환경법과 정책

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나은 강전
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1 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 김은정 *72) < 국문초록 > 온배수란앞서살펴본바와같이열기관의냉각수로사용됨으로써취수당시보다수온이증가한상태로다시자연으로배출되는물을말한다. 우리의발전시설의경우를살펴볼때수온이상승된물이다시해양으로배출되는경우그영향은해양생태계에다양한효과를야기하고있으나, 그피해가아직과학적으로증명되거나심각한지경이아니기에국가차원에서의관리가이루어지지못하고있는실정이다. 현행해양환경보전및활용에관한법률및해양환경관리법등관련법령에서조차그범위대상에있어온배수에관하여명시적으로포함시키지않고있으며, 공유수면관리및매립에관한법률에서도온배수배출의경우에는그점 사용료등의지급대상으로규정하고있지않아온배수배출이법적사각지대에놓여있는실정이다. 해양환경의경우그피해에대한입증이현실적으로매우어렵고, 다양한복합사유가인정될수있다는점에서온배수배출에관한지속적인관리를위한기관등의지정과영향평가를위한제도가마련될필요가있다. 이러한제도적명시는발전사업자등온배수배출행위자에게온배수배출을줄이기위한유인책이될수있을뿐만아니라, 규제를통한관리및부담금제도의도입등을통하여재원확보로해양환경보전과저감시설등기술개발, 그리고친환경에너지원의개발을도모할수있다는점에서도제도적검토가중요한부분이라볼수있다. 석탄화력등발전시설에대한규제가전기가격상승을야기할수있으며, 이는국가경제에악영향및소비자의부담이될수있다는우려는충분히고려되어야할사항이다. 하지만, 재생에너지비중의확대를통하여국가온실가스감축목표및미세먼지저감등의수단으로활용하려는의지와노력에있어발전시설이해양에미치는영향또한검토와관리가필요하며, 이에대한심각한피해가제도도입의계기로활용되어서는안될것이다. 주제어 : 발전시설, 온배수, 열오염, 해양환경, 재생에너지 DOI: /elvlp * 한국법제연구원글로벌법제연구실기후변화법제연구팀연구위원

2 80 환경법과정책제 21 권 ( ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 발전시설과온배수배출현황및영향 Ⅲ. 석탄화력발전시설로부터의온배수관리개선방안 Ⅳ. 결론 Ⅰ. 서론 기후변화의문제를넘어미세먼지및이상기온현상등국내환경오염으로인한피해는매년더심각해지고있다. 이에전세계를비롯한우리나라에서는지속가능한발전과기후변화대응이라는관점에서 2030 온실가스감축로드맵과미세먼지대응을위한종합계획, 그리고에너지기본계획등을추진하고있으며, 그일환으로재생에너지비중을높이고자다각도적인노력을펼치고있다. 특히, 대기오염과온실가스의주범으로얘기되고있는석탄등발전시설의폐지및축소또한적극적으로논의되고있으나, 현재가동중인발전시설이국내전기에너지생산량의상당부분을차지하고있다는점에서향후추진계획에관하여는많은논란이제기되고있다. 발전시설이연안및해안주변에설치되어운영되는것은열에너지에있어폐열을위한것으로온배수배출은배출시설설치당시부터논의되어왔으나, 이에대한구체적인관리와규제는아직까지마련되지못하고있다. 온배수가해수의온도를상승시켜해양환경에미치는영향이있음에도불구하고, 아직까지는해양생태계의심각한교란으로보기어렵고, 온배수가열에너지로신재생에너지원중하나로보고있는실정이기때문이다. 이러한상황에서국내의해양환경에관한제도하에서온배수배출에관한규제나관리는미비한상태이기에피해발생에있어서는주민과의합의혹은다른보상제도의활용으로주먹구구식의해결이이루어져왔고, 앞으로도제도의부재하에서는같은방식으로적용될수밖에없다. 해양에미치는영향과해양의중요성, 그리고발전시설의지속적인운영과에너지생산을위해서는온배수배출에있어발전사업자의자발적노력과계획에맡기는것외에국가차원의관리와이에대한해결을위한제도마련이우선되어야할것이다. 따라서본논문에서는제2장에서

3 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 81 발전시설과온배수배출현황과주요국가의온배수관리현황을살펴보고, 제 3 장 에서는온배수배출규제를위한국내법제상문제점과관련제도개선안을제시 하고자한다. Ⅱ. 발전시설과온배수배출현황및영향 1. 온배수배출현황 (1) 온배수의정의온배수란자연에서취수한물에인위적으로열에너지를가미하여자연해수보다수온이높은상태로다시자연으로배출되는물을말하며, 열에너지외에는어떠한물질도첨가되지않은상태의물을말한다. 일반적으로발전소를비롯한대규모임해공단에서발생하는폐열처리에있어가장간편하고경제적인방법으로활용되는것이해수를냉각수로사용하는관류냉각방식이다. 이러한관류냉각방식은펌프를사용하여자연에서취수된해수를복수기로보내어이곳에서폐열을부하시킨후다시바다로되돌려보내는것으로이때바다로되돌려보내는폐열이부하된냉각수를온배수라한다. 관류냉각방식에있어복수기의설계치에따라다소차이는있지만복수기양쪽끝에서의온도차이는저온복수기가 6~11 범위이고, 고온복수기는 14~17 범위이다. 1) 대부분의발전시설중대체에너지발전소와수력발전소를제외한모든발전소는하나의열기관으로열을태워얻은기계에너지로발전기를돌려전력을생산하는과정에서사용한연료의일부분만전기에너지로전환된다. 사용한연료에포함된에너지량에대비하여생산된전력에너지비율을열효율또는발전효율이라고하는데, 현재기술상발전소의열효율은원자력발전소 35%, 화력발전소약 52% 내외라고한다. 2) 이에모든발전소들은그운영에있어복사열과굴뚝을통하여대기중으로소멸되는 10~20% 의폐열을제외한나머지는냉각시설을통하여처리하여야한다. 이러한폐열처리방식으로는관류냉각방식, 냉각탑방식, 자연냉각방식등 1) 우리나라에서는통상저온복수기를사용하고있지만, 최근고온복수기를사용하는발전소가점차증가하고있으며, 그온도차는 14 내외로조절하고있다 ( 한국해양연구원, 해양생태계보전을위한온배수관리방안연구, 해양수산부, 2007, 5 면 ). 2) 한국해양연구원, 앞의보고서, 4 면.

