공공성에 대한 다양한 이해

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2 제출문 본보고서를서울시가의뢰한 [ 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 ] 용역의 최종성과품으로제출합니다 대한국토도시계획학회 회장이우종

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4 [ 목차 ] 연구요약 제1장서론 1.1 연구의배경및목적 3 (1) 연구의배경 3 (2) 연구의목적 연구의내용및범위 4 (1) 연구의내용및범위 (2) 연구의범위및추진경위 4 5 제 2 장본론 2.1 공공성의인식변화 11 (1) 저성장시대와공공성 11 (2) 공공성의개념 14 (3) 공공성의인식변화 도시계획적공공성과기부채납 25 (1) 도시계획적공공성과기부채납 25 (2) 기부채납의이해 30 (3) 해외의제도 서울시기부채납의이슈및개선방향 52 (1) 기부채납제도의연혁 52 (2) 기부채납기준 59 (3) 기부채납현황 69 (4) 기부채납주요이슈 84 (5) 기부채납개선방향 서울시기부채납개선방안 110 (1) 기부채납다양화 110 (2) 기부채납질적강화 제도개선사항 133 (1) 기부채납다양화실현방안 133 (2) 기부채납질적강화실현방안 134 제 3 장결론 3.1 연구요약 향후과제 147 부 록 01 기부채납사례개요 각종보고개요 공공시설등가이드라인 기금화검토 서울시미래유산 189

5 [ 표목차 ] [ 표 1] 기부채납개선방안관련연구의내용범위및향후과제 6 [ 표 2] 연구추진경위 7 [ 표 3] 공공성의구성 27 [ 표 4] 무상귀속과기부채납의비교 30 [ 표 5] 기부채납의정의 ( 공유재산및물품관리법, 국유재산법 ) 30 [ 표 6] 개발행위시기반시설의설치에대한조건을부여하는법조항 ( 국계법 ) 31 [ 표 7] 공공시설등제공에따른건폐율 용적률및높이제한완화법조항 ( 국계법시행령 ) 31 [ 표 8] 부관으로서기부채납의한계 36 [ 표 9] 도쿄도의공개공지유효계수 : 특정가구운용기준 44 [ 표 10] 요코하마공개공지유효계수 : 시가지환경설계제도 44 [ 표 11] 단독주택등저층주택지에서공동주택건립시공공용지부담율 53 [ 표 12] 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침 (2007, 도시계회국 ) 53 [ 표 13] 지구단위계획수립기준의공공시설부담률기준 54 [ 표 14] 사전협상제도운영지침의공공기여비율 54 [ 표 15] 준공업지역유형별공원용지및공장부지확보비율 55 [ 표 16] 준공업지역내공장이적지지구단위계획심의기준지구별관리방안 56 [ 표 17] 기부채납제도변화 56 [ 표 18] 서울시기부채납관련규정 57 [ 표 19] 서울시도시계획조례상공공시설의유형변화 58 [ 표 20] 계획및사업관련기부채납, 무상귀속, 무상양여 59 [ 표 21] 기부채납대상시설 60 [ 표 22] 지구단위계획수립기준의공공시설부담률기준 61 [ 표 23] 공동주택건립시공공시설부담률기준 62 [ 표 24] 사전협상제의공공시설부담률기준 : 용도지역변경 62 [ 표 25] 사전협상제의공공시설부담률기준 : 도시계획시설폐지 ( 복합화 ) 63 [ 표 26] 기반시설기부채납운영기준 ( 국토해양부, ) 64 [ 표 27] 개발사업별기부채납기준 65 [ 표 28] 기부채납의적용 66 [ 표 29] 국계법제46조 ( 도시지역내지구단위계획구역의건폐율완화적용 ) 중제1항 66 [ 표 30] 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 ( 도시계획국, 2011) 주요내용 68 [ 표 31] 기부채납및인센티브조사개요 69 [ 표 32] 사업유형별인센티브부여현황 (%) 70 [ 표 33] 도로확보기준 ( 주택건설기준등의관한규정제4장제25조 ) 71 [ 표 34] 공원확보기준 ( 도시공원및녹지에관한법률시행규칙제5조별표2) 71 [ 표 35] 사업유형별기부채납공공시설종류 72 [ 표 36] 검토사례 74 [ 표 37] 한남동단국대이전부지지구단위계획개요및위치도 75 [ 표 38] 단계별기부채납계획변화 76 [ 표 39] 단계별토지이용계획변화 76 [ 표 40] 기부채납시설의항목별계획내용및조성이후비교 77 [ 표 41] 공공공지의계획및조성현황 77 [ 표 42] 사회복지시설의변화및조성현황 78

6 [ 표 43] 중랑구망우본동지구단위계획 ( 주택법의제 ) 개요및위치도 78 [ 표 44] 단계별기부채납계획변화 79 [ 표 45] 단계별토지이용계획변화 79 [ 표 46] 기부채납시설의항목별계획내용및조성이후비교 80 [ 표 47] 도서관의인지성및도서관으로의접근 80 [ 표 48] 결정안및검토안 ( 도서관접근성향상, 도서관공원화 ) 비교 80 [ 표 49] 도서관계획및조성현황 81 [ 표 50] 중랑구망우본동지구단위계획 ( 주택법의제 ) 개요및위치도 82 [ 표 51] 토지이용계획 82 [ 표 52] 기부채납시설의항목별계획내용및조성이후비교 83 [ 표 53] 건축한계선에의한도로변보행환경 83 [ 표 54] 기부채납시설의종류및비율 85 [ 표 55] 사회 복지시설기부채납결정사례 ( 송파구가락시영아파트정비계획 ) 86 [ 표 56] 문화시설기부채납결정사례 ( 종로구종로 4 5가지구단위계획변경 ) 87 [ 표 57] 근 현대유산보전사례 87 [ 표 58] 역사유산및문화재보전사례 ( 세종로구역제2지구도시환경정비구역변경계획 ) 88 [ 표 59] 자투리 분산공원계획사례 89 [ 표 60] 평면적공원계획과조성실태 90 [ 표 61] 구역경계부를둘러싸는도로기부채납계획및문제점 90 [ 표 62] 건축물기부채납시적정위치논란사례 91 [ 표 63] 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 92 [ 표 64] 기부채납설치비용용적률완화미적용사례 ( 중랑구망우본동주택건설사업 ) 94 [ 표 65] 개발사업별기부채납기준 95 [ 표 66] 용도지역변경시사업별기부채납의무비율비교 95 [ 표 67] 표준건축비관련기준비교 97 [ 표 68] 국토부기준과서울시기준의기부채납면적비교 97 [ 표 69] 기부채납시설조성및토지제공이후운영 관리미흡사례 98 [ 표 70] 기부채납시설토지제공이후미조성사례 98 [ 표 71] 기부채납주요이슈정리 100 [ 표 72] 기부채납주요이슈의원인및문제점 101 [ 표 73] 기부채납이슈관련사례및개선방향 105 [ 표 74] 포괄적기부채납의개념 111 [ 표 75] 기부채납시설계획비교 ( 도로 공원중심, 기반시설다양화 ) 112 [ 표 76] 사회 경제정책실현관련기부채납예시 113 [ 표 77] 역사문화유산의목록화, 유형화예시 114 [ 표 78] 지역증진시설의구성및변화예시 116 [ 표 79] 지역증진시설도입에따른공공시설등부담비율적용방안 117 [ 표 80] 기부채납시설의유형별관리조직및역할예시 122 [ 표 81] 가이드라인의원칙및방향 123 [ 표 82] 가이드라인의시설유형구분및세부시설 124 [ 표 83] 기부채납시설별계획방향 126 [ 표 84] 가이드라인의주요항목별기본방향 127

7 [ 그림목차 ] [ 그림 1] 연구흐름 4 [ 그림 2] 저성장시대관련지표변화 11 [ 그림 3] 필요기반시설의변화및제도개선 12 [ 그림 4] 공 ( 公 ) 과사 ( 私 ) 의사전적의미 14 [ 그림 5] 공공성의구분 16 [ 그림 6] 도시계획적공공성의개념 18 [ 그림 7] 고성장시대의공공성 20 [ 그림 8] 성숙 ( 저성장 ) 시대의패러다임변화 21 [ 그림 9] 도시계획적차원의공공성개념확대 22 [ 그림 10] 성숙 ( 저성장 ) 시대의공공성 23 [ 그림 11] 성숙시대의공공공간에대한인식변화 24 [ 그림 12] 개발사업에따른공공성실현수단 28 [ 그림 13] 기부채납의법적의미 ( 부관 ) 34 [ 그림 14] 기부채납의실무적운영 34 [ 그림 15] 기부채납의법적의미와실무적운영 35 [ 그림 16] 개발이익환수제도의유형 40 [ 그림 17] 총합설계제도의인센티브 43 [ 그림 18] 계획의무제도 (Planning Obligation) 의개발기여계산방법 46 [ 그림 19] 계획의무제도 (Planning Obligation) 47 [ 그림 20] 커뮤니티기반시설부담금 (CIL : Community Infrastructure Levy) 48 [ 그림 21] 플레닝게인 (Planning Gain) 49 [ 그림 22] 해외제도의시사점 51 [ 그림 23] 사업유형별인센티브부여현황 70 [ 그림 24] 사업별기부채납공공시설비율 73 [ 그림 25] 서울시기부채납방향정립및개선방향 106 [ 그림 26] 서울시기부채납개선방안및기대효과 107 [ 그림 27] 서울의공공성 실현을위한협력적기부채납 109 [ 그림 28] 지역증진시설의개념및도입방안 115 [ 그림 29] 지역의수요 공급계획예시 120 [ 그림 30] 기부채납사전협의프로세스예시 120 [ 그림 31] 기부채납결정프로세스별공공, 민간, 시민단체의역할분담예시 121 [ 그림 32] 시설의구분과계획항목및내용 125 [ 그림 33] 주민의요구를도시계획에반영하는뉴질랜드사례 129 [ 그림 34] 지역의수요 공급계획예시 130 [ 그림 35] 필요시설도출을위한관련계획및주민의견수렴예시 130 [ 그림 36] 기부채납사전협의프로세스예시 131 [ 그림 37] 기부채납시설의유형별관리조직및역할예시 132 [ 그림 38] 현행국계법상기부채납의공간적범위 135 [ 그림 39] 국계법개정을통한기부채납의공간범위확대및기부채납다양화 135 [ 그림 40] 구역외기부채납확대및기반시설위치기준예시 136 [ 그림 41] 기반시설사전협의제프로세스예시 137

8 연구요약 연구요약

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10 연구요약 1) 연구요약 1 공공성및기부채납의이해와서울의공공성방향제시 공공성의개념과구분 공공성의의미는 국가, 공동체, 사회구성원, 공평하다, 함께하다 등으로귀결되며, 이를토대로공공성의개념을정의하면 국가나사회구성원이공동체적이익을위하여공평하게함께하는성질 로볼수있음 공공성은 절차 ( 과정 ) 적공공성, 내용적공공성, 주체적공공성 등의세가지와이를 구현하는 협력적공공성 으로구분할수있음 절차적공공성은 공정 ( 公定 ) 한절차 ( 과정 ) 를의미하며, 공공성구현과정에정당성을부여함 내용적공공성은절차적공공성의목적으로서, 주로공통의이익인 공익 ( 公益 ) 적내용을구현함 주체적공공성은공적인활동의주체가국가혹은정부등의공공기관이되어야함을의미함 절차 ( 과정 ) 적공공성 을의미하는 공정 ( 公定 ) 적공공성, 내용적공공성 이발전한개념인 공익 ( 公益 ) 적공공성, 주체적공공성 을의미하는 공공 ( 公共 ) 적공공성, 자율적 공개적참여를통한 공론 ( 公論 ) 적공공성 을구현하기위해공공과민간의균형적인관점이필요한데이를 협력적공공성 이라할수있음 기부채납의의미 도시개발과정에서인 허가를대가로한기부채납은일반적인사법상의증여계약이아니라공법상법률행위로보아야하며, 현재기부채납은부관의종류로행정청이인 허가등의각종수익적행위를함에있어서규율을부가하는수단으로운영되고있음부관으로서기부채납은부당결부금지와비례의원칙을적용받음 개발사업의공공성실현을위한기부채납 지구단위계획수립및개발사업인 허가, 용도지역상향시에기반시설의기부채납을비롯한여러가지방법으로공공기여를유도하고있으며, 그정도에따라건폐율, 용적률, 높이등의인센티브를부여하는제도가운영되고있음개발사업에따른공공성은개발부영향완화, 지역공공성증진, 계획이득환수를종합화한개념인공공기여를통해구현될수있는데공공기여의구체적인수단으로 기부채납, 부담금, 무상귀속 등이있음기부채납은인 허가등행정의수익적행정행위에대한조건으로서민간에요구할수있는조건부증여계약또는쌍무계약으로해당기부채납토지나시설의제공정도에따라인센티브도부여할수있음 iii

11 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 서울의공공성및개선방향 서울의공공성은장소를통해사회적관계를영유하고, 인상을남기며, 지속적관계를 통해삶의질이향상되는공간과서비스를총칭함 이러한서울의공공성실현을위해공공공간의다양화와질적강화 ( 기능증진및효과증진 ) 가요구되고있음. 공공공간을조성하는데에기부채납제도를활용하고있으므로향후기 부채납에대해서는 협력적기부채납 이라는정책적방향을제시하고이를실현하고자함 협력적기부채납 이란서울의공공성증진을위한기부채납제도의개선방향을총칭하는 개념으로포괄적기부채납, 기부채납시설의질적강화 ( 기능증진및효과증진 ) 를실현하는 것을의미함 포괄적기부채납의실현을위해서는기부채납시설의다양화가필요함 기부채납시설의질적강화를위해서는시설의기능증진과효과증진이필요함 2 서울의공공성 증진 : 협력적기부채납 협력적기부채납 협력적기부채납 이란서울의공공성증진을위한기부채납제도의개선방향을총칭하는개념으로포괄적기부채납, 기부채납시설의질적강화 ( 기능증진및효과증진 ) 를실현하는것을의미함포괄적기부채납의실현을위해서는기부채납시설의다양화가필요함 기존의기부채납은개발부영향해소를위한필수기반시설위주로공급 설치되었지만시대변화, 지역여건에따라 서울의공공성 을증진하기위해서는다양한유형으로기부채납개념의확대가필요함 서울의공공성을증진하기위해서는다양한관점에서필요없는시설의기부채납은지양하고지역에필요한지역맞춤형시설공급이필요함 이를위해기존과유사하게개발부영향해소를위한의무기반시설, 지역공공성증진을지역증진시설, 계획이득환수를위한계획이득환수시설, 사회 경제 정책실현을위한에너지 역사보존시설등다양한유형의시설도입이필요함 기부채납시설의질적강화를위해서는시설의기능증진과효과증진이필요함 기부채납시설의기능증진을위해시설별가이드라인의제공이필요함 기부채납시설의효과증진을위해시스템및조직구축이필요함 기부채납의반대급부로서공공지원다양화방안및기부채납제도적기반마련필요 기부채납에따른용적률완화뿐만아니라, 지역및사업대상지여건에맞는다양한인센티브 가필요하며, 기부채납제도의안정적운영을위한제도화 ( 법제화 ) 가필요함 iv

12 연구요약 2 해외의공공성확보제도의시사점 개발이익환수를위한금전적환수제도운영 미국은지역여건에부합하는개발영향부담금제를운영하고있으며, 공개공간등에대한인센티브제도를운영하고있음일본은다양한부담금제를운영하고있으며택지개발지도요강을통해공공 공익시설정비기준을마련하고있음영국은부과금형식의커뮤니티기반시설부담금 (CIL) 을도입 지역여건에부합하는포괄적시설부담 영국은커뮤니티기반시설부담금을도입하여지방자치단체별로여건을고려한부담금산 출식을적용하도록함으로써형평성과균형성을담보함 지역계획을통한필요공공시설유도 지자체단위의계획을통해토지이용방향, 공공시설정비수준, 용지무상제공, 개발부 담금징수, 주민의동의사항등에대한독자적인기준을마련함 공공공간에대한인센티브화및질적향상유도 미국뉴욕시는공개공지를통해공공성을확보하는경우용적률인센티브를제공하고, 공개공지의질적수준을확보하기위해조닝에서최소한의공개공지디자인기준제시 일본의총합설계제도에서도공개공지등에대해용적률완화기준을제시함 3 서울시기부채납현황및개선방향 서울시기부채납의기준 서울시에서행해지고있는기부채납을구분해보면개발행위시부영향상쇄를위한기부채납이있고, 연면적거래를통해나타나는기부채납이있으며, 마지막으로정책적목표나지역의문제를완화하기위해순기여의형태로심의시제안되는사항으로도시계획변경전거론되는사항이있음개발사업에따른기부채납비율은차등화되어있으며용도지역 1, 2단계상향조정을기준으로기부채납비율은지구단위계획이 10~15%, 공동주택건립사업이 15~20%, 사전협상제의경우 20~40% 에이르는등사업별기준이상이한상황임 v

13 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 서울시기부채납의통계적현황 도시계획사업추진시기부채납되는공공시설중도로, 공원이전체기부채납시설의 84.5% 를차지하고있음사업의유형별로특징을살펴보면, 소규모개별사업단위에서는도로의확충을최우선시하고있으며, 이와더불어공원의무면적확보로인하여공공기여의무부담률을대부분충족하고있음. 반면대규모개발사업 ( 뉴타운및균형발전촉진지구 ) 에서는공공청사, 사회복지시설, 체육시설용지등기타시설용지도비교적높은비율을차지함 서울시기부채납의실태적현황 서울시기부채납시설의실태는조성실태를분석한내용과협의및심의자료를검토한 사항으로구분됨 조성실태조사의시사점은접근성과편리성으로나누어서제시할수있음 접근성은해당시설의위치와개방성에관련된사항으로기부채납시설의원활한사용을위해접근성이양호한위치에설치되어야하며, 단차, 경사등이최소화된개방된형태로조성되어야함을알수있음 편리성은해당시설의형태, 크기등과관련된사항으로공원의경우적정규모이상의통합된형태로조성되어야하며, 도로의경우보행및차량통행에무리가없도록일정한선형이유지되어야함을알수있음 인허가자료검토의시사점은다양성, 적합성, 적정성, 조직및관리로구분하여제시 할수있음 다양성측면에서는여건변화에따라기부채납으로필요한시설이다양해지고있음. 도로 공원으로한정된시설이아닌지역주민이필요로하는시설의제공이필요하고, 마지막으로문화 유산의보전및사회 경제정책의실현을위해필요한사항에대해서도기부채납으로인정해야함을알수있음 적합성측면에서는규정으로정해진비율채우기식기부채납에따른도로, 공원중심의과도한기부채납을지양하고, 자투리공간혹은경사지에위치하여접근성및활용성이낮은기부채납시설에대해적정기준을확보하는것이필요함. 그리고지역주민들이활용할수있는공간에대해서는시설의위치와접근성을고려하여설치하여주변지역과공유가확대될필요가있음. 적정성측면에서는제도적으로규정한기부채납에따른용적률등의완화가사업의종류나위원회심의및관계부서의협의등에상관없이정해진규정에맞도록적용되어야함. 또한주거지역중준주거지역의용적률한도가일반주거지역에비해높은편이므로준주거지역으로의용도상향시용적률증가에비례하여기부채납의무비율도조정이필요함 조직및관리측면에서는기부채납전해당시설이적정하게설치되었는지여부를확인하고, 시설설치후에는적정한유지 관리가필요하며이를위해서총괄부서가필요함. 또한다양한개발사업을관리하는개별부서와기부채납시설의제공이후해당시설을관리하는개별부서의이원화된체계로인해시설의설치시기가지연되는등의문제를개선할필요가있음 vi

14 연구요약 4 기부채납개선방안 < 포괄적기부채납 > 기부채납의다양성을확보하기위한수단으로기부채납의인정범위를확대할필요가있음. 기존의도로 공원중심의도시계획시설제공에서기부채납의개념을확대하여첫째법률적으로확보해야하는의무시설인도시계획시설을확보하고, 둘째사회 경제정책상필요한에너지의세이브 친환경등의조건을이행하고, 셋째지역공공성을증진하기위한유연한용도의지역증진시설을기부채납으로인정함으로써사업여건및지역의요구에맞는다양한기부채납이가능토록함 도시계획시설 ( 의무시설 ) 제공기준 각종개발사업관련제도에서규정하는시설별의무제공기준에부합하되, 기존의공원 과도로중심의기반시설확보에서법률에서규정하는시설외지역에필요한공원과 기타시설이입지할수있는시설제공을장려함 사회 경제정책실현 자원고갈과지구온난화등에따라국가차원의정책과제로등장하고있는온실가스감축, 에너지절약등을위해서개발사업시온실가스감축, 에너지효율등급등을실현할경우이를기부채납으로간주하여추가된공사비등에대해기부채납의무비율에서공제하는방안을도입토록함보전유산목록화및유형화에따라사업자가해당가이드라인을준수할경우의무비율공제뿐만아니라세제지원, 금전보상등다양한보상수단을도입할필요가있음 지역증진시설도입 지역증진시설은사업자가삶의질을증진시킬수있도록지역에필요한시설을제공하는한편사업별로정해진기부채납총량에서공사비와연면적제공에따라이를차감할수있도록하며, 소유권은사업자가유지하게된다는측면에서차이가있음. 또한지역증진시설은별도의건축물로제공하는방법, 건물내복합화하여제공하는방법, 부지를제공하는방법으로제공할수있음 vii

15 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 < 기부채납질적강화 > 가이드라인을통한기부채납시설의기능증진 기부채납시설의조성가이드라인을마련하여, 사업자가사업계획수립시이를반영하여시설별로공공성있는계획 ( 안 ) 을작성토록유도함그리고관련부서협의및위원회심의시기부채납되는시설별로체크리스트를검토하여적합성및공공성측면에서사업계획을관리하도록하여시설의기능강화를유도함가이드라인은시설선정, 배치및조성, 유지및관리등의측면에서시설의접근성, 편리성, 안전성, 지속성을향상시킬수있는지침을제시함 수요계획관리시스템, 사전협의제, 민관협력프로세스, 조직구축을통한효과증진 적정한기부채납시설을선정하는과정에서생활권계획등관련계획을참고하는한편, 지역단위에서시설별수요 공급 부족에대한관리시스템이구축되어야함 기부채납시설의종류및공공성있는계획수립여부를검토하기위해사업추진프로세스별로사업자및공공의역할을규정하는사전협의제를진행하여해당시설의계획및공급에있어공공성을향상시킬필요가있음기부채납관련사전협의-인허가-조성-사후관리의단계별공공과민간의협력관계를구축하여, 공공의조직과시민단체간상호협력을통한기부채납시설의선정, 운영 관리, 유지 보수를체계화할필요가있음대규모의도시와지역의기반시설은시청의관계부서가검토하여운영 관리하되, 지역의소규모시설은필요시설의의견수렴, 사전협의, 운영관리와실태점검의전담부서를통해유연하고복합적인시설이되도록조직을구축하는방안도모색할필요가있음 5 제도개선방안 포괄적기부채납실현방안 [ 지역증진시설도입 ] 국계법제2조의제6항기반시설및제13항공공시설조항에지역증진시설을포함하고, 서울시도시계획조례에지역증진시설의내용을구체화함 서울시방침등을통해지역증진시설의설치기준과설치에따른기부채납의무비율완 화기준, 운영방안등을마련해야함 viii

16 연구요약 [ 기금화도입 ] 기금화도입을위해서는국계법과부담금관리기본법의개정이필요함 기금화도입시산정방법및운영기준등마련필요 특별회계및기금조례제정을통한기금도입 기부채납질적강화실현방안 [ 기부채납시설의공간범위확대 ] 향후국계법에서는기부채납의다양성확대, 공간범위확대를위한사업구역및자치 구내다양한기여방식적용 기부채납공간범위를해당자치구범위까지확대검토 다양한기여방식 : 기반시설설치및비용지원, 도시재생기금설치, 프로그램운영관리 등기부채납시설다양화적용 [ 기부채납시설확보의무비율변경 ] 개발사업시공원설치의기준을제시하는 도시공원법 시행규칙별표2 개정이필요함. 기부채납의무면적을제공하는범위내에서공원의제공면적을완화하는것이필요함. 특히정비구역의면적이적을경우공원확보면적의완화가필요함 공동주택건립시용도지역변경이필요한경우입지조건충족을위해서는정비구역의도로폭이협소할경우도로폭의확대가필요하였음. 도로폭의기준을용도지역별로 10m, 15m 등으로정량적으로제시하여사업자는용도지역상향조건에맞는도로를제공할수밖에없었음. 따라서용도지역상향시도로확보기준을차로확보개념으로유연화하여도로중심의기부채납에따른시설획일화를최소화할수있음 [ 기부채납시설설치및운영계획관련사전협의제 ] 지구단위계획및정비사업등개발사업추진시 공공시설설치계획서 를첨부하여입안하도록규정시설의운영및관리를위한자치구등관할부서 공공시설운영계획 제출하여시설의원활한운영을사전검토 ix

17 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 6 향후과제 포괄적기부채납도입구체화방안 포괄적기부채납산정기준구체화필요 본연구에서제안한정책실현, 지역증진시설제공, 기금제공시이를기부채납비율로환산하는양적기준과인센티브부여방안필요 기부채납시정성적가이드라인을구체화하여개발사업에적용해야함 기금화도입을위한법제검토및산정기준마련필요 기부채납에따른공공지원방안다양화 현행지구단위계획에의한허용용적률, 상한용적률체계와도시계획조례에의한용도지 역별용적률에대한합리적검토필요 기부채납시설의다양화에따라허용용적률인센티브항목의일부를기부채납으로인정할필요 가있음 : 역사보전, 환경친화및에너지효율화중녹색건축물 에너지효율등급 신재생에너지 보급등 개발사업의공공성증대및활성화를위해서기부채납제도개선과더불어용적률 개발권이양제도입방안, 결합개발제도도입방안등이병행되어야함마지막으로현행기부채납에따른용적률등완화제도외에조세완화, 사업절차완화등용적률외의인센티브에대한논의가필요함 기부채납의제도기반마련 국계법에서공공시설등제공으로표현되는 기부채납 에대한법제화가필요하며, 이는 공유재산법등기존법제와법적근거가상충되지않도록해야함 x

18 제 1 장 서론 1.1 연구의배경및목적 1.2 연구의내용및범위

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20 제 1 장서론 1.1 연구의배경및목적 (1) 연구의배경 기부채납은과거개발시대를거치면서기반시설의양적확충이라는성과가있었지만획일적인시설제공및개발이익증대수단으로귀결되는 기계적공공기여 라는비판도있음이는사업구역중심으로공공시설을제공하였으며, 공공시설의종류와위치를선정하는기준과운영원칙이부재함에따라도로 공원중심으로한정된시설을제공하고, 성능수준이저하된시설을제공하여기부채납시설의효용성저하를가져왔기때문임. 또한기부채납에따른용적률인센티브로인해용도지역변경이가능해짐에따라과밀도시를초래하기도하였음그러나지속적으로인구가감소하고인구구조가노령화되고, 글로벌경제위기와함께경제성장률이저하됨에따라과거의개발시대에서관리의시대로전환되고있음. 또한사회가요구하는기반시설이과거의도로 공원 상 하수도등물리적인프라중심에서사회복지, 일자리창출, 녹색도시, 방재도시를위한시설로다양화되고있음이러한시대변화와사회적요구의다양화에부합할수있는기부채납제도에대한논의가필요한시점임 (2) 연구의목적 본연구에서는과거개발시대의기계적인기부채납의한계를극복하기위하여기부채납의제도 행태에대한문제제기를통해시대변화및사회의요구에부합하는기부채납의개선방향을제시하고자함. 이와함께기부채납의다양성을확대하고질적수준을강화하는방안을정책적 제도적으로제시하고자함. 그리고이러한기부채납개선방안을실현하고유지 관리할수있는합리적운영 관리체계구축방안을제안하고자함이를통해도시계획적차원의공공성확보수단인 기부채납 에대한공공성을증진하고자하며, 나아가서울의공공성향상에기여하고자함 3

21 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2. 연구의내용및범위 (1) 연구의내용및범위 1) 연구내용및방법 본연구는기부채납제도의개선을통해서울시공공성증진을도모함 이를위해크게네가지로구분하여연구를진행하였음 구분연구내용연구방법 서론 연구의배경및목적 공공성및기부채납고찰 공공성의개념, 유형, 구성 기부채납의법률적 운영적이해 해외제도검토 문헌검토 제도검토 기부채납이슈도출및개선방향 본론 기부채납이슈 기부채납연혁및기준 기부채납현황파악 ( 심의자료, 실태조사 ) 다양성, 적정성, 적합성, 운영 관리 기부채납개선방향 다양성확대 질적강화 < 서울시기부채납방향설정 > 문헌검토현황조사관계자의견수렴 기부채납개선방안 다양화 의무시설, 사회 경제정책, 지역 증진시설, ( 기금화 ) 질적강화 공공시설등매뉴얼 수요계획, 사전협의제, 운영 관리 제도검토 문헌검토 제도개선및실현방안 제도개선사항 지침마련, 법제개선, 조직구축 단계적실현방안 정책선언, 방침운영, 제도개선 제도검토 결론 연구요약및향후과제 [ 그림 1] 연구흐름 첫째, 공공성및기부채납에대해그개념및법률적기반에대해조사하여기부채납의당 위성과필요성에대해알아보고자하며이를위해학술문헌및관련법제도를검토하였음 4

22 제 1 장서론 둘째, 현재서울시기부채납의실태를검토하고문제점및원인을도출하여개선방향을제시하고자함. 이를위해개발사업관련자료를검토하고, 사업완료된현황을조사하여주요이슈를도출하였음. 기부채납시설을다양성, 적정성, 적합성, 운영관리측면에서이슈를도출하여개선방향을제시하였음셋째기부채납개선방안으로서협력적기부채납과기부채납의질적강화를위한세부적인내용을제시함마지막으로개선방안의적용을위한제도개선방안과이를단계적으로실현할수있는로드맵을제시하고자함 (2) 연구의범위및추진경위 1) 연구의범위 공간적범위 본연구는공간적으로서울시의각종개발사업을대상으로하며, 개발사업시기부채납실태를토대로진행되었음. 해당개발사업에는 도시및주거환경정비법 ( 이하도정법 ) 에의한주택재개발 주택재건축사업, 도시환경정비사업이있으며, 도시재정비촉진을위한특별법 ( 이하도촉법 ) 에의한재정비촉진사업, 국토의계획및이용에관한법률 ( 이하국계법 ) 에의한지구단위계획이포함됨 내용적범위 본연구에서검토한기부채납개선항목은첫째포괄적공공기여, 둘째공공성증진방안, 셋 째공공지원다양화, 마지막으로제도기반마련의네가지로구분됨 첫째포괄적공공기여는 1의무시설, 2사회경제정책, 3역사문화유산, 4지역증진시설, 5기금화로구분되며, 본연구에서는 1~4에해당하는사항에대한개선방안을제시하였으며, 중장기적으로구체적인기준이필요할것으로판단되며, 5기금화에대해서는논의의토대를마련하였음 둘째공공성증진방안은 1기부채납사전협의제, 2적정시설선정, 3계획및심의기준확립, 4운영 관리방안으로구분되며, 본연구에서는 1, 3, 4에대한개선방안을제시하였으며, 2에대해서는관련계획과의연계를예시로언급하였으며, 추후관련계획의수립이후연계방안을마련할필요가있음 셋째공공지원다양화는 1용적률체계개선, 2조세완화방안및 TIF( 조세담보금융 ) 도입, 3용적률 개발권이양제도입, 4결합개발제도활성화에대한필요성을제시하였으나, 개선방안은장기적인논의가필요한사항임 넷째제도기반마련은 1기부채납 / 공공기여법제화, 2기부채납개선안제도화로구분되며, 본연구에서는 1, 2의필요성을제시하였음 5

23 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 1] 기부채납개선방안관련연구의내용범위및향후과제 구분 향후과제 항목 내용 본연구 중장기적논의 장기적논의 1 의무시설기준 2 사회경제정책기준 포괄적 공공기여 3 역사문화유산기준 4 지역증진시설기준 5 기금화도입 1 기부채납사전협의제 공공성 증진 2 적정시설선정 3 계획및심의기준 4 운영 관리방안 1 용적률체계개선 공공지원 다양화 2 조세완화 /TIF 도입 3 용적률 개발권이양제도입 4 결합개발제도활성화 제도기반 마련 1 기부채납 / 공공기여법제화 2 기부채납개선안제도화 6

24 제 1 장서론 2) 추진경위 본연구는 2013 년 6 월에착수되어 4 차례의보고와함께총 8 회연구진회의를진행 또한연구내용의시정반영을위해도시정책자문단보고를 4 회진행함 [ 표 2] 연구추진경위 시기내용 연구착수 착수보고 ~ 연구진회의 ( 총 8 회 ) 중간보고 (1 차 ) 중간보고 (2 차 ) ~ 도시정책자문단보고 ( 총 4 회 ) 최종보고 용역준공 7

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26 제 2 장본론 2.1 공공성의인식변화 2.2 도시계획적공공성과기부채납 2.3 서울시기부채납의이슈및개선방향 2.4 서울시기부채납개선방안 2.5 제도개선사항

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28 제 2 장본론 2.1. 공공성의인식변화 (1) 저성장시대와공공성 저성장시대의도래, 시민요구및사회 경제정책의변화에따라기반시설에대한요구가다양화 복합화되고있음. 이러한변화에대응하여기부채납제도개선을통해건축물의기부채납이가능하게되었으나, 여전히시설종류가한정되고, 유연한용도변화에한계가있음. 또한기부채납시설의계획및조성시에원활한접근및편리한사용측면에서공공성증진이필요하고, 조성후유지 관리의필요성이대두되고있음. 이에기부채납시설의공공성증진을위한기준과시설의유지관리를위한공공의역할개선이필요한상황임 저성장시대도래에따른관리중심의도시정책이행 경제성장률저하와인구구조의변화에따른저성장시대의도래 1980 년대 8% 이후점차로낮아지는경제성장률과이에따른 SOC 투자의감소가지속되어경 제성장의한계에직면하고있음. 사회적으로인구가지속적으로감소하고있으며, 고령화가진행되는등성장의동력이약화됨 이는과거의성장중심의개발시대에서저성장에따른관리의시대로전환을시사하고있음 [ 그림 2] 저성장시대관련지표변화 저성장시대에접어들어기존의성장중심에서관리를중시하는도시의정책방향을설정하게되어협력, 통합, 상생의기반을확대하는계기가됨저성장에따른부동산하락은지가상승을전제로한개발사업추진을지양하고도시재생의새로운기준을만드는기회요소로작용할것으로판단됨 대형 고밀개발에대한수요감소및미개발에따른여유공간이나타나고, 이를개발사업이아 닌도시활성화의자원으로활용하고, 주민의참여를통한공공공간으로정비하고, 경관을관 리하는관리중심의도시정책이주목받고있음 11

29 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 기반시설의수요변화에대응하는기부채납의다양화 성장위주의개발시대는물리적기반시설확충의필요성높음 개발이중시되었던과거에는절대적으로부족한도로 공원과같은기본적인물리적기반시설에 대한필요성이높았음. 그러나도로 상하수도 전기 가스등기반시설이충분하게공급된이후 로는요구되는시설도다양하게나타나고있음 저성장시대도래와함께삶의질향상에따라기반시설의요구다양화 2000 년이후삶의질이향상되고도시문화접촉의기회가확대됨에따라생활권단위의문화 시설 공공청사등이공급되었고, 저소득층주거안정을위한임대주택등의요구가증가하였음 복지, 일자리, 환경관련사회 경제정책변화에따른기반시설요구복합화 사회복지, 일자리, 친환경, 기후변화등사회 정책이슈의변화에따라사회 복지시설, 일자리 지원시설, 친환경시설등의시설이요구되고있음 2000 년이전 2000~2010 년 경제성장우선정책과균형개발 : 낙후지역의강력한개발 도로, 공원, 상하수도등각종기반시설확충 삶의질적향상 : 도시문화접촉의기회 확대 문화시설, 임대주택확보등 2010 년이후 사회복지, 친환경등사회이슈변화 취약계층의사회복지 : 도서관, 노인정, 어린이집등 일자리창출 : 창업지원센터, 임대산업시설등 CO2 감축저탄소녹색도시 : 친환경, 중수도, 에너지시설등 기부변화대응방재도시 : 빗물이용시설, 저류시설등 제도개선국토의계획및이용에관한법률시행령제46조제1항 1 지구단위계획구역에서건축물을건축하려는자가그대지의일부를공공시설또는기반시설중학교와해당시 도또는대도시의도시 군계획조례로정하는기반시설의부지로제공하거나공공시설등을설치하여제공하는경우에는법제52 조제3 항에따라그건축물에대하여지구단위계획으로다음각호의구분에따라건폐율 용적률및높이제한을완화하여적용 [ 그림 3] 필요기반시설의변화및제도개선 12

30 제 2 장본론 기부채납제도를활용한기반시설다양화및세분화기반마련 필요한시설이다양해짐에도불구하고공공은제한된예산의한계로필요시설의제공여력이 충분하지못한상황임. 그러나개발사업시의무화되는기부채납을활용하여필요시설을공급 하기위해관련제도를개정하여건축물의기부채납이가능하게되었음 물리적시설및특정용도로한정된기부채납제도의한계 건축물기부채납제도의도입으로기반시설의다양한공급의기반을마련하였으나, 공동텃밭, 마을사랑방, 공동육아, 공동작업장, 그리고이를운영하기위한비용등더욱다양해지고있는필요시설과그운영비에대해서는현행기부채납제도로대응하기에는한계가있음 또한기부채납시특정한용도의도시계획시설로결정되었으나, 여건변화에따라새로운시설로의용도변경이필요할경우행정절차의이행을위한자금및시간의소요가필요함 기부채납시설의공공성증진및유지 관리필요 공공은제도개선을통해건축물로도기부채납이가능하도록하는등기부채납시설물의종류를일정부분다양화할수있었음. 그러나기부채납시설의위치와종류가적정한지에관해서는해당도시계획을결정하는최종단계인도시계획위원회의심의에의해결정되고있음공공은도시계획결정과정전반에서적정성검토가부족한채심의에의해기부채납시설의가부를판단함에따라공공성이낮은기반시설의기부채납이진행되어왔음 개발사업을진행하는민간은사업성이우선시되는계획을수립함에따라건물배치후남겨지는경계부의자투리공간혹은설치가용이하거나부지와관련한도로, 공원을주로제공하고있음 대상지진입에필요한진 출입도로및완화차선, 부지와인접한공원등을제공하는경우가많으며이는대상지및이용자를위한시설로서기부채납으로인정되기에무리가있음 따라서공공은기부채납시설의공공성증진을위한기준을마련할필요가있으며, 해당기준을토대로민간이제안하는계획안에대해도시계획결정과정전반에걸쳐합리적검토가필요함또한지금까지기부채납된시설의설치현황과사용실태등을파악하여유지 관리측면에서공공의역할개선이필요한상황임이에기부채납시설의다양화및공공성증진을위한방안, 유지 관리방안이개선될필요가있음 13

31 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 (2) 공공성의개념 1) 공공성의의미 1 공공성의어원적의미 공공성의개념형성및어원적의미 공공성의어원을살펴봄으로써공공성의개념이역사적으로어떻게형성되었고변화되었는지이해가능하며, 한문 公, 共, 영문 public 에서그어원을찾을수있음 公 은 공평하다, 공변되다 ( 한쪽으로치우치지않고공평하다 ), 공평무사하다, 숨김없이드러내놓다, 함께하다, 공적인것 등의의미를가지며, 共 은 함께하다, 여럿이하다 등의의미 1) 를가짐 public 의어원은라틴어 pubes 로서개인의행동이다른사람들에게미치는영향을이해할수있는능력또는자기자신의입장에서벗어나전체를볼수있는능력인 성숙성 (maturity) 을의미함 public 이처음사용된기록에의하면이는 사회내의공동선 을의미하였으며, 17세기말이지나면서 어느누구라도볼수있는상태 라는의미를갖게됨곧, public 이란 공공의영역을포함하며, 공동체에관계된것 으로해석할수있음이에반하여, private 은박탈을의미하는라틴어 privatus 에서유래되었으며, 인간의자격이박탈된상태 를의미함이는공공영역에대한접근이허용되지않았던노예, 어린이, 여성, 외국인등의신분계급에서비롯되었는데, 인간에게필수적인것이박탈되었음을의미함이후공적인것의대칭적의미로서가정, 가족생활, 개인영역, 개인공간등을포함하는 어떤사람의가족과친구로한정되는보호된생활영역 개념으로확장됨 2) PUBLIC / 공 ( 公 ) PRIVATE / 사 ( 私 ) 모든사람혹은국가의모든영역의 특정개인이나공동체에제한된 공동체혹은국가와관련된 공공기관이나회사의소유가아닌 보편적이고대중적인 국가나공동체에귀속되지않은 공동체의이익에관련된 국가의관찰이나감시에서벗어난 국가의복지에헌신하는 공개시장에서자유롭게거래되지않은 모든사람들이접근가능한 시야에서노출되고개방된 [ 그림 4] 공 ( 公 ) 과사 ( 私 ) 의사전적의미 1) 네이버한자사전 2) 임의영 (2003), 공공성의개념, 위기, 활성화조건, 정부학연구제 9 권제 1 호 14

