은현자치경찰법안의경우국민이알고이해하고있는경찰의업무는여전히국가경찰이전담하고, 자치단체의업무중에서경찰과중첩되는일부업무만을맡는것이기때문에시국치안에만골몰하는국가경찰의폐해를극복할수도없고, 지역주민들을위한특화된치안서비스를제공할수도없다고본다. 127) 그는또한임준태 (2005) 와마찬가지로 국민에게제공하는경찰의치안서비스는자치단체장등의판단에의해해도그만하지않아도그만인서비스가아니라, 꼭받아야할중요한서비스 라고규정하고있다. 특히그는절차적측면에서많은비판을제기하고있는데, 해당이해당사자의진지한참여없이졸속으로법안이만들어졌다고비판하면서, 현재의안은전혀자치경찰제로서의요서를담지않고있고, 진지한토론과정을거쳐 약간 이라도자치경찰제같은모습으로바꿔야한다고주장한다. 대체로실시여부와관련해부정적견해를밝히는측에서는치안서비스의공공재적성격을강조하면서형평성문제를제기하고있으며, 아울러동법안이절차적측면에서민주적정당성을획득하지못하고있다고보는것으로요약될수있다. 다. 본연구의입장 : 원칙적찬성 위의견해와함께종래자치경찰의장단점에대해서는다음과같은견 해들이제시되고있다. 우선장점은다음과같다. 첫째, 지역적특색에따른치안서비스가가능하다. 127)

326 326 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 둘째, 업무수행에있어자발성과책임감이높다. 셋째, 작은규모의조직은개혁이용이하고자치단체간의경쟁을통하여조직의효율성이높다. 넷째, 안정적인사행정이가능하다. 단점으로는다음과같은항목들이지적되고있다. 첫째, 기관간상호협력과정책집행상의기동성이떨어진다. 둘째, 광역화된범죄에대응하기어렵다. 셋째, 경찰행정이정치적영향에노출될수있다. 넷째, 전문가확보가어렵다. 다섯째, 치안서비스배분에있어형평성문제가발생한다. 사실위의장단점은일응수긍이가며, 이러한사항에이의를제기하는사람은거의보이지않는다. 그러나위의항목들은하나의가설 (hypothesis) 일뿐사실 (fact) 그자체는아니라는사실에주의해야한다. 즉위의항목들은그러한현상이나타날가능성이있음을주장하는것이지, 현실에서반드시그러한현상이나타날것이라고주장하는것은아니다. 더욱이어느한기준에서는효율적인것이다른기준에서는비효율적일수있다. 예를들어소규모경찰기관을중심으로한자치경찰제가경찰기관간의경쟁을통해효율적일수있는가능성과함께규모의경제이익을상실함으로써비효율적일수도있다. 그렇다고본연구가이러한가설모두에대해과학적실험을통해평가할수있는상황도아니다. 이러한평가는대규모의연구사업으로서다양한분야의연구자들이참여함으로써신중하게그결론을도출해내야할것이다. 그러므로이하에서는앞서본외국의경찰제도사례들과관련연구들을중심으로왜우리나라에서자치경찰제실시

327 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 327 가필요할수있는지에대한가능성을조금은다른각도에서밝혀보도록한다. 첫째, 경찰제도의수렴화 (convergency) 경향이다. 이미앞에서살펴보았듯이 8개국의경찰제도는순수한형태의국가경찰체제나혹은자치경찰체제를갖고있지않다. 즉자치경찰제적요소가강한국가는국가경찰제적요소를받아들이고, 국가경찰제적요소가강한국가는자치경찰제적요소를받아들이고있다. 본연구가조사한사례연구대상 8개국가는대체로좌-우극측의입장에서중간의모습으로수렴하는모습을보이고있다. 물론이러한소수사례연구만을가지고세계전체국가들의경찰제도가수렴화되고있다고말할수는없다. 다만이들국가의경우우리가경찰제도설계에있어우선적으로고려하는국가들이므로그타당성이낮다고볼수는없다. 우리나라에서자치경찰제실시가필요할수있는지에대한두번째이유로서현재우리나라치안수요의특성을들수있다. 2003년의경우신고내용을보면생활민원에관한신고가차지하는비중이 38.7% 로가장높다. 이러한비율은과거년도에도마찬가지다. 교통사범과경범처리까지도광의의서비스기능으로본다면, 일선경찰업무의 70% 이상이서비스기능에속함을알수있다. 이는 112신고가주민생활과관련하여다양하게이용되고있음을보여준다. 128) 128) 경찰청은 112 신고의이용이늘어나고있는것은무엇보다경찰이주민의생활가까이에위치하여시민의부름에신속하게달려가기때문이라고보고있다 ( 경찰청, 2004a). 정책학적측면에서바라보았을때대부분의경찰업무가규제정책의성격을띠고있는것과는달리, 112 정책은경찰서비스의제공을통하여신고자에게이익을준다는점에서정책유형상배분정책의성격을갖는다 ( 이유준, 1995)