4 82 환경법과정책제 21 권 ( ) 이있으며, 우리나라의경우에는부지확보및담수자원부족등을이유로대부분해수를활용하는관류냉각방식을사용하고있다. 즉, 발전시설의운영에있어자연에서뽑아온해수 ( 냉각수 ) 를이용해폐열을소멸하고, 이로인하여수온이상승한냉각수를다시자연으로배출하는경우그물을온배수라고하는것이다. 이러한온배수가논의되는이유는해양생태계에있어수온변화로해양생물과해산식물등에영향을미치게되기때문이다. 이는환경의문제를넘어김, 미역등수산업적으로도피해를야기할수있다는점에서온배수는환경에악영향을미치는열오염이라고도할수있다. (2) 화력발전시설에서의온배수배출일반적으로화력발전시설은석탄, 석유, 천연가스등화석연료를보일러에서태워얻은고온 (250~300 ), 고압 (4.2 10ⁿkg/ cm2 ) 증기로증기터빈을돌려기계에너지를얻고, 이기계에너지로발전기를돌려전기를생산한다. 이러한화력발전시설의열효율은 36~41% 범위로사용되는화석연료의약 60% 에해당하는폐열이발생하며, 이중 1/3은굴뚝과복사열로소멸, 나머지 40% 내외는냉각시설을통한처리를요한다. 3) 우리나라연안에 2m3톤 / 초 (63백만m3/ 년 ) 이상의온배수를배출하는업체는한국수력원자력 ( 주 ) 를비롯한 6개발전회사, 포항제철 ( 주 ), 포스코파워, GS EPS 부곡외약 12개업체이다. 해역별로는서해안에 12개, 제주도에 2개소및남해안에 8 개, 동해안에 8개가분포하고있다. 대부분의발전소는자연수온변화에따라온배수온도차이를조절하고있는데, 7 월 ~10월까지는자연수온이높기때문에전체적으로온도차이가 7 이하이나, 11 월부터자연수온이내려가면냉각수사용량의축소로온도차이는 2월에는 8.9 정도로최고치를나타낸다. 이러한온배수의온도차이는자연수온에연동하여조절되므로자연수온이높은여름철에는겨울철보다많은양의냉각수가필요하게된다. 4) 3) 관류냉각방식을채택하는화력발전소의열효율을 40% 로가정하는경우, 냉각수와온배수의수온차를 7 기준으로할때 1 KWh 의전력을얻기위하여배출되는온배수량은약 0.1 톤이다 ( 한국해양연구원, 앞의보고서, 7 면 ). 4) 8 월에는온배수배출량이평균 45 억톤을기록하였으며, 2 월에는최소치인 28 억톤을기록 하였다.

5 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 83 (3) 원자력발전시설에서의온배수배출원자력발전시설의경우 1978년 4월고리원자력 1호기가상업운전을시작한이래고리, 영광, 월성, 울진등의원전단지에서국내총발전설비용량의약 30% 이상을점유하고있다. 5) 원자력발전시설은핵연료를이용하여전기에너지를만드는기술집약형에너지원으로그에너지효율성및석탄과석유와같이에너지원을지속적으로수입하거나, 온실가스배출량에대한부담이적다는면에서국내에서는그활용이급속히증가하여왔다. 6) 이러한원자력발전의경우에도화력발전소와마찬가지로발전에사용된증기로물을응축시켜재사용하기위하여다량의냉각수를필요로하고, 이과정에서온도가상승된물이주변으로방출되는방식을취하게된다. 7) 따라서원자력발전소의경우에도다량의온배수를주변수역으로방출할수밖에없으며, 그결과열제거시설인복수기 (condenser) 의입 출구온도차가평균 8-12 에이르게된다. 8) 온대지방에위치한우리나라의경우원자력발전소는대부분남부지방에위치하고있으며, 그수온은평균 9-22 이며, 발전소로인하여평균 20 이상의온배수가배출되나, 여름철의경우에는 30 이상의온배수가배출되고있다고한다. 9) 2. 국내 외온배수배출기준및관리필요성 (1) 온배수피해사례 온배수가확산된지역의경우에는수온의평형이깨진상태이기에필수적으로 해양생태계의변화가야기된다. 이에해양생태계변화에따른수산업종의피해가 발생하는경우이에대한피해범위및보상에관한부분이문제될수있다. 온배 수에의한수산업종의피해에관한사례는대단위발전사가설립되어운영되기시 작한 1970 년대초부터제기되었다. 대표적인분쟁사례는 1996 년영광군에설립된 영광원전 5 6 호기건설과관련된사건으로수온의상승범위를 0.5 까지확대할 5) 김영환, 원자력발전과온배수 : 그현황과대책, 전파과학사, 2003, 151 면. 6) 정창훈외 2 인, 발전소증설이환경, 지역사회및경제에미치는영향, 환경영향평가 제 18 권제 4 호, 2009, 면. 7) 김영환 안중관 이재일 엄희문, 동해안울진원전의온배수방출이주변해조군집에미치는영향, Algae Vol. 19(3), 2004, 258 면. 8) Langford T.E.L. Ecological effects of thermal discharges, Elsevier Appl. Sci., London, 1990, at ) 김영환 안중관 이재일 엄희문, 앞의논문, 258 면.