32 제 2 장본론 2 공공성의사전적의미 공공성 ( 公共性 ) 의세가지의미 국가및사회와관련되는어떤현상 국가와관련된어떤성질 한개인이나단체가아닌일반사회구성원전체에두루관련되는성질 3) 공공성 (publicness) 의사전적의미 모든사람혹은국가의모든영역의, 모든사람혹은국가의모든영역에관련된, 모든사람혹은국가의모든영역에영향을미치는, 정부혹은정부와관련된, 공동체혹은국가의, 공동체혹은국가와관련된, 공동체혹은국가에봉사하는인류일반의혹은인류일반에관련된, 보편적 일반적 대중적인사적인일과는대립되는것으로서회사혹은공동체의이익에관련된일반적인혹은국가적인복지에헌신하는공동체의모든구성원들에의해서접근가능한혹은공유된 일반적인시야에노출된, 개방된 잘알려진 현저한, 인지할수있는 4) 공공성의주제어 이상의어원및사전적의미들을바탕으로공공성에대한주요단어 (Keyword) 를추출하면, 국가, 공동체, 사회구성원, 공평하다, 함께하다 등이며, 이에따라공공성을정의하면 국가나사회구성원이공동체적이익을위하여공평하게함께하는성질 로볼수있음 3) 국립국어연구원, 표준국어대사전 4) Webster s New Collegiate Dictionary 15

33 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2) 공공성의구분 공공성의포괄적구분 오늘날 공공성 은많은분야에서논의되고있으며, 그만큼다양한의미로해석되고있 음. 이러한공공성에대한포괄적이해는공적인것과사적인것의구분에서부터시작됨 가시성 접근성 公 다른사람들에게보이고들리는것 私 다른사람들에게숨겨져야할것 公 모든사람들이접근할수있는것 私 소수에게만접근이제한되어있는것 절차 ( 과정 ) 개인이나집단 公 집단이나전체의이익과관련된것 私 개인과관련된것 내용 행위자의지위 公 행위자가공동체 ( 국가 ) 의관료로서행동할때 私 행위자가자신을위하여행동할때 [ 그림 5] 공공성의구분 주체 1 가시성에따른구분 타인에게보이고들리는것은공적인것이고, 타인의시선으로부터숨겨져야할것은사적인것으로규정됨일상적으로사용하는 사생활 이라는단어는이러한차원에서의공과사구분을따른다고할수있음 2 접근성에따른구분 모든사람들에게접근이개방되어있는것을공적인것으로, 소수에게만접근이제한되 어있는것을사적인것으로규정됨 공공장소, 공공영역, 공공재와사유재등은이러한차원에따라사용됨 16

34 제 2 장본론 3 개인이나집단에따른구분 전체의이익과관련된것은공적인것으로, 개인이나개인과관련된것은사적인것으 로규정됨 공익 또는 공공선 은포괄적인의미에서부분이아닌전체의이익을뜻함 4 행위자의지위에따른구분 행위자가공동체나국가의관리로서행동하는경우공적인것으로, 행위자가자신을위하여행동하는경우사적인것으로규정됨공적지위자의행위결과는직접적으로연관된사람들을뛰어넘어확산되는효과가있으나, 사적지위자의행위는그결과가교류에직접적으로관련된사람들에게국한됨 3) 도시계획적공공성의개념정의 도시 건축분야에서는공적가치를추구하는활동이이루어지는영역을 공공공간으로보고있음 5) 공공공간을제공함에있어접근성과개방성을향상하여사용자의활용도가높은도시 공간을확보하는것을도시 건축분야의공공성이라고할수있음 본연구에서는앞선공공성의개념을종합하여도시공간에서의공공 성을 절차 ( 과정 ) 적공공성, 내용적공공성, 주체적공공성 등의세 가지로구분하였음 1 절차 ( 과정 ) 적공공성 절차적공공성은가시성과접근성차원에서사용되는공 사의구분에 해당함 폐쇄적이거나사적이지않고모든사람들에게열려있는개방성은곧 공정 ( 公定 ) 한절 차 ( 과정 ) 를의미하며, 공공성구현과정에정당성을부여함 5) 박진수 김기수 (2013), 공공성 측면에서본현행도시재생정책및제도에관한비판적고찰, 한국도시설계학회지통권제 56 호 17

35 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2 내용적공공성 내용적공공성은개인과집단차원의공 사구분을의미하고, 전체와 관련된어떤속성 이라는뜻을가짐 여기에는공통의이익, 공공복지, 공통적으로타당한규범, 공동의질서등이포함됨 이러한내용적공공성은절차적공공성의목적으로서, 주로공통의이익인 공익 ( 公益 ) 적내용을구현함 3 주체적공공성 주체적공공성은절차적공공성에기반을두어내용으로서의공공성 을이끌어내는행위의주체를의미함 국가와관련된활동이공적인것으로이해되는것은, 국가야말로공정한절차 ( 과정 ) 에 기반을두어공익을구현할수있는주체라고생각되기때문임 즉, 국가는 공공 ( 公共 ) 을대변한다고할수있음 6) 공정 ( 公定 ) 절차적공공성 공익 ( 公益 ) 내용적공공성 공공 ( 公共 ) 주체적공공성 개방적 민주적인 절차와과정 보편적이익의 공익적내용 공동체의이익대변, 행위주체 [ 그림 6] 도시계획적공공성의개념 6) 이승훈 (2008), 근대와공공성딜레마 18

36 제 2 장본론 (3) 공공성의인식변화 1) 고성장시대의공공성 개발사업에의한인프라확보 해방이후한국은인플레이션만을경험하여물가및부동산등자산가격의지속적상승은물론, 낮은실질금리로매출만확보되면수익은저절로보장되었음이에따라사회 경제적활동들이활발하게분화 확장되기시작하였으며, 이를담아내기위한공간수요또한증대하면서도시공간의개발과정비가다채롭게이루어짐즉계속적인지가상승에대한기대로개발사업이활성화되었으며, 이를통한물리적인프라의확대는도시의성장으로연결되었음 개발사업의인 허가및인센티브와기부채납 공공은민간의개발수요를충족시키는동시에도시민의인간다운도시생활을위하여토지의공익적사용이나도로체계를지속적으로확충하고자, 개발사업별로공공시설부담비율을적용하여, 개발행위허가조건은물론인센티브를조건으로하여민간에게공공시설을기여받음 고성장시대에공공성의가치는물리적인프라를충분히확보하는데에중점을두었고, 공공성의기준은개발사업별일률적인계획이적용되었으며, 공공성은활발한개발수요 에따라민간에의한공공시설확보로구현됨 이에따라공공에서는인센티브를담보로민간에게공공성을강제하였고, 민간에서는공공시설을제공하는대신인센티브를받음으로써수익성을향상시켜사업성을보장받게됨그러나민간이물리적공공시설을기여함으로써공공성을구현했으나, 지역여건을고려하지않은공원과도로등특정시설중심의획일적기여, 공공서비스수준의하락, 주변과의연계성부재등다양한형태로공공성을훼손하는문제가발생함따라서이러한공공시설들에대하여, 공공성제고를위한공공과민간의역할을재조명할필요가있음 19

37 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 공공성의가치 물리적인프라의양적확대 공공성의기준 개발사업별공공시설부담비율적용 공공성의구현 개발수요에따른민간의시설확보 [ 공공성구현주체 ] 인센티브담보민간에게공공성강제 공공 공공시설제공과인센티브의교환수익성향상 민간 공공시설부담비율에의한획일적기여 민간의물리적공공시설중심공공성구현 [ 그림 7] 고성장시대의공공성 2) 성숙 ( 저성장 ) 시대의공공성 저성장시대의도래 세계경제는 2008 년세계금융위기를거치면서저투자, 저개발, 저소비가보편화되는 저성장시대에접어듦 한국의잠재경제성장률은 년 10.1%, 년 7.5%, 년 5.4%, 년 5.1%, 년 3.0% 7) 로, 1980 년대후반부까지두자리수 의성장률을기록했으나, 1990 년대에들어서며성장세가지속적으로낮아짐 이러한수치상의성장률저하는한국경제또한저성장단계로진입하고있음을분명하게보여주고있으며, 경제를포함한사회전반적인활동이둔화되고있음을의미함즉저성장 (low growth) 은성장세가약화되거나둔화된결과로, 양적으로표현되는성장률이상대적으로낮아진경제활동의상태를뜻하며, 고도성장이후에 성숙단계 로이행하면서나타나는경제활동의상대적인둔화라고할수있음 8) 7) 대한상공회의소 (2010), 잠재성장률제고를위한정책과제보고서 8) 조명래외 (2011), 저성장시대도시정책, 서울 : 한울 20

38 제 2 장본론 성숙시대의공공성구현 성숙 ( 저성장 ) 시대에는경제활동이둔화되면서토지에대한개발수요가감소하여과거고성장시대와는다른관점에서접근이필요함 2008년세계금융위기이후지속적인경제저성장은경제활동둔화를야기하였고, 이로인해토지에대한개발수요가감소하여과거와비교하여개발사업이나정비사업이후사업성을보장할수없음소득감소가토지나건축물에대한소비자의구매력하락으로이어지고, 이러한부동산거래감소는부동산가격하락및공급과잉으로연결되어민간의개발사업투자를위축시킴저성장사회는성숙사회 (Mature Society) 와유사한개념으로볼수있는데, 성숙사회는 양적인확대만을추구하는경제성장이나그에의존하는대량소비사회대신에높은수준의물질문명과공존하면서정신적인풍요와생활의질적향상을최우선시하는평화롭고자유로운사회 ( 영국미래학자 Dennis Gaver 성숙사회 ) 를의미함이처럼고도성장동력이소진되어가는상황에서성숙시대로거듭나기위해서는저성장을도시의질적관리를강화하는기회로삼고, 도시민의삶의질강화및지역의정체성강화를위하여, 양적개발과확장보다는재생과정비에우선해야함또한개발수요감소에따라민간의수동적인개발행위에활력을불어넣기위해서는공공과민간이협력적구도를통하여새로운기준을제시해야하며, 이는고성장시대의공공성구현이내포한문제점을개선하는방향으로나아가야함즉저성장시대에는도시의양적확대보다는도시의질적관리강화측면에서바람직한토지이용을통한개발유도가필요하고, 이를위해성숙시대에부합하는새로운대안제시가필요함 경제활동의둔화 도시의질적관리강화의기회 사회 경제적활동들의활발한분화및확장도시공간의다채로운창조 ( 건설 ) 와개조 ( 정비 ) 정주공간의양적확대위주 토지에대한 개발수요 감소 바람직한토지이용을위한개발유도 성숙시대에 부합되는 대안제시 [ 그림 8] 성숙 ( 저성장 ) 시대의패러다임변화 21

39 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 도시계획적측면의공공성개념설정 최근사회여건변화를반영하여성숙시대의공공성을구현하기위해도시계획적차원의공공성은사회적공공성, 정책적공공성, 협력적공공성으로개념을확대시킬수있음최근사회적약자에대한관심이증대되면서사람중심의도시개발및정비가중요한과제로인식되고있는데이를 사회적공공성 으로볼수있음 주민의정주성을고려한정비사업을지향하고, 커뮤니티활성화및공동체활동강화등의사람중심의도시개발및정비를유도함 공공공간의수요및가치증대를반영하여안전하고편하게사람들이즐겨찾을수있는공공공간을조성하여커뮤니티와문화를보호함 다음으로역사 문화 자연등의장소성을반영하여도시의질적가치를향상시키려는노 력을 정책적공공성 으로볼수있음 고성장시대에서는인프라의양적확보가우선이었지만최근역사 문화에대한관심이증대되면서기존노후화된시설의전면철거보다는역사성이있는시설은보전이필요하다는인식이확대됨. 이를위해서는민간주도의사업성위주의접근보다는공공의정책 제도적차원의접근이필요함 그리고삶의질뿐만아니라환경의질도중요하게인식되고있어도시개발및정비사업시탄소에너지저감, 녹지확보등이중요하게인식되고있음. 하지만이를민간에게무조건적으로강제할수는없으므로이에대한행정적인센티브가필요함 과거에는공공주도의공공성이구현될수있다는입장이주를이루었지만, 최근실제 공공공간을인식하고사용하는주체가계획에참여하여공공과민간이함께균형적인 입장에서함께공공성을구현할수있다는 협력적공공성 이중요하게인식됨 < 사람중심 > < 도시의가치 > < 참여의도시 > 커뮤니티중심공공공간의수요및가치증대 사회적공공성 도시성숙중심역사 / 문화 / 자연의장소의가치확대 정책적공공성 행정주도계획에서공공민간의합의협력적계획 협력적공공성 시대의공공성구현을위한 도시계획적차원의공공성개념확대 [ 그림 9] 도시계획적차원의공공성개념확대 22

40 제 2 장본론 성숙시대의공공성실현 성숙 ( 저성장 ) 시대의공공성은공공 민간의협력적구도를통해지역의삶의질강화를위한포괄적기반시설제공을통해구현될수있음성숙 ( 저성장 ) 시대에공공성의가치는물리적인프라확보보다는도시의질적관리강화에중점을두고, 공공성의기준은지역의삶의질강화와연관되고, 공공성은개발수요감소에따른공공과민간의균형된협력을통해구현될수있음즉성숙 ( 저성장 ) 시대에는공공성의구현주체가공공과민간어느한쪽에치우치지않은균형적인접근이필요함 공공성의가치 도시의질적관리강화 공공성의기준 지역의삶의질강화와연계적용 공공성의구현 개발수요감소에따른공공 민간협력 [ 공공성구현주체 ] 사업허가인센티브제공 공공 = 의무시설지역증진시설제공 민간 지역의삶의질강화를위한포괄적시설제공공공 민간의협력적구도를통한공공성구현 [ 그림 10] 성숙 ( 저성장 ) 시대의공공성 성숙시대의기부채납인식변화 성숙 ( 저성장 ) 시대에는고성장시대와비교하여공공공간에대한사회적 정책적관심이증대하였고, 사회적합의의필요성증대및기부채납의인식이변화함고성장시대에는노후화된환경을정비하고기반시설을확보하는물리적환경개선중심으로사업이진행되었으나, 성숙 ( 저성장 ) 시대에는삶의질을향상할수있는방향으로공공공간에대한가치및수요가증대함고성장시대에는물리적환경개선을위해대부분전면철거방식으로사업이진행되었으나, 최근역사및장소성에대한관심이고조되면서역사 문화적, 자연환경등장소적가치의보존필요성이확대되고있음 23

41 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 고성장시대에는공공사업의경우행정주도형공공계획을통해하향식 (Top-Down) 으로사업이진행되었으나, 성숙 ( 저성장 ) 시대에는공공과민간의합의를통한균형있는관점에서공공-민간협력계획등사회적합의의필요성이증대함기부채납과관련하여고성장시대에는개발사업및정비사업시지역의필요여부를고려치않고도로, 공원위주의기부채납이이루어졌으나, 성숙 ( 저성장 ) 시대에는주변지역과연계하여불필요한기부채납은지양하는방향으로기부채납에대한인식이변화함 사회적 정책적 관심증대 물리적환경개선중심의사업진행 공공공간에대한가치및수요증대 ( 삶의질향상추구 ) 성장위주의도시개발 역사문화적, 자연환경등장소적가치의보존필요성확대 사회적합의 필요성증대 일방적이고획일화된행정주도형공공계획 공공, 민간의합의통한공공 - 민간협력계획 기부채납 인식변화 개발사업및정비사업시필요성을고려치않은공원, 도로등에편중된기부채납 주변지역과연계하여불필요한기부채납지양 [ 그림 11] 성숙시대의공공공간에대한인식변화 24

42 제 2 장본론 2.2 도시계획적공공성과기부채납 (1) 도시계획적공공성과기부채납 도시계획적공공성은시대변화에따라사람중심, 도시가치중심, 참여와협력중심으로강조되고있음. 이러한도시계획적공공성을실현하기위한방안을통틀어공공기여라고할수있으며, 공공기여방법중기부채납은사업자가공공시설을직접제공하여도시계획적공공성을실현하는수단임현행국내의기부채납은행정상부관으로서부당결부금지원칙, 비례의원칙을적용받음해외에서운영중인기부채납은첫째금전적인환수제도로운영됨, 둘째지역여건에부합하는포괄적시설과부담기준을마련하고있음, 셋째공공공간에대한인센티브화가적용되고있음 1) 도시계획적공공성과기부채납 1 도시계획적공공성 사람중심의사회적공공성 개발중심의성장시대에서는사업인 허가의부관으로서공공이제공받은기부채납이물리적인토지및공공시설에한정되었음. 즉도로 공원중심의물리적인공공성증가에중점을두었음그러나사회변화에따라거주자의다양한요구충족을위한커뮤니티와생활중심의하드웨어와소프트웨어에대한수요가증가함에따라사회적측면의공공성증진이요구되고있음 하드웨어 : 공공공간 시설로소규모공지, 복지시설, 도서관, 공방, 마을사랑방, 골목정비등 소프트웨어 : 마을축제, 주민조직활동, 복지지원, 공동육아, 방과후교육등 도시가치중심의정책적공공성 과거개발시대에는민간은기부채납에따른인센티브를통해밀도를상향하여개발을 진행하였고, 공공은기부채납을통해필요한기반시설을확보하였음. 이를도시적차원 으로보면개발밀도가상승하여경관및교통등여건이열악해졌다고할수있음 25

43 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 또한유산등의보전과도시공간의관리보다는개발중심의도시정책으로인하여도시내보전이필요했던문화재및근 현대유산이소실되는문제가있었음그리고최근에는친환경 에너지측면의건축계획이요구되고있으며, 이를실현하기위해공공은제도화 인센티브화하여민간의개발시친환경 에너지분야의확충을유도하고있음이를종합하면성장의시대에는공공과민간이기반시설기부채납을통해개발밀도를상향하는도시개발제도를유지하는공공성을강조하였으나, 앞으로는경관 역사 문화 친환경등도시의가치를중시하고사회적다양성이요구되는공공성이강조되고있음 참여와합의중심의협력적공공성 지금까지기부채납은공공이기부채납의조건 ( 용도지역및층수완화등 ) 과기준 ( 시설 종류및기부채납비율 ) 을제시하고개발자는기준에합당한토지및시설을기부채납 하였음. 즉행정주도의기부채납계획과민간의기부채납제공으로진행되었음 공공은민간이제공하는기부채납에대해양적기준은제시하였으나, 질적기준이불분명하여공공성이낮은토지및시설을기부채납받는경우기부채납제도에근거한인센티브를인정해주는판단을해왔음 민간의경우기부채납으로인해사업성이저하되고, 기부채납시설의종류에대해서는명확한기준이없어심의과정에서사업기간이소요되어사업의예측가능성이낮아지는문제가발생하고있음 즉기부채납제도를운영함에있어공공은민간이제공하는기부채납시설에대해적정성및공공성증진이요구되고, 민간은공공이제시하는기부채납의기준및사업의예측가능성이요구되는상황으로이는공공과민간의합의를통한협력적공공성이대두되고있음이러한협력적공공성을통해필요한곳에필요한사람에게필요한시설이제공될수있도록지역의참여와합의가중요해지고있음 도시계획차원의기부채납방향 도시계획적차원에서공공성에대한인식변화를기부채납에관해정리하면다음과같음첫째기반시설측면에서물리적기반시설보다커뮤니티를위한생활중심시설로그수요가변화하고있음둘째도시의물리적개발중심에서경관형성및역사 문화의회복과보존을통한장소의가치를중시하는방향으로변화하고있음마지막으로특정계층이아닌시민이참여하는협력적계획으로공공성을구현하는도시계획적개념이확대되고있음 26

44 제 2 장본론 2 도시계획적공공성실현을위한기부채납 공공성의구성 공공성 이라고규정함에있어공공성이포함하는다양한개념을사회 문화측면, 경제측 면, 도시계획측면등다양한분야로구분할수있음 사회 문화측면의공공성은사회적약자보호및보편적복지강화, 문화유산의보전을통한정체성확립을통해가능함 경제측면의공공성은경제체계관리의주체가국가로효율성중심의경제성장과부의재분배, 동반성장이균형을이루는것을통해가능함 도시계획측면의공공성은공개공지, 경관등도시환경의개선, 개발사업시개발부영향완화, 지역공공성증진, 계획이득환수를위한공공기여등을통해가능함 [ 표 3] 공공성의구성 구분 주요 항목 공공성구성 사회 문화 경제 도시계획 기타 복지확대 경제성장및분배 도시환경개선 약자보호 동반성장 개발사업공공기여 - 문화유산보전 - - 도시계획측면의공공성 개발사업에따른공공성의실현은인구및차량증가등에따른과밀화의부영향을완화하고, 주민과지역이요구하는서비스를증진하여지역공공성을증진하고, 도시계획변경에따른계획이득을환수함으로써가능함개발사업에따른공공성을실현하기위한제도적수단을총칭하는것이공공기여라고할수있으며, 기부채납은공공기여에포함됨도시환경의공공성은도시의공공공간 9) 이대중의이용에불편함이없도록, 보행, 경관등의측면에서공공성을증대시킴으로서실현가능함 9) 최병두, 도시발전전략으로서정체성형성과공적공간의구축에관한비판적성찰 ( 도시공간의인문학적모색, pp ) 공공공간이란공적관심이나이슈들에관하여자유롭게논의들이이루어지는사회적영역이라는개념이다. 다른하나는도시의광장, 시장과같이개방되고자유로운접근이가능한물리적공간을의미한다. 27

45 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 개발사업에따른기부채납으로도시계획측면의 공공성 실현 개발사업사업을통해사업대상지의인구와교통등이증가함에따라발생하는부영향을완화해야하며, 개발사업시지역에필요한시설을제공하거나용도를계획하여지역의공공성을증진해야하며, 도시관리계획변경 ( 용도지역상향, 도시계획시설폐지등 ) 에따른계획이득을환수해야함이러한개발사업에따른공공성을실현하기위해서는기부채납, 각종부담금, 무상귀속, 기타부담 ( 개발의부가조건등 ) 등의수단을활용하고있으며이를통틀어공공기여라고규정하고있음공공기여의실현수단중기부채납은사업자가유 무형의시설및토지를제공함으로서도시계획적측면의공공성을제공하고있음 공공성실현항목 공공성실현수단 개발사업에따른공공성실현 개발부영향완화 공공기여 기부채납 지역공공성증진 부담금 계획이득환수 무상귀속 기타부담 [ 그림 12] 개발사업에따른공공성실현수단 2) 개발사업의공공성실현을위한기부채납 1 개발사업에따른공공성실현 개발사업에서공공성실현방안 개발이란 토지의상태 성질또는이용변경을가져오는행위 10) 로, 개발사업은토지의물리적, 사회 경제적, 공간적속성을변화시킴으로써부가가치를창출하는행위를말함삶의질에대한관심이높아지면서도로 공원과같은필수적인기반시설뿐만아니라학교, 도서관, 문화시설등생활서비스를제공하기위한공공시설에대한요구가확대되고있음 10) 류해웅 (2000), 토지법제론, 서울 : 부연사 28

46 제 2 장본론 도시민의쾌적한도시생활을위하여이러한시설의확보가필수적인데반해, 공공의재정만으로는이를감당하는데한계가있어적절한시기에필요한양의공공시설을공급하는데어려움이있음이에따라지구단위계획수립및개발사업인 허가, 용도지역상향시에기반시설의기부채납을비롯한여러가지방법으로공공기여를유도하고있으며, 그정도에따라건폐율, 용적률, 높이등의인센티브를부여하는제도가운영되고있음 공공기여의실현수단으로서기부채납 개발사업에따른공공성은개발부영향완화, 지역공공성증진, 계획이득환수를종합화한개념인공공기여를통해구현될수있는데공공기여의구체적인수단으로 기부채납, 부담금, 무상귀속 등이있음기부채납은인 허가등행정의수익적행정행위에대한조건으로서민간에요구할수있는조건부증여계약또는쌍무계약으로해당기부채납토지나시설의제공정도에따라인센티브도부여할수있음 민간이개발사업에대해개발부영향완화를고려하여기반시설을제공하고이에대해공공은인 허가의절차이행또는용도지역변경을허가해줌 즉, 사업시행자로하여금당해사업으로인하여발생한기반시설의부족문제를해소하고, 사업허가및용도변경등으로발생한개발이익을간접적으로환수하는기능을수행함 기부채납은인센티브제도와연동되어있으나, 재산권의행사및개발이익과도연계되어있기때문에도시관리차원에서기부채납의합리적인기준및적정개발이익간의조화로운운영과조율이필요함 부담금은재정수입의확충, 의무이행의확보, 바람직한행위의유도등의목적을달성 하기위하여운영되는부담제도로서부과대상과목적에따라수익자부담금, 원인자 부담금, 시설부담금, 개발이익부담금등의 4 가지로분류할수있음 특별한이익을받는사람에게수익의한도내에서사업의경비를부담시키는 수익자부담금 당해사업을필요하게만든원인을제공한자에게경비를부담시키는 원인자부담금 당해사업을통해시설의수요를발생시키는자에게시설설치비용을부담시키는 시설부담금 사업경비의환수목적이아닌사업상에발생하는개발이익을환수하는 개발이익환수금 11) 무상귀속은공공에기반시설을무상제공하는원시취득으로, 별도의인센티브가부여되 지않음 무상귀속은개발행위허가를받은사업시행자가공공시설을설치하고, 그소유권이지자체로 귀속되는것임 무상귀속과기부채납은상이한개념이나, 두제도가혼용되어집행되고있음 11) 서울시정개발연구원 (2011), 도시개발에따른개발이익환수실태및제도개선방향연구 29

47 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 4] 무상귀속과기부채납의비교 구분기부채납무상귀속 법적 성질 사법상법률행위 ( 부담부증여계약 ) 또는공법상법률행위 상호동의및합의가전제 1) 법률규정에의한물권변동 / 원시취득 입법수용에의한소유권박탈행위 일방적이전 대상 부동산, 각종권리 시설및토지 인센티브적용권리이전절차 인센티브부여가능 채납에필요한서류를받은후일정 기간이후권리이전절차 인센티브조건이수반되지않음 준공검사를받음과동시에귀속간주 근거법령 국유재산법, 공유재산및물품관리법 국계법및각종개발관련법령 1) 부관으로인한사실상의강제가대부분이기는하나별도의계약이필요 12) (2) 기부채납의이해 1) 기부채납의법적개념 1 기부채납의법적정의 기부채납의정의 국유재산법, 공유재산및물품관리법 ( 이하공유재산법 ) 에서기부채납에대한용어를정의하고있으며기부채납의절차를제시하고있음공유재산법등에서정의하는 기부채납 이란소유권을무상으로지방자치단체나국가에이전 취득하는것을의미하며기부에조건이부여될수없다고규정하고있음. 이는현재개발사업, 도시계획변경등과관련하여기부채납이운용되고있는상황에대한근거를제시하지못함 [ 표 5] 기부채납의정의 ( 공유재산및물품관리법, 국유재산법 ) 공유 재산 법 조 항 제 2 조 ( 정의 ) 내용 3. " 기부채납 " 이란지방자치단체외의자가재산의소유권을무상으로 지방자치단체에이전하여지방자치단체가이를취득하는것 12) 국토교통부 (2013), 적정한기부채납가이드라인마련을위한연구 30

48 제 2 장본론 국유 재산 법 제7조 ( 기부채납 ) 제13조 ( 기부채납 ) 1 생략 2 ~ 기부하려는재산이지방자치단체가관리하기곤란하거나필요하지아니한것인경우또는기부에조건이수반된것인경우에는받아들여서는아니된다. 1 총괄청이나중앙관서의장 ( 특별회계나기금에속하는국유재산으로기부받으려는경우만해당한다 ) 은제5조제1항각호의재산을국가에기부하려는자가있으면대통령령으로정하는바에따라받을수있다. 2 총괄청이나중앙관서의장은제1항에따라국가에기부하려는재산이국가가관리하기곤란하거나필요하지아니한것인경우또는기부에조건이붙은경우에는받아서는아니된다. 기부채납의운영 국계법 에서는기부채납용어에대한직접적인규정은없음. 그러나개발행위허가시기반시설설치등에대한조건을부여하는것이가능함을규정하고있음. 또한지구단위계획에서민간이개발시공공시설등을제공할경우건폐율 용적률 높이제한의완화가가능한조항이있어기부채납및인센티브제도를운용할수있는법적근거를제시하고있음 [ 표 6] 개발행위시기반시설의설치에대한조건을부여하는법조항 ( 국계법 ) 조 항제57조 ( 개발행위허가의절차 ) 내용 4 시장또는군수는개발행위허가를하는경우에는대통령령으로정하는바에따라그개발행위에따른기반시설의설치또는그에필요한용지의확보, 위해방지, 환경오염방지, 경관, 조경등에관한조치를할것을조건으로개발행위허가를할수있다. [ 표 7] 공공시설등제공에따른건폐율 용적률및높이제한완화법조항 ( 국계법시행령 ) 조 항 내용 법률 제 52 조 ( 지구단위계획의 내용 ) 3 지구단위계획구역에서는제76조부터제78조까지의규정과 건축법 제42조 제43조 제44조 제60조및제 61조, 주차장법 제19조및제19조의2를대통령령으로정하는범위에서지구단위계획으로정하는바에따라완화하여적용할수있다. 31

49 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 시행령제46조 ( 도시지역내지구단위계획구역에서의건폐율등의완화적용 ) 1 지구단위계획구역에서건축물을건축하려는자가그대지의일부를공공시설또는기반시설중학교와해당시 도또는대도시의도시 군계획조례로정하는기반시설의부지로제공하거나공공시설등을설치하여제공하는경우에는법제52조제3항에따라그건축물에대하여지구단위계획으로다음각호의구분에따라건폐율 용적률및높이제한을완화하여적용할수있다. 기타관련법 도시및주거환경정비법 ( 제30조의 3) 과주택법 ( 제38조의 6 제3항 ) 에서는공공건설임대주택부지를기부채납하는것으로간주하고있음. 주택법 ( 제16조제7항 ) 에서는사업과직접관련이없는용지에대한기부채납을불허하고있음. 그외부가가치세법및지방세법에서는기부채납시설에대한조세기준을제시하고있음 2 기부채납의법률적의미와사법적의미 기부채납의법률적의미 우리나라법률에기부채납을직접언급하고있는것은 공유재산법 과 국유재산법 임. 공유재산법 에서기부채납을 지방자치단체이외자가... 재산의소유권을무상으로지방자치단체에이전하여지방자치단체가이를취득하는것 이라고정의하고있고 ( 공유재산법제2조 ), 국유재산법 에서는총괄청이나중앙관서의장은법에서정하는재산을국가에기부하려는경우에이를받을수있다고하고있음 ( 국유재산법제13조제1항 ) 그리고양법에서는모두해당기부채납하려는재산이관리하기가곤란하거나필요하지않는경우, 그리고기부에조건이수반된경우에는이를받아서는안된다고명시하고있음 ( 공유재산법제7조제2항 ; 국유재산법제13조제2항 ) 이를정리하면, 현재우리나라법률상기부채납은민간이소유하고있는재산의소유권을무상으로국가나지방자치단체에이전하는것을말하며, 해당기부에는조건이있으면안됨 그러나위에서언급한두개의법에서국유또는공유재산의취득방법으로서기부채 납을인정하고있을뿐이며, 기부채납의개념자체를규정하고있는법이있는것은 아님 ( 안신재, 2011: 52) 32

50 제 2 장본론 기부채납의사법적의미 기부채납의개념은관련판례에서찾아볼수있는데, 가장대표적으로기부채납은기 부자가해당재산을증여하겠다는의사표시를하고이를지방자치단체에서승낙하는 채납의의사표시를함으로써성립하는 증여계약 으로보고있음 ( 대법원, 1999). 여기서, 증여 란 당사자일방이무상으로재산을상대방에수요하는의사를표시하고상대방이이를승낙 함으로써성립하는계약으로정의됨 ( 민법제554조 ). 따라서, 기부채납은가장본질적으로기부자가기부하려는상대에게일방적인의무를갖는편무계약으로볼수있음 ( 윤철홍, 2009: 172) 3 공법상기부채납의의미 도시개발과정에서공공시설이나기반시설등을확보하기위한수단등으로행정에의해활용되어온기부채납은위와같은일반적인증여계약으로만볼수없음. 행정이활용하는기부채납은기부자가일방적으로기부의사를표시하는것이아니라, 사업의인허가나해당목적물의사용권등의대가를바탕으로이루어지기때문임. 기부채납을민법의증여에관한법리로볼경우, 기부채납이해제될때원래기부자는해당재산에대한완전한소유권을다시회복하게되기때문에, 예를들어기부채납을통해확보한도로가증여계약이해제된후다시개인에게귀속되는불합리가발생할수도있음 ( 황선익, 2009: 138; 안신재, 2011: 54) 또한기부자에게만의무가부과되는일반적인증여계약으로서기부채납과는달리, 행정의인허가등대가로이루어지는기부채납은채납하고자하는행정에게도인허가등을이행할의무가주어지는쌍무계약성격을가지기때문에, 부담부증여로보아야함 ( 안신재, 2011: 57) 따라서도시개발과정에서인 허가를대가로한기부채납은일반적인사법상의증여계약이아니라공법상법률행위로보아야함 즉, 사법상기부채납은증여계약이며, 공법상기부채납은행정행위등의대가에따른쌍무계 약또는부담부증여로보는것이타당함 4 기부채납에따른인센티브부여의법적의미와실무적운영 따라서개발의인 허가시부관을통한기부채납의요구에있어서, 법적으로는인센티브를부여할필요가없으며, 민간도이를요구할수없음 ( 공유재산법 및 국유재산법 에따라기부에조건이있으면안됨 ). 따라서행정이인센티브를별도로제공해야할법적의무가없으며, 기부채납이이루어지는순간법적으로부관의역할은완료되는것임 33

51 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 그럼에도불구하고, 우리나라에서실무적으로는기반시설등의기부채납시공공은인센 티브를제공하여왔음. 이러한기부채납에따른인센티브제공은 국계법 을근거로하 고있음 국계법시행령제85조제7항은상업지역이나 도정법 에의한주택재개발사업, 재건축사업, 도시환경정비사업을위한정비구역등에서건축물을건축하는사람이대지의일부를공공시설부지로제공하는경우조례에따라용적률 200% 이내에서인센티브를줄수있게하고있음 또한동법제46조에서는지구단위계획구역내에서공공시설이나기반시설중조례로정하는기반시설의부지로제공하거나, 공공시설등을설치하여제공하는경우에도건폐율이나용적률또는높이제한을완화하는인센티브를줄수있도록하고있음 이에따라지구단위계획수립지침에서는기반시설의부지로제공하거나공공시설로귀속되는경우에한하여해당대지의건폐율, 용적률, 또는높이를완화할수있다고하고있음 13) 행정 허가 도로, 공원등필요한기반시설기부채납 ( 원인자부담원칙 ) 민간 행정이해당사업의허가를조건으로필요한도로, 공원등기반시설을제공할것으로부관으로적용 : 법적으로부관역할수행 민간의기부채납에대해행정은이미 허가 라는대가를제공하였음 행정이또다시용적률인센티브등을별도로제공할필요가없으며, 민간도이를요구할수없음 ( 법률상기부에조건이수반되면안됨 ) [ 그림 13] 기부채납의법적의미 ( 부관 ) 행정 허가 + 인센티브제공 도로, 공원등필요한기반시설기부채납 + 해당사업과관련없는시설이나토지의기부채납이행 민간 부당결부금지원칙위반문제내포 [ 그림 14] 기부채납의실무적운영 13) 지구단위계획수립지침

52 제 2 장본론 그러나이와같은국계법시행령제46조및제85조의의미는기부채납이이루어질때반드시인센티브를주어야한다는의미는아님. 또한, 인센티브를줄수있는조건도해당시설이나토지의소유권을국가에이전하는기부채납에만한정하는것이아니라, 소유권의이전없이도해당시설들을설치하여공공에제공하는경우도인센티브를줄수있는경우에해당함. 그럼에도불구하고지구단위계획수립지침에서는인센티브를줄수있는경우를 기부채납 과 무상귀속 에한정하고있어, 엄밀히말하면상위법의위임한계를벗어나고있음 즉, 법에서규정하고있는정확한의미는기반시설부지나공공시설등의제공이있을 때인센티브를줄수있다는것으로서, 이것은강행규정이아닌행정의재량에해당하 는부분인것임 따라서도시개발과정에서기반시설이나공공시설등을확보하기위해민간에기부채납 을부관으로서요구하는데따른인센티브의제공은민간의재산상손실을경감해주 는행정상기법으로보아야함 즉아래그림과같이본래기부채납의법적의미는사법적의미를넘어서공법적의미로활용되고있으며, 다시실무상에서는민간의재산상손실을경감해주면서민간의반발도완화하는등의목적으로기부채납에따른인센티브를제공할뿐아니라, 기반시설확보비율등을정하여기부채납의운용지침으로활용하는등기부채납의법적의미는확장되어있는상황임 구분기부채납법적의미기부채납실무적운영 근거법공유재산법, 국유재산법국계법시행령 < 사법상증여계약 > - 적용 사항 < 공법상쌍무계약 > 부관에의한필수기반시설확보 기반시설제공인센티브부여 기반시설제공비율적용 반대급부 [ 그림 15] 기부채납의법적의미와실무적운영 35

53 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 5 부관으로서기부채납의한계 부관으로서의기부채납 기부채납의법적의미와실무적운영을검토한결과현재기부채납은부관 14) 의종류로 행정청이인 허가등의각종수익적행위를함에있어서규율을부가하는수단으로운 영되고있음 이는행정청의허가나사용권부여등재량행위의대가에따른것이므로자발적인증여계약이 아닌쌍무계약임 기부채납의한계 부관으로서기부채납은본질적인한계가설정됨 재량행위에만부여가가능함 부당결부금지원칙을준수해야함 ( 대법원판례 ) 주된행위의목적에부합해야함 부관으로서기부채납은행정행위로서의한계가설정됨 법령에적합하게부여되어야함 부관의내용이명확해야함 비례의원칙, 신뢰보호의원칙등행정법의일반원칙을준수해야함 [ 표 8] 부관으로서기부채납의한계 구분본질적한계행정행위로서의한계 내용 재량행위에만부관부여 부당결부금지원칙준수 주된행위의목적에부합 법령에적합 부관의내용명확 행정법의일반원칙준수 - 비례의원칙 - 신뢰보호의원칙 부관으로서기부채납을요구하는경우, 부당결부금지와비례의원칙적용 14) 부관 : 법률행위로부터일반적으로발생할효과를제한하기위하여의사표시하는데있어서표의자가특히부가한제한을말한다. 부관은법률행위의내용을이루는것으로서부속적지위에있으나, 별개의의사표시는아니다. 부관에는민법상법률행위에있어서붙이는경우와행정행위에붙이는경우 2 가지가있다. 민법상부관은조건및기한이그주요한것이나, 증여나유증에부가되는부담도그부관의일종이다. 행정행위에도부관이붙여지는데여기에는조건 기한 부담 취소권의유보 법률효과의일부배제등이있다.( 법률용어사전, 이병태, 2011) 36

54 제 2 장본론 2) 기부채납의구성 도시계획에서기부채납은법률상정의보다는운영상의내용이명시되어있어관점에따 라해석의차이가있으며, 개발부영향해소, 지역공공성증진, 계획이득환수 등의 3 가지부분으로구성됨 1 개발부영향해소 개발사업이혼잡과부 (-) 의외부효과를유발하는경우에그해소비용을원인제공자가 부담하는것으로, 원인자부담에의해당해사업에필요한기반시설을설치하게됨 사업시행자는개발이유발하는교통혼잡을최소화하기위해대상지내의도로를적정수준 확보하거나, 도시민의통행및휴식을위한공원등개발의질적수준을제고시킬수있는기 반시설을부담비율에따라설치하게됨 미국의개발영향부담금 (Development Impact Fee) 은 성장한만큼지불해야한다 (Pay as you grow) 는계획원리에의해, 개발부영향완화를목적으로새로운개발사업시공공시설의수요를유발한원인제공자에게그설치비용과부담금을부과 징수하는제도임 재원은세금 (taxation) 이아닌요금 (fees) 으로서부과 징수된것이기때문에해당지역의거주자를위한기반시설설치비용으로지출되며, 공공의부족한재원을충당하는수단으로도운영됨 개발영향부담금의부과에있어서는신규개발과시설수요간에직접적인연관성이있어야하며, 공공은당해개발로인하여새로운공공시설의설치가필요함을입증할수있어야부과할수 있음 15) 즉, 부과된부담금과주민이향유하는편익간의합리적연관성을전제로하여, 공공은기반시설의설치기준과부담범위, 비용에대한구체적산정방식을마련하고있음 2 지역공공성증진 민간이지역의공공성증진및주민의삶의질향상을위하여공공시설을제공함으로써 공공기여를유도하는것을의미함 인센티브 는유인혹은장려를포함하는개념으로서, 민간의자발적참여를유도하기위한인 센티브제도는경제적유인을활용하는시장유인적규제방식 (market-oriented regulation) 으 로이해할수있음 16) 15) 국토연구원 (1996), 공공시설부담제의도입에관한연구 16) 개인이나기업에제한을가하되규제정책의중요한수단이나내용에관해경제적유인을활용하여접근하는방식 ( 김성희, 2008) 37

