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3 유엔인권메커니즘과북한인권 인쇄 발행 2013년 11월 2013년 11월 발행처 통일연구원 발행인 통일연구원장 편집인 북한인권사회연구센터 등록 제 호 ( ) 주소 ( ) 서울시강북구 4.19로 123( 수유동 ) 통일연구원 전화 ( 대표 ) ( 직통 ) ( 팩시밀리 ) 홈페이지 기획 디자인 두일디자인 ( ) 인쇄처 두일디자인 ISBN 가격 18,000 c 통일연구원, 2013 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센타 : 매장 : 사무실 :

4 유엔인권메커니즘과북한인권 본보고서에수록된내용은집필자의개인적인견해이며, 당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다.

5 목차 서문 1 제1부유엔인권메커니즘과북한인권 5 1. 유엔인권이사회의주요제도와북한 : 보편적정례검토 (UPR), 특별절차, 진정절차를중심으로박진아 ( 고려대학교강사 ) 7 2. 유엔안보리의역할과인권 : 북한에대한시사점박흥순 ( 선문대학교국제관계학과교수 ) 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망백범석 ( 경희대학교국제대학조교수 ) 북한인권과 UNHCR의역할과과제 : 해외체류탈북자의인권보호를위한시사점송영훈 ( 서울대학교통일평화연구원선임연구원 ) 169 제 2 부국제인권기본개념 비차별원칙과북한인권 원재천 ( 한동대학교법학부 / 국제법률전문대학원교수 ) 221

6 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권 제3부북한인권특수문제 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 : 북한정치범수용소청산문제를중심으로손현진 ( 한국법제연구원부연구위원 ) 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 : 시계열분석을통한분석적이해와규범적처방의제안이성우 ( 제주평화연구원연구위원 ) 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제최은석 ( 통일교육원교수 ) 371 최근발간자료안내 421

7 표 그림목차 < 표 1-1> 유엔인권이사회의연혁 17 < 표 3-1> 유엔총회결의 122 < 표 3-2> 유엔인권이사회결의 122 < 표 4-1> 전세계체류하고있는탈북난민의현황, 2001~ < 표 7-1> 북한인권상황과경제변수상관관계예비타당성검사 349 < 표 7-2> 북한인권상황과경제변수의상관관계분석 350 < 표 7-3> 북한인권상황과경제변수의상관관계에관한 ECM 분석및다중회귀분석 353 < 표 8-1> 북한인권문제와관련한미국의청문회이슈및주요증언 384 < 표 8-2> 미국내탈북난민인정표 388 < 표 8-3> 미 일북한인권법의내용비교 410 < 그림 7-1> 탈북자추이로본북한의인권현황 343

8 서문 서문 1

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10 북한의심각한인권상황은, 금년 3월유엔인권이사회에의해설립된북한인권조사위원회 (COI) 의활동에서도알수있듯이, 점차국제적관심을끌고있다. 반면한국에서의북한인권에대한관심및김정은정권하에서의북한인권실태자체는정체되어있는느낌이다. 이러한상황에서북한인권논의의질적수준을제고하고그연구내용또한다양화하기위해통일연구원북한인권사회연구센터는작년에이어두번째로북한인권정책연구총서를발간하게되었다. 금년에도북한인권에각별한관심을가진 8명의전문가들이다양한주제를대상으로북한인권문제를분석하고정책적시사점을도출하였다. 북한인권정책연구 2013 은특히최근활발히진행되고있는유엔내에서의북한인권논의에주목하여, 전체주제뿐아니라제1부제목을 유엔인권메커니즘과북한인권 으로설정하고유엔인권이사회의활동에서유엔안전보장이사회, 유엔북한인권조사위원회및유엔난민최고대표 (UNHCR) 에이르기까지다양한유엔기관들의북한인권관련활동및역할에대해고찰하였다. 또한제2부에서는 국제인권기본개념 이라는제목하에보다이론적이고본질적인문제인북한내구조적차별문제에대해비차별원칙을중심으로살펴보았다. 마지막제3부에서는기타북한인권과관련된특수문제인통일후북한정치범수용소처리방안, 대북인도적지원의효율성, 미국과일본의북한인권법성과등에대해분석하였다. 서문 3

11 본총서의기획, 중간토론및심사과정에서함께지혜를모으고소중한시간들을내주신통일연구원북한인권사회연구센터이금순, 조정아, 이규창, 한동호박사님과통일학술정보센터김수암박사님, 또한편집을위해수고해준이은정, 김유빈연구원, 그리고무엇보다도길지않은연구기간임에도성심성의껏옥고를완성하여기고해주신 8명의집필자분들께진심어린감사의말씀을전한다. 이러한작은연구성과들이모여북한인권개선에작지만힘있는알찬씨앗의역할을수행하게되길간절히기원한다 년 11 월 편저자대표조정현 4 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

12 Ⅰ 유엔인권메커니즘과북한인권 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 5

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14 1 유엔인권이사회의주요제도와북한 보편적정례검토 (UPR), 특별절차, 진정절차를중심으로 박진아 ( 고려대학교강사 ) Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 인권이사회의주요특징 1. 인권기관의지위향상과준상설화 2. 인권이사회의구성 : 이사국선출과자격 3. 주요제도 Ⅲ. 보편적정례검토 1. 제도의발전과현황 2. 검토과정 3. 북한의보편적정례검토 4. 제 1 주기에대한평가와앞으로의과제 Ⅳ. 특별절차 1. 제도의발전과현황 2. 제도의운영 3. 북한의인권상황과특별절차 Ⅴ. 진정절차 Ⅵ. 기타제도 Ⅶ. 맺음말 참고문헌

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16 Ⅰ. 머리말 유엔인권이사회 (Human Rights Council: HRC, 이하인권이사회 ) 는인권을안보및개발과함께국제사회의 3대주요과제로격상시키고자하는유엔개혁의일환으로서, 그전신인유엔인권위원회 (Commission on Human Rights: CHR, 이하인권위원회 ) 의문제점을개선하고, 실효적인인권보장과이행을위해 2006년설립되었다. 1 당시유엔총회는 2006년 3월 15일, 찬성 170, 반대 4, 기권 3의압도적지지로인권이사회를설립하는결의 60/251을채택하였다. 인권이사회는설립이후지금까지인권보호와개선을위한역할을점차확대해가며, 유엔의핵심인권보장기관으로서자리를잡아가고있다. 한편, 인권이사회는북한인권에관한결의채택, 보편적정례검토, 북한인권특별보고관임명등다양한내부적방식을통해국제사회에서북한인권문제를적극적으로다뤄왔다. 특히, 2013년 3월 21일인권 1_ 인권이사회의설립과정을간단히살펴보면, 2005 년제 59 차유엔총회에코피아난전유엔사무총장이제출한 보다확대된자유 (In Larger Freedom) 라는사무총장보고서에서인권이사회의설립을제안하면서본격화되었고 (UN GA, Report of the Secretary-General, In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all, UN Doc. A/59/2005, 21 March 2005), 이후 2005 년 9 월유엔창설 60 주년세계정상회담에서인권이사회설립에대한원칙적합의를하면서구체화되었다 (2005 World Summit Outcome, GA Res. 60/1, UN Doc. A/RES/60/1, 24 October 2005, paras ). 이후유엔총회는 2006 년 3 월 15 일유엔회원국의압도적지지하에인권이사회를설립하는결의 60/251 을채택하였다 (Human Rights Council, UN GA Res. 60/251, 15 March 2006, UN Doc. A/RES/60/251, 3 April 2006 ( 이하 GA Res. 60/251)). 같은해 5 월 9 일에는유엔총회선거를통해 47 개인권이사회이사국이선출되었다. 인권이사회의창설에따라전신인인권위원회 (CHR) 는 2006 년 6 월 16 일자로활동을마감하였고, 인권이사회는 2006 년 6 월 19 일스위스제네바에있는유엔본부에서첫회의를열면서공식출범하였다. 유엔인권이사회의설립배경과과정에대한자세한설명은신각수, 인권이사회설립과국제인권발전, 서울국제법연구, 제 13 권제 1 호 ( 서울국제법연구원, 2006) 및조형석, UN 인권체제의변화, 국제법동향과실무, 통권제 14 호 ( 외교부, 2009) 참고 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 9

17 이사회결의를통해북한인권에관한사실조사위원회 (Commission of Inquiry: COI) 의설립이결정됨에따라북한인권문제를해결하고개선하기위한국제적제도로서인권이사회에대한국내외적관심이높아지고있다. 2 이글은보편적정례검토, 특별절차, 진정절차등인권이사회의주요제도를중심으로제도의설립과발전및운영에관한현황등을검토하고각제도가북한의인권상황의개선과발전에어떤역할을하고있는지살펴볼것이다. 그전에앞서기존의인권위원회 (CHR) 와의비교를통해인권이사회의주요특징을몇가지살펴봄으로써새로운국제인권기관으로서의인권이사회에대한이해를높이고자한다. Ⅱ. 인권이사회의주요특징 1. 인권기관의지위향상과준상설화 인권이사회설립을위한논의과정에서는유엔의주요기관 (principle body) 과동급에해당하는기관의지위를부여하자는것이논의되기도 하였으나, 3 인권이사회를주요기관으로설립하는것은유엔헌장을개 2_ UN Doc. A/HRC/22/L.19, 18 March 2013; 조정현 김수암 한동호, 유엔북한인권조사위원회설립 : 의의및과제 ( 통일연구원 Online Series CO 13-09, ), < ( 검색일 : ). 3_ 코피아난전유엔사무총장은유엔개혁안을담은보고서 In Larger Freedom 에서인권이사회의설립과함께이기관의법적지위에대한선택으로유엔의주요기관 ( as a principle body of the United Nations ) 또는유엔총회산하기관 ( as a subsidiary body of the General Assembly ) 을제시하였다. Addendum to In larger freedom, Human Rights Council: Explanatory note by the Secretary General, UN Doc. A/59/2005/Add.1, 23 May 2005, para. 14; 신각수, 인권이사회설립과국제인권발전, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

18 정해야하는문제가있어일단은유엔총회산하의보조기관의지위를부여하였다. 4 이는유엔헌장제22조에따라유엔총회가 그임무수행에필요하다고인정되는보조기관을설치할수있다 는조항에근거한것이다. 비록인권이사회가안전보장이사회나경제사회이사회와같은주요기관은아니지만이전의인권위원회 (CHR) 가경제사회이사회산하의기능위원회 (Functional Commissions) 중의하나였던것과비교한다면그지위가한층격상되었다. 한편, 기존의인권위원회 (CHR) 는매년 1회 6주간회의가열리는데그쳐인권침해상황에대한효율적, 즉각적대응및후속조치의어려움등근원적결함이지속적으로제기되었다. 이러한문제점을보완하기위해인권이사회는정기회기의회수를매년최소 3회이상, 기간은 10주이상으로정함으로써인권사안을다루기위한상당한기간을확보하였다. 또한이사국의 1/3 이상의요구가있는경우횟수에제한없이특별회기를개최할수도있어긴급한인권사안에대한대응능력을높이는데기여하였다. 인권이사회는 2006년 6월 19 30일제1차회기가시작된이래 2013년 7월현재까지총 23차례의정기회기가개최되었으며, 특별회기는 2006년 7월 5 6일제1차회기가열린이래 2013년 7월현재까지총 19차례의특별회기가개최되었다. 정기회기와특별회기에서는특정인권침해행위를비난하고이를시정, 개선하기위한결의가수차례채택되었다. 인권이사회의결의는형식상법적구속력이없지만결의의내용이갖는정당성과인권이사회의권위때문에해당인권문제국에정치적부담을주며, 인권침해사실을공개함으로써일명 공개해서망신주기 (naming and shaming, power of shaming) 의효과를갖는다. 4_ UN GA Res. 60/251, operative paragraph( 본문조항, 이하 OP) 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 11

19 2. 인권이사회의구성 : 이사국선출과자격 인권위원회 (CHR) 의경우위원국수는 53개국 5 으로경제사회이사회이사국 (54개국) 내에서지역별의석배정에따라다득표순으로선출되는것이외에특별한자격제한이없어인권문제국가가인권위원회 (CHR) 위원국을한다는비판을받았다. 이러한문제점을보완하기위해인권이사회는먼저, 이사국수를 47개국으로축소하고지역별의석배정비율을조정하였다. 6 그러나무엇보다큰변화는이사국선출방식을유엔회원국전체의절대과반수이상득표국중다수득표순으로변경한점이다. 7 안전보장이사회비상임이사국선출시요구되는조건, 즉출석하여투표하는회원국의 3분의 2라는다수결조건에는미치지못하지만총회산하기관중이사국선출에있어절대과반수를요구하는경우는인권이사회가유일한것으로, 인권위원회 (CHR) 시절과비교한다면의미있는진전이라고할수있다. 8 물론이방식또한인권문제국가의이사회진출 5_ 1946년유엔총회가인권위원회 (CHR) 를설립할당시회원국수는 18개국이었다. 이후 53개국까지확대되었다. 6_ 5 개의지역그룹, 즉아프리카그룹 13 개국, 아시아그룹 13 개국, 동유럽그룹 6 개국, 남미 - 카리브해그룹 8 개국, 서유럽기타그룹 7 개국으로배정하였다 (GA Res. 60/251). 지역별이사국현황에대한것은 OHCHR 홈페이지를참고 : < org/english/bodies/chr/membership.htm> ( 검색일 : ). 7_ 인권이사회설립당시인권이사회의정통성을강화하고인권문제국가의이사회진출을방지하기위한방안으로안전보장이사회와경제사회이사회처럼출석투표회원국의 2/3 지지가제안되었다. 그러나다른총회의산하기관처럼단순과반수로할것을주장하는개도국들의반대에부딪혀중간에해당하는절대과반수로타협되었다. 참고로 2006년인권이사회설립당시유엔회원국은 192개국으로절대다수는 96개국이었으며, 현재는 193개국으로인권이사회의이사국이되기위해서는 97개국이상의지지를요구한다. 8_ 인권이사회설립논의초기에는 3분의 2 절대과반수로하자는의견이있었으나개도국의반대에부딪혀절대과반수로절충하였다. 신각수, 인권이사회설립과국제인권발전, pp 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

20 을저지하는데에는한계가있다. 이러한한계는 2006년 5월 9일에치러진이사회첫선거에서부터나타났는데아프리카국가들은아프리카그룹에할당된 13개석에 13개국만이입후보함으로써인권위원회 (CHR) 시절과마찬가지로경쟁없이당선이되었으며, 이때유엔회원국절대과반수요건은이사국으로당선되는데별다른장애가되지않았다. 이외에도인권이사회는인권위원회 (CHR) 시절보다이사국의자격과의무를강화하기위한방법을몇가지마련하였다. 우선이사국에진출하려는입후보국가들은인권보호와증진에관한자발적서약 (voluntary pledges and commitments) 을하도록하였다. 9 법적구속력이없는선언이라는한계가있지만한국가의정치적신뢰와약속이라는측면에서의미를갖는다. 또한이사국으로당선된국가는인권증진및보호에있어서 최고수준 을지지하고인권이사회와완전히협력할의무를지며, 10 만약이사국에서심각하고조직적인인권침해가발생할경우유엔총회는투표국의 2/3 찬성또는의장의요청에합의하는방식으로이사국자격을정지당할수있다. 현재까지유일하게리비아가이사국자격이정지된바있다. 11 지금도인권문제국가로종종지목된국가들이당선되어종전의자격논란이계속되고있다. 지난 2012년 11월선거결과에대해서도인권단체들은코트디부아르, 에티오피아, 가봉, 카자흐스탄, 파키스탄, 베네수엘라등을포함한상당수국가들이이사국후보자격이없다고비판했다. 9_ GA Res. 60/251, OP 8. 10_ GA Res. 60/251, OP 9. 11_ 2011년 3월 1일유엔총회에서의장의요청에따라합의통과되어이사국자격이정지되었다가 2011년 11월 18일복원되었다 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 13

21 이사국의임기는 3년이며, 한번재선출을통해연임할수있으나 3선연임은불가하다. 한국은 년 (2년), 년 (3년) 에걸쳐두번연임후 2012년에는참관국으로활동하였고, 2012년 11월 12일일곱번째이사국선거에서이사국으로선출되어 2013년부터현재이사국으로활동하고있다. 3. 주요제도 가. 2007년제도구축인권이사회의유엔내의지위및이사국의구성등은 2006년인권이사회설립에관한유엔총회의결의에서결정되었지만, 인권이사회의보편적정례검토를포함한주요제도들은 2007년 인권이사회의제도구축 (Institution-building of the United Nations Human Rights Council) 결의를통해마련되었다. 13 이결의는보편적정례검토뿐만아니라특별절차, 인권이사회자문위원회, 진정절차등인권이사회의임무와역할을위한제도등을상세히규정하였다. 이중보편적정례검토는제도구축을통해신설된제도인반면, 특별절차나자문위원회, 진정절차등은인권위원회 (CHR) 당시에운영되던제도를계승 발전시켜인권이사회의주요제도로도입시킨것이다. 각제도에관한상세한내용은이글의해당주제에서구체적으로다룬다. 12_ 2006년첫선거당시에는인권이사회역할의연속성을유지하기위해초대이사국의임기는 1, 2, 3년으로나누었고총회의장추첨을통해임기기간을정하였다. 13_ UN Human Rights Council, Institution-building of the United Nations Human Rights Council, HRC Res. 5/1 (18 June 2007), UN Doc. A/HRC/21, 7 August 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

22 나 년인권이사회재검토결의를통한제도의변화 유엔총회는 2006 년인권이사회설립에관한결의를채택하던당시 에이미인권이사회의점진적발전을염두에두고해당결의를통해 인권이사회의지위에서부터업무와기능등을 5 년후에재검토하기로 결정하였으며, 년 10 월부터본격적으로재검토작업이시작 되어, 15 그결과물로서 2011 년 6 월 인권이사회의재검토 를제목으로 한유엔총회결의 65/281 이채택되었다. 16 이결의에는 2011 년 3 월에 채택된유엔인권이사회결의 16/21(Review of the work and functioning of the Human Rights Council) 17 이부속서로포함되어 있다. 인권이사회의재검토에대한기대는인권이사회의지위, 새로운제 도의도입, 업무방식, 실질적인성과와도전과제및유엔총회의보고 체계정비등전반에걸쳐있었다. 대다수의국가들은재검토를 2007 년 인권이사회의제도구축의문제점이나보완점을확인하고이를근본적 으로변경또는발전시키는기회로활용하는데큰관심을보이지않 았다. 18 결국국가들의무관심과수동적태도로인하여재검토의결과 14_ GA Res. 60/251, OP _ 인권이사회의재검토는 2009년 10월제12차회기에서인권이사회의업무와기능의재검토에관한 정부간공개실무작업반 (Open-ended Intergovernmental Working Group) 을설립하는결의 12/1을채택하면서부터본격적으로시작되었다. HRC Res. 12/1, Open-ended intergovernmental working group on the review of the work and functioning of the Human Rights Council (1 October 2009), UN Doc. A/HRC/RES/12/1, 12 October _ 인권이사회재검토결의에관한자세한내용은박진아, 유엔인권이사회재검토 (Review of the Human Rights Council) 논의를중심으로, 안암법학, 통권제 40 호 ( 안암법학회, ), pp 참고. 17_ HRC Res. 16/21, Review of the work and functioning of the Human Rights Council (25 March 2011), UN Doc. A/HRC/RES/16/21, 12 April _ 국가들의입장에대해서는 HRC Extranet 의 [HRC Review] [Intergovernmental 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 15

23 물 ( 결의 65/281) 은 2007년제도구축당시의것과비교하여크게변화한것이없다. 재검토과정에서제기된인권이사회의제도개선과발전을위해진일보한제안이상당수이뤄졌던것을감안한다면다소실망스러운결과라고할수있다. 19 상당수국가의비협조적태도에도불구하고재검토과정에참여한국가및국제기구대표, 국제인권기구대표및인권전문가와 NGO 등의참여자들은재검토과정에많은노력과시간을쏟았다. 인권이사회의재검토를위해유엔내에서의공식적회의이외에도수차례의비공식적회의와국제회의가열렸으며, 회의에서나온결과물은 HRC Extranet 20 에서공개되었고이후에인권이사회실무작업반에서공식적으로논의를위한회의자료에포함되어지속적으로논의되었다. 21 Working Groups Sessions] [1st Intergovernmental Working Group session on the Review] [Written contributions] 에서국가그룹또는각국가가제출한문서를통해확인할수있다. < portal/page/portal/hrcextranet/1stworkinggroupsessiononthereview25-29 Oct2010.html> ( 검색일 : ). 19_ 재검토과정에서가장기대가되었던것은소위 제기장치 (Trigger mechanism) 의도입이었다. 지금의인권이사회는긴급을요하는인권침해사태가발생할경우특별회기나특별절차를통해비교적신속하게해당문제에대처할수있으나, 특별회기의경우이사국의 1/3 이상의요구가있어야하고특별절차의경우도이사회의승인을통해야한다는점에서국가의정치적입장이크게작용하여안건채택이무산되거나지연될가능성이있다. 이것을보완하기위해긴급을요하는인권침해사태가발생하였을경우이사국이아닌다른주체, 예를들어유엔총회나, 안전보장이사회, 유엔사무총장, 인권이사회의장, 유엔인권최고대표등이개별적또는합동으로의제를선정할수있도록하자는의견이나왔다. HRC, Compilation of state proposals, Open-Ended Intergovernmental Working Group on the Review of the Work and Functioning of the Human Rights Council, 1st session, Geneva, 25~29 October 2010, UN Doc. A/HRC/WG.8/1/CRP.1/Rev.1, 29 October 2010, pp. 78~79 (C. Special sessions). 20_ HRC Extranet, section HRC Review, < Pages/default.aspx> ( 검색일 : ). 21_ HRC, Compilation of state proposals; HRC, Compilation of Contributions. 16 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

24 2011년재검토회의는인권이사회의지위, 업무와기능등에있어인권의보호를위해더나은제도적기반을마련하는좋은기회였음은분명하지만, 큰성과없이종료되었다. 유엔총회는이번재검토결의를통해향후 10~15년사이에또다시인권이사회를재검토하기로결정하였다. 22 인권이사회의지위역시다음재검토에서논의하는것으로미뤄졌다. 따라서당분간지금의제도하에서인권이사회의변화를모색해보는것이필요하다. < 표 1-1> 유엔인권이사회의연혁 유엔총회인권이사회를설립하는결의 (Res. 60/251) 를채택 인권이사회첫이사국들로총 47 개국이유엔총회에서선출 ( 한국당선 ) 인권위원회 (CHR) 업무종료 인권이사회의제 1 차회기개최 유엔총회에서두번째이사국선거개최 인권이사회는전문가자문체계, 새로운진정절차, 특별절차및보편적정례검토제도등을포함한 인권이사회의제도구축 (Institution-building of the United Nations Human Rights Council, Council resolution 5/1) 결의채택 한국의첫보편적정례검토실시 유엔총회에서세번째이사국선거개최 유엔총회에서네번째이사국선거개최 유엔총회에서다섯번째이사국선거개최 유엔총회에서여섯번째이사국선거개최 22_ GA Res. 65/281, OP 3. 23_ 이사국으로선출된국가와그그룹은아프리카그룹 ( 가나, 잠비아, 세네갈, 남아프리카공화국, 모리셔스, 모로코, 말리, 가봉, 지부티, 카메룬, 튀니지, 나이지리아, 알제리 ), 아시아그룹 ( 인도, 인도네시아, 방글라데시, 일본, 말레이시아, 한국, 중국, 요르단, 필리핀, 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 17

25 인권이사회제 16 차회기에서인권이사회의업무와기능의재검토결과물 (Outcome of the review of the work and functioning of the Council) 채택 유엔총회에서인권이사회의재검토결의채택 (A/65/L.78) 개국에대한보편적정례검토제 1 주기완료 보편적정례검토제 2 주기시작 (2012~2016) 인권이사회제 19 차특별회기 ( 주제 : 시리아아랍공화국의인권상황악화와최근훌라에서발생한학살 에대하여 ) 개최 한국의두번째보편적정례검토실시 유엔총회에서일곱번째이사국선거개최 ( 한국당선 ) 인권이사회제 23 차정기회기개최 월북한의두번째보편적정례검토예정 Ⅲ. 보편적정례검토 보편적정례검토 (Universal Periodic Review: UPR) 는 193개모든유엔회원국이 4년마다한번씩정기적으로인권의무및약속에관한이행상황을같은유엔회원국들과함께검토하는제도이다. 이제도는유엔인권이사회의지원하에유엔회원국이주도하여자국의인권상황을검토하고개선하기위한조치를구상및약속하도록함으로써, 자국의인권의무를이행하도록한다. 이를위해보편적정례검토는각국가 바레인, 사우디아라비아, 스리랑카 ), 동유럽그룹 ( 러시아, 폴란드, 체코, 우크라이나, 아제르바이잔, 루마니아 ), 남미-카리브해그룹 ( 브라질, 아르헨티나, 멕시코, 페루, 과테말라, 우루과이, 쿠바, 에콰도르 ), 서유럽기타그룹 ( 독일, 프랑스, 영국, 스위스, 네덜란드, 핀란드, 캐나다 ) 이상 47개국이다. 24_ 이날한국을비롯하여미국, 일본, 독일, 아일랜드, 아르헨티나, 브라질, 코트디부아르, 에스토니아, 에티오피아, 가봉, 카자흐스탄, 케냐, 몬테네그로, 파키스탄, 시에라리온, 아랍에미리트, 베네수엘라 18개국이이사국으로당선되었다. 18 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

26 의인권관련기록들을평가하고국내에서발생한인권침해상황을진술하도록한다. 이제도는또한인권위원회 (CHR) 의가장큰문제점으로지적되었던이중기준에대한비판을해소하기위해모든국가의인권상황을동일하게평가할수있도록기획되었다. 25 보편적정례검토는회원국이자국의인권상황에대한국가보고서를제출하고상호대화형식의심의를받는다는점에서기존의인권조약감시기구의국가보고제도와흡사하지만, 기존의국가보고제도는개별인권조약의당사국여부와관계없이모든유엔회원국이검토를받는다는점과개별인권조약의경우해당조약상의국가의무만을다루는반면보편적정례검토는모든인권문제를포괄적으로다룬다는점에서큰차이가있다. 이제도를통해국가들은인권의보호와개선을위한방법을공유하고, 인권이사회, 다른국가및비정부간기구를비롯한이해관계당사자의기술적도움을받을수있다. 1. 제도의발전과현황 가 년제도구축을통한제도의신설 보편적정례검토제도는인권위원회 (CHR) 당시에는없던새로운제 도로서 2007 년제도구축을통해도입되었고, 새로운유엔인권기관을 대표하는제도로자리잡고있다. 이제도는인권위원회 (CHR) 당시 인권침해문제를다루는데있어논란이제기되었던선별성, 이중기준, 정치화논란을불식시키고국가별정기보고서심의절차를보완하는 차원에서인권이사회설립이후새롭게도입된것이다. 25_ 우종길, 유엔인권이사회의새로운국제인권보호제도인보편적정기검토에관한소고, 서울국제법연구, 제 15 권제 1 호 ( 서울국제법연구원, 2008), pp 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 19

27 이제도는 2007년제도구축당시를기준으로 192개 ( 현재는 193개 ) 모든유엔회원국들의인권상황을국제적인권기준에비추어정기적으로검토하는데, 1년 3회 (2, 5, 12월 ), 회의당 2주간 16개국씩, 총 4년에걸쳐검토하는방식이다. 2007년의제도구축을통해마련된운영방식에따라제1주기가진행되었으며, 2011년재검토결의를통해변경된검토절차에따라제2주기가진행중이다. 나. 2011년재검토결의를통한제도변경사항 2011년재검토결의를통해가장많은제도적변화를가져온것이보편적정례검토이다. 이결의를통해보편적정례검토는인권이사회의결의 16/21 26 과결정 17/ 에따라 2012년부터제1주기는기존의 4년에서 4년 6개월로연장되었고, 4년동안 12차례의보편적정례검토회의가열리던것이이젠 14차례로늘어났다. 또한회의마다검토하는국가수는 16개국에서 14국으로축소되었다. 또한검토회의도 3시간에서 3시간반으로늘어났다. 검토대상국가는자발적으로중간보고서를제출할수있다. 회의시간이내에발언을원하는모든국가에게기회가주어지도록하였다. 보편적정례검토과정에서의국가인권기구의참여도강화되었다. 먼저이해당사자보고서에서일정부분을국가인권기구가개별적으로견해를제시할수있도록하였다. 다음으로국가인권기구는당해국가의심사후결과보고서채택을위한인권이사회의회기에서발언권을 26_ HRC Res. 16/21, Review of the work and functioning of the Human Rights Council, 25 March 2011, UN Doc. A/HRC/RES/16/21, 12 April _ HRC Decision 17/119, Follow-up to the Human Rights Council resolution 16/21 with regard to the universal periodic review, 17 June 2011, UN Doc. A/HRC/DEC/17/119, 19 July 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

28 부여받았다. 또한특별절차수임후보자를지명할권한과보편적정례검토의상호대화에서발언할권한도부여받았다. 그러나비정부기구의참여확대요구는받아들여지지않았다. 28 비정부기구참여의핵심은검토회의과정에서비정부기구에게발언권을부여할것인가의여부인데, 인권전문가와활동가로구성된비정부기구의참여확대는국가들의인권상황보고의매너리즘과형식주의를탈피하여인권보호에좀더초점을맞춘다양한문제제기와토론이가능하다는장점도있지만, 오히려비정부기구와의마찰을피하기위하여국가들이보고서를제출조차하지않는역효과가발생할수있다는점과국제회의개최가갖는장소적시간적제약, 그리고비정부기구의자격문제등여러가지문제점과한계가있어아직까지는발언권을부여할것인가를결정하기에는시기상조로보인다. 그러나앞으로보편적정례검토가정착하고발전해나가는것을살피면서비정부기구의참여확대를지속적으로고민해볼필요가있다 _ 검토과정 ( 상호대화 ) 에비정부기구의발언을허용하자는제안이나왔으나큰지지를받지는못했다. UNHRC, Report of the Open-ended Intergovernmental Working Group on the Review of the Work and Functioning of the Human Rights Council, Document A/HRC/WG.8/2/1, 7 March 2011, Geneva, pp ( 3. Enhanced Participation (oral interventions) ). 이에따라 NGO 나국가인권기구의공식적참여대신에비공식적으로이과정에참여할수있는방법들이제시되었다. 예를들어검토회의가열리기하루전에 NGO 나국가인권기구와비공식적회의를열어검토국가의최근인권상황에대한정보나검토보고서에관한중요견해를듣도록하는방법등이제시되었다. Theodor Rathgerber, New Prospects for Human Rights-The Human Rights Council between the Review Process and the Arab Spring (Fridrich-Ebert-Stiftung, 2012), < pdf> ( 검색일 : ) 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 21

29 다. 검토제도의운영현황보편적정례검토는 2008년 4월 7 18일에있었던제1차보편적정례검토회의를시작으로 2011년 10월 3 14일의제12차회의까지한차례의주기가종료되었다. 한국은 2008년 5월에진행되었고 29 북한의상황은 2009년 12월검토되었다. 2012년 5월 21일부터시작된제2주기 (2016년 6월까지 ) 는 2011년재검토결의에따라변경된절차에따라운영되며, 한국은 2012년 10월두번째보편적정례검토가실시되었고, 30 북한은 2014년 4 5월에실시될예정이다. 2. 검토과정 보편적정례검토는인권이사회 47개이사국으로구성된실무그룹 (Working Group) 에의해이뤄진다. 검토는사전에마련된검토보고서를토대로하여실무그룹 (Working Group) 이제네바에서심사대상국가에대해해당시간동안 상호대화 (interactive dialogue) 를실시하는것으로, 상호대화에는이사국이외의유엔회원국들도참여하고발언할수있다. 그러나비정부기구 (NGO) 는참석이허용될뿐발언할수는없다. 검토보고서는검토대상국정부가제출하는보고서 (20쪽이내, 인권이사회결의 5/1 부속서제15조 (A) 항에의거 ), 유엔인권최고대표사무소 29_ 한국의첫번째보편적정례검토에관한자세한설명은박병도, 유엔인권이사회의보편적정례검토제도 한국의실행과평가를중심으로, 법조, Vol. 635 ( 법조협회, ), pp 참고. 30_ 한국의두번째보편적정례검토에관한자세한설명은이재완, 대한민국에대한제2차보편적정례인권검토 (UPR), 국제법평론, 통권제36호 ( 국제법평론회, 2012) 참고. 22 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

30 ( 이하 OHCHR) 에서준비하는취합보고서 (10쪽이내, 인권이사회결의 5/1의부속서제15항 (B) 에의거 ) 및이해당사자들이제출한설득력있고신빙성있는정보를보편적정례검토시인권이사회가고려할수있도록 OHCHR이요약한보고서 ( 일명이해당사자보고서 (stakeholder report), 10쪽이내, 인권이사회결의 5/1의부속서제15(C) 항에의거 ) 등 3가지문서로구성된다. 31 보편적정례검토회의와결과물의효과적운영을위해유엔인권이사회이사국중서로다른 3개지역그룹에서각한국가씩 3국가를보고그룹으로선출하는데이를 트로이카 (troika, 이하보고그룹 ) 라고한다. 32 보고그룹은피검토국가의보편적정례검토를진두지휘하고실무그룹회의에서있었던질문, 논평, 권고및피검토국의답변등을요약하여 결과보고서 (outcome report) 를마련한다. 결과보고서에는피검토국의인권상황에대한평가내용, 최상의실행 (best practices) 을공유하는방법, 인권의증진및보호를위한협력강화, 관련국가와의협의 및동의를전제로한기술적지원및역량구축, 피검토국의자발적공약및인권준수약속등이포함된다. 33 결과보고서의채택과정에서피검토국은충분히참여할수있어야 하며, 권고에대한예비논평을통해권고를수락하거나거절하는것을 선택할수있다. 34 실무그룹은피검토국에대한검토후 48 시간이지 31_ 검토보고서의작성은 General Guidelines for the Preparation of Information under the Universal Periodic Review ( 보편적정례검토정부보고서작성의가이드라인, 인권이사회결정 6/102 의목차 Ⅰ) 에따른다. HRC Decision 6/102, Follow-up to Human Rights council resolution 5/1, 27 September 2007, UN Doc. A/HRC/6/22, 14 April _ 트로이카의운영에대한자세한설명은 2009 년 4 월 9 일자유엔인권이사회의장성명을참고 : President Statement on modalities and practices for the Universal Periodic Review Process, UN Doc. A/HRC/8/L.1, 8/PRST/1. 33_ UN Doc. A/HRC/RES/5/1, Annex, para 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 23

31 난후즉시결과보고서를채택해야한다. 35 실무그룹의결과보고서는인권이사회전체회의에서채택되는데, 피검토국은전체회의가진행되는동안상호대화에서충분하게제기되지못한문제들에대하여답변할기회를가진다 북한의보편적정례검토 가. 진행과정북한에대한첫번째보편적정례검토는제6차실무그룹회기 (2009년 11월 30일 12월 11일 ) 에이루어졌다. 회기에앞서인권이사회는 2009년 9월 7일북한의보편적정례검토를위해멕시코, 노르웨이, 남아프리카공화국을보고그룹 ( 트로이카 ) 으로선정하였다. 인권이사회결의 5/1의부속서제15항에의거하여 i) 북한이작성및제출한국가보고서, 37 ii) OHCHR에서준비한취합보고서, 38 iii) OHCHR에서준비한이해관계자제출문서요약문 39 이검토를위해준비되었다. 34_ UN Doc. A/HRC/RES/5/1, Annex, para _ Ibid. 36_ Ibid., para _ UNHRC, National Report Submitted in Accordance with Paragraph 15 (A) of the Annex to Human Rights Council Resolution 5/1 Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/1, 27 August _ UNHRC, Compilation Prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in Accordance with Paragraph 15 (B) of the Annex to Human Rights Council Resolution 5/1 Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/2, 18 September _ UN HRC, Summary Prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in Accordance with Paragraph 15 (C) of the Annex to Human Rights Council Resolution 5/1 Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/3, 28 August 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

32 북한의상호대화는 2009년 12월 7일제11차회의 (meeting) 에서이루어졌으며, 52개국이참가하였다. 이것을바탕으로 12월 9일제16차회의에서실무그룹은북한에대한 보편적정례검토실무그룹의보고서초안 을채택하였다. 40 이어북한은인권이사회가심의하고권고한내용에대해제13차인권이사회정기회기중인 2010년 3월 18일인권이사회에자국의입장을발언하였고, 이날실무그룹보고서에북한측발언요지가부록으로첨부된최종보고서가채택되었다. 북한의두번째보편적정례검토는 2014년 4 5월에예정되어있다. 나. 검토보고서의내용 (1) 국가보고서의내용북한정부가제출한국가보고서는 41 Ⅰ. 보고서의준비, Ⅱ. 배경, Ⅲ. 인권의보호및증진을위한국가의법적 제도적구조, Ⅳ. 인권의 보호와증진을위한노력과경험들, Ⅴ. 인권의보호와증진에있어서 의장애물과도전들, Ⅵ. 결론 으로구성되어있다. 북한정부는보편적정례검토에관한목적과원칙들에경의를표하는 것으로보고서를시작하고있다. 보고서의준비에있어북한정부는 보고서작성을위해특별전문위원회를조직하여관계된기관별로제 출한정보를바탕으로초안을만들고이보고서를완성하였으며, 특별 40_ UN HRC, Draft report of the Working Group on the Universal Periodic Review - Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/WG.6/6/L.12, 23 December _ 북한정부가제출한국가보고서, OHCHR의취합문서와이해관계자요약서에관한국문자료는국가인권위원회, 유엔국가별정례인권검토 (UPR) 에대한북한의국가인권보고서및우리정부, NGO, INGO 관련자료집 ( 서울 : 국가인권위원회인권정책과, 2010) 참고 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 25

33 전문위원회가인권부분의시민사회 ( 비정부기구, 법조계및학계를포함 ) 와협의를하고이를보고서에반영하였음을밝히고있다. 42 배경에서는북한에대한지리적, 역사적개요를설명한다음북한이갖고있는인권에대한기본적견해와입장을밝히고있다. 북한정부는진정한인권은자주권이며, 43 인권은주권국가에의해보장되기때문에이러한의미에서인권이곧국가주권을뜻한다고견지하고있다. 44 인권의보호및증진을위한국가의법적 제도적구조에서는헌법및인권관련법적제도를설명하고있으며, 국가기관들의구조와인권의보호및증진을위한체계로서북한의정치, 행정, 사법기관을설명하고있다. 45 또한북한의인권교육이정규교육과특별교육을통해체계적으로조직되고수행되고있으며, 인권에대한일반대중의지식과인식이높은단계에있음을피력하고있다. 46 북한은경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약, 아동권리협약, 여성차별철폐협약과몇몇기타국제인권문서들에대한가입을언급하고, 북한이해당조약기구들이제시한견해와권고사항들을중대하게고려하고수용, 이행해왔음을설명했다. 47 그러나보고서에서이행하지않은의무와가입하지않은조약에대한언급은없다. 인권의보호와증진을위한노력과경험들에서는존엄성에대한권리, 생명권, 고문과그밖의비인도적인처우의금지, 노동권, 사회보장권, 42_ 북한의보편적정례검토를위해국가보고서준비에참가한대표적인국가기관은북한의국가보고서 (UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/1), Annex 1 참고, 국가보고서준비협의에참가한사회단체, 연구기관및비정부기구는 Annex 2 참고. 43_ UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/1, 27 August 2009, para _ Ibid., para _ Ibid., paras _ Ibid., paras _ Ibid., paras 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

34 아동권, 여성권등을포함한시민적 정치적권리및경제적 사회적 문화적권리의구체적인권리보장과이행에관한내용을담았다. 48 북한은특히인권분야에있어국제적협력을위해노력했음에도불구하고 2003년인권위원회 (CHR) 가제59차회기를시작으로인권이사회, 유엔총회, 유럽연합등에서북한인권상황을규탄하는결의를채택한것이북한의인권대화협력의장애가되었다고주장하였다. 49 인권의보호와증진에있어서의장애물과도전들에서는북한인권의장애물로가장먼저북한에대한미국의적대적정책과유엔의북한에관한인권결의를꼽았으며, 그다음으로사회주의시장의붕괴와북한에서발생한연속적인자연재해를지적했다. 50 결론적으로북한은보고서에서인권의보호와증진을위해노력해왔으며, 앞으로도북한식사회주의인권이론과정책을통해북한주민들이더높은수준의인권을향유할수있도록최선을다할것이라고밝혔다. (2) OHCHR에서준비한취합보고서이보고서는북한과관련하여관계당사국의견해와논평을포함하여유엔인권조약기구들과특별절차의보고서및그밖에관련된유엔의공식문서들에담긴정보를취합한편집보고서이다. 51 이보고서는북한이비준또는가입한인권조약과그밖의주요관련조약에근거한북한의의무사항을확인하고인권기구와의협력및규범의이행에 48_ Ibid., paras _ Ibid., para _ Ibid., paras _ UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/2, 18 September 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 27

35 관한현황을분석하고있다. 이보고서는 Ⅰ. 배경및구조, Ⅱ. 현장에서의인권증진과보호, Ⅲ. 성취, 모범사례, 과제및제약사항들, Ⅳ. 국가적핵심우선과제, 주도적추진사항, 공약사항들, Ⅴ. 역량강화및기술적지원 으로구성되어있다. 배경및구조에서는북한이가입한인권조약및관련인권보장체제에근거한북한의국제적의무의범위를언급하고있으며, 현장에서의인권증진과보호의경우인권조약기구들및특별절차들과의협력과 OHCHR 과의협력현황을설명하였다. 또한북한에적용가능한국제인도법차원의국제적인권보호의무의이행현황을다루었다. 자유권위원회 (HRC), 사회권규약위원회, 아동권리위원회, 여성차별철폐위원회등북한이가입한조약에근거한조약위원회의권고사항과북한인권특별보고관, 유엔사무총장의견해와권고사항을담고있다. (3) OHCHR 에서준비한이해관계자제출문서요약문 OHCHR 에서준비한이보고서는북한의보편적정례검토를위해 이해관계자들 52 이제출한 12 개의문서들의요약문이다. 53 OHCHR 은 52_ 동요약문을위해다음에나열된이해관계자들이참여하였다. 아동체벌근절을위한글로벌이니셔티브 (GIEACPC), 휴먼라이츠워치 (HRW), 세계크리스천연대 (CSW), 북조선난민구호기금 (LFNKR)/ 국경없는인권 (HRWF), 법과정의를위한유럽센터 (ECLJ), 북한인권시민연합 (NKHR)/ 대한변호사협회 (KBA), 아시아인권센터 (ACHR), 국제사면위원회 (AI), 오픈도어선교회 (ODI), 경북대인권과평화센터 (CHRP)/ 한국전쟁납북사건자료원 (KWARI), 주빌리캠페인 (JC), 천주교인권위원회 (CHRC)/ 평화네트워크 (PN)/ 인권운동사랑방 (SARANGBANG) 등 ( / 표시된이해관계자는공동으로하나의문건을제출한경우 ), 이해관계자제출원문은 OHCHR 홈페이지주소 < aspx> ( 검색일 : ) 에서볼수있다. 53_ UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/3, 28 August 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

36 인권이사회가채택한일반지침에제시된구조에따라제출된내용을바탕으로각해당목차에있는내용에대해이해관계자들이주장, 평가한내용을각항목에맞춰요약하였다. 이보고서도 OHCHR에서준비한취합보고서와같은구성으로이루어져있다. 주요내용으로이해관계자들은북한이가입한국제조약상의인권보호의무를확인하고, 국내법의인권보호입법체제에대한지적과현장에서의인권증진과보호를위해인권기구들과협력할것을촉구하고있다. 평등과비차별, 생명권, 자유권, 인신의안전권, 공정한재판을포함한법치, 이동의자유, 사회보장권, 노동권등거의모든자유권적, 사회권적권리에대한문제점을지적하고있다. 다. 주요권고사항과북한의입장 2009 년 12 월 7 일에 3 시간동안진행된상호대화에한국과일본, 미국, 유럽등, 아프리카와아랍, 남미의 52 개국이참가하였다. 북한이 아동권리위원회와의대화에참여하겠다는결정을내리고보편적정례 검토과정에적극적으로참여하기로결정한점이환영받았으나, 54 대 다수의질문과권고는북한의인권침해에집중되었다. 상호대화에참여한몇몇국가들의발언을살펴보면, 먼저한국은 정치범수용소에서의구금, 이동 표현 사상 종교의자유에대한침해, 법조문상의인권에대한인정과실제이행간의격차, 이산가족들과전 쟁포로들, 납북자의상황에대해우려한다고언급하였다. 55 미국은비 54_ HRC, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/13/13, 4 January 2010; UN Doc. A/HRC/WG.6/6/L.12, 9 December _ Ibid., para 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 29

37 사법적처형, 고문, 적법절차의체계적박탈및강제노동에관해보고되고있는내용들에대해우려를표명했고, 56 일본은해외로부터북한으로강제로추방당하거나돌아간주민들에대한처벌, 공개처형, 납치문제, 구금시설들에서의문제를포함한국제사회의다양한우려사항들에대해북한이충분히응답하지않았다는데대해유감을표명하였다. 57 영국은공정한재판을받을권리와고문의금지, 그리고의약품부족의해결방안에대해질의하고, 58 고문및그밖의잔혹한, 비인도적인또는굴욕적인대우나처벌의방지에관한협약의당사국이되고, 그규정에부합하는필요한국가적조치를취할것을권고하였다. 59 유럽국가들은주로북한주민의표현의자유나종교의자유등자유권적권리의침해와아동및여성의인권침해문제, 고문과공개처형, 수용소시설과사법제도등에관한문제점을지적하였다. 인권이사회는 2009년 12월 7일검토당시총 167개권고사항을제기하였으며, 이에대해북한대표부 ( 리철주제네바대사 ) 는북한인권특별보고관방북허용, 사형제유보및공개처형중단, 고문과비인도적처벌근절, 노동수용소의강제노역중단, 강제송환탈북자처벌중단, 북한주민의국내및국외여행의자유보장, 아동의군사훈련중단등을포함한 50개권고사항에대한거부의사를표하였다. 북한대표부는또한 117개권고사항에대해서도수락여부에대한분명한입장을보이지않고추후에검토하겠다는입장을표명하였다. 북한대표부는북한인권상황에대한보편적정례검토최종보고서가채택되던 2010년 3월 56_ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

38 18일에 북한정부는 50개의권고들을거부하며 ( ) 아쉽게도, 이권고들이진정한인권문제와관련없이체제변동과이미지훼손에초점이있고, 오직북한에대한깊은거부감과적대감을표출하고있다 고발언하면서, 북한식인권제도를더욱공고히유지해나가겠다는입장을밝혔다. 60 북한의이러한태도에한국과미국, 일본, 프랑스, 노르웨이등일부회원국들은유감과실망을표하였다. 특히미국대표부는 19일에인권이사회의장에게보낸성명을통해북한의보편적정례검토최종보고서채택회의에서북한대표단이보낸태도에대해우려하고있다고밝혔다. 북한은보편적정례검토제도자체에대해서는긍정적인입장을표명하면서도, 61 막상자국에대한평가와권고는일체수용하지않는태도를보임으로써보편적정례검토제도의의미와실효성을훼손하고있다는지적을받았다. 4. 제 1 주기에대한평가와앞으로의과제 인권이사회의장인로라뒤피라쎄르 (Laura Dupuy Lassere) 는인 권이사회의 2011 년보고서 (2011 Annual report) 에서 193 개유엔회원 국이자국의인권상황을검토받았으며, 이것은기념비적인일이라고 평가하였다 년제 66 차유엔총회회의에서다수의국가들이보편 적정례검토를긍정적이며보편적체제로평가하고있다는것을확인 60_ Opening Statement by H.E. Mr. Tcheul Ambassador and Permanent Representative At the 13th Session of the Human Rights Council Consideration of the UPR Outcome Report on Democratic People s Republic of Korea ( 원문은국가인권위원회, 유엔국가별정례인권검토 (UPR) 에대한북한의국가인권보고서및우리정부, NGO, INGO 관련자료집, pp ). 61_ UN Doc. A/HRC/WG.6/6/L.12, 9 December 2009, paras. 5~ 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 31

39 할수있다. 62 그러나그구체적인실행에대해서는이해의차이를보이고있다. 인도, 수단, 러시아와같은일부국가들은보편적정례검토및이제도의제1주기의결과물에대해만족스러운입장을보이는반면, 유럽연합 (European Union: EU) 은권고의이행및후속조치 (follow-up) 에국가들이좀더관심을가져야한다는점을강조하였다. 멕시코는권고이행을위한재원의필요성을강조했다. 63 보편적정례검토는 2007년도입당시부터지금까지도, 특히기존의인권조약감시기구의국가보고서제도와의중복가능성, 막대한시간과자원의소요, 권고에대한후속조치의불투명성등에대한우려가지속적으로제기되고있다. 이러한문제들을해결하기위한노력을계속해나가는것이보편적정례검토가 지구상의모든국가내의인권상황을개선 하는궁극적인목적 64 을달성하는것의기본이될것이다. 제1주기에서보여준북한정부의태도도보편적정례검토제도의운영에대해시사하는바가크다. 북한정부가말로는보편적정례검토제도에대한환영과존중을표하면서도막상검토결과에대하여반대하거나모호한입장을표명하는것은이제도의실효성에대한의문을야기한다. 그러나북한정부가검토제도자체를거부하지않고있으며, 자발적으로검토에임하고, 부정적인태도를보이긴하지만대응하고있다는사실에대해서는긍정적평가를할수있다. 장기적관점에서보편적정례검토를통해북한이지속적으로국제인권의장에참여 62_ 유엔총회회의내용을요약한유엔의기사를참고 : 66 th General Assembly Plenary 48 th & 47 th Meetings (AM & PM) GA/11167, 2 November 2011, < un.org/news/press/docs/2011/ga11167.doc.htm> ( 검색일 : ). 63_ Ibid. 64_ < ( 검색일 : ). 32 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

40 한다면분명북한인권의개선에의미있는역할을하게될것이다. 또한북한당국자다수가보편적정례검토에참여함으로써피검토국으로서뿐만아니라다른유엔회원국의보편적정례검토에참여하는회원국으로서인권침해의문제점을인식하고개선을위한방법들을지켜보는것만으로도북한정부의인권인식의변화와개선에긍정적영향을줄수있을것이다. 다른한편유엔총회와인권이사회및유엔회원국들은보편적정례검토에서검토된북한의인권상황과권고사항에대해지속적인관심을갖고북한정부가이를수용하고이행할수있도록격려와압박을할필요가있다. Ⅳ. 특별절차 1. 제도의발전과현황 특별절차 (Special Procedures) 는인권이사회로부터수임을받은독립된인권전문가또는전문가그룹이주제별또는특정국가의인권에관해보고하고조언하는제도이다. 특별절차는시민적, 정치적, 경제적, 사회적및문화적권리등모든인권사항을다루며 ( 인권이사회뿐만아니라 ) 유엔인권보호체계에서중심적역할을하고있다. 특별절차는 1979년인권위원회 (CHR) 에의해설립되어시행되다가 2006년인권이사회가설립될당시이절차를유지하기로결정함에따라 65 인권이사회의인권보장제도중하나로포함되었다. 2007년제도구축결의를통해특별절차수임자 (Special Procedures 65_ GA Res. 60/251, OP 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 33

41 Mandate Holder) 66 의선출과모든특별절차의수임에관한재검토가이뤄졌다. 특별절차는 2007년제도구축이후꾸준히새로운특별절차의수임이이뤄져 2013년 4월 1일현재 49개특별절차 (36개의특정주제 67 와 12개의특정국가및영역 68 ) 가운영되고있다. 69 특별절차는 2011년재검토결의를통한제도적변경이거의이뤄지지않았다. 다만권고사항의후속조치의필요성과역할수행에필요한재원마련을강조하는것등이재검토결의에포함되었다 제도의운영 특별절차는특정주제혹은특정국가와관련된인권문제를조사, 감시, 권고하며보고서를작성하는것등으로이루어진다. 특별절차는특별보고관 (Special Rapporteur 또는 Independent Expert), 사무총장의특별대표 (Special Representative of the Secretary-General), 독립전문가 (Independent Expert) 와같은독립된인권전문가에의해 66_ Special Procedures Mandate Holder 의한국어번역이기존에는 특별절차보고관 으로번역되었으나이는부적절한표현으로 특별절차수임자 로개선하는것이필요하다. 외교통상부보도자료, 다자외교전문용어개선, 2008 년 8 월 28 일, < -dubai.mofat.go.kr/webmodule/htsboard/hbd/hbdread.jsp?typeid=6&boardid =235&seqno=316432&c=&t=&pagenum=1&tableName=TYPE_DATABOARD &pc=&dc=&wc=&lu=&vu=&iu=&du=> ( 검색일 : ). 67_ 36 개특정주제에대해서는다음의웹사이트를참고 : < HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx> ( 검색일 : ). 68_ 12 개의특정국가및영역에대해서는다음의웹사이트를참고 : < org/en/hrbodies/sp/pages/countries.aspx> ( 검색일 : ). 69_ United Nations Human Rights Fact Sheet N 27, < documents/publications/factsheet27en.pdf> ( 검색일 : ). 70_ HRC Res. 16/21, Review of the work and functioning of the Human Rights Council (25 March 2011), UN Doc. A/HRC/RES/16/21, 12 April 2011, paras 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

42 수행되거나보통 5 명으로구성된실무그룹 (Working Group) 에의해 서수행된다. 특별절차는시민적, 정치적, 경제적, 사회적, 문화적권리 전반을총괄하는유엔의중요한인권제도이다. 가. 국가방문 특별보고관은국내적차원의인권상황을조사하기위해국가방문 을실시한다. 이를위해특별보고관은해당국가에방문을요청하는 공식문서를발송하며, 당사국은이를허용하는경우자국에언제나방 문할수있는 상시초청장 (standing invitation) 을발급하기도한다 년 4 월 15 일현재 94 개국가가상시초청장을발부하였다. 방문기간동안수임자는자신의수임사항에서부터해당국가의특 별한제도, 행정, 사법, 정치구조등일반적인인권상황과재반여건 등을평가한다. 수임자는중앙및지방정부관계자와회의를갖고필 요한경우비국가단체, 시민사회, 인권침해의피해자와접촉한다. 특 별보고관은국가방문이후에조사및권고사항을담은보고서를제출 한다. 2012년특별절차수임자는 55개의국가및영역에총 80회현장방문을하였으며이중 51% 가상시초청장의발급을통해이뤄졌다. 71 지난 3 년간방문횟수는이와유사하다. 71_ OHCHR, United Nations Special Procedures: Facts and Figures 2012 ( 이하 Facts and Figures 2012), p. 6, < Pages/Publications.aspx> ( 검색일 : ) 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 35

43 나. 통보 (communications) 대부분의특별절차는해당수임범위안의인권침해에대한특정주장을포함한정보를수신하고해당국가에증명을요청하는긴급호소 (urgent appeals) 나사안에대한주장을담은서신 (letters of allegation) 을발송함으로써국가의인권상황에직접개입한다. 인권침해상황은이미발생했거나, 진행중이거나또는발생할가능성이매우높은경우가모두포함된다. 일반적으로특별절차수임자는정부, 국제기구, 비정부간기구, 인권침해피해를주장하는개인또는목격자등으로부터정보를접수하여통보를하게된다. 인권침해피해를주장하는개인또는집단의경우국내구제절차의완료와상관없이해당정부의인권침해행위가특별절차수임자의임무범위내에해당하는경우그특별절차수임자에게통보 ( 일반적으로서신의형태 ) 할수있다. 특별절차수임자는접수된정보에근거하여, 수임자의행동지침 (code of conduct) 을포함한자신이세운여러기준에따라 재량으로 해당국가에통보할것인지여부를결정한다. 72 특별절차수임자는해당국가에긴급호소 (urgent appeals) 나사안에대한주장을담은서신 (letters of allegation) 등두가지형태로통보할수있으며, 통보의편의를위해특별절차별로통보문의표준양식을마련하고있다. 73 통보문에는일반적으로특별절차의임무수행의근거가되는결의를명시하고사실관계, 관련국제문서의규정및해당정부에대한요청사항이포함된다. 72_ < pdf> ( 검색일 : ). 73_ < Info.aspx> ( 검색일 : ). 36 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

44 2012년에는총 126개국가에 603건의통보 (communications) 가발송되었으며, 이중 74% 는둘혹은그이상의수임자들이공동명의로발송하였다. 74 통보를받은국가중 40% 가답변을보냈고, 30.01% 의통보에대해특별절차수임자의후속조치가있었다. 75 특별절차수임자의통보와그에대한답변은인권이사회의정기회기에보고된다. 다. 보고서작성특별절차수임자는자신의활동에관한보고서를인권이사회와총회에제출한다. 경우에따라수임자는자신의보고서를다른기관에발표하기도하는데, 여성폭력특별보고관 (Special Rapporteur on violence against women) 은매년유엔여성지위위원회 (UN Commission on the Status of Women) 에서구두로보고한다. 2012년특별절차수임자는인권이사회의제19차, 제20차, 제21차정기회기에 129개의보고서를, 유엔총회의제87차정기회기에 32개의 보고서를제출하였다. 76 라. 특별절차수임자의임명 특별절차수임자 (Special Procedures Mandate Holder) 는인권이사 회결의 5/1 의부속서에따라전문성, 위임분야에서의경험, 독립성, 공 74_ OHCHR, Facts and Figures 2012, p _ Ibid. 76_ 특별절차수임자가인권이사회에제출하는보고서는다음의웹사이트에서볼수있다 : < ( 검색일 : ); 총회에제출하는보고서는다음의웹사이트에서볼수있다 : < ( 검색일 : ) 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 37

45 평성, 인적고결성, 객관성을기준으로임명된다. 77 특별절차수임자는정부, 지역그룹, 국제기구, 비정부기구 (NGO) 및개인의추천을토대로하여 OHCHR이후보자목록을작성하고관리한다. 이후협의그룹 (Consultative Group) 78 이후보자목록을토대로최종선발자명단을작성하고의장이이를근거로하여 1인후보를선정하고, 인권이사회가승인 (approval) 함으로써임명된다. 아무래도특별절차는제도의특성상해당임무를맡은개인의역량과독립성에크게의존할수밖에없다. 이를보완하기위해 2007년 6월인권이사회는특별절차수임자를위한행동규범을담은결의 (Resolution 5/2, Code of Conduct for special procedures mandate holders) 를채택하였다. 79 마. 연례회의특별보고관, 독립전문가 (independent Expert), 실무그룹 (working groups) 이참여하는연례회의는특별절차업무를조정하고융화하며, 특별절차수임자와당사국이만나의견을교환하기위해 1994년부터열렸다. 이회의에는인권이사회의장, 국가인권기구 (NHRIs), OHCHR 과유엔기관의대표들이함께참석한다. 2005년에는특별절차조정위원회 (Coordination Committee of Special Procedures) 가개설되어 77_ HRC Res. 5/1, 18 June 2007, UN Doc. A/HRC/21, 7 August 2007; HRC Decision 6/102, Follow-up to Human Rights Council resolution 5/1, 27 September 2007 < ( 검색일 : ). 78_ 협의그룹은각지역그룹이위원을선정하고, 특별절차수임자선정회기개시최소 1개월전에구성된다. 국적과지역그룹과관계없이개인자격으로활동한다. HRC Res. 5/1, 18 June 2007, UN Doc. A/HRC/21, 7 August _ UN Doc. A/HRC/RES/5/2, 18 June 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