6 84 환경법과정책제 21 권 ( ) 것을요구하면서지역주민과발전회사간의갈등이심화되었고결국건설허가가취소된바있다. 화력발전사의경우에는화동화력이 572억원, 삼천포화력이 억원, 보령화력 318.7억원, 태안화력 40억원등을보상액으로지불하였다. 10) 온배수에의한피해사례는온배수로인한온도차이를 1 범위로인식하며, 그범위안에위치하는양식어업, 정치어업및체포어업등모든어업권에대하여소멸보상을실시하고있다. 많은수의화력발전소가현재서해안주변에위치하고있으며, 영흥화력발전소, 당진화력발전소및태안화력발전소등의온배수는조석류를타고그이동반경이넓어타지역보다그피해범위가상대적으로넓다. 11) 원자력발전사와관련된대표적인사례는전남영광군홍농읍계마리에위치한한빛원전온배수에관한것으로신축되는한빛원전 4 5 6호기에의하여인근해양생태계의변형과어장의황폐화, 인근해수욕장의관광산업피해, 원전배수구로부터반경몇킬로미터까지미친영향등이쟁점이되었으나, 당시한빛원전측에서는원전입지당시의어업권보상외다른피해에대해서는인정하지않았다. 12) (2) 주요국가의온배수관리제도온배수는유엔해양법협약 (United Nations Convention on the Law of the Sea, ) 에서처음논의되기시작하였으며, 제1항 (4) 에서 해양환경의오염이라함은직접적혹은간접적으로인간에의하여하구를포함한해양환경으로유입되는물질또는에너지로서생물자원및해양생물에해롭거나, 인류의건강에위험하거나, 어업과합법적인해양을포함하는해양활동을저해하거나해수를이용함에있어그질과쾌적함을저하시키는것과같이악영향을유발하거나유발할가 10) 이러한보상은발전소온배수배출로인한수산활동제한구역을산정하는데있어해당발전소가수산활동이금지되는항만에위치하거나, 소량의온배수만을배출하여해양환경이심각한영향을야기하지않는발전소는제외한다. 11) 발전소건설시폐열처리를위한냉각수활용에따른온배수문제는해양생물의생태계에영향을미치게되어생물군집변화및김같은냉수종들의성장에큰영향을미칠수있을뿐만아니라냉각계통에부착하는해양생물을막기위하여살생제로주입하는염소등에의하여도해양생물이일부영향을받을수있다고한다. 동논문에서는살생제등주입되는화학물질에의한해양오염에관한부분을제외한온배수에관한부분만다루기로한다 ( 최중기, 영흥도화력발전소의해양부문환경영향평가의문제점에대하여, 황해문화, 1997, 315 면. 12) 황보명 윤순진, 원전입지와온배수로인한사회갈등과공동체변화 : 한빛원전을중심으로, 공간과사회 2014 년제 24 권제 1 호 ( 통권 47 호 ), 면.

7 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 85 능성이있는경우를말한다 13) 고정의하면서중요한문제로부각되기시작하였다. 1) 미국연방수질오염관리법 (Federal Water Pollution Control Act) 에따르면 Sec. 316에서열물질배출 (Thermal discharge) 에서관리에관한사항을규정하고있으며, 세부사항에대해서는 Sec. 402(National Pollutant Discharge Elimination System) 에서근거를두고있다. 14) 이에따라각주별로관리제도를설치 운영하고있다. 즉, 동연방법에서는온배수배출로인한영향을평가하여온배수배출규제치가해당해역에서식하는패류, 어류및기타해양생물보호를위한제한치보다불필요하게높다는것이인정된다면해당관리기관이나주정부가해당규제치를낮추어줄수있도록하는것이다. 아울러온배수로인하여영향을받는지역중혼합구역 (mixing zone) 을지정하여온배수에의하여수온변화의영향을받게되나, 사전환경영향평가를근거로그구역상배출을허가받은해역을두고있다. 미국대부분의주는여름철고수온기의온도차이를 0.8 를기준으로하고있으며, 그외에는 2.2 를적용하고있다고한다. 15) 알라스카주의경우온배수배출기준혼합구역에관하여는다음의사항을기준으로고려한다. 16) - 해당수역의물리학적, 생물학적및화학적특성 - 배출물이해당수역에미치는현재의영향및장차수역의이용에미칠영향 - 해당수역의혼합특성 - 혼합구역의외곽선의합은하구역, 내만, 협곡, 수로또는최저조위시측정한 13) United Nations Convention on the Law of the Sea Part Article 1. Use of terms and scope, pollution of the marine environment means the introduction by man, directly or indirectly, of substances or energy into the marine environment, including estuaries, which results or is likely to result in such deleterious erects as harm to living resources and marine life, hazards to human health, hindrance to marine activities, including fishing and other legitimate uses of the sea, impairment of quality for use of sea water and reduction of amenities. 14) 동규정의목적은현존하는기술력에근거하여규제대상수역의효율적이용을유도하는것으로배출구가위치한지점에서의규제보다는배출된물질이희석되어가는확산구역에서의규제를중요시하는것이다 (EPA, Federal Water Pollution Control Act, 33 USC 1251 et seq. 230pp). 15) 한국해양연구원, 앞의보고서, 72 면. 16) Alaska State Water Law 18AAC 수온에관하여는어패류, 기타해산생물의성육장, 번식장, 어획장소, 양식해역에서는주간평균 1 이상의수온상승금지, 수온상승속도는 0.5 / 시간이하이어야하며, 일간수온변화유형은변화시켜서는안된다.

8 86 환경법과정책제 21 권 ( ) 해역의종단면의길이합의 10% 를초과하거나해당수역표면적의 10% 초과 금지 캘리포니아주의경우에는아열대해역에해당하는지역으로자연수온이높기때문에온배수규제에있어서도강한규제를실시하고있으며, 관련규정은 1971년에제정된 연안역, 접경수역, 내만및하구역의수온관리를위한수질관리계획 (Water Quality Control Plan for Temperature in the Coastal and Interstate Waters and Enclosed Bays and Estuaries) 이다. 17) 온배수배출의수온에관하여는다음과같은기준을제시하고있다. - 최대배출허용수온상승폭은 11 이하이며, 혼합구역에서허용되는최대수온은 30 이하 - 배출구에서 328 m 이내에서한조석주기의 50% 이상의기간중수온상승폭이 2.2 를초과금지 - 만과하구의경우해역면적의 25% 이상에서수온상승폭이 0.5 이하 - 발전소별허용치규정 18) 플로리다주의경우에는새로운온배수배출시설이해역의패류, 어류및기타야생생물에심각한영향이없다는것을증명한경우에만인정하며, 연안역에서혼합구역외측의최대허용수온은 32 이하이며, 최대수온상승폭으로 6~8월까지는배출구기준 1 이하, 9월부터이듬해 5월까지는 2.2 이하로한다. 원해에서의혼합구역외측의최대허용수온은 36 로하고, 최대수온상승폭은허용수온의범위이내에서 9.5 로한다. 17) 온배수를열오염 (Thermal Waste) 로정의하고, 농업을제외한모든인간활동에의하여온도가상승된액체, 고체및기체성폐기물을모두포함하고있다 (Adams J.R, The influence of thermal discharges on the distribution of macroflora and fauna, Humboldt Bay Nuclear Power Plant, California, Ph.D. dissertation, Univ. Washington, 1975). 18) Potrero Power Plant 의경우에는최대허용수온은 30 이고, Pittsburgh Power Plant 의최대수온상승폭은 14.5, 배출구기준 125acres 이내의해역에서는 2.2 로한다.