55 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 즉민간의결정과참여를활용하는방식으로개인이나기업의경제적판단에따라합리적으로 선택할수있는여지를부여하고, 이에상응한보상및포상으로용적률, 건폐율, 높이등의 규제를완화함 3 계획이득환수 계획이득이란, 토지소유자의투자행위와무관한 용도지역의변경 으로인하여우발적으 로발생하는개발이익을의미함 계획이득은토지소유자의직접적인노력없이공공에의한외부효과에따라우발적으로발생한다는점에서사회적환수의정당성이있음 용도지역변경에따른계획이득은토지가격의상승으로실현되나, 지가는용도지역변경뿐만아니라공공투자와사회 경제적요인등여러가지요인에의하여변화함 따라서광의의개발이익 17) 중계획이득에의한지가변화부분만을별도로추정할필요가있음 (3) 해외의제도 1) 일본 일본의대표적인공공성확보제도에는 개발이익환수제도, 택지개발 지도요강, 총합설계제도 등이있음 1 개발이익환수제도 도입배경 1970 년대지가폭등현상에수반하여투기적토지매매가성행하고, 지가폭등에따른 공공시설정비비용의부족, 주택문제의심화, 개발이익의거대화등문제점이발생하 여개발이익의환수에대한많은논의가이루어지게됨 당시의지가폭등에대한억제책으로감시구역제도의도입 18), 토지에대한양도소득세 법인세의중과, 토지매수시융자규제등이시행됨 이는토지거래시의투기적행위규제, 개발이익흡수및지가상승과관련된금융적요인해소를위함 17) 광의의개발이익이란 전체지가상승분에서토지소유자의투자에의한증가분을제외한부분 으로정의할수있음 18) 감시구역제도는도도부현지사가투기적토지거래에대한계약체결의중지를권고할수있는제도임 38

56 제 2 장본론 한편도시정비에서는개발이익환수제도가적극적으로도입된반면, 도로나하천등일반적인기반시설정비에수반한주변토지의지가상승에대해서는명확한제도가도입되지않았음이러한제도의불충분함때문에, 수익과부담의적정화를꾀하고소득분배상의공평성을유지할수있는개발이익환수제도의필요성이제기됨 정의및목적 개발이익환수제도는새로운개발사업및재정비사업에서토지이용규제의변화및기반시설정비에의한자산가치의증대로인한이익을공익을위한투자로활용하는제도임개발이익이란 우발적으로발생한자산가치의증가 라고정의할수있으며, 일반적으로다음과같은요인에의해발생함 자기투자에근거한개발이익의발생 도시기능의집적에의한개발이익의발생 공공의공공사업에의한개발이익의발생 따라서개발이익환수제도는 공공의공공사업에의해발생한개발이익 개념에근거하여새로운개발사업및재정비사업에서토지이용규제의변화및기반시설정비에의한자산가치의증대로인한이익을 공익을위한투자 로활용하는것이라할수있음즉개발영향에의한부담금을부과 징수하거나사적이익을일정부분사회의재원으로흡수하기위하여운영되고있음 운영 개발이익을환수하는방법에는금전으로환수하는방법, 토지로환수하는방법, 일체적 환수방법등이있음 금전으로환수하는방법에는자본이득과세, 토지보유과세등의조세형과수익자부담금 ( 하수도정비부담금등 ), 기반시설부담제도 ( 택지개발지도요강등 ) 등의비조세형이있음 토지로환수하는방법에는기반시설부담제도, 감보에의한공공시설용지제공 ( 토지구획정리사업 ), 인센티브유도방식에의한공공시설용지제공 ( 총합설계제도, 특정가구, 재개발지구계획등 ) 등이있음 일체적환수방법에는토지수용법에의한토지수용, 공유지확대추진에관한법률에의한선매제도등이있음 개발이익환수제도의구체적인방법은 내부화제도, 직접적환수제도, 간접적환수제 도 의세가지로분류할수있음 내부화제도는개발사업에서자산가치의증식으로인한개발이익을사전에차단하는의미에서 공공이토지를사전취득하는것으로토지수용, 토지선매, 초과수용등이해당됨 39

57 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 토지수용 은토지수용법에근거하여사업인 허가시기를기준으로토지를사전에수용하여이후의지가상승분에대한개발이익을내부화하는제도임 토지선매 는개발사업자가선매권에의해토지를선행취득하는것으로, 토지소유자에게개발이익을귀속시키기않고사업제도안으로흡수하는제도임 초과수용 은개발사업에필요한범위를초과하여토지를수용하여구획을정리한후, 이후에다시매각함으로써도시정비의재원으로충당하는개념임 직접적환수제도는민간개발사업에서기반시설정비로인한편익이최종적으로귀착되는예상주체에게부담을요구하는방법으로감보제도와건축선후퇴, 수익자부담금, 현지부담금, 개발자부담금, 그외의개발자부담등이해당됨 수익자부담금 은교통망, 도로, 공원, 녹지와같은기반시설정비로이하여현저한이익을받는자에게그이익의한도내에서금전적으로부담시키는제도임 현지부담금 은국도나공항, 항만과같이대규모사업으로인해편익이광범위한경우지자체가부담금을지출하는제도임 개발자부담금 은택지개발지도요강에따라개발사업자를통해서개발이익을지자체가흡수하는제도임 토지감보제도 는건축물의건축선후퇴등에의한공공공간제공과용적률인센티브의교환으로토지소유자로하여금토지의일부를제공하게하는제도임 간접적환수제도는새로운개발사업이나재개발사업에서직접부담금을부과 징수하는것이아니라지가나자산에귀착된편익을세제를통한방법으로회수하는방법으로고정자산세, 도시계획세, 특별토지보유세, 지가세, 양도과세, 취득과세, 수리이익세, 공동시설세, 택지개발세등이해당됨 고정자산세 는일종의보유세로, 시정촌의행정서비스와부동산간에존재하는수익관계에주목하고자산가치에대응하여과세되는응익적재산세 도시계획세 는도시계획사업또는토지구획정리사업에필요한비용에충당하기위하여, 개발이익이발생하는시가화구역내의토지소유자에게시정촌이부과하는목적세 개발이익환수제도 내부화제도토지수용토지선매초과수용 직접환수제도수익자부담금현지부담금개발자부담금토지감보제도 간접환수제도 고정자산세 도시계획세 [ 그림 16] 개발이익환수제도의유형 40

58 제 2 장본론 2 택지개발지도요강 도입배경 2차대전이후 1960년대까지의고도성장과정에서대도시와그주변지역을중심으로한시가지확산과난개발로인하여공공시설수요가급증함이를대응함에있어지자체의행 재정능력으로는한계가있으며, 민간개발의개발이익향유에도문제가있음을인식하여자주적으로대응하기시작함즉, 지자체의재정적부담을완화하고도시환경악화의예방과양호한주거환경의정비를위하여자체적으로공공시설정비에소요되는설치및부담기준을수립하여택지개발사업주체에게공공시설의정비를요구하고있음아울러도시계획법을전면개정하여택지조성사업에개발허가제와사전협의제를도입함으로써택지개발사업을종합적인토지이용계획차원에서규제하게됨 정의및목적 택지개발지도요강은시정촌차원에서해당지역의택지개발에대응하기위하여자체적으로설정한공공시설의설치및부담에대해개발자에게강제하는규정임도시계획법에근거하여일정규모이상의택지개발사업에대해토지이용방향, 공공시설정비수준, 개발부담금징수기준등거주자의복지및편의를위한사항을정하여생활환경의질을제고하기위한지침임 택지개발지도요강은택지개발에따른인구증가와공공시설정비의필요성, 그결과발생하는지방공공단체의재정부담을타개하기위해개발자에대한부담기준을강제하는규정임 택지개발지도요강은지자체별로일정규모이상의택지개발사업에대하여토지이용방향을결정하고, 공공시설정비수준, 개밤부담금징수, 주민의동의사항등에대한독자적인기준을마련하고있으나구체적인내용은지자체별로상이하고, 지자체의내규로법적구속력은없음 택지개발지도요강에서규정하고있는공공시설은도로, 공원, 녹지, 상하수도, 하천, 소방시설등의생활기반시설과학교, 유치원, 보육원, 쓰레기처리시설, 공민관등의생활환경시설이있고공공시설의설치및부담기준을포함함 운영 사전협의단계에서강조하는지자체의내규로서, 개발사업자에대해법적강제력이부족 한반면, 주민합의와의회검토를통해지역특성에맞는공공시설에관한정비기준을마 련하여, 개발자에대한구속력을강화하고있음 지역여건에따라지자체가독자적으로정하는행정지도로, 구체적내용은지자체마다상이함 41

59 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 공공 공익시설에대하여전부시에귀속할의무가있는것은아니며, 사업자가이를관리할 경우를대비하여유지관리의의무, 시설의양도, 시설의변경등운영에관한기준도포함하 고있음 공공 공익시설의정비기준 19) 시설의범위는지자체마다각기다르게규정하고있으나, 대체로공공시설이란도로 공 원 하수도등의기반시설을지칭하고, 공익시설이란학교, 도서관, 의료시설등광의의 생활환경시설을지칭함 도로의경우도로폭원과구간에따라갓길및산책로를확보하도록규정하고있음 공원및녹지는관리시설, 휴양시설, 놀이시설, 편익시설, 수경시설로구분하여관리시설의경우표고, 간격, 배수등에관한지침을두고, 휴양시설은수리가용이한시설로설치하도록하고있음 놀이시설은안전영역을고려하여경계울타리및고무매트를함께설치하도록하고, 편익시설은음수및화장실을상 하수도에관한지침, 그리고수경시설은주민의일조등의환경을고려하여일정양의녹화율을권장하고있음 배수시설은강우에의한유수량, 하류허용방류량, 개발구역의평균유출량등을고려하여지침을마련하고있으며, 특히저류침투시설은개발구역면적에의한유수용량에따라확보하도록하고있음 3 총합설계제도 도입배경 총합설계제도는건축물의부지내에있는일반인이이용할수있는공개공지를설치하 는건축물에대해서건축기준법에따른용적률제한, 사선제한등을특정행정청의허 가에따라완화할수있는제도로 1971 년건축기준법의개정을통해새롭게도입됨 20) 당시일본의도심부는전후급속한도시화로인해과밀화, 토지이용의고도화가진행되었고, 이로인해도시환경은협소한부지에대형건축물이들어서면서시민다수가공유할수있는외부공간이부족하게됨 당시의일반적인건축기준법만으로안정되고쾌적한도시의외부공간확보가어려웠기때문에, 민간의참여에의한공개공지확보를목적으로도시계획상의규제와유도를병행하는총합설계제도가도입됨 19) 국토교통부 (2013), 상게서 20) 도시재생사업단 (2011), 입체 / 복합매개공간설계매뉴얼 42

60 제 2 장본론 정의및목적 총합설계제도는부지면적이최저 500m2이상및일정비율의공개공지 ( 최저 15% 이상 ) 를확보하는건축물에대해서건축기준법에따라용적률제한, 절대높이제한, 사선제한등을특정행정청의허가에따라완화할수있는제도로인센티브를제공함 총합설계제도는양적측면과질적측면을함께고려하여공개공지를평가하고공개공지조성시양적확보에만치중하지않고, 조성후활용에대한질적평가도함께고려함 운영 총합설계제도는지자체의고유성및독자성을반영하는측면에서지차체별로다양한 유효계수를적용하고, 양적 질적수준을종합적으로고려하여인센티브를차등적으로 제공함 공개공지유형, 위치, 조건등에따라공간의질을평가하여인센티브를차등적용하고공개공 지의공공성을측정하기위해유효계수개념을도입함 공개공지유형, 위치, 조건등에따라공간의질을평가하여인센티브차등 적용 공개공지의공공성을측정하기위해유효계수개념도입 유효 계수 공개공지의기능과형태에따라실제효용성이있는면적을산정하기위한지표 공개공지의정성적인면을정량화한것 ( 일반적으로 0.5 ~ 2.5 사이 ) 인센티브 유효면적용적률할증 유효면적 = 해당공개공지면적 유효계수 통상의총합설계 : 기준용적률의 1.5배 / 동시에 200% 할증이내 할증용적률 = 기준용적률 ( 유효면적 / 대지면적 0.1) Ki* 시가지주택종합설계 : 기준용적률의 1.75배 / 동시에 300% 할증이내 할증용적률 = 기준용적률 ( 유효면적 / 대지면적 0.1) 1.5 Ki* 재개발방침등적합형총합설계 : 기준용적률의 1.5배 / 동시에 250% 할증이내 할증용적률 = 기준용적률 ( 유효면적 / 대지면적 0.1) 1.25 Ki* Ki* : 기준용적률에따라정해지는계수 (1/3 ~ 2/3 사이의값 ) [ 그림 17] 총합설계제도의인센티브 43

61 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 9] 도쿄도의공개공지유효계수 : 특정가구운용기준 구분공개공지유형공지와도로의단차유효계수 개방 형 공간 폐쇄 용 공간 천공 측면 개방 광장, 공원, 선큰가든, 보행자데크 높이 / 폭 = 1/1 이상인 필로티, 아케이드 높이 / 폭 = 1/2 이상인 필로티, 아케이드 실내광장 콘코스 0.0 ~ 1.5 m ~ 3.0 m ~ 6.0 m ~ 12 m ~ 1.5 m ~ 3.0 m ~ 6.0 m ~ 12 m ~ 1.5 m ~ 3.0 m ~ 6.0 m ~ 12 m ~ 1.5 m ~ 3.0 m ~ 6.0 m ~ 1.5 m ~ 3.0 m ~ 6.0 m 0.1 [ 표 10] 요코하마공개공지유효계수 : 시가지환경설계제도 구분 공개공지특징 유효계수 폭 4m이상, 보도와의단차 : 0m 2.0 보도와의단차 : 1.3 ~ 1.5m 1.0 천공 보도와의단차 : 1.5 ~ 3.0m 0.8 보도와의단차 : 3.0 ~ 6.0m 0.5 보도와의단차 : 지하 1.5 ~ 3.0m 0.5 높이 5m, 폭 4m 이상의필로티 1.2 비천공 높이 2.5 ~ 5.0m, 폭 4.0m 이상의필로티 1.0 높이 5.0m 이상의필로티 0.8 높이 2.5 ~ 5.0m 이상의필로티 0.6 내부공간 높이 12m 이상, 면적 500m2이상 0.8 자연녹지 녹피율 80% 이상, 면적 1,000m2이상, 경사 20 미만 1.0 녹피율 80% 이상, 면적 1,000m2이상, 경사 20 이상 0.8 총합설계제도를통해공급되는공개공지는이용행태, 공개성등의요건을가짐 이용행태 : 보행자가자유롭게통행또는이용할수있는것 ( 공지 로서의소득적인의미만이아니라보행자공간으로서의적극적역할을갖게하기위함 ) 공개성 : 공지의접도길및공지의도로와의고저차가규정되어일반보행자가접근하기쉬울것 ( 공개공지전체둘레의 1/8 이상이도로에접해있고, 공지와도로와의고저차가건축물의약 2층 (±6m) 높이 ) 44

62 제 2 장본론 2) 영국 영국의대표적인공공성확보제도에는 계획의무제도 (Planning Obligation), 플레닝 게인 (Plannig Gain) 등이있음 1 계획의무제도 (Planning Obligation) 도입배경 1947년도시및농촌계획법에의해도시계획을지자체의업무로의무화하고, 개발규제를위하여개발부담금제도 (Development Charge) 를도입하였으나, 기대한만큼효과를거두지못함이후개발이익환수를위한다양한기법들이제안 시행되다가, 보수당으로정권이교체되면서다시폐지되는악순환을반복함 1980년대이후경제성장및개발사업의호황으로토지가치가현격히증가하였으나, 개발토지세의폐지 (1985) 로직접적인개발이익환수제도가부족했음이는지방정부가개발사업자나토지소유자의잠재적개발이익을효과적으로환수할수있는대안을검토하는계기가되어, 개발행위허가로발생한개발이익을환수할수있도록개발사업자에게기반시설설치의무 (Planning Obligation) 를부과하기시작함또한종전의개발이익이라는용어대신 계획이득 (Planning Gain) 을사용하여, 개발사업자와의합의 (Agreements) 을통하여개발사업에따른영향을조정하고개발행위허가로발생한계획이득을환수하고자함 정의및목적 계획의무제도 (Planning Obligation) 는지자체와개발사업자간에계획허가 (Planning Permission) 과정에서맺는협약으로개발사업이원활히진행되도록하면서개발영향을저감하는데필요하다고여겨지는각종시설및서비스를개발사업자로하여금기부하도록하는제도임계획의무제도는도시농촌계획법제106절에근거한지자체와개발사업자간에계획허가 (Planning Permission) 과정에서운용되는합의를의미함 계획허가란, 토지이용측면에서토지이용을일정시점에서기존용도로동결하고, 그이후에 발생하는모든개발행위에대하여사전에허가를받도록하는제도임 45

63 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 즉, 개발에따른토지의가치증가를공공이관리하는제도로서, 계획이득은계획허가를조건 으로개발사업자가얻는권리와이익이라할수있음 즉새로운개발사업이원활히진행되도록하면서, 개발영향을저감하는데필요한각종시설및서비스를설치필요성, 적절성, 관련성, 합리성, 공정성등을고려하여, 개발사업자로하여금기부하도록하는것을계획의무제도 (Planning Obligation) 라함계획의무제도는처방, 보상, 완화등의 3가지목적을달성하기위해추진됨 처방 (Prescribe) : 개발의본질적취지 보상 (Compensate) : 개발로인한손실이나피해 완화 (Mitigate) : 개발로인한부영향완화 운영 계획의무제도는공공의이익을고려하여운영되어야하며, 다음과같은원칙을요구함 21) 필요성 계획관련성 개발사업과의직접적관련성 시설규모및종류와개발사업과의공정하고합리적인관련성 기타일반적인합리성 중앙정부의도시계획제도행정문서인회람 (Circular) 에서는계획의무의유형에대하여 현 물 또는 금전적기여 형태로나누어금전적기여의유형과부담원칙을제시하고있음 22) 개발사업자기여분은개발자기여 (DC)=IM( 영향승수 ) CM( 비용승수 ) 로계산됨 영향승수는개발단위별영향 ( 발생량 추가승용차운행횟수또는학교수요등 ) 으로개발사업 별로상이하게적용하며, 비용승수는재정적기여로서공급단위당비용을파운드로계산함 개발기여계산방법 개발기여 (DC) = 개발단위 (DU) 영향승수 (IM)* 비용승수 (CM) 영향승수 (IM)* : 개발단위별용량, 비용승수는재정적기여로서공급단위당비용 ( 파운드 ) 개발유형별 사무용도개발의경우, 오픈스페이스및통행량증가에대한영향승수를적용 영향승수 ( 예 ) 주거개발의경우, 방수를기준으로해서학교 오픈스페이스및통행량증가에대한영향승수를적용 [ 그림 18] 계획의무제도 (Planning Obligation) 의개발기여계산방법 21) 국토연구원 (2003), 일본과영국의개발이익환수제도 22) 국토교통부 (2013), 상게서 46

64 제 2 장본론 계획의무제도의유형은현물과시설유지비용에대한부담금, 공동기금등의금전적기여형태로실행됨 계획의무제도의현물은저렴주택, 저렴주택건설을위한토지제공, 교통시설, 오픈스페이스, 커뮤니티시설, 레저시설, 교육시설등이해당함 공급되는시설의주요편익이개발과연관된이용자들에게돌아간다고판단되는경우에는부수적인시설유지비를개발업자가직접제공해야한다는판단아래시설유지비용에대한부담금을납부하거나개발사업으로부터누적되는영향에대해서한건이상의개발사업에걸쳐계획의무를적용하여공동기금을형성할수있도록함 개념 지자체와개발사업자간에계획허가 (Planning Permission) 과정에서맺는협약 개발사업이원활히진행되도록하면서개발영향을저감하는데필요하다고여겨 지는각종시설및서비스를개발사업자로하여금기부하도록하는것 목적 처방 (Prescribe) : 개발의본질적취지 보상 (Compensate) : 개발로인한손실이나피해 완화 (Mitigate) : 개발영향 (PO는제안된개발과직접적인관계가있어야함 ) 현물 저렴주택, 저렴주택건설을위한토지제공, 교통시설, 오픈스페이스, 커뮤니티시설, 레저시설, 교육시설등 유형 금전적기여형태 시설유지비용에대한부담금공동기금 공급되는시설의주요편익이개발과연관된이용자들에게돌아간다고판단될경우에는부수적인시설유지비를개발업자가제공해야함개발사업으로부터누적되는영향에대하여한건이상의개발사업에걸쳐계획의무를적용하여공동기금을형성할수있음 [ 그림 19] 계획의무제도 (Planning Obligation) 하지만계획의무제도는지방정부와개발사업자간의합의도출에 1년이상이소요되어사업수익성을저감시킨다는지적과함께, 합의보다는개발사업자가지방정부에게일방적으로귀속되는 의무 로전락했다는지적이있음따라서 2010년 4월부터기존의계획의무사용을제한하고, 커뮤니티기반시설부담금 (Community Infrastructure Levy) 제도가이를대체하게됨 커뮤니티기반시설부담금은 2008년도입된지자체에새로시행되는개발에청구하는추가부담금으로지역내기반시설설치를위한기금으로서새로운개발사업에부과할수있는추가부담금임 2010년 4월계획의무의사용을제한하도록개정되어, 커뮤니티기반시설부담금을부과하면부담금으로지원될수있는기반시설이상의요구를할수없음 47

65 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 커뮤니티기반시설부담금은새로운도로건설및보강, 공원보수, 보건소건설, 노인복지시설등의설치시의회, 지역사회, 주민이요구하는기반시설조성에필요한자금을지원함 대부분건축물에적용되고개발규모와유형에따라부과금을산출함. 부담금은바닥면적증가를포함한거의모든개발에부과되고, 현물로납부해야하나조건이충족되면토지로납부할수있음 개발사업이진행될해당지역커뮤니티와의협의과정을통해부담금을산정하며, 지역주민이요구하는기반시설설치에부담금을할당하여유연하게운영됨 개념 지방자치단체가새로시행되는개발에청구하는추가부담금 (2008년도입 ) 2014년 4월계획의무의사용을제한하도록개정 (CIL을부과하면부담금으로지원될수있는기반시설이상요구할수없음 ) 적용 새로운도로건설및보강, 공원보수, 보건소건설, 노인복지시설등 의회, 지역사회, 주민이요구하는기반시설조성에필요한자금지원대부분건축물적용, 개발규모와유형에따라부과금산출부담금은바닥면적증가를포함해거의모든개발에부과현물로납부해야하나조건이충족되면토지로납부가능 [ 그림 20] 커뮤니티기반시설부담금 (CIL : Community Infrastructure Levy) 2 플레닝게인 (Planning Gain) 정의및목적 플레닝게인 (Planning Gain) 은공공이민간에게개발이포함되지않는사업을수행하도 록의무를부과시키는것임 (DoE, 1983) 플레닝게인 (Planning Gain) 은계획허가를내주는것과관련하여지방계획당국이개발업자에게허가를구하는개발에포함되지않은사업을수행하도록의무를부과시키는것을말함 23) 플레닝게인의경우일부는계획허가조건에서결정되기도하며일부는계약에의해서정해지기도함 일부는개발업자가계획허가신청시제안하거나이어지는협상의과정에서정해지기도함 23) 서순탁 (1993), 영국의플레닝게인에관한고찰, 국토정보 48

66 제 2 장본론 운영 플레닝게인은공공부문과민간부문의역할에차이가있는데, 공공부문은계획허가를조건으로민간에게공공시설등을부담시키고, 민간부문은계획허가를얻기위하여공공이요구한공공시설등을공급하고, 개발이익의일부를공공시설의재원으로제한하는계획합의 (Planning Agreement) 수단을통해거래 (Bargaining) 되는공공시설을공급함 플레닝게인은도시및지역개발에따른공공서비스재원조달을위한제도적틀로개발이익환수수단의역할을하고, 지역경제상황에따라탄력적으로운용됨 플레닝게인 (Planning Gain) 은개발사업인 허가로인하여발생하는모든자본이득을총괄하는개념으로차용될수있음 정의 공공이민간에게개발이포함되지않은사업을수행하도록의무를부과시키는것 (DoE, 1983) 공공과 민간의 역할 공공부문 계획허가를조건으로민간에게공공시설등부담 계획허가를얻기위하여공공이요구한공공시설등부담 민간부문 개발이익의일부를공공시설의재원으로제한하는계획합의 (Planning Agreement) 수단을통해거래 (Bargaining) 되는공공시설공급 의의 도시및지역개발에따른공공서비스재원조달을위한제도적틀, 개발이익환수수단지역경제상황에따라탄력적으로운용플레닝게인 (Planning Gain) 은개발사업인허가로인하여발생하는모든자본이득을총괄하는개념으로차용할수있음 [ 그림 21] 플레닝게인 (Planning Gain) 3) 미국 미국의대표적인공공성확보제도에는 Exaction, Dedictions, Impact Fees 등이있음 Exaction, Dedictions, Impact Fees 등은도시개발등을위한허가과정에서우리나라의부관과마찬가지로해당사업자에게허가를조건으로기반시설설치나토지의기부채납, 부담금등의납부를통해공공성을확보하는제도임 49

67 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 Exaction 은해당개발로인한부영향해소를위한필수기반시설을설치하는것이고, Dedications 은기반시설등의설치를위해필요한토지를기부채납하는것임 Impact Fees 는 Exaction 을통한기반시설설치및 Dedications 을통한토지의기부채납대신이에상응하는금액을납부하는것임 Exaction, Dedictions, Impact Fees 등은직접적인연관성과비례원칙에따라적 용되는데이는우리나라의부당결부금지의원칙및비례의원칙과유사함 요구하는대상이해당사업에직접적으로연관이있어야함 (Essential Nexus) 요구하는양이해당사업과대략적인비례가있어야함 (Rough-proportionality) 이외에도뉴욕시등에서는공개공지 (Privately Owned Public Space) 를통해공공성 을확보하는경우용적률인센티브를제공하고, 공개공지의질적수준을확보하기위 해조닝 (zoning) 에서최소한의공개공지디자인기준을제시하고있음 4) 해외제도의시사점 1 종합 일본, 영국, 미국등의공공성확보제도를분석한결과지역적인여건을고려하여기 반시설공급과금전적인환수가병행되었다는점과공공공간의운영및관리가이루어 졌다는시사점을도출할수있음 각국은경제적상황과토지이용규제방식등을고려하여고유한형태의공공기여관련제도 를운영하고있음 외국의공공기여관련제도를유형별로살펴보면원천적환수형, 부담금징수형, 시설정 비부담형등크게세가지로분류할수있음 첫째, 원천적환수형은공공이개발지역내의토지소유권을취득하여개발이익의사유화를원천적으로봉쇄하는형태로서, 일본의토지수용, 토지선매, 초과수용제도등이포함됨 둘째, 비과세적인방법으로서부담금징수형은개발사업시도로, 상 하수도등기반시설과학교, 도서관등공공시설의설치및정비에필요한재원조달을 1차목적으로하되, 이과정에서부수적으로개발이익환수를도모함 셋째, 시설정비부담형은개발사업자로하여금개발행위허가의조건으로서일정한기반시설을부담하도록하는제도이며, 부담금징수형과동일한목적을가지나, 재정적기여대신시설을설치하거나시설용지를제공하는측면에서차이가있음 50

68 제 2 장본론 일반적으로외국의공공기여관련제도는나라의경제발전단계및토지이용규제방식 과도상당한연관성이있으며, 지자체와개발사업자또는토지소유자간에기반시설 설치부담에대하여일종의협상체계를진행하고있음 즉, 지역여건에따라공공시설설치기준을마련하여객관적인협상체계하에개발사업의허용 여부를결정하고, 개발사업에대한계획적인관리체계를확립하고있음 2 시사점 해외사례를심층분석한결과다음과같이 3 가지시사점을도출할수있음 첫째, 개발이익환수를위한금전적인환수제도가운영되고있음 일본에서는다양한부담금제를운영하고있고, 택지개발지도요강을통해공공 공익시설정비기준을마련하고있음 영국에서는부과금형식의커뮤니티기반시설부담금 (CIL) 을도입하여운영하고있음 미국에서는지역여건에부합하는개발영향부담금제를운영하고있고, 인센티브제도도별도로운영하고있음 둘째, 지역적여건에부합하는포괄적시설과부담기준을마련함 지방자치단체별로지역적여건을고려한부담금산출식을적용하도록하여형평성과균형성을담보하고있음 셋째, 공공공간에대한인센티브화가이루어짐 미국및일본의경우, 공공공간의양적 질적확보를통해오픈스페이스의공공성을담보하고있음 1. 개발이익환수를위한환수제도운영 영국 부과금형식의커뮤니티기반시설부담금 (CIL) 을도입 미국 지역여건에부합하는개발영향부담금제운영 ( 인센티브제도별도운영 ) 일본 다양한부담금제를운영, 택지개발지도요강을통해공공 공익시설정비기준마련 2. 지역적여건에부합되는포괄적시설과부담 지방자치단체별로여건을고려한부담금산출식을적용하여형평성과균형성담보 3. 지역적여건에부합되는포괄적시설과부담 미국및일본의경우, 공공공간의양적 질적확보를통해오픈스페이스의공공성및관리도모 [ 그림 22] 해외제도의시사점 51

69 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2.3 서울시기부채납의이슈및개선방향 (1) 기부채납제도의연혁 24) 1) 기부채납제도의도입 서울시기부채납제도의시발점으로볼수있는것은 1977년시행된 토지형질변경등행위허가사무취급요령 인데, 이방침에서공공시설폐지시우발이익을사회환원하여특혜시비를불식시키기위해부지의형질변경시부지면적의 20% 이상을공공시설로확보하여기부채납할것을규정하고있음 그이후 1982 년학교이적지처리지침, 1996 년준공업지역내공동주택입지심의기준, 2003 년저층 단독주택지관리방안세부시행기준, 2007 년공동주택건립관련용도지역 관리등업무처리지침등을거쳐오늘날의기부채납제도에이르고있음 2) 기부채납제도의변천과정 2001년도시계획조례에공공시설기부채납에따른인센티브도입이제도화된이후, 도시 주거환경정비기본계획 (2004) 수립에대비하여단독주택정비의필요성이대두되면서, 재건축사업이불가능했던단독주택및다세대주택들을대상으로 2003년하반기부터도시계획변경에따른공공시설부담률제도가본격시행됨 2003년 저층 단독주택지관리방안세부시행기준 은단독주택등저층주택지를철거하고아파트건축을위해지구단위계획구역지정에관한주민제안서제출이증가함에따라그처리방안을마련하기위해제시되었음 도시계획위원회심의시참고사항으로용도지역 1 단계상향시 20% 이상공공시설을기부채납 하도록하고있으며, 저층 단독주택지에서공동주택을건립할경우공공용지부담률을 15% 이 상으로규정하고있음 25) 2004 년 26) 에는용도지역종세분변경이수반되는경우와없는경우로구분하고, 대상지 를단독주택 나대지와공동주택지로구분하여공공용지부담률을제시함 24) 기부채납과연계한공공시설의공공성확보방안에관한연구, , 서울특별시도시계획국지구단위계획과 도시계획상임기획단 25) 저층 단독주택지관리방안세부시행기준 (2003, 도시계획국 ) 中 Ⅳ. 도시계획위원회심의시참고자료 26) 단독주택등저층주택지상아파트건립에관한지구단위계획기준조정 (2004, 도시계획국 ) 중 Ⅳ. 조정방안 52

70 제 2 장본론 단독주택지 나대지는종세분변경이없는경우 10%, 종세분변경이수반되는경우 15% 를기부채납비율로규정함으로써 2003년 저층 단독주택지관리방안세부시행기준 에비해 5% 씩감소하였음 이는저층주택지에대한공동주택건립수요가급증하는상황에서신규택지자원의공급이한계에이르러단독주택지의적절한기능전환 ( 주택공급 ) 을유도하기위하여기부채납비율을완화한것으로판단됨 [ 표 11] 단독주택등저층주택지에서공동주택건립시공공용지부담율 구분 종세분변경이없는경우 공공용지부담률 ( 순수부담 ) 종세분변경이수반되는경우 ( 제 2 종 7 층 12 층포함 ) 단독주택지및나대지 10% 이상 ( 기존 15%) 15% 이상 ( 기존 20%) 공동주택지 5% 이상 10% 이상 2007 년에는 단독주택등저층주택지관리방안세부시행기준 을보완하여 공동주택건 립관련용도지역관리등업무처리지침 을마련하여용도지역상향과층수완화를구분 하여기부채납비율을규정하였음 용도지역 1단계상향시기부채납율을 15% 로설정하였으며, 단계가추가될경우 5% 가추가되었음. 정비사업과뉴타운에경우에만심의를통해완화가능하도록함 ( 최소10% 이상은확보 ) 용도지역상향이없고층수만완화할경우기부채납율을 10% 로설정하였으며, 용도지역상향과층수완화가중복될경우는용도지역완화에필요한기부채납율에 5% 를추가하도록결정하였음 [ 표 12] 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침 (2007, 도시계획국 ) 中 Ⅲ. 공공시설부담률기준정립 구분 현행 ( 순부담 ) 지구단위계획 정비사업 개선안 ( 순부담 ) 비고 층수완화시 10% 이상 별도기준없음 10% 이상 정비사업은순부담 10%, 총부담 20% 중택일가능 용도지역상향시 5~15% 이상 별도기준없음 1 단계상향시 15% 이상 2 단계상향시 20% 이상 3 단계상향시 25% 이상 정비사업및뉴타운사업은심의를통해완화가능 ( 최소 10% 이상은확보 ) 용도지역상향 별도기준 + 층수완화시중복적용안함 없음 용도지역상향시부담률 + 5% 이상 - 53

71 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 서울시는 2010 년지구단위계획수립기준을수립하여일반유형및특별유형 ( 공동주택건 립 ) 을포함하여기부채납관련사항을통합관리하고있음. 27) 일반유형지구단위계획에서는 1단계용도지역상향시최소 10% 를규정하고있으며, 용도지역의상향이 2단계로추가될경우최소기준에서 5% 를추가하도록되어있음 준주거지역의경우도시계획조례상용적률이일반주거지역보다크기때문에최소 15% 를규정하고있음 [ 표 13] 지구단위계획수립기준의공공시설부담률기준 기준 변경 일반주거지역 제 1 종제 2 종제 3 종 준주거지역 제1종일반주거지역 10% 이상 15% 이상 20% 이상 30% 이상 제2종일반주거지역 (7층이하) - 10% 이상 15% 이상 25% 이상 제2종일반주거지역 % 이상 20% 이상 제3종일반주거지역 % 이상 저이용대규모부지를민간과공공간협력적논의를통해지역발전을견인하는좋은개 발을실현하여도시계획기능을회복하고도시의건전한발전을도모하기위해도입된 사전협상제도 에따라기부채납기준을제시함 28) 용도지역변경시최소 30% 에서최대 48% 까지공공기여율을제시하고있음 도시계획시설폐지시최소 20% 에서최대 35% 까지공공기여율을제시하고있음 [ 표 14] 사전협상제도운영지침의공공기여비율 구분변경내용공공기여율 ( 공공 + 공익 ) 준주거지역 일반상업지역 30% 내외 용도지역 변 경 제 3 종일반주거지역 일반상업지역 40% 내외 제 3 종일반주거지역 준주거지역 20% 내외 제 2 종일반주거지역 ( 제 1 종일반주거지역 ) 일반상업지역 45% 내외 (48% 내외 ) 27) 2014 년 3 월지구단위계획수립기준을개정하여운영중임 28) 도시계획변경사전협상제도개선시행에따른협상운영지침 ( 서울특별시, 2009) 54

72 제 2 장본론 제 2 종일반주거지역 ( 제 1 종일반주거지역 ) 준주거지역 30% 내외 (37% 내외 ) 구분시설변경당시변경내용공공기여율 ( 공공 + 공익 ) 도시계획시설 폐지 ( 복합화 ) 일반주거지역 일반상업지역 35% 내외 일반주거지역 준주거지역 25% 내외 용도지역변경없음 20% 내외 1996 년 8 월준공업지역내공장이전적지에대해시도시계획위원회심의를거쳐공동주 택을허용키로건축조례가개정됨에따라도시계획위원회심의기준 29) 을마련하였음 공장이전적지를유형화 ( 현황기능, 면적 ) 하여유형별공원용지확보조건을제시함 10,000 m2이상의이전적지를개발할경우공원용지를 20% 확보해야함 도시계획법전면개정에따라 2000년 7월제정된우리시도시계획조례에의하면준공업지역안에서공장이적지에는기숙사를제외한 공동주택은건축할수없도록 규정되어있음. 그러나단서조항으로 시장이특히필요하다고인정하여지구단위계획을수립하는경우에는예외 로하여, 이와관련자치구의준공업지역내지구단위계획입안지침 ( 도시계획위원회심의기준 ) 을마련함 30) 준공업지역의지구를구분하여주거기능이가능한지구별로기부채납비율을 20% 이상으로 결정하였음 [ 표 15] 준공업지역유형별공원용지및공장부지확보비율 면적 ( m2 ) 공업기능특화지구 ( 공장비율 50% 이상 ) 주 공 상혼재지구 ( 공장비율 20~50% 미만 ) 주거기능특화지구 ( 공장비율 20% 미만 ) 10,000 m2이상 공원용지 20% 공원용지 20% 공장부지 40% 공장부지 20% 공원용지 20% 3,000 m2이상 ~ 10,000 m2미만 공장부지 60% 공장부지 40% 공장부지 30% 3,000 m2미만공장부지 30% 공장부지 30% 공장부지 30% 29) 준공업지역내공동주택입지심의기준 ( ) 30) 준공업지역내공장이적지지구단위계획심의기준 ( , 도시계획국 ) 55

73 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 16] 준공업지역내공장이적지지구단위계획심의기준지구별관리방안 구분공장용도혼재비율 공업기능 우세지구 주 공 상 혼재지구 비공업기능 우세지구 관리방향 30% 이상 지구단위계획수립불허 ( 공동주택건축불허 ) 30% 미만 ~ 10% 이상 사업부지내공장부지 50% 이상 사업부지내공장부지 50% 미만 지구단위계획수립불허 ( 공동주택건축불허 ) 공공시설기부채납 20% 이상기준으로지구 단위계획적정여부도시계획위원회심의 10% 미만 20% 기준기부채납을조건으로지구단위계획수립공동주택건축허용 [ 표 17] 기부채납제도변화년도관련제도주요내용 1977 토지형질변경등행위허가사무취급요령 부지형질변경시 20% 이상기부채납 1982 학교이적지처리지침 부지면적의 20% 이상기부채납 1996 준공업지역내공동주택입지심의기준 공원용지 20% 이상확보 2001 준공업지역내공장이적지지구단위계획심 의기준 공공시설 20% 이상기부채납 2003 저층 단독주택지관리방안세부시행기준 용도지역 1 단계상향시 15% 이상 2004 단독주택등저층주택지상아파트 건립에관한지구단위계획기준 용도지역 1 단계상향시 10% ( 공동주택지 5% 이상 ) 2004 도시계획시설 ( 학교 ) 폐지에따른공공기여 15% 이상공공기여 2007 공동주택건립관련용도지역관리등업 무처리지침 용도지역 1 단계상향시 15% 이상 2009 준공업지역종합발전계획 2009 한강공공성재편계획 기반시설순부담 10% 이상기부채납 -지역중심형의경우 230% 380% 증가용적률의 1/2을임대산업부지로기부채납 용도지역상향에따른공공기여 + 순부담률 25% 2010 지구단위계획수립기준 용도지역 1 단계상향시 10% 2011 도시계획변경사전협상운영지침 용도지역상향에따라 20~48% 기부채납 - 도시계획시설폐지 ( 복합화 ) 시 20% 내외 공공기여 ( 공익 + 공공 ) 56

74 제 2 장본론 3) 현행관련규정 2008년부터시행되고있는 기부채납하는공공시설의합리적설치방안 은서울시는민간사업자가개발사업시행시기부채납하는도로등공공시설이지역여건을고려하지않고비합리적으로설치되는사례가있어실질적으로공공에이바지하는시설이되도록설치기준 31) 을제시함. 주요내용은공공기여가미흡한기부채납시설에대한용적률인센티브부여에대한문제를제기하고, 시설별로설치원칙및세부기준을제시하고있음 도로, 공원 녹지, 공공공지로한정하여계획기준을제시함 도로는진출입도로, 가감속차로로구분하여도로폭및인센티브부여여부의한정된기준을제시함 공원은정형화된형태, 보행량이많은위치, 안전한위치등설치기준을제시하고있으나텍스트로만작성되어있음 녹지는최소폭 (10m) 을규정하는내용과일반적인조성기준을제시함 공공공지는형태및위치에대한일반적인기준을제시하고있음 [ 표 18] 서울시기부채납관련규정 년도 규정및내용 [ 기부채납받는공원의수준향상방안 ], 부시장방침제 159 호 공원입지및형상의부적정한양산을방지 각종개발사업의시행자가조성후기부채납하는공원의수준향상도모 [ 기부채납하는공공시설의합리적설치방안 ], 도시관리과제 3744 호 민간사업자가개발사업시행시기부채납하는공공시설이지역여건을고려하지않 고비합리적으로설치되는사례가있어실질적으로공공에이바지하는시설이되 도록개선 [ 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침 ], 부시장방침제 473 호 도시 건축공동위원회심의 ( 자문 ) 대상모든공동주택 ( 아파트 ) 를대상으로용적률및 용도지역상향기준, 기부채납비율등설정 [ 공공시설확보를위한공동개발상한용적률인센티브도입 ], 부시장방침제 100 호 지구단위계획구역내공공시설을적극적으로확보하기위하여공동개발을특별 히지정하는경우상한용적률을적용 [ 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 ], 도시계획국 국계법시행령제 64 조 ( 공공시설등을기부채납할수있도록개정된법령내용 ) 를바탕으로용적률인센티브의적용대상, 산정원칙, 산정식등세부운영기준 을수립하여합리적으로제도운영 31) 기부채납하는공공시설의합리적설치방안, 도시계획국 57