328 328 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 표 4-4> 112 신고유형별현황 구분 생활민원 ( 비율 ) 형사범 ( 비율 ) 교통사범 ( 비율 ) 경범 ( 비율 ) 783,689 (38.3) 678,173 (33.1) 298,734 (14.6) 284,255 (13.9) 출처 : 2004 경찰백서 950,902 (36.7) 826,600 (31.8) 488,603 (18.8) 328,671 (12.7) 1,047,935 (33.0) 966,018 (30.4) 713,003 (22.4) 451,234 (14.2) 1,222,019 (36.0) 780,224 (23.0) 789,145 (23.2) 605,361 (17.8) 1,304,608 (37.1) 738,991 (20.9) 823,008 (23.4) 655,976 (18.6) 1,579,964 (38.7) 809,619 (19.9) 902,490 (22.1) 786,852 (19.3) 국민들에게경찰은 범죄와의투쟁자 (crime fighter) 로만비쳐져왔으며, 경찰관자신도자신이잠긴문을열어주거나개짖는소리로이웃에불편을끼치는사람에게주의를주는존재가아니라는행태를보이고있다. 이러한실상을고치기위해그간지역사회경찰활동 (community policing) 철학을경찰조직에심으려는다수의시도가있었으나이러한행태는쉽게고쳐지지않는것으로보이고있다. 그러므로아예이러한서비스업무를전담할수있는경찰관을만드는것이하나의대안일수있으면그것이현정부안의자치경찰제이다. 즉자치경찰제는고유한경찰문화를통해공고히고착화된국가경찰관의행태를고치려는시도보다는서비스업무에충실할수있는경찰관을만드는것이비용적측면에서값싼대안일수있다는것이다. 그러나앞서정부측에서제시한자치경찰제도입의필요성과본연구가제시한이유들이자치경찰제도입의타당성을담보하는것은절대아니다. 왜냐하면자치경찰제가값싼대안은아니기때문이다. 오히려국가경찰제에비해더많은국가예산과국민의참여가필요함으로써사회적비용은더높을수있다. 물론자치경찰제시행의정당성은이러한사회적비용을

329 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 329 상쇄할수있는사회적편익이발생해야한다는것으로서이에대해서는 향후시범실시과정에서그측정이이루어져야할것이다. 그러므로시범 실시의기간은이러한사회적비용과편익을측정할수있을만큼의충분 한시간이주어져야한다. 단순히몇개월시행하고주민에대한설문조사 로서끝낼사안이아님은정부측도잘이해하고있는것은다행한것으로 보인다. 즉정부측의입장설명에의하면모의실험을통해자치경찰제의효 과를최대한객관적으로측정한다는것이다. 다만동실험내용을보면비 교집단에대해자치경찰관이늘어난숫자만큼의국가경찰관을참여시키지 않는다는것은실험의객관성을떨어뜨릴수있음을지적하고싶다. 셋째, 본연구는현재우리나라가도입하려는자치경찰제가국가경찰제 의고유편익을해치지않는다는점에서그의의가있다고생각한다. 앞서 주요국가의범죄건수를비교해보았듯이우리나라의범죄건수는외국에 비해매우낮은수준에있다. 치안환경의안정성에영향을미치는요인은 매우다양하지만현행우리나라가취하고있는경찰체제가이러한안정성 에적지않은영향을미치는주요요인임을간과할수없다. 즉본연구는 현행자치경찰법안에대해지지를보내는이유로서현국가경찰체제의장 점이잘유지되고있다는점을들고싶다. 한편치안수요의만족도조사 결과에있어서도우리나라국가경찰체제는꾸준히좋은평가를받고있는 것으로보인다. 129) 물론현국가경찰체제의공과에대해서는좀더객관화 되고포괄적인조사가필요하다. 그러나그러한자료가부재한시점에서 일련의자료를토대로평가할때현국가경찰체제는실보다는득이많은 것으로보여진다. 마지막으로자치경찰제시행과관련해첨언할것이있다. 현재자치경 찰제시행과정에대한절차적정당성에대해시비가많이붙고있다. 이에 129) 경찰청이주관하고외부기관이매년조사하는 경찰행정국민만족도조사보고서 에의하면우리나라경찰서비스에대한만족도가점진적으로향상되고있음을알수있다.