9 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 87 2) 일본일본의경우온배수에관하여는수질오탁방지법제2장배출수에관한규제제3 조제1항 배수기준은배출수의오염상태 ( 열에의한물질을포함 ) 에관하여환경성령에정한다 에따라규정되어있다. 19) 수온에관하여는각발전소별소속지방자치단체의기준에의하여수온상승폭이규정되고있으며, 온배수온도차이를 7 정도로보고, 이상인경우에는위법으로처리하고있다. 20) 이밖에 환경영향평가법 에서언급하고있으며, 전기사업법 상발전소입지와연관된환경영향조사및환경심사의강화를위하여관련사항을정하고있다. 즉, 전기사업법제46조에서발전소의환경영향평가실시방법의정비및환경보전을위한법적근거를마련한것이다. 이에일본은온배수배출에관하여환경영향평가에관한사항및해안이나연안에설치되는시설물에관한허가등에관한사항으로구분할수있다. 해안및연안이용과관련하여서는 항만법, 해안법 그리고 어항, 어장정비법, 어업법, 자연공원법, 문화재보호법 등에따라관리되고있으나, 온배수규제에관한획일화된기준이마련된것은아니다. 이에사업자는환경영향평가방법서를작성하여지방정부에제출하면, 지방정부는이를주민에게공고및열람하게하여의견수렴절차를밟게된다. 이후사업자는지방정부및주민의의견을바탕으로환경영향평가준비서를작성하고, 이를지방정부담당자에게허가를요청하게된다. 발전소가허가를받고가동중인경우에도 환경영향평가법 에따라가동후온배수관리를하게되며, 이는크게사후조사와모니터링조사의방법으로시행된다. 21) 사후조사는사전의영향평가와동일한방법으로시행되며, 생물에관한부분은전문가의의견에따라, 물리현상에관한부분은 1년간시행한다. 모니터링조사는지자체와의협의를통하며, 화력발전소의경우에는운전개시후 3년간실시한다. 전기사업법 상에서는온배수에관하여동법제4조제1항에따른환경영향평가 19) 한국환경정책평가연구원, 발전소냉각수배출에따른해양환경영향예측및최소화방 안연구, 2013, 74 면. 20) 예를들어 Mioama 발전소에서는각발전기에따라복수기를통과한해수의온도상승범위를 6.4~7.87 이내로규제하고있으며, Takahama 발전소에서는온도의상승범위를 1,2 호기에서는 7.7, 그리고 3,4 호기에서는 7 이내로규제하고있다 ( 한국환경정책평가연구원, 앞의보고서, 74 면 ). 21) 한국해양연구원, 앞의보고서, 89 면.

10 88 환경법과정책제 21 권 ( ) 실시와동법시행규칙제61조제2항에따라배출량및배수의온도, 온배수배출에의한수온의영향의정량적예측을실시하게된다. 또한동식물및자연보호와관련되어있는조사항목중조사지역은온배수의배출에의하여일정온도의변화가나타날수있는가능성이있는구역으로한정한다. 22) 또한온배수의체계적관리를위하여일본에서는 2003년에발전소냉각수의취수및배수에의한주변서식해양생물에미치는영향을과학적인조사및평가를위한중립적인연구기관으로 해양생물환경연구소 를설립하여운영하고있다. 동연구소는온배수배출자와지역주민들간의마찰을해소하고, 정확한피해보상을실시하는데에중요한역할을하고있으며, 그주요사업내용은다음과같다. - 온배수영향종합조사 - 냉각수취수및온배수배출에대한환경영향평가매뉴얼 - 복수기통과영향실험조사 - 온배수환경용량산정기초조사 - 온배수확산구역의어류행동실증실험 - 온배수가해조류에미치는영향조사 - 열오염등복합영향조사 - 대량취수에따를어업자원영향검토 - 취수에따른영향조사 - 발전소취배수구광역어업영향조사 (3) 소결앞서살펴본미국의경우에는온배수를수질에관한오염물질로규정하고있으며, 이에해역에있어혼합구역으로배출수가초기희석을통하여수괴의 2차혼합을유도하는구역으로공식적으로할당된영향권으로독성물질의배출이엄격하게금지되는수질기준을초과할수없는구역을말한다. 23) 즉, 온배수관리제도의한부분으로사전환경평가를통하여온배수배출이허가된해역으로이에대한영 22) 화력발전소의온배수에관하여는다음의사항을조사하게된다. - 수온 - 유향및유속 - 해역에서식하는동물 - 해역에서식하는식물 23) 한국환경정책평가연구원, 209 면.