75 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2011년부터시행되고있는 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 은지구단위계획에서공공시설등 32) 을기부채납할수있도록개정된법령 ( 국토의계획및이용에관한법률 ) 내용을바탕으로용적률인센티브의적용대상, 산정원칙, 산정식등세부운영기준을운영하고있음 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 ( 이하공공시설등운영기준 ) 은 Ⅰ. 개요, Ⅱ. 기본원칙, Ⅲ. 상한용적률산정기준, Ⅳ. 기부채납시설의성능기준및품질관리로구성되어있음. 공공시설등운영기준에는적용대상, 용적률인센티브산정원칙, 상한용적률산정기준, 공공시설등설치비용산정기준, 부지가액산정기준, 기부채납시설의성능기준등을제시하고있어공공시설등의기부채납에따른용적률인센티브를책정할수있음. 4) 기부채납공공시설의종류 일반적으로공공시설이란국가또는지방자치단체가국민생활의복지증진을위하여설치하는시설을말하며, 지방자치법에따라지방자치단체는법령이정하는범위내에서주민의복지를증진하기위하여공공시설을설치할수있음 ( 지방자치법제135조 ) 서울특별시도시계획조례시행규칙에따르면, 공공시설 이란 국계법 제2조제13호의공공시설, 학교또는조례제19조제2항의기반시설을말함상한용적률인센티브부여시적용가능한기부채납공공시설의종류는 2000년도시계획조례제정시에는공원 광장 도로 하천등의공지로제한적이었으나, 현재는공용시설과기반시설까지그범위가확장됨현재조례상에서규정하고있는공공시설은물리적인항목으로이루어져있으나, 사회적변화에따라다양한부문에서공공시설수요가추가적으로발생할것으로예상됨에따라그범위를점차다변화할필요가있음 [ 표 19] 서울시도시계획조례상공공시설의유형변화 년도 관련제도 공원 광장 도로 하천등의공지 공원 광장 도로 하천등의공지 공공청사 학교 공공시설 ( 도로 공원 철도 수도 ) 공공용시설 ( 항만 공항 운하 광장 녹지 공공공지 공동구 하천 유수지 방화설비 방풍설비 방수설비 사방설비 방조설비 하수도 구거 주차장 운동장 저수지 화장장 공동묘지 납골시설 ) 학교 기반시설 ( 공공청사, 문화시설, 체육시설, 도서관, 연구시설, 사회복지시설, 공공직업훈련시설, 청소년수련시설, 종합의료시설, 폐기물처리시설 ) 32) 공공시설등 : 공공시설 ( 도로, 공원등 ) 또는기반시설중학교와해당도시계획조례로정하는기반시설 ( 공공청사, 문화시설, 체육시설등 ) 58

76 제 2 장본론 (2) 기부채납기준 1) 기부채납대상행위 기부채납은국토의계획및이용에관한법률에서규정하는개발행위허가, 도시계획시설사업, 지구단위계획등에적용됨구체적으로개발행위허가시부관의형태로부과되며, 용도지역 지구 구역의지정및변경시, 도시계획시설사업시, 지구단위계획에서정하는경우기부채납이발생함기부채납과유사한무상귀속의경우각종개발사업에서발생함 [ 표 20] 계획및사업관련기부채납, 무상귀속, 무상양여 구분 관련제도 기부 채납 도시관리계획 - 개발행위허가 ( 부관 ) - 도시계획시설사업 - 용도지역 지구 구역의지정 변경 - 지구단위계획 계획및사업관련 무상 귀속 계획에의해관리청에기반시설무상제공 - 개발행위허가에의한기반시설무상제공 - 도시계획시설사업 - 도시개발사업 공공소유토지를민간 공공에무상제공 - 도시개발사업 - 정비사업 - 주택건설사업 - 택지개발사업 무상 양여 공공소유토지를공공에무상제공 - 공공주체정비사업 2) 각종법률의기부채납대상시설 기부채납되는기반시설은해당사업및관계법령별로상이하여용어또한공공시설, 기 반시설, 정비기반시설등다양하게사용되고있음 59

77 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 21] 기부채납대상시설 구분 관련제도 국계법 공공시설 공공시설또는기반시설중학교와해당시 도또는대도시의도시 군계획조례로정하는기반시설 -공공시설 : 항만, 공항, 운하, 광장, 녹지, 공공공지, 공동구, 하천, 유수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설비, 사방설비, 방조설비, 하수도, 구거, 주차장, 운동장, 저수지, 화장장, 공동묘지, 봉안시설및유비쿼터스도시통합운영센터 도정법 정비 기반시설 녹지, 하천, 공공공지, 광장, 소방용수시설, 비상대피시설, 가스공급시 설등 도촉법기반시설 국토의계획및이용에관한법률을준용하되학교, 도서관, 사회복지 시설, 문화시설, 공공청사포함 주택법간선시설 도로, 상하수도, 전기시설, 가스시설, 통신시설및지역난방시설등 지방세법 사회 기반시설 도로및도로의부설물, 철도, 도시철도, 항만시설, 공항시설, 다목적 댐, 수도및중수도, 하수도및공공하수처리시설등 국계법 에서규정하는공공시설, 도시및주거환경정비법에서규정하는정비기반시설, 도시재정비촉진을위한특별법에서규정하는기반시설, 주택법에서규정하는간선시설, 지방세법에서규정하는사회기반시설등이기부채납대상시설임 3) 기부채납의적용 1 개발사업별기부채납의적용 지구단위계획의기부채납비율 서울시지구단위계획수립기준 은일반주거지역종의상향조정시개발밀도를상승시켜기반시설의과부하를유발시킬수있으므로지구단위계획내공공기여운영계획과연계하여운영하고있음공공시설은입안권자가전체지구단위계획구역에서적정하게확보될수있도록계획하되, 종세분화상향시공공시설확보비율은순부담기준으로다음을만족해야함. 60

78 제 2 장본론 [ 표 22] 지구단위계획수립기준의공공시설부담률기준 기준 변경 일반주거지역 제 2 종 (7 층 ) 제 2 종제 3 종 준주거지역 제1종일반주거지역 10% 이상 15% 이상 20% 이상 30% 이상 제2종일반주거지역 (7층이하) - 10% 이상 15% 이상 25% 이상 제2종일반주거지역 % 이상 20% 이상 제3종일반주거지역 % 이상 당해필지주변의기반시설이충분히마련되어있는경우, 의무비율을충족하기위해도로 공원 녹지 공공공지등의불필요한추가설치를금지하고별도의필지를구획하여문화시설 사회복지시설 도서관등을설치하거나분필이어려울경우에는구분지상권에의한건축물도입을적극검토공공시설부지를제공하여인센티브를산정하는기준은다음과같음 인센티브량 = ( 기준용적률혹은허용용적률 ) 1.3 가중치 a 가중치 : 사업부지용적률에대한공공시설제공부지의용적률비율 a : 공공시설부지제공후의대지면적에대한공공시설부지로제공하는면적비율 공동주택의기부채납비율 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침 은서울시위원회의심의 ( 자문 ) 대상 인모든아파트에대한심의기준으로운영됨 적용대상 : 도시 건축공동위원회심의 ( 자문 ) 대상모든공동주택 ( 아파트 ) 주요내용 : 용적률및용도지역상향기준, 기부채납비율등 공공시설부담률은용도지역상향에상응하는공공기여기준을제시하여쾌적한도시 환경을조성토록함 공공시설부담률을통일함으로서최소한의공공기여도확보 용적률및층수완화기준등과연계하여최대한공공기여유도 61

79 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 23] 공동주택건립시공공시설부담률기준 층수 완화 구분 2 종 (7 층 ) 구릉지 : 평균 10 층, 최고 13 층 2 종 (7 층 ) 평지 : 평균 13 층 순부담율 10% 이상 1 단계상향 15% 이상 용도지역 상향 2 단계상향 20% 이상 3 단계상향 25% 이상 ( 정비사업 뉴타운사업은심의통해완화가능, 최소 10% 이상확보 ) 용도지역상향 + 층수완화 용도지역상향시부담률 + 5% 이상 공공시설부지를제공하여인센티브를산정하는기준은지구단위계획의인센티브산정 기준과동일함 사전협상제의기부채납비율 ( 사전협상형지구단위계획 ) 사전협상제도란저이용대규모유휴부지를민간과공공이협력적논의를통해지역발전을견인하는좋은개발을실현하여도시계획본래의기능을회복하고도시의건전한발전을도모하기위해운영되는제도임사전협상형지구단위계획은도시계획변경사전협상제도에따른협상대상지에지역발전을견인하는좋은개발을실현하기위해토지소유자또는토지소유자로부터권한을위임받은자와서울시의협상결과를토대로지구단위계획을수립하는경우필요한사항을정하고있음공공기여란도시관리계획변경및건축제한완화를통한개발계획 ( 안 ) 수립시민간이기반시설부지또는기반시설설치및설치비용을공공에제공하거나계획상공공이필요로하는용도를도입하는등계획의사회적공감대형성을위한노력을말하며, 그비율은계획변경에따른토지가치상승분내로서민간과공공의협상을통해결정함용도지역변경및도시계획시설폐지에따른공공기여비율기준은다음과같음 [ 표 24] 사전협상제의공공시설부담률기준 : 용도지역변경 구분변경내용공공기여율 ( 공공 + 공익 ) 용도지역 변 경 준주거지역 일반상업지역 30% 내외 제 3 종일반주거지역 일반상업지역 40% 내외 62

80 제 2 장본론 제 3 종일반주거지역 준주거지역 20% 내외 제 2 종일반주거지역 ( 제 1 종일반주거지역 ) 일반상업지역 45% 내외 (48% 내외 ) 제 2 종일반주거지역 ( 제 1 종일반주거지역 ) 준주거지역 30% 내외 (37% 내외 ) [ 표 25] 사전협상제의공공시설부담률기준 : 도시계획시설폐지 ( 복합화 ) 구분변경내용공공기여율 ( 공공 + 공익 ) 도시계획시 설 폐지 ( 복합화 ) 일반주거지역 일반상업지역 35% 내외 일반주거지역 준주거지역 25% 내외 용도지역변경없음 20% 내외 국토해양부기반시설기부채납운영기준 2013년국토해양부는도시 군관리계획의수립또는개발행위를허가하는과정에서기반시설기부채납이적정수준으로이루어지도록기준을제공함지구단위계획수립, 도시 군계획시설결정의경우기부채납총부담은대상부지토지면적을기준으로 10 20%( 주거 상업 공업지역은 10 15%) 수준에서협의를통하여결정하되 ( 용도지역변경등을수반하는개발사업의경우이를고려할수있다 ), 최대 25% 를초과하지않는것을권장함도시 군계획시설해제에따른기부채납은대상토지면적으로 5% 내외에서협의를통하여결정하되, 최대 10% 를초과하지않는것을권장함 개발사업별로차등화된기부채납운영 용도지역 1, 2 단계상향조정을기준으로기부채납비율은지구단위계획이 10~15%, 공 동주택건립사업이 15~20%, 사전협상제의경우 20~40% 에이르는등사업특성및사 업단위의부영향에따라차등된기부채납비율을운영하고있음 63

81 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 26] 기반시설기부채납운영기준 ( 국토해양부, ) 구분목적성격적용대상기부채납원칙 내용 국토의계획및이용에관한법률 에의한도시 군관리계획의수립또는개발행위를허가하는과정에서기반시설기부채납이적정수준으로이루어지도록기준제공 1 행정기관, 사업시행자등이기반시설기부채납을협의하여결정함에있어활용하는권장기준 2 지방자치단체는본기준의내용과지역여건또는사업의특성을고려하여자체실정에맞는별도의기준을마련하여운영 1 주민이입안제안하는도시 군관리계획의수립 (1) 기반시설 ( 법제2조제6호 ) 의설치 정비또는개량에관한사항 (2) 지구단위계획구역의지정및변경과지구단위계획의수립및변경에관한사항 2 개발행위허가 1 기반시설의기부채납은개발사업을시행함에있어공공성의확보와적정수준의개발이익보장이조화될수있도록함 2 토지권리자의정당한재산권행사를제한하고사업추진에지장을초래하는과도한기부채납은지양 기부채납부담 지구단위계획수립 도시군계획시설결정 1 기부채납총부담은 10~20% 수준에서협의를통하여결정하되 ( 용도지역변경등을수반하는개발사업의경우이를고려할수있다 ), 최대 25% 를초과하지않는것을권장 2 도시 군계획시설해제에따른기부채납은대상토지면적으로 5% 내외에서협의를통하여결정하되, 최대 10% 를초과하지않는것을권장 개발행위허가 1 기부채납총부담은 5% 내에서협의를통하여결정하되, 최대 10% 를초과하지않는것을권장 2 지역여건이나지역경제활성화차원에서필요한경우위부담기준보다낮거나높은비율로협의결정하거나기부채납을요구하지아니할수있음 기반시설 설치기준 1 관련지자체와의협의를통해기부채납의규모, 시설의종류및위치, 방식등을결정하되, 위원회심의대상인경우에는해당위원회의심의결과에따름 2 기부채납시설은개발사업대상지및주변지역주민들이편리하게이용할수있는위치에입지하도록하고, 개발사업대상지내건축물등을위해배타적으로이용될우려가있는지역은배제 3 기부채납시설은그시설의기능을충분히수행할수있는적정규모계획 4 기존기반시설과의연계가가능한입지를제외하고기반시설의효용성이낮은자투리형토지의기부채납은지양 64

82 제 2 장본론 [ 표 27] 개발사업별기부채납기준 구분 지구단위계획 기부채납기준 지구단위계획수립지침 : 용도지역상향조정공공시설부담비율 - 1 단계상향조정 : 10%, 2 단계상향조정 : 15% 정비사업 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침 - 1 단계상향조정 : 15%, 2 단계상향조정 : 20% * 정비사업의경우위원회심의를통해최소 10% 이상으로완화가능 사전협상제 도시계획변경사전협상제업무처리지침 - 준주거지역으로 1 단계상향조정 : 20%, 2 단계상향조정 : 30% - 상업지역으로 1 단계상향조정 : 30%, 2 단계상향조정 : 40% 국토부 기부채납기준 기반시설기부채납운영기준 - 용도지역변경및도시계획시설폐지등계획수립에따른공공기여비율최대 20% 이내 - 필수기반시설비율 : 10%, 공공기여시설비율 : 15% 이내 2 단계별기부채납의적용 앞서살펴본개발사업의특성별로기부채납비율을규정하고있는것과별개로사업의단계에따라기부채납이적용되고있음우선 1단계로개발행위시개발의부영향을상쇄하기위해필요한공공시설을확보하고있음. 지구단위계획, 공동주택건립기준등에서제시하는용도지역변경에따른공공시설제공비율 사전협상제에서제시하는도시계획시설의해제에따른공공시설제공비율 2 단계로정책실현을위해필요한공공시설등을기부채납하는경우이를연면적으로 환산하여용적률을완화하는기부채납이있음 준공업지역복합개발임대산업부지제공에따른용적률완화 역세권장기전세주택공급에따른용적률완화 3 단계로정책적 지역적목표달성을위해필요한공공시설등을기부채납하도록심의시 제안되는사항으로도시계획결정전에부여되는경우가있음 개발의부가조건으로시설조성비의민간제공 마지막으로개발사업에따른수익일부를환수하기위해부여되는조세 부담금이있음 개발부담금, 양도소득세 65

83 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 1 단계, 2 단계에서는기부채납에따른인센티브가연면적으로추가되나, 3 단계에서는심 의조건등의특정한경우에한해인센티브가없는기부채납이필요한경우가있어이 에대한논란이있음 [ 표 28] 기부채납의적용 구분관련제도공공기여기부채납 개발의부영향을상쇄하기위한공공시설 개발행위조건연면적거래조건 1 단계 2 단계 확보 [ 예 ] 시설폐지시공공시설의무비율부담, 도로확보용도지역 1 단계상향순부담비율적용 연면적상향조정을위한기여 [ 예 ] 준공업지역복합개발임대산업부지제공역세권장기전세주택공급 공공기여 기부채납부합 순기여조건 3 단계 정책적 지역적목표달성을위한기여 [ 예 ] 개발의부가조건 기부채납불부합 개발이익 환수제도 4 단계 토지에부여되는조세 부담금 [ 예 ] 개발부담금, 양도소득세 - - 4) 토지기부채납시운영기준 1 공공시설부지제공에따른용적률완화 국계법및서울시도시계획조례에따른용적률완화 국계법제 52 조제 3 항과제 46 조에의하면지구단위계획구역에서대지의일부를공공시 설등의부지로제공하는경우건폐율 용적률 높이제한을완화하여적용할수있음 [ 표 29] 국계법제 46 조 ( 도시지역내지구단위계획구역에서의건폐율등의완화적용 ) 중제 1 항 구분공공시설등부지제공에따른완화적용 완화 건폐율 완화 용적률 완화높이 완화내용 ㆍ완화할수있는건폐율 = 해당용도지역에적용되는건폐율 x [1 + 공공시설부지로제공하는면적 / 원래의대지면적 ] ㆍ완화할수있는용적률 = 해당용도지역에적용되는용적률 + [1.5 x ( 공공시설부지로제공하는면적 x 공공시설등제공부지의용적률 ) / 공공시설등의부지제공후의대지면적 ] ㆍ완화할수있는높이 = 건축법제 60 조에따라제한된높이 x (1 + 공공시설부지로제공하는면적 / 원래의대지면적 ) 66

84 제 2 장본론 서울시지구단위계획수립기준은건축주가토지를공공시설등의부지로제공하는경우 추가로용적률완화를부여하며그완화기준은다음과같음 인센티브량 = ( 기준용적률혹은허용용적률 ) 1.3 가중치 a 가중치 : 사업부지용적률에대한공공시설제공부지의용적률비율 a : 공공시설부지제공후의대지면적에대한공공시설부지로제공하는면적비율 5) 건축물기부채납시운영기준 1 운영기준의개요 건축물 ( 공공시설등 ) 기부채납의도입에따른서울시운영기준수립 서울시는 2011 년 10 월지구단위계획에서공공시설등 33) 을기부채납할수있도록개정된 법령 ( 국토의계획및이용에관한법률 ) 내용을바탕으로용적률인센티브의적용대상, 산정원칙, 산정식등세부운영기준을수립하여운영하고있음 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 ( 이하공공시설등운영기준 ) 은 Ⅰ. 개요, Ⅱ. 기본원칙, Ⅲ. 상한용적률산정기준, Ⅳ. 기부채납시설의성능기준및품질관리로구 성되어있음 공공시설등운영기준에는적용대상, 용적률인센티브산정원칙, 상한용적률산정기준, 공공시설등설치비용산정기준, 부지가액산정기준, 기부채납시설의성능기준등을제시하고있어공공시설등의기부채납에따른용적률인센티브를책정할수있음. 건축물등을기부채납할경우설치비용을토지비용으로나누어산출된면적을제공면적으로간주하여용적률을완화함 설치비용은 수도권정비계획법 에따른표준건축비를적용함 용적률인센티브제공시공공시설등의설치위치, 방식구분없이동일하게적용 33) 공공시설등 : 공공시설 ( 도로, 공원등 ) 또는기반시설중학교와해당도시계획조례로정하는기반시설 ( 공공청사, 문화시설, 체육시설등 ) 67

85 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 30] 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 ( 도시계획국, 2011) 주요내용 목차 주요내용 Ⅰ. 개요 공공시설등기부채납의개념및필요성 - 개념 : 토지주가지구단위계획구역내에서공공시설등을공공에설치 제공하고용적률을완화받는것 - 필요성 : 건축물설치등다양한방식의합리적인공공기여를실현하면서민간개발을활성화하여도시발전촉진 Ⅱ. 기본원칙 적용대상 - 공공이필요하다고인정하는경우 - 설치주체와방법이명확한경우 - 공공이온전하게사용가능한경우 용적률인센티브산정원칙 - 공공시설등설치비용을부지면적으로환산하여인센티브적용 - 환산부지면적 = 공공시설등설치비용 / 부지가액 용적률인센티브산정은공공시설등의설치위치, 방식구분없이동일하게적용 Ⅲ. 상한용적률 산정기준 상한용적률산정식 - 지구단위계획기준과동일 - 총제공면적 = 공공시설등부지제공면적 + 환산부지면적 - 환산부지면적 = 공공시설등설치비용 / 부지가액 공공시설등설치비용산정 - 설치비용 = 표준건축비 건축연면적 부지가액산정 - 부지가액 = 개별공시지가 부지가액가중치 Ⅳ. 기부채납시설의성능기준및품질관리 기부채납시설의성능기준 - 건축물성능기준 : 일반업무공간용도로사용가능한수준 공사중품질관리및소유권이전 - 공공시설등을필요로하는관리청또는부서에서품질점검및준공시소유권이전 68

86 제 2 장본론 (3) 기부채납현황 1) 기부채납및인센티브부여현황조사 조사개요 조사대상 : 2002년이후서울시內사업시행지역 403개소 ( 사업완료지역 30개소 ) 서울시내 25개자치구청및유관부서를대상으로지구단위계획, 주택재개발 재건축, 재정비촉진사업, 도시환경정비사업에대한자료수집결과 403개소에대한기부채납현황자료구득 조사기간 : ~ 조사항목 : 사업유형, 구역면적, 용도지역변경내역, 기부채납현황, 인센티브부여현황등 2) 사업유형별기부채납및인센티브부여현황 통계적현황 기부채납비율에따른인센티브부여량조사결과, 재개발 재건축의기부채납율은평균 18.5%, 이에따른인센티브량은 38.4% 로기부채납비율이 1% 증가할때마다인센티브량은 2.1% 증가반면도시환경정비사업은기부채납율 21.7%, 인센티브 226.6%( 1% 12.3%), 지구단위계획은기부채납율 19.6%, 인센티브 108.4% 로 ( 1% 5.5%) 증가하여재개발 / 재건축정비사업과큰차이를보여주고있음 사업유형별기부채납율은비슷하나, 재개발 재건축의경우제2종일반주거지역 (7층이하) 제2 종일반주거지역으로의변경이 60% 이상을차지하는반면, 지구단위계획은제2종일반주거지역 제3종일반주거지역으로의변경이 63.7%, 도시환경정비사업은제3종일반주거지역 일반상업지역으로의변경이 56.3% 를차지함 [ 표 31] 기부채납및인센티브조사개요 조사개요 조사대상 [ 조사대상 ] 년 ~2012년 403개소 - 정비사업, 뉴타운 / 균촉, 지구단위계획등 [ 조사항목 ] - 사업유형, 구역면적, 기부채납현황 ( 사업별 / 시설별 ), 인센티브부여현황 69

87 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 32] 사업유형별인센티브부여현황 (%) 공공기여용적률인센티브량 / 사업유형 ( 총부담율 ) 기부채납전기부채납후인센티브량공공기여율재개발 정비사업뉴타운균촉지구단위계획 재건축 소계 도시환경정비 재개발 재건축 도시환경정비 소계 건축허가 민영주택건설사업 소계 총계 [ 그림 23] 사업유형별인센티브부여현황 70

88 제 2 장본론 기부채납공공시설유형의편향성 도시계획사업추진시기부채납되는공공시설중도로 47.5%, 공원 37.0% 로전체의기부채납시설의 84.5% 를차지하고있음사업의유형별로큰차이점을보이고있지는않으나, 세대수규모에따른접근도로의확충을최우선시하는것으로판단되며, 이와더불어공원의무면적확보로인하여공공기여의무부담률을대부분충족함반면, 기반시설의일체적정비가가능한대규모개발사업인뉴타운및균형발전촉진지구와공공시설확충을위한입체적검토가가능한지구단위계획에서는도로, 공원이외에기타시설용지 ( 공공청사, 사회복지시설, 체육시설용지등 ) 도비교적높은비율을차지함 2011년국계법시행령제46조제1항제2호개정으로공공시설등을설치하여제공하는경우 ( 건축물이나구조물등을설치하여제공 ) 에도인센티브와연계할수있게됨 [ 표 33] 도로확보기준 ( 주택건설기준등의관한규정제 4 장제 25 조 ) 주택단지총세대수 기간도로와접하는폭또는진입도로의폭 진입도로폭 진입도로가 2 개이상 300세대미만 6m 이상 - 500세대미만 8m 이상 12m 이상 1,000세대미만 12m 이상 16m 이상 2,000세대미만 15m 이상 20m 이상 2,000세대이상 20m 이상 25m 이상 [ 표 34] 공원확보기준 ( 도시공원및녹지에관한법률시행규칙제 5 조별표 2) 근거사업 [ 도시개발법 ] 의무면적 10,000~300,000 m2개발계획 : 3 m2 /1 인또는개발면적의 5% 이상중큰면적 300,000~1,000,000 m2개발계획 : 6 m2 /1 인또는개발면적의 9% 이상중큰면적 [ 주택법 ] 주택건설사업계획 1,000 세대이상의주택건설사업계획 : 3 m2 /1 세대또는개발면적의 5% 이상중큰면적 [ 주택법 ] 대지조성사업계획 100,000 m2이상의대지조성사업계획 : 3 m2 /1 세대또는개발면적의 5% 이상중큰면적 [ 도정법 ] 정비계획 50,000 m2이상의정비계획 : 2 m2 /1 세대또는개발면적의 5% 이상중큰면적 71

89 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 더높은삶의질에대한요구와시민의다양한도시활동을지원하기위해서는기존의도로, 공원과같은기반시설뿐만아니라도서관, 문화시설, 커뮤니티시설, 주차장등다양한공공시설을확보할필요가있으나이를마련하기위한공공부문의재원에는한계가있음 따라서개발사업시기부채납되는공공시설을그지역에필요한시설로공급함으로써기부채 납시설의효용성을높이고지역의공동체기반형성에도움을주도록유도할필요가있음 [ 표 35] 사업유형별기부채납공공시설종류 사업유형 공공시설 도로공원녹지공공공지광장학교주차장기타공공시설 합계 정비사업뉴타운균촉지구단위계획 재개발 재건축 소계 도시환경정비 재개발 재건축 도시환경정비 소계 건축허가 민영주택건설사업 소계 519, ,233 34,842 23, ,569 3,950 11, , % 38.6% 3.5% 2.3% 0.0% 1.6% 0.4% 1.2% 100.0% 300, ,168 19,824 6,117 2,052 4,890 3,608 31, , % 37.1% 3.4% 1.0% 0.4% 0.8% 0.6% 5.4% 100.0% 820, ,401 54,666 29,230 2,160 20,459 7,558 42,868 1,576, % 38.0% 3.5% 1.9% 0.1% 1.3% 0.5% 2.7% 100.0% 120, ,895 10,560 16,325 9,539 15, , , % 41.5% 3.5% 5.5% 3.2% 5.1% 0.1% 0.5% 100.0% 1,108, ,529 30,475 14, , ,522 2,574, % 37.8% 1.2% 0.6% 0.0% 0.9% 0.0% 16.5% 100.0% 17,709 8, , % 32.7% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 100.0% 296, , ,398 3, , , % 27.7% 0.0% 1.3% 0.8% 0.0% 0.0% 11.0% 100.0% 1,422,623 1,119,785 30,490 21,327 3,782 22, ,337 3,101, % 36.1% 1.0% 0.7% 0.1% 0.7% 0.0% 15.5% 100.0% 18, , ,603 24, % 3.5% 0.0% 4.4% 0.0% 0.0% 0.0% 14.8% 100.0% 10,792 20, , ,175 24, % 57.3% 0.0% 7.0% 0.0% 0.0% 0.0% 6.0% 100.0% 29,596 21, , ,778 60, % 35.8% 0.0% 6.0% 0.0% 0.0% 0.0% 9.5% 100.0% 총계 2,393,326 1,864,786 95,716 70,504 15,481 58,522 7, ,348 5,036, % 37.0% 1.9% 1.4% 0.3% 1.2% 0.2% 10.5% 100.0% 72

90 제 2 장본론 [ 재개발 재건축사업 ] [ 뉴타운 균촉 ] [ 도시환경정비사업 ] [ 지구단위계획 ] [ 그림 24] 사업별기부채납공공시설비율 3) 실태적현황 1 기부채납사례개요 검토사례 기부채납이발생하는개발사업과관련된서울시심의자료를조사하여기부채납계획 및심의결과를검토하였음 개발사업심의자료에서기부채납시설의계획내용을검토하고, 도시계획위원회심의내용을확인 하여기부채납관련이슈를도출함 기부채납이행해지는정비사업 ( 재개발, 도시환경정비사업 ), 뉴타운사업, 지구단위계획 ( 특 별계획구역, 주택건설사업 ) 등서울시에서행해지는개발사업중 2013 년현재준공이 완료된사업 3 개소 해당사례를검토함에있어도시계획결정단계별기부채납변화내용및기부채납결정사항과 사업완료후기부채납설치현황을비교검토함 73

91 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 36] 검토사례 사업명위치사례유형사례정리 단국대이전부지지구단위계획 용산구한남동일대 망우본동민영주택건설사업 중랑구망우본동일대 사례심층조사 정리 은평구주택재개발사업성동구주택재개발사업 은평구불광동일대성동구일대 사업완료 도봉구주택건설사업 도봉구일대 길음뉴타운사업 성북구길음동일대 종로 4 5가지구단위계획 CJ 공장부지지구단위계획중구북창동지구단위계획성동구주택건설사업가락시영아파트재건축사업 종로구종로6가일대구로구구로동일대중구북창동일대성동구일대송파구가락1동일대 지구단위계획심의 이슈별관련내용정리 세종로구역제 2 지구도시환경정비사업 중구세종로일대 H구역주택재개발사업 S구역주택재개발사업 H구역주택재개발사업 동작구일대동작구일대성동구일대 정비계획심의 A 구역주택재건축사업 강서구일대 S 구역도시환경정비사업 서대문구일대 검토내용 기부채납관련심의자료및기부채납시설의조성실태를검토하여기부채납시설의이슈 와문제점그리고개선방향을도출함 기부채납이완료된사례중단국대이전부지지구단위계획, 망우본동주택건설사업, 은평구주택재개발사업에대해서는심의단계별토지이용계획, 기부채납시설별주요한계획내용과조성이후비교등심층적인분석을진행함 그외사례는기부채납의네가지이슈 ( 다양성, 적합성, 적정성, 운영 관리 ) 측면에서해당사항을정리하였음 74

92 제 2 장본론 2 기부채납주요사례 단국대이전부지지구단위계획 [ 사업개요및취지 ] 본사례는용산구에위치한대학교의이전에따른이전부지의관리방안으로서지구단 위계획수립을통해친환경적공동주택용지조성및도시기반시설의정비를도모하고자 하였음 [ 표 37] 한남동단국대이전부지지구단위계획개요및위치도 구분 개요 위치 : 용산구한남동 60번지일대 구역면적 : 135,037 m2 내용 위치도 [ 단계별토지이용계획 ] 주민제안단계와관계부서협의단계, 결정고시에이르기까지기부채납과관련한양적변화가있었음. 주민제안단계에서는부지면적의 11.1%, 관계부서협의단계에서는 17.0%, 최종결정고시는 17.4% 로결정되었음이는북측에인접한근린공원을고려하여기존의산림이양호한부분을보존하고지역주민의휴식등을위해추가로공원을확보한결과임 75

93 도시개발이익의 합리적 공유방안 마련연구 [표 38] 단계별 기부채납계획 변화 구분 ① 주민제안 ② 위원회 심의 ③ 결정고시 기부 면적( ) 15,014 23,012 23,472 채납 비율(%) 용적률(%) [표 39] 단계별 토지이용계획 변화 구분 ① 주민제안 ② 위원회 심의 토지 이용 [기부채납계획 및 조성현황] 공원 외의 기부채납 시설은 도로, 사회복지시설, 공공공지가 있음. 도로는 대상지 및 인접필지의 접도요건을 충족시키기 위해 제공되며, 사회복지시설은 주변지역의 복지서비 스를 확대하기 위해 사업자가 건축물 조성후 기부채납하도록 하였으며, 공공공지는 남 측 인접지역 주민들이 부지내부의 보행통로를 통해 북측의 근린공원으로 접근이 용이하 도록 계획되었음 기부채납 시설 중 공공공지와 사회복지시설은 입지적 측면에서 공동주택 용지의 남측에 위치하여 인근 저층주거지의 주민들의 접근이 용이한 것으로 판단됨 자세히 살펴보면 남측의 공공공지는 주민들을 위한 쉼터의 공간 뿐만 아니라 대상지 북측의 응봉근린공원으로 연계되어지는 보행축의 시발점으로서의 역할을 하고 있음. 그 러나 사업완료 이후 해당 공동주택 단지가 게이티드 커뮤니티(gated community)화 됨에 따라 실제 이용이 불가함으로 인해 공공공지의 역할을 수행하지 못함 또한 시설설치 현황을 보면 공공공지와 남측도로 사이에 고저차가 있어 노약자 및 영 유아의 접근성이 열악한 상황임 76

94 제2장 본 론 [표 40] 기부채납시설의 항목별 계획내용 및 조성이후 비교 종류 항목 공공공지 접근성 시설 종류 계획내용 조성 이후 공동주택 용지의 남측에 위치 조성 이후 공동주택 단지가 하여 인근 저층주거지의 주민 게이티드 들의 접근이 용이한 것으로 community)화 됨에 따라 실 판단됨 커뮤니티 (gated 제 이용 불가 대상지 북측의 응봉근린공원 공공공지와 남측도로 사이에 으로 연계되어지는 보행축의 고저차가 있어 노약자 및 영 시발점 유아의 접근성 미흡 지구단위계획 결정시에는 영 유아 관련시설 기부채납된 최종시설은 노인 요양병원 사회 복지시설 저층주거지와 인접하고 6m도로에 접해 있음 접근성 교통 및 보행접근 측면에서 사업대상지의 남서측 혹은 남동측의 4차선 도로에 접하는 편이 접근성 양호 [표 41] 공공공지의 계획 및 조성현황 사회복지시설의 경우 지구단위계획 결정시에는 영 유아 관련시설이었으나, 사업자가 시 설설치 후 기부채납된 최종시설은 노인요양병원으로 확인됨. 이는 기부채납시설 종류 결정에 있어 지역필요시설의 검토가 미흡하여 지구단위계획 결정 이후 시설이 변경되었 음을 의미함 사회복지시설의 위치는 저층주거지와 인접하고 6m도로에 접해 있으나, 교통 및 보행접 근 측면에서 사업대상지의 남서측 혹은 남동측의 4차선 도로에 접하는 편이 접근성이 양호해 짐 77

95 도시개발이익의 합리적 공유방안 마련연구 [표 42] 사회복지시설의 변화 및 조성현황 망우본동 민영주택건설사업 [사업개요 및 취지] 본 사례는 중랑구 망우본동에 위치한 전, 임야를 대상으로 주택법 의제처리를 통해 주 택개발사업을 진행하였음 [표 43] 중랑구 망우본동 지구단위계획(주택법 의제) 개요 및 위치도 구분 내용 위치 : 중랑구 망우본동 일대 개요 구역면적 : 29,143.5 위치도 [단계별 토지이용계획] 주민제안 단계와 관계부서 협의단계, 결정고시에 이르기까지 기부채납과 관련한 양적변 화가 있었음. 기부채납 면적은 주민제안단계에서는 부지면적의 20.8%, 위원회 심의단계 에서는 20.8%, 최종 결정고시는 21.5%로 결정됨 78

96 제 2 장본론 그러나관련위원회자문결과공공기여추가확보가필요하다는의견에따라기부채납되는건축물의설치비용을공공에기부채납토록결정하여실질적인기부채납율은 27.2% 가됨. 이는서측에계획한공원의일부를도서관부지로전환하고도서관설치비용을기부채납토록민간이제안한것임 [ 표 44] 단계별기부채납계획변화 단계 1 주민제안 2 위원회심의 3 결정고시 기부 채납 면적 ( m2 ) 6,058 6,058 6,278 비율 (%) 시설설치비용 - 20 억원 - [ 표 45] 단계별토지이용계획변화 단계 1 주민제안 2 위원회심의 토지 이용 [ 기부채납계획및조성현황 ] 대상지서측의공원 도서관은서측 6m도로에접해있고저층주거지와인접하여입지가양호한것으로보이나, 6m폭의막다른도로를거쳐진입해야하며, 막다른골목의한정된시야로인해공원이입지해있음을파악하기힘듦. 또한기존주민제안시에는남측도로가계획되어접근이양호한것으로판단되나, 남서측도로를대체하여도서관을제공함으로써도시계획시설 ( 도로 ) 이아닌공공보행통로를통해공원으로접근할수밖에없으므로접근성이주민제안시보다열악해진것으로파악됨. 79

97 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 46] 기부채납시설의항목별계획내용및조성이후비교 종류항목계획내용조성이후 공원 접근성 인지성 6m폭의막다른도로를거쳐진입좌동 막다른골목에위치하여시설인지성부족 단지내부및남측에서는공공보행통로가유일한접근로 도서관 규모 지하 1 층, 지상 3 층규모예정 건축물기부채납에따른용적 률완화미적용 지상 2 층규모로조성 [ 표 47] 도서관의인지성및도서관으로의접근 대상지서측도로에서도서관확인 기부채납시설과접한인접주택 가령결정안과비교하여검토안과같이기부채납시설로접근가능한도로를계획하고 공원화된도서관을계획하여주변지역의접근성을향상시키는계획을검토해볼수있음 [ 표 48] 결정안및검토안 ( 도서관접근성향상, 도서관공원화 ) 비교 단계결정안검토안 토지 이용 80

98 제 2 장본론 도서관은위원회결정시규모, 마감등에따른예상공사비를책정하여, 지하1층, 지상3 층규모로조성될예정이었음. 연면적 830m2에 20억원의공사비를적용하면m2당 220 만원의공사비가책정된것임. 건축물기부채납에따른용적률완화는적용되지못하였으며, 최종적으로도서관은 2 층규모로건설되어기부채납되었음 ( 서울시에서제공하는공공시설조성공사비가이드라인 34) 에의하면도서관의경우 257만원 / m2로책정함 ) [ 표 49] 도서관계획및조성현황 도서관계획 준공도서관전경 부지면적 : 1,071m2 건축면적 : 290m2 연면적 : 906m2 건폐율 : 27% 용적률 : 77% 규모 : 지하1층, 지상3층 예상공사비 : 20억원 은평구주택재개발사업 [ 사업개요및취지 ] 본사례는은평구불광동에위치한주택재개발사업으로대상지는불광근린공원에인접 하며완만한경사지에위치하고있음 [ 단계별토지이용계획 ] 주민제안단계와관계부서협의단계, 결정고시에이르기까지기부채납과관련한양적변화가없음. 기부채납면적은위원회심의단계에서는 12.6%, 최종결정고시도 12.6% 로동일함대상지의기부채납은도로, 공원, 보육시설, 임대주택이제공되었음. 도로는대상지의외부를둘러싸는형태로계획되었고폭은 8m에서 15m까지현황도로의폭에따라다양함. 보육시설은대상지북측의 8m도로변에계획하였으며, 어린이공원은동측의불광근린공원과인접하여계획되었음. 34) 2013 년에너지절감형녹색건축물조성공사비가이드라인, 2013, 서울특별시 ( 기술심사담당관 ) 81

99 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 50] 중랑구망우본동지구단위계획 ( 주택법의제 ) 개요및위치도 구분 개요 내용 위치 : 은평구불광동 292 일대 구역면적 : 62,214 m2 위치도 [ 표 51] 토지이용계획 단계 토지이용계획 토지이용 82

100 제 2 장본론 [ 기부채납계획및조성현황 ] 도로의경우부정형한구역경계를따라인접저층주거지와경계를형성하고있으며, 도로폭이간선도로변에서이면도로로진입함에따라 15m, 12m, 8m로좁아지는형상임. 도로의선형과폭이변화되고있으며도로의고저차도 10m 이상발생하여노약자및어린이의보행안전을저해하는등보행및차량통행에지장을줌 [ 표 52] 기부채납시설의항목별계획내용및조성이후비교 종류항목계획내용조성이후 도로보육시설건축 한계선 (1) 안전성접근성편리성 부정형한구역경계형상 도로폭이간선도로변에서이 도로의고저차 10m 이상발생 면도로로 진입함에 따라 15m, 12m, 8m로좁아짐 고저차로인한노약자및영유아보행안전저해및도로선 형부정형으로차량통행지장우려 구역북측의경사가심한자투리공간에배치 좌동 간선도로로부터의접근성이열악 보행환경개선을위해간선 이면부에조성된전면공지는 도로및이면도로부에건축 보행로로활용되지못함 한계선 (6~7m) 을설정 구역경계일부에전면공지가 조성되어보행단절 (1) 건축한계선은공공공간을제공하여보행측면의공공기여를고려하였음 보행환경의개선을위해간선도로및이면도로부에여유있는건축한계선 (6~7m) 을설정하였으나, 건축한계선이구역북측까지연결되지못해보행환경을개선하는데에한계가있음보육시설은구역북측의경사가심한자투리공간에배치되어간선도로로부터의접근성이열악함 [ 표 53] 건축한계선에의한도로변보행환경 구역북측도로경사도 건축한계선확보부분 83