46 특별절차수임자간의업무조화와특별절차와 OHCHR, 유엔인권보장 체제및시민사회와의조화를도모하는역할을하고있다. 3. 북한의인권상황과특별절차 북한인권상황에관한특별보고관 (Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea, 이하북한인권특별보고관 ) 제도는 2004년인권위원회 (CHR) 당시결의 2004/13에근거하여처음설치되었다. 80 북한인권상황을조사하고그결과를유엔에보고하도록하는목적으로 2004년 7월비팃문타폰이초대특별보고관으로임명 81 되어 2010년 6월까지활동하였으며, 그를이어 2010년 8월마르주끼다루스만이특별보고관으로임명되어현재활동중이다. 북한인권특별보고관이외에도특정주제에관한특별절차상의통보제도를통해북한인권상황이다뤄지고있다. 북한의경우 2006년 6월 1일부터 2013년 2월 28일까지총 6개의통보가북한정부로전달되었으며이중단한건에대해서만북한이답변을보내왔다. 82 가. 북한인권특별보고관 (1) 활동사항 2004년부터 2013년 2월까지북한인권특별보고관의보고서제출 80_ UN Doc. E/CN.4/RES/2004/13, 15 April _ ECOSOC Decision 2004/221, 15 June _ HRC, Communications report of Special Procedures, UN Doc. A/HRC/23/51, 22 May 2013, p 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 39

47 활동을살펴보면인권이사회설립이전인 2005년 1월과 2006년 1월인권위원회 (CHR) 에 2차례보고서를제출, 년부터 2013년 2월까지인권이사회에 7차례보고서를제출하였고, 년 8월부터 2012년까지 9월까지유엔총회에 8차례의보고서를제출하였다. 85 가장최근에나온보고서를살펴보면, 다루스만특별보고관은그동안유엔이지적한북한인권의문제를 식량권의침해, 고문및비인도적처우, 자의적구금, 정치범수용소, 차별, 표현의자유침해, ( 특히공개처형을통한 ) 생명권의침해, 이동의자유의침해, 외국인납치를포함한강제실종 등 9개분야로나눠문제점들을지적하고조사를통해이에대한구체적분석이이뤄져야한다고권고하면서, 북한에서의심각하고제도적이며광범위한인권위반들을조사및기록하고, 인권이사회와총회에보고하고또그와같은위반들은물론비인도적인범죄들에대한책임문제들을검토하기위해충분한자원이주어진조사기구 (Inquiry Mechanism) 의설립 을촉구하였다. 86 특별보고관의보고서제출이외에도중요한역할중하나가인권침 83_ E/CN.4/2006/35, 23 January 2006, by Vitit Muntarbhorn; E/CN.4/2005/34, 10 January 2005, by Vitit Muntarbhorn. 84_ A/HRC/22/57, 1 February 2013, by Marzuki Darusman; A/HRC/19/65, 13 February 2012, by Marzuki Darusman; A/HRC/16/58, 21 February 2011, by Marzuki Darusman; A/HRC/13/47, 17 February 2010, by Vitit Muntarbhorn; A/HRC/10/18, 24 February 2009, by Vitit Muntarbhorn; A/HRC/7/20, 15 February 2008, by Vitit Muntarbhorn; A/HRC/4/15, 7 February 2007, by Vitit Muntarbhorn. 85_ A/67/370, 13 September 2012, by Marzuki Darusman; A/66/322, 24 August 2011, by Marzuki Darusman; A/65/364, 14 September 2010, by Marzuki Darusman; A/64/224, 4 August 2009, by Vitit Muntarbhorn; A/63/322, 22 August 2008, by Vitit Muntarbhorn; A/62/264, 15 August 2007, by Vitit Muntarbhorn; A/61/349, 15 September 2006, by Vitit Muntarbhorn; A/60/306, 29 August 2005, by Vitit Muntarbhorn. 86_ UN Doc. A/HRC/22/57, 1 February 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

48 해가발생했거나의심되는현장을방문하고조사하는것이다. 북한인권특별보고관은 2004, 2005, 2006, 2007, 2009, 2010, 2011년에북한방문허용을요청하였으나현재까지단한차례도허용되지않았다. 유엔사무총장은사무총장보고서를통해북한정부에대해특별보고관이인권상황을직접관찰할수있도록접근을허용해줄것을지속적으로촉구해왔다. 87 (2) 북한인권특별보고관과북한인권에관한사실조사위원회의관계 2013 년 3 월 21 일인권이사회결의를통해북한인권에관한사실조 사위원회 (Commission of Inquiry: COI, 이하북한인권조사위원회 ) 가 설립되었다. 88 북한인권조사위원회는북한인권특별보고관이가장최 근에인권이사회에제출한보고서에적시한 9 가지의북한인권침해사 안을포괄적으로조사하도록임무를부여받았다. 89 동조사위원회는 2013 년 9 월에개최되는제 24 차인권이사회및제 68 차유엔총회에서 구두보고 (oral update) 를한후, 내년 3 월 25 차인권이사회에서면보 고서 (written report) 를제출하여야한다. 북한인권조사위원회는북한인권특별보고관을도와그동안북한의 인권침해실태를자세히조사하기에부족했던자원을제공할것이며, 북한의인권에대한국제적관심에맞는구체적이고상세한조사를할 87_ 예를들어, UNGA, Situation of Human rights in the Democratic People s Republic of Korea, Report of the Secretary-General, UN Doc. A/63/332, 26 August 2008, para _ UN Doc. A/HRC/22/L.19, 18 March 2013; 조정현 김수암 한동호, 유엔북한인권조사위원회설립 : 의의및과제. 89_ 이이외에도인도에반하는죄 (crime against humanity) 등국제범죄를구성하는사안에대한조사등이포함된다. UN Doc. A/HRC/22/L.19, 18 March 2013, para 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 41

49 것으로기대된다. 또한조사결과는인권침해사례로서기록된다는점 도북한인권조사위원회를별도로설치하는의의가될수있을것이다. 나. 특별절차상의통보사례특별절차수임자로부터북한에통보가된경우는앞서언급한대로 2006년 6월 1일부터 2013년 2월 28일까지총 6개가있다. 최근의사례부터몇가지를살펴보면다음과같다. 2012년 10월자의적구금실무그룹, 90 강제실종실무그룹, 91 북한인권특별보고관, 92 비사법적, 약식또는자의적처형에대한특별보고관, 93 고문특별보고관 94 은공동으로정치범수용소에서벌어지는구금, 고문, 처형등여러인권침해에대한정보를접수하고이를북한정부에통보하였으나북한은아무런답변을보내지않았다 년 5월자의적구금실무그룹 96 은신숙자씨모녀에대한개인의통보를접수하여 1987년이후북한내에서자의적구금상황에있었으며, 이들을석방할것과손해배상을제공하라는의견을제시하였다. 2011년 7월강제실종실무그룹이 1969년에일어난납북사건인 KAL기납북과관련하여북한을이사건의책임국가로지정하고황원 ( 황인철씨의부친 ) 씨의생사여부를확인해줄것을요청하였다. 2011년 1월비사법적, 약식또는자의적처형에대한 90_ HRC Res. 15/18, UN Doc. A/HRC/RES/15/18, 6 October _ HRC Res. 16/16, UN Doc. A/HRC/RES/16/16, 12 April _ HRC Res. 19/13, UN Doc. A/HRC/RES/19/13, 3 April _ HRC Res. 17/5, UN Doc. A/HRC/RES/17/5, 1 July _ 정식명칭은 고문및그밖의잔혹한, 비인간적인또는굴욕적인대우나처벌에관한특별보고관 (Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment), HRC Res. 16/23, 12 April _ UN. Doc. A/HRC/22/67, 20 February 2013, p. 114 (Case No. PRK 1/2012). 96_ HRC Res. 15/18, UN Doc. A/HRC/RES/15/18, 6 October 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

50 특별보고관은 2009년 불법외화유통은공개처형한다 는북한의포고문과 2010년북한안전보위부 (the State Security Department) 가 휴대폰으로기밀사항을유출한경우총살한다 는지침을내놓았다는사실과 2007년부터 2010년사이북한에서국제법상중범죄가아닌위법행위에대해사형이집행되었다는정보에관하여북한정부에확인해줄것을요청하였다. 이통고에서특별보고관은박기남, 리태일, 리기웅등에관한처형이이에해당하는것으로보고있다. Ⅴ. 진정절차 진정절차 (complaint procedure) 는심각하고입증된지속적인인권침해 (a consistent pattern of gross and reliable attested violations of human rights) 가발생한경우그피해자인개인또는집단이해당국가를상대로비공개적으로인권이사회에통보하는제도이다. 1970년경제사회이사회가채택한결의 (1503호) 에따라수립된제도, 일명 1503절차를승계한것이다. 97 인권침해의피해자임을주장하는개인또는집단뿐만아니라인권침해에대해직접적이고신뢰할수있는정보를가진개인또는집단도진정할수있다. 진정절차를살펴보면먼저, 인권이사회결의 5/1, 제94항에따라통보실무그룹 (Working Group on Communications) 의의장과사무국이개인또는집단으로부터특정국가내의인권침해상황에대한진정을접수하여심사가능성 (admissibility criteria), 즉익명이나명백하 97_ ECOSOC Res (XLVIII), 27 May 1970, UN Doc. E/4832/Add.1, 11~28 May 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 43

51 게근거가없는경우가아니며, 심각하고입증된지속적인인권침해 여부를검토하여상황실무그룹 (Working Group on Situations) 에사건을전달한다. 통보실무그룹은인권이사회자문위원회가 5개지역그룹에서 1명씩임명한다. 다음으로통보실무그룹으로부터상황을전달받은상황실무그룹은해당상황의인권침해사항과함께인권이사회에서취할조치의권고를포함한의견을인권이사회에제출한다. 98 상황실무그룹역시인권이사회이사국지역그룹별대표 5인으로구성된다. 각위원회의업무는해당정부의협력하에이뤄지며, 인권위원회 (CHR) 1503절차와마찬가지로비공개적심리를원칙으로한다. 각위원회는 1년에 2회, 각 5일간회의를갖는다. 인권이사회는상황실무그룹의권고를보고받아차기회기에우선적으로심사하여최종결정을내린다. 해당국가는각심사단계별로고지를받으며, 심사결과로서 i) 심사종료, ii) 검토계속및추가정보요청, iii) 독립전문가임명, iv) 검토종료, v) OHCHR에기술협력및능력배양제공권고등 5가지조치가가능하다. 2006년제2차회기에서시작되어 2012년제21차회기까지인권이사회에접수되어상황에대한검토및결과가나온상황은총 14개이다. 99 이중한국과북한에관한진정은없다. 98_ UN Doc. A/HRC/RES/5/1, 18 June 2007, Annex, paras _ List of Situations Referred to the Human Rights Council Under the Complaint Procedure Since 2006, < SituationsconsideredHRCJan2013.pdf> ( 검색일 : ). 44 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

52 Ⅵ. 기타제도 보편적정례검토, 특별절차및진정절차와같은제도이외에도자문 위원회 (Advisory Committee), 사회포럼 (Social Forum), 100 소수자 포럼 (Forum on Minority Issues), 101 토착민의권리에관한전문가 체계 (Expert Mechanism on the rights of Indigenous People, EMRIP) 102 등의인권이사회보조기관이운영중에있다. 그중자문위원회는인권위원회 (CHR) 의 인권소위원회 (Sub- Commission on the Promotion and protection of Human Rights) 를대체한것으로인권이사회결의 5/1 에따라신설되었다. 103 자문위 원회는인권보호및증진관련연구와인권이사회에조언과자문의제 공등을담당한다. 그러나인권위원회 (CHR) 시절인권소위원회와비 교한다면, 독자적인결의를채택할수없고오직인권이사회의결의나 지침에따라서만활동하도록기능과활동이대폭축소되었다. 자문위 원회는국적과상관없이개인자격으로활동하는총 18 명의전문가로 구성되며, 아프리카및아시아각 5 명, 동유럽 2 명, 라틴아메리카및 서유럽각 3 명이다. 위원들은인권이사회에서선거로선출되며임기는 3 년, 1 회에한하여재임이가능하다. 자문위원회의첫회기는 2007 년 100_ 사회포럼은인권위원회 (CHR) 의주요보조기관이었던인권증진과보호에관한유엔인권소위원회 (Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights) 의결의 (Sub-Commission on Human Rights resolution 2001/24) 가시발점이다 년을시작으로 2 년마다사회포럼회의가열린다. < org/en/issues/poverty/sforum/pages/background.aspx> ( 검색일 : ). 인권위원회 (CHR) 가인권이사회로대체된후에도이제도를유지하기로결정하였다. HRC Res. 6/13, UN Doc. A/HRC/6/13, 28 September _ HRC Res. 6/15, 28 September 2007, renewed by HRC Res 19/23, 23 March _ HRC Res. 6/36, 14 December _ UN Doc. A/HRC/RES/5/1, 18 June 2007, Annex, paras 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 45

53 제도구축결의에따라 2008년 8월에열렸으며, 1년에 2회, 즉 2월과 8월에회기를개최하며회기기간은연간최대 10일을넘지않도록하였다. 자문위원회장은인권이사회 9월회기에연례보고서를제출한다. 자문위원회제도역시 2011년재검토결의를통해제도적변경이거의이뤄지지않았으며, 다만자문위원회의첫연례회기는인권이사회 3월회기이전에즉시열리도록하며, 두번째연례회기는 8월에열리도록변경하였다. 104 자문위원회는그동안인권이사회의결의와지침에따라인권교육과훈련 (Human rights education and training), 실종자 (Missing Persons), 한센인차별 (Leprosy-related Discrimination), 인권과국제적연대 (Human Rights and International Solidarity), 식량권 (Right to Food), 인권분야에서의국제적협력의강화 (Enhancement of International Cooperation in the Field of Human Rights), 평화권 (Right of Peoples to Peace) 등의문제를다뤘으며, 상시과제로민주적이고공평한국제질서의증진 (Promotion of a democratic and equitable international order), 성인지적관점의완성 (Integration of a gender perspective), 장애인 (Persons with disabilities) 등을다루고있다. 현재는인질테러 (Terrorist hostage taking) 문제를다루고있다. 104_ HRC Res. 16/21, Review of the work and functioning of the Human Rights Council, 25 March 2011, UN Doc. A/HRC/RES/16/21, 12 April 2011, para 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

54 Ⅶ. 맺음말 인권이사회는 2006년설립이후부터지금까지인권의보장과개선을위해부단히노력해왔다. 2007년에는제도구축결의를통해주요제도를마련하고 2011년에는재검토결의를통해이를공고화시켰다. 비록 2011년재검토결의가인권이사회의제도개선과개혁의기대에는미치지못했지만, 재검토과정을통해그동안의인권이사회의임무수행을총체적으로평가하고, 문제점과한계를밝히며좀더실효적이고효율적인임무수행을위한방안을모색하는좋은기회가되었다. 인권이사회가국제적인권보호의중심기관으로서의역할을제대로수행해나가기위해서는보편적정례검토, 특별절차, 진정절차등의주요제도가 2006년설립당시기획한바대로운영되고있는지에대해지속적으로평가하고인권이사회및국가의이행을도모하기위한제도개선의노력을계속해나가는것이필요하다. 특히, 2012년부터시작된제2주기보편적정례검토에서는제1주기의권고사항에대한이행여부를함께검토하고있어, 이제도가국내및국제인권상황을얼마만큼개선했는지를평가할수있게되었다. 북한역시제2주기검토가 2014년 4 5월에예정되어있어제1주기검토에서지적되었던권고사항들의이행과개선여부에관심이쏠릴것이다. 북한이북한인권특별보고관이나북한인권조사위원회등에대해강한거부감을보이는반면비교적보편적정례검토제도의참여에대해서는긍정적태도를보이고있어제2주기검토는북한의인권개선의지를평가하는중요한기회가될것이다. 특별절차의경우는인권문제를조사, 감시하는데있어현장방문이나정보의제고등관련국가의협조가절대적이다. 유엔회원국의절반정도가특별절차수임자에대해 상시초청권 을발 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 47

55 부하고있지만, 북한을비롯한주요인권문제국가들은현장방문과정보의제공을거부하고있다. 특별절차의협조유무는보편적정례검토과정에서도자주다루어지는주제인만큼다른국가의발언이나인권이사회의권고를통해관련국가의협조를도모할수있다. 인권이사회의역할과운영을통해국제적인권보호를향상하기위해서는적절한제도의마련이기초가되어야하겠지만, 더중요한것은제도의실효적운영을통해제도의목적과원칙을실현하는것이며이것은국가의인권의지에달려있다. 국가들은인권문제를다룸에있어정치적집단행동을자제하고, 인권이사회및국가간협력을지속적으로강화해나가야할것이다. 48 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

56 참고문헌 1. 단행본 국가인권위원회. 유엔국가별정례인권검토 (UPR) 에대한북한의국가인권보고서및우리정부, NGO, INGO 관련자료집. 서울 : 국가인권위원회인권정책과, Müller, Amrei and Frauke Seidensticker ( 박진아역 ). 국가인권기구의유엔조약감시기구내역할. 서울 : 국가인권위원회, Sen, Purna (ed.). Universal Periodic Review: Lessons, Hopes and Expectations. London: Commonwealth Secretariat, 논문 박병도. 유엔인권이사회의보편적정례검토제도 한국의실행과평가를중심으로. 법조. Vol. 635( 법조협회 ), 신각수. 인권이사회설립과국제인권발전. 서울국제법연구. 제13권제1호 ( 서울국제법연구원 ), 우종길. 유엔인권이사회의새로운국제인권보호제도인보편적정기검토에관한소고. 서울국제법연구. 제15권제1호 ( 서울국제법연구원 ), 조형석. UN 인권체제의변화. 국제법동향과실무. 통권제14호 ( 외교부 ), Alson, Philip. Hobbling the Monitors: Should U.N. Human Rights Monitors be Accountable? Harvard International Law Journal. Vol. 52, Hafner-Burton, Emilie M. Sticks and Stones: Naming and 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 49

57 Shaming the Human Rights Enforcement Problem. International Organization. Vol. 62, Smith, Rhona K.M. More of the Same or Something Different? Preliminary Observations on the Contribution of Universal Periodic Review with Reference to the Chinese Experience. Chinese Journal of International Law. Vol. 10, 기타 조정현 김수암 한동호. 유엔북한인권조사위원회설립 : 의의및과제. 통일연구원 Online Series CO 13-09, < 검색일 : McMahon, Edward R. Herding Cats and Sheep: Assessing State and Regional Behavior in the Universal Periodic Review Mechanism of the United Nations Human Rights Council. UPR-Info Geneva. < org/img/pdf/ McMahon_Herding_Cats_and_Sheeps_July_2010.pdf>. 검색일 : Rathgerber, Theodor. New Prospects for Human Rights-The Human Rights Council between the Review Process and the Arab Spring. Fridrich-Ebert-Stiftung, < library.fes.de/pdf-files/iez/global/08961.pdf>. 검색일 : UNHRC. Summary Prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in Accordance with Paragraph 15 (C) 50 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

58 of the Annex to Human Rights Council Resolution 5/1 Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/3, 28 August UNGA Res. 60/251. Human Rights Council. 15 March UN Doc. A/RES/60/251, 3 April UNGA Res. 65/281. Review of the Human Rights Council. 17 June UN Doc. A/RES/65/281, 20 July UNGA. Report of the Secretary-General. In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all. UN Doc. A/59/2005, 21 March UNHRC Decision 17/119. Follow-up to the Human Rights Council resolution 16/21 with regard to the universal periodic review. 17 June UN Doc. A/HRC/DEC/17/119, 19 July UNHRC Decision 6/102. Follow-up to Human Rights council resolution 5/1. 27 September UN Doc. A/HRC/6/22, 14 April UNHRC Res S-19/1. The deteriorating situation of human rights in the Syrian Arab Republic, and the recent killings in El-Houleh. 1 June UN Doc. A/HRC/RES/S-19/1, 4 June UNHRC Res. Situation of human rights in the Syrian Arab Republic. 23 March UN Doc. A/HRC/REs/19/22, 10 April UNHRC Res. 15/21. The rights to freedom of peaceful assembly and of association. 30 September UN Doc. A/HRC/ RES/15/21, 6 October 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 51

59 UNHRC Res. 16/21. Review of the work and functioning of the Human Rights Council. 25 March UN Doc. A/HRC/RES/16/21, 12 April UNHRC Res. 16/9. Situation of human rights in the Islamic Republic of Iran. 24 March UN Doc. A/HRC/RES/16/9, 8 April UNHRC Res. 19/1. The escalating grave human rights violations and the deteriorating humanitarian situation in the Syrian Arab Republic. 1 March UN Doc. A/HRC/19/1, 10 April UNHRC Res. 5/1. Institution-building of the United Nations Human Rights Council. 18 June UN Doc. A/HRC/21, 7 August UNHRC. Compilation of state proposals, Open-Ended Intergovernmental Working Group on the Review of the Work and Functioning of the Human Rights Council, 1st session. Geneva. 25~29 October UN Doc. A/HRC/ WG.8/1/CRP.1/Rev.1, 29 October UNHRC. Compilation Prepared by the Office of the High Commssioner for Human Rights in Accordance with Paragraph 15 (B) of the Annex to Human Rights Council Resolution 5/1 Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/2, 18 September UNHRC. Draft report of the Working Group on the Universal Periodic Review - Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/WG.6/6/L.12, 23 December UNHRC. National Report Submitted in Accordance with Paragraph 52 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

60 15 (A) of the Annex to Human Rights Council Resolution 5/1 Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/WG.6/6/PPK/1, 27 August 유엔인권이사회의주요제도와북한 >>> 박진아 53

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62 2 유엔안보리의역할과인권 북한에대한시사점 박흥순 ( 선문대학교국제관계학과교수 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 국제안보와국제인권보호의발전과유엔 1. 국제안보개념및의제의변화와유엔 2. 인권규범과유엔의국제인권보호체제의발전 3. 유엔안보리의주요권한및역할 Ⅲ. 국제인권보호와안보리의역할 : 실제, 추세및평가 1. 주요분쟁및관련사태에대한안보리의역할 2. 안보리의인권보호역할과추세및의미 3. 인권보호와안보리의역할평가 : 제약과가능성 Ⅳ. 북한인권과유엔안보리의역할 : 가능성과시사점 1. 북한급변사태등한반도유사상황과안보리 2. 평시의북한의전반적인권상황과안보리 Ⅴ. 결론 참고문헌

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64 Ⅰ. 서론 전통적으로인권은국내문제에속하는것으로간주되어왔으며, 근대국가의출범이후인권은국가에의해서보호되는의제로다루어져왔다. 그러나 20세기초국제연맹시대로부터 1945년유엔 (UN, 국제연합 ) 의창설과 1948년세계인권선언의선포로인권은국내문제를넘어국제적의제로대두되었다. 그리하여유엔은헌장 (Charter) 전문으로부터유엔의목적 ( 헌장제1조 ) 에서인권의보호및신장을명시하고있다. 전세계대부분의국가들이회원국으로구성되어있는유엔은국제적인보편적다자기구로서헌장과국제조약을바탕으로국제인권체제혹은국제인권레짐 (human rights regime) 을형성, 운영하는데있어서가장핵심적인역할을수행하고있다. 특히총회, 경제사회이사회 (ECOSOC) 등의주요기관은물론, 유엔인권이사회 ( 유엔인권위원회 ), 유엔인권최고대표사무소등의인권기구등의제도적발전과, 시민적및정치적국제규약 을비롯한수십개의국제규범의창설과발전에기여하였다. 유엔안전보장이사회 ( 안보리 ) 는비록유엔의국제평화및안전의유지에관하여제1차적책임을지는최고기관이기는하지만이러한인권문제를다루는데있어서는매우미온적이거나회피하는경향이많았다. 그러나 1990년을전후하여탈냉전의새로운국제여건에서유엔안보리는점차로새로운인식과접근을하게되었다. 세계도처에서내전, 지역분쟁이갑자기증가하고, 특히심각한인권침해와난민등인도적사태가발생함에따라서, 유엔은새로운도전에직면하였다. 이러한분쟁의증가와그에따른인권침해사태는단순히인권문제를넘어국제평화및안전을위협하는과제로서부각되었다. 코피아난 (Kofi A 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 57

65 Annan) 전유엔사무총장은 안보리가대규모인권침해와반인도범죄에대항하는목적을위해단합할수없다면 우리들은유엔의창설에영감을준바로그이념 (ideals) 을배반하게될것이다 라고단언한바있다. 이에따라, 유엔이가지고있는권한과역량, 그리고변화하는국제사회의변화에맞추어그동안진화되어온유엔의제도와관행은유엔안보리의역할을강화하는데이바지하였다. 즉, 유엔안보리는강제적혹은비강제적조처등다양한방법과활동을통하여분쟁에관여하여, 그해결과더불어관련된인권침해사태를다루게되었다. 가령, 안보리는평시혹은유사사태시, 사안에따라평화적접근 ( 사실조사, 협상, 중재, 주선등 ) 을통한예방외교및평화조성, 평화유지 (PKO), 제재, 평화강제, 평화구축등의이른바평화활동 (peace operations) 의부분으로서, 그리고인도적개입및보호책임 (RtoP), 혹은국제형사법 ( 임시적국제법정설치, 혹은 ICC 회부 ) 적용의여러수단을사용할수있다. 뿐만아니라, 유엔안보리는국제인권에관한헌장의해석과적용, 위반에대한제재, 그리고결의문이나선언등을통한국제인권규범의준수, 창설혹은진화에기여한다. 이러한안보리의다양한수단과활동은탈냉전후의각종분쟁에서실행되어국제사회에직접기여하고있다. 유엔안보리는모든회원국을대신하여법적구속력있는결정을내리며, 특히헌장제7장하에서이루어지는강제력의발동은유엔의원칙인국내문제불간섭의규범을넘어국가정책이나안보에직접영향을미칠수있다. 특히, 유엔안보리는 국제평화및안보의유지 를위한유엔의최고기관으로서, 그목적을달성하는데있어서유엔헌장하에서광범위한권한과역할을갖고있다. 안보리는국제평화및안보 58 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

66 의문제로서인권문제에서도유엔의인권메커니즘으로서직접혹은간접으로관여할수있는합법성과정통성을가지고있으며, 실제로다양한인권문제에서여러가지방법과수단으로관여하여왔다. 그리고안보리는유엔내의인권관련기관및기구들은물론, 유엔사무총장이나회원국들, 그리고비정부기구 (NGO) 와협력하고있다. 북한정권의독재성과폐쇄성은세계에서가장심각한인권문제를야기하고있으며, 북한인권의개선문제는남북한관계에서뿐만아니라국제적의제에서도주요의제로부각되었다. 유엔이갖는전반적인정치적귄위, 그리고안보리가행사할수있는특별한권한과역할에비추어과연유엔은북한정권에의한기존의인권침해사례그리고향후발생할지모르는인권유린에관하여어떠한역할을할수있는지를살펴보는것이필요하다. 유엔안보리는세계에서가장열악한상태의북한인권에대하여도중요한역할을할수있으며, 그개선을위한정치적혹은법률적측면에서여러가지강제적혹은비강제적수단과방법을구사할수있는여지가많다. 본연구는유엔안보리가갖는권한과역할에비추어국제인권문제에관하여현재관여하거나혹은잠재적으로관여할수있는역할을보다체계적, 심층적으로고찰하고, 이를바탕으로북한인권문제개선에기여할수있는가능성과시사점을파악하는데중점이있다. 따라서본연구에서는우선, 국제평화및국제인권의개념과국제사회의이해의진화를살펴보고, 둘째, 국제인권에관련된유엔체제의기구및조직, 권한, 특히안보리의권한및활동, 그리고역할을파악하고, 셋째, 유엔이실제로국제인권보호를위해서활동한실제사례와그기여및역할의내용과의미를평가하고, 나아가서그제약과가능성을분석한다음, 이를바탕으로넷째, 안보리의역할이북한인권사태에적용 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 59

67 될수있는가능성과그함의를파악하며, 끝으로결론을내리는것으 로전개한다. Ⅱ. 국제안보와국제인권보호의발전과유엔 1. 국제안보개념및의제의변화와유엔 국제사회는탈냉전시대에접어들어지난 25여년간새로운차원의안보문제에당면하게되었다. 이른바전통안보 (traditional security), 즉국가안보나군사안보중심의 상위정치 (high politics) 문제뿐만아니라, 비전통안보 (non-traditional security) 혹은 하위정치 (low politics), 가령환경, 보건, 인권, 빈곤, 난민, 국내분쟁, 테러, 식량, 자원등의문제가모두국제안보의주된의제가되었다. 즉국가중심적개념에서인간개개인의안녕을위한 인간안보 (human security) 혹은 포괄적안보 (comprehensive security) 로확대된것이다. 탈냉전과더불어세계화의추세속에서 글로벌거버넌스 (global governance) 시대가등장함으로서국제안보의개념과의제의변화가생겼다. 이에따라국제안보의논의와해결의주체도국가를비롯하여유엔과국제기구, 비정부기구 (NGO) 등으로확대되었다. 국제사회는일찍이 안보딜레마 (security dilemma) 문제를해결하기위해서 유엔 과같은 집단안보 (collective security) 제도, 그리고북대서양조약기구 (NATO) 같은집단방위 (collective defense) 제도를도입하였다. 특히유엔은국제사회에서두번의세계대전을가져온국제체제와강대국간의권력정치에대한반성으로서 1945년 국제평화및안전의유지 를목적으로국가간협력을제도화하는대안으로서 60 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

68 생겨났다. 유엔은국제사회에서회원국과규모에서가장크고포괄적인정부간국제기구로서, 유엔 헌장 에따라광범위한임무를수행할수있는권한을가지고있다. 일반적으로는국제사회에서중요한정치, 외교적수단, 포럼 (forum), 그리고독립된행위자로서의역할을수행한다. 또한이러한역할을통하여국제사회의구성과운영에서규범설정및확산, 투명성제고, 전문성및자원의제공, 정당성제고라는기능을수행하여국제사회에기여한다. 하지만오랜기간의동서냉전체제속에서유엔은그역량과권한을충분히발휘하지못하고기대와는달리주변적역할에주로머물렀다. 그러나유엔은탈냉전시대에는새로운국제환경과세계화의확산과맞물려안보, 인권, 환경, 빈곤등글로벌이슈해결을위한구심점으로서그역할이활성화되기에이르렀다. 유엔은글로벌거버넌스시대에전지구적인난제의해결에서다양한역할을수행하고있다. 특히국제안보의개념과의제의변화그리고이에상응하는전지구적문제해결을위하여국가및 NGO와더불어그역할이확대되어왔다. 유엔은주권평등및 1국 1표주의같은원칙을통하여보편적다자주의를확대하고, 특히민주주의및법치주의확산, 인권의보호및신장, 경제적번영과촉진등국제사회라는공동체의새로운협력의틀로서실질적인기여를하여왔다. 이러한제도및그운영은국제사회가전통적인국가의개별적수단이나동맹과더불어국제공조의새로운장치와수단을동시에갖게된것으로서국제평화와국제질서를위한진보를반영하는것이다. 이에따라유엔은안보리를주축으로유엔헌장에서규정한바 국제평화및안보 의개념을확대해석, 적용하는추세에있다. 또한그밖에도주요국가, 그리고국제기구들은공식, 비공식연대, 가령 G-8( 서방선진 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 61

69 국과러시아 ) 이나 NATO 등의운영이나상호협력을통하여국제안보를위한공동역할을수행하고있다. 뿐만아니라국제사회는지역적연대를통하여, 가령유럽연합 (EU), 아프리카연합 (AU) 과군사적, 정치 외교적역할을도모하고국제안보를강화하기위한다양한노력을기울이고있다. 2. 인권규범과유엔의국제인권보호체제의발전 국제인권규범의발전은역사적으로매우오랜전통을가진것이지만, 특히 1945년유엔의창설과 1948년세계인권선언의성립을바탕으로더욱가속화되었다. 유엔은그기본정신및헌장에서인권보호및신장을위한노력을중요한목적의하나로제시하고있다. 헌장제1조는 인종, 성별, 언어혹은종교의구별없이모두를위한인권과기본적자유의존중의신장및보호를추구함으로써 국제협력을달성하는것을주요한목적의하나로서표방하고있다. 또한헌장제55조는 3가지목표를제시하고있는바, * 보다높은생활수준, 전면적고용, 경제사회적진보와발전의조건의촉진, * 국제경제적, 사회적, 보건및관련문제의해결과국제적문화및교육의협력, * 그리고인권과기본적자유의보편적존중과준수가그것이다. 이러한유엔의목적과역할은유엔기관중특히총회및경제사회이사회등의기관을중심으로그권한이부여되었다. 그리고유엔의역할과꾸준한활동의결과로서, 유엔과국제사회에서인권문제는핵심적인전지구적의제로서자리잡게된것이다. 오늘날, 국제인권보호를위한각종국제규범과원칙, 유엔을비롯한국제기구, NGO 및주요국가등다양한관련국제행위자, 그리고의사결정의구조및절차 62 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

70 와장치는포괄적으로국제인권레짐 (human rights regime) 을형성하 고있다. 특히유엔의기구및기관들이인권레짐에서중심적역할을 함으로서국제인권보호에서핵심역할을하고있으며, 이에따른제도 및절차를갖추고있다. 유엔헌장 (Charter) 자체를비롯하여국제인 권장전 (International Bill of Rights) 으로일컬어지는 세계인권선 언, 시민적, 정치적권리에관한국제규약 (1966 년, B 규약 ), 경제적, 사회적문화적권리에관한국제규약 (1966년, A규약 ) 등수십개의국제조약과관습법이국제인권보호의국제적규범으로서정착되었다. 1 유엔 인권보호체제 혹은메커니즘의인권관련의주도기관및협력 기구는총회및산하유엔인권이사회 (Human Rights Council: HRC), 안보리, 그리고경제사회이사회등의헌장 (treaty-based) 기구 ( 기관 ), 조약 (treaty-based) 기구, 인권최고대표사무소, 그리고유엔사무국및 유엔사무총장실등이다. 그밖에도유네스코 (UNESCO), 세계보건기 구 (WHO), 국제노동기구 (ILO) 등유엔전문기구, 산하위원회및보조 기구등도인권보호및신장에기여하는역할을하고있다. 특히중심적지위를갖고있는유엔인권이사회는종전의인권위원회 (CHR) 를대체, 보완하여새롭게 2006 년부터활동을시작하였다. 총 53 개국으로구성된인권이사회는정례혹은수시토의를비롯하여, 국가별, 혹은주제별특별보고관 (special rapporteur), 실무그룹 1_ 인권관련조약에기반을둔 (treaty-based) 국제규범과인권보호체제로서는, 1966 년 시민적및정치적권리에관한국제규약 (B 규약 ), 1996 년 경제적, 사회적문화적권리에관한국제규약 (A 규약 ), 1965 년 모든형태의인종차별철폐에관한국제협약, 1979 년 여성에대한모든형태의차별철폐에관한협약, 1984 년 고문및그밖의잔혹한, 비인도적인또는굴욕적인대우나처벌의방지에관한협약, 1989 년 아동권리에관한협약, 1990 년 모든이주노동자와그가족의권리보호를위한국제협약, 2006 년 장애인권리협약, 2006 년 강제실종으로부터모든사람을보호하기위한국제협약 등이그것이다. 그밖에고문방지협약, 장애인차별금지협약등이포함된다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 63

71 (working group) 을임명하여특정인권사안에서이행을도모하는역할을수행한다. 유엔인권이사회의출범과함께도입된 보편적정례검토 (Universal Periodic Review: UPR) 는전회원국을대상으로인권상황을점검하는제도이다. 2 또한시민적및정치적규약등주요국제규약은각각대부분조약이행, 감시를위한 위원회 를가지고있으며, 통상 18~25명의해당분야의전문가로서각각구성된다. 해당위원회는조약가입국가의 3~5년주기의정기혹은특별보고서제출제도, 국가간통보 ( 제소 ) 제도및개인통보 ( 제소 ) 제도등을갖고있다. 그러나 HRC의결의문이나논의는유엔회원국이나관련당사자들에게비판, 시정, 권고등자발적협력을요구하는것이보통이다. 또한국가간통보제도는국가들이타국에대하여사용을꺼린다는점에서활성화되기는어려운한계를가지고있다. 결국이러한인권기구들의결의나조치는시정요구, 비난, 경고등일종의 도덕적 제재 (moral sanctions) 로서의성격을갖는데그치고, 대부분실질적인법적구속력이없다는점에서일정한제약을갖고있다 유엔안보리의주요권한및역할 헌장상유엔안보리는인권문제를다루는핵심기관은아니며, 살펴 본바와같이그임무는주로총회, 인권이사회나규약위원회등다른 2_ UPR은회원국의인권상황을다른회원국들이 4년주기로정기적으로검토하는것이다. 연간 48개국씩, 4년간 192개 (2013년현재 193개 ) 의모든유엔회원국들이예외없이자국내인권상황을보고해야한다. 3_ 유엔인권최고대표 (UNHCHR) 및유엔인권최고대표사무소 (OHCHR) 는 1993년제48차유엔총회의결의를통해신설되어, 유엔내의모든인권활동기구의중심이되는행정지원업무기구이다. 유엔사무국 (UN Secretariat) 및유엔사무총장실 (Secretary General) 은유엔의일반적인행정기구로서, 정무국, PKO국, 법률국, 인도지원조정실등각부서별로직접, 간접으로인권및인도적업무수행을집행한다. 64 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

72 기관및기구에속한다. 그러나안보리는헌장상의중요성이나그권 한의포괄성에서일정한수준에서인권문제에관여하고있으며, 점차 그역할이강화되어왔다. 안보리가모든회원국을구속하는법적강 제력을갖는점에서이러한역할강화는인권은물론국제안보차원에 서매우중요한의미를갖는다. 유엔안보리는국제분쟁을예방하거나해결하는등 국제평화및안 전의유지 라는기본목적을해결하기위한다자적인 집단안보 장치 로서작동한다. 헌장은유엔안보리의권한및임무로서제 6 장에서 8 장에이르는포괄적규정을가지고있다. 우선헌장은안보리가유엔 의 6 개 주요기관 중제 1 차적기관 (primary organ), 즉최고기관임을 명시하고있다. 안보리의결의 ( 결정 ) 는 5 개상임이사국 (P-5) 과 10 개 비상임이사국 (E-10) 의도합 15 개이사국의사결정에의하지만, 모든 회원국을대신하여이루어지고또한법적구속력을가지므로모든국 가는이를수락할의무가있다. 헌장에명시된바상임이사국의특별한지위는또한 거부권 (veto) 에의해서보장된다. 4 안보리의의사결정은의장성명 (presidential statement), 대언론성 명 (press release), 그리고결의문 (resolution) 등의여러방법을통하 여그의사를결집, 표명한다. 보통의장성명이나대언론성명을통한 의사표명은경고나권고적성격이강하지만, 결의문은공식적인안보 4_ 유엔안보리의제의실질문제 ( 중요문제 ) 는반드시 5 개상임이사국의동의 ( 기권혹은투표불참석 ) 에의해가결된다. 즉거부권행사의대상이된다. 상임이사국지위및거부권의유래에관하여 Edward Luck, UN Security Council: Practices and Promises (New York: Routledge, 2006), pp. 9~15. 비상임이사국선출은헌장 (23 조 1 항 ) 에의거 형평성있는지역적배분 (equitable geographical distribution) 을고려하여 2 년임기로선출된다. 비상임이사국 10 개국은유엔총회의 1963 년 신사협정 에의거지역적배분에서아시아, 아프리카 5 개국 ( 각 2 개국및 3 개국 ), 남미 2 개국, 서유럽등 2 개국및동유럽 1 개국으로분포된다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 65

73 리의의사결정으로서합의 (consensus) 혹은투표에의해서보다구속력있는공식적인의사표명의방법이다. 결의문등은일종의 연성법 (soft law) 으로서국제법적효력을가지며그자체가안보리를비롯하여유엔기관의권한행사의근거가된다. 현재까지 2,000개이상의결의문을채택하였고이중 700개이상이국제사회에서구속력을가진것으로여겨진다. 안보리의권한은크게두가지로구분될수있는바, 하나는헌장제6장 ( 분쟁의평화적해결 ) 에의한권한이다. 즉유엔안보리는분쟁의 평화적해결 을위해서각종비군사적, 외교적방법을사용한다. 가령외교적조치로, 외교, 협상, 주선, 중재를자체적혹은유엔의다른기관이나국가와협력하여실시하는것이그대표적인예이다. 5 이를위하여안보리자체혹은사무총장 ( 또는특별대표, 개인특사등 ) 의활용을통하여예방외교 (preventive diplomacy), 그리고경고 ( 성명서등 ), 권고적결의문등을채택한다. 나아가서요주의국가명시 ( black list ), 도덕적제재 ( shaming and naming ) 등의외교적압박혹은국가간사법적해결-ICJ( 국제사법재판소 ), 국제해양재판소- 등을통한해결의촉구등이그방법이다. 안보리의또다른권한은유엔헌장제7장에근거한광범위한권한및역할이라고할수있다. 특히헌장제39조 ( 평화에대한위협, 평화의파기, 침략행위 등에관한결정 ), 헌장제41조 ( 경제, 외교적제재등비군사적제재 ), 그리고헌장제42조 ( 전면적혹은제한적군사제재 ) 5_ 유엔헌장은국제분쟁의해결을위해기본적으로헌장제 6 장에서분쟁을 평화적 수단으로해결하도록권고하고있다. 그러한수단으로는, 협상 (negotiation), 조사 (inquiry), 중재 (mediation), 조정 (conciliation), 중재재판 (arbitration), 사법적해결 (judicial settlement), 지역적기관혹은협정의이용 (resort to regional agencies or arrangements), 또는당사자가선택한방안이해당된다 ( 헌장제 33 조 1 항 ). 그리고, 헌장에는명시되지않았으나, 주선 (good offices) 의방법이자주이용된다. 66 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

74 가주요한내용이다. 이러한권한에따라유엔안보리는전세계의주요분쟁에직면하는경우 평화에대한위협, 평화의파기, 침략행위 등의존재여부에관하여전적인판단을내린다. 나아가서 국제평화및안전의유지 라는유엔의목적에관하여안보리가전적이고독점적으로그의미와내용을해석, 적용한다. 이러한헌장에근거하여안보리의주요활동은다양하게발전되어왔고, 광범위하게전개되는바, 가령, 집단안보 ( 강제조치, 즉고강도전쟁수행 ), 평화강제 (peace enforcing, 저강도전쟁 ), 제재 (sanctions), 평화유지 (PKO) ( 헌장제6과 1/2장의국제적경찰활동 ), 그리고분쟁후평화구축활동 (post-conflict peacebuilding) 등다양한조치가주요예이다. 또한, 국제형사법적역할로국제법정 (international courts) 의설치및회부, 그리고국제형사법적혹은인권법적정의에대한대안혹은전단계로서진실위원회 (Truth Commission) 혹은조사위원회 (Commission of Inquiry) 설치등이포함된다. 이들을간단히살펴보면, 집단안보는타국에대한무력침략등유엔헌장이나국제법을중대하게위반한경우, 그해당국가에대한전면적인유엔회원국의군사적응징을가하는장치 ( 한국전 (1950) 과이라크전 (1990) 의사례 ) 이다. 강제조치 (enforcement) 는심각한국제분쟁에대하여유엔혹은유엔의위임에의하여고강도군사적조치를하는경우로서, 구유고연방과코소보분쟁이나리비아에대한공격이그예라고할수있다. 유엔의각종제재는군사적제재를포함하기도하지만, 주로경제제재, 외교제재등비군사적조치를통하여해당국가혹은그룹에대하여가하는유엔의가장보편적인응징조치의하나이다. 가령무기금수, 무역제한, 자산동결, 여행제한, 혹은육상, 해상, 공중봉쇄등이가해질수있다. 북한을비롯하여, 라이베리아, 수단, 그리고 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 67

75 알카에다그룹등의사례를들수있다. 6 그리고평화유지활동 (PKO) ( 헌장제6과 1/2장의국제적경찰활동 ) 혹은평화강제활동 (peace enforcing, 헌장제6과 3/4장이라고일컫는저강도전쟁 ) 을들수있다. PKO는소위 PKO 5원칙 등에기반을두어분쟁의방지, 확산방지혹은중재를위한일종의국제경찰활동인데비해, 평화강제는중무장, 무기의선제적사용등분쟁의적극적해결에관여하는소위 제 2세대 PKO를의미한다. 평화구축활동은분쟁종료후분쟁의재발을방지하고분쟁의원인을근본적으로해결하기위해서경제재건, 교육제도, 민주주의제도등국가재건을지원하는다양한활동을의미한다. 7 또한, 안보리는국제형사법적역할의지원으로서 임시적 특별재판소혹은 상설 국제형사재판소 (ICC) 를활용하여분쟁에책임있는군사및국가지도자, 혹은주요범죄자를처벌하도록한다. 8 그리고, 안보리는진실위원회혹은조사위원회를구성하거나위임하여, 인권위반사실에대하여책임을규명하도록한다. 조사위원회의특징은과거의 6_ 유엔제재사례에관한이론및주요사례의논의는 David Cortright and George A. Lopez, Reforming Sanctions, David M. Malone (ed.), The Security Council: From the Cold War to the 21st Century (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 2004), pp. 167~179; David Cortright and George A. Lopez (eds.), Sanctions and the Search for Security: Challenges to UN Action (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 2002). 유엔의자료는 < htm> 참조. 7_ 주요한수단혹은방안은정전감시, 무장해제, 지뢰제거, 난민송환, 경제회복정책등사회적안정화, 선거실시등민주정치및정부건설, 그리고사법적훈련, 반부패교육및법적개혁등법치주의확립등이다. 상세에관하여 Gregory H. Fox, Democratization, David M. Malone (ed.), The Security Council: From the Cold War to the 21st Century, pp. 69~84 참조. 8_ ICC나특별재판소등은주요개인범죄자에대한처벌로서주로 반인도범죄 (crime against humanity), 전쟁범죄, 인종범죄 (Genocide) 등에대한범죄를다룬다. 박흥순, 국제정의와국제재판소 : 반인도범죄에대한국제재판소의대응, 국제기구저널, 제2집 1호 ( 국제기구포럼, 2007), pp. 5~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

76 특정한인권위반사건보다는일정한기간동안의전반적인인권위반상황이나국제인권법위반사항에대한파악을하며, 조사위원회의활동보고서는보통범법자를식별하고법률적, 제도적그리고사법적으로필요한권고를제안하게된다. 9 Ⅲ. 국제인권보호와안보리의역할 : 실제, 추세및평가 안보리의역할이국제평화및안전의유지라는측면에서주로국제분쟁에서이루어지는점에비추어, 특히인권보호를위한안보리의역할을파악하기위해서두가지의고찰이필요하다. 첫째, 주요한관련분쟁에대한안보리의관여를살펴보고, 그특징과추세를분석하는것, 둘째, 또한국제사회의인식과규범, 그리고추세의변화속에서안보리의역할변화의내용과그함의를파악하는것이필요하다. 그리 고이와같은분석을바탕으로안보리의역할의제약과가능성을평가 하는것이가능해진다 _ 조사위원회는형사법적처벌을대체하는것이목적이아니다. 또한최종적으로법적책임자를규명하거나책임자를처벌할수없으며, 사법기관과같은권위를갖지못한다. 그러나조사위원회는인권보호와신장에대한상당한기여를할수있는바, 가령, 인권침해사례에대한공식적, 권위있는기록으로서대중교육과향후인권침해억지, 인권침해희생자및가족들의고통에대한인정을통한심리적치유및지원, 도덕적제재를통한정의의구축및다른제재를위한기반제공, 후임정부를위한인권의제제시및법치주의기반제공, 그리고단순한법적권고를넘어포괄적인개선권고를할수있는것등이그것이다. Steven R. Ratner, Jason S. Abrams and James Bischoff, Accountability for Human Rights Atrocities in International Law, 2nd ed. (New York: Oxford University Press, 2009), pp. 238~ 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 69

77 1. 주요분쟁및관련사태에대한안보리의역할가. 안보리의적극적관여 ( 개입 ) 유엔안보리는살펴본바와같이헌장상의임무의제약과창설초기시기의동서냉전의갈등속에서전반적으로인권문제에개입하는데미온적이었다. 다만창설초기시절부터부분적으로국제분쟁사태에서인권문제를다룬경우가있다. 가령, 1956년헝가리사태 ( 결의문 120호 ), 1961년콩고사태 ( 결의문 161호 ), 1965년도미니카공화국사태 ( 결의문 203호 ) 등이그것이다. 1960년대및 1970년대에걸쳐아프리카의탈식민주의관련유엔의총회등의결의문들은세계인권선언및다른국제인권규범을인용하였다. 10 또한예외적으로분쟁과관계없이평화시에발생하는인권유린사태에도개입한경우도있다. 가령 1960년대로데지아의식민지독립운동 (liberation movement)(swapo) 이나 (1968년, 안보리결의문 232호 ), 남아프리카공화국 (South Africa) 에서의혹독한인종차별정책 (Apartheid) 을평화에대한위협 (1977년, 안보리결의문 418호 ) 으로간주하고, 경제재재를가한것이이에해당된다. 안보리가유엔제재를부과하고그이행을강제함으로써, 결국그러한야만적제도가철폐되는데기여하였다고평가된다. 탈냉전기에접어들어발생한국제분쟁에서보여준안보리의태도는새로운추세를향한시발점이되었다고할수있다. 특히, 인권유린및인도적사태가야기된국제분쟁에서안보리가보다적극적으로개입하고국제평화를위한역할에서새로운선례를만들기시작하였다. 대표적인주요사례를살펴보기로한다. 10_ Joanna Weschler, Human Rights, The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century, David M. Malone (ed.) (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 2004), pp. 55~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

78 (1) 이라크전쟁 (1991) 1990년이라크의쿠웨이트침공으로비롯된제1차걸프전쟁이발발하자, 안보리는이라크가평화를파기하였다고확인하고, 이에대하여 필요한모든조치를취하도록 (take all necessary means) 승인함으로써 (1991년, 결의문 678호 ) 결국전면적인군사력을사용하는집단안보를발동하였다. 이결의문은이라크의행위가걸프지역에서국제평화및안전을위협하는대규모의난민을발생시켰다는우려를명백히하였다. 11 안보리는걸프전쟁의종료와함께채택된결의문 688호 (1991년 4월 ) 에서많은이라크지역에서이라크민간주민에대한인권억압의결과가 국제평화및안보를위협한다 고규탄하였다. 나아가서, 안보리는사담후세인정권의압제로부터쿠르드족 (the Kurds) 을보호할목적으로전쟁종료와함께안전피난처 (safe heavens) 설치를결의하였다. 비록이결의문이민간인의인권유린을중지시키기위한추가적인조 치는취하지는않았지만, 명시적으로인권억압이국제평화및안전에대한위협을구성한다고선언한유엔최초의사례인점에서의미가크다. 12 한국가내에서의인도적재난과국제안보와의상호관계인정은인권문제에대한새로운선례를만들었다고여겨진다 ( 대규모군사작전 ) _ 안보리의결의는주로미국에의해주도되었고, 유엔의승인하에미국이이끄는다국적군은영국, 프랑스등서방주요국가, 그리고아랍다국적군은사담후세인에반대하는아랍국가군으로이루어졌다. 12_ Joanna Weschler, Human Rights, p _ 탈냉전후인권및인도적위기에관련한주요분쟁에관한분석은박흥순, 인도적위기와보호책임 : 주요사례와함의, 국제기구저널, 제5집제1호 ( 한국유엔체제학회, 2010), pp. 5~34 참조 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 71

79 (2) 소말리아내전 (1992) 1991년이래소말리아내전사태로인하여무정부상태가지속되고전체인구 6백만명중약 150만명이급박한아사사태에직면하였으며 35만명이상이사망하기에이르렀다. 초기의 PKO 파병등안보리의대응은미온적이었으나, 사태가악화되자안보리는이를인도적재난으로규정하고군사적개입을결정하였다. 즉, 소말리아의분쟁에서야기된인권적비극의정도가, 인도적지원의분배에관한장애에의해악화됨으로서, 국제평화및안보에대한위협을구성한다 고명시하였다 ( 결의문 794호 ). 그리고헌장제7장을구체적으로인용하여소말리아에서의 평화, 안정및법과질서를회복하기위하여 무력사용을승인하였다. 즉, 가급적빠른시일내에소말리아에서의인도적구호활동을위한안정된환경을구축하기위하여 필요한모든조치를하도록하였다. 유엔안보리의개입은 1993년까지내전을종식시키는데기여하였다. 인권유린사태에대응하여, 고전적인 PKO 활동을넘어, 분쟁당사자의동의없는개입과중무장등의원칙을포함하는, 평화강제 를적용한중요한활동이되었다. (3) 동티모르사태 (1999) 동티모르가 1999년인도네시아로부터의독립투표를가결한후, 인도네시아정부군지원을받는민병대가동티모르인에대한살해및재산파괴행위를감행하였다. 동티모르는 1975년부터 25년이상진행된독립운동으로이미 25만여명이희생된것으로추정되었다. 안보리는이러한만행을인도적위기로규정하고, 호주가주도하는다국적군으로서국제군 (INTERFET) 을긴급파견하는것을승인하 72 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

80 였다. 그결과성공적으로민병대와인도네시아군을제압하여분쟁종식이이루어지고, 그후 INTERFET 은 UN PKO로전환되었다. 그결과과도행정기구 (UNTAET) 가설치, 운영되어 2005년이후독립국가로정착하는데기여하였다. 2000년에는인권탄압에대한책임자처벌을위하여 UNTAET 산하에동티모르특별재판소가설치되고, 집단학살, 반인도범죄, 살인, 강간등에대한재판이착수되었다. 2005년에는유엔전문가그룹이동티모르화해우호위원회 (Truth & Friendship Commission) 의활동을지원하여왔다. 동티모르는유엔이국제분쟁사태에적극개입하여인권유린을중단시키고평화를정착시키는데성공한사례의대표적인경우로여겨진다. (4) 엘살바도르및캄보디아 인권문제를군사적개입이아닌 PKO 활동의임무로서다룬경우는 1990년대초기엘살바도르의사태이다. 즉, 안보리는엘살바도르내전종식을위한포괄적평화방안으로서유엔옵서버단 (ONUSAL) 의임부를부여한바, 결의문 663호 (1990년) 는인권상황의적극적감시, 구체적인인권침해사례조사, 인권위반을해소하기위한권고안마련등을포함하였다. 분쟁초기에적절한 PKO임무배치와역할은최종평화협정을이끌어내고, 평화를회복하는데에있어필요한상호신뢰를구축하는데기여하였다. 성공적인 ONUSAL의인권사태관련임무는오늘날에도관련활동의모델로서여겨질정도이다. 14 캄보디아의경우, 1992년유엔의포괄적평화협정으로오랜내전이종식되고, 그결과유엔과도행정기구 (UNTAC) 의설치와함께인권관 14_ Joanna Weschler, Human Rights, p 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 73

81 련임무가부여되었다. 그러나 UNTAC은주로선거실시및감시에초점을맞추었고, 인권문제는심각하게다루어지지않았다. 다만, 그후설치된캄보디아 특별법정 은구크메르정권의학살책임자들을기소하고그들을단죄하기위한재판을진행하고있다. 그밖에도유엔안보리는앙골라, 라이베리아, 그루지아등에서의 PKO활동에서인권문제를그임무의하나로부여하였다. 이러한조처는안보리가점차인권문제를보다중요한관심사의하나로다루기시작하였다는것을보여준다. (5) 리비아 (2011) 2010년 12월부터튀니지를시발로하는아랍의민주화바람속에서, 리비아에서도카다피정권에대한반대시위가일어났다. 카다피정권은시위민간인에대한무자비한발포를하는등진압에나서면서반군과의내전으로급격하게확대되었다. 2011년 3월유엔안보리는결의안 1973호를채택하여리비아에대한전면적인군사제재를가하였다. 리비아영공에대한 비행금지구역 설정을포함하여 민간인보호를위해필요한모든조치를강구 (to take all necessary measures) 하도록승인하였다. 이결의안을바탕으로미국, 영국, 프랑스등주요서방강대국들은 NATO를주축으로공중폭격등카다피정부군에대하여전면적인군사작전을감행하였다. 그결과카다피정권은 8개월여만에붕괴되었다. 15 안보리는군사적개입뿐만아니라, 카다피국가원수에대한 ICC 회부등과체포명령등의결과에이바지함으로써국제 15_ 박흥순, 보호책임 (RtoP) 의이론적검토 : 안보리결의 1973호를중심으로 ( 한국정치학회국방안보학술회의발표문, ). 74 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

82 인권보호와국제평화정착에새로운전기를마련하였다. 이러한유엔의조처는국제사회에서보호책임 (RtoP) 원칙의첫번째적용사례로서여겨진다. 안보리의주요이사국들의만장일치와국제적지지는심각한인권위반사태에대한국제적정의를실현하고인권규범의강화와구현에기여한것으로평가된다. 나. 안보리의소극적관여 ( 비개입 ) 이와반대로유엔의인권관련역할에서안보리가미온적이거나적절히대응하지못한사례도여러가지가있다. 안보리가국제인권및국제안보에관한변화혹은진화를하게된것은소위 안보리의실패 라는시행착오의결과로서이루어진측면도강하다. 즉, 안보리는몇몇주요분쟁지역에서의심각한인권문제에관하여는제대로대응하지못함으로써, 결과적으로많은비판에직면하고그권위가상당히훼손되는결과를가져오기도하였다. (1) 유고연방내전 (1991~1992) 인권문제에관한안보리의관심은 1990년대초구유고슬라비아연방에서의분쟁이격화되면서보다쟁점화되었다. 이른바 인종청소 (ethnic cleansing) 로알려진바, 심각한종교적, 인종적갈등을배경으로하는대규모살육이자행되어, 인권유린문제가국제사회의핵심의제로대두되었다. 지역분쟁에대한우려가커지자, 안보리는결의문 771호 (1992년 8월 ) 에서회원국과인권기구가국제인도법의위반에대하여정보를제공하고또한유엔사무총장에게필요한조치를강구할것을요청하였다. 그러나유엔안보리를비롯한국제사회는사태초기 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 75