11 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 89 향을최소화하기위하여냉각수유입등에있어적용되는기술기준등을정하고있다. 따라서온배수와자연해수와의온도차와그경계등을사전에법상정하게되며, 그세부기준은주별로다른데, 이는더운지역일수록그온도차로인한영향이크기때문이다. 따라서알라스카주의경우에는혼합구역에서는수질기준에따라배출이허용되며, 이는어떤물질의배출이먹이사슬을통하여농축되거나, 저질이축적되거나, 장기적으로존재하여발암및돌연변이를일으킬가능성이있는등환경적또는신체상심각한영향을미칠잠재력이있는경우에는그배출이금지된다. 24) 캘리포니아와플로리다의경우에도혼합구역등온배수배출에따른환경과신체영향을고려하여배출기준을정하고있으며, 타주에비하여아열대성기후라는점에서그기준이엄격하게나타나고있다. 아울러특징적인점은미국의경우온배수를열오염으로법상규정하고있으나, 그배출허용에있어서는각주별로개별적인기준을마련하고있으며, 이기준또한제도가아닌최소한의규제기준만을제시하고있다는점이다. 즉, 각발전시설의자발적인준수를위하여지침서등을통하여실제적용에있어기준을권고하고있다는것이다. 일본의경우에서도온배수에있어서배출수에관하여정의규정을두고있으며, 수온규제와관련하여환경영향평가등을통한사전관리제도를운영하고있다. 뿐만아니라온배수의체계적관리를위하여 해양생물환경연구소 를운영하고있는데, 이러한정부차원의온배수관리에관한연구소는우리나라의발전시설에의한환경영향평가와달리보다중립적이며, 체계적인영향평가결과를바탕으로관리가이루어질수있다는점에서그의의가크다고볼수있다. Ⅲ. 석탄화력발전시설로부터의온배수관리개선방안 2 1. 국내온배수관리제도상문제점 우리나라의경우연안등해역에대한활용도가높은편이다. 하지만, 온배수에관하여는아직까지관리방안이구체적으로논의되거나제도화되지못하였다는점에서사각지대에놓여있다고볼수있다. 원자력발전소의경우환경문제에있어서도산업통상자원부에서대부분관리되고있으며, 전기사업법 및 환경영향평가법 에 24) 한국환경정책평가연구원, 앞의보고서, 58 면.

12 90 환경법과정책제 21 권 ( ) 서발전시설로인한일반적인환경에대한현황및문제점에대해서만다루고있을뿐이다. 현행해양환경에관한해양환경보전법, 해양환경관리법, 수질환경보전법 등에서도온배수에관하여특별히규정하고있지않고있기때문이다. 물론, 물환경보전법 시행규칙에서오염물질배출수의온도를 40 로규정하고있으나, 관련규정은소량의오염물질이해양으로유입될경우등에관한규제내용으로온배수배출기준을통한관리규정으로보기에는한계가있다. 지금까지온배수에관한여러사례에있어피해를입은어민들의피해보상에관한요구가있을때에사건별로보상을하거나, 협의를하는것으로마무리되고있다는점을감안할때온배수에관한구체적인제도나가이드라인이필요한실정이라할것이다. 25) (1) 해양환경의보전및활용에관한법률 ( 이하 해양환경보전법 이라함 ) 및 해양환경관리법 동법은해양환경보전및활용에관한정책의기본방향과그수립및추진체계에관한사항을규정함으로써해양을체계적이며지속가능하게관리하여해양의건강성을증진하고국민의삶의질향상과국가의지속적인발전에이바지함을입법목적으로한다 ( 제1조 ). 따라서해양환경에관하여종합계획수립 ( 제10조 ) 하고, 해양환경기준설정 ( 제13조 ) 하는등해양생태계와해양환경을관리하기위한기본적인제도에관하여다루고있다. 아울러해양환경보전을위하여관련정보의통합적관리 ( 제21조 ), 해양환경교육에있어그활성화와지원에관한제도 ( 제25조 ) 등해양환경정책의기반조성하기위한수단을주된내용으로담고있다. 해양환경관리법 은해양에배출되는기름 유해액체물질 포장유해물질및폐기물과선박 해양시설로부터대기로배출되는대기오염물질을규제하고, 해양의오염물질을제거하여해양환경을보전함으로써국민의건강과재산을보호함을목적으로하고있다. 26) 동관리법은환경친화적해양자원의지속가능한이용 개발을도모하고해양환경의효과적인보전 관리를위하여국가차원의해양환경종합계획을수립 시행하고, 25) 맹준호외 3 인, 화력발전소건설사업의해양환경환경영향평가가이드라인 ( 안 ) 연구, 환경영향평가 Vol.26 No.1, 2017, 90 면. 26) 주요내용으로는해양환경의보전관리를위한조치 ( 제 2 장 ), 해양오염방지를위한규제 ( 제 3 장 ), 해양에서의대기오염방지를위한규제 ( 제 4 장 ), 해양오염방제를위한조치 ( 제 6 장 ), 해양환경관리업 ( 제 7 장 ) 등해양오염을사전에방지하거나대응하는관리수단을규정하여해양환경을관리하는정책을포함하고있다.

13 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 91 해양에유입되거나해양에서발생되는각종오염원을통합관리하게하는등해양분야에서의환경정책을종합적 체계적으로추진할수있는법적근거를마련하는한편, 인체에유해한환경호르몬등잔류성유기오염물질에의한해양오염의실태조사및대응조치의근거를마련하고, 무분별한바다골재채취등에따른해양환경의훼손을방지하기위하여해역이용행위에대한영향평가제도를도입 시행하도록법적근거를담고있다. 아울러해양환경관리공단이기름방제사업및해양환경사업을효과적으로수행할수있도록하는등해양환경의훼손또는해양오염을방지하고, 깨끗하고안전한해양환경조성에이바지하고자한다. 하지만, 현재까지온배수를해양오염원으로지정하여관리하고있지않기에동관리법및해양환경보전법에따른해양환경의적정한보전 관리를위한시책등의수립및시행에있어온배수에관한관리나규제에관한내용은담겨있지않고있으며, 온배수에관하여측정하고, 분석할수있는전문기관에관하여도지정이나설립에관한제도적근거가미비한상황이다. (2) 공유수면관리및매립에관한법률 동법은공유수면 ( 公有水面 ) 을지속적으로이용할수있도록보전 관리하고, 환경친화적인매립을통하여매립지를효율적으로이용하게함으로써공공의이익을증진하고국민생활향상에이바지함을입법목적으로제시하고있다 ( 동법제1 조 ). 동법에따라공유수면으로부터물을끌어들이거나공유수면에물을내보내는행위를하고자하는자는대통령령이정하는바에의하여해양수산부장관또는시장 군수 구청장으로부터점용또는사용의허가를받아야하고 ( 제8조 ), 허가를한경우관리청은대통령령으로정하는바에따라점용료또는사용료를징수하여야한다 ( 제13조 ). 이때공유수면을점용또는사용하게되는것에따른점용료또는사용료에있어서는동법시행령제13조와시행규칙제11조에서점 사용료의산정방식을별표2에서정하고있다. 온배수의경우에는냉각수로의활용후온도가올라간해수를다시원지역 ( 해역으로 ) 방출하는행위를말하는것이나, 동별표 2의 3을살펴보면 물을끌어들이기위한점 사용 이라고만정의하고있다는점을문리해석하는경우온배수로의활용에따른사용료의징수는어렵다고볼수있다. 따라서온배수로의활용에따라발전사업자에게그사용에따른비용징수를관련규정및별표의개정을통하여물을내어보내기위한점 사용에관한내용이담길수있도록하는것이필요하다고보여진다.