101 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 사례조사시사점 앞서살펴본사례를통해기부채납시설로접근성, 시설사용의편리성및안전성에대한시사점을도출할수있음접근성은해당시설의위치와개방성에관련된사항으로기부채납시설의원활한사용을위해접근성이양호한위치에설치되어야하며, 단차, 경사등이최소화된개방된형태로조성되어야함을알수있음편리성은해당시설의형태, 크기등과관련된사항으로공원의경우적정규모이상의통합된형태로조성되어야하며, 도로의경우보행및차량통행에무리가없도록일정한선형이유지되어야함을알수있음안전성은해당시설을사용하는데에안전사고등의예방과관련된사항으로도로의경우경사도를최소화하고, 보행로를확보하여노약자등사회적약자의보행안전이확보되어야함을알수있음 (4) 기부채납주요이슈 1) 기부채납주요이슈 1 다양성 기부채납시설의다양성확대 현행기부채납시설의종류검토결과 87% 가량이도로 공원으로편중됨 획일화된기부채납시설을다양화함으로써시대변화에대응하는지역의요구에부응하고 정책실현을도모함 실태요구변화 기부채납시설의편향성 기부채납시설의다양화요구 위원회등기부채납시설다양화유도 도로 공원제공 86.4% 시대변화 : 공공시설, 사회 필수기반시설공급복지 문화시설요구증대 기부채납개념확대를통한획일적시설제공탈피 기부채납시설다양화를위한지원방안모색 지역필요시설공급유도 유산보전유도 84

102 제 2 장본론 [ 기부채납시설의다양화필요성 ] 다양성은기존의획일화되었던기부채납공공시설이시대변화및여건변화에따라그종류가다양해질필요가있다는점에서도출된이슈임기부채납사례 403개소검토결과도로 공원으로한정된기부채납은과거개발시대에절대적으로필요했던기반시설의공급에일조한순기능도있으나, 획일적시설설치와사업대상지만을위한시설이라는문제가있었음 403개의사업에서기부채납된시설의종류를보면도로와공원 녹지의비율이 86.4% 를차지하고, 공공청사 사회복지시설 체육시설등그외시설의비율이 10.8% 를차지함. 특정시설중심의기부채납은과거개발시대에절대적으로필요했던필수적인기반시설을공급한순기능도있으나, 도로 공원으로획일화된시설을설치하고사업대상지의거주자가전용하는공원등을조성하였다는점에서한계가있음 이는대상지에필요한기반시설에대한검토가부족하고, 기부채납시설의종류와계획의적정성보다기부채납비율이인 허가의주된결정요인이었기때문임 [ 표 54] 기부채납시설의종류및비율 기부채납시설의종류 (403 개사업 ) 뉴타운균형개발촉진사업에서기부채납시설 2000 년이후도입된생활권단위의정비개념에서출발한뉴타운 균형발전촉진사업의경 우기타공공시설의비율이 15% 이상차지하는등기부채납시설이다양해지는것을확 인할수있음 [ 지역에필요한기부채납시설의필요성 ] 정비사업, 주택건설사업등개발사업을진행하기위해서는 [ 주택건설기준등에관한규 정 ], [ 도시공원및녹지에관한법률 ] 등에서제시하는도로, 공원의확보기준을준수 하여야함 가령 1,000 세대이상의주택건설사업을진행할경우에는도로접도조건으로기간도로와 15m 이상접하거나 20m 이상의진입도로를확보해야함 공원제공에있어서는 3 m2 /1 세대또는개발면적의 5% 이상중큰면적의공원을조성해야함 85

103 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 앞서검토한기부채납시설의종류별통계를보면기부채납시설의평균 86.4% 를도로와 공원 녹지로제공함 도로는사업대상지로의접근성을원활하게하는데도움을주고, 공원은대상지주민의여가 휴식활동에필요하기때문임 또한도로 공원이복지시설, 공공청사, 문화 체육시설, 임대주택등에비해설치가용이하고설치비가저렴하기때문인것으로판단됨 그러나사업대상지는지역여건, 주민요구, 정책실현등다양한측면에서도로 공원외의 시설이필요할것임 [ 기부채납시설의다양화사례 ] 사회변화에따라사회 복지인프라및지역정체성확충을위한문화역사 시설확충등 기부채납시설의다양화 복합화가요구되고있음. 송파구가락시영아파트재건축사업은위원회심의를통해단지내부에지나치게큰규모의공원을지양하고, 지역주민을위한사회 복지시설을복합하여제공하게되었음 종로 4 5가지구단위계획변경심의에서는위원회심의를통해동대문일대의관광객및방문객등을위한문화 공연공간확보를위해문화시설 ( 지하공연장 ) 을제공하게되었음 [ 표 55] 사회 복지시설기부채납결정사례 ( 송파구가락시영아파트정비계획 ) [ 심의안 ] [ 결정안 ] 공원면적축소를통해사회복지시설부지및건축물기부채납결정 - 복지시설 : 미래형문화 복지콤플렉스 ( 보육시설, 시니어센터, 여성플라자, 도서관, 청소년시설등 ) 최근문화재및근 현대유산의보전및활용에대한관심이증대됨에따라사업대상 지에위치한유산에대해존치, 보존, 활용등을제시하는사례가있음 중구세종로구역제 2 지구도시환경정비사업에서는위원회심의를통해매장문화재에대한원 형보존, 발굴된옛가로의이전보존, 발굴유구원형이전보존, 문화재복원계획축소모형설치 등이결정되었음 86

104 제 2 장본론 구로구 CJ공장부지지구단위계획에서는산업유산 ( 공장시설 ) 중일부를존치하고, 리모델링을통해박물관등을조성하도록검토된바있음 북창동지구단위계획에서는대상지내의붉은벽돌건축물을존치하도록하였으며, 그외 1970년대대규모공동주택단지의경우난방시설을문화시설로활용하여보전토록하였음 [ 표 56] 문화시설기부채납결정사례 ( 종로구종로 4 5 가지구단위계획변경 ) [ 위치도 ] [ 단면도 ] 문화시설 ( 공연장 ) 설치 - 방문객및관광객등을위한문화 공연공간확보를위한지하공연장등제공결정 [ 표 57] 근 현대유산보전사례 구로구 CJ 공장부지지구단위계획 중구북창동지구단위계획 산업유산 ( 사일로, 맥피창고동 ) 재활용검토 근대건축물 ( 붉은창고 ) 원형보전검토 87

105 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 58] 역사유산및문화재보전사례 ( 중구세종로구역제 2 지구도시환경정비구역변경계획 ) [ 매장문화재원형보존 ] - 백운동천석축및인접지역원형보존 - 공조길이전보존 [ 옛가로이전보존 ] [ 발굴유구원형이전보존 ] - 유구발굴된위치이전보존 [ 축소모형설치 ] - 대상지문화재복원계획축소모형설치 역사 문화자원의보존및경관형성유도 - 대상지의특성및역사존중 [ 기부채납시설의다양화를위한필요사항 ] 지역필요시설에대한리스트화및관련계획검토를통해개발사업시획일화되는기부채 납시설을다양화할필요가있음 공공은기부채납의무면적중필수적으로필요한도로, 공원 녹지는제공받아야하나, 필수적 인도로 공원면적외에기부채납의무비율에서남는부분은사업대상지및주변지역이필요 로하는시설에대한검토가필요 문화재외보전및활용이필요한근 현대유산 ( 산업, 문화, 역사등 ) 에대한서울시차원의조사가필요하며, 이를사업자가사전에파악하여사업계획에적용할수있도록해야하며, 근 현대유산에대한보전및활용사례를사례화하여사업자가이를사업계획에반영할수있도록해야함사업자가유산에대한보전 활용에따른문제발생시추가적인인센티브방안등을도입하여민간의사업성저하를완화하는방안이필요함 개발사업에의해사라지는유산을보전하고활용하는것은도시의정체성과역사성을간직한다는점에서의미가있지만, 사업을추진해야하는토지주는유산보전을위해토지이용의제약과함께인 허가를위한시간 비용이소요됨에따라사업의부담이증가함. 또한문화재가아닌유산의경우보전이필요한대상인지여부가주로위원회의결정으로판단됨에따라사업의예측가능성이담보되지못하는문제가있음 88

106 제 2 장본론 2 적합성 대상지에적합한기부채납시설의제공 사업대상지에건축계획을하고남겨진자투리공간이나, 지형차이가심하여사용이불가한 토지등에기부채납시설을제공하여해당시설을활용하기힘든경우가발생함 기부채납설치기준을제공하여적합한시설을제공토록함으로써시설의활용성을높임 실태문제점변화 자투리, 경사지등에기부채납시설제공 기부채납시설의활용불가 기반시설별설치기준제공 자투리로분산된공원 구역에접한도로확폭 소형 분산공원활용저하 부분적도로확폭의한계 한정된시설별설치기준 기부채납시설별설치기준및활용방안제시 기부채납시설의설치예시구체화및도식화 [ 설치위치및기능이적합한기부채납시설의필요성 ] 동작구 H 구역및 S 구역의정비계획을보면구역내에소규모로 5 개소이상분산하여 공원을계획하였음 공원은단지와접한도로의외부에위치하거나단지의외곽에위치하고, 소규모로계획되어 공원에접근하여휴게활동등을하기에무리가있음 [ 표 59] 자투리 분산공원계획사례 구분동작구 H 구역정비계획동작구 S 구역정비계획 공원녹지계획 내용 획지조성후남은자투리부지를공원으로기부채납 소규모 비정형공원용지분산배치보다하나의통합되고정형화된중규모이상의공 원제공권장 89

107 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 성동구 H 구역에서도소규모의공원이경사가심한위치에조성되어공원활용에문제가있을것으로판단됨 구역내에소규모공원 녹지가 3 개소계획되었으며, 조성현황을보면공원이도로로둘러싸인자투리공간에위치하여접근성이낮으며, 경사지에위치하여공원의활용이불가한상황임 [ 표 60] 평면적공원계획과조성실태 구분성동구 H 구역정비계획성동구 H 구역공원조성실태 공원계획및조성실태 1 내용 1 도로에둘러싸인자투리공원으로접근성낮 음 활용불가 2 경사면에위치, 울타리설치로접근 활용불가 2 강서구 K 구역및동작구 S 구역은구역과접한외부도로에도로를계획하였으나주변도로의도로폭을고려하지않고대상지진입에용이한도로만을계획하여공공성이낮음 강서구 K 구역남측의 15m 확폭도로는연속하는도로의현황폭이 8m 에불과하여도로확폭의효과가미흡할것으로판단되며, 동측및서측의도로또한단지로의접근을위한완화차선및주차공간으로활용될가능성이높음 동작구 S 구역은구역외부로도로가계획되어있으나, 도로선형이부정형하여도로사용시안전성및효율성이낮아짐 [ 표 61] 구역경계부를둘러싸는도로기부채납계획및문제점 구분강서구 K 구역정비계획 ( 주택재건축사업 ) 동작구 S 구역정비계획 ( 주택재개발사업 ) 도로 공원 계획 내용 구역에접한모든도로확폭 구역전체를둘러싸고도로제공 인접한블록의도로는확폭되지않기때문에, 도로경계선이연속되지않아실효성낮음 주변도로현황 ( 선형, 체계 ) 을고려하지않고, 구역경계를따라도로제공 90

108 제 2 장본론 [ 건축물기부채납시적합화관련사례 ] 국계법변경및서울시의운영기준마련 35) 으로건축물등의기부채납이가능해짐 건축물을기부채납하는경우는대상지외에별도의건축물을제공하는경우와대상지내에 건축물을복합하여제공하는경우로나눌수있음 최근대상지내건축물의일부를기부채납하는사례가증가하고있으며, 사례중에서 기부채납건축물의위치에대한논란이발생하였음 서대문구 S구역도시환경정비계획사례 : 사업자가건축물 5층에도서관을기부채납하고자하였으나, 도시계획위원회는심의시공공시설의 5층입지가불합리하다는의견을제시함 성동구주택건설사업사례 : 사업자가단지내커뮤니티시설을지상1층에계획하였으나, 도시계획위원회는심의시커뮤니티시설의접근성을확대하고주변지역과공유가가능하도록지상부에계획하고지역주민이이용가능하도록개방하도록의견을제시함 [ 표 62] 건축물기부채납시적정위치논란사례 구분건축물기부채납위치내용 서대문구 S구역정비계획 ( 도시환경정비사업 ) 사업자가도서관을건축물 5층에제공하고자하였음 공공이사용하는도서관을지상5층에배치할경우도서관으로의접근및도서관의인지가불리 1층과 5층의경제적가치차이에대한반영이없어불합리 성동구 주택건설 사업 사업자가건물내부 1층에커뮤니티시설을계획함 단면상건물좌측에서접근하는이용객은건물내부동선을통과해야함. 건물우측에서접근하는이용객은 1 개층을이동해야함 35) 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 91

109 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 현행서울시운영기준은건축물의기부채납시위치에관계없이용적률인센티브를동일하게적용함. 따라서층별부동산가치의차이에의해사업자는부동산가치가낮은상층부에건축물을기부채납하고자함. 이에반해공공은기부채납되는건축물을사용하는대중의접근성을고려하여저층부에기부채납을요구하고있어앞선사례와같은논란이발생하고있음 [ 표 63] 공공시설등기부채납용적률인센티브운영기준 中용적률인센티브산정원칙 서울시운영기준中공공시설등의위치에관한사항 용적률인센티브산정은공공시설등의설치위치, 방식구분없이동일하게적용 - 사업부지내 외설치, 복합건물로통합설치등설치위치나형태와관계없이동일한용적률인센티브산식적용 - 공공시설의입지는시설별로그효용이최대화될수있는위치에설치하는것을원칙으로함 [ 기부채납시설의적합화를위한필요사항 ] 공공은기부채납시설이효용성있게설치되어해당시설의활용성을높일수있도록관리가필요함. 그러나개발사업시사업자는사업성확보와인 허가를위해형식적인계획을수립하고, 최소한의시설을조성하여공공성이낮은시설을기부채납하는경우가발생함 지구단위계획, 정비계획등의인가를위해서는관계부서협의, 위원회심의등을거쳐공공성이낮은기부채납시설에대한논의와개선과정을거치고있음 그러나공공성있는기부채납시설에대한판단기준이모호하고, 모든안건의기부채납시설을협의와심의를통해관리하기어려움 기부채납시설의적합한계획과설치를위해시설별로설치기준및방법에대한공공의지침이필요함. 이를통해민간은기부채납시설계획시설치기준을적용하고, 공공에협의및심의과정에서체크리스트를제출하여공공또한기부채납시설에대한명확한공공성기준을검토하고사업계획의인허가를관리할필요가있음 92

110 제 2 장본론 3 적정성 적정기준의기부채납운영 기부채납과관련된정량적기준이사업별, 용도지역상향별, 시설종류별차등화운영 건축물등기부채납시설치비용산정기준이실제공사비와차이가있어민간기부채납이 증가하는경우발생 현황 기부채납기준차등화 + 건축물등기부채납산정기준 사업별, 용도지역상향별, 시설종류별기 부채납기준차등화운영 과세기준인표준건축비를설치비용기준 으로적용 기부채납정량기준의사업별특성고려및형평성검토 건축물등산정기준의현실화 [ 적정한양적기준의기부채납필요성 ] 적정성은기부채납의양적기준과관련된사항으로, 사업별기부채납에따른용적률완화량차이및용도지역상향을위한기부채납의무비율차이, 공개공지의용적률완화적용여부등과관련된사항임동일한대상과면적을기부채납하였으나이에따른용적률완화가사업별로차등화되었거나, 위원회혹은관련부서협의에따라기부채납대상이추가되었으나용적률완화를적용받지못한경우가발생하였음 기부채납에따른용적률등의완화는국계법시행령제 46 조 36) 에의거하여적용됨. 그러나앞 36) 제 46 조 ( 도시지역내지구단위계획구역에서의건폐율등의완화적용 ) 1 지구단위계획구역 ( 도시지역내에지정하는경우로한정한다. 이하이조에서같다 ) 에서건축물을건축하려는자가그대지의일부를공공시설또는기반시설중학교와해당시 도또는대도시의도시 군계획조례로정하는기반시설 ( 이하이항에서 " 공공시설등 " 이라한다 ) 의부지로제공하거나공공시설등을설치하여제공하는경우 [ 지구단위계획구역밖의 하수도법 제 2 조제 14 호에따른배수구역에공공하수처리시설을설치하여제공하는경우 ( 지구단위계획구역에다른기반시설이충분히설치되어있는경우로한정한다 ) 를포함한다 ] 에는법제 52 조제 3 항에따라그건축물에대하여지구단위계획으로다음각호의구분에따라건폐율 용적률및높이제한을완화하여적용할수있다. < 개정 , , , , , > 1. 공공시설등의부지를제공하는경우에는다음각목의비율까지건폐율 용적률및높이제한을완화하여적용할수있다. 다만, 지구단위계획구역안의일부토지를공공시설등의부지로제공하는자가해당지구단위계획구역안의다른대지에서건축물을건축하는경우에는나목의비율까지그용적률을완화하여적용할수있다. 가. 완화할수있는건폐율 = 해당용도지역에적용되는건폐율 [1 + 공공시설등의부지로제공하는면적 ( 공공시설등의부지를제공하는자가법제 65 조제 2 항에따라용도가폐지되는공공시설을무상으로양수받은경우에는그양수받은부지면적을빼고산정한다. 이하이조에서같다 ) 원래의대지면적 ] 93

111 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 서중랑구망우동주택건설사업에서는공원용지일부에도서관을확보하여건물을기부채납토록하였으나공사비에대해서용적률완화를적용하지않았음 이와같이제도상으로기부채납에의한용적률등완화가가능한사항으로규정되어있으나심의나관계부서협의를거치면서개발행위허가의조건이나, 공공기여확대라는취지로기부채납의양적범위가확대되나이에따른용적률등의완화가적용되지않는사례가발견됨 [ 표 64] 기부채납설치비용용적률완화미적용사례 ( 중랑구망우본동주택건설사업 ) 토지이용계획 도서관조성비용추정 [ 예상공사비내역 ] 건축공사비 - 토공사 : 8천만원 - 골조 : 55천만원 - 소계 : 150천만원 - 마감 : 67 천만원 - 기타 : 20 천만원 기자재비 - 시설물비용 : 50 천만원 합계 : 200 천만원 도서관설치비용 20 억기부채납, 용적률완화적용배제 용도지역상향을위한기부채납의무비율이사업별로차등화하여운영중이며, 용도지 역별로용도지역변경에따른용적률변화와그에따른기부채납비율이차등화되어있 음 서울시는지구단위계획수립기준, 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침을통해개발사업등으로용도지역이상향되는경우공공시설부담률을규정하고있음. 이는공공시설부담률을통일함으로서최소한의공공기여도를확보하고, 용적률및층수완화기준등과연계하여최대한공공기여유도하기위해서임 이내나. 완화할수있는용적률 = 해당용도지역에적용되는용적률 + [1.5 ( 공공시설등의부지로제공하는면적 공공시설등제공부지의용적률 ) 공공시설등의부지제공후의대지면적 ] 이내다. 완화할수있는높이 = 건축법 제 60 조에따라제한된높이 (1 + 공공시설등의부지로제공하는면적 원래의대지면적 ) 이내 2. 공공시설등을설치하여제공 ( 그부지의제공은제외한다 ) 하는경우에는공공시설등을설치하는데에드는비용에상응하는가액 ( 價額 ) 의부지를제공한것으로보아제 1 호에따른비율까지건폐율 용적률및높이제한을완화하여적용할수있다. 이경우공공시설등설치비용및이에상응하는부지가액의산정방법등은시 도또는대도시의도시 군계획조례로정한다. 3. 공공시설등을설치하여그부지와함께제공하는경우에는제 1 호및제 2 호에따라완화할수있는건폐율 용적률및높이를합산한비율까지완화하여적용할수있다. 94

112 제 2 장본론 용도지역 1 2 단계상향을기준으로기부채납비율은지구단위계획이 10~15%, 공동주택건립 사업이 15~20%, 사전협상제의경우 20~40% 에이르는등사업특성및사업단위의부영향에 따라차등된기부채납비율을운영하고있음 [ 표 65] 개발사업별기부채납기준 구분지구단위계획정비사업사전협상제국토부기부채납기준 기부채납기준 지구단위계획수립지침 : 용도지역상향조정공공시설부담비율 - 1 단계상향조정 : 10%, 2 단계상향조정 : 15% 공동주택건립관련용도지역관리등업무처리지침 - 1 단계상향조정 : 15%, 2 단계상향조정 : 20% * 정비사업의경우위원회심의를통해최소 10% 이상으로완화가능 도시계획변경사전협상제업무처리지침 - 준주거지역으로 1 단계상향조정 : 20%, 2 단계상향조정 : 30% - 상업지역으로 1 단계상향조정 : 30%, 2 단계상향조정 : 40% 기반시설기부채납운영기준 - 용도지역변경및도시계획시설폐지등계획수립에따른공공기여 비율최대 20% 이내 - 필수기반시설비율 : 10%, 공공기여시설비율 : 15% 이내 용도지역이제2종에서제3종으로상향된다고가정하면지구단위계획의경우 10% 를기부채납해야하며, 정비사업의경우 15% 를기부채납해야함. 그리고상한용적률은 50% 증가하게됨. 그러나제3종에서준주거로상향되는경우지구단위계획에서는 15% 를기부채납해야하나상한용적률의증가량은 150% 에달함. 정리하면용도지역별로서울시도시계획조례에서규정하는용적률한도의차이가상이함에따라준주거지역으로의용도지역상향시증가되는용적률에비해의무적으로기부채납해야하는비율이타용도지역으로의변경시에비해과소함을알수있음 [ 표 66] 용도지역변경시사업별기부채납의무비율비교 구분 기정 용도지역 변경 상한용적률 증가 기부채납 의무비율 상한용적률변화량 / 기부채납의무비율 1 단계 상향 종간변경공동주택 종간변경지구단위계획 준주거지역변경지구단위계획 제 2 종제 3 종 + 50% 15% 3.33 제 2 종제 3 종 + 50% 10% 5.00 제 3 종준주거 + 150% 15%

113 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 공개공지 37) 는사업주가공공에게토지나시설물의소유권을제공하는것이아니라휴게공간등으로활용이가능하도록공간을제공하는것으로서엄밀히말하면기부채납의대상은아님. 그러나공공의목적을위해사유지를공공에개방하여용적률완화를적용받는다는점에서기부채납의측면으로검토할수있음. 또한도심및주거지에서공개공지제공에따른휴게및커뮤니티공간을확보할수있다는점에서의미가있음 이러한공개공지는사업별로용적률인센티브적용이차별화되고있음. 우선근거법인국계 법시행령 38) 에의하면공개공지제공에따른용적률 높이의완화가가능함 공개공지로제공되는공간에대해허용용적률인센티브를제공하는것과상한용적률 인센티브를적용하는것은형평성에서문제가있음 39) 서울시는지구단위계획수립지침에서공개공지에따른용적률인센티브를허용용적률에한정 하여적용하고있으며, 도시환경정비사업에서는상한용적률을부여하고있음. [ 건축물등기부채납시산정기준 ] 건축물등을기부채납하는경우제공면적은설치비용을부지가액으로나누어산정함. 서울시기준에의하면공공시설등설치비용은국토교통부장관이고시하는표준건축비를적용하나이는전국을대상으로한과세기준으로실제공사비와비교시과소하다고판단됨 환산부지면적 ( m2 ) = 공공시설등설치비용 ( 원 ) / 용적률을완화받고자하는부지가액 ( 원 / m2 ) 국토교통부기준 ( 표준건축비 ) 과서울시가이드라인기준으로시뮬레이션을해본결과 대지면적 10,000 m2, 용적률 500%, 기부채납비율 10% 의조건에서국토교통부기준이 서울시가이드라인보다 23% 가량추가로기부채납이필요함을알수있음 37) 네이버지식백과, 건축법에규정된개념으로도심에서건물을짓는건축주가용적률등혜택을받는대신땅일부를대중에게휴게공간등으로제공하는것을말함. 공개공지는 1 연면적의합계가 5,000 m2이상인문화및집회시설, 종교시설, 판매시설, 운수시설, 업무시설및숙박시설, 2 그밖에다중이이용하는시설로서건축조례로정하는건축물중어느하나에해당하는건축물의대지에확보되어야함. 공개공지의면적은대지면적의 10% 범위에서건축조례로정해지며긴의자및파고라등공중이이용할수있는시설로서건축조례로정하는시설이설치되어야한다. 38) 3 지구단위계획구역에서건축물을건축하고자하는자가 건축법 제 43 조제 1 항에따른공개공지또는공개공간을같은항에따른의무면적을초과하여설치한경우에는법제 52 조제 3 항에따라당해건축물에대하여지구단위계획으로다음각호의비율까지용적률및높이제한을완화하여적용할수있다. < 개정 , , > 1. 완화할수있는용적률 = 건축법 제 43 조제 2 항에따라완화된용적률 +( 당해용도지역에적용되는용적률 의무면적을초과하는공개공지또는공개공간의면적의절반 대지면적 ) 이내 2. 완화할수있는높이 = 건축법 제 43 조제 2 항에따라완화된높이 +( 건축법 제 60 조에따른높이 의무면적을초과하는공개공지또는공개공간의면적의절반 대지면적 ) 이내 39) 지구단위계획 : 허용용적률인센티브제공 = 기준용적률 [ ( 조성면적 - 의무면적 ) / 대지면적 ] 3 이내도시환경정비사업 : 상한용적률인센티브제공 = 계획용적률 [ 1 + ( 조성면적 - 의무면적 ) / 대지면적 ] 96

114 제 2 장본론 [ 표 67] 표준건축비관련기준비교 기준국토교통부표준건축비서울시가이드라인 40) 적용대상과밀부담금부과서울시시행공사의평균공사비 금액 기준 일괄 : 1,693,000 원 / m2 주민센터 : 2,300,000 원 / m2문화집회시설 : 3,000,000 원 / m2복지관 : 2,500,000 원 / m2 차이 ,000/ m2 ~ 1,300,000/ m2 [ 표 68] 국토부기준과서울시기준의기부채납면적비교 기준국토교통부표준건축비서울시가이드라인 건축개요등 대지면적 : 10,000 m2 용적률 : 500% 기부채납비율 : 10% 공시지가 : 400 만원 / m2 설치비용 건축비 : 만원 / m2 건축비 : 230 만원 / m2 기부 채납 면적 2,770 m2 2,260 m2 차이 510 m2 (22.6%) 4 운영 관리 체계적조직및시스템구축 기부채납시설및토지가제공된이후공공이운영 관리를하지않거나, 장기간시설을 미설치하여나대지로존치되어공공성있는시설로활용하지못함 기부채납시설 ( 토지 ) 에대한설치 운영 관리등체계적관리를위한조직및시스템필요 현황 기부채납시설미활용 + 기부채납시설미조성 접근이차단된공공공지등활용불가 토지기부채납이후시설미조성으로공 공서비스저하 ( 나대지방치 ) 기부채납시설의체계적관리를위한조직구축 기부채납시설및토지의제공 조성 운영 관리시스템구축 40) 2013 년에너지절감형녹색건축물조성공사비가이드라인, 서울특별시기술심사담당관 97

115 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 운영 관리는기부채납시설조성및제공이후유지 관리가미흡한상태, 부지만기부채납되고시설이미설치된상태등을검토하여조직및관리측면에서개선이필요하다는점에서도출된이슈임성동구 H구역에조성된공공공지는바닥마감이완성된상태로남겨져있음. 이는공공공지의역할 41) 인경관향상, 공중의휴식 체육활동등을수행할수없는상황임. 또한도봉구 D공동주택조성에따라제공된공공공지는토지만기부채납된상태로, 주민이텃밭으로사용하고있음 [ 표 69] 기부채납시설조성및토지제공이후운영 관리미흡사례 성동구 H 구역에설치된공공공지 도봉구 D 공동주택에제공된공공공지 접근이차단되어활용하지못하는공공공지 주민이텃밭으로사용중인공공공지 길음뉴타운내공공시설부지로제공된두개의부지또한나대지로남아있어대규모 공동주택조성이후거주자들의사회복지등공공서비스가저하될것이우려됨 [ 표 70] 기부채납시설토지제공이후미조성사례 길음뉴타운내공공시설용지 길음뉴타운내공공시설용지 41) 공공공지는필요한최소한의규모로설치해야하며, 1 지역의경관을높일수있도록해야하며, 2 지역주민의요구를고려하여긴의자, 등나무 담쟁이등의조경물, 조형물, 옥외에설치하는생활체육시설등공중이이용할수있는시설을설치하고, 3 주민의접근이쉬운개방된구조로설치하고일상생활에있어쾌적성과안전성을확보해야하며, 4 주변지역의개발사업으로인하여증가하는빗물에혼입되어있는오염물질을모아두거나땅속으로스며들게하는저류지, 침투지, 침투도랑, 식생대등의시설을설치해야하며, 5 바닥은녹지로조성하는것을원칙으로하되, 불가피한경우투수성포장을하거나블록및석재등의자재를사용하여이용자에게편안함을주고미관을높일수있도록설치해야함 98

116 제 2 장본론 2) 기부채납이슈정리 1 이슈요약 기부채납관련위원회입안자료검토를통해다양성, 적합성, 적정성, 운영 관리의네 가지측면에서이슈를도출하였음 다양성 다양성 의사전적의미는 모양, 빛깔, 형태, 양식따위가여러가지로많은특성 이며, 이는제도상도시계획시설및공공시설로한정된기부채납시설이다양해질필요가있다는의미에서도출된이슈임 시대변화, 지역여건에따른요구시설다양화 여건변화에따라기부채납으로필요한시설이다양해지고있으며, 도로 공원으로한정된시설 이아닌지역주민이필요로하는시설의제공이필요하고, 마지막으로문화 유산의보전및 사회 경제정책의실현을위해기부채납의개념이확대될필요가있음 문화재및유산보전, 사회경제정책실현을위한기부채납개념확대 기부채납이기존의도시계획시설등에한정된것이아니라각종유산의보전, 사회 경제정책의 실현, 지역증진시설 ( 지역에필요한유연한시설 ) 의제공등으로그개념확대가필요함 적합성 비율채우기식기부채납으로효용성저하 적합성측면에서는규정으로정해진비율채우기식기부채납에따른도로, 공원중심의과도한 기부채납을지양해야함 기부채납시설별설치기준미흡 자투리공간혹은경사지에위치하여접근성및활용성이낮은기부채납시설에대해적정기준을확보하는것이필요함 지역주민들이활용할수있는공간에대해서는시설의위치와접근성을고려하여설치하여주변지역과공유가확대될필요가있음 건축물등기부채납시적정한위치기준마련 건축물로기부채납하는경우공공성을증진시킬수있는적정위치에관한기준을제시하여공 공과사업자의논란을최소화하는것이필요함 99

117 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 적정성 적정성측면에서는제도적으로규정한기부채납에따른용적률등의완화가사업의종류 나위원회심의및관계부서의협의등에상관없이정해진규정에맞도록적용되어야함 용도지역변경에따른기부채납의무비율적정화 주거지역중준주거지역의용적률한도가일반주거지역에비해높은편이므로준주거지역으로의 용도지역상향시용적률증가에비례하여기부채납의무비율도조정이필요함. 건축물기부채납산정기준현실화 건축물기부채납시시설설치비용기준에대해과세기준이아닌실제공사비고려필요 단사업별용적률완화및용도지역상향시기부채납의무비율은용적률체계에대한 종합적인검토가선행되어야하므로본연구에서는건축물등기부채납시산정기준을중 심으로검토할예정임 운영 관리 운영 관리측면에서는시설조성후기부채납전해당시설이적정하게설치되었는지여부를확인하고, 시설설치후에는적정한유지 관리가필요하며이를위해서총괄부서가필요함또한다양한개발사업을관리하는개별부서와기부채납시설의제공이후해당시설을관리하는개별부서의이원화된체계로인해시설의설치시기가지연되는등의문제를개선할필요가있음 [ 표 71] 기부채납주요이슈정리 기부채납주요이슈 다양성적합성적정성운영 관리 다양한시설요구 지역에필요한기부채납시설 공개공지인센티브필요 1) 문화재및유산보전 비율채우기식기부채납 기부채납용적률 2) 복지, 문화시설요구 불합리 인센티브일괄적용 시설설치 운영 관리기부채납부지미활용 기부채납개념확대 시설의지역공유권장 용도지역변경대비기부채납의무비율적정화 체계적운영 관리 조직필요 1) 사회 경제정책실현 2) 지역증진시설제공 건축물기부채납시 위치기준 건축물기부채납시설치비용및부지가액기준재정립 100

118 제 2 장본론 [ 표 72] 기부채납주요이슈의원인및문제점 구분주요이슈원인및문제점 시대변화, 지역여건에따른요구시설다양화 원인 : 시대변화에따른기부채납및공공기여개념 대상확대 다양화 문제 : 기부채납에대한예측가능성이낮아심의기간장기화등문제우려계획수립시미검토된문화유산보전, 사회복지시설요구발생 다양성 도로, 공원중심의한정된기부채납 현황 : 기부채납되는공공시설중도로, 공원이 84.5% 원인 : 도로, 공원의경우관계규정에서사업시시설확보비율의무화운영 문제 : 지역및공공이요구하는시설에대한민간사업자의기부채납계획시반영방안미흡 ( 도로, 공원외시설에대한우선적고려 ) 문화재및산업유산등유산보전필요성 현황 : 문화재, 근대유산, 산업유산등개발사업시보전이필요한자원검토필요 문제 : 사업자가유산보전시용적률완화등지원방안부재 비율채우기식기부채납으로효용성저하 원인 : 도로, 공원의경우관계법령에서양적조성기준의무화 문제 : 도로, 공원기부채납제공으로의무비율충족시지역필요시설공급부족우려 적합성 기부채납시설별기준미흡 원인 : 시설별조성기준이있지만, 심의시판단기준으로활용하기힘듦 문제 : 단지배치후자투리토지기부채납으로공공성 효용성저하 기부채납시설의주변지역공유 현황 : 주변지역을고려하여커뮤니티시설및주차장등시설공유권장 문제 : 커뮤니티시설및주차장의경우단지내시설로공유권장을위한완화조항부재 공개공지용적률완화적용여부 현황 : 도시환경정비사업공개공지상한용적률인정, 그외사업불가 문제 : 사업별용적률완화의형평성위배 적정성 기부채납용적률완화미적용경우 현황 : 대규모사업및주택건설사업등특정사업의경우기반시설기부채납에용적률인센티브불가한경우발생 문제 : 공공의기준적용불합리및사업의불확실성증가 용도지역변경기부채납비율적정성 현황 : 준주거지역으로상향시용적률증가비율대비기부채납의무비율차이과다 시설조성실태파악및유지 관리미흡 현황 : 조성후주민사용불가한기부채납시설증가 문제 : 심의 인가기관과시설별관리부서차이로인한시설의공공성저하 운영관리 기부채납부지미활용 현황 : 뉴타운사업등기부채납부지에시설설치지연 문제 : 시설미설치로인한사회복지서비스저하 총괄부서부재및사전협상제운영 현황 : 사업별심의 인가기관과시설별관리부서이원화 문제 : 기부채납시설에대한사전협의미흡으로공공성확보가능성저하 101

119 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 (5) 기부채납개선방향 1) 기부채납개선방향 앞서기부채납관련이슈를도출한네가지측면에서개선방향을제시함 1 다양성 기부채납시설개념확대를통한다양화도모 현재기부채납이가능한시설은도시계획시설, 공공시설로국계법및서울시도시계획조례에서규정하는시설로정해짐. 그러나시대변화및지역여건에따라요구시설이다양화 복합화되고있음. 도시계획시설과같이정해진용도만으로시설을활용해야하는경우에는사용자의요구변화, 유연한용도의활용, 타기능과의복합활용등이필요한경우이에대한대응이어려움 역사 문화유산이도시의정체성을형성하거나, 관광 교육등에기여하는측면에서그중요성이부각되고있음. 이러한문화재및근 현대문화 산업유산을개발사업의추진과함께보전 활용하도록유도하기위해기부채납의개념을확대하는것이필요함. 이를위해유산의보전이나활용이이행되는경우에기존지구단위계획에의한허용용적률인센티브외에사업자의손실을보전해줄수있는용적률완화방안혹은보상방안등을고려할필요가있음 또한문화유산의보전및유지결정이대부분위원회심의시결정됨에따라사업자의예측가능성에우려가있어, 보전이필요한유산에대한리스트가필요한상황임. 이를통해사업자가사업추진이전에문화유산여부를확인하고보전방안을사전에계획하여사업을추진할수있게되며, 공공또한예측가능한도시계획을제시하는데에의의가있음 문화유산외에도 CO2 감축, 지구온난화등정부차원에서필요한사회 경제정책을실현 하기위해개발사업시필요한부분에대해서도기부채납의개념을확대하여적용하거 나사업비추가로인한어려움에따른지원방안을고려할필요가있음 102

120 제 2 장본론 2 적합성 기부채납시설별가이드라인제시를통한적합시설제공도모 기부채납시설은지역공공성을증진하기위해지역에필요한시설로결정되어야함. 기부채납의무비율을충족하기위한도로 공원중심의제공이아니라지역에서필요로하는시설, 주민이요구하는시설에대한사전적인조사가필요하며이를토대로개발사업에서제공이가능한시설을적극적으로연계하는것이필요함 최근도정법및도시기본계획에의거한생활권계획수립으로지역의필요시설에대한검토가확대되고있음. 생활권을대상으로하여지역의결핍시설등을검토함으로써필요시설에대한리스트가구축되고있음. 따라서지역에적합한기부채납시설의제공을위해사업계획의인허가과정에서관련계획과연계하여필요시설검토및기부채납시설선정이필요함 사업추진을위해의무적으로기부채납비율을준수해야하는사업자는자투리토지를기부채납하거나불필요한시설을제공하는등적합하지못한기부채납을제공하는경우가있음. 이를개선하기위해기부채납공공시설의적합한계획및설치가이드라인을제공할필요가있음. 가이드라인을통해사업자는체크리스트를검토하여계획을입안하고관계부서협의및위원회심의시이를토대로절차를진행토록함 또한지역에적합하지않은도로, 공원중심의획일화된기부채납을지양하기위해도로 공원의기부채납의무비율을관련법에서규정하는기준으로한정하여도로 공원의과다기부채납을지양할필요가있음. 단도로공원이관련법에서제시하는기준이상으로필요한경우는예외로할필요가있음 마지막으로건축물등기부채납시방문객의접근성향상을위해적정위치에관한기준 과시설사용의편리성 안전성제고를위한계획기준이필요하며, 이는현행서울시공공 시설등운영기준에대한변경이필요한사항임 103

121 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 3 적정성 기부채납시정량적기준의명료화 동일한공개공지를제공함에도근거법에따라용적률완화에차이가있음. 지구단위계획에서는허용용적률완화를적용하고, 도시환경정비사업에서는상한용적률완화를적용하고있으므로지구단위계획에서공개공지제공시상한용적률완화에대한검토가필요할것임개발사업시용도지역상향을위해서는기부채납의무비율을제시하고있으며, 그기준이 1단계상향시 10%, 2단계상향시 15% 등용도지역상향의단계별로의무비율을제시하고있음. 그러나현행용도지역별용적률체계는주거지역내에서도일반주거지역 ( 제1종 : 150%, 제2종 : 200%, 제3종 : 250%) 사이에서의용적률차이에비해준주거지역 (400%) 으로상향시상한용적률의차이가크기때문에준주거지역으로의용도지역상향시기존단계별의무비율뿐만아니라일반주거지역에서의용적률변화에따른의무기부채납비율에적합할정도의추가적인기부채납이필요할것으로판단됨또한개발행위허가등의경우인 허가조건으로기부채납시설을제공하였으나용적률완화를받지못하는경우등기부채납에의거한용적률완화가일관되게적용되어야하며, 위원회심의등의특수한경우에의해기부채납의비율이증가하는등의예외적인경우에도기부채납비율증가에따른인센티브의추가가필요함마지막으로건축물등기부채납시부지면적을환산하기위하여설치비용기준을국토교통부의표준건축비를준용하고있음. 그러나앞서검토한바와같이공공시설의공사비에비해 70~100% 가량낮은것으로판단됨. 따라서민간의건축물기부채납유도및부담경감을위해설치비용기준을서울시가제시하는관련기준으로변경할필요가있음 4 운영 관리 기부채납시설의계획 조성 관리를위한조직및시스템구축 해당지역에필요한공공시설을검토함에있어관련계획에서제시하는필요시설과연관성여부를확인하고, 사업자가제안하는기부채납시설의적정성을검토하는등의기부채납시설종류선정에있어사전협의제와같은프로세스가필요함. 또한기부채납시설의제공이후해당시설의지속적운영과관리, 여건변화에따른유연하고복합적시설이용을위해기부채납시설을총괄적으로담당할전담부서의설치가필요함. 해당부서는개발사업시필요한시설을선제적으로리스트화하고이의제공및설치를주관하며, 유지관리의총괄적업무를담당할수있음 104