83 민간인보호를위한적절한대응을하는데실패하였다. 특히 EU를비롯한유럽국가들과유엔은미온적인관여만을하였고, 사태가악화된이후에야안보리는뒤늦게 NATO로하여금군사개입을하도록위임하는데그쳤다. 한편구유고슬라비아연방사태에서의광범위한인권유린이제네바협정등을심각하게위반하게되자, 안보리는결의문 780호를채택하여그위반사태를조사하기위해전문가위원회 (a commission of experts) 를구성하여대응하게되었다. 궁극적으로위원회의활동결과를바탕으로안보리는 1993년 10월헌장제7장하에서 구유고연방전범재판소 (ICTY) 를설치하기로결의하였다 ( 결의문 877호 ). 16 ICTY 의창설은전쟁범죄와반인도범죄에대한책임추궁이국제평화및안보의유지에서의핵심요소로간주되고, 개인의범죄책임이안보리의관심사항임을명백히하였다. ICTY는제2차세계대전후뉴렘버그및동경전범재판소이래창설된최초의국제법정의사례인점에서, 국제인권및국제정의의차원에서그의의가크다. 17 (2) 르완다내전 (1994~1996) 1990년부터발단된르완다의내전은후투족과투시족간의종족분쟁에기인하여엄청난대규모학살이이루어진사태이다. 1994년이후내전이격화되어특히 1994년약 10주간에걸쳐 75만명이상이살해된것으로추정되고, 약 2백만명이상이난민으로전락하였다. 안보리 16_ 국제법정의발전, 특히 ICTY 및 ICTR 에관하여, David P. Forsythe, Human Rights in International Relations (New York: Cambridge University Press, 2000), pp. 84~109 참조. 17_ Joanna Weschler, Human Rights, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

84 는아루샤평화협정 (Arusha Peace Accords) 의이행을지원하기위해 1993년 10월유엔르완다지원단 (UNAMIR) 을설치하였을때, 인권관련임무를부여하지않았다. 더구나, 현지에이미파견된유엔 PKO 나유엔안보리일부이사국들이살육의징조를알고도이를방지하는데실패하였을뿐만아니라, 대규모만행이시작된이후에도즉각조치를취하지않은것으로드러났다. 르완다인권사태에대한안보리의관심은 1994년 5월결의문 918호및 6월결의문 925호에서비로소언급되었다. 동결의문은헌장제7장을인용하여그사태가국제평화및안전에대한위협이라고규정하고, 무기금수등제재를부과하였다. 7월의결의문 935호는사무총장으로하여금전문가위원회를구성하여관련된정보를수집하고, 또한가능한적절한조치를강구하였다. 그결과그해 10월안보리는르완다전범재판소 (ICTR) 의창설을결의하고, 인권침해자들을처벌하도록하였다 ( 결의문 955호 ). 그러나, 유엔의늑장대응은상당한인명희생을가져왔으며, 유엔의 가장참담한에피소드 (the darkest episode) 로여겨진다. 18 (3) 보스니아분쟁 (1995) 안보리의인권적측면에서의또다른실패사례는보스니아전쟁의경우이다. 1995년유엔이보스니아에설치한안전지대 (safe areas) 가세르비아군에게유린당하였다. 그결과스레브레니차 (Srebrenica) 를비롯한여러지역에서수천명이강제로연행, 실종되거나처형되었다. 하지만, 안보리는이들을보호할충분한병력을배치하지못했고, 현장 18_ Ibid., p 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 77

85 에있던유엔 PKO군은이를제대로저지하지못했다. 이는안보리역사상가장치명적인실수의하나로서여겨진다. 특히강대국들은국제여론에밀려단호한입장을표명하기는했으나실제로필요한인적, 물적자원의제공에는주저하였던것이다. 1995년 7월안보리는의장성명에서세르비아의공격에대하여규탄하였으나, 데이턴평화협정 (the Dayton Peace Accords) 이체결된이후, 뒤늦게동년 12월에서야관련결의안에서세르비아의인권침해를규탄하고그사건을조사할필요성을강조하였다. 그러나강제실종과처형에관한처리는지지부진하게처리된상태이다. (4) 수단 (2004) 수단의내전은 1950년대중반부터연유하지만, 특히 1983년이후심화되었다. 수단북부아랍계와남부기독교주민간의갈등이지속되어, 특히 2004년에는단기간에내전이격화되면서약 10만명이살해되고, 20만명이상의난민이발생하였다. 유엔안보리는이시기부터수단사태를다루었으나결의안을통하여민병대의해제와휴전을촉구하는등미온적조치만을취하였다. 결국다르푸르지역을중심으로약 30만여명이살해되고 2백만명이상의난민이발생한것으로추정되었다. 안보리는주요이사국간의이해관계대립으로보다적극적인조치를취하는데실패하였고, 결국엄청난인명피해및인도적재난을초래하게되었다. 다만뒤늦게안보리가설치한다푸르국제조사위원회는 2005년 1월유엔보고서에서민간인살해, 강제실종등조직적이고광범위한인권만행이수단정부와민병대에의해서저질러졌음을규명하고이는반인도범죄에해당된다고규정하였다. 그리고안보리가이문제를국제 78 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

86 형사재판소 (ICC) 에회부할것을권고하였다. 그결과안보리는 2005년 3월헌장제7장에의거다푸르사태의책임자들을 ICC에회부하기로결의하였고, 6월부터조사가이루어졌다. 다푸르사태는안보리가 ICC 규정에따라국제재판에회부한첫번째사례가되었다. 2010년 ICC는다푸르사태에대한책임을물어바시르 (Omar al-bashir) 현직수단대통령을기소하고체포영장을발부함으로써, 국제사법정의의큰진전을이루었다고할수있다. 다. 안보리의관여양상의분석 주로탈냉전후이루어진주요분쟁사태와이에대한안보리의관여에서나타난인권보호에대한안보리의입장및활동은다음과같은특징을가지고있다고할수있다. 첫째, 유엔은국가간분쟁이나심각한내전을비롯하여대부분주요분쟁에대한정치, 외교적, 군사적관여를증대하여왔다. 특히분쟁이심각한인권유린이나인도적재난을야기하는경우, 안보리는비록일관되지는않지만전반적으로개입을하는경향이있다. 유엔이개입한주요분쟁은대부분인권보호와관련된사태라는특징을가지고있다. 이러한사태는대부분혹은부분적으로인권유린이나인도적위기의문제로국제적으로인식되었다. 가령, 동티모르, 코소보, 르완다, 수단등에서드러난바대량학살의경우, 명백히집단적이고잔혹한인권유린행위로서규정되었다. 특히내전이격화되는등의경우, PKO는물론, 평화강제등의보다강력한개입은유엔헌장상혹은국제법적으로국제사회에서정당성을갖거나불가피한것으로인식되는경향이다. 안보리의공식적합의에따른유엔의개입은물론, 아프리카연합 (AU) 등지역기구와의협력은특히서방주도의일방적개입이 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 79

87 아니라는인식에서보다긍정적으로받아들여지는것도새로운경향이다. 19 둘째, 동시에유엔은여러주요한분쟁사태에서 실패 하기도하였다. 가령코소보, 르완다, 수단등의경우에는국제사회가적절히그리고적절한시점에개입하지못하여인권유린을방지하거나혹은희생을감소시키는데역할을제대로하지못했다. 특히인도적위기초기에안보리의신속한대응이이루어지지못한것은상임이사국을비롯한주요강대국들의엇갈린이해관계로안보리합의도출이어려운경우가대부분이다. 설령유엔결의안의도출이이루어지는경우에도실제이행에미온적인입장을취함으로써안보리의권한이나역할이제대로발휘되지못한경우가많았다. 셋째, 분쟁해결을위한수단이나장치는다양하게사용되었다. 개입의방법은대부분전형적인평화유지활동 (PKOs) 이나혹은인도적지원활동이지만, 인권유린상황등의전개에따라제7장에입각한평화강제활동, 즉헌장제6과 3/4장, 혹은 치아를가진 PKO(PKO with teeth) 라고일컬어지는군사적개입활동등이이루어졌다. 가령, 소말리아, 동티모르등이대표적인경우라고할수있다. 다만, 본격적인대규모군사력의사용은대부분미국의주도나주요강대국, 혹은 NATO 등에의해서동원된바, 리비아, 이라크와코소보사태등이그예이다. 즉군사력의사용이나제재등의합의나실행에서결국주요국가들의정치적, 군사적의지와역량이커다란영향을미쳤다. 19_ 탈냉전시대본격적인대규모군사적개입은유엔체제밖에서전개된것이사실이다 년코소보의경우 NATO 에의한개입, 그리고 2003 년의제 2 차이라크전쟁의경우미국주도의 동지국가연합 에의해서이루어졌다. 동티모르의경우, 유엔의승인에따라초기에는호주주도의다국적군의개입이실행되었다가그후통상적인 PKO 활동으로전환되었다. 특히 NATO 의공습과미국의이라크공격은유엔의승인이없었던점에서국제적으로인도적개입의불법성등국제규범의논란을야기하였다. 80 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

88 넷째, 직접적인개입이외에안보리가무기금수, 무역금지등경제제 재나외교제재를부과하는것이관행화되었다. 이는인권유린의가해 자 ( 정부, 단체등 ) 나분쟁당사자에대하여무기의유입을막거나, 응징 이나정책변경을압박하는등을위하여사용된다. 제재는대부분본격 적인군사적개입이전의사전조치로서혹은경고적으로부과되는경우가대부분이지만군사적개입의결과로부과되는경우도있다. 20 다섯째, 인권유린이나인도적위기를초래한책임자에대하여안보 리가개별적인책임을추궁하는국제전범재판소의설치와운영이증 가하고있다. 실제로민간혹은군사지도자들에대하여국제전범으로 서다루는사례가증가하였다. 가령, 구유고연방, 르완다의전범재판 을비롯하여, 동티모르, 라이베리아, 시에라리온등에서국제법정혹은 특별법정에의한재판이진행되고있다. 수단과리비아의의경우, 안보 리가현직국가수반을 ICC 에회부하였고, 실제로체포영장이발부되 었다. 또한사실규명을위한조사위원회의활동이전개되기도하였다. 이러한사례는국제사회의정의를확립하고인권의가치를신장하는 데새로운전기를마련한것이라고할수있다. 끝으로, 유엔은대부분사례에서국가재건 (nation-building) 혹은 평화재건 (peace-building) 활동에도관여하고있다. 인도적위기가대 부분대규모인권유린과기아, 질병등인도적재난의복합적긴급사태 를초래함에따라서이러한인도적지원활동을병행혹은추가적으로 실행하고있는것이관례이다. 식량이나의약품등긴급구호품의제 20_ 제재의효용성에대하여는지속적인논란이있다. 가령과연목적하는바의결과를가져오는데얼마나그리고어떻게기여했는가를측정하는것은쉽지않다. 또한유엔이나국제사회는제재가가져오는부수적인인도적재난, 즉분쟁지도자나정부의정책을변경시키지못한채, 무고한주민들이겪는문제가발생하는경우가있다. 대부분의제재와마찬가지로이러한제재가유엔회원국들의적극적인준수와협력이없는한그실효를거두기힘든점에서유엔의제재는여러가지제약을갖고있다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 81

89 공에그치지않고, 나아가서난민의귀환과정착, 그리고교육, 경찰등 법치의확산, 민주주의제도정착등을위한노력이그것이다. 2. 안보리의인권보호역할과추세및의미 위에서살펴본내용과같이, 국제사회의변화와안보리의분쟁개입강화등이안보리의역할변화에서나타난바, 특징과함의는무엇인가? 이는크게세가지로나누어설명될수있는데, 인권의제의강화, 강제력적용의확대, 그리고다양한행위자와의협력이다. 가. 인권보호의제및규범의강화에대한기여첫째, 국제인권보호및신장에대한국제사회의관심과조처가확대됨에따라서전반적으로국제사회에서국제인권규범이강화되었다. 언급한대로, 주요국제규범이나규약은물론, 유엔의실제개입이증대하고다양한조치가이루어짐으로써국제인권은적절하고정당성있는국제의제로자리잡았다. 인권은오랫동안이미유엔의 3대기둥 (Three Pillars) 의하나로평화 안보, 개발과더불어유엔의핵심의제로다루어져왔다. 안보리가강제력을가지고인권보호를주창하고조처를취하는역할을강화함으로써더욱그의미가커지게되었다. 따라서국제사회의변화가운데다양한국제문제가전지구적과제로등장하고, 유엔이전반적으로이러한의제를다루어야하는기대와요구가커졌다. 특히인간안보혹은포괄적안보의관점에서전지구적의제의특징은의제가서로연관되어있고그해결에도다양한주체나행위자들간의긴밀한협력이필요하다는점이다. 언급한대로, 유엔의목적을달성하는데있어서, 유엔의다양한기관의상호협력이 82 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

90 나공조가바람직한현실에서안보리는그역할을확대하게되었다. 그배경에는기본적으로안보리가그임무와헌장상의권한의해석에 서상당한재량성을갖고있다는점이다. 가령, 안보리는헌장제 39 조 의 평화에대한위협, 평화의파기, 혹은침략행위 와관련하여, 이를 해석, 적용하는독점적인권한을가지고있다. 안보리는무엇이평화에 대한위협인가혹은무슨사태나행위가평화에대한위협인가를판단, 결정할수있으며, 또한이에대한다양한수단을사용하는경우, 모든 회원국은이를존중, 준수할책임이있다. 안보리는국제사회의변화에 도불구하고, 기본적으로창설당시의특권적지위와권한을유지하고 있으며, 그러한특권을행사하는유일한기관으로서작동하고있다. 탈 냉전의우호적여건은 5 개상임이사국간의공조를포함하여안보리의 역할활성화가가능한환경을제공하였다. 국제사회의변화는안보리 의의제와활동에반영되고, 또한반대로비록안보리가그해결에서 직접적인활동이나사업을진행하지않는다하더라도안보리의논의 와권고는다른유엔기구를포함하여국제사회의인식과입장에영향 을미치게마련이다. 둘째, 안보리의역할확대그리고 NGO 와의협력이증대함에따라 새로운인권문제에대한논의와규범의강화로인권의제의외연확대에 기여하였다. 안보리는비전통적이슈로서전통적인인권은물론에이 즈, 여성, 아동등의인권관련문제도국제안보의한대상으로다루게 되었다. 21 가령소년병 (child soldier) 문제가아동인권문제로서제기 21_ 안보리결의문 1325 호 (2000 년 10 월 ) 는여성의권리측면에서평화활동에서의여성의역할확대를촉구하였다. 여성, 평화, 안보 결의문은분쟁방지, 협상, 분쟁후복구활동등과특히군축등에서의여성의참여를보장하도록하였다. 또한안보리논의나분쟁상황에서의결의문 ( 안보리에서의분쟁시민간인보호 - 한국의장시 2013 년 2 월, 전시성폭력문제 년 5 월호주주도등 ) 이거론된다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 83

91 되고, 이에따라국제규약의강화와안보리의결의문이채택된것이그사례이다 년 5월유엔총회는소년병연령기준을 18세로규정한 무력분쟁에서의아동관련선택의정서 를공식채택하고, 2002년 2월부터효력을발생하였다. 이와병행하여유엔안보리도 1999년이래일련의결의문에서유엔, 회원국및국제사회가분쟁상황에서의소년병문제에관한국제규범을준수, 혹은강화하도록촉구하였다 ( 결의문 1261호, 결의문 1344호등 ). 또한사무총장의보고서에지적된바아프가니스탄, 부룬디, 라이베리아등분쟁국가들이소년병모집을중지하도록요구하기도하였다 ( 결의문 1480호, 결의문 1539호등 ). 또한안보리의새로운태도에따라분쟁지역이나 PKO활동에서의성폭력이나성착취의문제에대한인식과정책이강화되었다. 가령안보리결의문 1325호 (2000년) 는여성과소녀등에대한성폭력범죄를반인도범죄및전쟁범죄등의범죄로서다루어야한다는점을강조하였다. 23 나아가서 2000년대초기안보리의결의문, 의장성명서등은분쟁지역에서의주민보호와관련문제를지속적으로다루면서, 여성및성차별의문제 에관심을표명하도록촉구하였다 _ NGO 들은 1989 년의아동권리규약 (Convention on the Rights of Children) 에서규정된바소년병의최소연령기준 15 세를 18 세로상향하는노력을기울여왔다. NGO 들의지속적인압력과설득으로 1994 년유엔인권위원회가추가적인선택의정서 (Optional Protocol) 초안작성을시작한것을비롯하여, 1998 년에는유엔사무총장이관련특별대표를임명하기도하였다. 이러한 NGO 와유엔기관의움직임에의해유엔총회와안보리가소년병문제를토의하게되었다. 23_ Edward C. Luck, UN Security Council: Practices and Promises (New York: Routledge, 2006), pp. 88~89. 24_ 유엔은 PKO 훈련과정에서성폭력, 인신매매문제등에관한교육을실시하고, PKO 현지에성폭력관련담당관등을배치하기도한다. 또한유엔지원인력이나 PKO 참여요원들에의해자행되는성착취등의범죄행위를근절하기위해사무총장이 무관용 (zero tolerance) 정책을시행하고, PKO 기여국들의주의조처를촉구하였다. 84 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

92 나. 인권보호에대한강제력의적용의확대 국가주권에대한개입에서유엔안보리가헌장제7장에의거강제력을발동하는경우에이는적법하고정당한조치로서인정된다. 안보리는심각한인권위반사태등을 평화에대한위협 이나국제평화및안전의유지의관점에서인식하고헌장제7장을인용하는경향이강해졌다. 이는전통적인도덕적제재방법을넘어경제제재를포함한다양한강제력을발동할수있는여지가커진점에서그의미가크다. 첫째, 일반적으로안보리는인권침해문제를보다직접적으로국제평화및안전에대한위협으로넓게해석하는경향이커져헌장제7장에의한강제력의적용이확대되는추세이다. 살펴본바주요한국제분쟁은인권유린이나인도적위기를야기하는경우가대부분이고, 이러한인권유린사태는안보개념의확대, 인권규범의인식확산등에따라단순히인권문제의차원을넘어국제평화의문제로서다루어지는추세이다. 유엔의군사적개입, PKO 및평화구축활동, 그리고평화강제는물론인도적개입이나보호책임등의국제규범의대두, 적용은이러한추세에대한안보리의관심과대응을반영하는것이다. 나아가서내전이나 실패한국가 (failed state) 로야기되는복합적인도적위기 (complex humanitarian crisis) 상황에서유엔의대응은보다종합적이고다차원적인 (multidimensional) 대응이필요하게되었다. 그리하여분쟁상황에서의치안유지, 휴전감시등의활동은물론, 분쟁종식을위한협상, 중재등의평화조성, 민간인보호를위한보다강력한무력의사용, 인도적재난에대한긴급구호활동, 그리고국가재건등평화구축활동이다면적으로실행되는경향이늘어났다. 따라서유엔의활동은 UNHCHR, UNHCR 등인권및인도적지원기구는물론, UNICEF, WHO, WFP 등유엔의전문기구, 보조기관등과유엔사무총장을비 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 85

93 롯하여유엔행정부서등유엔체제전반의대응을요구하게되면서, 안보리가이러한다면적활동을주도하는역할을수행하게되었다. 25 둘째, 인권보호와관련하여특히보호책임원칙의등장은안보리의헌장상제7장의강제력적용가능성과관련하여커다란의미를가지고있다. 개입과국가주권에관한국제위원회 (ICISS) 는일찍이국가의권리보다는책임을강조하는새로운인식에서인권보호문제를다루면서, 주권국가는인권보호의책임이있으며만약국가가그책임을제대로수행하지못하는경우국제사회가그책임을지게된다는 보호책임 개념을발전시켰다. 26 이러한새로운개념은전통적인 인도적개입 (humanitarian intervention) 의연장선상에서국가주권과국내문제불간섭의원칙을뛰어넘는새로운규범의주창으로대두되었다. 27 그리고이러한원칙은유엔안보리를비롯한국제사회가심각한인권유린사태에개입할수있는정당성을뒷받침하는논리로서주목을받게되었다. 조직적이고광범위한 인권위반이자행되는경우, 국제사 25_ 유엔평화유지군등유엔활동의일환으로배치된병력에의한난민이나분쟁현지주민들에게자행되는인권침해사태에관하여도그책임을묻는문제가대두되었다. 유엔이주요한인권규약등의조약당사자가아니고, 유엔은외교적특권과면책특권을갖고있기때문이다. 그러나국제법적해석과국제판례에의해유엔이나유엔지휘하의병력도법적책임을지게된다는해석이가능하다. 구체적인논의에관하여는 Julie A. Mertus, The United Nations and Human Rights, 2nd ed. (New York: Routledge, 2009), pp. 112~115 참조. 26_ ICISS는 국가주권은책임을의미하며, 국민의보호를위한 1차적책임은국가자체에있다. 주민이내전, 전복활동, 탄압혹은국가실패의결과로서심각한피해를겪고있고, 해당국가가그피해를중지시키거나회피할의지가없거나불가능한경우, 불간섭의원칙은국제적보호책임에양보된다 고설명하고있다. ICISS, Intervention and State Sovereignty: The Responsibility to Protect (Ottawa: International Development Research Center, 2001), p. xi. 27_ 보호책임에관한이론적배경은 Francis Deng 등의학자들이 1990년대초부터제기한주창에두고있다. 가령, Francis Deng, et al., Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1996) 이대표적이다. 86 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

94 회는권리가아닌책임의입장에서그위반행위를응징하거나시정하 는목적에서국가에대한개입을허용하는것은국제규범의커다란진 전이다. 28 살펴본바와같이인권과관련하여구유고연방, 소말리아, 르완다등의미온적역할등유엔의미흡한대응이나실패에대하여 많은논란과비판이제기되었다. 이와같은시행착오와경험을바탕으 로유엔은점진적으로분쟁해결의활동규범과역량의개선을위한노 력을하였다 년리비아에대한유엔의강력한군사개입과결과는 보호책임의원칙이실제로적용된전형적인선례가되었다. 미국, 중국 을포함한상임이사국들이이해관계를넘어극적으로유엔의개입에 만장일치로합의한점에서커다란전기를마련하였다. 이를계기로상 당수유엔회원국들도국가주권이나내정불간섭원칙이참혹한인권유 린이나 국가의실패 에대한변명이나방호벽이될수없음을점점더 인식하는추세이다. 물론대부분의유엔회원국은주권침해의문제에대하여대단히부 정적이며, 강대국들이인도적위기사태를그들의정치적, 전략적, 혹 은경제적이익을위해서 부당한 개입을하기위한구실이나기회로 간주한다는의구심을갖고있다. 보호책임의논란은선진국과개도국 간의갈등문제로, 그리고인권의보편성과상대성의논쟁으로지속될 수밖에없다. 따라서유엔안보리나국제사회는인도적위기가발생할 때에는사안에따라 (case-by-case) 그리고임시적인 (ad hoc) 방법에 의해서보호책임의적용문제를다루어나갈수밖에없을것이다. 그러 나인도적개입에서보호책임에이르는개념의전환은전통적인국가주 28_ 무력개입의경우, 일정한기준이제시되었는데, 올바른의도 (right intention), 올바른기관 (right authority), 최후의방안 (last resort), 합리적인전망 (reasonable prospects), 상응하는수단 (proportional means) 등이그것이다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 87

95 권에대한불개입 (non-intervention) 으로부터개입 (intervention) 으로그리고보호책임으로의 규범교체 (norm displacement) 의과정을의미한다. 보호책임의원칙은비록초기단계이기는하지만국제사회에서인권의가치가존중되는추세에비추어그진전가능성을보여주는것이며, 그만큼인권위반을사유로하는안보리의강제력의발동가능성의여지를보여주는것이다. 다. 다양한인권관련행위자와의협력증대안보리가인권관련활동을강화하는데있어서, 유엔의관련기구나기관은물론전문가그룹이나 NGO, 다른국제기구및기관등다른행위자 (actors) 와의협력이증대하고있다. 가령, 유엔안보리는인권현안에관하여다양한행위자로부터의견을청취한다. 인권상황에대한관련국가대표의브리핑, 유엔사무총장의보고서, 유엔인권이사회및관련기구로부터의브리핑및보고서제출요구등을통하여예방외교및평화조성의차원에서다양한의견을수렴하곤한다. 또한안보리스스로혹은유엔사무총장의역할을활용하거나다른유엔기관과협력하여사실조사단 (fact-finding mission) 혹은조사위원회 (COI) 를구성, 운영하기도한다. 가령유엔의엘살바도르, 부룬디, 동티모르, 르완다조사위원회가그예이다. 유엔지원의위원회같은국제적위원회는중립성, 재정지원이나인적자원확보, 그리고국제적신뢰도나권위등에서이점을가질수있다. 29 조사위원회는인권문제의조사뿐만아 29_ 조사위원회는해당국정부나입법부, 유엔등국제기구, NGO 등에의해서설치될수있다. Steven R. Ratner, Jason S. Abrams and James Bischoff, Accountability for Human Rights Atrocities in International Law, 2nd ed. (New York: Oxford University Press, 2009), pp. 228~240 참조. 88 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

96 니라이를위하여현지국가혹은지역의지도자나인권전문가들의의 견을수렴한다. 특히안보리자체는보스니아사태에서연유된 아리아 방식 (Arria Formula) 을통하여, 분쟁현지의종교지도자, 인권전문 가나 NGO 들과의비공식간담회를통하여의견을수렴하는방식을관 행화하고있다. 30 이는안보리의오랜폐쇄적경향에비추어상당한변 화를의미한다. 또다른협력증대의방안은안보리의의사결정및유엔활동에대하여 NGO 의접근과영향력이강화되는점이다. 많은 NGO 가헌장 ( 제 71 조 ) 과유엔결의문에따라 1970 년대초부터 ECOSOC 의 협의적지위 (Consultative Status) 를갖고, 유엔활동에참여하거나정책에영향을 미치고있지만, 안보리의경우는이러한접근이나제휴가거의이루어 지지않았다. 그러나 1990 년대이래 NGO 들이분쟁현장에서유엔인도 지원기구들과함께활동을강화하기시작하였고, 이에따라인도적지 원, 난민보호, 인권유린의감시및보고, 시민단체와의협력및평화구 축활동등에 NGO 들의역할이점차증대하게되었다. 이러한추세를 계기로 NGO 와안보리와의관계에서도변화가생겼다. 가령, 1995 년 에는주요 NGO 대표들이뉴욕에서 안보리에관한 NGO 실무그룹 (working group) 을조직하고, 안보리이사국들과의직접소통을추진 30_ 아리아방식 은 1992 년디에고아리아 (Diego Arria) 유엔주재베네수엘라대사가안보리이사국재임시구유고연방사태와관련하여보스니아의사제를만나비공식브리핑을가짐으로써연유된안보리의의견수렴관행이다. 오늘날아리아방식에따라, 안보리이사국은안보리회의실이외의장소에서다른이사국을초청하여비공식모임을주관하곤한다. 이경우, 관련안보리의현안에대하여민간인전문가나 NGO 대표등으로부터브리핑을받거나의견을교환하는간담회의형식을취하게된다. 아리아방식의브리핑은매월혹은필요시안보리의장에의해서공지되고, 이사국대표들이참석하는것이관례화되었다. Julie A. Mertus, The United Nations and Human Rights, pp. 116~117; David P. Forsythe, Human Rights in International Relations, p 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 89

97 하였다. 오늘날이실무그룹은옥스팜 (Oxfam), 국경없는의사회 (Medecins sans Frontieres), 국제사면위원회 (AI) 등 30개의주요한국제NGO 대표들로구성되어, 안보리이사국과의정기적인비공식브리핑, 그리고다른 NGO, 대표단, 전문가등과의비공식접촉을주도하고있다. 31 나아가서, 이그룹은안보리관련의문서나정보를다른 NGO와일반인들에게전파하는것을지원하고있다. NGO 실무그룹은비록비공식모임이며안보리에서전혀공식적인지위를갖고있지않지만, 특히인권및인도적문제에서안보리논의에상당한영향을미치고있다. 3. 인권보호와안보리의역할평가 : 제약과가능성가. 안보리역할의제약및요인안보리의강력한권한과인식의변화및역할확대에도불구하고, 유엔안보리의역할은여러가지점에서제약을가질수밖에없다. 그것은유엔의근본적정체성, 그리고안보리의구조상, 주요이사국특히상임이사국 (P-5) 의인식과입장등이제약요인으로작용하기때문이다. 첫째, 근본적으로는유엔안보리는헌장상다른주요기관, 즉총회나경제사회이사회와는달리, 직접적으로인권에관하여명문의규정을갖고있지않다. 즉, 안보리가국제평화및안전의유지라는일반규정을그권한하에서지속적으로확대해석하거나적용하는것에는한계가있다. 안보리의권한이나논의가가령인권이사회나국제규약위원 31_ Julie A. Mertus, The United Nations and Human Rights, pp. 118~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

98 회등의고유의역할과중복되어발휘되는경우, 많은회원국들로부터 반발을가져올수있는여지가크다. 32 따라서인권문제자체는안보리 의의제로서다루어지는데한계를갖고있으며, 이러한논의가심각한 내전이나분쟁상황과관련된경우에안보리가다룰수있는명분과 법적정당성을갖게된다고보아야한다. 둘째, 현행안보리의구조와구성상, 안보리의역할여부는거의전 적으로 5 개상임이사국 (P-5) 의인식과입장에따라달라질수밖에없다. 그들의주요강대국로서의책임과지도력에도불구하고, P-5 의입장 과인식은각국의이해관계에따라크게영향을받게마련이다. 즉, 강 대국의이해관계가엇갈리는경우혹은주변관련국가들간의마찰이 있는경우, 심각한인권유린사태에대해서도안보리의합의나조치는 쉽게이루어지지못하는취약점이있음은주요분쟁의사례에서여실 히드러난다. 그러므로유엔의합의부재나신속한대응실패는인권보 호를위한유엔의역할강화라는이상과안보리의권한및그실제의 적용에서나타나는간격을보여준다. 이러한문제는탈냉전시대 P-5 간의협력과안보리의활성화에도불구하고, 지속되는안보리의국제 정치적현실이라고할것이다. 셋째, 헌장에의거모든회원국을대신하는안보리이사국의합의나 32_ 1992 년 1 월, 유엔역사상처음으로개최된안보리정상회의에서몇몇대표단들은인권이평화및안보의핵심부분이라고언급하고, 정상회의선언문은인권문제사찰이 PKO 임무의하나가되었다고지적하였다. 그러나당시안보리이사국들가운데서안보리가인권문제를다루는것에대하여의견이갈리었다. 가령, 안보리가 1992 년 8 월유엔인권위원회특별보고관을초청, 발언기회를주었을때, 인도, 중국대표등은이러한문제는헌장으로부터의이탈이라고규정하고, 안보리가인권상황자체를논의하거나혹은그권한을벗어나는문제에관하여권고할수없다 고반대하였다. 이라크사태를비롯하여안보리의간헐적인인권문제에대한논의에도불구하고, 인권문제자체가안보리의주요한관심사가되지는못하였다. 오히려주로인도적재난이나지원문제가주로다루어졌다. Joanna Weschler, Human Rights, p 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 91

99 결의문채택이있는경우에도이를이행할효과적인수단이나방법은한계를가지고있다는점이다. 특히유엔은자체의경찰이나군대가존재하지않기때문에경제제재나봉쇄및무력시위, 군사작전등을위한군사력동원에서회원국의참여와지원에의존해야만한다. 그러나대다수국가들은그들과직접이해관계가없는한유엔의참여의무에도불구하고미온적이며, 참여를강제할수있는방법도제약을갖고있다. 군사력의사용의역량과수준의측면에서, 현재인도적개입을위한군사적역량은각국의 PKO 파병요원이나군사요원등다국적군에의존해야하는것이현실이다. 유엔활동참여가각국에게추가적인재정적, 인적부담은물론정치적부담을주는현실에서인권유린을시정하거나응징하기위한안보리의결의는그실행력이취약할수밖에없다. 넷째, 인권문제는그순수한목표와인류보편적인가치에도불구하고, 자칫정치쟁점화 (politicization) 되기쉬운문제이다. 인권의보편성과특수성, 우선순위와개발과의관계등은유엔내의논의에서오랫동안갈등의문제로남아있다. 더구나, 대부분의국가나정부가결코인권문제에서자유롭지못한점에서그들의직접적이해관계가없는한타국의인권문제에관여하거나, 타국이나유엔이그들의인권문제에관여하는것을꺼려하는것이보통이다. 특히대부분의개도국의경우, 안보리나선진국주도의인권논의나유엔의조치는흔히부당한내정간섭혹은식민주의적야욕으로서치부하는경향이있다. 따라서극히예외적으로공감대가형성되지않는한, 유엔의개입에대하여부정적인입장을취하며소극적혹은방관적태도를보이는경우가많다. 다섯째, 현행유엔의제도가천명하는유엔의원칙, 특히국가주권의존중, 국내문제불간섭, 무력사용금지등은대다수유엔회원국들에게 92 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

100 국제사회의가장기본적인원칙으로간주된다. 따라서유엔안보리의강제적개입권한은유엔헌장상국내문제불간섭이나국가주권의확립이라는유엔의원칙과상치되는측면이있다. 헌장제7장은유엔의집단안보혹은강제조치의경우, 유엔안보리의조치가우선한다는것을명시하고있다. 하지만, 현실에있어서유엔의조치가있는경우그러한조치가정당성을갖느냐에관하여유엔내에서, 그리고특히관련해당국의논란이나반발이야기되기도한다. 유엔안보리의결의가합법적절차를거치는경우에도그정당성에관하여는여전히정치적논란이생길수있다. 33 국가주권의약화에도불구하고, 인권문제에있어서국가는여전히인권보호의객체이며또한주체이다. 글로벌거버넌스시대에도불구하고, 무력사용을독점하는국가의지위는고수되고있고, 유엔이초국가기구가아닌주권국가들의연합체라는정체성측면에서유엔은제약을갖게마련이다. 나. 안보리의역할의가능성과전망 유엔은오늘날 1945 년의창설자들이예기치못한커다란도전에직 면하고있다. 지난 70 여년간국제사회의변화에맞추어유엔은그러 한도전을해결해야한다는숙제를안게되었다. 창설초기의기대와 낙관론에불구하고유엔은동서냉전의갈등속에서오랫동안그역할 을발휘할수없었다 년을전후한탈냉전이라는새로운여건은 33_ 가령, 중국이나러시아는국가주권의논리를내세워, 그들의영향력을행사하거나이해관계가직결된분쟁지역에서의유엔의역할을제한하고자하거나, 현지국가들의지지를받고자하는경향이강하다. 특히중국은 G2 의강대국지위에도불구하고, 각종국제현안이나유엔협의에서 G77+One 방식에의하여, 여전히개도국의일부로서행동하고있다. 러시아의경우, 쇠퇴한경제력과더불어미약해진국제적영향력과위상을극복하는수단으로써유엔안보리의거부권등특권을지렛대로활용하여, 목소리를높이는경향이있다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 93

101 유엔에게 제2의탄생 이라고할수있는기회를다시제공하였다. 동시에신세계질서하의폭발적인지역분쟁의증가, 이에따른 PKO의성장산업, 제재의시대는유엔전반의재탄생, 특히안보리의활성화를반영한것이다. 탈냉전시대의개막후지난 25여년간유엔은헌장의정신과규정, 문맥을새롭게혹은보다정교하게해석하거나적용함으로써, 변화하는국제사회에맞추어개혁하거나적응, 진화하여왔다. 비록유엔의변화나변화노력이충분치못하고여전히많은문제를안고있는것이사실이지만, 유엔은그러한제약가운데서도다양한역할을수행함으로써국제사회에커다란기여를하고있는것이사실이다. 특히유엔안보리가국제분쟁과관련하여확대해온다양한활동과역할은매우괄목할만한발전이라고할수있다. 유엔안보리는치안유지, 분쟁관리, 분쟁중지및종료등전통적분야에서의역할확대와더불어특히각종인권침해, 난민등인도적사태, 인권보호및신장을위한민주화정착등의문제에서역할을강화하였다. 인권은분쟁의모든단계에서안보리의관심대상이된다. 가령인권유린은분쟁의근본적원인이되고, 분쟁중에는분쟁당사자간의전략적수단이나폭력적행위의부산물이되고, 평화협정체결시는인권존중문제가핵심적으로다루어져야하고, 분쟁후평화구축에서는분쟁의책임자를처벌하거나필요한행정적, 사법적제도를구축해야하는과제가야기된다. 34 이러한상황에서유엔전반의역할, 특히안보리의다양한역할이전개됐다. 지난 25여년간탈냉전시대에인권문제에관한안보리의태도는상승과하향, 그리고전진과후퇴를하는불안정한모습을보여주 34_ Julie A. Mertus, The United Nations and Human Rights, pp. 98~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

102 었다. 35 그러나전반적으로는인권문제에대한안보리의책임을서서히수용하는방향으로진화되어왔다. 1990년대초기에안보리결의문은주로분쟁상황이주민들에게미치는영향, 가령, 난민이나국내실향민 (IDPs) 등의문제를다루었다. 1990년대말에이르러서는분쟁에서의주민에대한노골적인공격이국제인권법및국제인도법에대한위반이라는것을규탄하였다. 특히여성이나아동등취약그룹에대한인권보호에관심을증대하였다. 이러한안보리의새로운태도는인권보호를위한커다란진전이아닐수없다. 2000년대초반부터는안보리는안보와인권간의연계를확실하게받아들이게되었다. 뿐만아니라, 1990년대중반두개의임시적국제법정의설치이후, 2000년대에 ICC가그임무를시작하였고, 또동티모르, 시에라리온등혼합형및국내및국제법정을통하여사후정의구현을통한인권보호를구현하는과정에있다. 안보리의역할은헌장상보장된권한이기도하지만변화하는국제사회에서유엔의주도혹은회원국의준수행태에의해서발전되어온제도및관행이라고할수있다. 안보리의이와같은주도적역할은인권이사회, 인권고등최고대표실등의인권기구의역할과함께국제인권의보호및신장에매우중요한요소로서작동한다. 특히유엔의다른인권기관과는달리유엔안보리의광범위한권한, 특히강제력발동의실제관행이나잠재력은인권문제에서의안보리의역할및가치를보여주고있다고하겠다. 그러므로국제사회는유엔의권한과잠재적역량을제고하여보다획기적으로그리고효과적으로분쟁의해결에기여할수있도록노력을기울여야한다. 이러한발전노력은결국두가 35_ Joanna Weschler, Human Rights, pp. 66~ 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 95

103 지방향에서이루어질수있을것이다. 첫째, 유엔회원국을포함한국제사회구성원혹은행위자등의지속적이고유기적인협력과노력이필요하다. 글로벌거버넌스시대는인권을비롯한국제의제가모든행위자의관심이되는전지구적의제로서다루어져야함이명백하다. 이미유엔을비롯한국제기구, NGO들, 학계및연구자들, 그리고다국적기업들 (Global Compact 의참여등 ) 이인권보호와신장, 복지의향상을위하여함께노력하고있다. 특히국가지도자를비롯한정부인사들이인권에대한올바른인식과태도를갖고인권보호에힘쓰도록촉구, 격려혹은압박할필요가있다. 둘째, 유엔의인권보호노력강화는유엔의전반적인개혁을통하여성취될수있을것이다. 가령유엔안보리의개혁을통한거부권문제등의사결정구조및구성의개선, 국제안보역량의강화, 안보리혹은사무총장이활용가능한신속대응군혹은국제군창설등이그예이다. 즉주요분쟁에대한적절한시기와적절한수준의개입, 특히인권유린사태를야기혹은수반하는반인도적행위의차단이나그책임자를처벌하기위한원칙과절차등에대한안보리의합의와유엔내의구체적인제도적개선등이필요하다고하겠다. Ⅳ. 북한인권과유엔안보리의역할 : 가능성과시사점 유엔안보리의역할의강화, 특히인권유린및인도적사태에대한개입의강화추세에비추어, 안보리가한반도유사시다양한상황에서관여할수있는가능성이크다. 더구나, 안보리의역할가능성과제약요소를고려하면서한국의유사시및대북인권개선정책에미치는시 96 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

104 사점을찾는것이유용할것이다. 우선, 북한인권관련유엔안보리의 역할은북한내부혹은관련긴급사태시의경우와평시의경우로나누 어살펴보는것이타당하다. 1. 북한급변사태등한반도유사상황과안보리 북한체제가갖고있는내부적불안정성과취약성으로인하여김정일정권에이어김정은체제에서도북한의급변사태에대한우려가상존하는것이현실이다. 따라서북한내부의소요등비상사태발생시, 난민발생시, 그리고 PKO 활동전개등의가능성에비추어, 안보리및관련유엔기구의역할가능성이커진다. 가. 북한내부의심각한소요나내전시개입 북한의경제난과맞물려김정은체제의공고화작업이실패할경우, 북한내부에서안보적위급사태가발생할가능성이있다. 첫째, 정권의붕괴, 군부쿠데타나반정부세력과의무력충돌, 또는주민들의대규모소요사태등으로인하여북한내부에서심각한혼란과이에따른상당한인명피해상황이발생할수있다. 36 이경우한국이나관련당사국은유엔헌장제7장에따라유엔안보리의군사적혹은비군사적강제조치를강구할수있을것이다. 이것은두가지로나누어볼수있는데, 첫째, 대규모소요나내전상태자체가헌장제39조가규정한바 평화에대한위협 을구성하는것으로확대적용하는것이가능하다. 둘째, 북한의소요나내전사태와관련하여북한내에서북한정권의 36_ 이신화, 국가실패와보호책임 (R2P) 의북한적용가능성, 한국정치학회보, 제46집제1호 ( 한국정치학회, 2012) 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 97

105 통치능력상실이나북한정권, 군부등에의해서광범위하고대규모적인살상등인명피해가발생되는경우가생길수있다. 이경우, 이러한사태가집단살해혹은반인도범죄에해당되는수준이나규모일때, 한국이나관련당사국등국제사회는 인도적개입 혹은 보호책임 의차원에서유엔안보리의개입을요청하는것이가능하다. 북한에대한이러한개입은보호책임하에서 시민의보호 목적을위한국제사회의책임을근거로하며, 헌장제7장하에서 평화의위협 을구성하고유엔이군사적혹은비군사적강제조치 ( 평화강제, 제재등 ) 를취할수있게하는것이다. 다만, 보호책임의논리는북한의국가주권에우선하는 개인주권 의측면에서유엔의개입이더욱국제적정당성을가질뿐만아니라국제사회의넓은지지를이끌어내는명분이될것이다. 따라서안보리의의사결집이나정치적합의가보다용이함으로서, 중국등주요국가의반대명분도약화될수있다. 물론대규모인명피해와혼란에도불구하고만약보호책임원용의명분이나이유가미흡하거나모호할경우에는여전히헌장제39조에의한일반적인 평화의위협 에해당되는것으로개입의근거를삼을수있다. 나. 북한난민의대량발생시관련기구의개입북한의내부질서가혼란에빠지거나그결과로정권혹은군부에의한인권침해가자행되고비인도적행위가지속될경우, 북한주민들의대량탈출이이루어질가능성이있다. 특히북한정권이통치능력을상실하는경우, 북한의국경수비가무너지고대량의난민 망명자가발생할수있다. 일본, 한국등을목표로해상탈출, 군사분계선을건너는시도등육로를통한탈출, 귀순요청도급증할것이다. 이경우유엔안보리가군사적및경제적제재개입을주도하는경우, 안보리는동시에유엔 98 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

106 의관련기구들의조치를요구혹은촉구할수있다. 즉, 난민보호와각종구호및지원활동을하는기관으로서유엔인도지원국 (UNOCHA), 유엔난민최고대표소 (UNHCR), WHO, WFP, UNICEF, UNESCO 등유엔기구들의지원을요청해야한다. 또는한국이이와병행하거나별도로한국자체의수용방안이나관련국과공동대응조치를취하는것이필요할것이다. 특히 UNHCR 은대량탈북자발생시난민의판정, 난민의수용 구호및정착을위한여러가지사업을마련할수있을것이다. 가령, 중국이나러시아등에난민수용시설을설치하는것이한방안이다. UNHCR은탈북난민에대한주거지마련, 식량, 의약품지원등긴급구호를비롯하여난민의보호를우선하면서, 점차임시적으로나마난민의정착지원을하도록해야한다. 이러한유엔기구들의노력을주도하는데있어서안보리는중요한선도기관이될수있는것이다. 다. 평화유지활동및평화구축활동의전개 북한의내부소요사태가발생하는경우그초기, 혹은소요사태진정후안정기및회복기에유엔안보리의개입방안은유엔 PKO의전개이다. 이러한 PKO 활동은기존의유엔다국적군이임무종료후그임무를 PKO 임무로전환하거나또는새롭게설치하는것이다. 가령, 사태의초기나회복기에북한정권이나분쟁당사자인일부세력의요청으로유엔의 PKO 임무변경이나새로운파병이북한의동의하에전개되는경우가가능하다. PKO의 5원칙 에의거분쟁당사자인북한당국 ( 또는일부세력 ) 의동의나요청이있는경우는물론, 요청이없는경우에도사실상북한의동의를압박하여일종의평화강제 ( 혹은제2세대 PKO활동 ) 활동으로서유엔의 연성 개입 (soft intervention) 이이루어질수있다. 강제활동이 PKO활동으로전환되어평화정착임무로서지 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 99

107 속된것은동티모르에서의유엔다국적군활동과그후속 PKO 활동이좋은사례가될수있다. 그러나 2가지조건이필수적인데, 첫째, PKO 파병은안보리의결을위해상임이사국인중국의동의가있거나혹은적어도파병시중국군의참여가있어야하며, 둘째, PKO 요원은북한의사태초기혹은진정기에충분한군사적혹은치안유지역량을가지고있어야한다는점이다. 전반적으로북한에서의 PKO의임무는필요에따라치안유지부터주민보호, 인도적구호품의배급, 경찰의감독, 인권의신장과감시등각종재건복구, 행정지원, 경찰훈련, 교육등의기능을수행할수도있다. 즉, 전통적평화유지와더불어평화구축 (peace-building) 활동까지가능할것이다. PKO의적절한활용은북한의혼란을방지하거나회복하고보다안정적인평화정착을위한전략으로써활용될수있다는점에서의미가크다. 한국의입장에서, 유엔 PKO 활동은중국등의단독개입을방지하거나국제사회의개입에대한중국의부정적입장을완화하는좋은방안이된다. 더구나한국이치안유지나군사활동은물론민사활동, 재건활동등다양한활동으로북한지역에서의 PKO 활동에서여러가지로주도적인역할을함으로써결국평화적통일의기반을구축하는데활용할수있는기회가된다. 다만, 유엔안보리가주도하는 PKO 활동은한국의입장을제대로반영치못하는구조와성격을가질수있는점에서한국의대북전략이나통일정책과상충될수있는여지가있다는점을고려해야한다. 100 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

108 2. 평시의북한의전반적인권상황과안보리 현재일반적으로북한체제에서야기되는인권의문제는정치범수용소의문제, 탈북자문제, 북한억류국군포로문제, 피랍억류남한인의문제, 남북이산가족문제, 그리고나아가서종교의자유, 사상의자유침해등북한주민전체의인권문제를포함한다. 북한내에서주민의기본적자유권이침해되고정치범수용소운영, 탈북자에대한혹독한처벌등인권유린이심각한것으로인정되고있다. 실태에있어서도포고형태에의한공개처형의집행, 집결소, 구류소, 노동단련대, 교화소등각종구금및교정시설에서의자의적구금및고문, 정치범수용소에서의비인간적인수용및처벌등이자행되고있다. 37 북한인권문제의 국제화 및해결에서유엔의이사회및총회등의역할이꾸준히이루어졌다. 앞으로도인권결의안채택, 특별보고관의역할, 그리고조사위원회역할등의유엔기구들의역할가능성이크다. 따라서평화시에제기되고다루어질수있는유엔안보리의역할은유엔기구들의 전반적역할과의연대, 보호책임 (RtoP) 원칙의적용, 유엔제재조치의부과, 그리고북한정권지도자에대한반인도범죄처벌등에서제기될수있다. 가. 유엔인권기구의역할과국제적지지모색유엔인권이사회, 총회등유엔의기관들이보편적인권의확산과적용차원에서대북인권결의안등채택에중요한역할을하여왔다. 유엔총회의표결은점차그지지국가가매년증가하는추세이며, 38 37_ 김수암외, 북한인권백서 2012 ( 서울 : 통일연구원, 2012) _ 2003 년부터유엔인권위원회 (CHR) 에서북한인권결의가채택되었고, 그후신인유엔 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 101

109 2012년 3월유엔인권이사회에서는북한인권결의안이처음으로무투표로통과되었다. 이는유엔총회에서의북한인권찬성표증가추세가반영된결과라고볼수있으며, 국제사회가북한인권개선의중대성과시급성에대해충분한합의에도달했음을의미한다고평가할수있다. 39 유엔인권위원회및인권이사회, 총회에서채택된북한인권결의안은유럽국가들의주도는물론, 국제 NGO들의적극적인역할로계속거론, 채택될전망이다. 이러한결의나국제적여론은비록구속력이나실행력이미흡한결의안이라하더라도, 북한에대한국제적압력과도덕적제재로서북한정권에대한정치, 외교적압박요인이될수있다. 유엔안보리가평시에북한인권에대한직접적인관여를할가능성이나명분은비교적낮다. 하지만, 최빈국가의하나인북한이주민의생활을도외시하고북한의핵개발이나미사일발사등그리고사치품수입등으로국가경비를소모하는사실에관하여, 안보리는직접, 간접으로결의문에서이를지적할수있을것이다. 북한주민의자유권과더불어경제적, 사회적권리를신장하는데있어서, 북한정권의기형적인군사비지출과상대적으로열악한주민의생활상태를지적하고, 이의개선을촉구할수있을것이다. 안보리의결의는그자체로서인권이사회등다른기관의결의문보다더욱비중을가질수있기때문이다. 인권이사회가 2008 년부터북한인권결의안을채택하고있다. 유엔총회도 2005 년부터매년북한인권결의를채택해오고있다. 한국은한동안기권등소극적인자세를취했으나, 2009 년부터는총회결의안채택에서공동제안국으로참여하고있다. 북한인권결의안찬성국은 2009 년 97 개국 ( 반대 19 개국, 기권 65 개국 ) 에서 2010 년에는찬성 103 개국 ( 반대 18 개국, 기권 60 개국 ), 2011 년찬성 112 개국 ( 반대 12 개국, 기권 55 개국 ) 으로증가하였다. 39_ 이금순 한동호, 최근국제사회의북한인권논의동향, 통일정세분석 ( 서울 : 통일연구원, 2012), pp. 2~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

110 나. 보호책임 (RtoP) 원칙의적용 북한의인권억압과관련하여 보호책임 을근거로평화시의북한정 권의책임을요구하는논의가제기되고있다. 일부국제 NGO 들은북 한의정치범수용소운영등현재의억압적인권사태를보호책임의실 패로보고이에대하여국제사회의개입을촉구하였다. 가령, 2006 년 1 월미국북한인권위원회는 보호의실패 (Failure to Protect: A Call to the UN Security Council to act in North Korea) 보고서 ( 하벨 전체코대통령등 3 명이저자 ) 에서북한문제의포괄적해결을위한 유엔안보리의직접개입을촉구하였다. 40 그리하여, 이보고서는우선, 헌장제 6 장에의한 비징벌적 (non-punitive) 결의안을채택, 인권개 선등위협요소개선을위한북한의변화와협력을촉구하고, 만약북 한이거부하는경우, 헌장제 7 장에근거하여구속력있는결의안의채 택을강구하도록제언하였다. 하지만, 북한의현재의인권위반사태가 평화에대한위협 으로본 격적으로제 7 장에의한유엔의개입혹은관여가이루어질수있는여 건은미흡하다고할수있다. 그것은첫째, 심각한내전이나정권붕괴 등의긴급상황이아닌상태에서안보리가평시에인권위반을평화에 대한위협으로서결의안을도출하는합의를이루는것은쉽지않다. 북한인권사태가현재안보리의인도적개입이나보호책임의원칙을 원용할정도의심각성과시급성을갖는다고설득하기에는부족하다. 현재북한의인권유린상황은심각한분쟁이나무력충돌등의사태없 40_ 보고서는북한정부가자국민들을반인륜적범죄와같은중대한인권유린들로부터보호할책임을이행하는데실패하고, 북한의상황은 국제사회의평화와안보 차원에서 비전통적위협 (non-traditional threat) 에해당한다는지적을하고있다. 즉, 북한내의인권문제들만이아니라, 핵과같은대량살상무기개발, 위조지폐생산, 대량난민유발등국제사회에서새롭게제기된안보문제를지적하고있다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 103

111 이정권의구조적, 체제적압제로지속되고있는문제이기때문이다. 둘째, 현재의국제여건상특히한반도관련강대국의이해관계 ( 특히미국과중국 ) 에비추어볼때북한인권과관련하여 평화에대한위협 에대한이해가다르기때문에안보리이사국간에합의를이루는것이현실적으로불가능하다. 다만지적한바와같이 보호책임실패 문제는향후경제난, 군부반란등북한정권의통치능력문제로부터야기되는인권유린, 난민사태혹은내전등긴급사태가발생하는경우안보리에서제기할여지가있다고할것이다. 다. 유엔제재조치의부과혹은강화북한은이미유엔안보리의경제적인제재를받고있는것이현실이다. NPT( 핵비확산 ) 레짐과관련하여, 2000년대에이르러서는유엔안보리의관여가더욱강화되었다. 특히 2006년안보리는북한의 1차핵실험에대하여사상처음으로대북경제제재결의문 (1718호) 을채택한이후, 북한의 NPT 위반이나핵위협에대하여핵물질및대량살상무기및관련물자, 사치품등의수입금지등경제제재에초점을둔유엔제재등으로실질적인대응조치를취하고있다. 가령 2009년 2차핵실험후추가로결의문 (1874호), 2012년 12월북한의미사일발사와 2013년 2월북한의 3차핵실험에대하여결의문 2087호및 2094호를각각채택하고, 맞춤식제재 를더욱강화하였다 _ 안보리의북핵및미사일관련유엔의조치는 2006 년 7.16 결의문제 1695 호 ( 북한미사일발사에대한비난 ), 10.6 의장성명 ( 북한의핵실험예고에대한우려표명 ), 결의문제 1718 호 ( 북한핵실험관련제재부과 ), 2009 년 4.13 북, 로켓발사시험에대한의장성명, 5.25 대북비난의장성명, 결의문제 1874 호 (2 차핵실험제재 ), 9.24 결의안제 1887 호 ( 안보리정상회의결의문 ), 1.22 결의문제 2087 호 ( 북한미사일발사제재강화 ), 3.7 결의문제 2094 호 (3 차핵실험제재강화 ) 등이다. 104 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

112 북한이인권유린과관련하여그개선을하지않는경우, 유엔안보리는기존의제재와별도로혹은부가하여대북제재를강화할수있는여지가있다. 다만, 안보리자체의착수나주도보다는가령, 유엔인권이사회, 혹은유엔인권이사회임명의북한인권조사위원회 (COI) 가원활히임무를수행하고, 그결과북한당국자의책임이확인될가능성이있다. 만약 COI 보고서가북한의인권개선을촉구하고안보리의조치를권고하는경우, 안보리는정치, 외교적, 경제적제재를부가할수있는여지가크다. 만약북한지도부의반인도범죄등이식별되는경우, 가령 ICC 회부나부수적인제재조치의부과도가능하다. 하지만, 북한에서의소요등급변사태가아닌평시에있어서, 인권위반을이유로하는경제제재의부과는현실적으로그가능성이낮다고할수있다. 인권자체의논란이나정치화문제로인하여주권국가에대한인권위반이나제재에대한안보리의합의나결의는쉽지않을전망이다. 실제로북한인권상황에대한접근이나규명이어려운현실에서, 중국및러시아의반대가능성에비추어, 북한에대한제재는부과되기도어렵고실행하는데도국제사회의협력을받기가어려울것이다. 다만, 지적한바와같이북한내부의소요나유사사태시인권및인도적위기와관련하여북한정권에대한다양한제재의발동은가능하다고여겨진다. 라. 북한정권책임자의반인도범죄처벌국제인권법및국제형사법의측면에서북한지도부의책임을추궁하기위하여, 북한의핵심지도층을 ICC 규정, 관련국제규약등의 대량학살, 반인도범죄 를근거로국제형사법적차원에서처벌해야한다는주장이있었다. 북한의반인도범죄에관련하여 ICC 제소및재판의 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 105

113 몇가지방안이논의될수있을것이다. ICC의규정에의거, 안보리, 당사국그리고단독검사에의한소추를위한제소등 3가지회부방안 ( 관할권행사요건 ) 이있다. 먼저, 유엔안보리에의한 ICC 회부문제는이론적으로가능하다. 안보리에의한회부는유엔의권위와정당성, 그리고비당사국인북한에대한 ICC 관할권을즉시확대하는점에서신속한제소방법이고국제적신뢰성을갖는접근방법이다. 그러나현재의북한인권의심각성에도불구하고이는쉽지않을것이다. 미국이나주요국가가이러한조치를주도할가능성도적고, 중국등이자체적인인권문제등으로안보리결의에부정적이며거부권행사가능성이크기때문이다. 현재활동을시작한북한인권조사위원회 (COI) 가원활히임무를수행하고, 그결과북한당국자의책임이확인될가능성도있다. 이경우, COI 보고서의권고안이안보리의법적조치를제언한다면, 안보리의 ICC 회부가능성을열어놓는것이된다. 그렇다고하더라도, 안보리의즉각적인합의는쉽지않을것이다. 그러나, 여전히 COI의제언은북한당국은물론국제사회에서북한인권해결에대한커다란압박점이될것이다. 그리고향후, 북한의인권상황이급격히악화되거나정권변동이나붕괴등긴급사태로인하여상황변화가생기는경우에는미국등주요이사국의주도로북한의책임문제를거론하기위하여안보리에서공식논의가이루어질수있을것이다. 논의한바, ICC 회부는 2006년 3월채택된수단및 2011년 3월채택된리비아의경우가선례가될수있다. 둘째, 개별당사국의의뢰혹은위임에의한 ICC 회부의경우, 북한이현재 ICC 규정당사국이아니므로원칙적으로북한에대한 ICC의관할권은없다. 가령북한인권문제에관심을가지고있는 ICC 당사국 106 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