14 92 환경법과정책제 21 권 ( ) (3) 환경정책기본법 환경정책기본법 은환경보전에관한국민의권리 의무와국가의책무를명확히하고환경정책의기본사항을정하여환경오염과환경훼손을예방하고환경을적정하고지속가능하게관리 보전함으로써모든국민이건강하고쾌적한삶을누릴수있도록함을목적으로한다 ( 제1조 ). 환경보전을위하여동법제30조는환경보전을위한규제에관하여 정부는환경보전을위하여대기오염 수질오염 토양오염또는해양오염의원의배출, 소음, 진동, 악취의발생, 폐기물의처리, 일조의침해및자연환경의훼손에대하여필요한구제를하여야한다 라고정하고있다. 이규정에따르는경우온배수에관하여는 해양오염의원인이되는물질의배출 로보아적용이가능하다고도볼수있을것이다. 하지만, 온배수가열에너지원으로보고있는상황에서과연해양오염의원인물질로볼수있을지는해석상논란이될수있으며, 실질적으로도그적용이어려울수있다고볼수있다. 따라서온배수가해양등환경에미치는영향이훼손이나피해를야기할수있다고본다면그에따른명확한정의규정마련이우선되어야할것이다. 뿐만아니라현재까지온배수에관한영향평가에대한제도적장치가마련되어있지않기때문에관련환경영향평가또한신뢰성있게수행되고있지못하다는점또한고려가필요한부분이라생각된다. 온배수에관한영향평가및조사업무등은전기사업자인온배수배출자가수행하고있다는점에서그영향에관한신뢰성있는결과가도출되기어렵다는한계가있기때문이다. 온배수의해양환경에관한피해와영향이적지않음에도그심각성과해결방안이구체적으로논의되지못하고있는것이단지피해주민의민원제기를통한보상요구로무마되고있으며, 이에대한분쟁이더커지고있다는점에서온배수의문제를발전사에따른심각한열오염으로보고, 개선안을마련하는것이필요하다고본다. 앞서살펴본바와같이온배수가해양에열에너지를통한수온상승을야기하고, 이는해양환경에영향을미치거나미칠우려가있다는점에서해양오염의한범주로보아야하는것이타당하다고본다. 하지만, 아직까지그피해사례가크지않고, 엘리뇨또는기후변화의영향에따른현상중하나로묶여다루어지고있기에이에대한국내법제하에서는규제나관리가미흡한상태이나, 이로인한발전시설인근지역의주민들의피해사례및갈등과분쟁의확산과이상기온등으로인한그피해가더욱악화될수있다는점에서이에관한제도상의근거마련이

15 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 93 시급하다고할수있다. 2. 온배수배출규제를위한제도개선방안 (1) 해양환경보전법온배수가해양오염원으로규정되어관리되는경우에는현재어민들의갈등사례및분쟁에있어불필요한낭비와소모를방지할수있을것이다. 해양환경보전법제8조에서규정하고있는 오염원인자책임의원칙 에따라자기의행위또는사업활동으로인하여해양환경의훼손또는해양오염을야기한자는훼손 오염된해양환경을복원할책임을지며, 해양환경의훼손 오염으로인한피해의구제에소요되는비용을부담하도록할수있으며, 이는환경법적기준및동법원칙에도부합하는것으로온배수로인한다양한문제와갈등을해결하는데있어유의미한규정으로해석될수있기때문이다. 해양환경보전법제2조제3호에서 에너지 를해양오염의한원인으로규정하고있으나, 그에너지에관하여해양에서발생되는에너지로한정하고있다는점에서온배수가해양에서발생되는에너지로볼수있는지는의문이다. 따라서에너지에있어온배수를포함시키기위한근거규정을보완하는개정작업이필요하다고할것이다. 현행규정상온배수를 해양오염원 의개념안에포함되는것으로해석하여규제대상으로보기에해석상무리가있을뿐만아니라온배수의문제가현재까지는관리대상으로규제되고있지않으며, 더나아가국민들의인식차원에서도온배수가해양오염원이라고일반화되어있지않기때문이다. 따라서동법개정안등을활용하여온배수가포함될수있도록명문화하는근거작업이마련되어야하며, 이는시행규칙별표2에서정하고있는에너지배출시설에서도온배수배출시설을포함하는개정이이루어지는것이바람직할것이다.