330 330 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 대해정부는좀더적극적인자세를보일필요가있다. 다소시간이걸리더라도반대편의논리에귀를기울여이들과의타협점을모색하고, 실제좀더나은대안이라고판단된다면이를긍정적방향에서수용하는자세를취하는것이장기적시계로보아옳은정책적판단이다. 최근방폐장입지선정사례에서보았듯이과거와같은밀어붙이기식정책집행이아닌주민투표라는다소지루하고비용이드는절차를선택한결과오히려결과적으로는더나은정책집행이이루어졌음을적지않은대가를치르고서야깨달았기때문이다. 2. 시행단위의문제 사실자치경찰제문제는시행단위의문제보다는앞서본시행여부가더 중요한사안이다. 그럼에도불구하고현재적지않은논의들이이문제에 쏠려있음을볼수있다. 가. 정부측입장 우선정부측은기초단위시행의이유로서다음과같은논거를제시한다. 즉주민대응성과민주성측면에서광역단위의자치경찰제는지역주민에밀착한치안서비스를제공하기에적합하지않으며, 또한대규모의집회및시위, 지역의경계를초월하는광역수사등의업무는고도의전문성과지역간공조가필수적이므로자치단체가담당하기보다는국가경찰의권한으로하는것이합리적이라는것이다. 또한광역단위도입주장근거로 1954년일본이시정촌단위의자치경찰제에서도도부현단위의광역자치경찰로확대한예 130) 를들고있으나프 130) 일본은 1948 년市, 町, 村단위자치경찰제는자치단체재정부족및자치체경찰간공조

331 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 331 랑스, 스페인, 이탈리아등은이보다더작은규모의기초자치단체에서자치경찰제를성공적으로시행하고있으며우리나라의시 군 자치구는외국에비해규모 131) 도큰편에속하므로자치경찰의규모경제측면에대한효율성우려도기우에지나지않는다고지적한다. 이에정부안은다음과같은원칙에따라시 군 자치구에자치경찰을두는모델을선택하였다고밝히고있다. 첫째, 보충서의원칙이다. 보충성의원칙은자치단체의사무를기초자치단체가우선하여처리한다는원칙으로주민의생명, 재산, 신체를보호하고생활질서유지를주업무로하는자치경찰업무의성격상일선자치단체기관인기초자치단체가자치경찰제실시단위가되어야한다. 둘째, 민주성의원칙이다. 민주성은주민의요구에신속하게대응하는정도를말하는것으로광역자치보다기초자치가민주성확보에더욱적합하다. 지방분권에서민주성은효율성보다상위의개념이기때문에기초자치단체에우선을두어야한다. 셋째, 주민참여 통제와책임성이다. 지방자치의주체는주민들이기때문에주민참여와주민통제보장은지방자치의가장기초적인사항이다. 어떤제도이든주민들의직접참여를보장하려면주민들과가까운곳에있 부재등문제점으로인해폐지되고, 1954 년부터광역자치단체인都, 道, 府, 縣단위의자치경찰제를실시해오고있다. 131) 외국과비교할때우리나라기초지방자치단체의규모는큰편임 구분명칭수 평균인구 ( 천명 ) 평균면적 ( km2 ) 자치계층 행정계층 한국시군구 ~4 일 본 시정촌 3, ~4 미 국 city,village 등 19, 영 국 District 등 ~2 2~3 프랑스 Commune 36, ~3 3~4 독 일 Gemeinde 15, 스페인 시읍면 8, 이탈리아 시읍면 8,