114 ( 가령납치자문제가있는일본 ) 등이제소가가능하나, 북한에대한관할권에서는근본적인제약이있는것이다. 뿐만아니라개별당사국들이타국가를 ICC에제소한사례는아직없는상황이다. 주권국가들의속성상이러한제소에는유보적인입장이기때문이다. 42 셋째, ICC 검사에의한직접회부방안도, 북한이 ICC 당사국이아니고, 현실적으로북한의협력을받기도어려운점에서그가능성이없다. 개인혹은 NGO 대표에의한북한지도부에대한제소가능성이크고, 실제로한국의북한인권 NGO 연대는반인도범죄혐의로이미 ICC에제소하였다. 그러나, 조사및기소여부는전적으로 ICC 검사 ( 전심재판부의승인 ) 의권한과판단에달려있다. 43 따라서전반적으로북한정권의인권유린은현재로서반인도범죄의구성요건을충족하나, 법적관할권, 조사및수사의실효성, 그리고국제사회의지지측면에서 ICC 제소의실질적효과는미지수인것이현실이다. 또한북한정권의특성상유엔결의안이나 ICC 제소등은실제로 북한의변화를가져올만큼강력하거나치명적인조치가되지못한다. 하지만, 국가든 NGO 이든 ICC 제소자체는국제정치적, 도덕적효과 및국제여론의상징성등에서북한에대한압박요인이될것이다. 또 한어느정도는북한지도부에대한경고혹은예방적효과를가질수 42_ 한국의경우, 헌법과실정법상북한은한반도의일부분으로서한국의법적효력이미친다는점에서이론적으로한국정부가 ICC 당사국으로서책임자들을제소하는것은가능하다. 또한향후통일한국등북한정권의변화후, 과거청산및화해차원에서국내재판에의한처벌이어려운경우, ICC를선택하는것이가능할것이다. 또한향후북한정권의변화여부에따라후속북한정권스스로가과거청산차원에서 ICC의당사국이되고처벌을의뢰할수있을것이다. 43_ 현재전세계적으로약 9천여명이 ICC에피소 ( 고발 ) 된것으로파악되나, 이중극소수만이검사의직권에의해실제로조사가이루어진것이현실이다. 가령, ICC 검찰은 2006년 8월전쟁범죄혐의로콩고애국자동맹 (UPC) 지도자토마스루반가다일로 (Thomas Lubanga Dyilo) 를정식으로기소하였고, 이는 ICC 설립이래첫번째기소사례이다 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 107

115 있다. 특히향후북한의급변사태가발생하고, 안보리에서일정한정치적의지가결집되는여건이형성되는경우, ICC에의한 3가지의관할권행사가능성이열려있으며, 반인도범죄에대한실질적인처벌과정이진행될수있을것이다. Ⅴ. 결론 1945년이래국제사회는인권보호및신장을국제사회의보편적가치로서신봉하여왔다. 이에따라일반인의인식뿐만아니라, 유엔회원국들은인권의실현을위한다양한국제규범을창설하고이를수행해나가는각종기관및제도를발전시켜왔다. 지난 70여년간에걸쳐유엔을중심으로이룩한인권의신장과보호를위한노력과기여는실로막대하다고할수있다. 유엔의정책전반, 특히인권규범의세부화, 정교화를통하여인권문제는유엔활동에서 주류화 (mainstreaming) 로진화되었다고할수있다. 다만, 이러한국제인권규범의실현은여러가지이유로상당한제약을갖고있는것이현실이다. 그것은유엔자체의주권국가중심의정체성을비롯하여인권문제의정치화논란, 그리고강제력의부재등에기인한다. 특히대다수인권규범은도덕적제재에의존하고, 국가가인권침해자 (perpetrators) 가되는경우, 이에대하여무력을사용하여응징하거나시정을요구하는것은한계를가지고있기때문이다. 그러나, 세계화, 정보화와더불어인권의보편성에대한인식이높아지고민주화에대한갈망이커지면서인권억압사태나각종분쟁에대한정보, 특히인권유린사태에관한정보나보도가보다쉽게그리고 108 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

116 상세하게전파되게되었다. 또한인권 NGO들이나넬슨만델라 (Nelson Mandela) 같은국제적지도자의역할은인권문제에대한국제사회의관심과대응을촉진하는역할을하고있다. 특히탈냉전의새로운국제환경에서야기된각종분쟁, 특히내전이나지역분쟁을막론하고, 인권유린의심각한문제가국제사회의의제로새롭게주목을받게되었다. 그것은주로강대국간의갈등이나냉전시대의이념적, 군사적갈등에치중했던상위정치 (high politics) 로부터비전통안보혹은하위정치 (low politics) 로서인권, 여성, 아동, 빈곤, 저개발등이에관한국제적관심이증대한것을의미한다. 유엔은물론국제사회에서인권문제의영역은특히광범위하고, 안보로부터개발, 환경등에이르기까지그영향과함의가매우큰의제이다. 특별히인권문제가주목을받는것은, 많은경우국가가그가해자이거나정부지도자나군사지도자들이가해자인경우이다. 유엔안보리는이러한변화에맞추어점진적으로인권문제를정면으로다루기시작하였다. 그배경은첫째, 분쟁지역에서자행되는대규모인권유린이분쟁의심화나분쟁의해결에직결되어있는점, 둘째, 평시에인간안보개념의확대에따라인권문제의논의가국제평화및안보에갖는함의성, 셋째, 인권규범의실현에서미비한강제력을보완하는필요성에따른안보리의기능활용, 그리고넷째, 국제평화및안보는물론인권신장및민주화등의의제에서안보리역할강화에대한글로벌시민사회의요구증대라고할수있다. 인권자체가국제안보의중요한요소인점에서, 안보리는인권유린이야기하는불안정과혼란을방지하거나해소하는데서일정한역할을할수있다. 새로운국제환경은 P-5간의공식, 비공식협의가수월해지고합의제 (consensus) 의사결정이확대되는새로운여건을조성하였다. 이러한강대국간의 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 109

117 동료애 는안보리의활성화에기여하고, 그들의사활적국가이익 (vital national interest) 이아닌한, 집단적지도력을발휘하는데공감대를갖고있다고할수있다. 살펴본바와같이안보리는실제로특히탈냉전시대에각종분쟁에서야기되는인권및인도적문제를국제평화및안전의문제로인식하고, 점차그관여를확대했다. 특히 PKO 나평화강제의활동이이루어진대부분의국제분쟁, 즉내전이나국가간분쟁은, 많은경우인명학살, 난민유발등인권및인도적사태와관련이있다. 이러한국제위기와국제사회의변화를반영하여안보리는국제인권관련규범을강화하고, 강제력의적용을확대하거나, 다양한국제사회행위자들과협력과연대를강화하는방향으로기여하여왔다. 뿐만아니라, 유엔은헌장상의권한하에서집단안보로부터각종제재나평화유지, 평화구축활동등평화활동의다양한장치와수단을발전, 사용함으로써유엔의목적실현에기여하여왔다. 그러므로안보리의권한과역할은유엔의핵심기관으로서그리고국제사회의중추적역할을통하여여전히중요할뿐만아니라그기여잠재력은계속유용하게될전망이다. 물론, 유엔안보리가인권이나인도적사태관련혹은폭넓게분쟁에대한관여나직접적인개입을하는데있어서, 그기준이모호하거나일관성이부족하거나정치적으로편향된다고비판을받는경우가많다. 안보리의효율성, 효과성, 책임성및투명성등에서안보리의논의나결의는논란의대상이되곤한다. 인권논의나그결과가여전히사회주의국가혹은권위주의국가로서는자국에미치는함의를고려하여, 서방국중심의논의나조치에반대하는성향을보이고있다. 따라서안보리의노력과성과에대한평가는긍정적요소와부정적요소가혼재되어있다고할수있다. 비교적성공적인평가를받는경우도있는 110 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

118 가하면, 많은경우, 명시된목적이나기대된성과를거두지못했다는비판도받고있다. 그러나이러한제약은단순히안보리만의문제가아니라, 다른기관및기구등유엔체제전반에나타나는불가피한현상이다. 헌장과유엔창설자들의의도에도불구하고, 유엔안보리가다양한도전과제에효과적으로대처하지못하는것은결국헌장자체의구조적, 제도적제약과더불어, 유엔회원국들의이중적태도에기인한다고볼수있다. 즉, 한편으로는유엔의역할강화를요구하면서도다른한편으로는유엔에필요한인적, 물적, 재정적지원을꺼려하는모순된관행에서비롯되기때문이다. 따라서안보리가가진특권적지위와역할에비추어, 안보리는국제인권문제의해결에서보다더확대된역할을할수있는여지가많다. 그러나이러한권한과역할이실제로인권과국제협력을촉진하는데작용할수있느냐는별개의문제이다. 그것은여전히안보리상임이사국을비롯하여유엔회원국들의입장과태도에달려있다. 한국과북한을포함하여한반도는오랫동안유엔의역할과특별한인연을갖고있다. 특히최근북한의핵개발을둘러싼국제적논란과안보리의관여, 그리고북한인권문제에대한인권이사회등인권기구의관여가주요한국제의제로부각되어있는상황이다. 따라서특히안보리의역할및그활동, 지금까지의활동결과, 그리고향후역할이북한에미치는함의는매우크다고할수있다. 북한이무력도발국가인점, 이미상당한정도의유엔경제제재를받는점, 인권탄압국으로서유엔인권기관의주목대상인점, 통일과정에서유엔의무력개입이나 PKO 전개가능성, 그리고통일후과거청산등에서의북한지도자의범죄문제처리등이바로유엔안보리의역할과직결되어있기때문이다. 따라서유엔의역할과국제평화및안보를위한기여를보다정 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 111

119 확히파악하는한편, 특히북한인권의다양한문제와향후전개양상에대한이해와정책대안을고려하는것이매우필요하다고하겠다. 북한인권의실태가갖고있는인도적, 정치적, 국제법적, 그리고국제정치적의미를이해하고, 과연유엔안보리가북한인권문제개선과해결에어떻게기여혹은활용될수있는가를계속세밀히연구해야할것이다. 112 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

120 참고문헌 1. 단행본 이금순 한동호. 최근국제사회의북한인권논의동향. 통일정세분석 서울 : 통일연구원, 김수암외. 북한인권백서 서울 : 통일연구원, Cortright, David and George A. Lopez eds. Sanctions and the Search for Security: Challenges to UN Action. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, Deng, Francis, et al. Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, Forsythe, David P. Human Rights in International Relations. New York: Cambridge University Press, ICISS. Intervention and State Sovereignty: The Responsibility to Protect. Ottawa: International Development Research Center, Luck, Edward C. UN Security Council: Practices and Promises. New York: Routledge, Malone, David M. ed. The Security Council: From the Cold War to the 21st Century. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, Mertus, Julie A. The United Nations and Human Rights. 2nd ed. New York: Routledge, Ratner, Steven R., Jason S. Abrams and James Bischoff. Accountability for Human Rights Atrocities in International Law. 2nd ed. New York: Oxford University Press, 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 113

121 2. 논문 박흥순. 국제정의와국제재판소 : 반인도범죄에대한국제재판소의대응. 국제기구저널. 제2집 1호 ( 국제기구포럼 ), 보호책임 (RtoP) 의이론적검토 : 안보리결의 1973호를중심으로. 한국정치학회국방안보학술회의발표문, 인도적위기와보호책임 : 주요사례와함의. 국제기구저널. 5집 1호 ( 한국유엔체제학회 ), 이신화. 국가실패와보호책임 (R2P) 의북한적용가능성. 한국정치학회보. 제46집제1호 ( 한국정치학회 ), Cortright, David and George A. Lopez. Reforming Sanctions. The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century. David M. Malone ed. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, Fox, Gregory H. Democratization. The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century. David M. Malone ed. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, Weschler, Joanna. Human Rights. The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century. David M. Malone ed. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 기타 유엔안보리결의제 1695 호 ( 북한미사일발사에대한비난, ). 유엔안보리결의제 1718 호 ( 북한핵실험관련제재부과, ). 유엔안보리결의제 1874 호 (2 차핵실험제재, ). 114 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

122 유엔안보리결의제1887호 ( 안보리정상회의결의문, ). 유엔안보리결의제2087호 ( 북한미사일발사제재강화, ). 유엔안보리결의제2094호 (3차핵실험제재강화, ). 유엔안보리의장성명 ( 북한의핵실험예고에대한우려표명, ). 유엔안보리의장성명 ( 북, 로켓발사시험에대한의장성명, ) 유엔안보리의역할과인권 >>> 박흥순 115

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124 3 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 백범석 ( 경희대학교국제대학조교수 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 유엔북한인권조사위원회가설립되기까지 Ⅲ. 유엔인권메커니즘과조사위원회 1. 유엔인권감시메커니즘의개요 2. 유엔조사위원회의등장과발전과정 Ⅳ. 유엔차원의사실조사운영사례 1. 르완다전문가위원회 2. 다르푸르조사위원회 3. 레바논조사위원회 4. 리비아조사위원회 5. 시리아조사위원회 Ⅴ. 유엔북한인권조사위원회설립의이해 Ⅵ. 유엔북한인권조사위원회활동의전망 Ⅶ. 결론 참고문헌

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126 Ⅰ. 서론 지난 3월 21일제22차유엔인권이사회 (UN Human Rights Council) 에서는 47개이사국들이표결없이합의로북한인권결의를채택하였다. 1 이결의문에서특히주목할만한점은북한에서자행되고있는 중대하고조직적이며광범위한 (grave, systematic and widespread) 인권침해에대해유엔차원에서체계적이고면밀하게조사및기록하기위한조사위원회 (Commission of Inquiry: COI) 를신설하도록한것이다. 2 그리고이결의를기초로유엔인권이사회의장은지난 5월 7일, 마이클커비 (Michael Kirby) 호주전대법관을위원장으로, 마르주끼다루스만 (Marzuki Darusman) 현북한인권특별보고관과세르비아의인권운동가소냐비세르코 (Sonja Biserko) 를함께위원으로임명하여 1년임기의북한인권조사위원회를구성하였다. 3 지난 7월부터 1_ UN Human Rights Council, Situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea: resolution, adopted by the Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/22/13( 이하 유엔인권이사회 2013 년북한인권결의 ), 9 April _ 유엔인권이사회 2013년북한인권결의제4항은다음과같다 : decides to establish, for a period of one year, a commission of inquiry comprising three members, one of whom should be the Special Rapporteur, with the other two members appointed by the President of the Human Rights Council, 제5항의원문은다음과같다 : the commission of inquiry will investigate the systematic, widespread and grave violations of human rights in the Democratic People s Republic of Korea as outlined in paragraph 31 of the report of the Special Rapporteur, including the violation of the right to food, the violations associated with prison camps, torture and inhuman treatment, arbitrary detention, discrimination, violations of freedom of expression, violations of the right to life, violations of freedom of movement, and enforced disappearances, including in the form of abductions of nationals of other States, with a view to ensuring full accountability, in particular where these violations may amount to crimes against humanity. 3_ UN Commission of Inquiry on North Korea begins operations, 유엔인권이사회보도자료, 5 July 2013, < 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 119

127 본격적인활동에들어간위원회는이후 9 월제 24 차유엔인권이사회및 제 68 차유엔총회에서는구두로중간보고를하고, 내년 (2014 년 ) 3 월제 25 차인권이사회회기에는최종보고서를제출해야한다. 4 Ⅱ. 유엔북한인권조사위원회가설립되기까지 지난십여년간국제사회가여러방법으로북한의인권상황을규탄해왔음에도불구하고, 북한주민의인권상황은좀처럼개선되지않았다. 예를들어, 정치범수용소가기존의 6개에서 5개로줄고수용자도감소한것으로추정하는보고서가나온바있지만, 5 여전히북한은체제존속을위해노예와도같은열악한환경속에장기간강제노동이이루어 News.aspx?NewsID=13508&LangID=E> ( 검색일 : ); 조사위원회위원들은 7 월첫주부터제네바에서각국대표부, 유엔기관, 학자, 시민단체등과접촉을시작하였다. 북한제네바유엔대표부에보낸협조요청서한에대한답신은받지못하였지만, 조사위원회는북한정부에계속해서협조를구할것이라고밝혔다. 조사위원회는 9 명의숙련된인권전문가들의지원을받게된다. 조사위원회가밝힌바에따르면, 아직정식으로관련정보제출을요청하지않았음에도불구하고이미들어온정보의양이고무적이며, 조사위원회의활동사항에관해서는정기적으로공개할예정이다. Ibid. 조사위원회는지난 8 월 18 일한국을방문하여 20 일부터 24 일까지 5 일간공청회를개최하였고, 30 여명의탈북자를포함한국내전문가들이북한인권문제등에대해증언하였다. 특히위원회는공청회기간동안, 정치범수용소, 납치, 공개처형, 식량권, 거주이전의자유, 아동의권리, 종교의자유, 차별, 고문등에대해심도있는논의를하였다. UN panel set to begin hearings into human rights in DPRK, 유엔인권대표사무소보도자료, 16 August 2013; UN inquiry on human rights in North Korea set to begin hearings in Japan, 유엔인권대표사무소보도자료, 23 August 2013 참조. 4_ UN Human Rights Council, 유엔인권이사회 2013년북한인권결의, para _ 최근에 22호회령관리소는폐쇄된것으로파악되며, 정치범수용전체규모는관련기관마다추산정도가다르나, 최대 20만명까지도추정된바있다. 이금순 김수암 이규창, 북한정치범수용소 ( 서울 : 통일연구원, 2013), pp. 17~21, 29, 80~84 참조. 120 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

128 지고있는정치범수용소를존속시키고있다. 6 더나아가, 최근북한내쌀생산량이증가했다거나북한아동의영양결핍상태가나아졌다는보고서가나온바있지만, 7 북한주민들의건강권및식량권의보장정도역시매우낮은수준이며, 여전히대다수의주민들은영양부족상태를겪고있다. 8 민간인권단체들의보고서와탈북자들의증언등은북한의인권상황에대해꾸준히국제사회의관심을촉구해왔다. 미국북한인권위원회 (U.S. Committee for Human Rights in North Korea) 는 2006년에발행한보고서를통해, 주민기아상태를악화시키는북한정권의식량정책, 정치범수용소내의인권침해, 외국인납치등은국제법상범죄를구성한다고하였다. 9 프리덤하우스는북한의정치범수용소에서자행되는인권억압이국제형사재판소 (International Criminal Court: ICC) 규정제7조상의반인도범죄 (Crimes against Humanity) 에해당된다고주장하였다. 10 세계기독연대또한국제인권법에기초하여종교의 자유를포함한북한인권침해와관련된다양한문제를다룬보고서를 6_ Ibid. 7_ FAO/WFP Crop and Food Security Assessment Mission to the Democratic People s Republic of Korea, Special Report, 12 November 2012, p. 34, < ( 검색일 : ). 8_ 유엔식량농업기구의작황및식량안보평가특별보고서에따르면, 가계식량소비량은개선되었지만권고량과실제영양섭취량사이의심각한간극은여전하며, 북한주민의대다수가식량불안을겪고있다. Ibid., p. 4. 9_ Václav Havel, Kjell Bondevik and Elie Wiesel, The Failure to Protect: A Call for the UN Security Council to Take Action in North Korea (DLA Piper US LLP & US Committee for Human Rights in North Korea, 2006), < hrnk.org/uploads/pdfs/failure%20to%20protect-call%20for%20un.pdf> ( 검색일 : ). 10_ David Hawk, Concentrations of Inhumanity (Washington, D.C.: Freedom House, 2007), < pdf> ( 검색일 : ) 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 121

129 발행한바있다. 11 유엔차원에서는특히총회및인권이사회가중심이되어북한인권문제를다루어왔으며, 북한의조직적이고, 광범위하며심각한인권침해에대하여우려를표명하는북한인권결의를각각 2003년, 2005년부터매년채택해왔다. 유엔총회및인권이사회가채택한북한인권결의현황은다음 < 표 3-1>, < 표 3-2> 와같다. < 표 3-1> 유엔총회결의 채택연도 문서번호 찬성 반대 기권 불참 2005 A/RES/60/ A/RES/61/ A/RES/62/ A/RES/63/ A/RES/64/ A/RES/65/ A/RES/66/ A/RES/67/181 표결없이채택 < 표 3-2> 유엔인권이사회결의 채택연도 문서번호 찬성 반대 기권 2003 E/CN.4/RES/2003/ E/CN.4/RES/2004/ E/CN.4/RES/2005/ _ Christian Solidarity Worldwide, A Case to Answer, A Call to Act (2007) < PR_S06_2009_Annex1.pdf> ( 검색일 : ). 122 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

130 채택연도 문서번호 찬성 반대 기권 2008 A/HRC/RES/7/ A/HRC/RES/10/ A/HRC/RES/13/ A/HRC/RES/16/ A/HRC/RES/19/13 표결없이채택 아울러, 유엔북한인권특별보고관 12 이임명되어 2005년이래매년보고서를제출하여악화되어가고있는북한의인권상황에대한국제사회의관심을촉구하여왔다. 북한인권특별보고관보고서는북한주민의식량권확보및분배개선등경제적, 사회적, 문화적권리와더불어, 공개처형및연좌제와정치범수용소문제등시민적, 정치적권리에중대한침해가있다고판단하였다. 13 또한북한이비준한국제인권협약들의준수및보편적정례검토 (Universal Periodic Review: UPR) 의이행, 6 자회담재개및인도적지원이이루어지도록할것을 북한정부에촉구하는한편, 이를위한국제사회의협력을요청하였다. 특히마르주끼다루스만특별보고관은최근제출한보고서에서북한 에서자행되고있는인권침해를 1 식량권 2 정치범수용소 3 고문과 12_ 2004년 6월, 유엔인권위원회는태국인국제법교수인비팃문타폰 (Vitit Muntabhorn) 을북한인권특별보고관으로임명하였고, 그는 2010년 6월까지 6년간활동하였다. 뒤이어같은해인도네시아인으로인도네시아검찰총장및국가인권위원장을역임한마르주끼다루스만변호사가새로운북한인권특별보고관에임명되어현재까지활동하고있다. 13_ Eg., UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/22/57( 이하 다루스만특별보고관보고서 ), 1 February 2013; UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/13/47, 17 February 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 123

131 비인간적대우 4임의구금 5차별 6표현의자유 7생명권 8이동의자유 9외국인납치를포함한강제실종등 9가지로분류하였다. 14 물론, 북한은인권이사회의결의및총회결의에대해전면거부한다는태도를일관되게견지해오고있으며, 유엔인권위원회의북한인권결의에따라임명된북한인권특별보고관의존재를부정하고방북 14_ 유엔인권이사회 2013 년북한인권결의는제 5 항에서조사위원회가이 9 가지유형의인권침해, 구체적으로는다루스만특별보고관보고서제 31 항에제시한사항에대하여조사를수행해야한다고밝히고있다. 동보고서제 31 항은조사위원회가 1) 피해자의증언및생존자, 증인, 가해자에대한정보수집및기록, 2) 고문및임의구금, 정치범수용소에서벌어지는모든종류의인권침해, 외국인납치등북한내에서행해지는잔혹한인권침해에대한구체적기록, 3) 식량권, 이동의자유, 표현의자유, 임의적체포, 고문등을포함한기본적인권침해에대한차별문제검토, 4) 북한내에서인도에반하는죄가자행되고있는지여부및납치등외국인에대한인권침해의구체적조사및법적분석, 5) 북한에서인권침해에대한처벌이제대로이루어지지않고있다는점과지난 10 년간북한정부가유엔인권메커니즘에협조하지않고있다는사실을고려하여, 북한내인권침해의책임자규명및처벌문제에대한자세한검토를수행해야한다고규정하고있다. 제 31 항의원문은다음과같다 : The inquiry would include: (a) More detailed analysis of the grave, widespread and systematic violations of human rights in the Democratic People s Republic of Korea identified in this report, through the collection and documentation of victims testimonies and the accounts of survivors, witnesses and perpetrators; (b) More detailed documentation of the most egregious violations of human rights committed in the Democratic People s Republic of Korea, in particular closer examination of the widespread and systematic practice of torture and arbitrary detention, and the full range of violations committed in the prison camps, as well as the abduction of foreign nationals; (c) Closer examination of the issue of discrimination in the systemic denial and violation of basic human rights and fundamental freedoms, including access to food, restrictions on freedom of movement, freedom of expression, arbitrary arrest and torture; (d) A detailed examination and legal analysis of whether crimes against humanity are being perpetrated in the Democratic People s Republic of Korea, as well as violation against foreign national such as abductees; and (e) A closer examination of the issue of accountability in the Democratic People s Republic of Korea given the problem of pervasive impunity and almost a decade of non-cooperation by the Government with the United Nations human rights mechanisms. 124 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

132 을허용하지않는등, 전혀협조하지않고있다. 또한북한인권결의채택을이유로유엔인권최고대표와의인권분야대화와기술협력마저거부하고있다. 15 한편, 특별보고관보고서는북한인권침해실태만을대략적으로파악하는수준에그쳤기에, 북한인권문제를보다구체적이고심도있게조사및기록해야할필요성이점차부각되었다. 16 이에따라추가적인인적 물적자원이뒷받침되는독립적메커니즘을구축해야한다는주장이국제사회에서 2006년부터꾸준히제기되었다. 특히올해 1월, 나비필레이 (Navanethem Pillay) 유엔인권최고대표가북한의인권침해상황에대해인도에반하는죄에해당할수있다고지적하면서, 유엔차원의독립적조사를수행할북한인권범죄조사위원회설치를촉구한것은큰반향을일으켰다. 17 2월에제출된다루스만특별보고관의보고서역시, 북한의중대하고, 조직적이며, 광범위한인권침해에대한국제적차원의조사메커니즘구축의필요성을강도높게권고하였다 년에는북한의반인도적범죄행위를척결시키기위해, 국제사 15_ 북한유엔제네바대표부가유엔인권이사회의장에게제출한서한참조 : Note verbale dated 8 June 2007 from the Permanent Mission of the Democratic People s Republic of Korea to the United Nations Office at Geneva addressed to the President of the Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/5/G/5, 12 June 2007; UN Doc. A/HRC/7/G/3, 30 January 2008; UN Doc. A/HRC/10/G/6, 29 January 2009; UN Doc. A/HRC/13/G/7, 21 January 2010; UN Doc. A/HRC/16/G/2, 19 January 2011; UN Doc. A/HRC/19/G/1, 1 February _ 유엔북한인권특별보고관은 2010년보고서부터조사위원회설립필요성을언급하기시작하였다. UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/13/47, 17 February 2013, para _ Pillay urges more attention to human rights abuses in North Korea, calls for international inquiry, 유엔인권최고대표사무소보도자료, 14 January 2013 < &LangID=E> ( 검색일 : ) 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 125

133 면위원회 (AI), 휴먼라이츠워치 (HRW), 국제인권연맹 (FIDH) 등을포함한 15개국 40여국제인권단체및인권운동가 200여명이모여 북한반인도범죄철폐를위한국제연대 (ICNK) 를창립했다. ICNK는유엔회원국들에로비활동을하는것뿐아니라, 유엔인권메커니즘하에서주제별특별절차를담당하고있는보고관들에게북한인권상황을알리기위해노력하였으며, 특히북한의반인도범죄조사를위해유엔산하에조사위원회를구성하도록촉구한바있다 년 2월, 주제별특별절차중북한인권상황과가장관련성이높은 4개의실무그룹의대표 ( 비사법적, 즉결또는자의적처형에대한특별보고관, 고문및기타잔혹하고, 비인간적이고, 굴욕적인대우또는처벌에대한특별보고관, 자의적구금에대한실무그룹대표, 강제적또는비자발적실종에대한실무그룹대표 ) 역시북한인권상황에대한유엔차원의조사를요구하였다. 19 인권이사회가결의문전문 ( 前文 ) 에서밝히고있듯, 이번에설립하기로결정한유엔북한인권조사위원회는유엔인권최고대표와북한인권특별보고관등주요인권전문가들의촉구와함께, 민간인권단체들을포함한국제사회전반에걸친논의의결실인것이다 _ The International Coalition to Stop Crimes against Humanity in North Korea Urges Human Rights Council to Create Inquiry into Mass Atrocity Crimes, 북한반인도범죄철폐국제연대보도자료, 23 January 2013, < org/bbs/board.php?bo_table=statements&wr_id=33> ( 검색일 : ). 19_ UN experts call for an international inquiry into North Korea human rights abuses, 유엔인권최고대표사무소보도자료, 28 February 2013, < org/en/newsevents/pages/displaynews.aspx?newsid=13058&langid=e> ( 검색일 : ). 20_ 백범석 김유리, 유엔북한인권조사위원회설립의이해와전망, 이슈브리프 No. 50 ( 서울 : 아산정책연구원, 2013), < publications_detail.php?seq=2453&ipage=4&nums=13> ( 검색일 : ). 126 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

134 더나아가그동안주로무력충돌 (armed conflict) 이수반된인권침해사태에대하여구성되었던조사위원회가, 최초로유엔차원에서, 특별히무력충돌이발생하지않은북한인권문제전반에대하여조사하기위해설립되었다는점은국제사회가북한인권문제를얼마나심각하게바라보는지를알수있다는점에서그의의가크다고할것이다. 21 이하에서는유엔인권체계속에서조사위원회가등장하게된배경과발전과정을살펴보고, 아울러기존에설치되었던유엔인권조사위원회들의설립이유및구조, 조사방법등을구체적으로분석한다. 그리고이를바탕으로유엔북한인권조사위원회의설립이가지는함의와함께, 앞으로의위원회의활동을전망해보고자한다. Ⅲ. 유엔인권메커니즘과조사위원회 1. 유엔인권감시메커니즘의개요유엔인권감시메커니즘은크게협약상의감시체제와협약외의감시체제로나누어볼수있다. 협약상감시체제는분야별인권관련의무를담고있는 6개의주요한유엔인권협약에근거해이루어진다. 22 각협약에따라위원회를구성하여각당사국들의협약상의무이행을감시하는데, 정기적으로제출하는당사국보고서와기타유엔기관, 시민단체, 학계에서제공받은자료들등을통해인권의무이행사항에대 21_ 김수암외, 유엔조사위원회 (COI) 운영사례연구, KINU 정책연구시리즈 ( 서울 : 통일연구원, 2013), pp _ 시민적 정치적권리규약, 경제적 사회적 문화적권리규약, 인종차별철폐협약, 여성차별철폐협약, 아동권리협약, 고문방지협약 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 127

135 해검토하고권고를내린다. 협약외체제는 2007년의인권이사회결의 5/1를통해확립된세가지제도로이루어져있다. 23 첫째, 보편적정례검토 (UPR) 는 194개모든유엔회원국들의인권상황을보편적인권기준에비추어정기적으로검토하는제도이다. 24 기존의유엔인권위원회 (UN Commission on Human Rights) 가인권을정치화해특정국가를공개비난한다는논란이지속됨에따라, 모든회원국을대상으로인권상황에대해상호토의함으로써, 중대한인권침해문제를다루는데있어서의선별성, 이중기준, 정치화논란을불식하는차원에서인권이사회가새로이도입한제도이다. 25 즉, 전유엔회원국이 4년 6개월마다한번씩인권관련의무에대한기준과이행을확인받게되고, 26 기본자료로는수검국정부가작성한국가보고서, 인권협약기구등의의견, NGO 등여타주체가작성한보고서 (shadow report) 가활용된다. 둘째, 이른바특별절차로서, 중대한인권침해에효과적으로대처하기위해특별보고관또는실무그룹에게특정국가또는특정인권주제에집중하여연구 조사하는임무를부여하고, 그보고서를기초로인권이사회가해당문제에대해논의하는제도이다. 27 특별보고관제도는 23_ UN Human Rights Council, Institution-building of the United Nations Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/5/1, 18 June _ Ibid., paras. 1~38 참조. 2008년 4월시작된이후로한국은 2008년, 북한은 2009년에수검되었다. 25_ Christina M. Cerna and David P. Stewart, The United States before the UN Human Rights Council, ASIL Instights, Vol. 14, Issue 32 (2010), < asil.org/insights/volume/14/issue/33/united-states-un-human-rights-council> ( 검색일 : ). 26_ 2008 년처음시작된 UPR 은 4 년을주기로 2011 년까지첫사이클을마쳤고, 2012 년부터시행된두번째사이클이후로는 4 년 6 개월을주기로개별유엔회원국의인권상황을검토하게된다. UPR INFO, < ( 검색일 : ). 27_ UN Human Rights Council, Institution-building of the United Nations Human 128 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

136 70년대초남아공과칠레의인권문제를다루는특별보고관을임명하면서시작되었다. 그후숫자가점점늘어나자의적구금과고문등의 주제 별, 그리고북한, 르완다와버마등에대한 국가 별특별보고관이활동해왔다. 특별보고관의보고서내용은인권이사회가해당문제에대한정책방향을수립하는중요한기준이된다는점에서인권이사회활동에서핵심적인기능을하고있다. 다음으로, 실무그룹은특정한인권주제에대해설립되는데, 대표적으로자의적구금 (arbitrary detention), 강제및비자발적실종 (enforced or involuntary disappearances) 에관한실무그룹이있다. 28 제도와역할은주제별특별보고관과유사하다. 마지막으로, 진정절차는특정국가에서일어난지속적인형태의중대한인권침해가발생한경우그피해자인개인또는단체가해당국가를상대로비공개적으로인권이사회에진정을제기할수있는방식이다 유엔조사위원회의등장과발전과정 유엔이사실조사 (fact-finding) 의방식을채택한것은 1951 년으로, Rights Council, note 23, paras. 39~64. 유엔인권이사회의특별절차에관한자세한정보는 United Nations Human Rights, < SP/Pages/Introduction.aspx> 참조 ( 검색일 : ); 현재주제별로는 36 개, 국가별로는 12 개특별절차가진행되고있다. 28_ 현재 6 개의실무그룹이운영되고있다 : Working Group on enforced or involuntary disappearance (1980), Working Group on arbitrary detention (1991), Working Group of experts on people of African descent (2002), Working Group on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of people to self-determination (2005), Working Group on the issue of discrimination against women in law and in practice (2010), Working Group on transnational corporations and other business enterprises (2011) ( 괄호안은설립연도 ). 29_ UN Human Rights Council, Institution-building of the United Nations Human Rights Council, note 23, paras. 85~ 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 129

137 기본권을침해당한개인을보호하기위한수단으로써처음등장하였다. 30 유엔사무총장과국제노동기구 (International Labour Organisation: ILO) 사무총장이공동으로세명의전문가로이루어진특별위원회를구성하여, 강제노동이정치적박해의수단으로서, 또는정치적견해를가지거나이를표현하는것에대한처벌로서행해지고있는지를조사하기위하여사실조사기구를구성한것이다. 특별위원회는 ILO 집행이사회에제출한최종보고서에서강제노동이정치적박해의수단및경제적목적으로자행되고있다는점을밝혔다. 1963년에도사상두번째사실조사단이꾸려지긴하였지만, 31 사실조사가인권의국제적보호를위한방법의하나로확고하게자리잡은것은남아프리카공화국의아파르트헤이트를조사하기위한조사단및제3차중동전쟁중에이스라엘이점령지의주민에대하여인권침해를자행하였는지를조사하기위한조사단이구성된 1967년이후의일이라고할수있다. 30_ 사실조사를정의하고있는유일한문서는 : UN General Assembly, Declaration on Fact-finding by the United Nations in the Field of the Maintenance of International Peace and Security : resolution / adopted by the General Assembly, UN Doc. A/RES/46/59, 9 December 1991: any activity designed to obtain detailed knowledge of the relevant facts of any dispute or situation which the competent United Nations organs need in order to exercise effectively their functions in relation to the maintenance of international peace and security; 이외에는, J. Agnieszka, Fact-finding, R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (New York: Oxford University Press, 2012). 31_ 1963년에유엔총회는남베트남정부가불교를탄압하고불교신자들의종교적자유를억압하고있다는정황을조사하기위하여남베트남대통령이초청하는형식으로사실조사단을파견하였지만, 총회의명시적인권한위임은없었다. 이에따라조사단의방문중에정권이전복되자, 총회를포함하여유엔의어떤기관도조사단이보고서를제출하도록강제할수없었다. Stephen Kaufman, The Necessity for Rules of Procedure in Ad Hoc United Nations Investigations, The American University Law Review, Vol. 18 (1969), pp. 753~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

138 1967년남아공에서의기본권및자유 (fundamental human rights and freedom) 의조직적이고광범위한침해를조사하기위하여유엔인권위원회는특별전문가그룹을구성하였고, 그이후 1970년까지매회기마다위임권한을확장하여, 앙골라, 모잠비크등주변지역에서벌어지는인권침해까지조사영역에포함시키도록하였다. 한편, 유엔인권위원회와총회는제3차중동전쟁이끝난후, 이스라엘이점령지에서행한인권침해를조사하기위해특별실무그룹을설립하였고, 32 이문제에대한심도있는보고서가인권위원회와총회에각각제출되었다. 33 이러한유엔차원의사실조사의활용과관련제도의확립은주권개념의변화와국내문제의축소로대표되는국제인권시스템의발전과정상중요한의미를지닌다. 사실유엔헌장은인권을언급함에있어매우모호한표현을사용하고있다. 예를들어, 인권의 실현을지원 (assisting in the realization of) 하고 ( 제13조 ), 인권의존중과준수를 촉진 (promote)( 제55조 ) 및 장려 (encourage)( 제76조 ) 할뿐이지, 인권을보장해야할구체적인의무에대해서언급하지는않고있다. 34 따라서일부국가들이국내적차원에서특정한인권의무를준수하지 않거나또는인권을침해하더라도유엔이헌장에근거하여이에대해 적극적으로개입할수는없었다. 더욱이인권에대한문제는국가들의배타적인관할권에속하며, 32_ UN General Assembly, Respect for and implementation of human rights in occupied territories, UN Doc. A/RES/2443, 19 December _ UN General Assembly, Report of the Special Committee to Investigate Israeli Practices Affecting the Human Rights of the Palestinian People and Other Arabs of the Occupied Territories : note / by the Secretary-General, UN Doc. A/63/273, 13 August _ Bernhard Schluter, The Domestic Status of the Human Rights Clauses of the United Nations Charter, California Law Review, Vol. 61, Issue 1 (1973), pp. 110~ 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 131

139 다른국가및국제사회가개입할수없다는전통국제법적인시각과함께, 국내문제불간섭원칙을규정한유엔헌장제2조 7항은오랜시간동안효과적인국제인권보호에있어장애요인으로작용해왔음은주지의사실이다. 35 한편, 국내적또는국제적차원에서중대한인권침해가있었는지의판단여부는, 기본적으로위반행위를한개별국가와관련된모든사실관계에대한정확하고객관적인조사를바탕으로이루어지기에상기원칙과충돌할수밖에없다. 결국유엔차원의사실조사제도의확립과활용은결국국제인권메커니즘의발달과맥을같이한다고볼수있다. 이러한점에서, 유엔은인권조사위원회 (COI) 또는사실조사단 (Fact Finding Missions) 과같은여러가지형태의조사기구를구성하여, 특히무력충돌시의인권침해상황에대한조사를진행하는등지난 30여년간적극적으로활용하여왔다. 36 유엔인권조사기구는독립적기구로서인권침해사례에대한심층조사와구체적인보고를통해책임소재를밝히고, 피해자의인권보호를증진하는데주된목적이있다. 주로총회, 안전보장이사회 ( 이하안보리 ), 그리고인권이사회의결의로조사위원회가구성되나, 유엔인권최고대표사무소를통해서또는평화유지활동의일환으로설립되기도하였다 _ 이헌장의어떠한규정도본질상어떤국가의국내관할권안에있는사항에간섭할권한을국제연합에부여하지아니하며, 또는그러한사항을이헌장에의한해결에맡기도록회원국에요구하지아니한다. 36_ 이러한기구들은본질적으로임시적인 (ad hoc) 기구이기때문에, 통일된규칙이적용되는것은아니었으며, 따라서그명칭도다양하다. 37_ 유엔헌장제7장에따라유엔안보리가조사위원회를설립하는경우에는대상국또는관련국의협조를얻거나필요한정보에접근하는것이, 유엔인권이사회등을통해설립된조사위원회들과비교하여상대적으로용이했다고평가된다. 결국조사위원회의위임권한이유엔산하어떠한기관으로부터정해지느냐가조사위 132 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

140 다음장에서는기존에활동했거나현재까지활동하고있는가장대 표적인유엔차원의인권사실조사사례들을선별하여이들의설립배 경및조사활동과보고내용을살펴보고자한다. Ⅳ. 유엔차원의사실조사운영사례 1. 르완다전문가위원회 가. 설립배경안보리의요청에따라, 38 사무총장은르완다내전중에발생한국제인도법의심각한위반을조사한보고서를제출하였다. 39 사무총장은르완다에서조직적인학살과살해가이어지고있으며, 제대로된조사를통해서만사실및확고한책임을확정지을수있을것 (only a 원회의임무수행에있어중요한요소로작용되어왔기에, 이러한점을극복하기위해서는유엔인권이사회를통해설립되는북한인권조사위원회는그위임권한을유연하게해석하는것이필요하다. Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, The UN Human Rights Council: Commissions of Inquiry Conference brief (2011), p. 2 참조. < news/hr-council-inquiry-conference-brief.pdf> ( 검색일 : ). 예를들어유엔안보리를통해서 1994 년유고슬라비아조사위원회, 1994 년르완다조사위원회, 1996 년브룬디조사위원회가설립되었고, 유엔인권위원회를통해 2000 년동티모르조사위원회가설립된바있다. 한편유엔최고인권대표사무소를통해 2004 년코트디부아르조사위원회가설립되었다. 그외에도아프리카경제공동체 (Economic Community of West African States, ECOWAS) 와같은지역차원의다자간기구를통해인권조사기구가설립된경우도있다. 38_ UN Security Council, Resolution 918 (1994) Adopted by the Security Council at its 3377th meeting, on 17 May 1994, UN Doc. S/RES/918, 17 May 1994, para _ UN Security Council, Report of the Secretary-General on the situation in Rwanda, UN Doc. S/1994/640, 31 May 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 133

141 proper investigation [could] establish the facts and definite culpability) 이라고하였다. 40 이에따라안보리는 1994년 7월 1일에결의 935를채택하여, 사무총장에게 르완다영토내에서발생한중대한국제인도법위반, 특히집단살해행위에대한증거에대하여결론내리고그것을사무총장에알리기위하여, 이결의에따라제출된정보및르완다특별보고관이제공하는것등자체적인조사를통해취득하게되는정보를검토하고분석할공정한전문가위원회 를긴급하게설립하도록하였다. 41 아울러, 르완다내전중에발생한국제법위반, 특히집단살해죄의방지와처벌에관한협약위반에대하여유엔회원국들과국제인도단체들이각자가지고있는입증된정보를수집하도록촉구하는한편, 회원국, 관련유엔기관, 관련단체등에결의채택 30일이내에관련정보를제공하고위원회에협조할것을요청하였다. 42 또한, 위원회구성 4달이내에이문제에대해위원회가내린결론에대해보고할것과, 향후조치를취하는데있어그러한결론을참고할것을사무총장에요청하였다 _ Ibid., para _ UN Security Council, Resolution 935 (1994) Adopted by the Security Council at its 3400th meeting, on 1 July 1994, UN Doc. S/RES/935, 1 July 1994, para. 1: Requests the Secretary-General to establish, as a matter of urgency, an impartial Commission of Experts to examine and analyse information submitted pursuant to the present resolution, together with such further information as the Commission of Experts may obtain through its own investigations or the efforts of other persons or bodies, including the information made available by the Special Rapporteur for Rwanda, with a view to providing the Secretary-General with its conclusions on the evidence of grave violations of international humanitarian law committed in the territory of Rwanda, including the evidence of possible acts of genocide. 42_ Ibid., para _ Ibid., para 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

142 나. 조사활동및방법전문가위원회는한차례르완다를방문하였는데, 여러지역에서정치시위가벌어지고있었기때문에총 11개의조사대상지역중일부지역 (Kigali, Gitarama, Mulindi, Byumba) 만방문할수있었고, 나머지지역에대해서는입수한문서자료를통해조사를수행하였다. 44 조사기간중위원들은정부당국자들을만나는한편, 방문한지역에서군사기지를제외하고, 교도소, 난민촌외법정기록보관소들을방문하였다. 르완다정부당국자들외에구르완다정부군 (Rwanda Popular Front) 도조사에적극적으로협조하였다. 아프리카통일기구 (Organization of African Unity) 의담당장교들도조사에동참함으로써전문가위원회는르완다애국전선 (Rwanda Patriotic Front) 이통제하고있는지역도방문할수있었으며, 그외르완다에소재한인권단체들도조사활동에협력하였다. 다. 보고내용 1994 년 10 월 1 일에전문가위원회는사무총장을통하여안보리에예 비보고서를제출하였고, 45 같은해 12 월 9 일에제출한최종보고서를 통해조직적이고, 계획적인집단살해및반인도범죄등국제인도법위 반이있었다고보고하였다. 46 유엔사무총장은안보리에제출하는보 44_ Final Report of the Commission of Experts Established Pursuant to Security Council Resolution 935, UN Doc. S/1994/140( 이하 르완다최종보고서 ), 9 Februrary _ Preliminary Report of the Commission of Experts Established Pursuant to Security Council Resolution 935, UN Doc. S/1994/1125, 4 October _ UN Security Council, Report of the Secretary-General pursuant to paragraph 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 135

143 고서에서, 국제재판소를설립하고국제인도법위반행위에대한조사를계속해야한다는위원회의권고가이미실행되었다는점을지적하면서, 1994년 11월 8일의결의 955를통해안보리가르완다형사재판소를설립하기로결정하였다는점을언급하였다. 전문가위원회가수집한자료는르완다형사재판소의검사에게전달되었고, 위원회의임무는종료하였다. 2. 다르푸르조사위원회 가. 설립배경유엔헌장제7장에근거한안보리결의 1564에따라수단정부와아랍계이슬람민병대인잔자위드 (Janjaweed) 가수단서부의다르푸르지역에서흑인에대한제노사이드를자행하고있는지를조사하기위해위원회가설립되었다. 47 조사위원회는첫째, 국제인권법및국제인도법위반여부의조사와둘째, 가해자를처벌하기위하여가해자의신원확인을그주된목적으로삼았다. 48 다르푸르조사위원회에게주어진시간은상대적으로짧았으나, 49 가해자들의책임을묻는다는목표에집중된명확한위임권한은위원회가주어진시간내에효과적인성과를내는주요한원동력이되었다. 결국, 중대한국제인도법위반행위 5 of Security Council Resolution 955, UN Doc. S/1995/134, 13 February 1995, para _ UN Security Council, Security Council Resolution 1564 on Darfur, Sudan, UN Doc. S/RES/1564, 18 September 2004, para _ Ibid. 49_ ICC, Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General( 이하 다르푸르보고서 ), 25 January 2005, para. 18 < ( 검색일 : ). 136 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

144 가있었다는조사위원회의최종조사결과는안보리가이후다르푸르 사태를 ICC 에회부하게된원동력이되었다. 나. 조사활동및방법조사위원회는안토니오까세스 (Antonio Cassesse) 위원장을중심으로, 총 13명으로구성되었다. 50 이들은다르푸르외에도주변국가수단및차드에속하는지역들까지포함하여조사를수행하였다. 51 이를바탕으로제출된최종보고서는, 수단정부와잔자위드가민간인의살해, 고문, 실종과강간및여타성폭력등을자행함으로써국제인권법및국제인도법을위반하였다고판단하였다. 52 특히, 대부분의피해자가흑인인종으로분류될수있는특정부족에속했으며, 그러한행위가조직적이고광범위했기때문에반인도범죄에해당한다고명시하였다. 53 단, 집단살해와관련해서는, 일부개인 ( 정부관료포함 ) 이집단살해의의도를가지고행동하였다는점은인정하였으나, 54 수단정부의특정 한의도를확인할수는없기때문에수단중앙정부가집단살해행위를자행한것으로는볼수없다고결론내렸다 _ Ibid., para _ Ibid., Annex 3 참조. 52_ Ibid., paras. 630~ _ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para 이러한조사위원회의판단에대하여는다양한비판의견이제기되었다. 예를들어, Jerry Fowler, A New Chapter of Irony: The Legal Definition of Genocide and the Implication of Powell s Determination, Samuel Totten and Eric Markusen ed., Genocide in Darfur: Investigating Atrocities in the Sudan (New York: Routledge, 2006), pp. 127~139; Gregory Stanton, Proving Genocide in Darfur: The Atrocities Documentation Project and Resistance to Its Findings, Samuel Totten and Eric Markusen ed., Genocide in Darfur: Investigating Atrocities in the Sudan (New York: Routledge, 2006), pp. 181~188; 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 137

145 조사위원회는보고서를통해, 용의자들을처벌할수있는최선의방법은안보리가다르푸르문제를 ICC에회부하는것이라고강력하게권고하였다. 56 이러한차원에서조사위원회는수단정부관료, 잔자위드의일원, 외국군인사등 용의자 51명의명단을작성하였다. 57 아울러, 이명단을비공개로유엔사무총장에전달하면서, 특히 ICC에서의형사소추를위해활용할것을권고하는한편, 자세한관련증거물이담긴별도의문서를유엔인권최고대표에게전달하였다. 58 코피아난 (Kofi Annan) 전유엔사무총장은다르푸르에서의국제인권법및인도법에대한중대한침해행위를중단시키고, 유엔안보리가이사태를 ICC에기소하도록권고한위원회의보고서를 최근들어유엔에서가장중요한문서중하나 라고평가한바있다. 59 다. 보고내용다르푸르조사위원회에게부여된임무는기존의유엔인권조사위원회의위임권한과비교하여상대적으로더구체적이고명시적이었으며, 이는최종보고서의내용에서도큰차이를야기하였다. 예를들어, 코트디부아르조사위원회에위임된권한은 가해자들이누군지확인하고, 그들을처벌하기위해서 코트디부아르에서의중대 Mika Vehnamaki, Darfur Scorched: Looming Genocide in Western Sudan, Journal of Genocide Research, Vol. 8 (2006), pp. 51~82 참조. 56_ ICC, 다르푸르보고서, paras. 582, _ Ibid., para _ Ibid. 59_ UN, Secretary-General, High Commissioner for Human Rights Call for Urgent Action by Security Council to Halt Violence in Sudan, UN Press Release SC/8313, Security Council 5125th Meeting, 16 February 2005, < un.org/news/press/docs/2005/sc8313.doc.htm> ( 검색일 : ). 138 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

146 한인권침해가있었는지 를조사하는것이었고, 60 결국이렇듯불확실한위임권한에따라조사를행한코트디부아르조사위원회는원론적인결론만도출할수밖에없었다. 61 그에비해, 다르푸르조사위원회는가해자를처벌할수있는구체적인국제인도법및인권법위반행위, 특히대량학살이벌어졌는지여부를조사하도록하였다. 결국이러한위임권한하에위원회는 51명의가해자를적시하고이들을처벌할국제법상메커니즘, 특히 ICC에기소할것을권고함으로써구체적인결론을제시할수있었다. 62 다르푸르조사위원회가구성되기전에, 유엔인권최고대표사무소의조사단및유엔인권위원회여성폭력특별보고관도다르푸르에대한조사를수행한바있었으나, 이들과비교하여서도조사위원회는 현지방문 기간이상대적으로더길었고, 조사단의현장접근성이더높았으며, 인력지원도더많았다. 그리고이를통해양적으로도더방대한조사를수행하고, 적용해야할법원칙을명확하게검토하는등, 보 다포괄적이고체계적인조사및분석을수행할수있었다고평가된다. 60_ UN Human Rights Council, Report of the independent, international commission of inquiry on Côte d Ivoire, UN Doc. A/HRC/17/48 (Extract), 6 June 2011, Summary: investigate the facts and circumstances surrounding the allegations of serious abuses and violations of human rights committed in Côte d Ivoire following the presidential election of 28 November 2010, in order to identify those responsible for such acts and to bring them to justice. 61_ 예를들어, 조사위원회의권고를이행하고코트디부아르당국이가해자들을처벌하도록하기위하여, 유엔인권이사회가코트디부아르의인권상황을모니터링하는독립적인기구를설치하여이사회에정기적으로보고하도록할것과유엔인권최고대표가코트디부아르당국의인권관련행동계획에있어기술지원을할것등을권고하였다. Philip Aslton, The Darfur Commission as a Model for Future Responses to Crisis Situations, Journal of International Criminal Justice, Vol. 3 (2005), pp. 602~604 참조. 62_ 아울러, 조사위원회는여타임시형사재판소보다도 ICC에의기소를권고하는이유를비교적자세하게다루었으며, ICC 절차에보충적으로보상위원회도설립하도록권고하였다. ICC, 다르푸르보고서, paras. 573~ 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 139

147 3. 레바논조사위원회 가. 설립배경유엔인권이사회는 2차레바논분쟁중에이스라엘군에의해자행된국제인도법위반행위를조사하기위해 2006년 7월 12일에조사위원회를설립하였다. 63 위원회는 3명의국제인권법및국제인도법전문가로구성되었고, 위임권한은첫째, 레바논지역에서이스라엘군의민간인에대한조직적공격과살상조사, 둘째, 이스라엘에의해사용된무기형태및국제법부합여부검토, 그리고셋째, 이스라엘공격의정도및인간생명재산주요사회기반시설및환경에대한치명적영향력조사등이었다. 64 나. 조사활동및방법조사위원회는제네바에서의회의와레바논방문을통해수집한정보및증언을위주로조사를수행하였다. 65 또한정부간조직들과비정부국들에게도조사와관련된자료들을요청하였다. 66 다. 보고내용 조사위원회는보고서를통해레바논지역에서이스라엘군에의한 63_ UN Human Rights Council, Report of the Commission of Inquiry on Lebanon Pursuant to Human Rights Council Resolution S-2/1, UN Doc. A/HRC/3/2 ( 이하 레바논보고서 ), 23 November 2006, para _ UN Human Rights Council, 레바논보고서, paras. 2, 4. 65_ Ibid., para _ Ibid. 140 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

148 무력사용이과도하며무차별적이고불균형적이었다고평가하였다. 67 그러나조사위원회는유엔인권이사회의결의에따른위임권한이레바논영토에서행해진이스라엘군의행위만을대상으로하고있기때문에, 조사위원회에헤즈볼라의행위에대한조사까지허용하는것으로해석할수는없다고하였다. 68 이에따라헤즈볼라에대하여서는명령구조, 전략목표, 군사작전등에대한조사가이루어지지못하고, 단지이스라엘측에대한일방적인조사만이루어졌기때문에이스라엘공격행위에대한정확하고객관적인평가를내리는데에는한계가있었다. 69 조사위원회는국제의무의위반이국제책임을수반하며, 특히중대한국제인도법위반은개인의형사책임을발생시킨다는점을강조하고, 이에따라이스라엘이국제법, 국제인도법, 인권관련의무들을위반한데대해국가책임및관련자들을기소해야하는의무가있다는점을밝혔다. 70 그러나피해자들에게정의를보장하고관련자들의책임을 묻기위한노력이필요하다고하면서도, 실효성있는구체적인방안을 권고하는데에는미치지못하였다. 71 조사위원회는단지레바논사태 의피해자들이보상을구하는데심각한어려움이있다는점을인권이 사회에상기시키면서, 개인청구권문제를다룰위원회를설립하는방안을검토할것을제안하는데그쳤다 _ UN Human Rights Council, 레바논보고서, para _ Ibid., paras. 10, _ E.g., James G. Stewart, The UN Commission of Inquiry on Lebanon, Journal of International Criminal Justice, Vol. 5 (New York: Oxford Journals, 2007). 70_ UN Human Rights Council, 레바논보고서, paras. 344~ _ Ibid., para _ Ibid., para. 349(n),(o). 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 141

149 4. 리비아조사위원회 가. 설립배경 2011년 2월 5일유엔인권이사회가비상회기에서리비아에대한조사위원회를구성할것을결의하였다. 73 위원회는첫째, 리비아내에서자행된국제인권법의침해여부를조사하고이러한침해및범죄행위의사실및상황정보를수집할것과둘째, 가능한한행위의책임자를규명하며관련자들에대한처벌조치를제안할권한을위임받았다. 74 위원회는 ICC 초대소장을지낸필립키르슈 (Philippe Kirsch), 국제형사법학자인셰리프바시오니 (M. Cherif Bassiouni), 그리고인권변호사인아스마카다드 (Asma Khaderd) 총 3인으로구성되었다. 75 나. 조사활동및방법조사위원회는두달여에걸친조사끝에, 리비아에서반인도범죄와전쟁범죄가행해졌다는점을확인하였다. 76 그러나조사기간이충분하지않았을뿐아니라, 리비아의불안정한상황때문에일부지역에는접근자체가불가능한상황이벌어지는등, 효과적인조사를수행하는데에차질이있었으며, 77 보고서를제출하는시점에도분쟁및국제범 73_ UN Human Rights Council, Situation of Human Rights in the Libyan Arab Jamahiriya, UN Doc. A/HRC/S-15/1, 25 February 2011, para _ Ibid. 75_ UN Human Rights Council, Report of the international commission of inquiry to investigate all alleged violations of international law in the Libyan Arab Jamahiriya, A/HRC/17/44(Advance Unedited Version) ( 이하 리비아 1 차보고서 ), 1 June 2011, para. 2, < 17session/A.HRC.17.44_AUV.pdf> ( 검색일 : ). 76_ UN Human Rights Council, 리비아 1 차보고서, para 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

150 죄가지속되고있다는점을지적하였다. 78 이러한점에서조사위원회는위임권한에예정된바와같이책임있는자들이누구인지규명할단계는아니라고판단하였다. 79 따라서유엔인권이사회가조사위원회의임기를연장하거나다른메커니즘을통해조사를계속할수있도록할것을권고하였고, 80 결국인권이사회는조사위원회의임기를연장하기로결정하였다. 81 결국두번에걸친조사를통해조사위원회는리비아에서피해자및증인과, 카다피정부, 리비아과도국가위원회, 리비아의시민사회등의인사들을접견하여 400여건의인터뷰를수행하였다. 82 또한, UNOSAT이제공한다량의위성사진을검토하고, 5,000쪽이넘는문서를살펴보았으며, 580개이상의영상과 2,200장이상의사진을검토하는등심도있는조사를수행하였다. 83 다. 보고내용 조사위원회는최종보고서를통해카다피전리비아국가원수및리 비아정부군이국제법상반인도범죄, 전쟁범죄등국제범죄를자행하 였다고판단하였다. 84 또한살인행위, 고문, 강제실종등이민간인에 77_ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid. 80_ UN Human Rights Council, 리비아 1 차보고서, para _ UN Human Rights Council, Annex Ⅰ. Full report of the International Commission of Inquiry on Libya, Report of the International Commission of Inquiry on Libya, UN Doc. A/HRC/19/68 ( 이하 리비아 2 차보고서 ), 2 March 2012, para _ UN Human Rights Council, 리비아 2 차보고서, para. 6(a). 83_ UN Human Rights Council, 리비아 1 차보고서, para _ UN Human Rights Council, 리비아 2 차보고서, paras. 118~119. 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 143