16 94 환경법과정책제 21 권 ( ) 현행 제 2 조 ( 정의 ) ( 생략 ) 1~2. ( 생략 ) 3. 해양오염 이란해양에유입되거나해양에서발생되는물질또는에너지로인하여해양환경에해로운결과를미치거나미칠우려가있는상태를말한다. < 표 1> 해양환경보전법개선안 개선안 제 2 조 ( 정의 ) ( 현행과같음 ) 1~2. ( 현행과같음 ) 3. 해양오염 이란해양에유입되거나해양에서발생되는열, 물질또는에너지로인하여해양환경에해로운결과를미치거나미칠우려가있는상태를말한다. 아울러동법제21조 ( 해양환경정보의통합적관리 ) 에따른해양환경에대한지식및정보보급, 해양환경관련기준설정, 계획수립, 평가등을위하여구축하는해양환경통합정보망에포함되어야하는해양환경정보목록에다음과같이온배수관련정보를포함하도록다음과같이개정하는것이필요하다고본다. < 표 2> 해양환경보전법시행령제 10 조에따른별표 2 개정안 해양환경정보 ( 제 10 조관련 ) 1. 해양환경종합조사와관련된정보 2. 제 11 조제 5 항에따른해양환경관련연구조사와관련된정보 3. 공간정보의구축및관리등에관한법률제 31 조에따른수로조사와관련된정보 4. 농수산물품질관리법제 76 조제 1 항에따른지정해역으로지정하기위한해역과지정해역으로지정된해역에대한위생조사와관련된정보 5. 어장관리법제 6 조에따른어장환경조사와관련된정보 6. 해양과학조사법제 20 조에따른해양과학조사와관련된정보 7. 해양수산발전기본법제 17 조에따른해양에대한과학조사및관측과관련된정보 8. 해양환경관리법제 77 조에따른해양오염영향조사와관련된정보 9. 해양환경관리법제 84 조에따른해역이용협의와관련된정보 10. 해양환경관리법제 85 조에따른해역이용영향평가와관련된정보 11. 해양환경관리법제 95 조에따른해양환경영향조사와관련된정보 12. 적조발생상황을신속히예보하고, 적조발생시수산피해를방지하기위하여해양수산부장관이정하는적조에관한조사와관련된정보 ( 신설 ) 13. 발전시설로부터배출되는온배수에관한조사와관련된정보 그밖에해양수산부및그소속기관에서관계법령에따라실시한해양환경관련조사와관련된정보

17 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 95 (2) 해양환경관리법 동법에따른해양오염원중하나로온배수를지정하는것이필요하며, 동법에따라발전단지등의주변해역의경우에도특별히해양환경의보전 관리가필요하다고인정되는경우등에는온배수확산구역을수산자원보전지구에준하는특별관리해역으로지정하여관리할수있도록법적근거를마련하는것이필요하다고본다. 특히, 화력발전의경우그대기오염원에따른온실가스배출문제뿐만아니라미세먼지, 그리고온배수로인한해양환경에대한악영향등을고려할때이에대한관리와규제가제도상마련되어야하며, 이를다루는전문기관의지정은반드시명시되어야하기때문이다. 아울러동관리법제19조에서정하고있는 해양환경개선부담금 규정에따르면 해양수산부장관은해양환경및해양생태계에현저한영향을미치는다음각호의행위에대하여해양환경개선부담금을부과 징수한다 다는규정을근거로온배수배출에대하여도부담금부과를통하여해양환경보존및친환경에너지원개발및활용에사용하도록하는것또한향후온배수로인한피해방지및보상을위한재원마련에효과적인방안이될수있을것이다. 온배수배출의규제는특정사업으로인하여생물다양성의감소, 서식지파괴, 습지의감소등생태계의훼손이발생하는경우이에대한책임을부담하도록하는것이타당하나, 현실적으로이에대한영향과결과를과학적으로입증하는것이쉽지않은것이사실이다. 온배수배출로인한해양생태계파괴와이로인한주민들의피해에관하여그비용산정과입증이어려움에도불구하고, 발전사업이라는국가기반산업의특성상현행제도하에서는심각한결과가초래하지않는한그대안이논의되기힘든체계이기때문이다. 따라서이는사전적으로그관리와완화를위한부담금제도의도입이장기적차원과지속가능한발전이라는차원에서검토되어야한다고볼수있다. (3) 공유수면관리및매립에관한법률 전기사업용수로사용하기위해서는물을끌어들이는행위뿐만아니라물을내어보내는행위에대한점 사용료를징수하는것이필요하며, 이러한재원을활용하여해양생태계보전을위하여사용하는것이온배수배출에관한책임을묻는것으로타당하다고할것이기에다음과같은개정이필요하다고생각된다. 이경우온배수배출에따른사용료징수를통하여온배수로인한보상및환경에대한피해방지에관하여보다적극적인대책을수립하거나관련운영기관지정을통한관리

18 96 환경법과정책제 21 권 ( ) 가체계적으로이루어질수있는기반이마련될수있을것이다. < 표 3> 공유수면관리및매립에관한법률시행규칙별표 2 개선안 현행 동법시행규칙제 11 조별표 2 1~2. ( 생략 ) 3. 물을끌어들이기위한점용사용 개선안 동법시행규칙제 11 조별표 2 1~2. ( 현행과같음 ) 3. 물을끌어들이거나내어보내기위한점용사용 (4) 환경정책기본법 동법제32조에서는 환경오염의원인을야기한자에게오염물질의배출을줄이도록유도하기위한경제적유인수단을강구하여야한다 고정한바와같이온배수배출에있어서도이에대한관리와촉진을위한정부차원의노력이있어야할것이며, 이는온배수를관련법령에서열오염으로오염원중하나로명시함으로써보다실효성있는대책마련에있어대안으로활용될수있을것이다. 이와같이온배수를환경오염의오염원중하나로규정하는경우온배수로인한피해사례및예방을위한조치에있어보다적극적인지원이가능할수있기때문이다. 특히, 동법제41조에서정하고있는환경영향평가에있어온배수에관한사항이환경에미치는여러요인중하나이기보다검토사항중하나로포함됨으로써주민들간의갈등과그피해방지를위한대책마련을위한노력이전제될수있다는점에서현재보다그피해방지및보상을위한실효성있는대안이제시될수있으리라고본다. Ⅳ. 결론 온배수란앞서살펴본바와같이열기관의냉각수로사용됨으로써취수당시보다수온이증가한상태로다시자연으로배출되는물을말한다. 우리의발전시설의경우를살펴볼때수온이상승된물이다시해양으로배출되는경우그영향은해양생태계에다양한효과를야기하고있으나, 그피해가아직과학적으로증명되거나심각한지경이아니기에국가차원에서의관리가이루어지지못하고있는실정이다.