122 제 2 장본론 [ 표 73] 기부채납이슈관련사례및개선방향 구분주요이슈주요사례개선방향 시대변화, 지역여건에따른요구시설다양화 S 구 G 시영아파트 : 공원축소및문화 복지 COMPLEX 설치결정 G 구 G 아파트정비계획 : 보육시설최대추가확보결정 기부채납시설선정을위한기준및프로세스필요 생활권계획과의연계를통해도로, 공원외의필요시설을검토하여적정위치에기부채납 다양하고, 유연한용도, 지역과공유하는지역증진시설도입 다양성 도로, 공원중심의한정된기부채납 기부채납시설중도로, 공원 녹지비율이 86.4% 도로, 공원의경우관련법에서규정하는의무확보비율변경 생활권계획과의연계를통해지역필요시설을도출및설치의무화프로세스검토 문화재및산업유산등유산보전필요성 C 공장부지지구단위계획 : 산업유산 J 구 S 구역 : 매장문화재 D 구 N 특계구역 : 근대건축물 보전이필요한판단기준등제시 유산보전의경우용적률등완화방안검토 비율채우기식기부채납으로효용성저하 S 구 Y 구역 : 자투리분산녹지 D 구 H 구역 : 분산공원 도로, 공원관련법에서규정하는의무확보비율조정 사업특성별, 시설종류별유연한제공기반마련 접근성, 편리성, 안전성, 지속성기준에적합한시설기부채납인정 적합성 기부채납시설별기준미흡 도로에둘러싸인자투리공원으로접근불가 경사면자투리공원으로접근불가 시설별접근성, 편리성, 안전성, 지속성측면의계획및설치가이드라인제시 입안자, 협의 심의기관및시설관리기관이활용가능한가이드라인제시 기부채납시설의주변지역공유 S 구용답동주택건설사업 : 커뮤니티시설저층배치및개방 J 구도시환경정비사업 : 구역내주차장지역주민공유 주민공동시설에대한지역증진시설방침화 법제화를통한커뮤니티시설등지역공유유도 단지연접시설에대한정의및관련시설, 지침규정 지역공유시설에대한공공의관리 감독강화 공개공지용적률완화적용여부 지구단위계획 : 허용용적률적용 도시환경정비 : 상한용적률적용 공개공지상한용적률적용제도화 ( 수립기준등 ) 공개공지설치가이드라인제시및관리 감독강화 적정성 기부채납용적률완화미적용경우 J 구 M 동주택건설사업 : 시설조성비 20 억인센티브미적용 G 구 C 공장부지 : 공공시설기부채납부분인센티브미적용 기부채납으로인정하기위한객관적기준제시 기부채납에대한일관적인인센티브완화부여 용도지역변경기부채납비율적정성 용도지역변경기부채납비율적정성 준주거지역으로용도지역상향시공공성증대를위한지침강화 : 가로활성화 / 일자리창출등공공성향상을위한조건제시 시설조성실태파악및유지 관리미흡 접근이차단된공공공지 주민텃밭으로사용중인공공공지 전담부서설치를통한시설운영및관리체계화 시설별관리지침마련및정기적관리 운영관리 기부채납부지미활용 G 뉴타운내공공시설용지 : 미설치 D 구 C 동미활용공공공지 기부채납사전협의제운영 총괄부서부재및사전협상제운영 총괄부서부재및사전협상제운영 총괄부서설치 기부채납사전협의제운영 105

123 [ 그림 25] 서울시기부채납방향정립및개선방향

124 [ 그림 26] 서울시기부채납개선방안및기대효과

125 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2) 서울의공공성 1 서울의공공성 서울의공공성및개선방향 서울의공공성은장소를통해사회적관계를영유하고, 인상을남기며, 지속적관계를통해삶의질이향상되는공간과서비스를총칭함이러한서울의공공성실현을위해공공공간의다양화와질적강화 ( 기능증진및효과증진 ) 가요구되고있음. 공공공간을조성하는데에기부채납제도를활용하고있으므로향후기부채납에대해서는다음과같은정책적방향을제시하여공공성확대를도모함 [ 포괄적기부채납도입 ] 공원 도로등으로한정된물리적시설중심의기부채납을다양화하여운영 개발부영향을해소하기위하여지역에필요한기부채납시설을적합하게확보하고, 그밖에도지역의공공성을증진하고자하는지역증진시설, 도시계획변경시요구되는계획이득환수시설, 마지막으로사회 경제정책의실현을위한에너지및역사보존등각종시설등을포괄함. 추후에는기부채납의방법으로기금화를고려하여기부채납시설의설치뿐만아니라운영 관리가가능하도록계획 [ 기부채납시설의질적강화 ] 기부채납시설의계획및조성시에사용자의접근성, 편리성, 안전성, 지속성을고려하여기부채납시설의기능을증진하고, 기부채납시설의선정과시설제공이후운영 관리를원활하게하여기부채납시설의효과를증진토록함. 이를통해기부채납시설의질적강화를가져옴 기부채납과관련하여포괄적기부채납, 기부채납시설의질적강화뿐만아니라기부채납에 따른공공지원다양화및기부채납의제도화기반마련은장기적인과제로병행되어야함 [ 공공지원다양화 ] 사업자의기부채납의반대급부로서용적률인센티브가활용되고있음. 그러나사업대상지마다용적률완화가필요한곳, 조세및부담금완화가필요한곳, 도시계획절차의간소화가필요한곳등다양한지원방안이요구되고있음 [ 제도화기반 ] 현행기부채납의제도적기반이되고있는공유재산법및국계법에서기부채납에대해명확한규정을제시하여행정적수단으로사용되고있는 기부채납 이보다안정적인법적근거를가질필요가있음 108

126 제 2 장본론 2 서울의공공성 증진 : 협력적기부채납 협력적기부채납 협력적기부채납 이란서울의공공성증진을위한기부채납제도의개선방향을총칭하는 개념으로단기적으로포괄적기부채납, 기부채납시설의질적강화 ( 기능증진및효과증진 ) 를실현하는것을의미함. 장기적으로는공공지원다양화및제도화기반마련이필요함 포괄적기부채납의실현을위해서는기부채납시설의다양화가필요함 기존의기부채납은개발부영향해소를위한필수기반시설위주로공급 설치되었지만시대변화, 지역여건에따라 서울의공공성 을증진하기위해서는다양한유형으로기부채납개념의확대가필요함 서울의공공성을증진하기위해서는다양한관점에서필요없는시설의기부채납은지양하고지역에필요한지역맞춤형시설공급이필요함. 이를위해기존과유사하게개발부영향해소를위한의무기반시설, 지역공공성증진을지역증진시설, 계획이득환수를위한계획이득환수시설, 사회 경제 정책실현을위한에너지 역사보존시설등다양한유형의시설도입이필요함 기부채납시설의질적강화를위해서는시설의기능증진과효과증진이필요함 기부채납시설의기능증진은시설이사용자의요구에적합하게계획 설치되어야하며, 이를위해기부채납시설가이드라인을제시함. 가이드라인을통해기부채납시설별로계획기준에적합하게조성되어그기능을증진할수있도록유도함 기부채납시설의효과증진은시설의조성과정및조성이후유지 관리가원활하게되어야하며, 이를위해시설의설치및운영시에민관협력프로세스를구축하고, 시설의관리를위한전담조직을구축하여조성된시설의효과를달성할수있도록유도함 기부채납의반대급부로서공공지원다양화방안및기부채납제도적기반마련필요 기부채납에따른용적률완화뿐만아니라, 지역및사업대상지여건에맞는다양한인센티브 가필요하며, 기부채납제도의안정적운영을위한제도화 ( 법제화 ) 가필요함 [ 그림 27] 서울의공공성 증진을위한협력적기부채납 109

127 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2.4 서울시기부채납개선방안 (1) 기부채납다양화 1) 포괄적기부채납도입 포괄적기부채납 기부채납의다양성을위한확보하기위한수단으로기부채납의인정범위를확대할필 요가있음 기존의도로, 공원중심의도시계획시설의제공에서기부채납의개념을확대 첫째법률적으로확보해야하는의무시설인도시계획시설을확보하고, 도시계획시설의종류를다양화할필요있음 둘째에너지의세이브 친환경등다양한사회 경제정책상필요한사항의조건을이행하는것을기부채납으로인정 셋째지역공공성을증진하기위해복합화된용도와용도변화가용이한지역증진시설을기부채납으로인정 마지막으로미조성된토지에대한시설설치, 기부채납시설의운영관리등을위한기금을기부채납으로인정 위의네가지기부채납을통해사업여건및지역의요구에맞는다양한기부채납이가능토록함 기존의각종사업에서규정된기부채납제공비율에의해기부되는공공시설의부담은향후공공시설등의부담비율총량화를통해의무시설, 사회 경제정책실현시설, 지역증진시설로지역의필요에따라제공할수있도록기부채납을다양화하도록함기부채납시설을조성하여기부채납하거나, 토지를제공하는것과별개의개념인사회 경제정책, 지역증진시설의확보에대해서는해당조건을이행할경우그양을환산하여기부채납의부비율에서공제하고, 용적률인센티브는제공하지않도록방향을설정함. 이는도시계획시설의제공혹은토지의제공과비교하여형평성을유지할수있으며, 과도한인센티브제공으로도시의과밀을초래하지않는방안임마지막으로늘어나는기부채납시설등의유지 관리, 프로그램운영등을위해필요한경우비용으로기부채납할수있는기금화가장기적으로검토될필요가있음 110

128 제 2 장본론 [ 표 74] 포괄적기부채납의개념 < 공공시설등 > 부담비율총량 기존 도로, 공원등도시계획시설 ( 규모및사업방식에따른시설별의무기준및공공시설제공 ) 변경 도시계획시설제공 ( 의무시설 ) + 사회 경제정책 ( 에너지, CO2 감축등 ) + 지역증진시설 + 기금화 42) ( 시설조성 운영및 정책수행을위한비용 ) < 포괄적기부채납 > 1-1) 도시계획시설 ( 의무시설 ) 제공 사업시기부채납의총량중에서최소한으로도로 공원을제공하고, 그외의기부채납은지역에필요한시설을제공하도록권장함 기부채납시설결정시도로 공원은법적기준으로최소화하고, 지역에필요한시설을제공 하도록권장 ( 지역여건에따라도로 공원이추가로필요한경우예외 ) 지역에필요한기부채납시설선정을위해필요시설에대한데이터베이스化 각종개발사업관련제도에서규정하는도로 공원의무제공면적기준에부합하되, 반드 시필요한면적으로최소화하여제공 기존의공원과도로중심의기반시설외지역에필요한복지서설등과기타시설이입지할수 있는시설제공을장려함 공공시설부담비율을도로, 공원으로전면제공하는것을지양하고, 지역에서필요로 하는시설을제공하도록함 기개발지 ( 구획정리사업대상지등 ) 에위치한노후주거지와같이도로가충분히갖추어져있거나, 근린공원등대규모공원 녹지와인접한정비구역에서정비계획을수립할경우도로와공원은법 적기준을최소화하여제공하고, 그외는지역에서필요한시설을제공하도록할필요가있음 42) 기금화는보고서부록의 4. 기금화검토 에서도입방안을검토하였음 111

129 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 가령 2 만m2의면적에 400 세대를계획하는 G 구정비계획 ( 안 ) 에서는도로와공원을구역 면적의 19% 를제공하였음 사업구역을둘러싼도로확장은단지내진입도로및가로변주차공간으로활용될가능성이높아사업구역만을위한기부채납으로판단됨. 인접한도로의확장계획이없어체계적인도로를구성하지못함 공원은공동주택출입구에의해분리되어효용성이낮을것으로판단됨 그러나구역외부를둘러싼도로폭을 10m 확보하고, 공원을하나의부지에통합하여 제공하면, 기부채납의무비율 (5,700 m2 ) 에서남은 3,400 m2를사회복지시설부지로제공 할수있음 [ 표 75] 기부채납시설계획비교 ( 도로 공원중심, 기반시설다양화 ) G구주택재건축정비계획검토 ( 용도지역 : 제2종일반주거지역, 면적 : 20,000m2, 세대수 : 400세대 ) 구분 [ 주민제안 ] [ 기부채납시설다양화 ] 토지 이용 의무면적 공원 1,000 m2 공원 1,000 m2 기부채납 도로 2,100 m2, 공원 3,600 m2 합계 5,700 m2 도로 600 m2, 공원 1,700 m2 복지 3,400 m2 합계 5,700 m2 이를위해서는기부채납시설조성가이드라인 ( 안 ) 의내용에도로 공원중심의기부채납시설제공에대해지역여건을고려하여최소화하도록지침화하고, 지역에필요한시설을제공하는기준이필요함공공은자치구, 생활권, 행정동등특정한공간적범위를중심으로필요한기반시설을조사 리스트화할필요가있음 도정법의생활권계획, 도시기본계획의생활권계획등관련계획에서조사한사항을연계하여 운영하는것도가능함 112

130 제 2 장본론 1-2) 사회 경제정책실현 유연한정책실현을위한사회 복지 환경 역사 문화적조건이행을기부채납으로인정 ( 시대변화에따라정책실현대상변화로대상기준유연화필요 ) 조건이행에필요한비용등을기준으로기부채납비율산정 : 추후구체화필요 기부채납다양화에따른민간사업활성화를위한지원방안필요 CO2 감소, 지구온난화예방, 임대주택확보등사회 경제정책실현 자원고갈과지구온난화등에따라국가차원의정책과제로등장하고있는온실가스감축, 에너지절약등은국가, 지자체, 민간이공동으로협력하여실현이가능한사항임이를위해개발사업시온실가스감축, 에너지효율등급등을실현할경우이를기부채납으로간주하여추가된공사비등에대해기부채납의무비율에서공제하는방안을검토할수있음 예를들어온실가스배출을줄이기위하여건축물의에너지효율등급상향이환경정책으로결정되는경우, 민간사업자가에너지효율등급을기준등급이상상향충족시추가되는공사비를기부채납으로인정할수있음 구체적으로공사비를토지가로나눠공공시설부담비율에서공제할수있음 에너지효율등급관련시공비를보면등급별로단위면적당시공비가 10%~ 15% 정도 증가하며, 국가적인에너지절감정책실현을위해민간사업에서이를반영한다면그투 자에적합한보상이필요할것으로판단됨 에너지효율등급뿐만아니라, 녹색건축물등급인증, 신재생에너지등급인증등다양한환경정 책이운영중임 [ 표 76] 사회 경제정책실현관련기부채납예시 온실가스배출현황및감축목표달성 에너지효율등급관련시공비검토 [ 온실가스감축목표 : 건물부문 ] 에너지총량제도입 공동주택고효율설비확대 [ 에너지효율등급관련시공비비교 ] 3 등급 1 등급 : 시공비m2당 24% 추가 113

131 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 장기적으로는공공시설부담비율에서공제하는것뿐만아니라정책목표에따른차등화된지원책이마련되어야할것임또한환경정책뿐만아니라사회정책, 복지정책등의실현을위한민간의투자에대한기부채납인정및추가적인지원에대한논의가필요함 역사 문화 산업유산보전을통한서울정체성형성 서울시는급속한사회변화에따라과거시민의모습이담긴문화유산이멸실되는상황에서미래세대까지문화유산을전달할수있는역사 문화도시서울을만들어가기위해미래유산 43) 을선정하고이를보전하고자함개발사업등으로소실되어가는문화재및근 현대유산의훼손을최소화할필요가있음. 또한사전에예측가능성없이심의를통해유산보전이결정되어사업의가능성을저해하는도시계획결정시스템을개선이필요함 공공은개발사업시문화재등이아닌경우보전및활용을강제할수있는수단이부족하여다양한근 현대유산이소실되고있음 민간은개발사업시도시계획결정단계에서위원회심의를통해보전및활용이필요한근 현대유산이결정되는경우가발생하여사업추진에어려움이발생하는경우가있음 이를위해근현대문화유산에대한심층적조사와목록화가필요함 역사 문화유산에대한목록화를통해공공과시민은해당시설의보전과활용에대해계획을사전에수립하고활동에참여 사업자는해당유산이사업에포함되거나인접할경우이를고려하여사업을진행하도록하며, 이에대해공공이기부채납으로인정하여의무비율을공제하는등민관이협력하여유산보전에참여할수있음 근 현대유산의목록화와함께유형을유산의보전, 흔적남기기, 활용등의측면으로구분하여그구체적방안을제시하고, 사업대상지에유산이있을경우이러한가이드라인을따르는것을제안함이러한유산목록화및유형화에따라사업자가해당가이드라인을준수할경우의무비율공제뿐만아니라세제지원, 금전보상등다양한보상수단을도입할필요가있음 [ 표 77] 역사문화유산의목록화, 유형화예시 목록화 [ 서울시미래유산보존대상선정 ] 유산보전 활용의유형화 1 역사보전 : 원형보전 / 형태보전 / 부분보전등 정치역사, 시민생활, 도시관리, 산업노동, 문화예술분야등근현대유산목록화 2 흔적남기지 : 안내판 / 기념비 / 벽화 / 모형등 3 유산활용 : 창작소 / 박물관 / 레지던시등 43) 서울시미래유산홈페이지 ( 114

132 제 2 장본론 1-3) 지역증진시설도입 1 지역증진시설의필요성 지역의삶의질향상과지역주민의자생력강화및공동체형성등을위해필요하다고인정되는시설및서비스를지역증진시설이라고정의함 지역증진시설을기부채납으로인정하여비도시계획시설로서공공시설의역할을수행하는소규모유휴공간을제공함으로써삶의질을강화하는수단으로활용 지역증진시설제공시기부채납의무비율에서제공면적만큼차감토록하며, 토지를기부채납하지않는경우는용적률인센티브를부여하지않고구분지상권을설정하여공공이무상임대하여사용 지역증진시설의개념 지역증진시설은마을단위의카페, 공동작업장, 보육 육아공간, 방과후학습공간, 공동텃밭, 마을회의공간등으로다양하게활용되어지역의생활서비스를증진하거나공동체를형성하는데필요한물리적공간및프로그램을의미함이는현재도시계획시설로정의하기힘든커뮤니티시설과자생력확보를위한시설로서시설간복합하여활용하거나시간이지남에따라유연하게용도변화가가능하도록함 [ 그림 28] 지역증진시설의개념및도입방안 115

133 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 기존기부채납시설은토지및시설의소유권이이전되고반대급부로용적률완화를부여받게되지만, 지역증진시설은사업자가삶의질을증진시킬수있도록지역에필요한시설을제공하는한편사업별로정해진기부채납총량에서공사비와연면적제공에따라이를차감할수있도록하며, 소유권은사업자가유지하게된다는측면에서차이가있음. 또한지역증진시설은별도의건축물로제공하는방법, 건물내복합화하여제공하는방법, 부지를제공하는방법으로제공할수있음 [ 표 78] 지역증진시설의구성및변화예시 지역증진시설의구성 지역증진시설의유연한변화예시 유연시설 + 다양한커뮤니티시설 + 비용 시간, 시대변화에유연한대응시설 민간운영 : 자생시설 공공운영 : 복지시설 협력적시설설치활성화유도 비용적용기준마련 고령화등사회문제에대응한 지역증진시설의복합화및유연화 사업자가지역증진시설을제공할경우지역사회와해당시설을공유하여서비스증진및 공동체형성이가능하도록입지, 설치방법에대한가이드라인이제시될필요가있음 2 지역증진시설의정의및운영 지역증진시설의정의 지역증진시설은노유자및영유아관련, 교육 연구, 문화및복지, 창업지원및공동작 업장등지역의삶의질향상과지역주민의자생력강화를위해필요하다고인정되는 시설및서비스를의미함 해당시설은구청장의주민의견수렴및주민요청에따라시설의용도변경가능하며, 정의에서언급한다양한용도를복합화하여운영할수있음 지역증진시설의설치및운영 사업자는지역증진시설을제공함에있어첫째부지제공, 둘째건축물제공, 셋째건물내복합화의방법등을활용할수있음. 지역증진시설의설치에따른의무면적차감방법은부지또는건축물의제공에따른건축비용을부지가액으로환산하여적용할수있음 116

134 제 2 장본론 [ 표 79] 지역증진시설도입에따른공공시설등부담비율적용방안 기부채납 총량 기존공공시설부담비율 ( 도시계획시설 ) 1단계상향시 10% ( 기존기준적용 ) 변경공공시설등부담비율 ( 도시계획시설 + 지역증진시설 ) 1단계상향시 10% ( 변화없음 ) 기부채납 시설기준 도로 공원등도시계획시설 ( 시설별의무기준 ) 도로 공원등 도시계획시설 ( 시설별의무기준최소화 ) + 지역증진시설 노유자복지교육연구창업지원문화용도기타용도 설치비용서비스비용관리비용수리비용운영비용등 인센티브 상한용적률인센티브 상한용적률인센티브 상한용적률인센티브 산정 기부채납 기부채납비율 기부채납비율 기부채납비율 비율인정 지역증진시설을설치한사업자는구분지상권을설정하여공공에게일정기간무상임대하는방법으로제공할수있으며, 해당시설의운영방법은민간운영, 공공운영, 민관협력운영으로구청장과사전협의하여결정할수있음또한지역증진시설은사업대상지뿐만아니라지역주민에게개방되어생활서비스를증진하고공동체형성에역할을해야하기때문에설치위치를주변지역에서접근이용이한곳으로제한하고, 건축물내의입지시에는저층부에위치하되출입구와인접하도록하는등의가이드라인이필요함 3 지역증진시설의적용 적용방안 단기적으로지역증진시설의관리및운영을위한조직을구축하고, 시장방침등으로지역증진시설에대해정의하고설치및운영방안을발표토록함. 이후서울시도시계획조례중기반시설에지역증진시설의개념을포함하도록함장기적으로는국계법제2조중 기반시설, 공공시설 에지역증진시설을포함하여법적기반을토대로안정적운영을도모할수있음 117

135 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 (2) 기부채납질적강화 1) 기부채납시설질적강화 기부채납의질적강화방안 1 기부채납시설기능증진을위한가이드라인마련 기부채납시설가이드라인을제공하여시설별고유기능을수행할수있도록유도 2 기부채납시설효과증진을위한시스템및조직구축 기부채납시설의수요공급관리시스템구축 기부채납시설설치및운영사전협의제, 민관협력프로세스 기부채납시설전담조직및역할부여 1 기부채납시설의기능증진을위한가이드라인마련 비율채우기식기부채납에따른기부채납시설고착화에대응 사업자는개발사업시도로와공원을사업면적및개발세대수에따라최소한의면적이 상제공해야함 사업자는지역여건및사회변화따라필요성이높아지는복지시설, 커뮤니티시설보다기부채 납의무비율의대부분을도로와공원으로제공하고있음 도로와공원등의기반시설을제공함에있어앞서설명한바와같이개발사업시제도로규정된최소비율을넘어도로를과도하게제공하거나, 자투리로분산된공원을제공하여의무비율을충족하는사례등으로인해기부채납시설이저성능화된경우가많음사업자가제안하는계획 ( 안 ) 은관련부서협의및위원회심의를거쳐공공성측면에서기부채납시설에대한타당성이검토 조정되고있음그러나기부채납시설전반에관한설치가이드라인이부재하고, 계획 ( 안 ) 별로협의및심의과정을거침에따라안건별로공공성에대한판단기준이상이하거나입안된계획안에대한공공성증진관점으로협의 심의가진행됨에따라최선의선택이아니라차선의선택이되는경우가발생하고있음 가이드라인을통한시설기능강화유도 이를개선하기위해기부채납시설의조성가이드라인을마련하여, 사업자가사업계획수립시이를반영하여시설별로공공성있는계획 ( 안 ) 을작성토록유도함관련부서협의및위원회심의시기부채납되는시설별로체크리스트를검토하여적합성및공공성측면에서사업계획을관리하여시설의기능강화를유도함 118

136 제 2 장본론 가이드라인은정량적요소와정성적요소로구분하여공공성을판단하는기준을명확 하게정립하는것을원칙으로함. 정량적요소의경우는계획안으로판단하기명확하지않거나, 대상지여건에따라판단에무 리가있는경우가많아참고로사용할것을권장함 정성적요소는공공및민간이이해하기쉽도록명확한설명과삽도 개념도를추가하여작성 2 기부채납시설의효과증진을위한시스템및조직구축 기부채납시설수요 공급계획을통한우선순위제공 공공은사업대상지에적절한기부채납시설을제시하기위해별도의조사를통해리스 트화가필요하며, 생활권계획등관련계획을참고할수있음 뉴질랜드의경우 2011 년지진발생이후시민의견을반영한도심재건계획을수립하였음. 이과 정에서시민참여엑스포를개최하여 Market, Life, Move, Space 의 4 개분야로구분하여 106,000 여개의시민의견을수렴하였음. 지역단위 ( 자치구, 생활권, 행정동등 ) 에서기부채납시설별수요 공급 부족에대한관리시스템이구축되어야함. 수요 공급을위한데이터베이스가구축된이후시설선정시에는우선순위를결정할수있는지표를통해필요시설을도출토록함이러한수요 공급의통합적관리를통한기부채납시설결정체계를구축할필요가있음 지역수요 부족 공급관리시스템구축 기부채납시설관련관리시스템을구축하기위해서는서울시, 자치구, 생활권등의공간위계별공공시설의공급정도와부족시설여부, 설치우선순위등이조사되어야함도정법에의한도시주거환경정비기본계획, 도시기본계획의생활권계획에서생활권별관리계획을수립하고있음 도정법생활권계획에서는생활권단위의주거환경관리지표를도출하고, 해당지표를자치구와생활권차원에서비교하여필요시설을도출하고있음. 이는 2014년하반기에고시예정임 도시기본계획의생활권계획또한현재수립중에있으며, 공공시설관련하여필요시설등에관한내용을도출할것으로기대하고있음 도시계획국의 10분동네프로젝트에서는자치구별로부족시설현황을파악하고있음. 시설별로가용면적, 거리미달, 부족면적등을자치구범위내에서조사하고있음. 이를통해부족시설의설치우선순위와설치대상지역까지제시하고있음 따라서관리시스템에서는관련계획에서제시하는필요시설의종류와우선순위그리고 적정위치에대해사업계획수립시적극연계가능하도록유도해야하며, 가능하다면 주민의의견을수렴하여해당시설의필요성을검증하는프로세스를구축할필요가있음 119

137 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 그림 29] 지역의수요 공급계획예시 기부채납시설설치및운영사전협의제 현재사업자가기부채납시설계획이포함된사업계획을입안하게되면, 입안권자및결정권자는이를관련부서협의및위원회심의를거쳐사업계획안에대한인허가를결정하고있음기부채납시설의종류및공공성있는계획수립여부를검토하기위해사업추진프로세스별로사업자및공공의역할을규정하는사전협의제를진행하여해당시설의계획및공급에있어공공성을향상시킬필요가있음기존의사업주가제공하는것을전제로하는것이아니라사업주와공공의사전협의를통해수요와요구에부합하는기부채납시설을결정하고, 가이드라인을통해양질의시설을확보하여위원회의합리적의사결정에도움이될것임 지구단위계획및정비사업추진시 공공시설등설치계획서 를첨부하여입안 시설의운영및관리를위한자치구등관할부서 공공시설등운영계획 제출 [ 그림 30] 기부채납사전협의프로세스예시 120

138 제 2 장본론 기부채납시설설치및운영민관협력프로세스구축 공공이가이드라인을제공하면사업주는시설의제안을통해이를사전협의하여검증하되, 시민단체등과연계하여시설의제안과운영관리의체계를사전에점검함으로써시설의효용성을높이는방안필요이를위해사업자, 공공, 시민단체에대해기부채납과관련하여사업추진단계별로역할을설정할수있음기부채납관련사전협의-인허가-조성-사후관리의단계별공공과민간의협력관계구축하여, 공공의조직과시민단체간상호협력을통한기부채납시설의선정, 운영 관리, 유지 보수를체계화할필요가있음사업자는지역에필요한시설을합리적으로계획하여제공하고, 공공은민간의계획을검토하여공공성있는시설을유도하고, 시민단체등은조성후시설에대한관리 감독역할을수행할수있음 [ 그림 31] 기부채납결정프로세스별공공, 민간, 시민단체의역할분담예시 조직구축및역할 대규모의도시와지역의기반시설은시청의주관부서가담당하여운영 관리하되, 지역단위의소규모시설 ( 지역증진시설등 ) 은필요시설에대한의견수렴, 사전협의제운영, 운영 관리와실태점검의지역증진시설전담부서가담당전담부서는지역증진시설이유연하고복합적인시설이되도록운영 관리하고, 협력적기부채납과관련한협의를통해지역에필요한시설이도입되도록유도함또한향후기금화등이기부채납에포함될겨우시설설치, 프로그램운영등기금활용에대한계획수립, 집행을관리할수있음 121

139 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 표 80] 기부채납시설의유형별관리조직및역할예시 기부채납시설유형관리조직역할 도시 지역 거점시설 법률상의규칙과 현행조직 조직별담당시설관리 계획인허가및조성 관리이원화 지역증진시설 전담조직신설 공공시설등필요시설의견수렴 협력적기부채납의사전협의 시설의설치집행 시설의운영 관리 실태점검 설치비용의회계및기금운영 2) 기부채납시설의기능증진을위한가이드라인마련 1 가이드라인의원칙및방향 가이드라인의원칙 [ 기부채납시설선정의원칙 ] 지역에필요한시설우선고려 관련계획의필요시설검토및검증 가능할경우주민의견수렴을통한시설확인 기존시설을고려하여중복되는시설배제 사업대상지주변시설분포현황검토 사업대상지주변에기부채납대상시설과유사한유형의시설설치여부확인 [ 배치및조성의원칙 ] 경사, 경관, 인접지토지이용계획등지역맥락을고려한시설배치 공공성증진을위한시설의세밀한배치및조성계획, 활용계획제시 접근성, 편리성, 안전성, 지속성에근거한항목별계획방향제시로공공성확보 122

140 제 2 장본론 접근성 : 거주자및보행자가해당시설로접근이용이하도록시설의위치및출입구에대한계획내용규정 편리성 : 기부채납시설의활용성을높이기위해통합되고정형화된형태의시설을제공하고, 외부공간의경우충분한일조가가능하고보행편리에대한계획내용규정 안전성 : 범죄예방을위한시야개방, 경관조명, 자연감시등방안, 보행및차량안전을위해도로의선형및지형의경사도, 사회적약자의이용을위한베리어프리등에대한계획내용규정 지속성 : 기부채납시설의설치외에이를지속적으로활용할수있도록운영프로그램및주체, 해당시설에대한운영관리주체, 해당시설의안내및홍보에관한계획내용규정 [ 유지및관리의원칙 ] 해당시설의관리주체를규정하고, 사전협의과정에서운영에필요한비용, 운영프로그 램, 운영주체, 사용자등에대한사항을검토하여시설조성이후의유지와관리를용 이하게해야함 가이드라인의방향 지역맥락을고려한가이드라인 본가이드라인은기부채납시설의제공시에주변지역의맥락을고려하여가로체계, 보행체계, 녹지축, 경관등을고려하여계획방향을제시함 구체화, 명료화된가이드라인 본가이드라인은사업자가계획을수립할경우와사업자의계획을공공에서협의및심의시 판단할수있도록구체화된내용으로작성토록함 접근성, 편리성, 안전성, 지속성을증진시키는가이드라인 시설별로공공성증진을위해접근성, 편리성, 안전성, 지속성측면에서계획방향을제시함 [ 표 81] 가이드라인의원칙및방향 가이드라인의원칙 공공성증진 가이드라인의방향 합리적판단기준 지역맥락구체화, 명료화 접근성, 편리성 안전성, 지속성 시설별기준정량 / 정성항목긍정 / 부정예시 시설종류및적정입지 계획항목및내용 정성적 정량적기준 계획요소 계획기준 / 설치기준계획항목별기준도식화 시설선정, 배치및조성, 유지및관리 사업의예측가능성제고 123

141 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2 적용대상및시설별계획방향 기부채납시설구분 가이드라인에서규정하는기부채납시설은총 4 개의유형으로구분되며해당시설별로 세부시설을포함하고있음 공원 녹지 : 도시공원및녹지등에관한법률에서규정하는도시공원및녹지 도로 보행 : 도시 군관리계획수립지침등에서규정하는도로및보행도로, 보행통로 건축물등 : 도시 군관리계획수립지침및용도별건축물을규정하는관계법에서규정하는공공시설 공지 광장 : 도시 군관리계획수립지침등에서규정하는광장및공공공지 사업계획수립시기부채납시설별고려하여야할기준및방향을담고있음 [ 표 82] 가이드라인의시설유형구분및세부시설 구분 공원 녹지 도로 보행 생활권공원 : 소공원, 어린이공원, 근린공원 일반도로 : 집산도로, 국지도로 ( 주간선도로, 보조간선도로일부포함가능 ) 세부시설 도시공원 주제공원 : 역사공원, 문화공원, 수변공원, 묘지공원, 체육공원, 도시농업공원, 생태공원, 놀이공원, 가로공원등 도로 보행자전용도로보행자우선도로자전거전용도로 근거법 / 기준 구분 녹지완충녹지, 경관녹지, 연결녹지도시. 군관리계획수립지침도시 군계획시설의결정 구조및설치기준에관한규칙도시공원및녹지등에관한법률, 시행령, 시행규칙서울시도시공원조례도시공원 녹지의유형별세부기준등에관한지침건축물등 보행통로 단지내보행로, 공공보행통로등 도시 군관리계획수립지침 도시 군계획시설의결정 구조및설치기준에관한규칙 도로의구조 시설기준에관한규칙 자전거이용시설의구조 시설기준에관한규칙 공지 광장 세부시설 공공 문화체육시설 지역증진시설 학교, 공공청사, 문화시설, 체육시설, 도서관, 연구시설, 사회복지시설, 공공직업훈련시설, 청소년수련시설등 노유자및영유아관련, 교육 연구, 문화및복지, 창업지원및공동작업장등지역의삶의질향상과지역주민의자생력강화를위해필요하다고인정되는시설및서비스 광장 공공 공지 교통광장일반광장경관광장지하광장건축물부설광장쌈지형침상형 124

142 제 2 장본론 근거법 / 기준 도시. 군관리계획수립지침 도시 군계획시설의결정 구조및설치기준에관한규칙 유아교육법, 초 중등교육법, 고등교육법 공연법, 박물관및미술관진흥법, 지방문화원진흥법, 문화예술진흥법, 문화산업진흥기본법, 과학관육성법, 체육시설의설치 이용에관한법률, 도서관법, 사회복지사업법, 근로자직업능력개발법, 청소년활동진흥법 도시 군관리계획수립지침 도시 군계획시설의결정 구조및설치기준에관한규칙 시설별계획항목및주요내용 공공성증진을위한계획항목은네가지로구분함 접근성은시설로의진 출입과관련된사항으로가로와의관계, 동선, 안내등에대한내용을제시함 편리성은시설사용에영향을미치는형태, 규모, 조경, 휴식 편의시설, 저층부조성등에대한내용을제시함 안전성은사회적약자의이용안전을확보하기위한무장애공간, 범죄 교통 보행등의안전확보등에대한내용을제시함 지속성은시설유지 관리, 운영프로그램등에대한내용을제시함 시설구분 공원 녹지도로 보행건축물등공지 광장 도시공원, 녹지 도로, 보행로 공공 문화체육시설, 지역증진시설 광장, 공공공지 시설별원칙및방향 시설별계획항목및내용 접근성편리성안전성지속성 위치 / 연계 / 개방 / 접근 / 동선 / 안내등 형태 / 규모 / 조경 / 휴식편의 / 저층부 / 재료 / 일조 / 경사도등 무장애 / 보행 / 범죄 / 재해 / 조명 / 교통 프로그램 / 안내 / 운영관리 / 부지조성등 기준 ( 정성적 / 정량적 ) + 삽도 + 참고사진 [ 그림 32] 시설의구분과계획항목및내용 125

143 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 기부채납시설의계획방향 해당시설별로계획방향을제시하고, 이는시설별가이드라인의기본방향으로계획방향 의실현을위해체크리스트를작성토록함 공원녹지는관계법에서규정하는지침을준용하되, 정형화된형태와안전을고려해야함 도로보행은주변지역을고려하여폭원및높이를결정하고, 선형과경사도에있어안전성을확보토록함 건축물등은접근성이용이하도록저층부위치및출입구와전용코어를권장하며, 시설안내판을조성토록함 공자광장은보행자의휴식등을고려하여형태, 필요시설, 가시성에대한사항을제시함 [ 표 83] 기부채납시설별계획방향 시설 계획방향 공원 녹지 공원의성격 ( 소공원, 근린공원 ) 에맞도록계획 관계법에서규정하는지침을준용하여계획 - 도시공원및녹지등에관한법률, 시행령, 시행규칙 - 도시공원 녹지의유형별세부기준등에관한지침 공원녹지는사업대상지별로통합하여정형한형태로조성하되, 내부의경사도를조정하여외부활동에무리가없도록조성 야간활동을고려하여충분한조명을확보하고, 범죄예방을위한설계기법및 CCTV설치를검토 산사태등재해예방, 안전성을고려 - 급경사지배치지양, 비상차량동선확보, 저류조확보권장등 도로 보행 주변지역및개발현황을고려한도로폭원확보지향 ( 대상지중심부분적도로확폭지양 ) 도로및보도의선형은구역경계를따르는부정형이아닌, 가급적정형화된형태를유지하고, 급경사를지양하여안전성향상유도 사업대상지내의기존주요보행로를검토하여, 사업후에주변지역의보행불편이없도록조성 범죄및사고예방을고려한범죄예방을위한설계기법검토 건축물 등 건축물은사용자의접근이용이하도록저층부에배치하되, 출입구와인접하도록조성 사회적약자를배려한배리어프리고려 건축물내에복합화되는경우는전용코어, 시설안내판등을통해사용자의편리성증대 126

144 제 2 장본론 공지 광장 공지및광장은보행자의통행이빈번한보행로및출입구와인접하여배치권장 보행자의휴식을위한계단, 벤치, 수목등을적절하게배치권장 정방형의형태와보행및휴식에불편이없도록경사도최소화권장 가시성이높도록계획하여사용자가공지의인식이용이하도록설치권장 계획항목별특성및기본방향 기부채납시설을계획함에있어시설로의접근과시설의사용편리, 안전, 지속적활용을 위한방향을제시함 접근성은시설의입지, 개방, 접근, 안내등의내용제시 편리성은시설의형태, 편의시설, 활동, 일조등의내용제시 안전성은시설의범죄예방, 안전확보, 재해예방등의내용제시 지속성은시설의프로그램, 운영및관리주체, 시설안내등의내용제시 [ 표 84] 가이드라인의주요항목별기본방향 주요 항목 기부채납 / 공공기여관련주요이슈도출및분류 - 관계부서담당자협의, 위원회심의자료및회의록검토, 연구 문헌검토, 관련법제및행정지침검토 기부채납시설의인지와접근을용이하도록입지, 개방, 접근, 안내 등의측면에서해당시설의조성방향을제시 접근성편리성 입지는보행량, 주변지역, 접도여부등을고려 개방은시각적개방감향상을위한방안고려 접근은진 출입편리, 보행및자전거, 대중교통의편리성이향상되는방안고려 안내는안내판의위치및내용고려 기부채납시설의사용이편리하도록시설의형태, 편의시설, 활동, 일조등의측면에서해당시설의조성방향을제시 형태는시설의활용도향상을위해형상 ( 정형화 ), 적정규모, 개소등고려 시설은기부채납시설을이용하는사용자의편의, 휴식, 활동등을검토하여필요시설고려 활동은사용자들의야외활동등에적합하도록경사, 포장등고려 일조는해당공간이외부건축물및내부시설 ( 식재 ) 로인한음영을최소화하는방안고려 127

145 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 기부채납시설의사용에있어범죄등을예방하고, 노약자및유아 의안전확보, 산사태등재해예방을위한조성방향을제시 안전 성 범죄예방을위해범죄예방환경설계 (CPTED), CCTV, 야간조명등을고려 홍수, 폭설, 지진등자연재난발생시피해위험이적은위치등고려 사회적약자의시설이용편의를위한유니버설디자인등고려 기부채납시설의조성이후지속적활용과유지 관리를도모하기 위해프로그램, 개방관리측면에서해당시설의조성방향을제시 지속 성 프로그램은해당시설을활용하는조직 단체, 해당시설에서가능한활동 ( 프로그램 ) 등을고려하여운영주체및운영방안을고려 개방관리는해당시설의양호한유지 관리를위해담당기관및담당자, 개방시간, 시설사용방법등을명시한안내판등을설치 3 가이드라인의활용 계획수립시체크리스트 민간은계획수립시본가이드라인을지침및체크리스트로사용하되기부채납시설의공공성을증진토록시설별계획항목및내용을반영하는것을원칙으로함. 또한본가이드라인에서제시하지않은사항에대해서는개별시설을규정하는법규및지침을준용하여계획 본가이드라인은사업자가대상지의기부채납시설을결정한이후해당시설을계획함에있어공공성을증진할수있는항목을네가지로구분하여제시하며항목별로구체적인계획방향을제시하여이를적용토록함 긍정적예시와부정적예시를병행하여이해도제고 계획협의시검토기준 공공은본가이드라인을민간이제안하는계획내용에대한협의및심의기준으로활용함 개별공공시설을관리하는부서및사업계획을관리하는주관부서는사업자가제안하는기부채납시설의계획내용을검토함에있어, 사전에제시된체크리스트를통해접근, 편리, 안전, 지속성측면에서사업자가제시한계획내용을검토할수있음. 이를토대로관련부서의의견을제시함 심의시판단기준 기부채납시설의계획적합성을판단하기위한기준으로위원회심의시합리적의사결정을위 한자료로활용 가이드라인에서규정하는사항이외의내용등에대해서는위원회의결정을따름 128

146 제 2 장본론 3) 기부채납시설의효과증진을위한시스템및조직구축 1 지역수요 부족 공급관리시스템구축 지역의수요관리 주체별요구사항취합및데이터베이스화방안 마을공동체등시민이요구하는사항은온라인을통한조사, 설문조사, 시민참여엑스포등을개최하여수렴할수있음 자치구의경우지역현황 ( 주요시설등 ) 에대한데이터베이스를구축하고, 생활권계획등에서규정하는필요시설에대한요구를파악할수있음 복지, 문화등개별부서는시민의삶의질향상을위한시설을제안하고, 다양한기여시설에대한아이디어를제시할수있음 [ 그림 33] 주민의요구를도시계획에반영하는뉴질랜드사례 시설의공급관리 기부채납관련부서는시설별공급여건, 가용자원, 사업예정지에대한검토를통해필요 한시설의공급에대한관리가필요함 시설별공급여건분석 : 공급가능한시설물, 자치구별시설공급계획, 기금등을검토하고공급기준을마련함 가용자원현황 : 가용자원현황을통합하여데이터베이스화하여중복되는공급및운영을억제하고, 미래자원을파악하고관리하여야함 민간 / 공공사업예정지 : 정비예정구역, 이전적지등사업예정지에대해선제적으로필요한기부채납시설등을검토하고, 합리적공공기여공급방안을마련할필요가있음 129