151 대한광범위하고체계적인공격하에이루어졌음을지적하였다. 85 동시에보고서는반카다피군 (thuwar) 역시전쟁범죄및국제인권법의위반등을포함한심각한인권침해행위를하였으며, 불법적인살해, 고문, 강제실종, 무차별적인공격과약탈등을자행하였음을지적하였다. 86 한편북대서양조약기구 (NATO) 군의경우에는비교적민간인사상이발생하지않도록정확한작전을실시했다고결론내렸다. 87 그러나위원회는 NATO군의모든공격이합법적인군사목표물에대해이루어졌다는점을입증할수있는충분한자료를제시하지않았다고지적하면서, 이에대한추가적인조사를권고하였다. 88 한편, 유엔인권이사회가리비아조사위원회를설립하는결의를채택한바로다음날에안보리가로마규정제13(b) 조에근거해리비아사태를 ICC에회부하는결의를채택하였다. 89 이에따라리비아사태와관련된형사책임을판단하는문제에대해서는 ICC가일차적인관할권을갖게되었다. 90 따라서조사위원회는 ICC와연락을취하는등공조하에서도, 독립적으로리비아사태를조사하였다. 91 특히조사위원회는반카다피군의심각한인권침해행위를지적하면서, 이들이처벌받지않은것에대한우려를표명하였다. 92 이는가 85_ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid. 89_ UN Security Council, Security Council resolution 1970, UN Doc. S/RES/1970, 26 February _ UN Human Rights Council, 리비아 1차보고서, para _ UN Human Rights Council, 리비아 2차보고서, para _ Ibid., para 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

152 해자가누구인지와무관하게모든침해상황이공정하게조사되어야한다는점을시사한다. 아울러조사위원회는또다시억압적관행이반복되는것을방지하기위하여 사실조사및화해를위한위원회 (National Fact-finding and Reconciliation Commission) 를통해카다피정권에대한철저한조사와평가를할것을권고하는한편, 93 국제법에따른리비아의의무에부합하는사면조치들을시행할것을권고하였다. 94 또한조사위원회는국제법위반행위를저지른개인들의명단을유엔인권최고대표에게전달하기로하고, 95 리비아의인권상황을개선하기위한노력들이실효성을갖도록과도정부가유엔및국제사회로부터상당한지원을받을필요가있음을지적하였다 시리아조사위원회 가. 설립배경 유엔인권이사회결의 S-17/1 에의해시리아지역내에서 2011 년 3 월이후발생한국제인권법위반행위를조사하기위한위원회가같은 해 8 월에설립되었다. 97 시리아조사위원회는 1 차로 2012 년 9 월까지 그리고다시 2 차로 2013 년 3 월까지권한이연장된바있으며, 올해열 린 22차유엔인권이사회는다시 6개월간위원회의활동을연장할것을결의하였다 _ Ibid., para. 127(s). 94_ Ibid., paras. 126, 127(p). 95_ Ibid., para _ Ibid., para _ UN Human Rights Council, Resolution S-17/1. Situation of human rights in the Syrian Arab Republic, Report of the Human Rights Council on its 17th session, UN Doc. A/HRC/S-17/2, 18 October 2011, para 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 145

153 나. 조사활동및방법 조사위원회는조사초기부터시리아정부의입국거부로반정부무장단체및반체제인사들의위반행위를조사하는데큰난항을겪었다. 99 결국시리아정부가위원회의입국을허용하지않았기때문에주로인근국가들에서시리아탈출자들과의인터뷰를통해침해실태조사를진행할수밖에없었다. 100 위원회는추가적으로시리아내에있는피해자, 목격자, 시리아를취재한기자, 시리아정부를지원한것으로알려진개인등을전화로조사를실시하였고, 사진, 영상기록, 위성사진등을활용하였다. 101 이와함께인권침해실태에대한전반적인 98_ UN Human Rights Council, Situation of human rights in the Syrian Arab Republic: resolution / adopted by the Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/19/22, 10 April 2012; UN Human Rights Council, Situation of human rights in the Syrian Arab Republic: resolution / adopted by the Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/21/26, 17 October 2012; UN Human Rights Council, Situation of human rights in the Syrian Arab Republic: resolution / adopted by the Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/22/24, 22 March _ UN Human Rights Council, Report of the independent international commission of inquiry on the Syrian Arab Republic, UN Doc. A/HRC/S-17/2/Add.I ( 이하 시리아 1 차보고서 ), 23 November 2011, para. 13; UN Human Rights Council, Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic, UN Doc. A/HRC/19/69 ( 이하 시리아 2 차보고서 ), 22 February 2012, para. 3; UN Human Rights Council, Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic, UN Doc. A/HRC/21/50 ( 이하 시리아 3 차보고서 ), 16 August 2012, paras. 5~6; UN Human Rights Council, Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic, UN Doc. A/HRC/22/59 ( 이하 시리아 4 차보고서 ), 5 February 2013, para _ E.g., UN Human Rights Council, 시리아 3차보고서, para _ UN Human Rights Council, 시리아 1차보고서, para. 7; UN Human Rights Council, 시리아 2차보고서, paras. 8~9; UN Human Rights Council, 시리아 3차보고서, paras. 9~10; UN Human Rights Council, 시리아 4차보고서, paras. 8~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

154 배경을파악하기위해유엔인권이사회회원국및옵저버국가들의대 표부와도접촉을가졌다. 102 다. 보고내용조사위원회는 1차보고서에이어 2011년 11월이후위반행위를조사한 2차보고서및 2012년 8월 15일에 3차보고서를제출하였고, 유엔인권이사회에 4차보고서를제출하였다. 103 보고서를통해위원회는시리아정부군과반정부군모두전쟁범죄를자행하였다고확인하였다. 104 특히, 아동의권리가심각하게침해되었는데, 반정부군은 15 세이하의아동을참전시키는전쟁범죄를행하였음이지적되었다. 105 조사위원회는유엔안보리가가해자들을 ICC에기소할것을권고하였다. 106 위원회는민간인대량살상등반인도범죄와심각한인권침해행위에책임이있는시리아최고위층인사들이포함된가해자명단을, 조사위원회의임기종료시에유엔인권최고대표에비공개로전달할 예정이다 _ 예를들어, 아랍국가연맹을포함한중동지역기구대표들과만나조사를위한보고서제출, 인터뷰협조등의지원을제공받았다. UN Human Rights Council, 시리아 2 차보고서, para _ 자세한정보는다음을참조 : < Pages/Documentation.aspx> ( 검색일 : ). 104_ UN Human Rights Council, 시리아 4 차보고서, Summary. 105_ Ibid., Annex X, para _ Ibid., para _ Ibid., para 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 147

155 Ⅴ. 유엔북한인권조사위원회설립의이해 기존사례들에서나타난바와같이일반적으로분쟁상황으로인해반인도범죄내지는전쟁범죄가발생한경우에안보리, 인권이사회등이유엔차원에서조사위원회를설립하였다. 그리고이러한조사위원회의보고서그자체는공식적으로법적구속력있는문서는아니지만, 이를바탕으로하여안보리가가해자를국제형사재판소에기소하도록권고하는등, 결과적으로는효과적인국제법적장치로써의역할을해왔다. 유엔의조사위원회들은국제인도법및국제인권법위반을조사하기위하여설립되었고, 실제로전쟁범죄가해자들의책임을묻기위한목적으로설립되는경우는거의없었음에도, 사실조사를넘어형사소추를위한근거로작용한것이다. 108 또한조사위원회보고서의내용은철저하게규명된사실관계에기초한것이기때문에국제재판소등에서증거로써사용될수있으며, 더불어국제사회및관련국의주의를환기하고가해자들에게는강한압박으로작용한다는효과가있다. 요컨대, 보편적강제관할권을가진국제사법기관이부재한현상황에서, 이러한조사위원회는국제사회가국제인권법또는국제인도법위반여부및그책임에대한권위있는판단을내릴수있도록하는효과적인방법으로활용된다 _ Theo Boutruche, Credible Fact-Finding and Allegations of International Humanitarian Law Violations: Challenges in Theory and Practice, Journal of Conflict and Security Law, Vol. 16 (2011), p. 105; M. Cherif Bassiouni, Appraising UN Justice-Related Fact-Finding Missions, Journal of Law and Policy, Vol. 5 (2001), p _ Dapo Akande and Hannah Tonkin, Commissions of Inquiry: A New Form of Adjudication? EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law, 6 April 2012, < ( 검색일 : ); International 148 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

156 르완다와다르푸르조사위원회는권한을이행할수있는실제적인 수단이지원되었으며, 향후기소를위한목적으로정보를수집하였다 는점에서다른조사위원회들과대조된다. 물론, 인권침해사태조사를 위해구성된모든유엔조사기구가르완다국제형사재판소와같은유 엔차원의형사재판소설립을목적으로임무를수행하는것은적절하 지않을것이다. 조사대상이되는사태별로상황과목적에맞는방식 을유연하게추구하는것이인권을효과적으로보호할수있도록할 뿐아니라, 국제형사재판소가설립된지금에는그러한특별재판소는 오히려중복적인기구가될수있기때문이다. 그럼에도불구하고, 르완다와다르푸르조사위원회는유엔차원의 조사기구의조사결과에따라가해자들에게형사책임을묻는선례를 만들었다는점에서그의미가크다. 특히, 다르푸르의경우는독립적이 고권한있는기관에의한심도있는조사에대한필요성을조사위원 회가설득력있게제시함으로써최초의 ICC 기소사건을만들어내었 으며, 객관적인조사위원회활동에기초하여기소가이루어짐으로써 정치적선입견이결부되었다는주장에서자유로울수있었다고평가 된다. 더욱이국제인권법및국제인도법위반행위가벌어졌는지여부를 구체적으로조사하도록위임권한을부여받은조사위원회가최종보고 서를통해특정가해자들을적시하고이들을처벌할구체적인메커니 즘, 특히 ICC 에기소할것을권고하였다는점은향후북한인권조사위 Institute of Humanitarian Law, Statement by Ms. Navy Pillay United Nations High Commissioner for Human Rights upon receipt of the International Institute of Humanitarian Law 2012 Award for the Dissemination, Promotion and Teaching of International Humanitarian Law, 25 March 2013, p. 3, < s%20statement.pdf> ( 검색일 : ) 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 149

157 원회의활동내용에도시사하는바가크다. 차후에북한내인권침해관련자들에대한책임추궁이이루어질가능성이있다는인식은, 하나의강력한압박수단으로써북한정권에작용할수있기때문이다. 한편, 유엔차원의조사위원회설립과관련된최근의경향을살펴보면, 이전에는안보리가직접또는안보리의요청에따라사무총장이구성하는경우가많았다면, 최근에는대부분의경우인권이사회가조사위원회를설립하고있다. 앞서살펴본바와같이, 유엔인권이사회는 2006년이후로다양한목적및위임권한을가진사실조사위원회들을설립해왔다. 그러나인권이사회는기본적으로국가의인권의무이행을감시하는기구이다. 즉, 국가들의활동을감시하는데는중요한역할을할수있지만, 형사책임을묻기위한조치를취하는데에가장적합한기구라고보기는어렵다. 반면, 안보리는사태의해결을위해유엔헌장제7장에따라가장적절한수단을활용할수있는위치에있는데, 이로써인도법위반등에대한국가및기타주체와개인에대해다양한조치를취할수있다. 즉, 안보리에의해위임권한을받은조사위원회들은해당지역에대한현장접근성뿐아니라해당국가및주변국의협조를얻을수있는가능성도높다. 아울러, 다르푸르조사위원회활동에서살펴볼수있듯이, 안보리는위원회가제출하는보고서의권고안에따라심각한범죄를저지른가해자들을 ICC에기소하는등의적절한조치를직접취할수있다. 150 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

158 Ⅵ. 유엔북한인권조사위원회활동의전망 인권침해사태를조사하기위한사실조사기구의설립, 조사활동, 목적등이원활하게수행되는지는설립하는기관, 위임권한, 대상국가, 조사에대한정치적지지와같은여러가지요소에달려있다. 아래에서는북한인권조사위원회의효과적조사활동을위해필요한요소를앞서살펴본유엔조사위원회들의사례를통해알아본다. 조사위원회의활동은, 인권침해를행하고있다고의심되는국가, 즉사실조사대상국의협조가없다면, 현장에접근하기어렵기때문에조사를위해필요한정보를확보하기어려울수밖에없다. 더욱이조사가시작되기도전에조사의객관성여부와관련된비난의대상이될수밖에없다는문제점이있다. 다르푸르조사위원회가성공적인사례로꼽히는이유중하나는현지방문조사를여러차례수행할수있었기때문이다. 다르푸르조사 위원회는수단에두차례, 다르푸르에한차례, 그리고에리트리아에한차례방문하였다. 110 위원회는수단을방문하여고위급관료들뿐아니라, 시민단체, 정당, 다른유엔기관의대표들과접촉할수있었으며, 수용소에수감되어있는증인들을인터뷰하기도하였다. 111 다르푸르방문시에는세개의팀으로나누어, 북부, 남부, 서부세개주 ( 州 ) 를각기집중적으로조사하면서, 해당주의주지사또는고위급관리와접촉하고, 국내실향민 (internally displaced persons) 들이머무는난민촌을방문하고, 증인들이나부족지도자들과도면담을진행하였다 _ ICC, 다르푸르보고서, paras. 20, 21, 23, _ Ibid., paras. 20, _ Ibid., para. 21. 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 151

159 에리트리아방문시에는, 방문수단정부측인사뿐아니라, 반군의주요세력인수단해방군 (Sudan Liberation Movement/Army) 과정의평등운동 (Justice and Equality Movement) 의수장들과도접촉하였다. 113 아울러, 조사위원회는에티오피아를방문하여다르푸르사태에대한아프리카연합의평가를들을수있었는데, 아프리카연합 (AU) 지도부와조사위원회의활동에협조할수있는방법과양상에대하여논의하였다. 114 수단정부는업무담당자를카르툼에배치하여조사위원회가요청한정부관계자들과만날수있도록협력하였으며, 내무부는조사위원회와협력할특별위원회를개설하는등적극적으로조사위원회와협조하였다. 2004년 11월 12일에개최된다르푸르공동이행제도회의 (Joint Implementation Mechanism Meeting) 에서법무장관은조사위원회에게정부의협조와관련하여다음과같은확약을하였다 : 115 1) 정부는조사위원회의보고를조사결과와무관하게받아들인다. 2) 조사에동참하는목격자들은정부에게서적합한대우를받는다. 3) 모든정부당국자들은대통령의지시를엄격히따르며, 위원회의조사에협조적인자세를보인다. 레바논조사위원회는레바논을방문하여대통령과총리및그외정부관리들을만났고, 결의 S-2/1에명시된사건들과지역들을중점으로조사를진행하였으며, 조사중다른기관들의의견도검토하였다. 116 조사위원회는관련지역을방문하며개인, 지방자치제, 그리고지역 113_ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para _ UN Human Rights Council, 레바논보고서, para 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

160 사회들에게서직접조사와관련된정보들을수집하였다. 117 또한비블로스 (Byblos) 지역을방문하여사건으로인해훼손된고유적지와관련된문제들또한검토하였다. 118 리비아조사위원회의경우는, 리비아에서무력분쟁이계속되고있었기때문에접근이제한적이었음에도불구하고, 리비아사태가일어난지역중일부에대한현장방문이조사위원회에허가되었다. 이에따라조사위원회는리비아에서는벵가지, 알바이다, 토브루크, 트리폴리, 아즈자위야, 이집트에서는카이로, 마르사마트루흐, 아스살룸, 튀니지에서는튀니스, 제르바섬, 라스아지르, 스팍스, 수스, 타타윈, 자르지스를각각방문할수있었다. 119 조사위원회는리비아당국, 리비아국가과도위원회, 리비아시민사회대표들, 리비아도처에있는인사들과직접적으로접촉하고, 다수의리비아, 이집트, 튀니지의정부관리, 리비아국가과도위원회의대표, 그리고유엔사무총장의리비아특사인아베데리아알카티브등유엔당국자와만남을가졌다. 120 조사위원회 는리비아사태에대한일차적인정보를수집하기위하여리비아, 제네바, 이집트, 튀니지각지에서희생자, 지역사회대표, 지방당국, 비정부기구의구성원, 전문가, 정부관리, 유엔관리등 350명이상의인사들을접촉하여인터뷰를수행하였다. 121 물론, 정부및관련기관의불협조로인해임무수행에있어일부차질이발생하기도하였다. 예를들어, 다르푸르조사위원회의경우에는, 조사지역의안보위원회회의내용에접근하지못하였고, 반군들과시민 117_ Ibid. 118_ Ibid. 119_ UN Human Rights Council, 리비아 1차보고서, para _ Ibid., para _ Ibid. 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 153

161 들을대상으로한정부기관의정책들에대해검토하고자그와관련된원본자료들을요청했지만열람할수없는등의문제가존재했다. 122 다르푸르주정부들은원본자료들이없다고하였고, 수단정부는일반적인이슈들에대해내린최종정책결정들중일부만조사위원회에공개하였다. 또한조사위원회는 2003년이후다르푸르에배치된군항공기및무장헬리콥터와관련된기록을요청하였지만, 국방부장관과고위관료들은자료를공개하지않았다. 아울러, 조사위원회는현지정부관료들이일부증인들에게압력을가한경우가있는것으로추정된다고하였다. 123 레바논조사위원회는레바논과이스라엘정부양측에조사에협조할것을요청하였으나, 레바논정부와달리이스라엘정부는협조를거부하였다. 124 이에따라조사위원회는이스라엘에관해서는정부및방위군 (Israel Defense Force) 이공식적으로배포한자료들을참고하는방식으로조사를진행할수밖에없었다. 125 북한인권조사위원회의경우가장큰문제는그간유엔인권메커니즘을부정해온전력에비추어볼때, 북한정부가유엔조사위원회에협조할가능성이매우낮다는점이다. 126 그러나이것이조사위원회가업무를수행하는것자체를막지는못한다. 122_ ICC, 다르푸르보고서, paras. 33~ _ Ibid., para _ UN Human Rights Council, 레바논보고서, para _ Ibid., para _ 7월 5일에제네바에서열린북한인권조사위원회의첫기자회견에서커비위원장은제네바주재북한대사관에서한을보내방북조사등협력을요청하였지만, 북한측은협조를거절하였다고밝혔다. 커비위원장은그럼에도불구하고 8월중에북한을방문할수있도록북한정부에요청할것이라고하였다. UNTV CH, Geneva/DPRK, 5 July 2013, < ( 검색일 : ). 154 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

162 앞선사례들이조사활동에있어현장접근성의중요성을보여준다면, 리비아와시리아의경우는조사위원회의현장접근이제한적이거나전면적으로차단된상황에서조사를수행하고결과를도출해내는데있어북한인권조사위원회활동에대한함의를찾을수있다. 리비아는조사위원회에대한현장접근이허용되기는하였지만매우제한적이었기때문에, 반정부시위의물결이거세지기시작한 2월이후로는폭증한언론의사건보도가조사위원회가활용할수있는자료를보충하였다. 127 상당수의영상및사진자료가개인, 비정부기구, 정부, 국가과도위원회등을통하여조사위원회로전달되었다. 결국조사위원회의주된정보수집방법은영상및사진자료를분석하는등다양한언론매체에서얻은자료를검토하는것이되었다. 수많은영상및사진자료의진위를확인해야하는단점이있었지만, 상당수의자료들은담고있는내용그자체로국제인권법과국제인도법이위반되었다는점을명백히입증하였다. 128 또한, 조사위원회는관련된모든인 권침해사례를검토하기위하여 5,000쪽이넘는관련문서, 600개에달하는영상, 2,000장이상의사진등방대한양의자료를검토하였다. 129 시리아조사위원회는시리아의인권침해실태를파악하기위한방법으로주로목격자진술에의존하였다. 130 시리아자체의접근이불가능하고정부관리나군 보안세력과의접촉이제한되었기때문에, 조사위원회는시리아내부에있는희생자들과목격자들, 특히반정부무장세력에의해직접적으로인권이침해당한피해자들을대상으로인터 127_ UN Human Rights Council, 리비아 1차보고서, para _ Ibid., para _ Ibid., para _ UN Human Rights Council, 시리아 4 차보고서, para. 7. 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 155

163 뷰를수행하는것은불가능하였다. 131 조사위원회는 2012년 6월 22일에바샤르알아사드 (Bashar al-assad) 시리아대통령에게시리아내에서의조사를수행하기위한출입허가를요청하였지만아무런답신을받지못하였다. 마찬가지로주유엔시리아대표부에반복적으로만남을요청하였으나, 면담이성사되지는않았다. 132 이에따라시리아조사위원회의구성원들은난민들의진술을수집하기위해시리아가아닌다른지역에서활동을수행하였다. 133 보고서는희생자그리고시리아내부에있는목격자와인터넷전화및유선전화를통해제네바와시리아지역내에서수행된 445건의인터뷰를바탕으로작성되었고, 위원회는총 1,391개의인터뷰를진행하였다. 134 아울러조사위원회는사진, 비디오녹화, 위성사진, 법의학적 의학적기록과같은다양한자료를수집하고분석하였다. 조사위원회는정부및비정부기구의보고서와학술자료, 유엔보고서등도중요하게조사하였다. 135 이처럼조사대상국정부의비협조로인해입국자체가거부되는등직접조사수행의장애가있는경우에도, 136 유엔기관이설립한조사위원회들은다양한조사방법을동원하여사실조사를효과적으로수행해왔다고평가된다 _ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para _ Ibid., para _ 이금순 한동호, 최근국제사회의북한인권논의동향, 통일정세분석 ( 서울 : 통일연구원, 2012), p _ 예를들어, Human Rights Watch, Q & A on a United Nations Commission of Inquiry on North Korea, 21 January 2013, p. 6, < default/files/related_material/2013_north_korea_english%20language%20q& A%20DPRK%20UN%20COI%20for%20Governments.pdf> ( 검색일 : ). 156 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

164 유엔북한인권조사위원회도주로탈북자 ( 피해자의가족및기타증인포함 ), 변경지역방문, 그리고언론등간접적인조사방법을통해서다양한정보를수집할수있을것이다. 물론조사위원회가성공적으로임무를완수하기위해서는현장접근성이가장중요한요소이므로, 관련국및국제사회협조가필수적이라는점은부인할수없는사실이다. 138 앞서언급한바와같이, 르완다조사위원회의경우내전에관한관련국들의정책변화로인해현장조사및접견에큰난항을겪은바있으며, 139 성공사례로꼽히는다르푸르조사위원회의경우현지방문조사를심도있게수행하는등현장접근성이높았으며, 인력지원도더많았기때문에양적으로방대한자료를수집하여포괄적이고체계적인조사와분석을수행한바있다. 결국북한인권조사위원회는북한정권이비협조적인태도를고수한다고하더라도, 그임기동안꾸준히북한정부와접촉을추진할필요가있다. 더욱이, 조사대상국의협력여부는국제법상가해자들의형사적책 임을묻는다는측면에서도중요한요소로작용한다. 심각한국제범죄가발생한국가는대부분의경우가해자들의국적국이기때문에, 이들국가는심각한인권침해행위의책임자들을조사하고기소해야할의무가있다. 이러한측면에서, 조사위원회의활동은심각한국제범죄에대해기소를할개별국가의의지및능력여부를가늠할수있는예비평가의역할도할수있을것이다 _ Ibid., Note 39, p. 4; 이에따라유엔인권이사회 2013 년북한인권결의는특별보고관및조사위원회가위임권한을이행할시에이들과정기적으로대화하고협력할것을유엔기관들에장려 (encourage) 하였다. UN Human Rights Council, 유엔인권이사회 2013 년북한인권결의, para _ Ibid., paras. 8~ 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 157

165 Ⅶ. 결론 지금까지유엔은르완다, 다르푸르, 레바논, 리비아, 시리아등특히내전중집단살해 (genocide) 와인도에반하는죄등조직적이고광범위한인권침해가발생한지역에대하여조사위원회를구성하였다. 그리고조사위원회가구체적인인권침해현황과관련정보를수집하고, 관련자처벌등에관한권고사항을보고하도록함으로써해당국가의인권상황을개선하기위해노력하였다. 이번북한인권조사위원회의설립은, 특별히무력분쟁이발생한경우가아님에도불구하고, 북한의경우유엔차원의인권조사위원회를설립해야할만한중대한인권침해가자행되고있다는점에대해국제사회의공감대가형성된것으로이해할수있다. 그리고이러한유엔북한인권조사위원회의효과적인조사활동을위해향후우리정부가고려해야할대응방향은다음과같이정리할수있다. 첫째, 유엔북한인권조사위원회가성공적으로임무를완수하기위해서는가장많은탈북자가거주하고있는한국의정부협조가필수적이다. 앞서살펴본기존유엔조사위원회의결과물에서알수있듯, 효과적인조사를위해서는현장접근성이가장중요한요소이다. 140 그러나북한정권이조사위원회에협조하여현지조사를허용할가능성은 140_ 이번에채택된북한인권결의역시북한에대해특별보고관및조사위원회의방북을허용하고필요한모든정보를제공하는등전적으로협력할것을촉구하였다. UN Human Rights Council, 유엔인권이사회 2013 년북한인권결의, para. 6: Urges the Government of the Democratic People s Republic of Korea to cooperate fully with the Special Rapporteur and the commission of inquiry, and to permit them and their staff unrestricted access to visit the country and to provide them with all information necessary to enable them to fulfil their mandates. 158 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

166 현재로서는없어보인다. 따라서유엔북한인권조사위원회는피해자 의가족, 증인등간접적인출처를통해서정보를주로수집할수밖에 없으며, 결국현재 2 만 5 천명가까운북한이탈주민 ( 탈북자 ) 141 들이거 주하고있는우리나라의적극적인협력이반드시필요하다. 다양한연 고지, 연령, 직업, 학력을가진탈북자들을통한세부조사는위원회가 북한의전반적인인권침해상황을구체적으로검토하고, 피해자의사 례및책임소재를체계적으로파악할수있도록할것이다. 유엔북한 인권조사위원회는유엔차원의북한인권침해사례에대한데이터베 이스구축을통해차후피해자들의정의가회복될수있는토대를마 련할수있다. 둘째, 우리정부는자체적으로북한인권침해사례에대한데이터베 이스를체계적으로구축하고유엔북한인권조사위원회에적극적으로 제공할필요가있다. 조사위원회는향후북한인권침해책임자들의신 상을정확하게파악하고그명단을유엔인권최고대표사무소, 총회, 그 리고안보리에제출할수있어야하는데, 이때이러한데이터베이스는 위원회의효율적인활동을위한동력이될수있기때문이다. 결국북한 내인권침해여부를정확히파악할수있고, 이를바탕으로국제법적 검토작업을위해효율적으로활용할수있는장치로써, 북한인권상황 전반에걸친데이터베이스가마련되어야할것이며, 우리정부는적극 적인인적 물적지원을위한제도적장치를마련해야할것이다. 물론 통일연구원에서탈북자대면인터뷰를통해매년북한인권백서를출간 하고있으나, 인력과재정이여전히부족한형편이다. 더나아가탈북자 실태조사를포함하는북한인권상황을정리, 축적하는데이터베이스 141_ 통일부, 북한이탈주민현황, < req?idx=pg > ( 검색일 : ) 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 159

167 작업을개별국가기관에서따로진행하고있고정보또한공유되지않고있는실정이다. 따라서효율적인자료구축을위해서는정부기관간북한인권데이터베이스통합관리시스템을구축할필요가있으며, 북한인권기록보존소와같은북한인권을다루는민간단체들과도협력체제를마련해야한다. 더나아가궁극적으로는외교부, 통일부, 법무부등유관정부부처들과통일연구원과같은국책연구기관들을아우르는태스크포스 (TF) 팀을구성하여조사위원회를효율적으로지원할뿐만아니라향후북한인권문제를체계적으로다룰필요가있다. 셋째, 우리정부는유엔회원국, 특히북한인권에대한관심도가높은국가들을상대로위원회의효과적인활동을위한적극적인지원을구하고협력방안을강구해야한다. 제한된임기로활동하는위원회가실제조사를수행하는것이외의불필요한시간들을줄일수있다면보다효과적으로업무를신속하게진행할수있을것이기때문이다. 넷째, 위원회의임기동안원활한조사가이루어질수있도록, 동북아주변국및탈북자들이지속적으로유입되고있는동남아지역국가들과도협력공조를강화해야한다. 한편향후보고서를통해제시될위원회의권고안은지역인접국가들이, 우리정부와함께, 북한정권의인권침해에대해어떻게대응해나가야하는지를논의할수있는새로운기회를제공할것이다. 마지막으로, 실제조사가가능한기간은약 6 7개월로, 위원회가북한인권침해사안들을충분히조사하기에는턱없이짧은기간이다. 결국, 차기년도유엔인권이사회에서북한인권조사위원회의임기를연장할필요가있으며, 이를위해우리정부는인권이사회회기가개막하기전에회원국들간의공감대가형성될수있도록타국의협조를구할수있는준비를미리해나가야할것이다. 160 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

168 참고문헌 1. 단행본 김수암외. 유엔조사위원회 (COI) 운영사례연구. KINU 정책연구시리즈 서울 : 통일연구원, 백범석 김유리. 유엔북한인권조사위원회설립의이해와전망. 이슈브리프 No. 50. 서울 : 아산정책연구원, 이금순 김수암 이규창. 북한정치범수용소. 서울 : 통일연구원, 이금순 한동호. 최근국제사회의북한인권논의동향. 통일정세분석 서울 : 통일연구원, 논문 Akande, Dapo and Hannah Tonkin. International Commissions of Inquiry: A New Form of Adjudication? EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law, 6 April Aslton, Philip. The Darfur Commission as a Model for Future Responses to Crisis Situations. Journal of International Criminal Justice. Vol. 3. New York: Oxford Journals, Boutruche, Theo. Credible Fact-Finding and Allegations of International Humanitarian Law Violations: Challenges in Theory and Practice. Journal of Conflict and Security Law. Vol. 16. New York: Oxford Journals, Cerna, Christina M. and David P. Stewart. The United States before the UN Human Rights Council. ASIL Insights 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 161

169 Vol. 14, Issue 32, Christian Solidarity Worldwide. A Case to Answer, A Call to Act, FAO/WFP Crop and Food Security Assessment Mission to the Democratic People s Republic of Korea. Special Report, 12 November Fowler, Jerry. A New Chapter of Irony: The Legal Definition of Genocide and the Implication of Powell s Determination. Samuel Totten and Eric Markusen (eds.). Genocide in Darfur: Investigating Atrocities in the Sudan. New York: Routledge, Frulli, Micaela. Fact-Finding or Paving the Road to Criminal Justice? Some Reflections on United Nations Commissions of Inquiry. Journal of International Criminal Justice. Vol. 10, Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights. The UN Human Rights Council: Commissions of Inquiry Conference brief, Havel, Václav, Kjell Bondevik and Elie Wiesel. The Failure to Protect: A Call for the UN Security Council to Take Action in North Korea. DLA Piper US LLP & US Committee for Human Rights in North Korea, Hawk, David. Concentrations of Inhumanity. Washington, D.C.: Freedom House, Kaufman, Stephen. The Necessity for Rules of Procedure in Ad Hoc United Nations Investigations. The American University Law Review. Vol. 18, 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

170 Schluter, Bernhard. The Domestic Status of the Human Rights Clauses of the United Nations Charter. California Law Review. Vol. 61, Stanton, Gregory. Proving Genocide in Darfur: The Atrocities Documentation Project and Resistance to Its Findings. Samuel Totten and Eric Markusen eds. Genocide in Darfur: Investigating Atrocities in the Sudan. New York: Routledge, Stewart, James G. The UN Commission of Inquiry on Lebanon. Journal of International Criminal Justice. Vol. 5, Vehnamaki, Mika. Darfur Scorched: Looming Genocide in Western Sudan. Journal of Genocide Research. Vol. 8, 기타자료 Jachec-Neale, Agnieszka. Fact-finding. R. Wolfrum ed. The Max Planck Encyclopedia of Public International Law. Online Edition. New York: Oxford University Press, 2008 < ICC. Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General, 25 January UN General Assembly. Declaration on Fact-finding by the United Nations in the Field of the Maintenance of International Peace and Security. UN Doc. A/RES/46/59, 9 December UN General Assembly. Report of the Special Committee to 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 163

171 Investigate Israeli Practices Affecting the Human Rights of the Palestinian People and Other Arabs of the Occupied Territories. UN Doc. A/63/273, 13 August UN General Assembly. Respect for and implementation of human rights in occupied territories. UN Doc. A/RES/2443, 19 December UN Human Rights Council. Institution-building of the United Nations Human Rights Council. UN Doc. A/HRC/RES/5/1, 18 June UN Human Rights Council. Report of the Commission of Inquiry on Lebanon Pursuant to Human Rights Council Resolution S-2/1. UN Doc. A/HRC/3/2, 23 November UN Human Rights Council. Report of the Human Rights Council on its 17th session. UN Doc. A/HRC/S-17/2, 18 October UN Human Rights Council. Report of the independent, international commission of inquiry on Côte d Ivoire. UN Doc. A/HRC/ 17/48, 6 June UN Human Rights Council. Report of the independent international commission of inquiry on the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/S-17/2/Add.I, 23 November UN Human Rights Council. Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/19/69, 22 February UN Human Rights Council. Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/21/50, 16 August 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

172 UN Human Rights Council. Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/22/59, 5 February UN Human Rights Council. Report of the International Commission of Inquiry on Libya. UN Doc. A/HRC/19/68, 2 March UN Human Rights Council. Report of the international commission of inquiry to investigate all alleged violations of international law in the Libyan Arab Jamahiriya. UN Doc. A/HRC/17/44, 1 June UN Human Rights Council. Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/13/47, 17 February UN Human Rights Council. Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/22/57, 1 February UN Human Rights Council. Situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea. UN Doc. A/HRC/ RES/22/13, 9 April UN Human Rights Council. Situation of Human Rights in the Libyan Arab Jamahiriya. UN Doc. A/HRC/S-15/1, 25 February UN Human Rights Council. Situation of human rights in the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/RES/19/22, 10 April UN Human Rights Council. Situation of human rights in the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/RES/21/26, 17 October 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 165

173 UN Human Rights Council. Situation of human rights in the Syrian Arab Republic. UN Doc. A/HRC/RES/22/24, 22 March UN Security Council. Report of the Secretary-General on the situation in Rwanda. UN Doc. S/1994/640, 31 May UN Security Council. Final Report of the Commission of Experts Established Pursuant to Security Council Resolution 935 (1994). UN Doc. S/1994/140, 9 February UN Security Council. Preliminary Report of the Commission of Experts Established Pursuant to Security Council Resolution 935 (1994). UN Doc. S/1994/1125, 4 October UN Security Council. Report of the Secretary-General pursuant to paragraph 5 of Security Council Resolution 955 (1994). UN Doc. S/1995/134, 13 February UN Security Council. Security Council resolution 918 (1994). UN Doc. S/RES/918, 17 May UN Security Council. Security Council resolution 935 (1994). UN Doc. S/RES/935, 1 July UN Security Council. Security Council resolution 1564 (2004). UN Doc. S/RES/1564, 18 September UN Security Council. Security Council resolution 1970 (2011). UN Doc. S/RES/1970, 26 February Note verbale from the Permanent Mission of the Democratic People s Republic of Korea to the United Nations Office at Geneva addressed to the President of the Human Rights 166 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

174 Council. UN Doc. A/HRC/5/G/5, 8 June 2007; UN Doc. A/HRC/7/G/3, 30 January 2008; UN Doc. A/HRC/10/G/6, 29 January 2009; UN Doc. A/HRC/13/G/7, 21 January 2010; UN Doc. A/HRC/16/G/2, 19 January 2011; UN Doc. A/HRC/ 19/G/1, 1 February 통일부. < ICNK( 북한반인도범죄철폐국제연대 ). < Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights ( 유엔인권최고대표사무소 ). < UN( 유엔 ). < UNOG(UN 제네바사무소 ). < UPR( 국가별정례인권검토 ). < 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망 >>> 백범석 167

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176 4 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 해외체류탈북자의인권보호를위한시사점 송영훈 ( 서울대학교통일평화연구원선임연구원 ) Ⅰ. 북한인권과 UNHCR Ⅱ. UNHCR 과난민인권보호를위한국제협력이론 Ⅲ. 국제난민레짐의복합성과 UNHCR 의역할변화 1. UNHCR 의역할확대 2. UNHCR 의딜레마 : 기회와도전 Ⅳ. 탈북난민보호와 UNHCR 의입장 1. 국제사회속탈북난민현황 2. 탈북자인권보호를위한 UNHCR 의시각 Ⅴ. UNHCR 의탈북자인권보호를위한과제와역할 Ⅵ. 결론 참고문헌

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178 Ⅰ. 북한인권과 UNHCR 북한주민들의인권침해상황에대한국제사회의우려는다양한경로를통하여제기되고있지만, 북한인권 에대한이해와개선방법에대해서는한국사회만이아니라국제사회도양분되어있다. 유엔북한인권조사위원회는 2013년 9월 17일제24차유엔인권이사회에서첫구두보고회를통하여, 위원회가청취한증언과수집한증거들이북한에서조직적이고총체적인인권탄압이이뤄진다는보고에부합한다고하였다. 1 이에대하여에일린도나휴 (Eileen Donahue) 제네바주재미국대사는북한의심각한인권침해유형에대한직접적인피해자들이증언한점을높이평가하고북한인권상황에대한비판의목소리를높였다. 반면벨로루시대표는선별적인간접증언에의존하는조사는비효율적이라고평가절하했으며, 북한대표는증언들이거짓이며북한체제의전복을위한것이라고평가하였다. 중국대표는인권은정치 적압박이아니라건설적인대화와협력을통해해결되어야한다고주 장을하였다. 2 이와같이유엔회원국들사이에서북한인권문제에접 근하는시각의차이가크다. 북한인권은다양한측면과범주로구분될수있는중첩적의미를지 니는정책적개념이다. 북한인권은내용에따라시민적 정치적권리를 1_ United Nations Human Rights Council, Oral Update by Mr. Michael Kirby, Chair of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, 16 September 2013, < HRBodies/HRCouncil/CoIDPRK/FINALCOIDPRK_HRC_Oral_Update17Sep20 13.pdf> ( 검색일 : ). 2_ UN Panel Urges International Action on North Korean Human Rights Abuses, New York Times, 17 September 2013, < Yorktimes.com/2013/ 09/18/world/europe/un-panel-urges-action-on-north-korean-rightsabuses. html?_r=0> ( 검색일 : ) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 171

179 우선적으로하는문제와, 경제적 사회적 문화적권리를우선적으로하는문제로나눌수있다. 3 그리고인권유린의가해자에따라북한정권에의한인권침해, 공동체에의한인권침해, 개인들에의한인권침해등으로구분할수도있다. 4 이와더불어북한인권은북한내거주하는북한주민들의인권, 탈북후제3국에다양한신분으로체류하는북한주민들의인권, 그리고한국내에거주하는북한이탈주민들의인권등으로구분하여이해될수도있다. 5 유엔인권조사위원회보고를둘러싼유엔회원국들간의반응은북한인권을북한내거주하는북한주민들에대한북한정권에의한인권침해사례에초점을두고있기때문에국제사회의주권존중및내정불간섭의원칙과갈등을야기한다. 그러므로북한인권문제에대하여양분된태도가국내외에서지속적으로반복하여나타나고있다. 이중에서탈북후제3국에머무르고있는주민들의인권보호를위한관심은상대적으로관심을덜받아왔다. 1990년대초 중반탈냉전이라는국제사회의전환과북한체제내의가뭄과홍수등에따른식량부족사태로중국으로의대량탈북이발생하였을때와간헐적으로해외체류탈북자의강제송환이이뤄지는경우에한하여국제적관심을 3_ 이규창, 북한인권법제동향과분석및평가, 북한인권이해의새로운지평 ( 서울 : 통일연구원, 2012), pp ; 서보혁, 북한인권 : 이론 실제 정책 ( 파주 : 한울아카데미, 2007); 홍익표, 북한인권문제를둘러싼동북아국제갈등, 국제관계연구, 제 17 권제 2 호 ( 통권제 133 호 ) ( 고려대학교일민국제관계연구원, 2012), pp _ 이금순 김수암, 북한인권침해구조및개선전략 ( 서울 : 통일연구원, 2009). 5_ 북한인권의지역적확장은정치화된북한인권의개념을보다보편적이고객관적엄밀성을갖춘개념으로발전시키는데기여할수있다. 이를위하여북한인권이개념적으로정치화되는것을극복하고문제에대해포괄적으로접근하기위하여 코리아인권 이라는개념이제시되기도한다 ( 서보혁, 코리아인권 ( 서울 : 책세상, 2011)). 그런데여전히 북한 혹은 코리아 라는수식어가 북한 과 코리아 라는국가혹은지역을의인화함으로써북한인권개념의모호성을완전히극복하지못하고있다. 172 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

180 받았다. 이러한사건들에대한국제적관심은탈북자들의인권을보호하기위하여국제난민레짐을적극적으로활용하기위한방안을모색하는데모아졌다. 국제사회는탈북을할수밖에없는이유가북한정권의억압과북한경제의비효율성등에인한것이므로주변국가들은탈북자들을국제난민으로인정하고정해진절차에따라지원과보호를해야한다고주장하였다. 최근에는탈북자강제송환을금지하고강제송환된탈북자들의인권을보호하기위한근거로제네바난민협약만이아니라고문방지협약등도적극적으로활용되고있고, 6 동아시아의인권레짐혹은인권거버넌스의구축등의방법도제안되고있다. 7 그럼에도불구하고해외체류탈북자의인권보호를위한가장중요한국제협약혹은국제인도주의레짐은여전히제네바난민협약과유엔난민기구 (UNHCR: United Nations High Commissioner for Refugees) 를중심으로이뤄지는국제난민레짐이다. 해외체류탈북자들의인권보호를위한국제사회의노력은탈북자 들의체류국과북한과의외교관계에의해영향을받기도하며, 체류국 가의이민 난민정책의영향을받기도한다. 해외체류탈북자들의인권 을보호하는것은다양한행위주체들의이해관계가상충하기때문에 어려움이많다. 난민문제는단순히인도적위기와관련된문제만이아 니다. 난민인정과지원활동은수용국정부가난민신청자의국적국과의 6_ 조정현, 국제법상중국의탈북자보호의무, 통일연구원 Online Series CO ( 서울 : 통일연구원, 2012), < co12-06.pdf> ( 검색일 : ); 이규창, 비인도적탈북자강제송환과국제법, 통일연구원 Online Series CO ( 서울 : 통일연구원, 2012), < or.kr/upload/neoboard/data01/co12-12.pdf> ( 검색일 : ). 7_ 서창록, 북한인권문제와동아시아인권거버넌스 : 국제레짐이론을중심으로, 통일문제연구, 하반기호 ( 통권제44호 ) ( 평화문제연구소, 2005), pp ; 김근식, 동북아인권레짐과북한 : 인권개선의시사점, 한국정치연구, 제20집제1호 ( 서울대학교한국정치연구소, 2011), pp 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 173

181 관계를고려할수밖에없기때문에상당히정치적인의미를지닐수밖에없다. 따라서수용국의입장에서보면난민의대량유입은국가안보의문제와밀접하게연결된의제일수밖에없다. 8 이러한이유로해외체류탈북자들의인권보호를위해서다양한국제기구들이긍정적인역할을할수있을것으로기대되지만, 9 실질적보호활동에서 UNHCR 을비롯한정부간국제기구들의활동은기대에크게미치지못하고있다. UNHCR은난민들에게국제적보호를제공하며문제의해결을위한조처를취하고조정할권한을 1949년에유엔총회에서부여받고, 1951년에제네바에설립되었다. 10 UNHCR의주요목표가난민의권리를보호하고복지를증진하는데있기때문에 UNHCR은공식적으로난민으로인정받지못한탈북자들의인권을개선하고보호하기위한활동에는소극적이었다. 그럼에도불구하고 UNHCR은중국내활동을위해중국정부와특별협정을 1995년에맺고지역사무소를운영하고있고, 중국및주변국에체류하는탈북자들의처참한인권실태에대한언론보도에적극적이며, 강제송환시북한정권으로부터심각한인권유린을당할것에대한우려를지속적으로표명하면서탈북자들을국제난민레짐과인권레짐을통하여보호해야한다는국제사회의 8_ 송영훈, 탈북자강제송환의국제문제화 : 낭만과현실, 탈북자강제송환금지의새로운접근방향모색 ( 통일연구원주최전문가워크숍발표논문, ). 9_ 김수암, 유엔인권레짐과북한인권 : 전략 과 관계 를중심으로, 북한연구학회보, 제12권제1호 ( 북한연구학회, 2008), pp ; 조정현, 국제기구를통한탈북자보호에대한국제법적고찰 : UNHCR 및 UN 인권이사회를중심으로, 통일정책연구, 제19권 2호 ( 통일연구원, 2010), pp ; 이원웅, 북한인권문제와유엔인권제도 ( 서울 : 현대사회연구소, 1996). 10_ UN General Assembly, Refugees and Stateless Persons, UN Doc. A/RES/319, 3 December 1949, < ( 검색일 : ). 174 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

182 요구에부응하고자노력하고있다. 국제법적으로 UNHCR 은난민이아닌탈북자혹은남한의시민권 을부여받을기회가있는탈북자들을대상으로인권보호활동을할 근거가충분하지않다. 그런데국제인도주의사회의최근활동은이 러한법적인근거이외에이들의실제인도적지원체계속에서 UNHCR 이다른국제기구들과의조정을통하여탈북자들의인권보 호와증진을위해중요한역할을할수있음을보여주고있다. 전통 적으로제네바난민협약에의해인정된난민을지원하는것에초점을 두었던 UNHCR 의활동이점차유사난민, 환경난민혹은국내피난민 (IDPs: internally displaced persons) 등을지원하는방향으로확장 되고있다. 11 따라서난민개념의확장과더불어진행되는 UNHCR 의 활동영역이확대되고있는점을고려하면서, 국제법적제한속에서 도해외체류탈북자들의인권보호를위한국제협력을모색하기위해 이론적근거를제시하고정책적시사점을도출하려는시도들은북한 인권의개선을위해매우중요하다. 이글은해외체류탈북자들의인권보호를위해 UNHCR 이어떠한 역할을할수있는지국제인도주의레짐의변화를통하여고찰하고있 다. 다음절은본격적으로해외체류탈북자들의인권문제를다루기에 앞서난민과 UNHCR 의활동을이해하고분석하기위한경쟁적인이 론들을검토한다. 세번째절은난민문제의성격변화에따른 UNHCR 의역할확대와최근의인도적활동에서 UNHCR 이직면하고있는딜 11_ 이신화, 대량탈북사태에대한조기경보 : 환경난민의개념을적용하여, 국제정치논총, 제 38 집 2 호 ( 한국국제정치학회, 1998), pp ; 오승진, 냉전종식이후의난민개념의재검토, 정인섭 황필규편, 공익과인권 18: 난민의개념과인정절차 ( 서울 : 경인문화사 ), pp ; 송영훈, DP 레짐의형성과발전 : 탈북자인권보호에의시사점 ( 통일연구원북한인권연구센터전문가워크숍발표논문, ) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 175

183 레마를기회와도전이라는측면에서분석하고있다. 네번째절은국제난민문제해결을위한 UNHCR의대응을분석하고해외체류탈북자들의인권보호를위한 UNHCR의입장과활동을평가하며, UNHCR 이기여할수있는역할에대한정책적시사점을제시하고있다. 이글은한국정부및시민사회가해외체류탈북자의인권보호를위하여 UNHCR의역할을탈북자들을난민으로인정하고보호하기위한행위자로만인식하기보다는포괄적인인도적지원의행위자로서다른국제기국들과의협력을통해종합적지원과보호활동을제공할수있는조정적행위자로인식하고긴밀한협조체제를구축하기위한노력을기울일것을제안하고있다. Ⅱ. UNHCR 과난민인권보호를위한국제협력이론 각국정부와국제 NGO들은인도적위기에대응하여 UNHCR를비롯한국제기구를형성하고이용한다. 국가들이자국의안보와관련이없는한국제기구를통해협력할이유가없다는주장 12 을받아들인다면, UNHCR과같은인도적기구는형성되기도어렵고그역할이확대되는것도불가능하다. 그런데합리적선택이론과제도주의자들의주장을받아들인다면 UNHCR과같은인도적기구들도집합적글로벌공공재를제공하고, 죄수의딜레마상황에서난민문제를해결하기위해국가들간의협력을이끌어낼수있기때문에인도적기구들간의조정문제를해결하는메커니즘이형성및발전되는과정이설명될수 12_ John Mearsheimer, The False Promise of International Institutions, International Security, Vol. 19, No. 3 (Winter 1994/1995), pp 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

184 있다. 13 국제난민레짐의가장핵심적인기구로서 UNHCR의역할과기능은레짐이론 (regime theory) 과분권적협력이론 (decentralized cooperation theory) 을통하여잘설명될수있으며, 현실주의와구성주의도난민보호를위한 UNHCR의기능과역할에대해보완적설명을제공할수있다. 레짐이론은일반적인국제협력만이아니라인도적국제협력을이해하는데아주중요한공헌을한다. 전통적으로레짐은하나혹은제한된몇가지이슈를다루기위하여국가들이형성한 원칙 (principles), 규범 (norms), 규칙 (rules), 그리고결정과정 (decision-making procedure) 의집합 으로정의된다. 14 달리말하면국제레짐은국가들간에상호기대와계획, 조직을위한재정적기여등의집합으로서레짐이추구하는목적, 사용되는기제 (instrumentalities), 그리고그기제들이작동하는방식 (functions) 에의해상호차별된다. 15 오늘날국제난민레짐의배아는 1921년창설된국제연맹난민기구이 다. 국제연맹난민기구는보편적난민의개념을정의하지는않았지만러 시아와오스만제국으로부터의대규모인구이동, 그리고 1930 년대독 일로부터의인구유출등과같은특별한상황에서한시적인권한을수 임받고작동되었다. 이당시이동하는난민들은소위 난센여권 (Nancen Passport) 을지니면국제연맹회원국으로이주가가능하였다. 하지만국제연맹난민기구는국제연맹의기능이쇠퇴하고경제공황이 13_ Duncan Snidal, Political Economy and International Institutions, International Review of Law and Economics, Vol. 16, No. 1 (March 1996), pp _ Stephen D. Krasner, Structural Causes and Regime Consequences as Intervening Variables, International Organization, Vol 36, No. 2 (Spring 1982), pp _ John Gerad Ruggie, International Response to Technology: Concepts and Trends, International Organization, Vol. 29, No. 3 (Summer 1975), pp 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 177

185 닥치자그역할과기능이무력해지면서의도했던활동을수행할수없었다. 16 국제연맹난민기구의제한적활동은난민문제가지역적인특수문제로인식되는한국제레짐으로형성및발전되기어렵다는것을잘보여준다. 제2차세계대전에의해발생한난민위기로인하여다시한번국제난민레짐의필요성이높아졌다. 이에유엔총회는 1949년 UNHCR을설치하고 1951년제네바난민협약을체결하여보편적난민개념을제시하였다. 난민문제를유럽에국한시키지않고다른지역에서발생하는난민문제도다루기위하여 1967년난민의정서를제정함으로써, 오늘날의국제난민레짐은그틀을갖추게되었다. UNHCR과난민협약및난민의정서에서명을한국가들이국제난민레짐을통하여난민을보호하고난민문제를해결하며, 난민문제와관련된다양한행위자들의활동방식을규제하는것이가능해진것이다. 전통적으로국제난민레짐은 UNHCR이주도적으로형성하는것으로 17 이해되기도하지만이는협의의개념으로서국제레짐을적용한것이다. 국제난민레짐은국가들의행동만이아니라 UNHCR을비롯한국제기구, NGOs, 개인들의행위를규제하고조정한다. 즉 UNHCR은국제난민레짐의원칙, 규범, 규칙등을실행하는주요행위자중의하나이며, 난민의보호및지원을그목적으로하는기구이다. 자유주의적제도주의자들은국제사회가난민문제와같은비전통안 16_ Gil Loescher, Alexander Betts and James Milner, UNHCR: The Politics and Practice of Refugee Protection into the Twenty-First Century, 2nd ed. (New York: Routledge, 2012). 17_ Aristide R. Zolberg, Astri Suhrke and Sergio Aguayo, Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World (New York: Oxford University Press, 1989). 178 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

186 보이슈를해결하기위하여국가들이협력하지않을것이라는신현실주의이론을비판한다. 현실주의이론의 무정부상태 에서는국가들이자국의안보이익에만관심을두기때문에, 비전통안보이슈와관련된문제를해결하기위해서국가들은조정의문제와무임승차의문제를극복해야만한다. 18 각국의입장에서국제난민의지원혹은수용이국가안보에크게도움이되지않는다고판단하는경우국가들이협력할가능성은낮아진다. 난민문제를공동의협력으로해결하는것이최상의결과를도출할수있음에도국가들이협력을하려하지않는죄수의딜레마상황에서때로는국가들이국제난민레짐을통하여문제를해결하려한다. 예를들어탈냉전후난민의정치적의미가퇴색되자유럽의국가들은아프리카의난민들을자국내에수용하기보다아프리카지역내에머무르게함으로써국내비용을최소화하고자하였다. 따라서유럽국가들은아프리카를비롯한난민문제발생지역에난민캠프와 IDP 캠프를설치하는데적극적으로협력하였다. 자유주의적제도주의자들은 UNHCR 을비롯한국제난민레짐과같 은국제제도들이다음과같은네가지이유로형성되고발전해왔다고 주장한다. 19 첫째, 국제협력은국가들의반복되는상호작용속에서형 성될수있다. 국가들이단한번만상호작용하는경우라면국가들은 18_ Kenneth A. Oye ed., Cooperation Under Anarchy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1986); Duncan Snidal, Coordination versus Prisoner s Dilemma: Implications for International Cooperation and Regime, American Political Science Review, Vol. 79, No. 4 (December 1985), pp ; Arthur Stein, Coordination and Collaboration: Regimes in an Anarchic World, International Organization, Vol. 36, No. 2 (Spring 1982), pp _ Robert Axelord, The Evolution of Cooperation (New York: Basic Books, 1984); Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the Political Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984); Andrew Hurrell, On Global Order: Power, Values, and the Constitution of International Society (New York: Oxford University Press, 2007) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 179

187 언제나죄수의딜레마상황에처해있겠지만, 국가들의상호작용이반복됨으로써서로장기적인이익을고려하게된다. 난민문제도한번발생하는것이아니라전쟁의역사만큼이나오랜시간동안국가들이직면해온문제이기때문에국제난민레짐을형성할유인이형성될수있다. 둘째, 국제제도들을통하여국가들은정보를공유함으로써무임승차하는국가를확인할수있게되어국제협력에참여할인센티브를가지게된다. 국제레짐도난민문제해결을위한국제협력에비협조적인국가들을규명함으로써국가들의평판에영향을미칠수있어인도적지원활동에대한국제협력을이끌어낼수있다. 셋째, 국제난민레짐과같은제도들은각국의거래비용 (transaction costs) 을줄여개별국가가감당하기어려운대량난민사태에대응하는것을가능하게해준다. 마지막으로국제난민레짐의존재는난민문제를인도적이슈로만다루지않고상황에따라다른인권이슈와연계시키는방법등을이용하여국가들의협력을유도할수도있다. 이와같은협력이가능하도록하는데에는국내정치적요인도중요한역할을한다. 우선 1990년대유럽으로유입되는이민자들의증가는난민문제를바라보는유럽인들의시각을부정적으로바꾸어놓았기때문에, 난민문제는인도적인이슈보다는국내정치적인이슈가되었다. 이민정책의보수화현상은난민과 IDP의국제사회에대한접근성을억제하는효과를가져오게된것이다. 20 반면베트남전쟁이후전세계적이슈가되었던보트피플들이미국으로대거이주할수있었던이유는미국내베트남디아스포라의로비와정치적운동이미국정부 20_ Jeff Crisp, New Asylum Paradigm? Globalization, Migration, and the Uncertain Future of the International Refugee Regime, New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 100 (Geneva: UNHCR, 2003). 180 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

188 에영향을미쳤기때문이기도하다. 21 비슷하게미국정부가탈북자를 난민으로수용하기시작한것도미국내탈북자시민단체들과일부의 원들의관심이미국정부의이민정책에영향을미쳤기때문에가능했 던것이다. 제도적자유주의자들과달리현실주의자들은전통적안보이외의 이슈와관련된국제협력이제한적인수준에서만가능하다고주장한다. 특히미어샤이머 (John J. Mearsheimer) 는미국이도덕적동기에의 해해외에자국의군대를파견한것은오로지 1992 년부터 1993 년까지 소말리아에대한인도적개입뿐이며미국의인도주의적개입은모두 정치적이고국가안보를위한것이라고주장한다. 22 국제관계에서힘의 균형에최우선의관심을가지고있는국가들이난민문제와같은비전 통안보이슈에협력하는것은국내규범주의자들의불만을잠재우기 위한경우에만가능하다는것이다. 현실주의자들은국제사회가인도적 대의명분에의해신중하지못하게개입을하는것이오히려부정적인 결과를초래할수있다고비판하지만, 인도적위기의해결을위해국제 사회가협력하는것이아주불가능하다고하지는않는다. 현실주의자들의입장에서도국가들은다음과같은조건에서인도적 지원혹은인도적개입을위해국제협력을할수있다. 첫째, 현실주의 자들은난민의대량발생이국제사회의힘의균형이무너진상황에서 발생하기때문에, 이러한문제들을해결하고다시힘의균형을회복할 필요가있다. 이를위하여국가들이독자적으로난민문제의해결을위 해노력하기보다 UNHCR 등을조직하는데국가들이협력을하는것 21_ William Courtland Robinson, Terms of Refuge: The Indochinese Exodus and the International Response (New York: Zed Books, 1998). 22_ John J. Mearsheimer, Tragedy of Great Power Politics (New York: W. W. Norton, 2001), pp 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 181

189 이국가이익에부합하므로국제난민레짐을형성하기위해공동의노력을하였다고현실주의자들은주장한다. 23 둘째, 국제난민레짐을형성하기위한국제협력이가능한것은난민의대량유입이테러리스트혹은반군세력의유입을촉진하여자국의안보및지역의안보를저해할수있기때문에국제협력을통한이들의이동을조정하는것이훨씬효과적이라고믿었기때문이다. 24 즉난민들이지역의내전과분쟁의원인이될수있기때문에국제사회가난민이동에대하여적절하게대응하지않는다면오히려지역안보혹은국제안보가위협을받을수있다. 25 이러한이유로현실주의자들은국가들이자국의이익을최우선적으로추구하려는국제정치의무정부상태속에서도인도적위기가발행하면난민캠프를설치하거나인도적개입을하는것을정책결정과정에서완전히배제하지않는다. 현실주의자들도이와같은인도적활동이상대적으로적은비용으로국제사회의질서와안정을유지할수있다면국제난민레짐을통한문제의해결에국가들이협력할수있다는것을인정하고있다. 구성주의자들에게도국제난민과 UNHCR의활동은아주중요한의미를지닌다. 구성주의자들은국제질서가무정부적속성을지니고있더라도그무정부상태도국가들로구성되어있는것이기때문에상호작용속에서규범을형성하고발전시킬수있다고본다. 26 국가들이형 23_ Alexander Betts, Forced Migration and Global Politics (Malden, Massachusetts: Wiley-Blackwell, 2009), pp _ Ibid., p _ Jack A. Goldstone, Robert H. Bates, David L. Epstein, Ted Robert Gurr, Michael B. Lustik, Monty G. Marshall, Jay Ulfelder and Mark Woodward, A Global Model for Forecasting Political Instability, American Journal of Political Science, Vol. 54, Issue 1 (January 2010), pp ; Idean Salehyan and Kristian Skrede Gleditsch, Refugees and the Spread of Civil War, International Organization, Vol. 60, Issue 2 (April 2006), pp 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