19 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 97 이는발전시설의운영에있어적용되는현행규제와관리제도로해결이가능하다고보거나, 온배수의문제가해양환경에미치는영향이수인한도라고보기때문이라고볼수있다. 하지만, 온배수의영향에관한객관적인평가가현재까지이루어지지않고, 발전사업자의계획및관리차원에서운영되고있다는점과관련저감시설의설치등온배수배출의줄이기위한발전사업자의노력을유인할수있는제도나정책적수단이없다는점은검토가필요한부분이라생각된다. 현행 해양환경관리법 과해양환경보전법등관련법령에서조차그범위대상에있어온배수에관하여명시적으로포함시키지않고있으며, 공유수면관리및매립에관한법률 에서도온배수배출의경우에는그점 사용료등의지급대상으로규정하고있지않다. 온배수배출이법적사각지대에놓여있다. 해양환경의경우그피해에대한입증이현실적으로매우어렵고, 다양한복합사유가인정될수있다는점에서온배수배출에관한지속적인관리를위한기관등의지정과영향평가를위한제도가마련되어야할것이다. 이러한제도적명시는발전사업자등온배수배출행위자에게온배수배출을줄이기위한유인책이될수있을뿐만아니라, 규제를통한관리및부담금제도의도입등을통하여재원확보로해양환경보전과저감시설등기술개발, 그리고친환경에너지원의개발을도모할수있다는점에서도제도적검토가중요한부분이라할것이다. 석탄화력등발전시설에대한규제가전기가격상승을야기할수있으며, 이는국가경제에악영향및소비자의부담이될수있다는우려는충분히고려되어야할사항이다. 하지만, 재생에너지비중의확대를통하여국가온실가스감축목표및미세먼지저감등의수단으로활용하려는의지와노력에있어발전시설이해양에미치는영향또한검토와관리가필요하며, 이에대한심각한피해가제도도입의계기로활용되어서는안될것이다. 투고일자 심사일자 게재확정일자

20 98 환경법과정책제 21 권 ( ) 참고문헌 [ 국내문헌 ] 김영환 안중관 이재일 엄희문, 동해안울진원전의온배수방출이주변해조군집에미치는영향, Algae Vol. 19(3), 2004 김영환, 원자력발전과온배수 : 그현황과대책, 전파과학사, 2003 맹준호외 3인, 화력발전소건설사업의해양환경환경영향평가가이드라인 ( 안 ) 연구, 환경영향평가 Vol. 26 No.1, 2017 정창훈외 2인, 발전소증설이환경, 지역사회및경제에미치는영향, 환경영향평가 제18권제4호, 2009 최중기, 영흥도화력발전소의해양부문환경영향평가의문제점에대하여, 황해문화, 1997 한국환경정책평가연구원, 발전소냉각수배출에따른해양환경영향예측및최소화방안연구, 2013 한국해양연구원, 해양생태계보전을위한온배수관리방안연구, 해양수산부, 2007 황보명 윤순진, 원전입지와온배수로인한사회갈등과공동체변화 : 한빛원전을중심으로, 공간과사회, 2014년제24권제1호 ( 통권 47호 ) [ 외국문헌 ] Adams J.R, The influence of thermal discharges on the distribution of macroflora and fauna, Humboldt Bay Nuclear Power Plant, California, Ph.D. dissertation, Univ. Washington, 1975 EPA, Federal Water Pollution Control Act, 33 USC 1251, 2002 EPA, National Pollutant Discharge Elimination System, Proposed Regulations to establish requirements for cooling water intake structures at Phase Existing Facilities, Federal Resister, 2002 Langford T.E.L. Ecological effects of thermal discharges, Elsevier Appl. Sci., London, 1990

21 발전시설과온배수관리를위한제도개선에관한연구 _ 김은정 99 <Abstract> Legislative Study on the management of Power Facilities and Heated Effluent Kim, Eun-Jung*27) Heated effluent is water that is released back into the natural environment in an increased water temperature than at the time of intake as it is used as a coolant for a heat engine. In the case of our power plants, if the heated water is released back into the ocean, the impact is having various effects on the marine ecosystem. But as the damage is not yet scientifically proven or not that serious, there has been no control on it at national level. It is because that we consider that the current regulation and management system applied to the operation of power plants can handle these problems, or that the effect of heated water on the marine environment is acceptable until now. However, the fact that the objective assessment on the effect of the heated water has not been made until now, that utilities are in charge of planning and controlling the water and that there is no system or policy measure to facilitate the utilities' efforts to reduce the amount of heated water, such as the installation of related reduction technologies, gives good reason for a closer review. Related environmental laws would be Marine Environment Management Act and Act on Conservation and Utilization of the Marine Environment. However, neither of them do not explicitly include the release of heated water in their scope. Public Waters Management and Reclamation Act does not stipulate that the release of heated water is subject to fee. Heated effluents are at a legal blind spot. In the case of marine environment, it is very difficult to verify damage, and various consideration can play a role. Therefore, a specific agency should be designated to control the heated water and an introduction of a system for Impact Assessment will have to be established. These institutional arrangements can be an incentive to reduce the amount of heated effluent to utilities and the * Senior Research Fellow/ Dr. of Law, Korea Legislation Research Institute

22 100 환경법과정책제 21 권 ( ) systematic review is important to promote the conservation of marine ecosystem, the development of technologies such as mitigation facilities, and eco-friendly energy sources by securing financial resources from the introduction of charging system and regulation. Concerns that regulations on power plants, such as coal power facilities, could cause a rise in electricity prices, which could adversely affect the national economy and burden on consumers should be considered sufficiently. However, it is also crucial to achieve the national GHG reduction goal and to reduce the particular matter by encouraging renewable energy. The impact of power facilities on the ocean also needs to be reviewed and controlled, and serious damage. Key words : Power Facilities, Heated effluent, Thermal Waste, Marine Environment, Renewable Energy

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<28C0DABFAC29BDC0C1F6BAB8C8A3B9FDC0D4B9FDBFB9B0ED2E687770> < 붙임 1> 환경부공고제2005-191호 습지보전법시행령 을개정함에있어국민에게미리알려의견을듣고자그취지와주요내용을 행정절차법 제41조의규정에의하여다음과같이공고합니다. 2005년 8월일환경부장관습지보전법시행령일부개정령 ( 안 ) 입법예고 1. 개정이유국가가수행하고있는습지보전에관한기능을국가와시 도가공동으로수행할수있도록 습지보전법 이일부개정 ( 법률제 7461호,