147 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 그림 34] 지역의수요 공급계획예시 관련계획과의연계 현재관련부서에서도정법의생활권계획, 도시기본계획의생활권계획, 10분동네프로젝트와같이다양한시설의과부족을시스템화하고있음. 이는도시관리를위한다양한시설의필요성과적정성이정립될것으로보이며, 해당지역의필요시설에대한검토시연계하여적용할필요가있음 도정법생활권계획에서는생활권단위의주거환경관리지표를도출하고, 해당지표를자치구와생활권차원에서비교하여필요시설을도출하고있음. 이는 2014년하반기에고시예정임 도시기본계획의생활권계획또한현재수립중에있으며, 공공시설관련하여필요시설등에관한내용을도출할것으로기대하고있음 도시계획국의 10분동네프로젝트에서는자치구별로부족시설현황을파악하고있음. 이는가용면적, 거리미달, 부족면적등을시설별로자치구범위내에서조사하고있음. 이를통해부족시설의설치우선순위와설치대상지역까지제시하고있음 그외해외사례로서주민의견을직접수렴하기위해스티커부착, 페이스북등 SNS를활용하는방법이있음 [ 그림 35] 필요시설도출을위한관련계획및주민의견수렴예시 130

148 제 2 장본론 2 공공시설등설치및운영사전협의제 사업주와공공의사전협의를통한수요와요구에부합하는시설확보 지구단위계획및정비사업추진시사업자는자치구에서구축하고있는필요시설을검토하고, 관련계획에서제시하는부족시설등을고려하여기부채납시설의종류를사전에검토함사전검토한기부채납시설에대해매뉴얼을통해계획기준을적용하여공공시설등설치계획서를작성하여자치구와협의를거침 [ 그림 36] 기부채납사전협의프로세스예시 최종적으로관련부서및위원회에서는매뉴얼을기준으로사업자가제안하는기부채납시설의공공성을판단하고, 시설의설치이후운영관리에대한내용까지검토하도록함. 즉매뉴얼과사전협의의프로세스를통해위원회의일방적인공공기여결정등의논란을완화하는역할이기대됨 공공시설등설치및운영민관협력프로세스구축 기부채납시설의종류결정, 조성및운영관리시민간참여증대 기존에사업주가제안하고공공이인허가를통해운영관리하고있는기부채납시설에대해, 시민단체등이참여하여시설종류의선정및기부채납이후유지관리에참여함으로써시설의효과를증진하는방안임 매뉴얼을통해사업자가기부채납시설의계획 ( 안 ) 을제안하면, 공공은시설종류의적정성에대해시민단체의의견을수렴하고, 시설종류가결정되면시민단체의시설운영여부를확인하여추후민관공동운영혹은민간운영을통해시설의사후관리를담보할수있음 131

149 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 이는지역증진시설등기부채납개념으로제공하는시설들이증가함에따라이를공공에서모두관리하기위해소요되는인력 비용을효율적으로민간의시민단체와분담하는데에도의의가있음 기부채납시설종류선정, 조성, 유지관리뿐만아니라, 시민단체는공개공지혹은기부채납시설의조성후실태를관리감독하여공공에보완을요청하는등의모니터링역할을수행할수있음 따라서시민단체의역할을적극적으로부여하여공공과협력하여시설을유지관리할필요가있음 조직구축및역할설정 기부채납시설의규모에따라서울시와자치구에서관리를분담하여, 효율적인시설관리 를도모할수있음 법률상의규칙으로정해진시설및대규모의도시와지역차원의기반시설은서울시의관계부서가검토하여운영관리하도록함 지역차원의소규모시설및지역증진시설은필요시설의의견수렴, 사전협의, 운영관리와실태점검의자치구단위의전담부서를구축하여유연한공공시설을운영할수있도록유도함 전담조직은지역의삶의질향상을위한공공시설, 사회복지시설, 생활지원시설, 일자리창출시설등과함께지역증진시설에대해필요시설의견수렴, 사전협의, 설치비용관리, 시설의운영 관리 실태점검의역할을수행하도록함 [ 그림 37] 기부채납시설의유형별관리조직및역할예시 132

150 제 2 장본론 2.5 제도개선사항 포괄적기부채납실현과기부채납시설의질적강화를위한제도개선방안 1 기부채납다양화실현방안 지역증진시설도입을위한제도개선 기금화도입을위한제도개선 2 기부채납질적강화실현방안 기부채납의공간적범위확대를위한제도개선 기부채납시설확보의무비율변경 (1) 기부채납다양화실현방안 1) 지역증진시설도입을위한제도개선 1 지역증진시설의도입방안 국계법제2조의제6항기반시설및제13항공공시설조항에지역증진시설을추가하고, 서울시도시계획조례에지역증진시설의내용을구체화함 정의 : 지역삶의질향상과지역주민의자생력강화를위해필요하다고인정되는시설및서비스 용도 : 노유자및영 유아관련시설, 교육연구, 문화및복지, 창업지원및공동작업장, 사회적기업, 방과후학습공간, 공동텃밭등 서울시방침등을통해지역증진시설의설치기준과설치에따른기부채납의무비율완 화기준, 운영방안마련 설치방법 : 1 부지제공 2 건축물제공 3 건물내복합화 기부채납의무비율완화 : 부지또는건축물의제공 ( 건축비용 / 공시지가 ) 은공공시설등부담비율에서차감 시설운영 : 1 지역증진시설로결정하는부지 건축물은무상으로공공이임대해서사용하며, 구분지상권을설정함 2 효율성을고려하여민간운영, 민관운영, 공공운영으로구청장과사전협의하여결정함 시설변경 : 구청장이주민의견수렴및주민요청에따라시설의용도변경가능 133

151 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2 기금화도입방안 44) 기금화도입을위해서는국계법과부담금관리기본법의개정이필요함 국계법에기부채납에상응하는비용을부담금으로서납부할수있도록근거를마련하고, 부담금관리기본법 에기부채납기금을도입 그러나현재국계법상기반시설부담구역과이에따른기반시설설치부과금은그실효성이미흡함에따라이를삭제하고새로운형태의부담금으로개편필요 기금화도입시산정방법및운영기준등마련필요 기금의징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율등이구체적이고명확하게규정되어야함 법률적근거를바탕으로국계법시행령에서부담금의산정방법, 부과요율, 운영기준등의틀을마련하고, 자세한사항은서울시도시계획조례에위임하여지자체특성에맞게운영하여야함 특별회계및기금조례제정방안 부담금은반드시해당특정과제의수행을위해서만별도계정으로지출 관리되어야함 지방자치법제 142 조등을근거로기금조례를제정하거나, 특별회계로운용가능 (2) 기부채납질적강화실현방안 1 기부채납시설의공간적범위확대 [ 국계법의현행운영 : 사업구역내기부채납시설제공 ] 현행대부분의개발사업은사업구역내에서기반시설을제공함 도시계획변경사전협상제도에의해용도변경이발생하는경우는기부채납의대상을자 치구내범위에서토지, 건축물, 비용으로제공가능 [ 국계법의향후운영 : 사업구역외부기부채납시설제공 ] 향후국계법에서는기부채납의다양성확대, 공간범위확대를위한사업구역및자치 구내다양한기여방식적용 기부채납공간범위를해당자치구범위까지확대검토 다양한기여방식 : 기반시설설치및비용지원, 도시재생기금설치, 프로그램운영관리 등기부채납시설다양화적용 44) 기금화도입방안에대해서는부록에서보다자세하게검토하였음 134

152 제 2 장본론 [ 그림 38] 현행국계법상기부채납의공간적범위 [ 그림 39] 국계법개정을통한기부채납의공간범위확대및기부채납다양화 구역외기부채납확대및기반시설의위치기준마련을위한프로세스구축 기부채납시설제공시사업대상지내부, 사업대상지외부로구분하여구역외부기부채납시공간적범위를보행권, 생활권, 자치구단위로검토필요 필요한기부채납시설은주민요구시설, 지자체현안사업과연계한시설, 장기미집행도시계획시설등으로구분하여기부채납시설선정대안제시 135

153 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 그림 40] 구역외기부채납확대및기반시설위치기준예시 2 기부채납시설확보의무비율변경 [ 공원확보기준 ] 앞선기부채납개선방안에서도로 공원중심의기부채납시설제공의한계를개선하기 위해기부채납시설가이드라인에서도로 공원기부채납시최소기준으로제공할것을권 장함 개발사업시공원설치의기준을제시하는 도시공원법 시행규칙별표2 개정이필요함. 기부채납의무면적을제공하는범위내에서공원의제공면적을완화하는것이필요함. 특히정비구역의면적이적을경우공원확보면적의완화가필요함 현행도시공원법시행규칙별표2 : 5만m2이상의정비계획수립시 1세대당 2m2이상또는개발부지면적의 5% 이상중큰면적을공원으로제공 개선방향 : 3만m2이상의정비계획수립시 1세대당 2m2이상또는개발부지면적의 5% 이상중큰면적을공원으로제공. 3만m2미만의정비계획수립시 1세대당 2m2의공원제공 136

154 제 2 장본론 3 기부채납시설설치및운영계획관련사전협의제 [ 기부채납시설사전협의제지침마련 ] 지구단위계획및정비사업등개발사업추진시 공공시설설치계획서 를첨부하여입안하도록규정시설의운영및관리를위한자치구등관할부서 공공시설운영계획 을제출하여시설의원활한운영을사전검토 [ 그림 41] 기반시설사전협의제프로세스예시 137

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156 제 3 장결론 01 연구요약 02 향후과제

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158 제 3 장결론 Ⅲ. 결론 1. 연구요약 1) 연구요약 1 공공성및기부채납의이해와서울의공공성방향제시 공공성의개념과구분 공공성의의미는 국가, 공동체, 사회구성원, 공평하다, 함께하다 등으로귀결되며, 이를토대로공공성의개념을정의하면 국가나사회구성원이공동체적이익을위하여공평하게함께하는성질 로볼수있음 공공성은 절차 ( 과정 ) 적공공성, 내용적공공성, 주체적공공성 등의세가지와이를 구현하는 협력적공공성 으로구분할수있음 절차적공공성은 공정 ( 公定 ) 한절차 ( 과정 ) 를의미하며, 공공성구현과정에정당성을부여함 내용적공공성은절차적공공성의목적으로서, 주로공통의이익인 공익 ( 公益 ) 적내용을구현함 주체적공공성은공적인활동의주체가국가혹은정부등의공공기관이되어야함을의미함 절차적공공성에기반을두어내용으로서의공공성을이끌어내는행위의주체를의미함 절차 ( 과정 ) 적공공성 을의미하는 공정 ( 公定 ) 적공공성, 내용적공공성 이발전한개념인 공익 ( 公益 ) 적공공성, 주체적공공성 을의미하는 공공 ( 公共 ) 적공공성, 자율적 공개적참여를통한 공론 ( 公論 ) 적공공성 을구현하기위해공공과민간의균형적인관점이필요한데이를 협력적공공성 이라할수있음 기부채납의의미 도시개발과정에서인 허가를대가로한기부채납은일반적인사법상의증여계약이아니라공법상법률행위로보아야하며, 현재기부채납은부관의종류로행정청이인 허가등의각종수익적행위를함에있어서규율을부가하는수단으로운영되고있음부관으로서기부채납은부당결부금지와비례의원칙을적용받음 141

159 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2 해외의공공성확보제도의시사점 개발이익환수를위한금전적환수제도운영 미국은지역여건에부합하는개발영향부담금제를운영하고있으며, 공개공간등에대한인센티브제도를운영하고있음일본은다양한부담금제를운영하고있으며택지개발지도요강을통해공공 공익시설정비기준을마련하고있음영국은부과금형식의커뮤니티기반시설부담금 (CIL) 을도입 지역여건에부합하는포괄적시설부담 영국은커뮤니티기반시설부담금을도입하여지방자치단체별로여건을고려한부담금산 출식을적용하도록함으로써형평성과균형성을담보함 지역계획을통한필요공공시설유도 지다체단위의계획을통해토지이용방향, 공공시설정비수준, 용지무상제공, 개발부 담금징수, 주민의동의사항등에대한독자적인기준을마련함 공공공간에대한인센티브화및질적향상유도 미국뉴욕시는공개공지를통해공공성을확보하는경우용적률인센티브를제공하고, 공개공지의질적수준을확보하기위해조닝에서최소한의공개공지디자인기준제시 일본의총합설계제도에서도공개공지등에대해용적률완화기준을제시함 3 서울시기부채납현황및개선방향 서울시기부채납의기준 서울시에서행해지고있는기부채납을구분해보면, 개발행위시부영향상쇄를위한공공시설의기부채납이있고, 연면적거래를통해나타나는기부채납이있으며, 마지막으로정책적목표나지역의문제를완화하기위해순기여의형태로심의시제안되는사항으로도시계획변경전거론되는사항이있음개발사업에따른기부채납비율은차등화되어있으며용도지역 1, 2단계상향조정을기준으로기부채납비율은지구단위계획이 10~15%, 공동주택건립사업이 15~20%, 사전협상제의경우 20~40% 에이르는등사업별기준이상이한상황임 142

160 제 3 장결론 서울시기부채납의통계적현황 도시계획사업추진시기부채납되는공공시설중도로, 공원이전체의기부채납시설의 84.5% 를차지하고있음사업의유형별로특징을살펴보면, 소규모개별사업단위에서는도로의확충을최우선시하고있으며, 이와더불어공원의무면적확보로인하여공공기여의무부담률을대부분충족하고있음. 반면, 대규모개발사업 ( 뉴타운및균형발전촉진지구, 지구단위계획 ) 에서는공공청사, 사회복지시설, 체육시설용지등기타시설용지도비교적높은비율을차지함 서울시기부채납의실태적현황 서울시기부채납시설의실태는조성실태를분석한내용과협의및심의자료를검토한 사항으로구분됨 조성실태조사의시사점은접근성과편리성으로나누어서제시할수있음 접근성은해당시설의위치와개방성에관련된사항으로기부채납시설의원활한사용을위해접근성이양호한위치에설치되어야하며, 단차, 경사등이최소화된개방된형태로조성되어야함을알수있음 편리성은해당시설의형태, 크기등과관련된사항으로공원의경우적정규모이상의통합된형태로조성되어야하며, 도로의경우보행및차량통행에무리가없도록일정한선형이유지되어야함을알수있음 인허가자료검토의시사점은다양성, 적합성, 적정성, 조직및관리로구분하여제시 할수있음 다양성측면에서는여건변화에따라기부채납으로필요한시설이다양해지고있음. 도로 공원으로한정된시설이아닌지역주민이필요로하는시설의제공이필요하고, 마지막으로문화 유산의보전및사회 경제정책의실현을위해필요한사항에대해서도기부채납으로인정해야함을알수있음 적합성측면에서는규정으로정해진비율채우기식기부채납에따른도로, 공원중심의과도한기부채납을지양하고, 자투리공간혹은경사지에위치하여접근성및활용성이낮은기부채납시설에대해적정기준을확보하는것이필요함. 그리고지역주민들이활용할수있는공간에대해서는시설의위치와접근성을고려하여설치하여주변지역과공유가확대될필요가있음. 적정성측면에서는제도적으로규정한기부채납에따른용적률등의완화가사업의종류나위원회심의및관계부서의협의등에상관없이정해진규정에맞도록적용되어야함. 또한주거지역중준주거지역의용적률한도가일반주거지역에비해높은편이므로준주거지역으로의용도상향시용적률증가에비례하여기부채납의무비율도조정이필요함 조직및관리측면에서는시설조성후기부채납전해당시설이적정하게설치되었는지여부를확인하고, 시설설치후에는적정한유지 관리가필요하며이를위해서총괄부서가필요함. 또한다양한개발사업을관리하는개별부서와기부채납시설의제공이후해당시설을관리하는개별부서의이원화된체계로인해시설의설치시기가지연되는등의문제개선필요 143

161 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 4 기부채납개선방안 < 포괄적기부채납도입 > 기부채납의다양성을확보하기위한수단으로기부채납의인정범위를확대할필요가있음. 기존의도로, 공원중심의도시계획시설의제공에서기부채납의개념을확대하여첫째법률적으로확보해야하는의무시설인도시계획시설을확보하고, 둘째사회 경제정책상필요한에너지의세이브 친환경등의조건을이행하고, 셋째지역공공성을증진하기위한유연한용도의지역증진시설을기부채납으로인정함으로써사업여건및지역의요구에맞는다양한기부채납이가능토록함 의무시설제공 각종개발사업관련제도에서규정하는시설별의무제공기준에부합하되, 기존의공원 과도로중심의기반시설확보에서법률에서규정하는시설외지역에필요한공원과 기타시설이입지할수있는시설제공을장려하고자함 사회 경제정책실현 자원고갈과지구온난화등에따라국가차원의정책과제로등장하고있는온실가스감축, 에너지절약등을위해서개발사업시온실가스감축, 에너지효율등급등을실현할경우이를기부채납으로간주하여추가된공사비등에대해기부채납의무비율에서공제하는방안을도입토록함보전유산목록화및유형화에따라사업자가해당가이드라인을준수할경우의무비율공제뿐만아니라세제지원, 금전보상등다양한보상수단을도입할필요가있음 지역증진시설도입 지역증진시설은사업자가삶의질을증진시킬수있도록지역에필요한시설을제공하는한편사업별로정해진기부채납총량에서공사비와연면적제공에따라이를차감할수있도록하며, 소유권은사업자가유지하게된다는측면에서차이가있음. 또한지역증진시설은별도의건축물로제공하는방법, 건물내복합화하여제공하는방법, 부지를제공하는방법으로제공할수있음. 144

162 제 3 장결론 < 기부채납질적강화 > 가이드라인을통한기부채납시설의기능증진 기부채납시설의조성가이드라인을마련하여, 사업자가사업계획수립시이를반영하여시설별로공공성있는계획 ( 안 ) 을작성토록유도함그리고관련부서협의및위원회심의시기부채납되는시설별로체크리스트를검토하여적합성및공공성측면에서사업계획을관리하도록하여시설의기능강화를유도함가이드라인은시설선정, 배치및조성, 유지및관리등의측면에서시설의접근성, 편리성, 안전성, 지속성을향상시킬수있는지침을제시함 수요계획관리시스템, 사전협의제, 민관협력프로세스, 조직구축을통한효과증진 적정한기부채납시설을선정하는과정에서생활권계획등관련계획을참고하는한편, 지역단위에서시설별수요 공급 부족에대한관리시스템이구축되어야함 기부채납시설의종류및공공성있는계획수립여부를검토하기위해사업추진프로세스별로사업자및공공의역할을규정하는사전협의제를진행하여해당시설의계획및공급에있어공공성을향상시킬필요가있음기부채납관련사전협의-인허가-조성-사후관리의단계별공공과민간의협력관계구축하여, 공공의조직과시민단체간상호협력을통한기부채납시설의선정, 운영 관리, 유지 보수를체계화할필요가있음대규모의도시와지역의기반시설은시청의관계부서가검토하여운영 관리하되, 지역의소규모시설은필요시설의의견수렴, 사전협의, 운영관리와실태점검의전담부서을통해유연하고복합적인시설이되도록조직을구축하는방안도모색할필요가있음 기부채납시여건에맞는공공지원다양화방안및기부채납제도화 기반마련 사업자의기부채납의반대급부로서용적률인센티브가활용되고있음. 그러나사업대상지마다용적률완화가필요한곳, 조세및부담금완화가필요한곳, 도시계획절차의간소화가필요한곳등다양한지원방안이요구되고있음현행기부채납의제도적기반이되고있는공유재산법및국계법에서기부채납에대해명확한규정을제시하여행정적수단으로사용되고있는 기부채납 이보다안정적인법적근거를가질필요가있음 145

163 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 5 제도개선방안 포괄적기부채납실현방안 [ 지역증진시설도입 ] 국계법제2조의제6항기반시설및제13항공공시설조항에지역증진시설을포함하고, 서울시도시계획조례에지역증진시설의내용을구체화함 서울시방침등을통해지역증진시설의설치기준과설치에따른기부채납의무비율완 화기준, 운영방안등을마련해야함 [ 기금화도입 ] 기금화도입을위해서는국계법과부담금관리기본법의개정이필요함 기금화도입시산정방법및운영기준등마련필요 특별회계및기금조례제정을통한기금도입 기부채납질적강화방안 [ 기부채납시설의공간범위확대 ] 향후국계법에서는기부채납의다양성확대, 공간범위확대를위한사업구역및자치 구내다양한기여방식적용 기부채납공간범위를해당자치구범위까지확대검토 다양한기여방식 : 기반시설설치및비용지원, 도시재생기금설치, 프로그램운영관리 등기부채납시설다양화적용 [ 기부채납시설확보의무비율변경 ] 개발사업시공원설치의기준을제시하는 도시공원법 시행규칙별표2 개정이필요함. 기부채납의무면적을제공하는범위내에서공원의제공면적을완화하는것이필요함. 특히정비구역의면적이적을경우공원확보면적의완화가필요함 공동주택건립시용도지역변경이필요한경우입지조건충족을위해서는정비구역의도로폭이협소할경우도로폭의확대가필요하였음. 도로폭의기준을용도지역별로 10m, 15m 등으로정량적으로제시하여사업자는용도지역상향조건에맞는도로를제공할수밖에없었음. 따라서용도지역상향시도로확보기준을차로확보개념으로유연화하여도로중심의기부채납에따른시설획일화를최소화할수있음 146

164 제 3 장결론 [ 기부채납시설설치및운영계획관련사전협의제 ] 지구단위계획및정비사업등개발사업추진시 공공시설설치계획서 를첨부하여입안하도록규정시설의운영및관리를위한자치구등관할부서 공공시설운영계획 제출하여시설의원활한운영을사전검토 2. 향후과제 2) 향후과제 1 포괄적기부채납도입을위한구체화방안 협력적기부채납산정기준구체화필요 본연구에서제안한정책실현, 지역증진시설제공, 기금제공시이를기부채납비율로환산하는양적기준과인센티브부여방안필요 기부채납시정성적가이드라인을구체화하여개발사업에적용해야함 기금화도입을위한법제검토및산정기준마련필요 2 기부채납에따른공공지원방안다양화 현행지구단위계획에의한허용용적률, 상한용적률체계와도시계획조례에의한용도지 역별용적률에대한합리적검토필요 기부채납시설의다양화에따라허용용적률인센티브항목의일부를기부채납으로인정할필요 가있음 : 역사보전, 환경친화및에너지효율화중녹색건축물 에너지효율등급 신재생에너지 보급등 개발사업의공공성증대및활성화를위해서기부채납제도개선과더불어용적률 개발권이양제도입방안, 결합개발제도도입방안등이병행되어야함마지막으로현행기부채납에따른용적률등완화제도외에조세완화, 사업절차완화등용적률외의인센티브에대한논의가필요함 147

165 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 3 기부채납의제도화기반마련 국계법에서공공시설등제공으로표현되는 기부채납 에대한법제화가필요하며, 이는 공유재산법등기존법제와법적근거가상충되지않도록해야함 3) 연구의의의및한계 본연구는기부채납시설의다양화위해포괄적기부채납을도입하고, 기부채납시설의질적강화를위해가이드라인, 사전협상제, 수요예측, 조직구축등을제안함으로써서울시의공공성향상에대한방향을제시하였다는데의의가있음그러나기부채납의다양화를위한방안중기금화에대한실현방안을구체화하는것이필요하며, 가이드라인의제시에있어정량적기준제시의타당성에대한검증이필요함또한기부채납제도의활성화및법적기반구축을위한공공지원방안, 제도화기반마련에대한후속연구가필요함 148

166 부 록 01 기부채납사례개요 02 각종보고개요 03 공공시설등가이드라인 04 기금화검토 05 서울미래유산

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168 부록 1. 기부채납사례개요 (1) 정비사업 ( 주거재생과, 임대주택과 ) 196 개소 1 주택재개발사업 118 개소, 주택재건축사업 78 개소 연번 사업종류 구역명 위치기부채납경과면적용적률구주소비율면적결정일추진상황 1 고덕1지구단독주택재건축 강동구고덕동 501번지일대 125, % 30, % 시행중 2 주택재건축 고덕2-1지구주택재건축 강동구 강동구고덕동 502번지일대 79, % 16, % 시행중 3 고덕2-2지구주택재건축 강동구고덕2동 260번지일대 87, % 21, % 시행중 4 미아 3 구역 강북구미아동 일대 41, % 9, % 시행중 5 미아 11 구역강북구미아동 일대 34, % 6, % 시행중 6 미아 10-1 구역강북구미아동 476 번지일대 18, % 2, % 완료 7 미아제4구역강북구강북구미아동1,2,4,5번지일대 36, % 4, % 시행중 8 미아제 4-1 구역강북구송중동 번지일대 51, % 9, % 시행중 9 미아제 9-1 구역강북구송중동 번지일대 52, % 6, % 시행중 10 주택 미아제9-2구역 강북구송중동137-72번지일대 106, % 22, % 시행중 11 재개발 등촌 1 구역 강서구등촌동366 일원 30, % 4, % 미시행 12 염창1 구역 강서구 강서구염창동277-24지일대 21, % 4, % 시행중 13 봉천제 구역 관악구봉천동산 101 번지 55, % 12, % 미시행 14 봉천제 구역관악구봉천동 480 번지일대 79, % 8, % 시행중 15 봉천제 12-1 구역관악구봉천동 번지일대 28, % 3, % 시행중 16 봉천제12-2구역관악구봉천동1553-1번지일대 80, % 18, % 시행중관악구 17 봉천제13구역관악구봉천동922-1번지일대 12, % 2, % 시행중 18 까치산공원주택재건축관악구봉천동 번지일대 19, % 4, % 시행중 19 봉천제 8-1 구역관악구봉천동 번지일대 80, % 16, % 시행중 20 봉천제 1-1 구역관악구봉천동 일대 34, % 6, % 시행중 21 구의1구역광진구구의동 122-2번지일대 48, % 11, % 시행중광진구 22 자양1구역서울시광진구자양동 236번지일대 39, % 7, % 시행중 23 주택개봉1구역구로구개봉동 , % 10, % 시행중 24 재건축개봉2구역구로구개봉동 , % 6, % 시행중 25 개봉 3 구역구로구개봉동 , % 32, % 시행중 26 개봉4구역구로구개봉동 , % 4, % 시행중 27 개봉5구역구로구구로구개봉동 , % 2, % 시행중 28 오류 1 구역구로구오류동 , % 3, % 시행중 29 구로 1 구역구로구구로동 , % 12, % 시행중 30 개봉 1 구역구로구개봉동 번지일대 48, % 10, % 시행중 31 고척 3 구역구로구고척동 342-1,2,3,4 17, % 2, % 완료 32 독산1구역독산동 일대 % 1, % 시행중금천구 33 독산2구역금천구독산동 일대 % 19, % 시행중 34 도봉제3구역 도봉구 도봉구도봉동625번지일대 17, % 2, % 시행중 35 쌍문제1주택재개발 도봉구쌍문동 414번지일대 % 4, % 시행중 36 용두제3구역동대문구용두동 39번지일대 23, % 3, % 미시행주택 37 용두제6구역동대문구용두동753-9번지일대 53, % 9, % 미시행재개발 38 용두제4구역동대문구용두동144번지일대 15, % 2, % 시행중 제기제4구역제기제6구역 동대문구 동대문구제기동288번지일대동대문구제기동 일대 33, , % 28.1% 6, % 시행중 6, % 시행중 41 회기제1구역 동대문구회기동62-34번지일대 14, % 1, % 완료 42 휘경제 4 구역동대문구휘경동 번지일대 22, % 3, % 시행중 43 신설제 1 구역동대문구신설동 92-5 번지일대 11, % 1, % 시행중 44 답십리 14 구역동대문구답십리동 25 33, % 5, % 시행중 151

169 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 연번 45 사업종류 구역명 답십리 17 구역 위치 면적 기부채납 용적률 경과 구주소비율면적결정일추진상황 동대문구답십리동 12 14, % 1, % 시행중 46 전농6구역 동대문구전농동 53 71, % 19, % 완료 47 전농10구역 동대문구전농동 , % 5, % 시행중 48 전농11구역 동대문구 동대문구전농동 , % 6, % 시행중 49 청량리6구역 동대문구청량리동 , % 19, % 시행중 50 주택재개발 청량리7구역 동대문구청량리동 , % 7, % 시행중 51 청량리8구역 동대문구청량리동 , % 4, % 시행중 52 본동5구역 동작구본동258번지 27, % 6, % 완료 53 사당7구역 동작구사당동산11 11, % 2, % 완료 54 상도7구역 동작구상도동 , % 9, % 시행중 55 상도10구역 동작구상도동 , % 13, % 시행중 동작구 56 정금마을 동작동58-1외 , % 10, % 시행중 57 주택 사당1 동작구사당동 , % 9, % 시행중 58 재건축 대방1 동작구대방동 402-6외75 11, % 1, % 미시행 59 사당2 동작구사당동181 48, % 10, % 시행중 60 상수제 1 구역 마포구상수동 160 일대 22, % 3, % 시행중 61 현석제2구역 마포구현석동 108 일대 38, % 9, % 시행중 62 용강제2구역 마포구용강동 285 일대 31, % 7, % 시행중 63 용강제3구역 마포구용강동 91-1 일대 30, % 3, % 시행중 64 주택 상수제2구역 마포구상수동 205번지일대 22, % 4, % 미시행 65 재개발 대흥제2구역 마포구대흥동 12번지일대 62, % 10, % 시행중 66 대흥제3구역 마포구대흥동60번지일대 28, % 3, % 시행중 67 신공덕제6구역 마포구신공덕동 14번지일대 10, % 1, % 시행중 마포구 68 아현제4구역 마포구아현동380번지일대 64, % 8, % 시행중 69 아현1구역 마포구아현동 85-17일대 23, % 4, % 시행중 70 신수 1 구역마포구신수동 번지일대 47, % 10, % 시행중 71 창전1구역 마포구창전동 27-19번지일대 14, % 2, % 시행중 72 주택 신수2구역 마포구신수동 255-7번지일대 17, % 3, % 시행중 73 재건축 연남1구역 마포구연남동 번지일대 65, % 12, % 시행중 74 망원1구역 마포구망원동 번지일대 20, % 4, % 시행중 75 공덕1구역 마포구공덕동105-84번지일대 58, % 6, % 시행중 76 홍은제 14 구역 서대문구홍은동 번지일대 22, % 4, 시행중 77 충정로 1 구역서대문구충정로 3 가 번지일대 8, % 1, 시행중 78 영천구역서대문구영천동 일대 11, % 4, 시행중 79 연희1구역서대문구연희동 533일대 % 17, % 시행중주택 80 홍제3구역서대문구홍제3동 270번지일대 58, % 9, 시행중재개발 81 홍은13구역서대문구홍은동 일대 47, % 9, % 시행중 82 홍은제12구역서대문서대문구홍은동 450 일대 % 3, % 시행중구 83 홍제제2구역서대문구홍제동156번지일대 % 6, % 시행중 84 홍은 8 구역서대문구홍은동 일대 % 9, % 시행중 85 남가좌1구역 서대문구남가좌동369-10일대 63, % 12, % 시행중 86 연희제1주택재건축 서대문구연희동711일대 19, % 2, % 시행중 87 무궁화단지주택재건축 서대문구홍제동 , % 1, % 시행중 88 주택 홍은2구역 서대문구홍은동 , % 5, % 시행중 89 재건축 홍은제1주택재건축구역 서대문구홍은동104-4번지일대 19, % 1, % 시행중 90 홍제3구역 서대문구홍제동 번지일대 27, % 3, % 시행중 91 응봉제1주택재건축 성동구응봉동 일대 35, % 7, % 시행중 92 성수1주택재건축 성동구성수동1가 일대 15, % 3, % 미시행 93 행당제6구역 성동구행당동 100번지일대 50, % 11, % 시행중 94 금호18구역성동구성동구금호3가동 623번지일대 20, % 3, % 시행중주택 95 금호14-1구역성동구금호4가동 480번지일대 5, % 1, % 시행중재개발 96 금호13구역성동구금호동2가 200번지일대 58, % 10, % - 시행중 97 성수전략정비구역제1지구 성동구성수1가1동 72-10일대 194, % 77, % 시행중 152

170 부록 연번 98 사업종류 구역명 성수전략정비구역제 2 지구 위치 면적 기부채납 용적률 경과 구주소비율면적결정일추진상황 성동구성수 2 가 1 동 506 일대 131, % 53, % 시행중 99 성수전략정비구역제 3 지구성동구성수 2 가 1 동 일대 114, % 49, % 시행중 100 성수전략정비구역제 4 지구성동구성수 2 가 1 동 일대 89, % 32, % 시행중 101 금호 14 구역성동구금호동 4 가 235 번지일대 33, % 4, % 시행중 102 금호제 23 구역성동구금호동 4 가 1221 번지 46, % 9, % 시행중 103 금호제 20 구역성동구금호동 4 가 56-1 번지 35, % 4, % 시행중 104 행당 5 구역성동구행당동 337 번지일대 28, % 3, % 완료 105 금호 16 구역성동구금호동 2 가 번지 27, % 4, % 시행중 106 주택옥수13구역성동구성동구옥수동 526번지 124, % 33, % 시행중재개발 107 금호15구역성동구금호동1가 280번지 66, % 11, % 시행중 108 금호 17 구역성동구금호동 2 가 566 번지 24, % 4, % 시행중 109 금호 19 구역성동구금호동 2 가 , % 11, % 시행중 110 옥수 12 구역성동구옥수동 500 번지일대 92, % 14, % 시행중 111 용답동 성동구용답동 번지일대 518 필지 73, % 12, % 시행중 112 하왕 1-5 구역성동구하왕십리동 999 번지일대 32, % 5, % 시행중 113 행당 4 구역성동구행당동 , % 4, % 완료 114 행당제 7 구역성동구행당동 128 번지일대 47, % 14, % 시행중 115 정릉 2 구역 ( 정릉대일 ) 성북구정릉동 , % 7, % 시행중 116 삼선1구역 성북구삼선동3가29번지일대 27, % 4, % 시행중 117 정릉6구역 성북구정릉동506 일대 56, % 7, % 시행중 118 정릉1구역 성북구정릉동 , % 2, % 시행중 주택 119 재건축 석관2구역 성북구석관동 , % 2, % 시행중 120 정릉4구역 성북구정릉동 , % 6, % 시행중 121 정릉5구역 성북구정릉동 , % 14, % 시행중 122 정릉3구역 성북구정릉동 일대 26, % 5, % 시행중 123 종암2구역 성북구종암동 , % 5, % 시행중 124 보문 2 구역성북구보문동 1 가 번지일대 17, % 2, % 시행중 125 보문 3 구역성북구보문동 6 가 207 번지일대 52, % 9, % 시행중 126 보문 4 구역성북구보문동 3 가 225 번지일대 31, % 9, % 시행중 127 보문 5 구역성북구보문동 1 가 번지 10, % 1, % 시행중 128 삼선 5 구역삼선 5 구역 63, % 13, % 시행중 129 삼선6구역성북구성북구삼선동1가11-53번지 20, % 5, % 시행중 130 정릉 10 구역성북구정릉동 번지일대 18, % 4, % 시행중 131 안암 2 구역성북구안암동 3 가 , % 1, % 시행중 132 돈암 정릉구역성북구돈암동 535 번지일대 30, % 4, % 시행중 133 주택성북3구역성북구성북동3-38번지일대 67, % 12, % 시행중 134 재개발돈암5구역성북구돈암동 , % 2, % 시행중 135 돈암6구역 성북구돈암동 , % 11, % 시행중 136 동선구역 성북구동소문동7가 32 11, % 2, % 완료 137 동선1구역 성북구돈암동 , % 4, % 시행중 138 동선2구역 성북구동선동4가 , % 2, % 시행중 139 석관1구역 성북구석관동339번지일대 38, % 9, 완료 140 석관2구역 성북구석관동 , % 9, % 시행중 141 석관3구역 성북구석관동 , % 3, 완료 142 성북2구역 성북구성북동 , % 20, 시행중 143 월곡4구역 성북구하월곡동 , % 2, % 시행중 144 종암4구역 성북구종암동78 60, % 13, % 완료 145 종암5구역 성북구종암동 , % 9, % 완료 146 종암6구역 성북구종암동 , % 3, % 완료 147 신월4동431 양천구신월동432-6외42 18, % 2, 완료주택 148 신월4 양천구양천구신월동489-3 일원 15, % 2, % 시행중재건축 149 목1구역양천구목동632-1 일원 24, % 3, % 시행중주택영등포 150 도림16구역주택재개발영등포구도림동 , % 6, 시행중재개발구 153

171 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 연번 사업종류 구역명 위치 면적 기부채납 용적률 경과 구주소비율면적결정일추진상황 주택 151 재개발당산제4구역주택재개발영등포구당산동4가2-1번지일대 11, % 1, % 시행중영등포 152 주택대림3구역주택재건축구 일대 53, % 7, % 시행중 153 재건축대림1구역주택재건축영등포구대림1동 , % 2, % 시행중 154 효창 4 구역 용산구효창동 번지일대 10, % 1, % 시행중 155 효창5구역용산구효창동13번지일대 22, % 4, % 시행중용산구 156 효창6구역용산구효창동3-250 일대 18, % 2, % 시행중 157 신계구역용산구신계동 1-1 번지일대 58, % 20, 완료 158 명륜 4 가구역 종로구명륜 4 가 , % 1, 시행중 159 무악제 2 구역종로구무악동 , % 1, 시행중 160 숭인제5구역종로구숭인동766 14, % 2, 완료종로구 161 옥인제1구역종로구옥인동 , % 3, 시행중 162 충신제1구역 종로구충신동 , % 4, 시행중 주택 163 재개발 이화제1구역 종로구이화동 , % 3, 시행중 164 만리1 중구만리동2가10번지일대 47, % 1, % 시행중 165 만리 2 중구만리동 2 가 번지일대 67, % 13, % 시행중 166 신당 6 중구신당 5 동 80 번지일대 48, % 7, % 완료 167 신당7 중구신당6동45번지일대 52, % 7, % 완료중구 168 신당8 중구신당4동321번지일대 58, % 13, % 시행중 169 신당 9 중구신당동 번지일대 18, % % 시행중 170 신당 10 중구신당동 236 번지일대 43, 시행중 171 신당 11 중구신당동 85 번지일대 8, % 1, % 시행중 172 면목 3-1 구역 173 중랑구면목동 , % 3, % 시행중 면목 1 구역중랑구면목동 , % 4, % 시행중 174 면목 2 구역중랑구면목동 , % 2, % 시행중 175 면목 3 구역중랑구면목동 , % 12, % 시행중 176 묵1구역중랑구중랑구묵동 , % 6, % 시행중 177 면목 4 구역중랑구면목동 , % 4, % 시행중 178 면목 5 구역중랑구면목동 , % 2, % 시행중 179 면목 6 구역중랑구면목동 , % 1, % 시행중 180 상봉 1 구역중랑구상봉동 , % 7, % 시행중 181 화곡 3 주구주택재건축강서구강서구화곡동산 70-1 호일대 156, % 21, % 시행중 관악구신림동 1644 강남아파트 성산동 유원성산아파트재건축 관악구관악구신림동 외 3 필지 % 1, 시행중 마포구마포구성산동 일대 14, % 1, % 완료 184 주택 방배삼익 방배3동 번지 29, % 3, % 미시행 재건축 185 신반포5차 잠원동 , % 3, % 시행중 186 신반포 6 차잠원동 74-2,3 34, % 4, % 시행중 187 신반포 1 차반포동 , % 5, % 시행중 188 반포우성잠원동 74-1, , % 2, % 시행중 189 잠원대림서초구잠원동 57외1필지 38, % 3, % 시행중 190 서초삼호 1 차서초동 1310, % 4, % 시행중 191 반포한양잠원동 66 외 3 필지 26, % 3, % 시행중 192 서초삼익서초동 1681 외 1 필지 15, % 1, % 시행중 193 삼호가든 1,2 차반포동 30-2,3,24 번지 49, % 2, % 완료 194 삼호 2 차서초 4 동 , 7 15, % 2, % 완료 195 송정동 1-43 장미세림재건축 성동구송정동 1-43 번지 13, % 2, % 완료 196 고덕주공 2 단지강동구고덕동 217 번지일대 246, % 36, % 시행중 154