190 성한규범은합리적으로자기이익을추구하는국가행위자들을통제할뿐만아니라행위자들이세계와자국의이익을이해하는방식을조정함으로써국제협력이가능하도록해준다. 구성주의자들의입장에서보면, 1951년제네바난민협약의체결은국가들이국제규범을내재화하고국내에서법체계를이룸으로써난민을보호하기위한국제협력을가능하게하는동인이된다. 27 이러한이유로난민들에대한비자발적강제송환금지의원칙이확산되고, 나아가제네바협약에의한난민뿐만아니라국내피난민들을보호하기위한규범및활동의확산까지이어지고있다. 2013년 7월 1일부터실행되고있는한국의난민법도국제규범의내재화를통한국내법제화라는측면에서이해할수있다. 28 Ⅲ. 국제난민레짐의복합성과 UNHCR 의역할변화 1. UNHCR 의역할확대 UNHCR 은난민보호라는고유영역뿐만아니라점차다양한형태의 인도적위기에처한사람들을지원및보호하기위해적극적으로활동 영역을확장하며인권레짐의주요행위자가되고있다. 제 2 차세계대 전이후난민문제를처리하기위하여처음에창설되었을때 UNHCR 26_ Alexander Wendt, Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics, International Organization, Vol. 46, No. 2 (Spring 1992), pp _ Michael Barnett and Martha Finnemore, Rules for the World: International Organization in Global Politics (Ithaca, New York: Cornell University Press, 2004). 28_ 신지원 송영훈 박가영 신예진, 한국난민정책의방향성과정책의제연구, IOM 이민정책연구원연구보고서 No ( 일산, 경기 : IOM 이민정책연구원, 2012) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 183

191 은난민레짐의독점적인권한을가지고활동을하였다. 당시다른유엔기구들과마찬가지로난민지원과보호라는고유의이슈영역과권한이분명하게정해졌기때문에다른기구들과이슈영역의중첩이나활동에대한경쟁등은발생하지않았다. 특히인권, 안보와인도주의영역의유엔활동과는달리국제난민레짐의초기활동은다른유엔기구들과긴밀한협력관계를구축하지못하였다. 하지만시간이흐르면서유엔총회가국내피난민들을지원할수있도록결의하면서 UNHCR 은점차그활동영역과권한을확대해나가고있다. 29 UNHCR의권한이확장되면서관련영역의많은기구들과의긴밀한협력이필요해졌다. 점차다양한유엔기구및국제행위자들이난민보호및지원을위한국제레짐의주요행위자로부상하게되면서, 난민지원에대한권한이행위자들사이에서중첩되는현상이발생하였다. 따라서전통적난민레짐의행위자와활동영역에변화가나타날수밖에없었다. 예를들면, 인도적재난에의한난민들의일시적보호를위한국제인권레짐의활동은난민레짐의활동에보완적인효과를가져왔지만, 노동이주레짐의난민노동시장에대한활동의확대는경우에따라전통적인난민레짐의활동에부정적인결과를초래하기도하였다. 이와같이기존에는독자적인이슈영역을가지고있던국제기구들의활동영역과목적이교차및중첩되어나타나는현상을 레짐복합성 (regime complexity) 이라고한다 _ 송영훈, DP 레짐의형성과발전 : 탈북자인권보호의시사점 ( 통일연구원북한인권연구센터전문가워크숍발표문, ). 30_ Kal Raustiala and David Victor, The Regime Complex for Plant Genetic Resources, International Organization, Vol. 58, No. 2 (Spring 2004), pp ; Karen J. Alter and Sophie Meunier, The Politics of International Regime Complexity, Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 1 (April 2009), pp ; Alexander Betts, Regime Complexity and International Organizations: UNHCR 184 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

192 난민레짐의복합구조 (refugee regime complex) 는여러기구들이 중첩되기도하고, 서로다른기구들끼리병렬적으로존재하기도하며, 다른기구의전통적활동영역안에서활동하면서개별국가의난민 정책에영향을미친다. 31 난민레짐의복합성의심화는한편으로는 UNHCR 이가지고있었던독점적권한과활동을약화시키기도하지만 다른한편으로는난민문제에있어서기존에지니고있던 UNHCR 의 권한을강화시키기도한다. 난민위기의성격에따라경쟁적레짐간에 가장적절한레짐을활용하고자하는 전환의정치 (shifting politics) 가나타나기도하며, 32 또한국가들도난민문제를난민레짐만이아닌다른레짐을활용하여해결하고자노력을하기도한다. 33 인권레짐은난민레짐의활동을상호보완적으로지원해주는역할을 하고있다. 예를들어, 국제인권레짐은국제난민법이외에도난민들의 인권을보호하기위하여활용될수있는규범과법적근거를제공하기 도한다. 국제인권레짐은 1951 년난민협약에의해난민으로인정받지 는못하였으나본국으로송환되었을때위험에처할수있는유사난민 들에대해보완적보호 (complementary protection) 를제공하는것을 각국의의무로제도화하고있다. 이는 2012 년중국내탈북자의강제 북송과 2013 년라오스정부의탈북청소년송환과관련하여국내에널 리알려진강제송환금지의원칙 (nonrefoulement) 에따른보호를위한 as a Challenged Institution, Global Governance, Vol. 19, Issue 1 (January March 2013), pp _ Alexander Betts, The Refugee Regime Complex, Refugee Studies Quarterly, Vol. 29, Issue 1 (2010), pp _ Marc Busch, Overlapping Institutions, Forum Shopping, and Dispute Settlement in International Trade, International Organization, Vol. 61, No. 4 (Autumn 2007), pp _ Alex Betts, Regime Complexity and International Organizations: UNHCR as a Challenged Institution 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 185

193 것이다. 이러한원칙은제네바난민협약에도명시가되어있지만유럽인권협약과고문방지협약등에도명시되어제네바난민협약에의해보호를제공받지못하던난민들의인권보호를위해활동할수있는보완적근거가되고있다. 유럽인권협약은제3조에서 어느누구도고문, 비인도적인또는굴욕적인취급이나형벌을받지아니한다 고규정하고있으며, 고문방지협약은 어떠한당사국도고문받을위험이있다고믿을만한상당한근거가있는다른나라로개인을추방 송환또는인도하여서는아니된다 고규정하고있어난민협약과더불어보완적보호의핵심근거가되고있다. 34 유엔의안보레짐의확대도 UNHCR의활동에보완적인기능을제공한다. 예를들어, 유엔평화구축위원회의활동은난민발생국의상황을개선시켜추가로난민이발생하는것을억제하기도하고, 난민수용국의치안유지및난민캠프등에서난민에대한직접적인보호를제공함으로써난민들의인권보호에기여를한다. 35 유엔개발기구 (UNDP) 의개발지원활동은난민과국내피난민들이조속히고향으로귀환할수있는조건을형성하는데기여를하며, 난민수용국가에서현지에편입될수있도록난민들의역량을강화하고수용국의발전을촉진하는데기여하기도한다. 이와같이안보와개발레짐도난민문제의해 34_ 조정현, 국제법상중국의탈북자보호의무, 통일연구원 Online Series CO 12-06, < ( 검색일 : ); 이규창, 비인도적탈북자강제송환과국제법, 통일연구원 Online Series CO 12-12, < ( 검색일 : ); 이규창 김수암 조정현 유현정 ( 편 ), 탈북자관련국제조약및법령 ( 서울 : 통일연구원, 2012). 35_ Young Hoon Song, Between and Beyond Borders: Conflict, International Response, and Forced Migration, (Ph. D. Dissertation at the University of South Carolina, August 2011). 186 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

194 결을위한난민레짐의활동에중첩적으로보완적인역할과기능을하고있다. 유엔안보레짐은난민들의자발적귀환을통한문제해결에더많이활용되는반면, 개발레짐은자발적귀환과현지편입에의한문제해결에기여를하고있다. 난민보호를위한국제기구들의활동이다층적으로중첩됨에따라국제인도주의사회는 2005년난민과국내피난민들에대한보다효율적인지원체계를구축하기위하여인도적단체의전문성을최대한효율적으로활용하기위한 클러스터어프로치 (cluster approach) 를채택함으로써, 현장의자율성을높이고국제적수준과현장의수준에서리더십을강화하며역할과책임을분명히하고자하였다. 이를통하여국제적수준의인식과현장활동가들의인식의간극을줄일수있을것으로기대되고있다. UNHCR은전체아홉개클러스터의주도적역할을담당하며, 더많은조직과자원을난민보호를위해활용할수있는기회를얻게되 었다. 하지만활동영역의지속적인확장으로인해 UNHCR 의본연의 역할이약화되고있다는비판을받고있기도하다. 또한클러스터어 프로치의주도적역할을포기하고그역할을다른기구에게이양해야 한다는주장도있다. 36 그리고이러한이유로난민의개념을제네바난 민협약에근거해적용할것인지혹은보다포괄적으로다른형태의강 제이주자 (forced migrants) 들에대해적용할수있는것인지에대한논란이발생하기도한다 _ Jeff Crisp, Refugee, Persons of Concern and People on the Move: The Broadening Boundaries of UNHCR, Refuge, Vol. 26, No. 1 (2010), pp _ Howard Adelman and Susan McGrath, To Date or To Marry: That is the Question, Journal of Refugee Studies, Vol. 20, Issue 3 (September 2007), pp ; B.S. Chimni, The Birth of a discipline From Refugee to Forced 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 187

195 국제난민레짐은 2000년대이후여행및이민과관련된국제레짐과더많이중첩되고있다. 국제사회는이민이나여행과관련하여개인들의이동을적극적으로통제하기위하여출입국관리를강화하고있다. 비자시스템을강화하는한편, 공항과항만에서의출입국통제를위한양자및다자협력체제를구축해나가고있다. 이러한현상들은비정규적이민자 (irregular migrants) 에대한관리및통제는물론난민들의비호신청절차를더까다롭게만들고난민인정율도낮추는결과를낳았다. 미국, 영국, 독일, 캐나다, 오스트레일리아모두 2000년대중반이후이민법을대폭수정하였으며, 이에따라이들나라정부들은난민을수용하는데더욱소극적인자세를보이고있다. 이로인하여 2000 년대후반이들나라에정착한저개발국가혹은개발도상국가출신의난민의숫자가현격히감소하고있다. 따라서 UNHCR은난민들에게적절한지원과보호를제공하고다른국가로의재정착을위해서여행및이주관련국제기구들과의협력을기울이고있다. 2. UNHCR 의딜레마 : 기회와도전 인도주의레짐의확대와조정은 UNHCR에게기회와도전을제공한다. 난민레짐의행위자가증가하고국제기구들의활동영역과목적이중첩됨에따라 UNHCR은새로운기구들과협력적파트너십을구축하기위해노력하고있다. 레짐복합성으로인하여난민보호와난민문제의해결은더는 UNHCR 혼자만의과제가아니기때문에다양한행위 Migration Studies, Journal of Refugee Studies, Vol. 22, Issue 1 (March 2009), pp ; James C. Hathaway, Forced Migration Studies: Could We Agree Just to Date? Journal of Refugee Studies, Vol. 20, Issue 3 (September 2007), pp 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

196 자그리고다양한레짐의적극적인지지를확보할수있게되었다. 그렇지만 UNHCR은얼마나전통적난민레짐의역할을유지해야하는지혹은다른레짐들과어느정도까지협력을해야하는지를둘러싼딜레마상황에빠질수밖에없다. 38 그러나최근의 UNHCR 의활동은지속적으로그역할과활동영역을확장하고있다. 이러한 UNHCR 활동은다른이슈와의연계강화, 새로운영역으로활동범위확대, 보완적레짐의적극활용등을통하여이뤄지고있다. 우선 UNHCR은난민문제의해결을위해다른국제레짐을활용하여문제를해결하기위하여정치적담론을적극적으로주도하고있다. 2012년말까지 UNHCR이인정하는난민의비율이약 69% 에이르고있는데, UNHCR은난민지위결정과정에영향력을높이기위하여직 간접적으로이민혹은이주노동레짐의영역에적극적인관심을보이며포럼에참여하고있다. 또한 UNHCR은난민레짐의전통적접근에서벗어나안보와발전, 인도주의레짐의문제해결제도들을적극적으 로활용하고있다. 이러한현상은전환의정치, 39 포럼쇼핑 40 등으로 표현되기도한다. 관련기구들의활동영역과목적의중첩은 UNHCR 이그동안누렸 던난민레짐에서의독점적지위를약화시키고다른기구들과마찬가 지로경쟁적상태에놓이게한다. 전통적으로개별국가들은난민문제 와관련하여 UNHCR 과협력을통하여해결할수밖에없어정책적선 38_ Alexander Betts, Survival Migration: Failed Governance and the Crisis of Displacement (Ithaca, New York: Cornell University Press, 2013). 39_ Alexander Betts, Regime Complexity and International Organization. 40_ Marc Busch, Overlapping Institutions, Forum Shopping, and Dispute Settlement in International Trade; Christina L. Davis, Overlapping Institutions in Trade Policy, Perspectives on Politics, Vol. 7, Issue 1 (March 2009), pp 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 189

197 택의폭이크지않았다. 반면, 영역이중첩되는기구들이등장하면서국가들의난민문제에대한대응방식에변화가불가피해졌다. 국가들은자국의이해관계에가장잘부합하는레짐의틀속에서문제들을해결할수있게되었다. 그래서난민문제를이주레짐의틀속에서해결하고자하는경우보다보수적인난민정책이수립될수있는것이고, 국제사회의비난을피할수도있는것이다. 41 레짐복합성의증가로인하여국가들이선택할수있는문제해결법이다양해졌고, 국가들의이해관계에따른선택으로인하여근본적인문제해결이어려워질수도있다. 42 이와같은국제레짐의변화에직면하여 UNHCR은일반적으로다음의세가지접근법을취하고있다. 첫째, UNHCR은스스로인권레짐을비롯하여난민레짐과중첩관계에있는이슈영역에서정치적영향력을증대하고자한다. 2000년대중반이후 UNHCR의성명서등의주제가난민의문제에만그치지않고, 이주와안보, 인권, 개발, 구금등의상황에대한입장표명이담기는사례가증가하고있음을알수있다. 43 이는단지 UNHCR이정치적영향력을확대하고자해서라기보다는난민문제의근원적해결을독자적으로이루기어려운국제적현실을반영하는것이다. 글로벌사우스 (Global South) 국가들의난민문제를해결하기위해서는빈곤의극복과개발이절실히필요하며, 이 41_ Ken Abbott and Duncan Snidal, Why States Act Through Formal International Organizations? Journal of Conflict Resolution, Vol. 42, No. 1 (February 1998), pp. 3 32; Laurence R. Helfer, Regime Shifting in the International Intellectual Property System, Perspectives on Politics, Vol. 7, Issue 1 (March 2009), pp _ Daniel W. Drezner, The Power and Peril of International Regime Complexity, Perspectives on Politics, Vol. 7, No. 1 (March 2009), pp _ Refworld, < 190 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

198 를위하여글로벌노스 (Global North) 국가들의안보를확보하고난민에대한지원의증대를확보하는것이중요하다. UNHCR은기구의이해관계에따라다른레짐과이슈연계를확대하기위하여다양한접근을시도할수있는기회를얻게되었다. UNHCR은다른이슈에서난민문제해결을위한정치적영향력의증대를꾀할뿐만아니라다른이슈에대해서공식적으로그활동의영역을확장하고책임을지기도한다. 44 UNHCR은변화하는국제난민위기의특성을감안하여제네바난민협약에의해인정된난민만보호및지원하는것이아니라, 유사한상황에있으면서도난민으로인정받지못하고국내에머무르고있는국내피난민들을위해공식적으로책임있는기구로서활동하고있다 년현재난민의수보다 3.5 배나많은국내피난민들이전세계에존재하고있는데, 그들의인도적상황은좀처럼개선되지않고있다. 따라서 UNHCR은 2005년국제사회의인도적지원체계의변화를 경험하면서국내피난민지원을위한주역을맡음으로써, 새로운이슈 영역으로그영역을확대하고있다. 앞서언급하였듯이새로운이슈 영역으로의확대는핵심적책무에소홀해질가능성이있다는우려를 불식시키기어려운것이현실이지만, UNHCR 의보고서에의하면현 장활동가와사무국에서는국내피난민을지원하기위한결정을환영 44_ Antonio Guterres, Millions Uprooted: Saving Refugees and the Displaced, Foreign Affairs, Vol. 87, Issue 5 (September/October 2008), pp _ Roberta Cohen, Developing an International System for Internally Displaced Persons, International Studies Perspectives, Vol. 7, Issue 2 (May 2006), pp ; Thomas Weiss and David A. Korn, Internal Displacement: Conceptualization and Its Consequences (New York: Routledge, 2006); Thomas G. Weiss, What s Wrong with the United Nations and How to Fix It, 2nd ed. (Malden, Massachusetts: Polity Press, 2012) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 191

199 하고있다. 46 그결과 2012년에는전세계의약 60% 가넘는국내피난민들이 UNHCR이관련된지원사업의혜택을받을수있었다. UNHCR은난민레짐의복합성을활용하여다양한국제레짐의기구들과협력적관계를유지하기위하여노력하고있다. 중첩된기능의유엔기구들이증가하면서 UNHCR의고유기능이제한될수도있었지만, UNHCR은적극적인활동을통하여세계은행, 유엔인권대표부, 국제이주기구, 유엔평화구축위원회등의협력을이끌어내고현장활동의효율성을높일수있었다. 이와더불어 UNHCR은국제인도주의레짐의비정부기구들과협력관계를더욱공고히하고있다. 국제적십자위원회, Oxfam, CARE 등과의협력관계구축이현장의효율성을높여주지만, UNHCR이현장의지원보다는조정의역할에치중하면서관료화되고있다는비판을받기도한다. 47 그럼에도불구하고난민문제가 UNHCR만의고유의제라는인식을벗어나유엔의다양한기구들그리고국제비정부기구들이공동으로해결해야하는문제라는인식을확신시킴으로써 UNHCR은제한된자원으로더많은인도적지원의성과를얻을수있는가능성을열고있다. 46_ UNHCR, Global Report 2012 (Geneva, Switzerland: UNHCR, 2013). 47_ Michael Barnett and Thomas G. Weiss, Humanitarianism Contested: Where Angels Fear to Tread (New York: Routledge, 2011). 192 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

200 Ⅳ. 탈북난민보호와 UNHCR 의입장 1. 국제사회속탈북난민현황 UNHCR의통계에의하면 2012년말현재전세계에서난민지위를인정받고체류하고있는탈북자수는 1,099명이다. < 표 4-1> 에의하면가장많은수의탈북난민이체류하고있는국가는영국이며독일과캐나다가그뒤를잇고있다. 미국에는 23명만이체류하고있는것으로보고되었는데, 이와같은 UNHCR의난민통계를해석할때에는주의를기울여야한다. 우선각국정부는해당연도에국내에체류하고있는난민지위인정자수를 UNHCR에보고하고있다. 이때에각국정부는자국의이민정책에따라탈북자들이난민지위획득후일정기간이지나영주권혹은시민권을획득하면그들을난민통계에서제외하기때문에실제국가별로거주하는탈북난민의수와 UNHCR의통계사이에약간의차이가발생할수있다. < 표 4-1> 전세계체류하고있는탈북난민의현황, 2001~2012 국가 오스트레일리아 벨기에 캐나다 덴마크 독일 아일랜드 * 이스라엘 * 키르기스탄 * 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 193

201 국가 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 1 * 러시아 스페인 1 * 스웨덴 스위스 * 영국 미국 우즈베키스탄 1 예멘 * 합계 자료 : UNHCR Statistical Online Population Database. 주 : * 는난민의신상보호를위하여보고되지않은경우이며, 어떠한통계에도포함되지않았다. UNHCR의탈북난민통계는각국의이민 난민정책을고려하여다음과같이이해할수있다. 영국에가장많은난민의숫자가있는이유는영국정부가난민인정자를 10년동안통계에포함시키고, 독일은 5년, 미국은 1년, 캐나다는 6개월동안난민인정자를통계에포함시키고있기때문이다. 이러한이유로 < 표 4-1> 의통계는해당연도에수용국가에난민지위를가지고체류하고있는탈북난민의숫자를의미하는것이지그국가에얼마나많은탈북자들이난민으로새롭게수용되었는지를의미하지않는다. 그리고소수의난민만이체류하는경우그들의신상보호를위하여 UNHCR은정확한통계를제공하지않 194 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

202 을수있다. 그렇기때문에새롭게수용되는탈북난민의숫자들을알려면각국정부의이민국을통하여확인하여야한다. 영국이민국에의하면 2001년탈북난민신청건수는 3건이었으나난민인정은전혀이뤄지지않았다. 2006년에신청건수가 45건에이른후 2007년과 2008년에는각기 412건과 185건등으로크게증가를하였다. 그렇지만 2009년, 2010년, 2011년각기 37건, 35건 20건으로다시감소하였다. 인정건수는 2007년 151건, 2008년 174건등이었으나 2009년에는 4건, 2010년에는 7건, 2011년에는 5건만이난민지위를인정을받았다. 48 이와같은자료들은영국정부가탈북자들의위장난민신청의가능성을제기했던 2009년을계기로영국정부에의한탈북자들의난민인정신청및인정사례가현저하게감소하고있음을알수있다. 반면, 영국을향한탈북자들의난민신청사례감소는캐나다로의난민신청사례의증가로이어졌다. 캐나다정부에대한탈북자의난민 인정신청건수는 2008 년 30 건, 2009 년 43 건에불과했으나, 2010 년과 2011 년에는각기 177 건과 385 건으로증가하였다. 인정건수도 2009 년 66 건, 2010 년 42 건, 2011 년 117 건등점차증가하는추세를보이고 있다. 49 그런데캐나다의프랑스어일간신문 라프레스 (La Presse) 는 2012 년난민신청을한북한국적자가 719 명 (230 명인정 ) 인데이들대 부분이한국여권을가진위장망명신청자일가능성을제기하는등캐 나다의국내여론이악화되고있는상황이다. 50 이에캐나다이민국은 48_ 영국정부의탈북난민인정현황 ( ) 은영국이민국에자료공개요청을통하여확인한자료이다. 송영훈, 탈북이주동향의이해, 조영희편, 국내이주민출신국가의한국행이주동향, IOM 이민정책연구원특별기획시리즈 No. 4 ( 일산 : IOM 이민정책연구원, 2013), p _ 송영훈, 탈북이주동향의이해, p 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 195

203 한국과칠레를특별관심국가로지정하고두나라출신난민신청자에대한신원조회를강화하고있어향후탈북자들의캐나다난민신청사례가감소할가능성이높아지고있다. 미국에난민의지위를받고체류하고있는탈북자의수는 2013년 8월현재총 162명인것으로미국무부는밝히고있다. 51 미국무부는탈북자들의신변보호를위하여이들이어느나라를거쳐미국에입국하게되었는지를분명하게밝히지않는다. 미국은원칙적으로국내이민법의절차에따라탈북자들에대한난민인정절차를진행하고있으며, 다른국가에서난민지위를인정받은난민을수용하는난민재정착프로그램에의해탈북난민의미국내정착을지원하고있기도하다. 52 그렇지만탈북자들은미국의난민재정착프로그램에서우선적보호그룹에포함되지않음으로써국적별할당을따로받지는못하고, 기타그룹에포함되어지원이이뤄지고있다. 2. 탈북자인권보호를위한 UNHCR 의시각 탈북자의인권보호를위한 UNHCR의역할을논의할때가장중요하게다뤄지는두가지쟁점은탈북자들의탈북요인과탈북자들의지위에관한것들이다. 탈북요인을어떻게이해하는가에따라이들이제네바난민협약이규정한박해의요인을적용할수있다. 그리고그러한 50_ 캐나다, 한국정착탈북자위장난민신청논란, 미국의소리 (VOA), 2013 년 8 월 9 일 < 51_ 탈북난민 3명, 지난달미국입국 총 162명, 미국의소리 (VOA), 2013년 8월 9일 < 52_ 송영훈 이순복, 난민법제정과난민의권리보호 : 법적보호를넘어정착지원프로그램개발을위하여, 공익과인권, 통권제12호 ( 서울대학교공익인권법센터, 2012), pp 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

204 판단에따라탈북자들을난민으로인정하고 UNHCR 을비롯한국제난 민레짐의행위자들이그들의인권보호를위하여할수있는역할이달 라질수있다. 탈북요인이북한내식량부족을비롯한경제적어려움, 정치적박해, 북한으로귀환하였을때의처벌에대한두려움등으로인한것이라면 난민으로서의지위를인정받을수있는가능성이높다. 실제탈냉전과 더불어러시아에있었던벌목공, 동유럽국가에유학중이던학생들을 중심으로해외난민신청혹은남한으로입국하는사례들이많았다. 그 후가뭄과홍수등에의한경제난및식량난에따른생존의위협으로 인해탈북하는북한주민들의수가증가하였다. 그렇지만 2000 년대에 는다양한요인에의해탈북현상이발생하였다. 기존의배출요인 (push factor) 에의한것만이아니라경제적이유에따른이주와남한사회에 대한사회문화적동경등의이유도중요한흡입요인으로작동하게된것이다. 53 이러한현상은북한이탈주민지원재단에서 2011 년에실시한북한이 탈주민정착실태조사에서도잘드러난다. 이조사에의하면생활고에 따른탈북자가 54.3% 를차지한반면, 자유를찾아서라고응답한탈북 자는 31.2%, 북한체제가싫어서라고응답한탈북자가 26.2% 를차지하 였다. 54 응답자들이복수의응답을할수있었다는점과그동안의국 내체류기간을고려해보면 2000 년대중반이후경제적이유에의한탈 북현상이지배적임을추론할수있다. 53_ 탈북이주현상에대해서는박명규 김병로 김수암 송영훈 양운철, 노스코리안디아스포라 : 북한주민의탈북이주와정착실태 ( 서울 : 서울대학교통일평화연구원, 2011) 참조. 54_ 북한이탈주민지원재단, 2011 북한이탈주민생활실태조사기초분석보고서 ( 서울 : 북한이탈주민지원재단, 2011) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 197

205 탈북현상의변화와중국을비롯한주변국들의탈북자정책의변화에따라 UNHCR의입장도변화하였다. 중국정부가탈북자들을경제적사유에의한불법이주민으로인식하고국내법, 국제법, 인도주의법에의거하여처리한다고주장하지만, 2000년대초반까지 UNHCR은탈북자들은난민으로인정될수있다는견지를취하였다. 2001년 UNHCR은다음과같이탈북자의난민인정가능성을인정하였다. 경제적이주자와난민의경계는신청자의국적국의정치적 경제적상황을분명하게구분하기어려운것과마찬가지로때로는분명하지않다. 개인의삶에영향을미치는경제적조건의배경에는인종적, 종교적, 정치적목적혹은특정그룹에대한의도등이있을수있다. 경제적조치들이특정한계층의인구들의경제적생존환경을파괴한다면피해자들은그나라를떠나난민이될수있다. 55 이와같은 UNHCR의입장은식량의절대적부족에의해국경을넘는탈북자들은북한내에서발생하는박해를피해북한을떠난난민으로인정될수있다는것이다. 56 비슷한맥락에서 2003년 UNHCR 대표는 UNHCR이중국내체류하고있는탈북자들에대해접근하는것을봉쇄하는중국정부의태도를비판하면서탈북자들이난민으로인정받을수있다고주장하였다. 57 아울러그는 UNHCR이언제든지탈북자들이필요한경우에즉 55_ UN Human Rights Committee, Concluding Observations of the Human Rights Committee: Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. CCPR/CO/72/PRK (2001), para _ Elim Chan and Andreas Schloenhardt, North Korean Refugees and International Refugee Law, International Journal of Refugee Law, Vol. 19, No. 2 (July 2007), pp _ UN General Assembly, Opening Statement by Mr. Ruud Lubbers, United 198 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

206 각적인도움을제공할수있음을밝혔으며, 비자발적강제송환금지의원칙이존중되어야함을강조하였다. 이러한입장에따라 UNHCR은탈북자들을 우려그룹 으로지정하고중국정부가인정하지않더라도 UNHCR이국제법적절차에따라탈북자들에게난민의지위를부여할수있는위임난민 (mandated refugee) 일수있다는입장을취하였다. 북한을떠날때에는난민지위결정의박해가없었다고할지라도북한으로송환되었을때심각한인권침해가있을것으로합리적인우려의근거가있다면탈북자들을난민으로인정할수있다는것이다. 58 그런데 2006년에 UNHCR은기존과는다른입장을보여주었다. 제니퍼파고니스 (Jennifer Pagonis) UNHCR 대변인은 2006년 5월 22 일일곱명의탈북자들이제3국에서 UNHCR에의해난민지위를인정받고미국으로재정착할예정이라는두리하나선교회의주장과관련 UNHCR은탈북자들의난민지위결정과전혀무관하다고밝혔다. 59 이와같은입장은탈북자들이한국정부로부터시민권을받고보호를받 을수있는방법이있기때문에 UNHCR 의난민지위결정과정을거칠 필요가없다고보는것이다. 당시 UNHCR 의역할은탈북자들이한국 이아닌미국혹은다른국가로의재정착을희망하는경우인도주의 원칙에따라해당국대사관이나영사관으로인도해주는것에불과하였 다. 국제난민레짐에서난민의재정착과정은수용국의정책에달린것 Nations High Commissioner for Refugees, Executive Committee of the High Commissioner s Programme Fifty-fourth session, UN Doc. No.A/AC.96/987, Annex Ⅱ, 10 October _ Jung-hyun Cho, Protection of North Korean Escapees under International Law: Their Refugee Status, Journal of Peace and Unification, Vol. 1, No. 2 (Fall 2011), pp _ UNHCR 대변인 : UNHCR, 탈북자난민지위결정과무관, 자유아시아방송, 2006년 5월 30일, < status html> ( 검색일 : ) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 199

207 이기때문에 UNHCR은재정착국과의협의기구역할에그칠수밖에없는것이다. 탈북자들이한국정부로부터시민권을부여받을자격은그들이제3국에서난민신청을하였더라도소멸되지않는다. 하지만그러한이유로탈북자들에대한난민지위신청절차가필요하지않다는 UNHCR 대변인의설명은현실과는거리가있다. 대변인의설명대로라면탈북자들의이동의자유가어느정도확보되어야한다. 공식적인경로를통하여한국에정착하는과정에서탈북자들이신변의위협을느낀다면 UNHCR이난민지위결정과정을생략할이유가없기때문이다. 이와같은 UNHCR의입장은북한내의배출요인에대한심각성이크게부각되지않고국제난민보호의우선순위에서탈북자가배제되면서나타난것이다. 난민지원과보호를위한제한된재정및인적자원을효율적으로활용하고자하는 UNHCR을비롯한국제기구들과국제법적난민의개념을현장난민혹은국내피난민까지확장하는것에반대하는법실증주의자들은탈북자들을긴급지원대상이라고여기지않고있다. 60 그런데 UNHCR은일관되게비자발적강제송환금지의원칙이존중되어야함을강조하고있다. 특히 2012년 2월중순부터 4월초까지국내외적큰반향을일으켰던중국정부의탈북자강제송환에대하여 UNHCR은중국정부에게강한메시지를전달하기도하였다. 같은맥 60_ 이와같은견해들은 2011 년 7 월미국노스웨스턴대학에서열린강제이주연구워크숍에서국제법학자, UNHCR 보호책임관, IOM 현장활동가, 난민연구가들을대상으로탈북자에대한인터뷰에서도확인할수있었다. 난민개념의변화와난민연구대상의확대에대한대립적논의들은다음의논문들에서잘다뤄지고있다 : Howard Adelman and Susan McGrath, To Date or To Marry: That Is the Question; B. S. Chimni, The Birth of a Discipline From Refugee to Forced Migration Studies; James C. Hathaway, Forced Migration Studies: Could We Agree Just to Date? 200 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

208 락에서 UNHCR 은 2013년 5월에발생한라오스정부의탈북자강제송환에대해서도 9명의탈북자들이강제송환되기에앞서비호를신청할수있어야함을주장하였다. 그리고안토니오구테레스 (António Guterres) UNHCR 대표는탈북자들이본국으로송환되었을때그들의안전과인권에대한심각한우려를표명하였다. 61 그렇지만전세계국가에게강제송환금지원칙을준수할것을요구하는것과실제각국정부가그규범을수용하는것은별개의문제이다. UNHCR의규범적이고선언적인탈북자에대한접근방식은중국과동아시아국가들의탈북자에대한태도변화를유도하는데는충분하지못하였다. Ⅴ. UNHCR 의탈북자인권보호를위한과제와역할 국제난민협약에따른탈북자의난민인정과인권보호는동북아국제 정치질서를고려하면효과적으로이뤄지기어렵다. 중국정부가 UNHCR 의탈북자에대한접근을원천적으로용인하지않기때문에 탈북자들은중국정부혹은주변국정부들이그들을난민으로인정하지 않는한전통적국제난민레짐의절차에따라 UNHCR 의보호를받기 어려운것이현실이다. 그렇지만탈북자의인권보호를위해 UNHCR 이기여할수있는역할이없다는것은아니다. UNHCR 이더욱적극 적으로탈북자의인권보호를위해나설필요가있고, 한국정부및 NGO 들이 UNHCR 과관련국제기구들을적절하게활용하는방안을 모색할필요가있다. 61_ UNHCR, UNHCR Chief Calls on States to Respect Non-Refoulement after North Koreans Deported from Laos, 30 May 2013, < 51a7510b9.html> ( 검색일 : ) 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 201

209 해외체류탈북자의인권보호를위하여 UNHCR이국제사회에서지니는영향력을다음과같이활용할수있다. 첫째, UNHCR은국제사회에서제도적영향력을가지고있다. 62 UNHCR은기본적으로제네바난민협약이부여한권한에따라난민에대한보호와지원을제공한다. 그러면서도 UNHCR은권한을부여한제도를적극적으로활용하여국제사회에영향력을행사할수있다. 예를들면, UNHCR 은매년정기적으로열리는집행이사회 (Executive Committee meeting) 에서다뤄질의제를설정하는데큰영향력을행사할수있다. 주권국가로구성된국제사회는시민권을보장받지못하는난민의발생이꾸준히이뤄지기때문에집행이사회를통해서 UNHCR이자신들의활동의타당성을인정받고자한다. 해외체류탈북자들이북한시민으로서보호를받을수없다면, 이들이국제사회의경계인으로서국제사회의보호를받을수있도록 UNHCR이집행이사회에서해외체류탈북자들의인권문제가국제적이슈로부각될수있게해야한다. 둘째, UNHCR은국제사회에서인도적위기를규정하고지원방식에대한담론을주도함으로써실제인도적지원의규범적타당성을확보하는데많은기여를한다. UNHCR이주도하는난민위기에대한담론은국제사회에난민문제의실상을알리고인도적지원의필요성을제기하는역할을한다. 63 즉세계의모든문제가국제문제가되는것이 62_ 바넷 (Barnett) 과듀발 (Duvall) 은국제정치에서힘 (power) 을강제적힘 (compulsory power), 제도적힘 (institutional power), 구조적힘 (structural power), 생산적힘 (productive power) 등으로개념화하였다. 이와같은개념화에따르면 UNHCR 은국제사회에서제도적힘과생산적힘을적극적으로발휘할수있다. Michael Barnett and Raymond Duvall, Power in International Politics, International Organization, Vol. 59, Issue 1 (January 2005), pp _ Clarisa Rile Hayward, De-facing Power (New York: Cambridge University Press, 2000). 202 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

210 아니라 UNHCR과같은국제사회의행위자들이문제로규정하는경우에국제사회의문제로인식이된다. 난민이발생하여도국가혹은지역의문제로남을수있으나 UNHCR이담론을주도하는경우국제난민위기로이해되고인도적지원이이뤄질수있는것이다. 64 해외체류탈북자들이한국에입국하는경우시민권을획득할기회가있기때문에국제난민레짐에의한보호절차를진행할수없다는입장은 UNHCR의해외체류탈북자에대해적극적으로나설제도적정당성을확보하기어려운현실을반영하고있다. 앞서논의하였듯이이와같은주장은해외체류탈북자들이탈북후제3국을통하여한국으로이동하는것이보장되지않고있기때문에 UNHCR이지속적으로견지하기어렵다. 난민인정절차를진행하기에앞서 UNHCR이 IOM 등과의협력속에서이들의이동중에나타날수있는인권침해의상황을최소화할수있어야한다. 셋째, UNHCR은전문가적권위와도덕적권위를지닌다. 65 UNHCR 은매년전세계난민동향보고서를제출함으로써난민관련지식과자 료를전문적으로생산하고, 난민위기에대처하는경험을바탕으로국 제사회에가이드라인을제시한다. 이러한활동으로인하여 UNHCR 은 난민위기에대하여국제사회로부터신뢰성을확보한다. 또한 UNHCR 은국제사회의도움이절실한난민들을지원하고그들의필요를대변 함으로서도덕적권위를가지기도한다. 이와같은권위들을활용하여 UNHCR 은난민위기를규정하기도하고, 활동의도덕적근거를마련 64_ Debora D. Avant, Martha Finnemore and Susan K. Sell eds., Who Governs the Globe? (New York: Cambridge University Press, 2009). 65_ Michael Barnett, Humanitarianism, Paternalism, and the UNHCR, Alexander Betts and Gil Loesher eds., Refugees in International Relations (New York: Oxford University Press, 2011), pp 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 203

211 하기도한다. UNHCR이해외체류탈북자들의인권실태에대한상세한파악을하기위해서는정부와시민단체의적극적인협조가필요하다. 한국정부가주변국과의외교적인관계를고려하여적극적으로나설수없다면시민단체및학술단체에의한보다타당성있는조사가광범위하게이뤄질필요가있다. 중국에대한현지실태조사가가장중요하지만, 주변국에체류하고있는탈북자들의인권실태에대한실태조사를바탕으로 UNHCR을비롯한인도적기구의지원을받을수있도록국제담론을주도할필요가있다. UNHCR이주도하는탈북자인권보호를위한국제담론의확산은중국을비롯한주변국들의탈북자강제송환정책에상당한정치적부담을가중시킴으로써탈북자들의인권침해를방지하는데기여할것이다. 넷째, UNHCR은난민, 이주자, 국내피난민, 귀환자등강제이주자들의개별적카테고리를정하는역할을한다. 그뿐만아니라이러한호명에따라인도적위기와관련된지식및정책의순위를정하는역할도한다. 어떠한카테고리의이주자로분류되는가에따라국제인도적사회의지원에대한접근성에상당한차이가발생할수밖에없다. 66 난민으로분류되는경우가장높은접근성을지닐수있겠지만, 다른카테고리로분류되더라도일정수준의접근성은보장될수있다. 다만현재와같이해외체류탈북자들이국제사회의인도적지원이필요한별도의카테고리로인정되지않을경우국제적인무관심속에서국제 66_ Lisa H. Malkiki, Refugees and Exiles: From Refugee Studies to the National Order of Things, Annual Review of Anthropology, Vol. 24 (October 1995), pp ; Roger Zetter, More Labels, Fewer Refugees: Remaking the Refugee Label in an Era of Globalization, Journal of Refugee Studies, Vol. 20, Issue 2 (June 2007), pp 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

212 적고아로전락할수있다. 이를위하여해외체류탈북자를일반화하여카테고리를나누려는시도는적절하지못하다. 주변국정부들에게탈북자를모두난민으로인정하기를요청하거나그들모두를공식적으로한국시민권을가진이들로인정하기를요청하는것은실제주변국의탈북자정책의변화에영향을주기어렵다. 이민과난민정책이각국정부에일차적인책임이있다면북한과의외교관계가있는주변국들이이와같은요구들을정책적으로수용하기에부담이있기때문이다. 그렇기때문에해외체류탈북자들이개별적사유에의해다양한범주의인도적지위를누릴수있도록, UNHCR을중심으로난민지위를부여할것만을고집할필요가없다. 최근에 UNHCR의활동이난민만이아니라다양한범주의인도적지위를지닌강제이주자들을지원하는현실을한국정부와시민사회가전략적으로활용해야할것이다. 다섯째, 해외체류탈북자들의인권은북한인권이라는개념이외에보편적인권의개념에서접근하는데 UNHCR이역할을할수있다. 국제사회에서 UNHCR은국제인도주의사회의가장과같은역할을담당하고있기때문에보다폭넓은인권개념의차원에서해외체류탈북자들의인권을보호하는데기여할수있다. 1990년대중반부터 2005년까지국제인도주의사회는 UNHCR, UNICEF, WFP, UNDP, OHCHR, IOM, ICRC 등이상호중첩되는활동을수행하고있다. 따라서이러한기구들은인도적지원의효과성을높이기위하여상호협력을위한상설위원회 (IASC: Inter-Agency Standing Committee) 를두어공조체제를강화해나갔다. 국제인도주의사회는 2005년 UNHCR을책임기구로하는클러스터어프로치 (cluster approach) 체제로전환되었다. 각인도주의적기구 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 205

213 들의전문성을고려하여아홉개의클러스터로나누어인도주의활동을주도해나가고있다. 67 각클러스터는국제적수준에서그리고동시에현장수준에서의필요에의해정해지며전체적인클러스터조정은 UNHCR이수행하고있다. UNHCR은현장에서아동인권의심각한침해가우려되는경우 UNICEF와, 식량과기아문제는 WFP, 건강은 WHO 등의클러스터와협력하게된다. 그리고가장긴급한임시피난처의제공의핵심클러스터는 UNHCR이주도하고있다. 이와같은국제인도주의사회의클러스터어프로치를북한인권차원이아닌보편적인권차원에서해외체류탈북자들에게적용하기위해서는현장에서이들에게어떠한지원이필요한것인가에대한실태를적극적으로파악하여야한다. 중국내탈북여성의인권보호, 탈북여성이낳은아동의인권보호, 이들의정당한노동권의보호등과같은이슈들은북한인권이라는개념보다는보편적인권차원에서중국정부와 UNHCR을비롯한국제인도주의및인권기구들이협력이필요한것들이다. 다른주변국가의임시수용소에서발생하는해외체류탈북자들의인권침해도수용국가의보편적인권개선이라는차원에서접근이필요하다. 외교적, 정치적부담이따르는국제난민레짐의적용만을고집하지말고동아시아의보편적인권보호라는차원에서현장의필요에따라정책적대안을모색하여야한다. 67_ Inter-Agency Standing Committee, Guidance Note on Using the Cluster Approach to Strengthen Humanitarian Response, 24 November 2006, < &productcatid=18> ( 검색일 : ). 206 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

214 Ⅵ. 결론 북한인권은다층적의미를지닌개념이다. 현상분석을위해고안된개념이라기보다는정책적목적으로고안된개념이기때문에의미를명확하게규정하기어렵다. 이글은북한인권의한측면인해외체류탈북자의인권보호를위한정책적시사점을살펴보고있다. 특히해외체류탈북자의인권보호에대한국내외담론이이들의난민지위인정가능성과밀접하게관련되기때문에국제인도주의활동에서 UNHCR 의역할과기능을이해하고정책에활용하는것은북한인권의개선을위해의미있는작업이다. 해외체류탈북자의인권보호를위하여국제난민레짐만을직접적으로적용하는것은실질적효과성을높일수없다. 중국을비롯한동아시아국가들이탈북자들에게난민지위를부여하는것을꺼려하기때문이다. 이들국가의정부들은비공식적인절차를통하여제3국으로이들을보내주지만, 공개적인문제로비화되는경우북한과의외교적관계를고려하여북한으로송환시키는경향이있다. UNHCR이탈북자에대한접근을위해중국정부와협상을하고압박을하였으나중국은탈북자들이경제적사유에의한불법월경자라고규정하기때문에 UNHCR의접근을원천적으로제한하고있다. 또한이들국가들이국제적난민을수용하는데소극적인상황에서탈북자들을모두난민으로인정할것을요구하는것도현실과는거리가먼주장이다. 이러한현실들이 UNHCR의역할과기능이해외체류탈북자들의인권을보호하는데아무런기능을하지못할것이라는의미는아니다. 오히려그동안 UNHCR은해외체류탈북자들의인권에대한신뢰할만한정보의부재로적극적으로나설수없었던것이다. 이미 UNHCR은 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 207

215 난민만이아니라다양한형태의인도적지위를지닌강제이주자들에게지원을하고있다. 그뿐만아니라 UNHCR은 IOM, UNICEF, WFP, WHO 등의단체들과협력하여강제이주자들의인권을보호하기위한지원을현장의필요에맞게지원할수있도록조정하는역할을하고있다. 따라서국제인도주의사회가해외체류탈북자들을어떠한카테고리로분류하는가에따라이들의국제적지원에대한접근성이달라질수있다. UNHCR이해외체류탈북자들을위해적극적인활동을펼치기위해서는한국정부와학계, 시민사회가이들의인권상황에대한믿을만한정보를제공하기위한실태파악에힘써야할것이다. 국제인도주의활동에서 UNHCR이지닌전문적도덕적권위를충분히활용하기위해서는타당한현실분석이먼저제공되어야한다. 이를위해서는북한인권에대한법률적제도적분석만이아니라현상분석을위한경험적연구들이활성화되어야한다. 국제담론을통해해외체류탈북자들의인권문제를북한만의문제가아닌체류국가정부들이함께해결해야할보편적인권의범주로확대하여해결하고자할때실효성있는정책을마련하는데에도기여할것으로기대한다. 208 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

216 참고문헌 1. 단행본 박명규 김병로 김수암 송영훈 양운철. 노스코리안디아스포라 : 북한주민의탈북이주와정착실태. 서울 : 서울대학교통일평화연구원, 북한이탈주민지원재단 북한이탈주민생활실태조사기초분석보고서. 서울 : 북한이탈주민지원재단, 서보혁. 북한인권 : 이론 실제 정책. 파주 : 한울아카데미, 코리아인권. 서울 : 책세상, 신지원 송영훈 박가영 신예진. 한국난민정책의방향성과정책의제연구. IOM 이민정책연구원연구보고서 No 일산, 경기 : IOM 이민정책연구원, 이규창 김수암 조정현 유현정 ( 편 ). 탈북자관련국제조약및법령. 서울 : 통일연구원, 이금순 김수암. 북한인권침해구조및개선전략. 서울 : 통일연구원, 이원웅. 북한인권문제와유엔인권제도. 서울 : 현대사회연구소, Avant, Debora D., Martha Finnemore and Susan K. Sell eds. Who Governs the Globe? New York: Cambridge University Press, Axelord, Robert. The Evolution of Cooperation. New York: Basic Books, Barnett, Michael and Martha Finnemore. Rules for the World: International Organization in Global Politics. Ithaca, New York: Cornell University Press, 북한인권과 UNHCR 의역할과과제 >>> 송영훈 209

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226 Ⅱ 국제인권기본개념 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 219

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228 5 비차별원칙과북한인권 원재천 ( 한동대학교법학부 / 국제법률전문대학원교수 ) Ⅰ. 서문 Ⅱ. 국제인권법상비차별과평등원칙의개념 1. 평등권개념의이해 2. 차별개념의이해 3. 차별금지에대한국가의무 Ⅲ. 유엔인권메커니즘과국제인권규약상비차별원칙 1. 세계인권선언 2. 시민적 정치적권리에관한국제규약 ( 자유권규약 ) 3. 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약 ( 사회권규약 ) 4. 여성차별철폐협약 5. 아동권리협약 6. 인종차별철폐협약 7. 장애인권리협약 8. 고문방지협약 9. 유엔종교에관한관용과차별금지선언 Ⅳ. 지역인권메커니즘과비차별원칙 1. 유럽인권체제 2. 아프리카인권헌장 3. 미주인권조약 Ⅴ. 비차별원칙으로본북한인권 1. 북한헌법 2. 정치적 사회적출신성분에의한차별 3. 정치범수용소와차별 4. 북한의남존여비관행과남녀평등권 5. 북한아동과차별 6. 장애와차별 7. 종교의자유와차별 Ⅵ. 결론 참고문헌

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230 Ⅰ. 서문 북한인권문제의핵심은정권에대한충성도를기준으로성립된정치적 사회적신분제도라고할수있다. 북한은전국민을출신성분에따라 3개집단 51계층으로나누어관리를하고있다. 1 북한은출신성분에따라서식량, 직업, 교육, 사법제도에서국가차원의조직적이고광범위한차별정책을시행하고있는데, 연좌제에의하여정치범수용소에아동과여성이포함된가족을수용하는행위는국제인권규약의차별금지원칙을근본적으로부정하는행위라고볼수있다. 본논문의목적은북한인권을국제인권법적비차별원칙의관점에서고찰하는것이다. 이를위해국제인권법상비차별과평등원칙의기본개념을소개하고, 주제별국제인권규약과지역인권메커니즘에서명시한비차별조항들을살펴본후, 원칙과조항을북한인권상황에적용해보고자한다. 1 Ⅱ. 국제인권법상비차별과평등원칙의개념 모든차별은인간을서열화하고위계화함으로써발생한다고할수 있다. 제 2 차세계대전이후지금까지국제사회는인간의태생적, 후천 적특성을이유로분리하고, 구별하고, 배제하고, 제한하여그에게불이익을주는행위에대해법적, 제도적장치를통해규제하여왔다. 2 1_ 조정현외, 북한인권백서 2013 ( 서울 : 통일연구원, 2013), p. 174; 김국신외, 북한인권백서 2011 ( 서울 : 통일연구원, 2011), pp ; 미네소타변호사국제인권위원회 (Minnesota Lawyers International Human Rights Committee), 북한의인권 ( 서울 : 고려원, 1990), p _ 국가인권위원회, 차별행위이론과실제 ( 서울 : 국가인권위원회, 2002), p 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 223

231 1. 평등권개념의이해 평등권이라함은모든인간이차별없이공평하게대우받을권리를말한다. 세계인권선언제1조는모든사람은태어날때부터자유롭고, 존엄성과권리에있어서평등하다고정의하고있다. 3 차별금지는인간의존엄성을전제하고있다. 즉인간의존엄성은천부적인것으로태어날때부터평등하다는것을국제인권법에서전제로하고있다고볼수있다. 평등에는절대적평등설 (absolute equality) 과상대적평등설 (relative equality) 이있다. 절대적평등은모든인간은모든점에서무차별적으로다루어야한다고보는반면상대적평등은정당한근거내지합리적인이유가있는경우한정된차별은허용된다는입장을취하고있다. 4 상대적평등설에의하면차별적으로대우해야할만한합리적인근거가제시되는경우에는차별적대우가허용된다고보고있다. 5 21세기의평등개념은규범상의평등은물론실질적내용 (Substantive Equality) 의평등의의미를포함하고있다. 실질적인평등은결과적평등은물론국민의식과정치 사회적구조의개선을통한특정집단의구성원에대한편견과낙인을없애고, 폭력적문화를개선하여인간존중과존엄의식확산, 획일성보다는다양성을인정하고포용하는사회문화형성, 사회의구조적불평등요소제거, 그리고모든사회구성원의정치적 3_ 세계인권선언제 1 조 : 모든사람은태어날때부터자유롭고, 존엄성과권리에있어서평등하다. 사람은이성과양심을부여받았으며서로에게형제의정신으로대하여야한다. All human beings are born free and equal in dignity and rights. They are endowed with reason and conscience and should act towards one another in a spirit of brotherhood. 4_ 곽노현외, 인권법 ( 서울 : 한국방송통신대학교출판부, 2008), p _ 이준일, 인권법 : 사회적이슈와인권 ( 서울 : 홍문사, 2007), p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

232 사회적인사회참여를가능케하는정치구조개선의의미도내포하고있다 차별개념의이해 차별은정당화되지않은구별 (unjustified distinction) 행위이다. 차 별없는사회란모든사람들이일률적으로똑같이대우받는사회를말 하는것은아니다. 국가는객관적이고합리적인이유로특정부류의사 람들을구별하여대우할수있다. 다만국가의구별행위는합법적인 목적이있어야하고, 그목적에적합한비례적 (proportionality) 방법 으로이루어져야하는것이국제법적인원칙이다. 7 물론모든사람들 은같지않고사람을비교하는데도수많은척도가있을수있다. 인간 의다양한차이들이차별로인식되는경우는차이를구별함으로써위 계가형성되는경우또는그구별이불합리하고정당화되지않는경우라고할수있다. 8 직접차별 (Direct Discrimination) 이란목적을가지고또는합리적 인이유없이특정개인또는특정집단에속한사람들을그집단에 속한이유때문에구별하고배제하며제한하는차별행위를하는것을 말한다. 예를들면, 성별, 종교, 장애, 나이, 사회적신분, 출신신분등의 이유로고용 ( 모집, 채용, 교육, 배치, 승진, 임금및임금외의금품지급, 6_ Sandra Fredman, Discrimination Law (Oxford: Oxford University Press, 2011), p _ Anne F. Bayefsky, The Principle of Equality or Non-Discrimination in International Law, Human Rights Law Journal, Vol. 11, No. 1 2 (1990), p _ 국가인권위원회, 차별행위이론과실제 ( 서울 : 국가인권위원회, 2002), p. 18; 송석윤, 차별의개념과법의지배, 정인섭편, 사회적차별과법의지배 ( 서울 : 박영사, 2004) 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 225

233 자금의융자, 정년, 퇴직, 해고등 ), 재화, 용역, 교통수단, 상업시설, 토지, 주거시설의공급이나이용과관련하여특정사람을우대, 배제, 구별하거나불리하게대우하는행위를말하며, 교육이나훈련에서특정인을우대 배제 구별하는행위또는차별행위등을말한다. 9 간접차별 (Indirect Discrimination) 은형식적으로는중립적인국가정책, 법과규칙이특정집단에적용할때결과적으로그집단에속한사람들에게불리한결과가생긴다는개념인데, 고용에서성차별이나장애인차별과같이신체조건이직무사항과무관할경우장애를고려하지아니하는기준을적용할때장애인에게불리한결과를초래하는경우를예로들수있다. 10 직접차별은일반적으로정당화될수없으나간접차별인경우에는합리적인근거가제시된다면허용 (justified) 될수있다고보는견해도있다. 11 법적차별이란법규범자체에의하여차별을하는경우를말한다. 과거나치정권의유태인에대한차별을법규범화한예가있다. 사실적차별은법규범안에차별의요소는없지만, 다양한사회환경과상황이어느특정소수자집단에게불리한현실이되는경우를말하는데, 여성과남성의차별이좋은예가될수있다. 9_ 곽노현외, 인권법, p _ 위의책, p _ Sandra Fredman, Discrimination Law (Oxford: Oxford University Press, 2011), p. 190: Indirect discrimination can be justified if the respondent can show that the measure is a proportionate means of achieving a legitimate aim. 일반적으로차별행위가정당화되기위해선, 목적그리고방법이합당하고, 정당하여야하며다른방법으로는목적을이룰수없다는것을입증해야한다. 226 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

234 3. 차별금지에대한국가의무 가. 국가차별배제의무 (Negative Obligations of the State) 국제인권법에는국가는개인의인권을보호할의무가있으며, 법, 제도, 예산, 세금등다양한제도와행정권을통해특정부류의사람 ( 들 ) 을차별하면안된다는원칙이있다. 즉국가는국가권력을통해특정사람이나특정부류의사람이속해있는그룹에대한차별행위를해서는안된다는것이다. 시민적 정치적권리에관한규약을주관하는인권위원회 (HRC: Human Rights Committee, 이하인권조약위원회 ) 는의견서 18번을통해시민적 정치적권리에관한규약제26조는조약당사국이법이나규범의이행에있어서, 차별적행위가성립되어서는안된다는것을명시하였다. 12 나. 국가차별시정및평등실현의무 (Positive Obligations of the State) 국가의비차별정책은국가는물론사인간 (private actors) 의차별 행위도시정해야한다는원칙이다. 차별시정의무는특히생명권 (right to life), 고문을받지않을권리 (freedom from torture) 부분에서적용 이된다. 인종차별철폐협약의경우, 개인이타인에게차별을받을경우 국가에게책임을물을수있는원칙이있다. 유엔인권조약위원회 (HRC) 는국가가민간영역에서도차별을금지해야한다는의무가있 12_ Human Rights Committee(HRC) General Comment No. 18: Article 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights(ICCPR) is concerned with the obligation imposed on States parties in regard to their legislation and the application thereof. Thus when legislation is adopted by a State party, it must comply with the requirement of Article 26 that its content not be discriminatory 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 227

235 다고결정하기도했다. 13 여기서중요한원칙은차별이국가의행위가아니더라도, 국가가그특정차별행위를개선시킬수있는공권력과그역할을할수있는행정력이있기때문에국가에차별시정의무를부여한다는점이다. 이러한의무는방어적 (Reactive) 인행위보다는적극적이고능동적 (Proactive) 인국가행위를의미한다. 14 다. 적극적우대평등실현조치 (Affirmative Action) 적극적우대평등실현조치이론은미국에서주로발전되어온이론으로, 소수인종, 여성, 장애인등역사적으로차별을받아온집단에게실질적인평등을실현하기위해그간의차별에대한보상의일환으로취업이나대학교입학등교육기회에있어서다수집단보다한시적으로우선적인처우를해주어야한다는이론이다. 15 북유럽국가에서실행 13_ Nahlik v. Austria (No. 608/95, ICCPR, paragraph 8.2): Under article 2 and 26 of the Covenant the State party is under an obligation to ensure that all individuals within its territory and subject to its jurisdiction are free from discrimination, and consequently the courts of the States parties are under an obligation to protect individuals against discrimination, whether this occurs within the public sphere or among private parties in the quasi-public sector of, for example employment. 14_ Sandra Fredman, Discrimination Law, p. 299: 국가는어느특정인들이차별때문에제소를하기전미리차별행위를예방하고근절할수있는제도적정책행위를하여야한다. 15_ Wouter Vandenhole, Non-Discrimination and Equality in the View of the UN Human Rights Treaty Bodies (Oxford: Intersentia, 2005), p. 26; 유엔여성차별철폐위원회의경우적극적우대평등실현조치 (Affirmative Action) 를 차별을철폐하고평등을촉진할목적으로기존의차별로인한 ( 현재여성의 ) 권리행사의장애를조정하기위하여기존의차별로인한영향을없앨수있도록현재의사회 정치 경제구조를개선할수있는조치로서차별로인한영향이없어질때까지의잠정적조치 라고정의하고있다 : Article 4, CEDAW, 1, Adoption by States Parties of temporary special measures aimed at accelerating de facto equality between men and women shall not be considered discrimination as defined in the present Convention, but shall in no way entail as a consequence the maintenance of 228 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