332 332 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 어야한다. 그래야통제도용이하다. 주민입장에서보면광역단위의자치경찰은현행국가경찰제와의차이점을찾을수없는주민과는먼, 말뿐인자치 가되는것이다. 따라서주민참여와함께책임성을확보하려면기초단위에설치하는자치경찰제가바람직하다고하지않을수없다. 나. 학계등의입장 정부안에대한반대측에서는해방이후현재까지논의된자치경찰의큰방향은 광역시 도단위자치경찰제 라는것은공지의사실이라는전제하에, 자치경찰기획단이 1999년 11월에제시된 경찰법개정안 에서확인된바와같이이미결론이난사안이왜갑자기 시 군 구단위자치경찰제 로변모했는지알수없다고말하고있다. 지금까지거의소개되지않고, 논의된바없었던 스페인 식을벤치마킹할이유가있는가? 논의과정의非적절성, 광역시 도단위자치경찰제를회피하는이유, 정치적영향이나판단이심각하게고려된것이아닌지의문이제기된다는것이다 ( 임준태, 2005). 정치적으로자치경찰제실시라는대의명분을살리고, 집권정당과정치적견해를달리하는광역시 도단체장과의갈등소지를없애고, 국가경찰의실질적권한을그대로유지할수있다는점에서이해관계당사자들 ( 청와대, 집권정당및경찰 ) 의입장이절묘하게맞아떨어진탁월한선택이라고비판을가하기도한다 ( 문성호, 2004a). 또한과거일본의사례가주요논거중의하나이다. 최근제시되고있는정부案은일본 ( 도도부현 ), 영국 (52개 Constabulary), 독일 (16개주 ), 캐나다 (603개지방자치단체 ) 등선진각국에서경험하고있는 자치경찰의광역화추세 라는세계적흐름과도부합되지않는발상이라는것이다. 실례로영국의경우, 지나친분권화에따른문제점으로인하여 1964년

333 제 4 장우리나라자치경찰법안의고찰 333 경찰을광역자치단위로재편성하였고, 우리나라와지리적여건이유사한일본에있어서도 1954년광역치안에대처하고능률을향상시키기위하여기초단위 ( 市町村단위 ) 自治體경찰을통합하여광역단위 ( 도도부현단위 ) 자치경찰로변모한바있음을지적한다. 또한캐나다도경찰기관의합병혹은광역화를통해비용절감, 치안서비스의형평성제고, 기관간협력증진이이루어졌음을지적하기도한다 ( 임준태, 2005). 국회행정차지위원회전문위원검토보고서 (2005) 의경우기초단위자치경찰제는광역단위자치경찰제에비해지방분권이념에충실하고, 주민의근접성을최대한살릴수있는장점이있으나, 선진각국에서는효율성을높이기위하여경찰조직을광역화하려는추세에있다는주장이있고, 적은인원이한자치경찰대에서장기간근무하면서발생하는인사행정상문제점등이예상되며, 그동안시 군 구통폐합논의가진행되어왔다는점을감안하면, 기초단위자치경찰제를실시하려는제정안에대해서는근본적인도입방향부터논란의여지가있다고보고있다. 전반적으로볼때정부안에대한반대측입장은이처럼선진각국에서는효율성을높이기위하여오히려경찰조직을광역화하려는추세에있으며, 인사행정상의문제, 현재진행되고있는자치계층조정문제를고려할때, 뒤늦게자치경찰제를실시하려는한국의입장에서는현재의기초자치단체중심의자치경찰제안에대해되새겨봐야할문제라고지적한다. 다. 본연구의입장 본연구에서는최근의한여론조사결과와과거미국에서의실증연구결 과를간단히밝혀보겠다.

334 334 주요국의자치경찰제도와한국의자치경찰법안연구 < 그림 4-1> 소속단위에대한여론조사결과 최근한중앙일간지가조사한여론조사에의하면우리나라안의경우읍. 면. 동 (53.2%) 과일반시. 군. 구 (51.4%) 에대해서는과반수정도가, 서울과부산등광역시 / 도의경우 37.6% 로절반이하만이가깝게느낀다고대답한것으로보도되었다. 지역주민으로서의정체성이광역자치단체보다는기초자치단체에서강함을보여주는조사결과이었다. 한편, 미국에서의연구에의하면작은경찰서가큰경찰서보다필연적으로비효율적이라는결론을내릴수없다는점이다. 작은경찰서는인력의더많은비율을현장근무에배치시킴으로써직접적인경찰서비스를수행하고있었다는점이다. 반면큰경찰서는관료적구조로인해상대적으로현장근무자의비율이작았다. Gary Cordner(1989) 는 Maryland 주의경찰서들에대한연구를통해, 경찰서의규모보다는지역사회구조의복잡성이수사의효과성을결정짓는다는점을발견했다. 즉지역사회가덜복잡할수록, 수사의효과성이높았다. 3. 사무배분의문제 가. 정부측입장 정부측입장은이미앞서밝힌대로자치경찰법안에그사무의범위가