172 부록 (2) 재정비촉진사업 ( 재정비과 ) 161 개소 1 주택재개발사업 92 개, 주택재건축사업 3 개, 도시환경정비사업 64 개소 연번 1 사업 종류 지구명 구역명위치기부채납 구역명 신길 1 구역 자치 구 경과 용적률주소비율면적결정일추진상황 신길동 번지일대 23.9% 14, % 시행중 2 신길 2 구역신길동 번지일대 24.4% 15, % 시행중 3 신길 3 구역신길동 번지일대 19.9% 7, % 시행중 4 신길 4 구역신길동 번지일대 28.0% 14, % 시행중 5 신길 5 구역신길동 번지일대 22.3% 17, % 시행중 6 신길 6 구역신길동 510 번지일대 29.2% 10, % 시행중 7 신길 7 구역신길동 2039 번지일대 22.7% 21, % 시행중 8 신길주택신길8구역영등신길동 3163 번지일대 20.3% 6, % 시행중재정비 9 재개발포구촉진지구신길9구역신길동 번지일대 27.4% 20, % 시행중 10 신길 10 구역신길동 3590 번지일대 23.4% 8, % 시행중 11 신길 11 구역신길동 번지일대 21.3% 10, % 시행중 12 신길 12 구역신길동 번지일대 27.9% 14, % 시행중 13 신길 13 구역신길동 번지일대 17.0% 2, % 시행중 14 신길 14 구역신길동 번지일대 17.9% 4, % 시행중 15 신길 15 구역신길동 번지일대 22.1% 23, % 시행중 16 신길 16 구역신길동 번지일대 23.7% 19, % 시행중 도시환경정비사업 영등포재정비촉진지구 영등포1-1 재정비촉진구역영등포1-2 재정비촉진구역영등포1-3 재정비촉진구역영등포1-4 재정비촉진구역영등포1-5 재정비촉진구역영등포1-6 재정비촉진구역영등포1-7 재정비촉진구역영등포1-8 재정비촉진구역영등포1-9 재정비촉진구역영등포1-10 재정비촉진구역영등포1-11 재정비촉진구역영등포1-12 재정비촉진구역영등포1-13 재정비촉진구역영등포1-14 재정비촉진구역영등포1-15 재정비촉진구역영등포1-16 재정비촉진구역영등포1-17 재정비촉진구역 영등포 1-18 재정비촉진구역 영등포 1-19 재정비촉진구역 영등포구 영등포동 7 가 일대 37.9% 2, 시행중 영등포동 7 가 76-5 일대 28.6% 1, 시행중 영등포동 7 가 29-1 일대 31.4% 2, 시행중 영등포동 7 가 일대 34.3% 20, 시행중 영등포동 5 가 46-4 일대 38.0% 1, 시행중 영등포동 5 가 64 일대 32.2% 시행중 영등포동 5 가 49-1 일대 32.9% 1, 시행중 영등포동 5 가 38-3 일대 38.0% 1, 시행중 영등포동 5 가 81-1 일대 21.6% 시행중 영등포동 5 가 100 일대 30.4% 1, 시행중 영등포동 5 가 30 일대 28.6% 4, 시행중 영등포동 5 가 22-3 일대 28.8% 4, 시행중 영등포동 5 가 32-8 일대 33.2% 8, 시행중 영등포동 5 가 일대 35.8% 1, 시행중 영등포동 2 가 34-4 일대 26.3% 시행중 영등포동 5 가 일대 43.3% 2, 시행중 영등포동 2 가 일대 23.1% 시행중 영등포동 5 가 6 일대 38.5% 1, 시행중 영등포동 2 가 333 일대 34.1% 시행중 155

173 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 연번 사업 종류 도시환경정비사업 지구명 영등포재정비촉진지구 구역명위치기부채납 구역명 영등포1-20 재정비촉진구역영등포1-21 재정비촉진구역영등포1-22 재정비촉진구역영등포1-23 재정비촉진구역 영등포 1-24 재정비촉진구역 영등포 1-25 재정비촉진구역 영등포 1-26 재정비촉진구역 자치 구 영등포구 경과 용적률주소비율면적결정일추진상황 영등포동 2 가 256 일대 35.3% 3, 시행중 영등포동 2 가 299 일대 29.0% 3, 시행중 영등포동 2 가 일대 30.2% 1, 시행중 영등포동 2 가 213 일대 34.5% 3, 시행중 영등포동 2 가 170 일대 27.9% 1, 시행중 영등포동 2 가 159 일대 28.4% 시행중 영등포동 2 가 439 일대 36.8% 3, 시행중 43 천호1촉진 천호동 번지일대 14.9% 1, % 시행중 44 천호2촉진 천호동 454-1번지일대 24.2% 4, % 시행중 45 천호3촉진 천호동 409-3번지일대 26.8% 1, % 시행중 천호 성내 46 도시환경천호4촉진천호동 번지일대 21.3% 3, % 시행중재정비강동구 47 정비사업성내1촉진성내동 49-14번지일대 23.0% 1, % 시행중촉진지구 48 성내2촉진 성내동 12-3번지일대 21.8% 4, % 시행중 49 성내3촉진 성내동 48-6번지일대 23.6% 1, % 시행중 50 성내4촉진 성내동 77-39번지일대 24.8% 4, % 시행중 51 방화주택긴등마을공항동4-8번지일대 17.6% 5, % 시행중재정비촉강서구 52 재건축진지구방화6 방화동 % 5, % 시행중 53 신림1구역신림동808번지일대 31.4% 73, 시행중신림재정주택 54 비신림2구역관악구신림동324-25번지일대 40.7% 38, % 시행중재개발촉진지구 55 신림3구역신림동316-55번지일대 40.5% 14, % 시행중 56 자양 1 구역 자양동 번지일대 30.4% 23, % 시행중 57 자양 2 구역자양동 번지일대 26.5% 3, % 시행중 58 도시환경구의자양자양4구역자양동778번지일대 24.6% 2, % 시행중광진구 59 정비사업균촉지구구의1구역구의동246-10번지일대 20.6% 1, % 시행중 60 구의 2 구역구의동 번지일대 20.4% % 시행중 61 구의 3 구역구의동 번지일대 20.0% 1, % 시행중 62 도시환경정비사업 가리봉재정비촉진지구 가리봉구역구로구가리봉동 125 번지일원 43.2% 143, % 시행중 63 시흥주택시흥1구역시흥동200번지일대 23.8% 33, % 시행중재정비촉금천구 64 재개발진지구시흥2구역시흥동920번지일대 21.6% 39, % 시행중 65 상계 1 구역 상계동자력 6 구역 8 블럭 9 롯트 36.8% 32, % 시행중 66 상계 2 구역상계동자력 2 구역 17 블럭 1 롯트 35.8% 36, % 시행중 67 상계주택상계3구역상계동자력1구역8블럭2롯트 40.6% 77, % 시행중재정비노원구 68 재개발촉진지구상계4구역상계동 85-33일대 29.4% 11, % 시행중 69 상계 5 구역상계동 일대 43.0% 47, % 시행중 70 상계 6 구역상계동 95-3 일대 50.2% 34, % 시행중 71 이문 1 구역 이문동 일대 34.1% 49, % 시행중 72 이문 2 구역이문동 일대 22.4% 22, % 시행중 73 이문 3-1 구역이문동 일대 26.5% 36, % 시행중 74 이문 휘경주택이문3-2구역이문동412-1일대 % 시행중재정비 75 재개발촉진지구이문4구역이문동86-1일대 31.8% 48, % 시행중 76 휘경1구역동대문휘경동243일대 13.1% 1, % 시행중구 77 휘경2구역휘경동 번지일대 33.8% 14, % 시행중 78 휘경 3 구역휘경동 172 번지일대 36.3% 23, % 시행중 79 전농 답십 전농7구역 전농동 440-9번지일대 28.5% 43, % 시행중 80 주택 리 전농8구역 동대문구전농동 204번지일대 22.9% 21, % 시행중 재개발재정비 81 답십리16구역답십리동 178번지일대 18.7% 27, % 시행중촉진지구 82 답십리18구역답십리동 98번지일대 24.8% 13, % 시행중 156

174 부록 연번 사업 종류 지구명 구역명위치기부채납 구역명 자치 구 경과 용적률주소비율면적결정일추진상황 주택 83 전농12구역전농동643번지일대 15.1% 2, % 시행중재개발청량리동대문 84 재정비도시환경전농도시환경정비구역구동대문구전농동494번지일대 32.9% 9, % 시행중촉진지구 85 정비사업청량리4구역동대문구용두동 일대 34.6% 20, % 시행중 86 노량진 1 구역 노량진동 일대 23.3% 30, % 시행중 87 노량진 2 구역노량진동 일대 25.4% 4, % 시행중 88 노량진 3 구역노량진동 일대 39.6% 29, % 시행중 89 노량진도시환경노량진4구역노량진동 일대 23.9% 9, % 시행중재정비 90 정비사업촉진지구노량진5구역노량진동 일대 22.7% 8, % 시행중 91 노량진 6 구역노량진동 일대 32.1% 23, % 시행중 92 노량진 7 구역대방동 일대 33.2% 11, % 시행중 93 노량진 8 구역대방동 44-1 일대 24.0% 13, % 시행중 94 흑석1구역동작구흑석동103-1번지일대 41.7% 14, % 시행중 95 흑석 2 구역흑석동 99-3 번지일대 42.7% 19, % 시행중 96 흑석 3 구역흑석동 번지일대 30.3% 30, % 시행중 97 흑석4구역흑석동67번지일대 27.8% 15, % 시행중흑석주택 98 재정비흑석5구역흑석동45-1번지일대 20.7% 8, % 시행중재개발촉진지구 99 흑석6구역흑석동247번지일대 25.2% 16, % 시행중 100 흑석 7 구역흑석동 158 번지일대 25.3% 18, % 시행중 101 흑석 8 구역흑석동 232 번지일대 27.0% 9, % 시행중 102 흑석 9 구역흑석동 90 번지일대 36.8% 35, % 시행중 103 북아현 1-1 구역 북아현동 번지일대 31.2% 24, % 시행중 104 북아현1-2구역북아현동174번지일대 37.6% 22, % 시행중북아현주택서대문 105 재정비북아현1-3구역북아현동158-1번지일대 33.7% 35, % 시행중재개발구촉진지구 106 북아현2구역북아현동520번지일대 28.0% 33, % 시행중 107 북아현 3 구역북아현동 3-66 번지일대 34.3% 90, % 시행중 108 길음역세권 길음동 번지일대 25.9% 3, % 시행중 109 길음 1 재정비촉진구역길음동 번지일대 30.0% 32, % 시행중 110 길음주택길음2재정비촉진구역성북구길음동 498번지일대 29.4% 30, % 시행중재정비성북구 111 재개발촉진지구길음3재정비촉진구역성북구정릉동192번지일원 15.9% 3, % 시행중 112 길음 4 재정비촉진구역성북구길음동 번지일대 15.6% 1, % 시행중 113 길음 5 재정비촉진구역성북구길음동 175 번지일대 26.0% 9, % 시행중 114 장위1구역 장위동144-24번지일대 51.7% 41, % - 시행중 115 장위2구역 장위동292번지일대 29.1% 7, % 시행중 116 장위3구역 장위동189-3번지일대 20.2% 13, % 시행중 117 장위4구역 장위동62-1번지일대 29.1% 44, % - 시행중 118 장위5구역 장위동 번지일대 36.5% 32, % 시행중 119 장위6구역 장위동25-55번지일대 41.2% 43, 시행중 120 장위장위7구역장위동189-3번지일대 26.5% 23, % 시행중주택 121 재정비장위8구역성북구장위8구역 28.5% 33, % 시행중재개발 122 촉진지구장위9구역장위9구역 21.6% 18, % 시행중 123 장위10구역 장위10구역 22.2% 20, % 시행중 124 장위11구역 장위11구역 33.3% 53, % 시행중 125 장위12구역 장위12구역 35.7% 17, % 시행중 126 장위13구역 장위13구역 34.4% 109, 시행중 127 장위14구역 장위14구역 33.5% 48, 시행중 128 장위15구역 장위15구역 33.4% 63, % 시행중 129 거여2구역거여동202번지일대 28.9% 45, % 시행중거여 마천주택 130 재정비마천1구역송파구마천동194-1번지일대 32.7% 56, % 시행중재개발촉진지구 131 마천3구역마천동283번지일대 27.5% 36, % 시행중 132 한남1구역이태원1동77번지일대 32.7% 38, % 시행중한남 133 주택재정비한남2구역용산구보광동245-3번지일대 34.0% 55, % 시행중재개발촉진지구 134 한남3구역한남동686번지일대 27.8% 109, % 시행중 157

175 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 연번 사업 종류 지구명 구역명위치기부채납경과자치용적률구역명주소비율면적결정일추진구상황 135 한남한남4구역보광동360번지일대 30.3% 49, % 시행중주택재정비용산구재개발 136 촉진지구한남5구역동빙고동60번지일대 29.1% 54, % 시행중 137 도시환경 수색1재정비촉진구역 수색동 365 일대 26.3% 1, % 시행중 정비사업 139 수색3재정비촉진구역 수색동 106 일대 36.2% 1, % 시행중 주택재개발 도시환경정비사업 수색 4 재정비촉진구역수색동 361 일대 28.1% 17, % 시행중 수색 5 재정비촉진구역수색동 102 일대 46.1% 1, % 시행중 수색 6 재정비촉진구역수색동 115 일대 26.6% 17, % 시행중 143 주택 수색7재정비촉진구역 수색동 189 일대 19.6% 6, % 시행중 재개발 144 수색 증산 수색8재정비촉진구역 수색동 176 일대 30.5% 9, % 시행중 재정비 은평구 145 촉진지구 수색9재정비촉진구역 수색동 30 일대 24.3% 8, % 시행중 146 수색 10 재정비촉진구역수색동 154 일대 29.6% 3, % 시행중 147 도시환경정비사업 수색11재정비촉진구역 수색동 32 일대 10.0% % 시행중 148 수색12재정비촉진구역 수색동369 일대 46.4% 2, % 시행중 주택재개발 도시환경정비사업 수색 13 재정비촉진구역수색동 341 일대 26.0% 16, % 시행중 증산 1 재정비촉진구역증산동 221 일대 36.4% 4, % 시행중 증산 2 재정비촉진구역증산동 216 일대 29.1% 22, % 시행중 주택 153 중화중화1구역중화2동310번지일대 27.2% 12, % 시행중재개발재정비촉용산구 154 진지구중화2구역중화2동329-38번지일대 26.8% 37, % 시행중 155 상봉 1 구역 상봉동 108 번지일대 15.8% 1, % 시행중 156 상봉 3 구역상봉동 101 번지일대 28.9% 8, % 시행중 157 상봉상봉5구역망우동564-10번지일대 15.2% % 도시환경재정비중랑구정비사업 158 촉진지구상봉6구역상봉동107-1번지일대 30.6% 30, % 시행중 159 상봉 7 구역상봉동 88 번지일대 8.4% 1, % 시행중 160 상봉 8 구역상봉동 번지일대 30.4% 7, % 시행중 161 주택재건축 아현재정비촉진지구 아현 2 구역마포구아현동 662 번지일대 22.9% 14, % 시행중 158

176 부록 (3) 도시환경정비사업 ( 도시정비과, 균형발전과, 한옥문화과 ) 1 도시환경정비사업 63 개소 연번사업종류 1 구역명 3 마포로 1-15 지구 위치기부채납경과면적자치구주소비율면적결정일추진상황 제기구역동대문구제기동 650 번지일대 124, % 47, 미시행 도화동 일대 2, % 완료 4 마포로 지구마포동 번지일대 % 시행중 5 마포로 1-35 지구신공덕동 18-2 번지일원 % 완료 6 마포로 지구도화동 일대 % 시행중 7 마포로1-45지구마포구공덕동 일대 % 완료 8 마포로 1-46 지구신공덕동 55-1 번지일대 % 완료 9 마포로 2-10 지구공덕동 외 23 필지 % 1, 시행중 10 마포로 3-2 지구아현동 외 52 필지 % 1, 완료 11 마포로 3-3 지구아현동 외 52 필지 % 1, 시행중 18 마포로 4 구역제 9-2 지구 서대문구충정로 2 가 80-3 외 3 필지 1, % 시행중 21 신월곡 2 구역성북구하월곡동 일대 17, % 2, 시행중 22 양평 11 양평동 1 가 218 번지일대 46, % 10, 시행중 23 양평12구역영등포구양평동1가 243-1일대 37, % 6, 시행중 24 양평 13 구역양평동 2 가 일대 27, % 4, 시행중 27 용산역전면도시환경정비사업 한강로 3 가 40 번지일대 62, % 30, 미시행 28 국제빌딩주변구역한강로 2,3 가용산로 5 가 63 번지일대 91, % 25, 시행중 29 동자동제2구역동자동 15-4호일대 10, 용산구 24.6% 2, 시행중 30 도시동자동제4구역동자동 18-69호일대 18, % 7, 시행중환경 31 동자동제8구역동자동 15-4호일대 7, % 2, 시행중정비 32 사업한강로한강로1가 138번지일대 41, % 9, 시행중 33 청진구역 1 지구 청진동 번지일대 4, % 시행중 34 청진구역 5 지구청진동 188 번지일대 3, % 시행중 35 청진구역 12~16 지구 청진동 92 번지일대 14, % 2, 시행중 36 세종로구역 2지구당주동 29번지일대 4, % 시행중수송구역종로구 37 수송동 85-1번지일대 4, % 시행중 1-5지구 38 중학구역중학동 62 번지일대 8, % 1, 시행중 39 공평구역 지구 공평동 5-1 번지일대 10, % 2, 시행중 40 사직 2 구역사직동 번지일대 34, % 6, 시행중 46 순화구역제 1-1 지구 순화동 1-24 일대 13, % 4, 시행중 47 쌍림구역 쌍림동 292 7, % 완료 54 중구저동구역제1지구 을지로2가145 12, % 1, 완료 55 저동구역제2지구 저동2가82-2일대 2, % 시행중 61 세운 4 구역 종로구예지동 85 번지일원 37, % 10, 시행중 62 세운 2 구역종로구장사동 67 번지일원 44, % 12, 미시행 63 세운3구역종로구중구입정동 97-4번지일원 46, % 12, 미시행 64 세운 5 구역중구산림동 82-5 번지일원 43, % 12, 시행중 65 세운 6 구역중구초동 10-1 번지일원 217, % 71, 미시행 159

177 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 (4) 지구단위계획 ( 지구단위계획과 ) 11 개소 1 민영주택건설사업 5 개소, 건축허가 6 개소 연번 사업종류구역명 위치 구역면적 기부채납 용적률 자치구주소비율면적결정일 경과 추진상황 1 민영주택건설사업용산부도심지구단위계획구역용산구원효로 1 가 , % 4, % 시행중 2 민영주택건설사업 단국대이전부지지구단위계획구역 용산구한남동 60 번지일대 135, % 23, 시행중 3 민영주택건설사업공항지구중심지구단위계획구역 ( 공항연립특별계획구역 ) 강서구공항동 , % % 시행중 4 건축허가 용산부도심지구단위계획구역 ( 문배지구특별계획구역 (A 블록 )) 용산구문배동 24-6 일대 8, % 2, % 시행중 5 건축허가 용산부도심지구단위계획구역 ( 문배지구특별계획구역 (B 블록 )) 용산구문배동 24-6 일대 13, % 4, % 시행중 6 건축허가 사당지구지구단위계획구역 ( 이수 1 특별계획구역 ) 동작구사당동 , % % 시행중 7 건축허가 월곡지구지구단위계획구역 ( 특별계획구역 ) 성북구 하월곡동 46 번지일대 13, % 1, % 시행중 8 건축허가 목동중심지구 (1 구역특별계획구역 ) 양천구목동 일대 19, % 3, 시행중 9 건축허가 영등포부도심지구단위계획구역 (I-1 경성방직특별계획구역 ) 영등포구 영등포동 4 가 422 번지 61, % 12, 시행중 10 민영주택건설사업창동 745 번지일원 ( 주택법의제 ) 도봉구창동 , % 시행중 11 민영주택건설사업 중랑구망우본동 일대 ( 주택법의제 ) 중랑구망우본동 , % 6, % 시행중 160

178 부록 2. 각종보고개요 (1) 보고일정 1 착수, 중간, 최종보고총 3 회 [ 착수보고 ] 일시 ( 수 ) 참석자 서울시 - 도시계획국장, 도시관리정책관, 상임기획단장, 공공개발센터장, 지구단위계획과장, 시설계획과장, 시설계획과팀장 연구진 - 연구총괄이우종교수 ( 가천대 ) - 책임연구원남진교수 ( 시립대 ), 홍미영 ( 도시건축집단아름 ) 보고내용 연구개요및현행공공기여의모습 과업수행전략, 연구수행조직및향후추진계획등 공공기여의정의및개념관련논의 - 공공기여및유사용어 ( 기부채납, 공공성등 ) 의개념정립을위한기초연구 서울시가제안하는 공공기여 라는용어에대한명확한개념정립을통해기존유사개념 ( 기부채납, 공공성, 부담금등 ) 과의관계정립필요 공공기여개념정립후본연구로적용가능한사항 ( 제도및정책 ) 도출 회의결과 합리적공공기여관련논의 - 공공기여필요성에대한지표및비율에관한사항 공원의무조성비율검토 : 의무항목 / 선택항목, 대체시설등고민 - 공공기여수혜주체에관한사항 공공기여형태 기능을고려한채납주체 ( 서울시 or 자치구 ) 에대한고려 서울시관계기관의업무협조관련논의 - 사전협상제도의기금운용 ( 활용 ) 및공공기여사전협의제관련검토 - 생활권계획과의연계등지역수요 공급 관리시스템구체화방안제시 - 도시계획국및주택정책실이연계된실무 T/F 구성으로실질적이고구체적인대안제시필요 161

179 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 중간보고 ] 일시 ( 월 ) 참석자 서울시 - 도시계획국장, 도시관리정책관, 상임기획단장, 공공개발센터장, 지구단위계획과장, 도시정비과장, 시설계획과장, 시설계획과팀장 연구진 - 책임연구원남진교수 ( 시립대 ), 김지엽교수 ( 아주대 ) - 홍미영 ( 도시건축집단아름 ) 보고내용 공공성의정의및해외의공공성확보제도 기부채납의실태 진단및개선방향 기부채납관련제도운영및논의경과등을보아이제는결론을도출해야할시기임 - 그간기부채납제도운영에따른이슈를도출하고, 제도개선에관한시급성등을고려장 단기적대안필요 - 각계전문가및관계자의심층논의를통한 합의점 도출필요 도시계획위원회심의후기부채납시설관리체계구축에대한필요성공감 - 운영가이드라인, 벌칙조항등정책실현을위한수단마련 회의결과 공공공간등금회연구에서활용하는용어선택및정의를명확히하는등추가검토필요 - 포괄적차원의 지역증진시설 도입과관련하여, 부가적상황발생에대한예측가능성고려 - 공개공지에대한우리시추진정책과의정합성검토 기부채납관련작동가능한제도적기반마련을위한가능성제시 - 예측가능성 : 사전협의제및관련계획과연계한지역필요시설파악 - 작동가능성 : 비율의적정성, 국토부가이드라인과의연동여부및지역증진시설규정필요성 - 관리가능성 : 불필요시설기부채납에따른공공비용지출지양 - 지속가능성 : 기부채납과인센티브양의적정성에대한상관관계규정 도로, 공원등시설판단기준을포함한시설별가이드라인필요 - 법적의무사항과그외초과되는사항에대한차별화 기부채납 이개발이익환수측면인지, 개발부영향해소를위한원인자부담인지에대한관점정리요망 162

180 부록 [ 최종보고 ] 일시 ( 월 ) 참석자 서울시 - 도시계획국장, 도시관리정책관, 시설계획과장, 공공시설정책팀장등 연구진 - 책임연구원남진교수 ( 시립대 ), 김지엽교수 ( 아주대 ) - 홍미영 ( 도시건축집단아름 ) 보고내용 서울의공공성, 기부채납의이슈및진단, 공공성증진방안, 제도개선방 안등연구용역최종보고및검토 연구결과 서울시 포괄적기부채납 정책방향설정및공공성증진을위한개선방안제안 - 본연구는기부채납관련제도검토와기부채납시설의현황 이슈에대한정리를통해서울시기부채납의정책방향을설정하고기부채납시설의공공성증진을위한방안을제시하는데에의의가있음 - 이를위해서울의공공성을 장소를통해사회적관계를영유하고, 지속적관계를통해삶의질이향상되는공간과서비스의총칭 이라규정하고이의실현을위해포괄적기부채납이필요함 - 이는과거개발시대기반시설양적확보중심의기부채납에서, 성숙시대의도래를맞이하여 포괄적기부채납 이라는정책방향을설정함으로써 기존의물리적기반시설중심의기부채납대상을 의무시설, 사회경제정책, 지역증진시설, 그리고이의조성 운영을위한 기금 으로확대하고자함 - 또한기부채납시설의 공공성증진 을위해사전협의제, 기부채납시설매뉴얼, 운영 관리시스템의보완을제안하고단계별제도개선방안을제시함 검토의견 민간에서추진하는도시개발사업에대해동일한기부채납기준을적용하기어려우나, 지역성격에맞는시설을요구량만큼제공할필요성이있음 연구용역의취지에맞게기부채납제도개선관련사항을포괄적으로제시하고, 단계적개선방안등을자세히제시하여국토교통부법률개정및즉각적인제도 행정개선등을구분하여진행필요 기금화의경우현제도상적용이어려우므로, 의무시설 지역증진시설 사회경제정책실현을위한비용의개념으로설정 적용검토 본연구에서제안하는사항은서울시기부채납관련도시정책의원칙및방향에관한사항으로, 관계부서와협의가필요한사항에대해서는부서별행정방향에부합하도록적용필요 163

181 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 2 서울시도시계획정책자문단공공성강화분과보고 [ 제 1 차회의 ] 일시 ( 수 ) 참석자 분과자문단 - 이인성교수 ( 시립대 ), 강우원교수 ( 세종사이버대 ), 김갑성교수 ( 연세대 ) 실무지원반 - 시설계획과장, 공공시설정책팀장, 홍미영 ( 아름 ), 상임기획단전문위원등 회의주제 서울시기부채납현황및이슈검토 - 공공성의정의 / 기부채납이슈및내용 현행기부채납에따른인센티브제도개선필요 - 법정용적률을낮추어기준용적률을제시한후기부채납시인센티브를통해용적률을보전하는현행방식은재검토필요 개발수요가높은곳은현행적용이가능하나, 기성시가지는추가확보가능한용적률이낮은상태임을고려하여탄력적적용필요 - 사업및대상지여건에따라용적이양제, 결합개발제도등다양한제도도입을통한개발할곳을개발하고보전이필요한곳은보전할수있는다양한실현화방안고민요망 결합개발시양도 양수지역상호간 win-win 할수있는가이드라인제시등이공공의역할일것임 회의결과 기부채납형태의다양화 다변화필요성공감 - 문화재 근대유산보전및친환경신재생에너지사용시민간사업시행에많은계획적 재정적부담이되므로파격적인인센티브적용등정성적공공기여방안을적극유도할수있는방안고민필요 - 토지기부에대응하는비용환산 ( 기금화 / 금전화 ) 방안의적극적인수용필요 자투리땅등효용성및수요가부족한기부채납에대한대책 - 시설만기부받을경우운영비확보가어려워운영에어려운경우가많으므로사업자와의협약을통해일정기간운영을의무화하는방안제시필요 예측가능성제고를위한공공의역할증대필요 - 도시개발사업시공공성강화차원에서시에서요구할내용 ( 시설, 규모, 입지등 ) 을사전에준비하여사업자에게제시할수있는시스템구축필요 사전에충분한검토없이제공받을경우실제제공시활용용도가모호하거나방치되고있는사례가많음 기존의공공기여의정량적제공기준유지필요 - 사업 계획의종류별로적용되고있는공공기여기준조정시상당한혼란이예상되므로정량적기준은원칙적으로유지필요 시민단체와의파트너쉽을통한공개공간관리체계강화필요 - 소유권은민간에있으나, 시민들을위해제공키로한공개공지관리에있어공공에서직접관리하는것은많은행 재정적부담이되므로 공공성개념정립및법제화등제도개선노력경주필요 - 기부채납, 공공기여, 개발이익환수등공공성강화와관련된다양한용어가사용되고있는데, 이에대한개념정립필요 - 시대변화에따라다양한공공기여가요구되는바, 공공기여관련용어의작명및정의를하고법제화하는노력경주필요 164

182 부록 [ 제 2 차회의 ] 일시 ( 수 ) 분과자문단 - 이인성교수 ( 시립대 ), 강우원교수 ( 세종대 ), 임희지박사 ( 서울연 ) 참석자 연구진 - 남진교수 ( 시립대 ), 김지엽교수 ( 아주대 ), 홍미영대표 ( 아름 ) 서울시 - 도시관리정책관, 시설계획과장, 도시재생추진반장, 지구단위계획과장, 도시정비과장, 공공시설정책팀장등 회의주제 기부채납다양화 공공지원방안의포괄적제시및향후로드맵작성을통 한장 단기적단계별실현방안논의등 회의결과 기부채납시설의효용성제고 - 시설설치요구및수요파악등이고려되지않고, 단순히해당지역인센티브확보를위해제공된기부채납은서울시 자치구에예산및관리부담으로작용 건축한계선으로도로확보등소유는민간이되공공성을확보하는방안강구필요 - 개발사업인허가시, 기부채납시설에대한민간관리 조성의무확대방안고려 민간과공공간협약 / 규약체결, 구분지상권등을통한토지소유및관리체계설정 조성후기부채납하는도시계획시설 ( 공원등 ) 에대해정밀한품질검사또는공공시행검토등적극적 주체적시설확보노력경주필요 - 기부채납총량에서개발부영향해소를위해제공되는시설은인센티브제외 이를구분하기는상당히어려우나, 도로 공원등법적확보기준및각종영향평가시제시된시설등을개발부영향해소로적용할수있을지등고민필요 인센티브관련정책, 제도등다양화 구체화 - 친환경건축물설치가확대될경우, 시민에게보다나은삶의질을보장하게되므로지금보다강화된친환경관련인센티브부여필요 하지만, 친환경인센티브는의무적측면으로접근이필요하고, 설치당사자가직접적혜택을받으므로공공기여로보기어렵다는의견또한제시 - 역사보전에따른인센티브는사전조사등을통해보전가치가있는대상을리스트화 시스템화후적용필요 사업별, 유형별기부채납비교검토를통한기준의필요성 - 사업별 ( 사전협상, 재개발 재건축, 역세권SHIFT 등 ) 유사점 / 차이점등에따른기부채납원칙 기준검토 - 용도지역변경및시설해제여부등유형별기부채납원칙 기준검토등 165

183 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 [ 제 3 차회의 ] 일시 ( 수 ) 분과자문단 - 이인성교수 ( 시립대 ), 김갑성교수 ( 연세대 ), 강우원교수 ( 세종대 ), 임희지박사 ( 서 울연 ) 참석자 연구진 - 김지엽교수 ( 아주대 ), 홍미영대표 ( 아름 ) 서울시 - 시설계획과장, 공공시설정책팀장등 회의내용 서울의공공성방향설정및포괄적기부채납 공공성증진방안마련을 위한제도개선사항자문 연구범위 본연구는기존기부채납제도운영 실태파악에따른문제점진단등을통해서울의공공성을정의하고, 기부채납관련정책방향을제시하는데그의의가있음 도시개발사업의공공성확보실현방안을 포괄적기부채납, 공공성증진 으로설정하고이에대한세부전략을제시 - 포괄적기부채납 : 의무시설, 사회경제정책, 지역증진시설, 기금화 - 공공성증진 : 적정시설선정, 시설설치가이드라인, 운영 관리등 기부채납관련논의의범위가다양하고복잡하며, 장단기개선방안을명 확히구분하여정리필요 - 논의의초점을간단 명료화하고, 현황 - 문제 - 개선의틀로정리 제시의견 포괄적기부채납 이라는문구의부정적영향 ( 정책방향을포괄할수있는지, 기존보다민간부담증가로의미전달우려등 ) 을저감할수있고, 서울시미래도시계획정책방향제시라는비전을담을수있도록수정 고민필요 ( 예시 : 서울형민관협력방안 ) 지역증진시설은부당결부금지원칙에위배될수있으나, 포괄적기부채납의실현을위해필요하며, 법적근거확보를위해장기적대응필요 - 시설의세부적종류와설치기준, 기부채납인정기준등연구 공공성증진 을위해도로, 공원등도시계획시설뿐만아니라건축물기부채납시가이드라인필요 ( 적정위치에기부채납등 ) - 체크리스트화하여계획수립및심의시판단기준으로활용할수있도록작성 166

184 부록 [ 제 4 차회의 ] 일시 ( 수 ) 참석자 도시계획정책자문단 - 김기호, 기세용, 김은희, 김환석, 이강오, 이정형, 임희지, 윤혁렬, 조명래, 최막중 서울시 - 시설계획과장, 공공시설정책팀장등 회의내용 도시개발사업의공공성증진방안최종내용보고 전체적인방향에공감하고, 키워드는다양성을제고하고, 질적관리강화, 실효성이겠음 제시의견 용어사용의적정성검토 : 협력적 용어의적정성검토, 관련문헌, 전문가, 학회등검토필요 지역증진시설및기부채납필요시설을선정하는과정에서주민의요구중요 기부채납시설가이드라인필요하며보다구체화가필요하며, 시설제공 이후지역사회와공유하는방안에대한가이드라인등도필요 167

185 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 3. 공공시설등가이드라인 (1) 시설별주요가이드라인 시설별가이드라인항목및요소 도로보행, 공원녹지, 공지광장, 건축물등시설별로접근성, 편리성, 안전성, 지속성측면 에서계획시고려해야하는요소는다음과같음 접근성에있어서시설의위치, 주변시설과의연계, 개방성, 접근성, 동선, 안내등이고려해야할요소로도출됨 편리성에있어서시설의형태와규모, 조경및휴식편의시설, 저층부위치여부, 재료와색채의적정성, 충분한일조, 경사도여부가고려해야할요소로도출됨 안전성에있어서무장애여부, 보행 교통안전, 범죄및재해예방, 조명등이고려해야할요소로도출됨 지속성에있어서운영프로그램, 안내방법, 운영관리의주체및비용, 부지조성등이고려해야할요소로도출됨 구분도로 보행공원 녹지공지 광장건축물등 접근성편리성안전성지속성 위치 연계 개방 접근 동선 안내 형태 규모 조경 휴식 편의 저층부 재료색채일조 경사도 무장애 보행안전 범죄예방 재해예방 조명 교통안전 프로그램 안내 운영관리 부지조성 168

186 부록 1 공원 녹지가이드라인 공원 녹지의계획원칙및방향 공원녹지는관계법에서규정하는지침을준용하되, 정형화된형태와안전을고려해야함 원칙및방향 공원 녹지 공원의성격 ( 소공원, 근린공원 ) 에맞도록계획 관계법에서규정하는지침을준용하여계획 - 도시공원및녹지등에관한법률, 시행령, 시행규칙 - 도시공원 녹지의유형별세부기준등에관한지침 - 서울시지구단위계획수립기준중기반시설의합리적설치방안 공원 녹지의계획항목 접근성측면에서는적정한위치, 연계대상시설및방법, 개방성향상을위한조건, 출입및동선에관한사항, 안내표지판등의항목에대한기준을제시함편리성측면에서는공원의형태 ( 가로, 세로비율, 경계의선형등 ) 와규모, 외부공간의구성및편의시설, 일조확보및조명등의항목에대한기준을제시함안전성측면에서는보행안정, 범죄예방, 야간조명등의항목에대한기준을제시함지속성측면에서는시설의조성재료, 운영프로그램과개방시간, 운영주체등의항목에대한기준을제시함 접근성 누구나쉽고, 편하게접근할수있는위치권장 누구에게나열려있으며, 대중교통등으로접근이용이하도록계획 169

187 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 위치 도로결절부, 주요가로및생활가로변또는보행량이많은곳등보행자및주변지역주민의접근이용이한곳에위치선정 정비사업등의경우주변저층주거지등과인접하여설치권장 주변건축물등에의한경관차폐및음영이최소화되는위치 권장 지양 [ 보행자및주민접근이용이한위치 ] 급경사지나절개지등으로공원조성이어려운토지는입지제한 근린공원을제외한유사규모의공원등이인접지역에중복하여위치할경우입지제한 ( 인접 공원과연계가가능한경우및뉴타운, 생활권계획등상위계획에서정하는경우예외 ) 연계 및 개방 공공시설및공원 녹지, 보행로 자전거도로, 대중교통등인접한공공시설및교통체계등과연계가용이하도록설치 주위에서공원의인식을높이기위해시각적개방감을확보 ( 단차, 담장, 펜스, 방음벽등불필요한차폐물지양 ) 하고및접근성향상을위한개방적인구조를취하여우범화예방 권장 지양 [ 대중교통, 공공시설등에서접근용이한위치 ] 주위에서공원의인식을높이기위해시각적개방감을확보 ( 단차, 담장, 펜스, 방음벽등 불필요한차폐물지양 ) 하고및접근성향상을위한개방적인구조를취하여우범화예방 접근 공원바닥을인접도로의높이에맞추어계획하되, 불가피한경우교통약자를배려하여경사로등설치 외부에서접근이가능한공간은외부와단절을야기하는화단 담장등시설물설치를지양하고, 가로와자연스럽게연계될수있는시설배치 인접대지및도로와의경계부에옹벽이발생하지않도록계획하되, 불가피하게옹벽발생시벽화, 조경등처리 권장지양 [ 공원높이는인접지역에맞추어계획 ] 안내 해당공원 녹지의규모, 운영시간, 관리주체등의사항을사용자가쉽게인지할수있는 적절한장소 ( 공원진입부및결절점 ) 에설치 해당공원 녹지시설에인접하여공공시설이위치한경우시설명및위치를함께표시 170

188 부록 편리성 모든연령, 성별의주민이편하게이용할수있도록조성권장 형태 규모 시설 공원형태는사용자활동 ( 보행, 운동등 ) 및조경식재등에지장이없도록요철이많거나심한세장형이아닌정형화되도록계획 소규모분산형이아닌일정규모이상으로통합하여조성 권장 지양 [ 정형화되고활용도높은통합된형태 ] 대상지의특성, 공원의성격에적합한식재및시설설치 외부공간과의연접부, 인접가로변비식재공간등에는주민들의휴게나담소등을위한휴식시설의배치권장 지역주민간커뮤니티를형성할수있는공간및시설권장 보행 및 활동 공원내바닥의횡경사가완만하도록계획하여 야외활동에무리가없도록조성 인접한보행로등과바닥포장의재료와패턴등을연속성있게계획 권장 지양 [ 공원내바닥경사도저감 ] 일조 건축물등에의한음영을최소화 최소한의일조확보를통해식재의성장 관리를 유도하고, 도시내녹지로서의기능수행 권장 지양 [ 충분한일조확보및식재관리 ] 안전성 사회적약자를고려하여보행및활동이편안하고안전한공간조성권장 범죄및재해에안전한공원조성권장 유니버설디자인 범죄예방 재난예방 노약자, 장애인, 어린이등사회적약자를배려하여유니버설디자인권장 범죄예방환경설계 (CPTED) 를고려하여계획 범죄등을예방하기위해적정위치에 CCTV 설치권장 적절한조명 ( 개소, 조도 ) 을통하여야간활용도및안전성을높임 절개지, 낙석, 토사유출, 고압송전선등피해우려가없는안전하고접근성이용이한곳에위치를선정 171

189 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 지속성 공원의관리주체및운영관리에필요한사항을관련부서와사전협의 공원에서운영할수있는프로그램등활용방안마련 개방시간및공원이용에대한안내판마련 프로그램개방시간운영및관리 공원운영계획서등을작성하여공원의특성에맞는프로그램을검토하고, 이의실행을위한방안을제시 범죄예방환경설계를고려 범죄등을예방하기위해적정위치에 CCTV의설치를권장 적절한조명을통하여야간활용도및안전성을높임 절개지, 낙석, 토사유출, 고압송전선등피해우려가없는안전하고접근성이용이한곳에위치를선정 2 도로 보행가이드라인 도로 보행의계획원칙및방향 도로 보행은관계법에서규정하는지침을준용하되, 기존교통 보행체계와연계, 정형화 된선형, 안전 ( 경사도등 ) 을고려해야함 원칙및방향 도로 보행 도로의성격 ( 소공원, 근린공원 ) 에맞도록계획 관계법에서규정하는지침을준용하여계획 - 도시 군계획시설의결정 구조및설치기준에관한규정 - 도로의구조 시설기준에관한규칙 - 서울시지구단위계획수립기준중기반시설의합리적설치방안 도로 보행의계획항목 접근성측면에서는진출입도로및가감속차로에대한기준을제시함편리성측면에서는도로의체계 선형및높이, 보행로의연속성, 유효폭확보등에대한기준을제시함안전성측면에서는도로의경사도, 교통약자배려, 안전시설등에대한기준을제시함지속성측면에서는시설의조성방법, 주변도로 보행체계등에대한기준을제시함 172

190 부록 접근성 진출입도로 주변지역의현황또는개발여건을고려하여도로의형태및폭원결정 사업부지의진출입도로의폭을확장하는경우간선도로까지확보 가감속차로 도로결절부부터확보하여공공성제고 부득이당해사업장진출입구주위에설치하는경우는대지내공지로처리하고용적률인센티 브부여배제 완화 차선 가감속차로 ( 완화차선 ) 는도로 결절부부터확보 지양 권장 편리성 부정형사업구역에도로를계획하는경우도로선형이부정형의구역경계를따르는것이아니라주변가로체계등을고려하여정형화되도록계획사업구역및인접지역도로현황과개발현황을고려하여도로폭원을결정하고, 대상지만을둘러싼도로폭확장지양사업대상지와인접지역과고저차가있는경우도로면을인접부지의대지레벨과평행하게하여도로와인접대지간의옹벽발생억제사업대상지와인접하여주요한공공시설, 시장, 지하철역등목적보행대상지가위치할경우기존보행흐름을고려하여사업구역내부에보행로를확보보행로는옥외공간과통합계획하여쾌적한보행환경조성 173

191 도시개발이익의합리적공유방안마련연구 도로의선형은부정형의구역경계형상을따르지않고, 가로체계의연계를목적으로하며선형이정형화되도록계획함 도로 선형 [ 부정형구역경계를따라도로선형계획 ] [ 대상지내도로계획을통한정형화 ] 지양권장 사업구역과인접부지의고저차가있는경우, 도로면을인접부지대지레벨에맞추어계획 도로 높이 지양 권장 기존에위치한공공시설및지하철역등으로의보행로 ( 도로 ) 를유지권장 보행 현 황 계 획 174