236 하는여성고용할당제, 우리나라의장애인의무고용제도등이우선적처우의무가적용된국가제도이다. 16 이렇듯소수자에대한우대조치는다수자나다른집단의구성원에게불이익이돌아가는역차별 (reverse discrimination) 을발생시킬수도있다. 17 Ⅲ. 유엔인권메커니즘과국제인권규약상비차별원칙 1. 세계인권선언 세계인권선언은 1948년유엔총회결의안 217호로통과되었으며, 가장주요한인권관련보편적기준이라고할수있다. 특히제1조는인간존엄의평등권을천명하고있고 18 제2조는인종, 피부색, 성별, 언어, 종교, 정치적또는기타의견해, 출신국가나출신사회, 재산, 출생이나기타지위등에대한차별을금하고있으며 19 제7조는법앞에서의적 unequal or separate standards; these measure shall be discontinued when the objective of equality of opportunity and treatment have been achieved. 16_ 곽노현외, 인권법, p _ Sandra Fredman, Discrimination Law, p. 256: 남아공의경우, 헌법 9 조 2 항에적극적평등실현조치차원의 ( 역 ) 차별허용을명시하고있다 : To Promote the achievement of equality, legislative and other measures designed to protect or advance persons, or categories of persons, disadvantaged by unfair discrimination may be taken. 18_ 세계인권선언제1조 : 모든인간은태어날때부터자유로우며그존엄과권리에있어동등하다. 인간은천부적으로이성과양심을부여받았으며서로형제애의정신으로행동하여야한다. 19_ 세계인권선언제2조 : 모든사람은인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적또는기타의견해, 민족적또는사회적출신, 재산, 출생또는기타의신분과같은어떠한종류의차별이없이이선언에규정된모든권리와자유를향유할자격이있다. 더나아가개인이속한국가또는영토가독립국, 신탁통치지역, 비자치지역이거나또는주권에대한여타의제약을받느냐에관계없이, 그국가또는영토의정치적, 법적또는국제적 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 229

237 법절차를통한평등권을명시하고있다. 20 세계인권선언은시민적 정치적권리에관한국제규약과경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약과함께국제인권헌장 (International Bill of Rights) 이라고불려진다. 국제인권헌장을기본으로유엔은주제별인권규약을만들었는데대표적으로여성차별철폐협약, 아동권리협약, 인종차별철폐협약, 장애인권리협약등이있다. 인권조약은조약당사국의이행상황을감독하기위해조약기구를설치하고있다. 조약기구는조약당사국의국가보고서를심사하고, 국가간통보를처리하며, 선택의정서에따라제출된개인통보를심리하고, 필요에따라현장검증, 개인인권침해구제권고등을할수있다. 21 비차별원칙과평등권은다음과같이각주제별국제조약을통해당사국에적용되고있다. 지위에근거하여차별이있어서는아니된다. 20_ 세계인권선언제7조 : 모든사람은법앞에평등하며어떠한차별도없이법의동등한보호를받을권리를가진다. 모든사람은이선언에위반되는어떠한차별과그러한차별의선동으로부터동등한보호를받을권리를가진다. 21_ 조약기구는각국의국제조약을이행하기위한가장핵심적인역할을하고있고, 개인자격의인권전문가들로구성되어있는데현재 3개의위원회에한국대표들이위원으로있다. 자유권규약을심리하는자유권권리위원회 (Human Rights Committee: HRC), 경제 사회 문화적권리위원회 (Committee on Economic, Social and Cultural Rights: CESCR) 에는신혜수박사 ( 전국가인권위원회인권위원 ) 가여성차별철폐협약위원회를역임하고활약하고있고, 아동권리위원회 (Committee on the Rights of the Child: CRC) 에는성균관대법학전문대학원의이양희교수가위원장을역임하며리더십을발휘하고있으며, 장애인권리위원회 (Committee on the Rights of Persons with Disabilities) 에는한반도국제대학원의김형식교수가위원으로있다. 그외인종차별철폐위원회 (Committee on Elimination of Racial Discrimination: CERD), 여성차별철폐위원회 (Committee on Elimination of Discrimination against Women: CEDAW), 고문방지위원회 (Committee against Torture: CAT), 이주노동자위원회 (Committee on Migrant Workers: CMW) 등의위원회가있다. 230 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

238 2. 시민적 정치적권리에관한국제규약 ( 자유권규약 ) 유엔총회는 1966년시민적 정치적권리에관한국제규약을제정했고, 1976년효력을발휘하게되었다. 제1조는모든사람들이경제 사회 문화발전권을가지고있다는것을천명했고, 제2조는본규약의모든조항이조약당사국의모든사람들에게인종, 피부색, 성, 언어, 종교정치적또는기타의의견, 민족적또는사회적출신, 재산, 출생또는기타의신분등에의한어떠한종류의차별없이적용되어야함을명시했고, 22 제3조는국가가남성과여성을차별없이평등하게대우해야한다는의무를가지고있음을밝혔다. 본규약의차별과평등이다루어진핵심조약은독립적인 (free standing) 제26조인데, 모든사람은법앞에서평등하고, 법의보호를차별없이받아야하며, 국가는개인의인종, 성, 언어, 종교, 정치적성향, 국가적사회적신분, 재산의유무등과는별개로개개인을차별없이평등하게대우하며, 보호해야한다는내용을담고있다. 23 제26조는 독립적인조항으로의도적으로차별의구분을한정하지않고있고직 접차별과간접차별을구분하고있지않다. 제 1 조, 제 3 조, 제 26 조의비 차별원칙을살펴보면, 비차별의원칙, 남녀평등의원칙, 법앞에평등 22_ Each State Party to the present Covenant undertakes to respect and to ensure to all individuals which its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. 23_ International Covenant on Civil and Political Rights(ICCPR), Article 26: All persons are equal and before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 231

239 원칙, 법의보호원칙을포함하고있다. 자유권규약을관할하는유엔인권조약위원회 (HRC) 는의견서 18호를통해차별을정의함에있어, 의도 (intent) 와관계없이실질적인자유와기본권리를침해하는인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적또는기타의견, 국가나사회적출신, 재산, 출생신분등의구분에의한모든차별행위를규정하고있다. 24 대한민국인권위원회법에서는 19개의차별근거를명시하고있다. 25 북한은자유권규약의가입국인데, 정치범과그가족에대한차별적사법처리는중요한이슈로다루어져야하며, 정치범수용소운용은국제법의인도에반하는범죄수준의국가차원의차별정책이라고할수있다. 3. 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약 ( 사회권규약 ) 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약은 1976 년에효력을 발휘했고, 북한도조약가입국이다. 차별과평등권관련핵심조항은 24_ Wouter Vandenhole, Non-Discrimination and Equality in the View of the UN Human Rights Treaty Bodies, p. 57: The Committee believe that the term discrimination as used in the Covenant should be understood to imply any distinction, exclusion, restriction or preference which is based on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, and which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise by all persons, on an equal footing, of all rights and freedom; General Comment No. 18, Non-Discrimination, UN Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 (1989), para _ 국가인권위원회법제2조 4항 : 평등권침해의차별행위 라함은합리적인이유없이성별, 종교, 장애, 나이, 사회적신분, 출신지역 ( 출생지, 등록기준지, 성년이되기전의주된거주지역들을말한다 ), 출신국가, 출신민족, 용모등신체조건, 기혼 미혼 별거 이혼 사별 재혼 사실혼등혼인여부, 임신또는출산, 가족형태또는가족상황, 인종, 피부색, 사상또는정치적의견, 형의효력이실효된전과, 성적지향, 학력, 병력등을이유로한다음각목의어느하나에해당하는행위를말한다. 232 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

240 제1조, 제2조그리고제3조이다. 제1조는조약국내사람들의정치적결정권과경제 사회 문화발전권과사유재산권을명시하고제2조는본규약이인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적또는기타의의견, 민족적또는사회적출신, 재산, 출생또는기타의신분등에의한어떠한사유로차별되게적용되면안된다는원칙을담고있는데, 시민적 정치적권리에관한국제규약제26조와같이차별의구분을한정해놓고있지않다. 26 제3조는경제 사회 문화권을향유하는데있어남성과여성의비차별원칙을다루고있다. 사회권조약위원회의견서 20호에의하면규약당사국은국가행위 (positive action) 를통해규범적 (formal) 이고실질적인내용의평등권 (substantive equality) 을이루어야하는의무를가지고있다. 북한은사회권규약가입국이다. 그러나국가통제경제제도를가지고있는북한의계층별차등배급행위와적대계층의여성, 아동, 노인, 장애인등취약계층에대한실제적인의식주의차별행위와주택권, 교육 권, 직업권의차별은특정사람들에대한심각한사회권규약위반의 국가탄압제도라고볼수있다. 4. 여성차별철폐협약 유엔여성차별철폐협약은 1979 년채택됐고, 1981 년발효되었다. 그 후선택의정서채택을 27 통해개인적청원과조약위원회조사권을도 26_ International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights(ICESCR), Article 2(2): The State Parties to the present Covenant undertake to guarantee that the rights enunciated in the present Covenant will be exercised without discrimination of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, properly, birth or other status. 27_ Optional Protocol was adopted in 1999 and went into force in 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 233

241 입하게되었다. 조약감시위원회는특히가정폭력에대한국가적개선노력의무에대한사례판결권고와 28 납치, 강간, 살인등에대한국가조사 29 시행, 과거일본의위안부여성문제를다루는등활발한활동을하고있다. 주요조항인제1조에서는여성차별을정의하고있는데, 이는정치, 경제, 사회, 문화, 시민 ( 공공 ) 의영역에서성별에대한구별이나제외, 그리고제한등부정적인대우를받지않을권리가있다는것을명시하고있다. 30 제2조는평등의원칙에입각하여, 헌법과, 형법등각종법률, 국가정책이나제도, 사인이나기관에의한여성차별을금하고, 위반행위에대한공권력을통한개선명령과처벌 31 그리고사법기관을통한적절한구제에대한의무를명시하고있다. 본협약은여성의구조적이고사회적인차별의개선을위해국가의선별적여성우대권을장려하고있고, 32 이는시민적 정치적권리에대 28_ A.T. v. Hungary (CEDAW, No. 2/2003). 29_ 여성차별철폐협약위원회는선택의정서 8 조에의거하여 2004 년 7 월멕시코에대한특별조사를실행했다 (Re: Ciudad Juarez area of Chihuahua in Mexico). 30_ Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women(CEDAW), Article 1: For the purposes of the present Convention, the term discrimination against women shall mean any distinction, exclusion or restriction made on the basis of sex which has the effect or purposes of impairing or nullifying the recognition, enjoyment or exercise by women, irrespective of their marital status, on a basis of equality of men and women, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural, civil or any other field. 31_ CEDAW, Article 2(b): To adopt appropriate legislative and other measures, including sanctions where appropriate, prohibiting all discrimination against women. 32_ 여성차별철폐협약제4조에는국가가남녀평등부분을구현하고시정하기위해한시적으로여성우대정책을이행할수있다고명시했다. Article 4.1: Adoption by States Parties of temporary special measures aimed at accelerating de facto equality 234 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

242 한국제규약의표면적, 절대적평등이라는원칙과서로긴장관계를가지기도한다. 33 북한도여성차별철폐협약에가입되어있다. 그러나북한의여성에대한인식의경우과거유교봉건적사고방식이국가수령제도에서강화되었다고할수있는데, 한때여성은바지도못입고, 자전거도타면안된다는정책을고수해여성에게많은불편함과사회적활동의제약을가져왔다. 34 가정폭력에대한미진한국가제도적인식도문제로지적된다. 35 북한의여성차별문제의핵심은탈북자들의강제송환에서벌어지는고문과성추행, 영아살인등의인권유린문제와연좌제제도에의한여성 ( 아동포함 ) 의정치범수용소수용이문제로거론된다. 36 between men and women shall not be considered discrimination as defined in the present Convention, but shall in no way entail as a consequence the maintenance of unequal or separated standards; these measures shall be discontinued when the objectives of equality of opportunity and treatment have been achieved. 33_ 한예로북유럽의여성정치인의정당공천우대정책은시민적 정치적권리에대한국제규약의관점에서보면남성에대한역차별이라는해석이가능하고, 여성차별철폐협약위원회의관점에서보면국가의여성차별에대한차별시정정책이라는해석을할수있다. 34_ Citizens Alliance for North Korean Human Rights, Flower, Guns and Women on Bike (Seoul: Life & Human Rights Books, 2009), pp. 16~17. 35_ 북한여성권리보장법은제46조에가정폭력에대한조항을명시하고있으나, 가정폭력의정의가없고, 가정폭력의처벌이나, 피해자보호, 가해자처벌에대한부분이명시되어있지않다 : 가정에서는녀성에대한온갖형태의폭행을하지말아야한다. 36_ Vitit Muntarbhorn, UN Special Rapporteur on North Korea, Situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea, A/60/306: collective punishment based upon guilt by association this means that if a person is punished for a political or ideological crime, members of his or her family are also punished 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 235

243 5. 아동권리협약 아동권리협약은 1989년채택되었고, 1990년에발효된조약으로서북한을포함한가장많은나라들이조약에가입해있다. 협약당사국의의무이행을심사하기위하여설립된 ( 제43조 ) 아동권리위원회는국가보고서심사, 의견서표명, 개별적청구심사를하는제도를구비한가장보편적이고활동이활발한조약감시기구로서의역할을하고있고, 북한을포함한조약당사국이다른조약에비해조약이행에관한높은참여도를보이고있다. 본협약은아동을보호하여야하고차별하지말아야하는사회적그룹으로인정하고있고, 제2조는아동을부모나후견의정치적성향, 인종, 피부색, 성별, 언어, 국적, 민족, 재산, 장애, 종교, 사회적출신신분, 출생신분으로인한차별과처벌을금하고있으며, 37 제30조는특정사회, 정치, 종교적소수집단에속한아동의문화와종교를존중하고, 아동이지속고유의문화와종교를실천하고향유하며계승할수있도록하여야한다고명시하고있다. 38 북한의경우국가가인정하는활동이외의종교활동등은철저히 37_ Convention on the Rights of the Child, Article 2.1: States Parties shall respect and ensure the rights set forth in the present Convention to each child within their jurisdiction without discrimination of any kind, irrespective of the child s or his or her parent s or legal guardian s race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national, ethnic or social origin, property, disability, birth or other status. 38_ CRC(Convention on the Rights of the Child), Article 30: In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities or persons of indigenous origin exist, a child belonging to such a minority or who is indigenous shall not be denied the right, in community with other members of his or her group, to enjoy his or her own culture, to profess and practice his or her own religion, or to use his or her own language. 236 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

244 금하고있으며, 아동이종교적인이유로형사처벌을당하는사례가있다고한다. 또한연좌제로아동이정치범수용소에끌려가수용되고, 정치범수용소에서태어나자라나는아동들이있는데, 39 이들은출신성분때문에대대로차별을당하는경우라할수있다. 6. 인종차별철폐협약 인종차별철폐협약은유엔총회에서 1965년에채택되었고 1969년발효되었다. 협약제1조에의하면 인종차별 을 인종, 피부색, 가문또는출신국가, 출신민족에근거를둔어떠한구별, 배척, 제한또는우선권을말하며이는정치, 경제, 사회, 문화또는기타어떠한분야에서든지평등하게인권과기본적자유의인정, 향유또는행사를무효화시키거나침해하는목적또는효과를가지는것 이라명시하고있다. 40 제2조에서는국가의무를다루고있는데, 국가는인종차별금지의지침이있어야하며 ; 개인또는집단에의한인종차별을후원하거나, 옹 호하거나, 지원하지말아야하며 ; 인종차별을촉발시키거나지속시키는 법령을폐지하거나수정하여야하며 ; 인종적분열을조장하는모든것 을억제해야함을명시하고있다. 또한협약제 8 조를통하여본협약을 관할하는인종차별철폐위원회를설치하고있다. 이는다인종 다문화국 가와아프리카국가에서중요한조약으로이행되고있다. 북한의경우 39_ 신동혁, 세상밖으로나오다 ( 서울 : 북한인권정보센터, 2007). 40_ International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 1: In this Convention, the term racial discrimination shall mean any distinction, exclusion, restriction or preference based on race, colour, descent, or national or ethnic origin which has the propose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural or any other field of public life 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 237

245 강제송환된탈북여성이임신해있을경우중국인의피가섞여있다는 이유로강제낙태를시킨다는증언이있는데, 41 이는인종차별의극단 적인예가될수있다. 7. 장애인권리협약 장애인권리협약은 2006년회원국만장일치결의로채택되었으며, 2008년발효된조약이다. 북한은 2013년 7월조약에서명했다. 장애인이일상적인생활과이동, 정치, 경제, 사회, 문화, 시민권분야의모든분야에서비장애인과같은권리를누려야한다는것을본조약은명시하고있다. 42 장애로인한차별은모든생활영역에서비장애인들과동등한기초위에모든인권과기본적자유를인식, 향유또는행사하는것을저해하거나무효화하려는목적과효과가있으며, 장애를이유로구별, 배제또는제한하는것을의미한다. 장애인권리협약에서는장애인에대하여 disabled persons 이라는용어대신 persons with disabilities 라는용어를사용하고있는데, 이는장애보다는인격적인존재인개인을강조하고하나혹은둘이상을동반하여존재할수있 41_ 구동독독재청산재단, 북한인권시민연합북한인권난민문제국제대회, 탈북자이명숙증언 : 이명숙씨는탈북후강제송환되었는데, 구속조사기간중아이가태어났고, 기관원들이아이를죽였다고하는데, 이는중국사람의피가섞였다는이유라고한다, 독일베를린, _ Convention on the Rights of Persons with Disabilities(CRPD), Article 2: Definitions For the Purposes of the Convention: Discrimination on the basis of disability means any distinction, exclusion or restriction on the basis of disability which has the purpose of effect of impairing or nullifying the recognition, enjoyment or exercise, on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural, civil or any other field. It includes all forms of discrimination, including denial of reasonable accommodation. 238 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

246 는다양한장애의속성을반영한표현이라고할수있다. 43 협약제6조는장애여성에대한별도의조항을두고있는데, 장애여성과장애소녀들이다중적인차별에노출되어있음을인정하고, 이들이모든인권과기본적자유를완전하고비장애인과동등하게향유할수있는권리를보장하는것을명시하고있다. 특히장애여성이직면하고있는성폭력, 착취및학대, 임신및출산, 양육등의분야에대한특별한요구가있으며, 교육이나고용등의접근성을보장하기위해생긴조항이다. 44 장애인권리협약에서는특히시설과장비지원을통한장애인의활동영역을비장애인수준까지보장해주어야한다는국가의무조항 45 을주목하여야하며, 장애여성에대한인권보호와차별금지도중요원칙으로다루어진조약이다. 46 북한은한동안평양에서장애인이없다고주장하였으나, 최근에는장애인관련유관단체를설립하는등장애인의존재를인정하기시작 했다. 장애인권리협약제 12 조는장애인도법앞에서인간으로인정되 43_ 국가인권위원회, 장애인권리협약해설집 ( 서울 : 국가인권위원회, 2007), pp _ 위의책, pp _ CRPD, Article 2: Definitions Reasonable accommodation means necessary an appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms. 46_ 장애인권리협약은제3조에서다음과같은원칙을명시하고있다 : (a) Respect for inherent dignity, individual autonomy including the freedom to make one s own choices, and independence of persons; (b) Non-discrimination; (c) Full and effective participation and inclusion in society; (d) Respect for difference and acceptance of persons with disabilities as part of human diversity and humanity; (e) Equality of opportunity; (f) Accessibility; (g) Equality between men and women; (h) Respect for evolving for capacities of children with disabilities and respect for the right of children with disabilities to preserve their identities 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 239

247 고등록되며, 민사법의법적능력을행사할수있도록국가가지원해야하는의무를지우고있다. 47 북한내의장애인의수와유형그리고수용시설에대한정확한통계는현재존재하고있지않은데이는북한이장애인을공민으로서마땅한대우를하지않고있으며등록을기피하고있다는점을반증하고있다고할수있다. 북한의식량난으로인하여임신중인여성과아동의영양실조등건강문제가심각한문제로거론되며, 이문제가신체적, 정신적장애라는결과로나타나리라는우려가보건의료전문가사이에있다고한다. 8. 고문방지협약 고문방지협약은유엔총회가 1984년에채택했고, 1987년에발효된조약인데, 고문을정의함에있어차별적인이유로사람에게신체적, 정신적인고통을가하는것을말한다. 48 특히제3조에는특정인물이본국으로송환될경우고문을받을위험이있을경우에는국가가절대로송환시키거나추방하면안된다는의무가있다 _ CRPD, Article 12: Equal recognition before the law (1) States Parties reaffirm that persons with disabilities have the right to recognition everywhere as persons before the law. (2) States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life. 48_ The Convention Against Torture(CAT), Article 1: torture includes: any act by which severe pain or suffering, whether physical or mental, is intentionally inflicted on a person for any reason based on discrimination of any kind, when such pain or suffering is inflicted by or at the instigation of or with the consent or acquiescence of a public official or other person acting in an official capacity. 49_ CAT, article 3: No State Party shall expel, return( refouler ) or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being subjected to torture. 240 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

248 중국의경우탈북자들을강제송환하고있고, 대부분의탈북자들은형사처벌을받고있으며그과정에서가혹행위와고문을받는것으로알려져있다. 특히기독교와접촉이있었던탈북자는가중처벌을받는다는점에서중국과북한이비차별원칙을심각하게위반하고있다고할수있다 유엔종교에관한관용과차별금지선언 유엔은 1981년종교에대한차별금지선언 51 을통해종교에대한자유와, 종교를이유로차별을해서는안된다는것을명시하였다. 특히제2조는국가, 사인, 기관등이어느특정종교행위를하는사람들을차별하는것과, 구별이나제외, 어느특정종교에대하여불관용과차별을통해종교를무력화하거나종교행위를방해, 탄압하는것을금지하고있다. 52 자유권규약을관할하는유엔인권조약위원회 (HRC) 의견서 22번은 자유권규약제18조에명시된종교와사상의자유를폭넓게정의하고있는데, 전통적인유신론적 (theistic) 인믿음은물론무신론적 (atheistic) 인신념, 신앙, 사상, 정치적이상과개인의신념등광범위한사고체계를포함하고있다. 종교의자유라는정의안에는공적인예배행위, 종교적휴일을지키는행위, 음식, 종교교육, 종교지도자선출, 성직자양 _ Jae-Chun Won, Religious Persecution in North Korea 1945~2011, International Journal for Religious Freedom, Vol. 4, Issue 1 (2011), pp. 87~ _ Declaration on the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination based on Religion or Belief, UN Doc. A/RES/36/55, 25 November _ Darmar Schiek, Cases, Materials and Text on National, Supranational and International Non-Discrimination Law, Lisa Waddington and Mark Bell ed. (Oxford: Hart Publishing, 2007), p 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 241

249 성과성서의배포등자율권과표현을통한포교권도포함한다. 53 결국포괄적인종교행위때문에받는불이익은종교의자유를침해하는차별행위인것이다. 북한은모든종교를미신으로여기고있으며, 특히기독교말살정책을펼치고있고기독교인들에대해서는형사처벌을하는등심각한차별을하고있다. 54 Ⅳ. 지역인권메커니즘과비차별원칙 1. 유럽인권체제 유럽은유럽인권조약을 1950년에채택하고 1953년발효시켰다. 유럽내의인권침해와차별시정판결은현재유럽인권법원에서관할하고있다. 유럽인권조약제14조는비차별원칙을천명했고, 선택의정서제12호제1조로더욱강화하였으며, 독립의무 55 로격상시켰는데, 국가의공적 53_ 위의책, p. 113; Human Rights Committee, General Comment No. 22: The right to freedom of thought, conscience and religion 30 July 1993, CPR/C/21/Rev.1/Add.4: The observance and practice of religion or belief may include not only ceremonial acts but also such customs as the observance of dietary regulations, the wearing of distinctive clothing or head coverings participation in rituals associated with certain stages of life, and the use of a particular language customarily spoken by a group. In addition, the practice and reaching of religion or belief includes acts integral to the conduct by religious groups of their basic affaires, such as the freedom to choose their religious leaders, priests and teachers, the freedom to establish seminaries or religious schools and the freedom to prepare and distribute religious texts or publications. 54_ Jae-Chun Won, Religious Persecution in North Korea, pp. 87~ _ independent right 또는 free standing 이라고하며다른조항에구속되는것이아니라독립적인조항으로역할한다는것을의미한다. 242 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

250 행위일체가포함되었다. 제14조에서차별의구분을의도적으로열어놓았다. 56 유럽연합조약은유럽연합기본권헌장 57 을통해비차별원칙을확인하였으며, 유럽연합기능에관한조약제19조를통해명시하였다 아프리카인권헌장 아프리카인권헌장은아프리카연합에의해 1981 년채택되었으며, 1986 년에발효되었다. 아프리카인권위원회와아프리카인권법원이인 권보호와아프리카인권헌장은물론가입국의국제조약위반여부를판 단하고있다. 아프리카는식민지배와인종차별의역사적아픔을가지 고있는대륙이므로차별과평등권에대한구체적인권리를아프리카 인권헌장에담고있는것을주목할수있다. 제 2 조는모든사람이차별없이보편적인권리와자유를누릴수있 다고천명했으며, 59 제 3 조는독립적인조항으로비차별원칙과평등보 56_ European Convention on Human Rights, Article 14(Prohibition of discrimination): The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status. 57_ European Union Charter of Fundamental Rights, Article 20: Everyone is equal before the law. 58_ Treaty on the Functioning of the European Union, Article 19.1: Without prejudice to the other provisions of the Treaties and within the limits of the powers conferred by them upon the Union, the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure an after obtaining the consent of the European Parliament, may take appropriate action to combat discrimination based on sex, racial or ethnic origin, religion or belief, disability, age or sexual orientation. 59_ African Charter on Human and Peoples Rights(ACHRP), Article 2: Every individual shall be entitled to the enjoyment of rights and freedoms recognised 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 243

251 호권을명시하고있다. 60 제13조는각종공공서비스의비차별적접근권을다루었다. 61 특히아프리카인권헌장에서주목해야하는점은노인에대한차별을금하고있는제18조인데, 여성, 아동, 장애인같은사회적약자에대한차별을국제인권조약수준으로금하고있다. 62 제28조에는모든개인에게다른사람을차별하지말고존중해야한다는의무를부여했는데, 국가뿐아니라사인에게조약의무를부여한것은주목할만하다 미주인권조약 미주인권조약의모체는미주인권선언이며, 미주인권선언은비차별 원칙을제 2 조에명시하고있다. 64 미주인권선언은미주인권조약으로 and guaranteed in the present Charter without distinction of any kind such as race, ethnic groups, colour, sex, language, religion, political or any other opinion, national or social origin, fortune, birth or other status. 60_ ACHRP, Article 3.1: Every individual shall be equal before the law; 3.2: Every individual shall be entitled to equal protection of the law. 61_ ACHRP, Article 13.3: Every individual shall have the right of access to public property and services in strict equality of all persons before the law. 62_ ACHRP, Article 18.3: The State shall ensure the elimination of every discrimination against women and also ensure the protection of the rights of the women and the child as stipulated in international declarations and conventions; 18.4: The aged and the disabled shall also have the right to special measures of protection in keeping with their physical and moral needs. 63_ ACHRP, Article 28: Every individual shall have the duty to respect and consider his fellow beings without discrimination, and to maintain relations aimed at promoting, safeguarding an reinforcing mutual respect and tolerance. 64_ American Declaration, Article 2: All persons are equal before the law and have the rights and duties established in this Declaration, without distinction as to race, sex, language, creed or any other factor; Organization of American States(OAS) Charter, Article 3: The American States proclaim the fundamental rights of the individual without distinction as to race, nationality, creed, or sex. 244 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

252 발전하게되었고미주협력기구국가들에의해 1969년에채택되었으며, 1978년에발효되었고, 제1조와제24조는비차별원칙을천명했다. 65 특히중남미지역국가들이주축이되어미주인권조약에사회권을첨부하는추가의정서를 1988년에채택했고 1999년에발효하였다. 본조약에서는일할권리, 사회보장권, 교육권, 식량권등경제적 사회적 문화적권리를미주인권조약에포함시켰다. 차별시정조치는미주인권위원회와미주인권법원을통해이루어지고있다. 미주지역은독립적인여성폭력금지조약을통해여성에대한편견과사회적비하및극단적인폭력차별을시정하려고노력하고있다 _ American Convention on Human Rights, Article 1(Obligation to Respect Rights): 1. The States Parties to this Convention undertake to respect the rights and freedoms recognised herein and ensure to all persons subject to their jurisdiction the free and full exercise of those rights and freedoms, without any discrimination for reasons of race, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, economic status, birth, or any other social condition; Article 24 (Right to Equal Protection): All persons are equal before the law. Consequently, they are entitled, without discrimination, to equal protection of the law. 66_ Inter-American Convention on the Prevention, Punishment and Eradication of Violence against Women(Convention of Belém do Pará), Article 6 (Non-discrimination): The right of every woman to be free from violence includes, among others; The right of women to be free from all forms of discrimination; and The rights of women to be valued and educated free of stereotyped patterns of behavior and social and cultural practice based on concepts of inferiority or subordination 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 245

253 Ⅴ. 비차별원칙으로본북한인권 1. 북한헌법 북한은 2009년 4월 9일헌법개정을통해헌법적차원으로 인권존중및보호 를명시하였다. 북한헌법제8조제2항은 근로인민의리익을옹호하며인권을존중하고보호한다 라고규정하고있다. 67 그러나북한에서의인권개념은 하나는전체를위하여, 전체는하나를위하여 라는집단주의원칙에기초하고있다고할수있다. 68 북한헌법의근본적인문제는, 특정사회구성원인 로동계급 에의하여국가가운영되어야한다는점을명시하여계급 사회신분간에근본적으로배타적인차별정책을취하여특정계급에대한우대정책인계급노선을근간으로국가정책을명시하고있다는점이다. 69 평등권의차원으로보면북한헌법제65조 70 는북한국민은경제 사회적분야에서동등한권리를갖는다는것을명시하였다. 그러나북한은평등이라는단어를헌법에서는사용하고있지않다. 북한은참정권제한금지조항을가지고있는데, 여기서주의할점은차별이라는단어를쓰고있지않다는점이다. 선거권의경우북한헌법 67_ 북한헌법제 8 조 : 국가는착취와압박에서해방되어국가와사회의주인으로된로동자, 농민, 군인, 근로인테리를비롯한근로인민의리익을옹호하며인권을존중하고보호한다. 68_ 북한헌법제 63 조 : 조선민주주의인민공화국에서공민의권리와의무는 하나는전체를위하여, 전체는하나를위하여 라는집단주의원칙에기초한다. 69_ 북한헌법제 10 조 : 조선민주주의인민공화국은로동계급이령도하는로농동맹에기초한전체인민의정치사상적통일에의거한다 ; 북한헌법제 12 조는 국가는계급로선을견지하며인민민주주의독재를강화하여 로명시하고있어로동계급이외의사회신분은반국가적이고차별대상이라는점을암시하고있다. 70_ 북한헌법제65조 : 공민은국가사회생활의모든분야에서누구나다같은권리를가진다. 246 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

254 제66조에의하면 성별, 민족별, 직업, 거주기간, 재산과지식정도, 당별, 정견, 신앙 에관계없이선거를하고선거에나갈수있는권리가있다. 여기서주목해야하는부분은국제인권조약의경우차별구분을제한하지않고열어놓아서시대와각사회와문화적차별을전부거론하려는의도가있는반면, 북한은참정권에있어서의제약금지사항을 9개영역으로만한정해놓았다는점이다. 북한헌법제77조는여성차별금지내용으로남자와똑같은사회적지위와권리를어머니와아동에대해서도보장하는국가적지원의무를명시하고있는데, 탈북송환여성에대한영아살해증언등은북한의헌법과북한주민의실생활간의큰괴리를보여주고있다. 북한은국제인권조약에따른이행조치로장애자보호법 (2003년제정 ), 연로자보호법 (2007년제정 ), 여성권리보장법 (2010년제정 ) 과아동권리보장법 (2010년제정 ) 을제정하여기본적인인권법체제를갖추고있으나, 차별계급에는이러한권리들이거의적용되지않고있다고한다 정치적 사회적출신성분에의한차별 북한주민은태어날때부터세습적신분 ( 계급 ) 이정해져있다. 72 일 반적으로북한은출신성분에따라본인의출생당시의부모, 할아버지 의직업이 착취계급 에속하는지, 남한군인가족등반국가성분이있 는지를토대로전국민을핵심계층, 동요 ( 기본 ) 계층그리고적대계층 으로구분하고 51 개의세부등급을매겨의식주배급에서부터법집행 71_ 조정현외, 북한인권백서 2013, p _ Robert Collins, Marked for Life: Songbun, North Korea s Social Classification System (Washington, D.C.: The Committee for Human Rights in North Korea, 2012) 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 247

255 까지사회생활의모든영역에서차별정책을실시하고있다. 73 핵심계층의경우북한의통치계급으로서인구의 28% 정도를차지하고평양을비롯한대도시에살면서당군간부등용에있어서우선적인혜택을받고진학, 승진, 배급, 거주, 의료등모든사회정치분야에서특혜를누리고있다. 북한인구의 45% 정도가속해있는동요 ( 기본 ) 계층은생산직에종사하는기존계층으로초급간부, 일반노동자, 농민, 사무원등이며북송재일교포가족도포함된다고하는데, 이들은핵심계층에비해제한된수입과배급식량으로생활하고있다고한다. 74 문제는적대계층에속한주민들인데, 이들은소위반당, 반혁명분자들의가족과후손, 국군포로, 북한군귀환포로, 일제시기의지주, 자본가, 월남자와종교인등의가족과자손들로구성되는데, 전체인구의 27% 정도된다고한다. 적대계층에속한사람들은결혼, 대학진학, 직장, 주거, 75 배급등모든시민 사회 경제 정치 문화의영역에서소외되고특별사찰대상으로간주되어차별받고있다고한다. 76 법앞에서도북한은평등하지않다. 뇌물과부패행위가북한의사법 73_ 대한변호사협회, 2012 북한인권백서 ( 서울 : 대한변호사협회, 2012), pp. 307~309; 김수암외, 북한인권백서 2007 ( 서울 : 통일연구원, 2007), p _ 대한변호사협회, 2012 북한인권백서, p. 310: 1990 년대중반부터시작된식량위기로북한의공식적인배급체계는유명무실하게되어기본계층과적대계층은장마당등북한이제한적으로허용하고있는시장에서식량을사먹는상황이된반면, 핵심계층은별도의배급체제를통해좀더좋은식량과물품을더싼가격으로일상품을공급받고있다고한다. 75_ 조정현외, 북한인권백서 2013, p. 182: 북한은출신성분에따라거주지역을차등하거나강제이주시킨것으로알려져있다. 출신성분이나쁜사람들은평양시, 남포시, 해변가, 국경지대의거주를제한하고있다고한다. 76_ 대한변호사협회, 2012 북한인권백서, p. 312: 직장의경우북한에는취직이나고용이라는표현이없고배치라는용어를사용하고있는데, 출신성분이나쁜경우탄광, 광산, 농장, 임업등어렵고힘든분야로배치되고, 승진에도차별을받고있다. 248 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

256 제도전반에만연하여뇌물을바칠수있는사람들은예심과정에서적 용될형기를낮추기도하고, 교화소, 집결소, 구류장, 노동단련대에서 풀려나기도한다는사례가알려지고있다. 세계인권선언제 7 조에서규 정하고있는모든사람은법앞에평등하다는부분이북한에서는뇌물과부패때문에위반되고있다고한다. 77 일반적인형사법적처리에서도출신성분에따라차별을받는다고 하는데, 대한변협이인터뷰한탈북자의 77% 는토대 ( 출신성분 ) 가나쁘 면같은잘못을했더라도더큰처벌을받는다고할만큼, 북한은성분 에따라범죄유무및형량도달리하는등핵심계층외사람들을제도적으로차별하고있다. 78 출신신분에따라교육권은매우한정되며, 김일성종합대학, 김책공 업종합대학, 인민경제대학등정치, 경제, 군사, 교육분야의국가인재 를양성하는대학들은소위출신성분이좋은핵심계층만진학이가능 한것으로알려져있다. 79 출신성분에대한차별대우는자유권규약과 사회권규약을위반하는행위이다. 북한의신분제도는유교봉건적특색을띠고있다고도전문가들은평가한다 _ 조정현외, 북한인권백서 2013, p. 187; 김수암외, 북한부패와인권의상관성 ( 서울 : 통일연구원, 2012), pp. 94~95. 78_ 대한변호사협회, 2012 북한인권백서, p. 318: 설문은 101 명에게주어졌으며, 질문은 토대가좋아서처벌받지않았거나, 토대가나빠서더크게처벌받은적이있거나그러한일을본적이있으면말씀하여주십시오 였다. 응답자 68 번 (2012): 역전사로청위원장이살인을저질렀으나토대가좋고군대에복무할때받은김일성훈장을무효로하는대가로무죄로된것을보았다. 79_ 위의책, p _ 국가인권위원회, 차별행위이론과실제, p. 21: 유교윤리의기본개념중예 ( 禮 ) 의본질은상하, 존비의등급관계를구별하는데있다. 위계적으로등급화된사회가가장정의로운사회이며, 귀천, 존비에따라등급을나누고그에따라자신의직분과자리를엄격히지키는것을공평함이라고본다 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 249

257 3. 정치범수용소와차별 정치범수용소는과거구소련의집단수용소제도를계승하여, 해방이후 1947년부터운영해온것으로알려져있다. 81 수용소는완전통제구역과혁명화대상구역으로나누어져있는데, 완전통제구역은한번들어가면나올수없다고한다. 정치범수용소는국가차별정책의극단적사례로볼수있고수용인원은 20만명정도로추산된다. 82 적대군중으로서정치범으로분류된사람은공민권이박탈되며, 아동과여성이포함된가족까지연좌제가적용되어수용되며, 차별대우가대물림이되고있다는점이심각한문제로지적되고있다. 83 뿐만아니라정치범수용소에서태어나서세상과단절된채로성장하는아동의사례도있다 북한의남존여비관행과남녀평등권 여성차별철폐협약제2조에는 당사국은여성들이남성과동등하게인권및기본적인자유를행사, 향유할수있도록하기위해정치 사회 경제문화등모든영역에서의여성의발전과사회진출을보장하기위한, 입법을포함한모든적절한조치를취하여야한다 고규정되어 81_ 원재천, 북한인권의국제인권법적고찰, 인권과정의, Vol. 401 ( 대한변호사협회, 2010), p _ 국가인권위원회, 북한정치범수용소실태조사 ( 서울 : 국가인권위원회, 2009), p _ 강철환, 수용소의노래 ( 서울 : 시대정신, 2005), p. 48: 강철환씨의경우만아홉에할아버지의죄목에의해전가족과함께요덕정치범수용소에끌려가서 10년동안, 아동기와청소년기를보내게된다. 84_ 신동혁, 세상밖으로나오다, p. 22: 신동혁씨의경우 1982년평안남도개천 14호정치범수용소완전통제구역관리소에서태어나서 23년동안아무런죄도없이죄수생활을하다가 2005년탈출하게된다. 250 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

258 있다. 북한은 2001년 2월여성차별철폐협약에가입했으며 2002년 9월최초이행보고서를통해북한은평등을넘어여성을중시하고있으며여성의천국이라고주장했고, 자체적으로여성권리보장법을 2010년에제정했다. 그러나북한에는가부장질서에서형성된여성에대한차별의식이그대로만연하고있다고한다. 85 북한여성은 조선민주녀성동맹 의간부로등용되기도하지만, 정치나권력기관의여성은극소수이고기업소지배인, 당비서등간부로일하는경우는매우드문데이는북한이간부등용에남성을우선시하기때문이라고한다. 86 남녀평등원칙은오히려여성에게불리하게적용되기도하는데, 전후복구사업에서유해노동과중노동에남자와동일하게동원되었다고한다. 경제활동에있어출신성분때문에농장이나, 탄광등에있는여성들은대학진학과군입대가힘들고평생협동농장원이나노동자로일 해야하며가사노동의 2 중부담을가지고있는것으로알려져있다. 북한의외형적인법적 제도적장치에도불구하고, 실제북한여성들 의가정생활은봉건적가부장제도가유지되고있다. 이런사회분위기 속에서당연히가사노동과자녀양육이여성의몫이되었고, 이는남성 과동등한노동의주체로서이중부담을가지게되는결과를가져왔다. 특히생계유지및가정생활관련문제는여성들의몫이라는사회적통 념때문에 1990 년대중반북한의대량식량부족사태이후많은여성은 식량을직접구해야하는상황이발생했고, 그결과많은여성들이북 85_ Citizens Alliance for North Korean Human Rights, Flower, Guns and Women on Bike (Seoul: Life & Human Rights Books, 2009), p _ 조정현외, 북한인권백서 2013, p. 322: 2010년 9월 28일 당대표자회 를통해선출된여성정위원은 4%(5/124), 여성후보위원은 2.9%(3/105) 에불과하다 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 251

259 한을이탈하여식량을구하는과정에서인신매매등의범죄피해자가되는등여성에대한인권이매우취약하게되었다. 87 북한은남존여비사상을 착취사회의반동적륜리도덕관 이며, 근절되어야할봉건유교사상의잔재 로규정하는등청산대상으로여기는것같으나, 오히려북한의실상은남존여비관이강하고, 봉건적출신신분제도에대한차별을국가질서유지에중요한부분이라고생각하기때문에, 하위계급의여성은이중적으로차별의피해를보고있다고할수있다. 88 여성에대한성폭력문제는북한에서심각한수준인데, 성폭력에대한낮은문제의식과여성을낮게대우하는사회분위기와성폭력피해자의불이익때문에피해여성이침묵하는경우가많다고한다. 식량난이후장마당보안원, 열차승무보안원, 군인등이단속을이유로성폭행하는사례가많았다고하고, 장사를위해필요한증명서의발급, 검열과정에서법기관과당기관사람들에게성상납을요구받거나성폭행을당하는사례가드물지않고, 특히구금시설에서의성희롱과폭행은도를넘는다고한다 _ 인신매매근절국제조약에의정서제 3 조에의하면인신매매를다음과같이정의하고있다 : Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against the United Nations Convention against Transnational Organized Crime. Article 3 Use of Terms (a) Trafficking in persons shall mean the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of exploitation. Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or service, slavery or practices similar to slavery, servitude or removal of organs. 88_ 조정현외, 북한인권백서 2013, pp. 328~330. 소학교나중학교에서여학생만청소를하고, 장사는천하다는생각으로여성들이한다고한다. 89_ 위의책, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

260 북한여성에대한평등권유린의극한사례는탈북여성에대한인신매매라고할수있다. 폭력을동원한납치인신매매, 유인인신매매, 가족부양을위한인신매매형태로구분되기도하는데, 중요한점은어떤유형의인신매매이든피해자의인권을보호해야한다는원칙이다. 90 북한에서는가정폭력또한매우흔하다고하는데, 북한은가정폭력을문제시하지않는다고하고, 오히려 여성이맞을짓을해서맞는다 며적반하장격으로여성을가정폭력의원인제공자로매도하고있다고한다. 91 북한여성은임신 출산 육아부분에서어려움을겪고있고, 전반적인영양실조와건강문제를가지고있는데, 이모든것들은북한의여성차별정책이큰원인을제공하고있다고할수있다. 5. 북한아동과차별 북한은 1990 년 9 월아동권리협약에가입하였고, 1996 년 ( 제 1 차 ), 2002 년 ( 제 2 차 ), 2007 년 ( 제 3 4 차 ) 에걸쳐아동권이행보고서를조약기 구에제출하였다. 북한은조약기구의권고를받아들여 2012 년아동권 리보장법을제정하기도했다. 북한은대외적으로어린이들이나라의 왕 이라는입장을유지하고, 아동권리위원회의권고에따라사회주의헌법, 교육법, 인민보건법, 어 90_ Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, Article 3.(b) 에의하면, 자발적인신매매라도피해자신분을가지고보호를해야한다는것을명시하고있다 : The consent of a victim of trafficking in persons to the intend exploitation set forth in subparagraph (a) of this article shall be irrelevant where any of the means set forth in subparagraph (a) have been used. 91_ 조정현외, 북한인권백서 2013, p 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 253

261 린이보육교양법, 사회안전법, 장애자보호법, 가족법등을통해아동의권리를법적으로구체화하기도했다. 아동권리보장법에는아동을 16세까지로규정하고있고, 국가는제일좋은것을어린이들에게 92 라는원칙을명시하여아동의건강, 교육, 생활부분을보장해야된다는약속을하고있다. 93 실제로평양에는각종어린이운동시설과문화시설이있고, 3대세습의김정은도집권후놀이동산에가서현장지도를하는등국가차원에서어린이교육을관리하고, 대외적으로어린이관련시설을홍보하기도하는것으로알려져있다. 그러나문제는이런혜택이평양이나일부도시에사는상위출신신분계층에속한소수어린이에게만돌아가는차별정책을북한당국이펼치고있다는점이다. 94 중간계층이나적대계층의아동들은교육권, 건강권, 가족권, 식량권이보장되지않고, 특히적대계층에속한어린이들은기본생존권도위협을받고있어, 식량부족과경제난은어린이들을길거리로몰아내어거리에서생존하는 꽃제비 어린이들이생기게하였다. 출신신분에따라거주지를정해주는북한의차별정책은어린이의건강에치명적인결과로나타난다고볼수있다. 세계아동기구 (UNICEF) 통계에서북한의어린이영양실태를본다면평양과지방의차이가크다는것을알수있다. 평양은만성영양장애가 19.6% 인반면양강도는 39.6%, 자강도는 33.3% 로알려졌고, 저체중도평양은 92_ 국제사회에서는아동최선의이익원칙 best interest of child 라는원칙이통용되고있다. 93_ 조정현외, 북한인권백서 2013, p _ 미네소타변호사회, 북한의인권, pp. 139~140: 북한에서는혁명영웅과당관리의자녀들은특수한학교에다니고조선로동당에쉽게가입을할수있다고한다. 김일성은 혁명가가족은사상이건전하다. 사상이건전하면건전할수록더겸손하고일을사랑한다 라고말했다한다. 북한으로돌아간재일동포자녀들도출신과혈통때문에차별대우를받는다고한다. 문제는이런차별이정치적영역은물론의료, 교육까지광범위하게이루어지고있다는점이다. 254 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

262 10% 이나양강도는 19% 에달한다고한다. 95 북한의가장심각한아동차별행위는부모의죄때문에어린이들을 연좌제를통해정치범수용소에보내어죄인생활을시킨다는점인데, 이어린이들은어린나이에서부터강제노동을하고만 16 세부터는탄광 등매우열악한환경에서중노동을하게된다고한다. 북한의세습적출신신분제도는어린이들에게비인간적인차별형태로적용되고있다. 96 아동인권의또하나의사각지대는재중무국적아동들의경우다. 97 중국에서한족, 또는조선족과가정생활을하고있는탈북여성의자식 들은법적으로인정된혼인관계가아니라는이유때문에북한에서시 민권을부여하고있지않다. 실제로임신되어오는탈북여성을강제로낙태시키거나, 출생아를조사과정에서살해한다는증언들이있는데, 98 이는북한이배타적인순수혈통주의를고수하는입장에서타민족의 피가섞인어린이들을차별하는정책을실행하고있기때문이기도 하다. 중국에서도중국국적법제 4 조에의하면 부모쌍방혹은일방이 중국공민인자로서본인이중국에서출생한경우중국국적을소유 한다 라고명시되어있으나, 탈북여성이불법체류중이고정식혼인 관계가아닌상태에서낳은자녀는정상적인방법으로호구를취득하 는것이현실적으로불가능하기때문에어린이들은결국무국적자가 95_ 조정현외, 북한인권백서 2013, p. 357; UNICEF, State of the World s Children 2012 (February 2012), p _ 북한인권시민연합, 제12회북한인권난민문제국제회의, p. 31, 정치범수용소김혜숙증언. 97_ 무국적탈북고아또는중국출생탈북여성자녀 ( 아동 ), 탈북여성의중국잔류자녀 ( 아동 ) 라고도한다. 98_ 북한인권시민연합, 제12회북한인권난민문제국제회의, p. 51, 정치범수용소이명숙증언 ; 요안나호사냑, 북한의사회경제적변화에따른여성인권실태 ( 서울 : 북한인권시민연합, 2013), p 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 255

263 되는것이고이미그숫자가수만에이른다고한다. 99 즉북한의인종차별적정책이어린이들의국적권을부정하는실태가된것이다. 중국과북한은아동권리협약가입당사국으로서제7조아동의국적취득권을보장해서무국적아동들의기본생존을보장해야한다. 또한대한민국법무부도무국적아동이입국후국내에서국적취득이가능하게국적법상국적판정제도를개선하여야하고이들을지원할수있게북한이탈주민지원법의개정을해야한다 장애와차별 2013년북한은장애인권리협약의서명국이되었다. 101 세계인권선언제25조에서는모든사람이질병이나장애, 노령또는기타불가항력의상황으로인한생계결핍의경우에사회복지를보장받을권리를가진다고명시했고, 북한이가입한아동권리협약제23조에도정신적또는신체적장애아동의존엄성이보장되고자립이촉진되며적극적사회참여가조장되는여건속에서충분히품위있는생활을누려야함을규정해놓았으므로북한은장애인을차별하면안되는의무가있다고할수있다. 다행히북한은국제사회의지적에따라 2003년장애자보호법을채택하였고장애인의존재를인정하고있으며, 북한인구의 5.8% 를장애인인구로분류하고있다 _ 국가인권위원회, 해외체류북한이탈주민아동인권상황실태조사 ( 서울 : 국가인권위원회, 2012), pp. 17, _ 위의책, p. 138; 이규창, 무국적탈북자보호를위한법제도적대응방안모색, 통일정책연구, 제21권 1호 ( 통일연구원, 2012), pp. 213~ _ 북한은 2013년 7월 3일유엔장애인권리협약에서명하였다. 유엔조약자료기록, < 256 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

264 북한의대표적장애차별대우는특정신체장애인구에대한강제적정관수술과격리시설을운영하고있는데있다. 2011년도통일연구원조사에의하면조사응답자의 80% 가키가작은신체장애인들을격리수용한다고했고 67% 가강제불임수술을한다고응답했다. 103 북한이탈주민에의하면평양과외국인의출입이있는남포, 개성, 청진등에장애인들이거주하는것을제한한다고한다. 특히평양이북한의얼굴이라는것때문에외국인에게좋은이미지를고수하기위해장애인의거주를제한하는것은장애인에대한큰차별행위라고할수있다. 한편장애아들을따로가족과분리하여격리시키거나신체장애인들을분리하여격리지역이나섬으로보낸다는증언이있고, 함경남도의한병원에서는장애인을상대로생화학무기를위한인체실험을한다는증언도있다. 104 북한의장애인은소수 영예군인 을제외하고는국가적배려나보호를받지못하는것으로알려져있고일반장애인들은가족이부양하거 나, 동냥구걸로생존하고있다고한다. 북한에장애인보호법이있는만큼, 유엔장애인권리협약을비준하여 (ratification) 105 장애인권리개선의지를더욱더보여야하며, 장애인에대한거주제한과분리수용등의차별행위를중단하여야한다 _ 조정현외, 북한인권백서 2013, p. 372: 2012 년제 14 회런던장애인올림픽에참가한북한대표단의김문철조선장애자연맹중앙위원회부위원장에따르면북한의장애인수는전체인구의 5.8% 라고한다. 이는 2011 년북한이실시한장애인표본조사결과시력, 청력, 지체 ( 사지 ), 정신 ( 지능포함 ), 복합장애등 5 대부문의장애인인구가 5.8% 로집계되었다고한다. 103_ 위의책, p _ 요안나호사냑, 북한의사회경제적변화에따른여성인권실태, p _ 정인섭, 신국제법강의 ( 서울 : 박영사, 2013), p. 251: 일반적으로국제조약은미국이나대한민국의경우행정부가서명후국회에서비준을하는것이관례이다. 106_ 유엔아동권리위원회는북한의장애인권리협약과선택의정서의비준을권고하고있다 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 257

265 7. 종교의자유와차별 종교적차별은국제인권법이가장중요하게여기는부분이다. 북한의헌법제68조는종교의자유를말하고있으나, 북한은모든종교행위를미신인동시에국가통치체제의적으로여기며조직적이고광범위하게기독교와불교를말살했고, 천도교등의종교를직접관리하고있다. 많은기독교인들이재산을강탈당하고, 구금, 고문및처형되었으며, 정치범수용소에보내졌다. 107 불교의사찰은재산을압류당하고, 성직자들이생활을할수없게만들어불교를뿌리뽑았다. 북한에남은종교인들과후손들은 51개계층의최하위층으로분류되어, 교육, 고용과배급등삶의전반적인부분에서차별을받고있다. 108 탈북자가중국에서타국의전도자를통해기독교인이돼서강제송환되어북한에들어왔을경우, 국경을허락없이넘은비법국경출입죄 ( 북한형법제233조 ), 남한사람과접촉한죄, 북한의안위를위협하는남한의간첩 ( 선교사 ) 과내통한조국반역죄 ( 북한형법제62조 ) 가적용되고있다고한다. 만약이사람이성경을소지하거나전도를한다면정상이무거운조국반역죄로종신형이나처형을당할수도있다고한다. 109 이렇듯북한이특정종교를박멸하려했고, 지금도계속적인박해와 107_ 고태우, 북한의종교정책 ( 서울 : 민족문화사, 1989), pp : 김일성의회고에따르면 우리는기독교, 천주교에서집사이상의간부들을모두재판해서처단해버렸고, 그밖의종교인들중에서도악질은모두사법처리하였다. 그리고일반종교인은본인이개심하면일을시키고개심하지않으면수용소에가두어버렸다. 그래서우리는그일당을 1958 년에모조리잡아처단해버렸다. 그래서종교인들은죽여야그버릇을고친다는것을알게되었다. 108_ 원재천, 북한인권의국제인권법적고찰, pp. 57~ _ 위의글, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

266 차별행위를하고있는데, 이런특정종교인들을의도적으로멸하고자 하는행위는국제법상반인륜적인범죄의범주에포함된다는해석을할수있다. 110 Ⅵ. 결론 21세기인권개선의중요한화두는차별시정이다. 국제인권법은세계인권선언을시작으로시민적 정치적권리에관한국제규약, 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약, 여성차별철폐협약, 아동권리협약, 장애인권리협약, 인종차별철폐협약, 고문방지협약등모든인권조약에평등권과차별금지조항을명시하고있다. 지역인권체제의차별금지조항들은지역적특색을가지고있는데, 아프리카헌장에서노인에대한차별금지를강조한것과, 중남미가주류 를이루는미주지역에서여성에대한사회적비하금지, 폭력금지를명문화하여시정하려고노력하고있는것이그예이다. 북한도시민적 정치적권리에관한국제규약, 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약, 여성차별철폐규약, 아동권리규약등 4개의중요한국제인권조약의가입당사국인만큼북한주민의평등권을실현하고차별을금지해야하는의무가있다. 111 그러나북한내에서벌어지는인권침해와차별제도의가장큰근원은국가가세습적인출신성분 _ 위의글, p. 64; Jae-Chun Won, A Prison Without Bars: Refugee and Defector Testimonies of Severe Violations of Freedom of Religion or Belief in North Korea (Washington, D.C.: United States Commission on International Religious Freedom, 2008). 111_ 위의글, p 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 259

267 에의해국민을세밀하게분류하는법규범적차별과실질적으로차별하는제도를운영하는데있다. 과거봉건시대의신분제도와같이북한의출신성분제도는대물림이되고있고사회전체에서성분에따른차별을숙명적인것으로인식하고있다. 북한은충성계층을우대하고, 적대계층을탄압하는국민차별정책을지도이념으로채택하고있는데이는과거유교봉건주의적신분제도를김일성의주체사상으로내걸고실행하고있다고볼수있다. 112 출신성분에대한신분차별때문에계층간의신분상승이거의불가능하고계층들이오히려공고해진경향이있다고한다. 출신신분간의차별정책은남아공에서자행된아파르트헤이트 (Apartheid) 인종차별정책처럼도를넘어강압적이고폭력적으로되어가고있는데, 과거 1990년대식량난중아사한 2백만이상의북한사람이대부분중간, 하위계층이었다는점은북한의신분차별정책이얼마나파괴적이고비인간적인지보여주는한사례라할수있다. 113 안타까운점은북한사람들간에평등의식과차별금지원칙에관한의식이거의없다는것과숙명적으로자기의신분계층과이에따르는차별행위를받아들이고있다는점이라고할수있다. 따라서북한의비차별의식계몽및차별감수성과차별판단능력을향상시키기위한국제사회의역할이중요하다. 실제로아동권리위원회등조약기구들의 112_ 윤휘탁, 중국문화대혁명시기의反전통과전통, 역사학보, 제218집 ( 역사학회, 2013), p. 400: 윤교수는과거중국의마오쩌둥숭배는종교적신앙의경지까지도달하였다고하였다. 윤교수는문화혁명시기의개인의미신, 개인의전횡, 지도자를신으로숭배하는행위가중국의전통적이데올로기인유학에의존한것으로평가했고, 북한의사회적계급질서도사실상북한이철폐하려던유교봉건주의의계급사회적전통이주체사상속에서위력을발휘한현상으로지적했다. 113_ Marzuki Darusman, UN Special Rapporteur on North Korea, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/22/57, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

268 각종계몽과노력으로북한에장애인보호법이제정되고, 유엔장애인권리협약에서명하는등, 형식적이지만장애인인정, 보호그리고장애인인권에대한기본적개념이북한에생기게되었다고한다. 지금까지의북한인권연구는고문금지, 정치범수용소등시민적 정치적권리에대한연구가주를이루어왔다. 이제는평등권과비차별원칙을적용한북한인권연구를통해여성차별, 아동차별, 장애인차별등여러차별분야를연구하여북한의통치이념과남존여비적사회분위기를개선하는이론적기반을만들어야하며, 북한주민들이평등권과비차별원칙에대한의식을가질수있도록국제인권적노력이절실히필요하다. 멀지않은미래에북한에도파리원칙 114 에충족하는독립적인국가인권기구가생겨, 인권침해와차별에제도적이고실질적인보호와구제를할수있는날이올것이다. 조만간북한에도출생신분에따른차별이폐지되고모든사람들이법앞에평등하게대우받고존중받는날 이왔으면한다 _ Principles relating to the status and functioning of national institutions for protection and promotion of human rights(paris Principles), UN Doc. A/RES/48/134. 파리원칙에따른국가인권기구는정부에서독립된국가기구로서, 인권침해와차별금지를위한정책, 구제, 보호, 연구, 교육등을하는기관이다. 대한민국에는국가인권위원회가파리원칙에따라국가인권위원회법이제정되었고 2001년설립된준사법적, 준헌법적, 국제적인권보호기구이다. 115_ Sandra Fredman, Discrimination Law (Oxford: Oxford University Press, 2011), p. 19; Law v. Canada [1999] 1 SCR 497 (Canadian Supreme Court), para. 51: 캐나다대법원은평등의의미를인간존중을해하는모든사회행위로정의했다 : Equality means that our society cannot tolerate legislative distinctions that treat certain people as second class citizens, that demean them, that treat them as less capable for no good reason, or that otherwise offend fundamental human dignity 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 261

269 참고문헌 1. 단행본 강철환. 수용소의노래. 서울 : 시대정신, 고태우. 북한의종교정책. 서울 : 민족문화사, 곽노현. 인권법. 서울 : 한국방송통신대학교출판부, 국가인권위원회. 차별행위이론과실제 (1). 서울 : 국가인권위원회, 장애인권리협약해설집. 서울 : 국가인권위원회, 북한정치범수용소실태조사. 서울 : 국가인권위원회, 김국신외. 북한인권백서 서울 : 통일연구원, 김수암외. 북한인권백서 서울 : 통일연구원, 북한부패와인권의상관성. 서울 : 통일연구원, 대한변호사협회 북한인권백서. 서울 : 대한변호사협회, 미네소타변호사국제인권위원회. 북한의인권. 서울 : 고려원, 북한인권시민연합. 제12회북한인권난민문제국제회의. 서울 : 북한인권시민연합, 신동혁. 세상밖으로나오다. 서울 : 북한인권정보센터, 이준일. 인권법 : 사회적이슈와인권. 서울 : 홍문사, 요안나호사냑. 북한의사회경제적변화에따른여성인권실태. 서울 : 북한인권시민연합, 정인섭. 사회적차별과법의지배. 서울 : 박영사, 신국제법강의. 서울 : 박영사, 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

270 조정현외. 북한인권백서 서울 : 통일연구원, Collins, Robert. Marked for Life: Songbun, North Korea s Social Classification System. Washington, D.C.: The Committee for Human Rights in North Korea, Citizens Alliance for North Korean Human Rights. Flower, Guns and Women on Bike (NKHR Briefing Reports No. 4). Seoul: Life & Human Rights Books, Fredman, Sandra. Discrimination Law. Oxford: Oxford University Press, Schiek, Darmar. Cases Materials and Text on National, Supranational and International Non-Discrimination Law (Lisa Waddington and Mark Bell ed.). Oxford: Hart Publishing, Vandenhole, Wouter. Non-Discrimination and Equality in the View of the UN Human Rights Treaty Bodies. Oxford: Intersentia, Won, Jae-Chun. A Prison Without Bars: Refugee and Defector Testimonies of Severe Violations of Freedom of Religion or Belief in North Korea. Washington, D.C.: United States Commission on International Religious Freedom, 논문백봉흠. 국제인권규약상차별금지와평등에관한연구. 국제법학회논총. 제44권제2호 ( 대한국제법학회 ), 원재천. 북한인권의국제인권법적고찰. 인권과정의. Vol. 401( 대한변호사협회 ), 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 263

271 윤휘탁. 중국문화대혁명시기의반전통과전통. 역사학보. 제218집 ( 역사학회 ), 이규창. 무국적탈북자보호를위한법제도적대응방안모색. 통일정책연구. 제21권 1호 ( 통일연구원 ), 이숙진. 차별금지법제화과정과입법운동의동학. 동향과전망. 제77호가을, 겨울호 ( 한국사회과학연구소 ), Bayefsky, Anne F. The Principle of Equality or Non- Discrimination in International Law. Human Rights Law Journal. Vol. 11, No. 1 2, Li, Weiwei. Equality and Non-Discrimination Under International Human Rights Law. Norwegian Centre for Human Rights. University of Oslo, Won, Jae-Chun. Religious Persecution in North Korea. International Journal for Religious Freedom. Vol. 4, Issue 1, 기타 국제조약, 법규및선언경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약. 미주인권선언. 북한헌법. 세계인권선언. 시민적 정치적권리에관한국제규약. 아동권리에관한협약. 아프리카인권헌장. 264 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

272 여성차별철폐협약. 유럽인권조약. 인종차별철폐협약. 장애인권리협약. Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime. 유엔보고서및기타자료 Darusman, Marzuki. UN Special Rapporteur on North Korea. Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea. A/HRC/22/57, INTERIGHTS. Non-Discrimination in International Law: A Handbook for Practitioners. Muntarbhorn, Vitit. UN Special Rapporteur on North Korea. Situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea. A/60/306, 비차별원칙과북한인권 >>> 원재천 265

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274 Ⅲ 북한인권특수문제 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 267

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276 6 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 북한정치범수용소청산문제를중심으로 손현진 ( 한국법제연구원부연구위원 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 북한의체제전환에따른법적문제및처리방안 1. 체제불법의개념 2. 체제불법의특징및유형 3. 북한의체제불법 4. 북한의체제불법청산 Ⅲ. 북한정치범수용소형성배경및국제법적위반 1. 북한정치범수용소의형성배경및실태 2. 북한정치범수용소의국제법적위반사항 Ⅳ. 북한정치범수용소청산에대한법제도적정비방안 1. 통일이후북한정치범수용소법제정비방안 2. 북한정치범수용소청산을위한국내법적절차 3. 북한정치범수용소의반인권적범죄행위에대한청산 Ⅴ. 결론 참고문헌

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278 Ⅰ. 서론 정전협정이체결된이래 60 년이지난현재남과북은여전히세계 유일의분단국으로남아있다. 남북한은장기간서로다른체제를유지 하여왔기때문에향후두체제가하나의체제로통합되는과정에서 많은시행착오와고통이따를것으로예상된다. 특히통일이후정치 적, 사회적통합과정에서반드시해결되어야할문제가북한내정치범 수용소를중심으로한불법구금시설의청산문제와이러한시설에서 인권침해를받은북한주민들에대한구제및보상문제이다. 범죄문제 를비롯한각종형사처리관련문제는통일이후안정적인사회통합을 위해반드시필요하기때문에사전대비를통하여혼란을줄일필요가있다. 1 서독은통일이전동독의인권개선을위해국제법이나국제기구의 회의를통해간접적으로인권상황개선을요구하였으며, 비밀협상채 널을통해직접적으로노력하는등이중정책을추진하여왔다. 동독 정부가체제위협을느끼지않는범위내에서국제적인비난을받지 않을최소한의인권보장과점진적인권상황개선을위해내독성차관 을실무책임자로하여정치범석방, 이산가족상봉등을중심으로비밀협상을추진한사실은우리에게많은시사점을안겨주고있다. 2 본연구는통일이후사회통합과정에서북한정권에의해조직적 이고체계적으로이루어진불법행위의청산과그속에서고통을받은 1_ 형사사범관련문제는통일이되었을때기존의범죄자및재소자를어떻게처리할것인지, 재심을하여석방및재수감등재분류를어떻게할것인지, 사면이나복권을할것인지, 한다면어떻게할것인지등의문제와형사사법기관 ( 다양한구금시설포함 ) 및종사자들을어떻게할것인지등이주요문제가될수있다. 2_ 나기복, 북한공안기관의인권침해유형과통일후청산방안에관한연구 ( 연세대학교행정대학원석사학위논문, 2005), p 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 271

279 북한주민에대한인권개선방안에그목적이있다. 북한은국제규범이나헌법규정을무시한채주민들을동요계층또는적대계층으로분류하고, 많은무고한사람들을자의적분류기준에따라억압하고투옥하는비인간적행위를자행하고있다. 또한북한지도층은소위반혁명분자들을재교육시키거나사회로부터영원히격리시키기위한정치범수용소를운영하고있다. 북한의폐쇄적인체제특성상국가에의한불법행위를비롯하여주민에대한인권침해등의문제점을파악하기에는한계가있다. 그러나최근증가하고있는탈북자, 북한방문외국인등을통해조금씩북한내부의열악한인권실태가외부에알려지기시작하였다. 3 여기에 2003년부터 UN인권이사회및 UN총회에서북한인권결의안이연속적으로채택됨에따라국제사회가북한정부의인권침해문제에대한개선을요구하는등북한인권문제가국제적공론화단계에접어들기시작하였다. 현재무엇보다도요구되는것은북한의실질적인인권개선이며, 중국등제3국으로탈북하여강제송환을당할경우생명의위협을받게되는북한주민들에대한보호문제이다. 김정일사후김정은체제로들어선북한은체제안정을위해국경수비강화를비롯하여탈북자에대한단속및처벌을강화한것으로알려져있다. 이러한상황을바탕으로본연구에서는북한의불법청산과제중하나인정치범수용소해체를위한국내 외법적문제를살펴보고, 정치범수용소에수용된정치범처리문제를포함하여명예회복 3_ 2013 년 7 월현재북한이탈주민입국인원은 25,431 명 ( 남 :7,775, 여 :17,656) 으로국내입국규모는 1998 년이후매년꾸준히증가하고있다 ( 통일부, 북한이탈주민정책 : 현황 < 272 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

280 등보상문제에대한법적근거등인권개선방안을마련하고자한다. 4 한편, 북한의체제불법을청산하는주체와방식에있어서는북한이체제개혁을하는것을전제로스스로주체가되어청산하는방안과통일한국이체제불법을청산하는방안을고려할수있다. 본연구에서는평화적으로한국이북한을흡수통일한다는가정하에후자의예를중심으로살펴보도록한다. 5 본연구는전체 5장으로구성되었고, 서론에이어제2장에서북한의체제전환에따른법적문제및처리방안에대해살펴보고, 제3장에서는북한정치범수용소의형성배경과국제법적위반을중심으로논하였다. 제4장에서는북한내정치범수용소청산에대한법제도적정비방안을중심으로살펴보았으며, 구체적으로통일이후북한정치범수용소의법제정비방안과국내법적절차등을살펴보았다. 결론에서는향후통일이후북한정치범수용소청산문제에대한법적근거및인권개선방안을제시하며마무리하였다 _ 북한법에따라정당한절차에의해집행된법이라할지라도공인된국제규범에반하지않아야인정될수있을것이며, 고문, 집단학살과같은인도에반하는범죄는통일이후반드시가해자에대한처벌과피해자에대한보상및명예회복등의조치가필요하다. 5_ 통일한국이체제불법청산의주체가되는방안의경우불법청산이보다철저히이루어질수있지만, 청산대상이되는북한의입장에서는남한이주도하는정치세력에의하여자신의과거를평가받는다는점에서사회통합을저해하는요인이될가능성이있다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 273

281 Ⅱ. 북한의체제전환에따른법적문제및처리방안 1. 체제불법의개념 체제불법 (Systemunrecht) 의개념은 非법치국가가체제유지를목적으로국가기관또는그하수인을통하여자행한불법행위 를의미한다. 6 일반적으로 행위를할당시에는실정법에근거한국가행위의형태로자행되거나처벌의대상에서배제되어체제내부에서는불법에해당되지아니하였으나, 그체제의붕괴로인하여종전의가치질서와법률체계가전환됨에따라비로소불법으로평가받는행위 라고할수있다. 7 즉, 국가체제그자체가불법성을가지므로헌법적정당성이없으며, 이러한체제를유지하기위하여조직적이고구조적으로행해진국가적불법 (Stateliches Unrecht) 을의미한다. 8 이러한체제불법은어떤국가가혁명을통하여새로운국가체제를형성하거나분단국가가통일을달성하면서과거의불법정권이행한구조적인행위체계를새롭게형성된규범적판단기준에따라서평가함으로써구체적인형태를가지게된다. 따라서체제불법은과거청산의대상으로서규범적의미를갖는다. 북한의정치범수용소를비롯한북한인권문제는체제문제이며, 체제문제는곧정권문제로직결되기때문에북한정권이인권문제를해결하는데는체제문제에대해인정하고반성하는과정과정권의정책실패를자인하는과정이반드시동반되어야한다. 6_ 김하중, 체제불법청산방안에대한헌법적고찰 : 구동독과북한의체제불법을중심으로 ( 고려대학교대학원법학과박사학위논문, 2008), p _ 법무부, 통일독일의구동독체제불법청산개관 ( 과천 : 법무부, 1995), p _ 이효원, 통일이후북한의체제불법에대한극복방안, 법학연구, 제51권제4호 ( 서울대학교법학연구소, 2010), p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

282 2. 체제불법의특징및유형 가. 체제불법의특징체제불법은자체적으로불법성을갖는법률이아니더라도법치국가적원리에반하는해석을통해이루어진불법행위도포함된다. 9 또한구체적법률에기초하지않는권력층의자의또는정치적이유에서행하여진국가적불법행위도체제불법의범주에속한다. 어떤국가체제가불법적으로구성되고운영되었다고하더라도그국가가행한모든국가작용이당연히불법이라고할수는없다. 따라서, 불법청산의대상이되는것은체제불법을이루는구체적이고개별적인불법행위인것이다. 이러한개별적체제불법행위들은불법성을갖는개개법률이나이에기초한명령의수권을근거로합법적으로이루어지며, 일반적불법행위와는달리체제유지를담당하는국가기관또는당기구를통하여조직적으로자행된다는일반적특징을갖는다. 이러한체제불법의특징을요약하자면다음몇가지를들수있다. 첫째, 체제불법은불법을행하는주체인국가체제가입헌주의적정당성을갖지않는다. 10 둘째, 체제불법은국가기관이직접행하거나정권수뇌부의명시적인 명령또는묵시적인승인에따라행해지며, 경우에따라법률에근거를 둔행위여서그국가체제가유지되는동안에는적법한것으로평가되 9_ 예컨대반체제인사를탄압하기위해법률을이데올로기적으로해석하여적용하는경우, 동일한법률을평등하지않게적용하는경우, 형사절차가외견상진행되지만유무죄나형량이정당의수뇌부에의해미리결정되어재판부에전달되어판결이이루어진경우등이이에해당된다. 10_ 이는국가체제의형성과유지에있어서민주적정당성이결여되어있어그이념과내용이인간의존엄성과보편적인정의의관념에부합하지않는다는것을의미한다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 275

283 어그불법성이청산될가능성이없는경우가대부분이다. 셋째, 체제불법은통일을통하여새로운국가공동체를창조하는과정에서반드시청산해야할과제가된다. 11 이러한의미에서통일국가는정치적또는법적으로구성원의합의와신뢰를기초한민주적정당성을바탕으로과거의체제불법을철저히청산할때에야비로소국가공동체내부의갈등을해소할수있으며, 통일과정과통일이후에도새로운갈등이확대재생산되는것을방지할수있는것이다. 나. 체제불법의유형 12 국가체제는국가마다역사적배경에따라다양한이념과규범체계에의하여형성되므로그자체가불법하다고판단하기어려우며, 국가체제가불법적으로구성되고운영되었다하더라도그국가가행한모든국가작용이당연히불법하다고할수는없다. 따라서체제불법은국가체제의불법성여부를판단하는규범적기준에의하여도저히수용될수없는행위에국한하여그범위를제한하여야한다. 결국체제불법의범위는그개념적요소를고려하여유형화할수있다. 첫째, 국가체제를유지할목적에서행해진권력기관의자의적불법 11_ 체제불법은인간의존엄과가치, 자유와평등, 정의와법적안정성등현대입헌주의에위반되는과거의구조적인불법이므로이를극복하지않고서는진정한사회통합을기대하기어렵기때문이다. 12_ 체제불법의유형은그성격에따라다양하게나타날수있다. 가장보편적인유형구분은침해법익에따른것으로생명권의침해, 신체와건강에대한침해, 자유에대한침해, 거주와이전의제한, 재산권의박탈, 직업에대한침해등으로나누어볼수있다. 그외행위주체에따라사법종사자에의한사법범죄, 경찰 교도관 국경수비대원에의한직무범죄, 체제수호기관에의한안보범죄, 경제부처에의한경제범죄등으로나누어볼수있고, 행위태양의관점에서국경폐쇄, 법왜곡, 선거부정, 간첩행위, 강제입양, 경제범죄등으로나누어볼수있다. 276 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

284 행위로서구체적인법률적근거없이행해진경우가이에해당된다. 13 둘째, 국가기관이형식적으로는법률적근거를가지지만反법치주의적으로그법률을해석하거나현저히불평등하게법률을적용한경우이다. 14 셋째, 국가기관이불법적인법률을제정하는경우이다. 이때에는불법적인내용을포함하거나적법절차를현저하게위반한법률을제정하는입법행위자체가체제불법이된다. 故황장엽의증언에의하면북한에서는 1956년발생한이른바 8월종파사건 이후부터정치범들을수용하기위하여 관리소 라불리는강제수용소를광범위하게운영하고있으며, 여기에서는혹독한노동을통하여체제에순응하는훈련을실시하고있다고증언하였다. 15 수용소탈주를감행하다체포된사람에대해매년 1, 2회수용자전원이지켜보는가운데공개처형을실시하고있다고전해졌다. 이러한강제수용소에서의인권탄압은북한의체제유지와관련되어있는부분으로 북한인권문제의핵심을이루고있으며, 통일후반드시청산되어야할 대표적인체제불법의한유형으로판단된다 _ 여기에는국가기관에의하여자행된행위뿐만아니라, 국가가체제유지를위한목적으로구조적이고조직적으로개입한경우에는개인에의하여행해진경우도포함된다. 14_ 이러한경우에는비록형식적으로는적법한것으로평가할수있지만, 실질적인내용이헌법적가치에위반되므로체제불법범위에포함된다. 15_ 북한은 1956년 8월 반종파투쟁 을계기로사회주의체제유지를위해 1967년부터 1970년까지주민들의정치적성향을가족의계급적배경과사회적활동등에기초하여핵심군중 ( 핵심계층 ), 기본군중 ( 동요계층 ), 복잡군중 ( 적대계층 ) 으로분류하고, 복잡군중가운데 6,000명에대해선내각결정 149호에의거처형하고, 처형을모면한 15,000명세대의종파연계자와그가족 7만여명을 149호대상지역에수용시켰으며그중반당 반김일성분자에대해서는특별독자대상구역에수감하였다고한다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 277

285 3. 북한의체제불법 북한정권은분단이후 60여년동안체제유지를위하여정치적반대자에대해고문과살인, 정치범수용소에서의강제수용과강제노동, 탈북자에대한가혹행위등불법행위를광범위하게자행한것으로알려지고있다. 북한의형사사법제도가본질적으로反법치국가적일뿐만아니라정치범에대하여는정식재판절차를거치지않고공개처형하는등사법적작용과준사법적행정처분을통하여불법행위를자행하고있는것으로알려지고있다. 북한의체제불법은동독의체제불법과비교해볼때그범위가넓고정도가심각하다고할수있다. 이는 1인독재체제가장기간이어져왔고, 전체주의, 선군정치에의한지배로反법치주의적성격이독일보다훨씬강하게작용하였다는점을들수있다. 따라서통일한국에있어서북한의체제불법을청산하는것은통일독일의경우보다그필요성이나범위와영역, 그리고방법과절차에있어서훨씬더중요한의미를가진다고하겠다. 4. 북한의체제불법청산가. 북한의체제불법청산의기본원칙인류역사상체제불법의청산작업은여러가지방법과기준에따라다양하게이루어져왔다. 체제불법을청산하기위해서는혁명재판이나전범재판등과같이법치국가원리에구애받지않고정치적필요나상황에따라추진하는방법도있다. 그러나이러한방법은불법을청산하기위해또다시청산되어야할불법을만들어낸다는점에서체제불 278 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

286 법의악순환일뿐근본적인문제해결책이되지못하였음을역사적경험으로도알수있다. 체제불법을청산하기위해서는그대상인체제불법의내용과범위를확정하여야하고, 이를위해체제불법의불법성판단기준을명확히해야한다. 체제불법의청산은승자의잣대로처리될가능성이크고, 체제불법을재생산할위험성이있어통일국가에장애요소가될수있다. 따라서그판단 ( 심사 ) 기준은역사적경험을통하여확인되고, 보편적도덕원리에기초하며, 규범적정당성을갖추어야한다. 통일국가의경우심사기준은통일국가헌법이라고할수있을것이다. 그리고체제불법청산은자연법과국제법의원칙을고려하여체제불법의심사가이루어져야할것이다. 이는불법체제에의하여자행되어실정법만으로는그심사기준으로삼을수없거나심사할법률이존재할수가없으므로자연법이나국제법원칙으로보충하여야하는것이다. 특히, 국제법원칙의경우헌법에서국제법의효력을규정하고있거나불법체제와통일국가가국제조약에가입한경우에는심사기준으로적용될가능성이크다. 그러나자연법이나국제법원칙은그개념과범위가불명확하여정치적목적으로이용될수있을뿐만아니라헌법의기본원리는자연법과국제법원칙을포함하고있으므로이를별도의기준으로인정할실익이없다고판단된다. 그러므로자연법과국제법원칙은헌법규정이명확하지않은경우에한해서헌법의해석을보충하는기능을해야할것으로판단된다. 나. 북한의체제불법청산의법적쟁점북한의체제불법을청산하는과정에서발생할것으로예상되는다양한법적쟁점을해결하기위해서는우선북한과북한주민의법적지 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 279

287 위를명확히하는것이선결되어야한다. 16 북한주민의법적지위는우리대법원과헌법재판소가판단하고있는바와같이원칙적으로대한민국의국민으로서의법적지위를그대로보유한다는점은통일이후의체제불법의청산에있어서도통일한국의북한에대한사법적관할권, 체제불법을청산하는특별법의적용과준거법등법적쟁점을해결하는기준이될것이다. 17 그다음으로북한의체제불법을청산함에있어서그대상을선정하는시점또한유의할필요가있다. 18 이와관련하여북한정권이수립된 1948년 9월 9일전의체제불법을그대상으로인정할것인지가문제될수있다. 이에대하여는체제불법의청산은그불법의행위자를기준으로할것이아니라불법행위자체를청산하는것이본질이며, 북한정권이 1946년부터토지개혁을실시하는등실질적으로국가권력을행사하였으므로원칙적으로 1945년 8월 15일부터북한정권이수립한전날까지도그대상에포함시키는것이타당하다고판단된다. 다만, 1945년 8월 15일이후남한과북한에서미국과소련이각각군정을실시하였다는점, 불법청산의규범적기준이되는남한헌법이 1948년 7월 17일제정되었다는점과통일당시의국제관계를고려하여정책적 16_ 독일의사례에있어서형사재판권의인정, 준거법의확정, 정치적피해자의복권등체제불법의청산에있어서동독과동독주민들의법적지위가쟁점의바탕이되었고, 이는연방대법원과연방헌법재판소의사법적판단을통해서해결되었다. 17_ 현재북한에대한사법부의태도는북한을하나의국가로인정하지않을뿐만아니라재판권이미치지못할뿐북한을남한영토의일부로파악함으로써통일후현실적재판권이회복되면별다른법적근거없이남한법을북한지역에확장 적용할수있는근거를마련하여놓았다. 18_ 독일의경우에는체제불법행위자에대한형사처벌, 정치적피해자의구제, 몰수재산의처리등에있어서그대상을 1949년 10월 7일동독정권이수립된이후부터통일이전까지의체제불법으로만제한하였다. 이는동독정부가이기간동안의체제불법에대한청산에반대하였고, 소련도자신이행한모든국가작용에대하여통일독일이이의를제기할수없다는입장을분명히제기하여이를고려한것으로판단된다. 280 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

288 인차원에서위기간동안의체제불법은그대상에서제외할수도있을것이다. 19 한편, 북한의체제불법청산에서제기되는법적쟁점으로죄형법정주의의위배문제가있다. 우리형법제1조 1항에서 범죄의성립과처벌은행위시의법률에의한다 고함으로써사후입법에의한소급처벌을원칙적으로금지하고있다. 동조 2항에서는 범죄후법률의변경에의하여그행위가범죄를구성하지아니하거나형이구법보다경한때에는신법에의한다 고함으로써행위자에게유리한법률로변경시유리한법의적용을하고있다. 따라서행위시법률인북한법의효력을부정하지않는다면, 행위시에행위자를구속하는북한법에의해가벌적이지않은행위는처벌될수없으며, 행위후통일에의하여법률의변경이있게되면해당범죄에대한남북한의법정형을비교하여경한법이적용되어야할것이다. 물론, 그이전에통일전북한지역불법행위의처벌을위해서는북한법에의하여가벌적일것과동시에 행위후재판시법률인남한법에의하여가벌적일것이동시에요구 된다. 20 즉, 소급효금지원칙을비롯한법치국가원칙의한계및구성요 건에관한남북한형법의구성요건을총체적으로비교함으로써불법 의연속성이인정되는한도내에서행위의가벌성유무를판단하는것 이타당한방법이라할것이다. 북한정권에의하여자행된체제불법행위의처벌을위해서는행위 지법인북한법에의하여가벌적일것이요구된다. 이는통일이후북 한지역불법청산의상당한제한내지한계를설정하게된다. 남한형 19_ 이효원, 통일이후북한의체제불법에대한극복방안, pp. 93~94. 20_ 서독은동서독기본조약이체결된 1970년대이후부터서독의형벌권과재판권이행사되지않는동독을내국으로취급하지않았다. 따라서동독지역에서의범죄는서독형법제7조에의하여처벌이가능할때에만통독후에도서독의형벌권행사가가능하였다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 281

289 법에의하여당연히가벌성이인정되는행위도북한법상의위법성조각사유에해당하면가벌성이탈락하게되는것이다. 그러나북한법상의모든위법성조각사유내지정당화사유를모두인정하여북한정권의모든체제불법행위의가벌성을탈락시킬수는없다. 21 결론적으로통일이후북한법의전면적실효조치가있더라도북한형법은행위지법으로서의의를갖는것이며, 이전북한지역범죄에대하여남한형법이적용되는경우는같은범죄에대하여남한형법이경한형을규정하는경우에한정된다. 또한이러한경한법우선원칙은단지가벌성의유무와정도, 즉실체법에관련된원칙으로소송법에속하는공소시효규정에는원래적용되지않는다. 따라서남북한의통일협약에서달리규정하지않는한, 재판지가되는남한형법상의공소시효규정에의해서만공소시효완성여부를판단해야한다. 그러나북한지역의사법조직이나인력이완전히재건될때까지공소시효의진행을정지시킬필요가있으므로, 통일협약이나특별법을통하여통일당시까지공소시효가완성되지아니한범죄의시효진행을정지시켜야할것이다. 다. 북한의체제불법청산의대상 북한의체제불법청산의대상으로북한내주민을상대로한기본 적인인권침해범죄가있다. 북한정부는개인의의식주를제한배급 21_ 독일의예에서볼수있듯이독일연방대법원은동독탈출자에대한국경수비대의총격행위를정당화하는동독국경법은독일연방의공공질서 (public order) 에반하기때문에인정될수없다고판시하였다 ( 독일연방대법원판결, BGHSt. 1, 15). 이렇게공공질서라든지정의와인간존엄의보편적사상에의거하여동독법을불법으로평가할수는있지만, 이러한초실정법적사유에의하여국경수비대의총격행위의가벌성을근거지울수는없었다. 282 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

290 하고, 교육 직업선택 거주이전 여행 언론 집회결사등모든자유를완 전히통제하고있다. 또한전주민을출신성분과충성심에따라 3 개층 51 개부류로분류하고의식주배급에서부터사회생활의모든영역에 걸쳐차별대우하고있다. 그뿐만아니라북한에서는당의지시가법에 우선하고있어인민재판과공개처형이자행되고있으며, 당국의지시 를이행하지않는사람들은정치범수용소에수용되고있다는사실이 탈북자들의증언에의하여확인되고있다. 22 정치범수용소내에서는 공개처형과불법구금및체포, 수용소내에서의고문등인권유린이자 행되고있으며, 불공정한재판절차에의해사람들을수용하고있는것 으로알려져있다. 그밖에언론 출판 집회 결사의자유, 거주이전의자유, 정보통신의 자유등의침해가청산대상의쟁점이될수있다. 이와같은북한체제의불법행위를청산하기위해서는우선불법행 위책임자의규명, 책임자의처벌, 불법행위피해자의구제및복권등 이동시에추진되어야한다. 통일이후이러한불법적판결의제거와피해자들의복권및그에따 른보상청구권의문제가발생할것이다. 형법상파기제도가형사확정 판결의취소를통해단순히시민으로서의자유권, 재산권등을침해당 한자의권리를보호하기위한제도라면, 복권제도는구체제하에서헌 법에서보장하는기본권및국제협약에서인정하는인권에반하여형 사소추, 차별대우를받았거나기타방법으로자신의권리에중대한침 해를당하였던자들에대해유죄판결이나차별로입은불명예를벗겨 줌으로써당사자의법적, 정치적, 도덕적명예회복을목적으로한다. 22_ 도중진 조훈 박광섭, 형사특별법정비방안 (18)- 통일대비북한형사법령통합방안예비연구 ( 서울 : 한국형사정책연구원, 2008), p 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 283

291 현재북한에 20여개에달하는강제수용소가존재하며, 5~6개의정치범수용소가운영되고있는것으로알려져있다. 이러한수용소는反법치국가적집단수용시설임이분명하고, 그수용사유또한반체제분자, 반당분자라는단순한정치적동기에기인한것이명백하므로이에수용되었던수용자들에대해서는대부분복권판결이내려져야할것이다. 즉, 복권대상자는정치적동기에의하여수용된사람에한정되어야하고, 형법상폭력범죄나전쟁도발, 선전등과관련된범죄자는복권대상자에서제외되어야할것이다. 이밖에복권의효과로서당사자에게발생한신체적, 물질적, 기타불이익에대한사회적조정급부청부권이발생할수있는데, 재산이몰수된경우에는몰수재산의반환또는보상이필요할것이고, 기타직업박탈이나행정상의불이익을받는사람은그에상응한보상이주어져야할것이다. 이렇게통일이후복권문제를해결하기위한복권법의제정이요구되는바, 거기에는복권대상자, 복권사유및절차, 복권의효과등이규율될것이다. 23 이하에서는북한의대표적인체제불법의상징인북한정치범수용소의형성배경및실태와함께향후통일이후정치범수용소의수용자에대한석방및복권등향후처리방안에대해살펴보고자한다. 북한의정치범수용소는사상, 제도, 정권요인의구조적메커니즘에의한인권침해가발생하는대표적사례이다. 이러한정치범수용소에대하여사상, 제도, 정권요인의구조적메커니즘이정치범수용소의형성과발전, 운영과인권실태에어떻게작용하고있는가를중심으로분석을한후통일이후정치범수용소의처리방안, 즉해체에관련한법제도적근거를제시하고자한다. 23_ 위의책, pp. 128~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

292 Ⅲ. 북한정치범수용소형성배경및국제법적위반 1. 북한정치범수용소의형성배경및실태 가. 북한정치범수용소의형성배경북한은해방이후구소련의정치범수용소인 굴락 (Gulag) 을모방하여지주, 자본가, 친일파, 종교인등착취계급을격리수감하기위한수용소체계를도입하였다. 북한의정치범수용소는시기별로정치적상황에따라수감대상에커다란변화가있었다. 1950년대남로당숙청과 8월종파사건 을통해김일성반대세력을반당, 반혁명분자로몰아대대적숙청을단행하였고, 통제구역을설립한후연좌제를적용하여가족들을격리수감하였다. 24 이후 1960년대에는전주민의성분과사상경향을조사하여핵심계층, 적대계층, 중간계층의 3계층으로분류하고적대계층으로분류된자들은강제수용소에수용하였다. 25 이시기 에는정치적반대세력뿐만아니라사회주의반대자등체제위협세력 들에대한광범위한색출과숙청을진행하면서정치범수용소체제가 본격적으로확대되기시작하였다 년대에국가안전보위부가직접 24_ 오경섭, 북한인권침해의구조적실태에대한연구 : 정치범수용소를중심으로 ( 고려대학교대학원북한학과석사학위논문, 2005), pp. 72~73. 25_ 전주민을핵심계층 (28%), 적대계층 (45%), 동요계층 (27%) 등 3개성분 51개부류로나누는성분분류사업을진행하였다. 당시적대계급층으로분류된종파분자및반혁명분자들은전주민의 1/3 정도인 3백20만명에달했는데, 이들중약 6,000여명은인민재판에의해처형되었고, 1만 5,000세대약 7만여명은 내각결정 149호 에의해산간벽지에설치된 149호대상지역에수용되었다. 내각결정 149호는 붉은도시화계획 에따른것으로적대분자, 반혁명분자등소위정치범을색출해서이들을주요도시와군사요충지에서멀리떨어진곳으로강제이주시키기위한대책을내용으로한것으로, 대상자는평양과개성등직할시, 도시지역으로부터 50km, 휴전선과해안선에서 20km, 그리고주요도시로부터 20km이상떨어진곳에서만거주또는행동할수있도록엄격한통제를가하기로되어있다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 285

293 운영하는시기에이르러정치범에대한관리와통제가한층강화되면서현재와같은인권침해시스템이구축되었다고볼수있다. 1980년대에들어서는김정일권력세습반대자를숙청하는과정에서약 15,000여명을정치범수용소에수감하는동시에심각한경제난속에중국으로의탈북자가발생하기시작하여그러한과정에서체포 송환되는자들의경우정치범수용소에수감되었다. 이후 1990년대와 2000 년대쿠데타기도사건등반김정일활동세력과일부탈북자들의수감이계속적으로늘어난것으로보고있다. 나. 북한정치범수용소의실태세계에서유일하게존재하고있는북한정치범수용소는정치적사건과관련된관계자와그의가족을공식적재판절차없이수용하여가혹하게처벌하는, 사회와격리된특별구금시설로볼수있다. 또한여기에수용된수용자들은극단적인고문과다양한형태의비인격적대우를받는등심각한인권유린이일어나고있는것으로알려져있다. 이러한인권침해들은국가기관에의해제도적이고조직적으로자행되고있으며, 대부분의경우가해자에의해자의적으로도행해지고있다. 그러나국내구제절차가마련되어있지않을뿐만아니라그실태조차도파악되고있지않기때문에상황은알려진것보다심각하다고볼수있다. 북한당국은정치범수용소의존재를부인하고있지만, 최근의북한이탈주민의증언등을종합해볼때기존의정치범수용소의통폐합을거쳐현재 5개소 26 에서최소 8만에서최대 12만명정도의정치범이 26_ 청진 (25 호관리소 ), 명간 (16 호관리소 ), 개천 (18 호관리소 ), 개천 (14 호관리소 ), 요덕 286 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

294 수용되어인간이하의생활을하고있는것으로알려져있다. 27 김정은체제이후, 남한행기도와남한사람접촉등에대해간첩죄를적용하여정치범수용소에수용하는사례가지속되고있다. 가족이탈북한경우북한에남아있는가족들을수용하는사례, 예배등의종교활동을이유로수용하는사례도꾸준히발생하고있다. 한편, 정치범수용소는정치범들이수용되지만사회일탈행위를저지른자가그에대한처벌로정치범수용소에수감되는사례도있다. 또한사안이중대한일부경제사범의경우에도정치범수용소에수용되는것으로나타나고있다. 28 무엇보다도북한의정치범수용소의심각한상황은수용자에대한강제노동으로수용자들이매우열악하고안전장치가없는작업환경에노출되어하루 12시간이상중한강제노동에동원되고있다는사실이다. 일상적으로작업반의수용자들은 5인 1조단위로할당량이주어지는데이를완료하지못하거나정상적으로노동에참가하지못할경 우식량배급량을줄임으로써수감자들이어떠한조건에서도작업에참가하여과제를완수할수있도록식량으로통제하는것이다. 정치범수용소내강제노동실태에서더욱심각한것은수용자들이매우열악하고안전장치가없는작업환경에노출되어있으며, 오로지인력으로만위험한작업을무리하게강행하여이로인해각종사고가빈발하고다수의사망자가발생하고있다는것이다 (15 호관리소 ). 27_ 조정현외, 북한인권백서 2013 ( 서울 : 통일연구원 ), pp. 122~ _ 이규창, 김정은체제하의북한주민시민적 정치적권리실태와전망, 제2 차샤이오인권포럼 : 김정은체제의북한인권문제와국제협력 ( 서울 : 통일연구원, 2012), p 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 287

295 2. 북한정치범수용소의국제법적위반사항 북한의정치범수용소내에서행해지는극단적인형태의인권유린행위들은전체적으로반인도범죄를구성한다. 국제형사재판소설립조약인로마협약규정전문은반인도범죄의상식적인의미에대하여인류의양심에깊은충격을주며, 전체국제사회에대하여우려를끼치는가장심각한형태의범죄로표현하고있다. 29 일반적인전쟁범죄가주로적국이나포로들에대하여행해지는살해와학대행위등에초점을맞추고있는것에비해, 반인도범죄는전쟁이나군사점령시에민간인들에대하여행해지는극단적인형태의살해및박해행위를처벌하는것을내용으로한다. 상설국제형사재판소에관한로마규정제7조제1항에는이러한반인도범죄에대해서상세하게규정하고있다. 30 북한의정치범수용소는이러한반인도범죄의대부분이발생하고있는곳으로알려져있다. 반인도범죄는전쟁법에관한 1899년과 1907년의소위헤이그협약들에의하여실정적인근거가마련되었다고하나, 이미국제법상국제사회전반에걸쳐국제관습법으로인식되고준수되어왔다. 국제법상보다구체적인실정법적근거들은 2차대전당시 6백만명의유대인들을학살한독일나치정권의책임자처벌을위해구성된뉘른베르그재판 31 과아시아지역의인민들을상대로대량의인권유린을저질렀던 29_ United Nations, United Nations Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court, UN Doc. A/CONF.183/10, 15~17 July _ 제7조제1항에명시되어있는 인도에반한죄 (Crime against Humanity) 로는살인, 절멸, 노예화, 주민의추방또는강제이주, 구금또는신체적자유의박탈, 고문, 강간, 성적노예화, 강제매춘, 강제임신, 강제불임, 성폭력, 박해, 강제실종등이있다. 31_ 뉘른베르그헌장제6조는 평화에반한죄 (Crimes against peace), 전쟁범죄 (War crimes) 와 인도에반한죄 (Crimes against humanity) 를처벌대상으로규정하여, 288 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

296 일본의정치및군사책임자들을처벌하기위하여구성된동경재판판결을들수있다. 32 이러한전범들을모체로후일 1990년대구유고연방과르완다지역에서발생하였던대량학살과성적가혹행위등기타중대한인권유린들을다루기위하여설립된구유고전범재판소 (ICTY) 와르완다전범재판소 (ICTR) 에서도반인도범죄를주요한범죄로설정하고, 관련자들에대한국제형사재판을진행하였다. 33 북한의정치범수용소와관련하여수감인원의선정, 수감동기, 수감이후의대우등을고려할때북한당국의공식적인정치적탄압정책의일환으로수용소가운영되고있다는것은의문의여지가없다고할수있으며, 북한당국의행위들은다양한형태로반인도범죄의구성요건들을충족시키고있다고할수있다. 구체적으로강제실종행위, 추방과강제이송행위, 자의적인구금, 공개처형, 중노동, 영아살해, 임산부및여성들에대한성적가혹행위, 혼 인의자유를포함하여개인적인생활의철저한통제를통한장기적인 절멸유도행위들은모두전형적인반인도범죄해당행위들이라고할 수있다. 또한정치범수용소에수감된이후, 수감자들은감금된상태에 서극심한형태의신체적자유의박탈을포함한시민적권리의침해에 놓이게된다. 이러한내용의감금및수감행태는당연히국제법의근 재판결과교수형 12 명, 종신형 3 명, 20 년형 2 명, 15 년형 2 명과 10 년형 3 명을석방하는판결을내렸다. 32_ 동경헌장은침략범죄와관련하여 선언되거나선언되지않은침략전쟁 (declared or undeclared war of aggression) 의표현을사용하고있으며, 이는극동에서의전쟁에서미국과일본이전쟁선언없이오랜기간교전행위를했던상황을반영한것이다. 이판결로도조 (Tojo) 전일본수상도침략전쟁을일으켰다는혐의등으로사형판결을받았다. 33_ 김영석, 국제형사재판소법강의 ( 서울 : 법문사, 2003), pp. 30~ 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 289

297 본원칙들을위반하는것이된다. 그리고북한이가입하고있지는않으나 1984년의 고문및기타잔혹하거나비인도적이고모욕적처우또는처벌을금지하는협약 (Convention against Torture and Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, 고문방지협약 ) 은고문을금지하고있으며, 같은내용은국제관습법으로서모든국가에대하여적용되는것으로인정되고있다. Ⅳ. 북한정치범수용소청산에대한법제도적정비방안 1. 통일이후북한정치범수용소법제정비방안가. 통일이후특별사법조직설치방안 남북통일은정치적통합뿐만아니라동질적인민족문화를바탕으로한사회 경제적통합을포함하는개념이며, 남북한이정치적통일과사회 경제적통합을달성하기위해서는그과정과결과에있어서법제도적통합이불가결하다. 통일국가의법률은단일한국가공동체에서공통적으로적용되어야하므로남북한통일은남북한의법률의통일과사법통합의적용으로귀결된다고하겠다. 통일국가에있어서사법조직의통합은헌법적문제를포함하고있으므로원칙적으로통일헌법과그에따라제정된법률에의하여야할것이다. 남북관계의변화, 북한의급변사태등어떤방식으로통일이이루어지든통일절차에즉시착수할수있도록여러분야에있어서이에대비할필요가있다. 또한통일과정과그이후에다양한분야에서법적분쟁이발생할것으로예상되며이를법치주의원칙에따라서해결 290 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

298 하기위해서는사법조직을정비하는것이우선적으로요구된다. 34 즉, 통일이후의법률통합작업은사법조직의재정비를수반하게되므로 법원, 검찰, 변호사조직등사법조직의통합도고려하여북한에대한법정비방안을준비하여야할것이다. 35 북한체제하에서헌법에서보장하는기본권및국제협약에서인정하 는인권에반하여형사소추, 차별대우를받았거나기타방법으로자신 의권리에대한중대한침해를당하였던자들을법적 정치적 도덕적으 로명예를회복시키는작업이필요한것이다. 현재북한내정치범수용소는반법치국가적시설로서이곳에강제 수용되어있는주민들도단순한정치적이유에의해불법수용된것이 니만큼대부분복권판결이내려져야할것이다. 이러한복권및보상 문제등을해결하기위해서는이를집행하기위한특별사법조직의구 성을필요로하는것이다. 이는북한의사법조직을인정하고활용하는것을대신할수도있고, 그와별도로남북통일의과정에서발생할수있는예상치못한다양한 법적분쟁을해결하기위하여통상법원을대신하여기능할수있는특 별법원을설치하는것을포함할수있다. 특별법원을설치할경우에는 그존속기간과관할권의범위가핵심적인쟁점이될수있을것인데, 특별법원은사법조직의통합을완성하기위하여과도기적으로단기간 34_ 이효원, 남북통일이후사법조직의통합방안, 법학연구, 제51권제1호 ( 서울대학교법학연구소, 2010), p _ 통일국가의사법조직은원칙적으로북한의사법제도와조직을전면적으로폐지하고남한의사법제도와조직을안정적으로재구축하는것이라고할수있다. 또한북한공안기관의인권침해행위의법적청산을위해서는불법행위책임자의규명 처벌과함께불법행위피해자의구제와복권이동시에추진되어야할것이다 ( 장소영, 북한의체제전환을대비한법제도정비지원에관한연구, 법률과통일 ( 서울 : 법제처, 2012), p. 105) 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 291

299 설치하는것이므로그목적이실현되면즉시해체하는방안이바람직하다. 36 통일국가의사법조직을구성할경우법원조직도그역할과기능에부응하도록재편성하는것이필수적으로요구되며, 이는물적기반인법원조직의통합 37 과인적기반인재판권을담당하는판사를재구성 38 하는것이핵심적인요소라할수있다. 북한의정치범수용소청산문제는남북한통일국가형성과정에서의국내문제일뿐만아니라전세계가주목하고있는문제인만큼그정당성과공정성을확보하기위해유엔의북한인권특별보고관등국제조직의인권담당자및전문가나국제사법재판소또는국제형사재판소의판사를참관인으로구성하는방안도생각해볼문제이다. 36_ 특별법원이장기간운영된다면오히려사법통합의장애요소로작용할수있을것이며, 북한의사법조직의기능과특별법원의관할권에대하여도북한주민의신뢰보호와법적안정성을보장하기위한것이므로통일국가의통상법원의기능이최대한신속하게작동할수있도록통일국가를달성하는과정에서발생하는특별한사항에대해서만인정해야할것이다. 37_ 북한의 3급 2심을바탕으로하는재판소조직인중앙재판소는이를완전폐지하여남한의대법원조직으로편입시키고도재판소, 시 ( 구역 ) 군인민재판소는이를완전폐지하고그에대응하는남한의법원조직을설치하는것이필요하다. 38_ 통일이후사법조직통합과정에서일정한경우에한하여북한의사법조직의기능을인정함과함께북한의판사에대하여도그자격과기능을인정할수있을것이다. 이러한경우시기적으로는과도기적으로만가능할것이고그대상도형사사건등통일국가의헌법이념에부합하지않는사항은제외되어야되며, 검사나변호사의구성의경우에도자격, 권한, 임무의특수성등을고려하여통일국가의헌법이념과조화를이룰수있도록구성되어야한다. 292 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

300 나. 외국의사례 (1) 통일독일의사법조직통합 ( 가 ) 사법기관의통합 독일은통일을달성하는과정에서법치주의원칙을엄격하게적용 하면서사법통합을실시하였다 년 5 월 18 일에체결된국가조약 (Staatsvertrag), 동년 6 월 17 일제정된헌법원칙 (Verfassungsgrund sätze), 8월 31일체결된통일조약 (Einigungsvertrag) 40 을통하여사법조직의통합에관한기본원칙과기준을규정하였다. 41 통일독일의경우사법통합은동독지역에서독을모델로한사법조 직을구축하는것과그때까지사법활동을보존하는것을목표로하여 추진되었다. 42 독일은연방국가로서각주가사법권에대해우선적관 할권을가지고사법통합을주도했는데, 그과정에서서독주들과동독주들간의결연관계를통한지원과협력이큰역할을담당하였다. 43 통일독일의사법조직통합은통일조약의체결을통하여구체적으로 추진되었다. 44 사법조직의통합을지원하기위하여일정한부분에대 39_ 독일은서독기본법제146조에의한헌법제정의방법이아니라, 제23조의영토편입조항의방법에따라서통일을달성하였다. 40_ 1990 년 8 월 31 일동서독정부는역사적인 독일의통일성취에관한독일연방공화국과독일민주공화국간의조약 ( 통일조약 이라약칭 ) 을체결함으로써동독지역 5 개주와동베를린의서독연방주로의가입형식을통하여독일통일의과정을종결하였다. 동조약은동년 10 월 3 일부터발효되었고, 이날은독일통일의날로선포되었다. 41_ 법무부, 통일독일의구동독체제불법청산개관, p _ 40년간사회주의법질서의적용을고려하여동독의법률도서독기본법의법치국가적원칙에배치되지않는경우에는 1992년 12월 31일까지그효력을인정하였으며, 특히법원조직의기능에대해서도이를명시적으로인정하였다 ( 통일조약제4조제5호, 기본법제143조제2항 ). 43_ 통일이전서독은판사약 18,000명, 검사약 1,000명, 변호사약 55,000명이었고, 동독은판사약 1,500명, 검사약 1,300명, 변호사약 600명이었다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 293

301 하여는동독의사법조직과기능을잠정적으로인정할수있었으며, 그기간동안행정사건, 노동사건, 재정사건, 사회사건등에대하여는과도기적특별법원또는특별재판부를설치하여운영하였다. 동독과서독은이러한헌법적기초를바탕으로법원개정폐지법, 행정결정심사법, 사법조정법, 연방사법보좌관법, 자영변호사의업무및허가에관한법률, 명예법관의선출및임명에관한법률, 법관선출위원회의구성과업무방식에관한규정등다양한법령을제정하거나개정하여법치주의를바탕으로사법조직의통합을추진할수있었다. 통일독일은법원조직의통합에관해서도통일조약을비롯한관련법률을제정하여서독의법원조직을동독지역으로확대하여재편하였다. 통일과함께사법조직이각주중심으로재편됨에따라각가입주별로주법무부가설치되어법원의사법행정, 법관선발과인사, 검찰업무, 사법관련법률의정비, 변호사와공증인의감독업무등을모두관장하였다. 45 또한동독의최고법원은즉시해체되어서독의연방최고법원들이그기능을담당하였고, 동독법원의인적 물적상황으로인해서독의사법제도를즉각적으로받아들일수없다는점을고려하여경과규정을두었다. 46 이외에도통일독일은통일조약제1부속의정서의경과규정을통하여 44_ 동 서독은통일을가장확실하고신속하게달성하는방법으로서서독기본법제 23 조에따라독일민주공화국 ( 동독 ) 이독일연방공화국 ( 서독 ) 에가입하는방식을채택하였다. 동 서독은서독기본법을동독의가입과동시에옛동독지역에도확대적용하기로합의하였고, 이를통일조약제 3 조에명시하였다. 45_ 통일조약제 13 조제 1 항은 구동독지역의행정관청및공공행정, 사법의시설은지역적으로소재하는각주정부의산하에놓인다 고규정하고있어구동독의법무부도가입발효와동시에해체되어각주정부산하의주법무부로변화되었다. 한편, 동독지역의연방가입주에도주헌법재판소가새로설치되었으나, 이는동독사법조직의폐지와재편성이아니어서큰쟁점은없었다. 46_ 법무부, 통일독일의구동독체제불법청산개관, pp. 206~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

302 동독의법관등에대하여사법보좌관의업무를위임할수있도록하고, 1994년 6월 24일연방사법보좌관법을개정하여동독의법조인들에대하여단계별연수교육을통하여사법보좌관의자격을취할수있도록하였다. ( 나 ) 나치의사법적정리 나치의경우독일본토와폴란드를비롯해서나치독일이지배하던지역에 1939~1945년의기간중 15,000개의강제수용소가존재했던것으로알려져있다. 47 대부분의수용소는 2~3개월사용후나치스스로폐쇄하였다. 이들은 1933년 2월제정된 국민과국가의방위령 에의해설치되어나치에순응하지않는사람들을구금해서강제노동을시키고고문, 살해했다. 이중에서아우슈비츠는 1940년에설립된독일최대의강제수용소인데 1945년해방될때까지이곳에서만 400만명이목숨을잃은것으로알려져있으며, 유태인 600만명이히틀러의인종말살정책에따라독일이점령한유럽전역의강제수용소에서희생당한것으로알려졌다. 48 나치정권하에서 600만에이르는유태인에대한학살이자행된만큼반유태주의에대한비판적조명은나치과거를청산하는데있어빼놓을수없는과제이다. 이러한나치범죄규명을위한주법무부중앙국은나치과거에대한사법적정리라는의미로서설치한기구였다. 1958년에설치된중앙국은원래한시적기관으로출발하였으나, 50년 47_ Jewish Virtual Library, < html> ( 검색일 : ). 48_ 정천구, 전체주의와강제수용소, 통일전략, 제11권제1호 ( 한국통일전략학회, 2011), pp. 60~ 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 295

303 이지난현재까지여전히존속하고있다. 49 물론나치범죄협의자중극히일부만이생존해있기때문에, 이제는소수사건의경우에만구체적인조사가진행되고있는실정이다. 중앙국은과거와달리조사의목적을가해자의처벌이아니라범죄행위에대한사실규명에서찾고있다. 독일내에서나치과거에대한사법적처리에불만을표시하며중앙국의존재와활동에대해부정적인여론또한존재하고있는것이사실이다. 그러나제3제국의범죄행위를고발하고이를체계적으로정리해온중앙국의활동을긍정적으로평가하는목소리가대세를이루고있다 년중앙국이출범할수있었던것은당시서독에나치과거의사법적정리와범죄자에대한법적처벌이필요하다는여론이형성되었기때문이었다. 1950년대전체를볼때나치범죄에대한조사활동은매우미진했는데, 1954년의경우를보면불과 183건만이진행되었다. 이시기가전쟁직후였으며대부분의혐의자들이생존해있었다는점을고려할때, 이러한조사건수는극히낮다고볼수있다. 게다가 1951년서독연방의회는나치시대에공직에있었던엘리트중죄가경미한것으로평가된사람들을복직시키는소위 131조법 (131er Gesetz) 51 49_ 중앙국은주정부간의합의를통해결정되었으며, 조사기관은현존하는나치범죄관련문서를수집하고정리하는업무만을수행해야했다. 또한중앙국은체포명령을내리거나기소하는것은불가능했으며, 수집하고분류한기초조사자료를해당검찰에넘겨주는것으로임무가끝났다. 게다가 1958 년 12 월에활동을개시한중앙국은 1964 년까지는서독영토외부에서자행된범죄행위에국한해조사활동을했으며, 일반전쟁범죄는조사대상에서제외되었다. 즉, 중앙국의조사범위는수용소나특무대에의해자행된범죄에국한되었다. 50_ 중앙국의설치는과거범죄에대한조사와처벌이검찰개별조직의관할권안에서각각분리되어이루어진반면, 중앙국의조사는범죄행위를총체적으로파악할수있게해주는긍정적인결과를낳았다. 51_ 명칭은이법이서독기본법 131 조에근거한데서비롯되었다. 296 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

304 을통과시킴으로써과거사정리자체가매우혼란스러워졌다. 서독사회는 1950년대말에비로소 우리안의살인자 (Mörder unter uns) 에대해주목하기시작했으며, 급기야친위대예하부대로학살을담당한특무대 (Einsatzgruppe) 대원들이 1958년울름 (Ulm) 에서재판에회부되었으며, 이를필두로나치범죄를단죄하는일련의재판이열렸다. 52 울름재판을계기로통일독일사회에서는나치범죄를보다체계적으로철저하게규명해야한다는요구가제기되었고, 이어서나치범죄를전문적으로조사할기관의설치가필요하다는의견이개진되었다. 53 전후나치과거에대한사법적정리작업이본격적으로진행될필요가있다는분위기가서독사회에확산되었다. 54 (2) 구소련의경우 ( 가 ) 굴락 (Gulag) 의생성 사회주의국가들은 1940 년대부터 1970 년대사이에소련의굴락 (Gulag) 시스템을모방한정치범수용소를운영했다. 55 소련의굴락이 52_ 윤용선, 나치과거의사법적정리 : 나치범죄규명을위한州법무부중앙국설치에관한논의, 역사학보, 제 206 호 ( 역사학회, ), pp. 280~ _ 연방판사빌름스 (Günther Willms) 는울름재판이열리기전인 1957 년전후나치의범죄행위를보여주는증거가명백함에도불구하고이에대한사실규명작업은지지부진한나치범죄사법적정리작업에문제점을지적하며, 주법무부의주도하에나치범죄를전문적으로조사하는중앙조직을설치해야한다고주장했다. 54_ 울름재판이전까지나치범죄의사법적처리가파행을겪은이유로전문적인조사기관의부재와전후사법부내부의인적청산이제대로이루어지지않은데에서찾을수있었다. 55_ 사회주의국가들은사회주의체제와정권을유지하기위해프롤레타리아독재수단으로써정치범수용소를활용하였으며, 사회주의자들은사회주의체제를수립하고고수하는과정에서자본가 지주 구체제세력등을반혁명세력으로규정하고이들의반혁명을사전에봉쇄 차단하고사회주의체제를고수하기위해프롤레타리아독재를실행해야한다고주장하며, 자국의환경에따라정치범수용소의정치적기능을변화 발전시켰다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 297

305 라고불리는강제수용소는그절정기에소련전역에 500개에달하는단지를구성하고있었고각단지마다수개또는수십개의산하단위로나누어져있었다. 56 여기에는 교정노동수용소 라고하는통제가극심한수용소와통제가좀느슨한수용소가있었다. 교정노동수용소를시작한 1930년여름에는수감자가 17만명에지나지않았지만, 20여년후인 1953년 1월수감자는교정노동수용소에 173만명, 노동집단거주지에 74만명, 특별촌락에 275만명등그수가수백만으로급성장하였다. 57 여기서수감자들은악명높은극심한강제노동과학대를받았던것으로알려져있다. 1924~1953년까지여기서죽은사람은 500만명에서 1,000만명에이를것으로추산되고있다. 소련에서는정치범수용소가빠르게증가하면서강제수용소의수용능력이한계에도달하게되었다. 소련정부는이문제를해결하기위해비밀경찰인체카 (Cheka) 58 에서운영하는집단수용소제도를고안했다. 집단수용소는일반교도소와는달리소비에트사법체계밖에존재한특별수용소또는특수수용소였다. 1920년대중반까지소련정부는수용소의존재목적이수용자의재교육을위한것인지, 처벌을위한것인지, 아니면경제적이윤을창출하기위한것인지를명확하게설정하지못했다. 59 소련정부는 1925년 11월경제적필요와대규모건설계획을위해죄 56_ 소련은프롤레타리아독재를유지하기위해비밀경찰과굴락시스템을도입하여, 사회주의체제의실질적 잠재적반대세력을정치범으로규정한후, 내무인민위원회를통해정치범들에게합법적테러를가했고사회로부터격리하기위해정치범들을굴락에수감하였다. 57_ 김남섭, 스탈린시대의소련강제수용소연구 : 수감자들을둘러싼수용소내의사회적관계를중심으로, 역사학보, 제 202 집 ( 역사학회, 2009), pp. 296~ _ 체카 (Cheka) 는비밀정보기관으로이후에연방국가정치보안부 (GPU 또는 OGPU), 내무인민위원회 (NKVD), 국가보안위원회 (KGB) 로이름을바꾼다. 59_ 앤애플바움, 굴락 - 상, GAGA 통번역센터역 ( 서울 : 드림박스, 2004), pp. 62, 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

306 수들의노동력을체계적으로사용한다는결정을내렸고, 정치범의노 동력을활용해서경제적이윤을창출하는솔로베츠키수용소시스템 은소련전체의수용소로확산되었다. 이후경제활동을통한생산량 극대화는굴락의가장중요한목적이었다. 이와같이굴락은범죄자들 과반혁명분자를고립시키기위한도구였지만빠르게국가경제의중 요한조직이되었다. 60 특히, 1929 년과 1930 년사이굴락의수감자 수가 35 만명에서 90 만명이상으로거의 3 배이상증가했다. 이짧은 기간에대규모집단화와탈부농화운동 (dekulakization campaign) 이동시에일어났고, 굴락은소련의산업화에서중요한역할을수행했다. 61 농촌지역의관료들은다양한정치적 경제적캠페인의실행에저항하 는사람들을제거하기를원했고공업지역에서많은공장들이노동력 부족에직면했다. 이러한상황에서부농계급을제거할시기라는스탈 린의공표는지주들을굴락으로대규모이동시키게만들었다. 62 강제 수용소는 1919 년 12 월 21 개소, 1920 년 12 월 107 개소, 1922 년 12 월에 132 개소로점점증가되었다. 63 이러한굴락의확장은정치적동기와경제적동기의연관성에의해 이루어졌으며소비에트의지역지도자들이굴락의확장과정에서핵심 적역할을했다. 60_ Edwin Bacon, Glasnost and the Gulag: New Information on Soviet Forced Labour around World War Ⅱ, Soviet Studies, Vol. 44, No. 6 (1992), p _ James Harris, The Growth of the Gulag: Forced Labor in the Urals Region, , The Russian Review, 56 (April 1997), p _ David Hosford, Pamela Kachurin and Thomas Lamont, Gulag: Soviet Prison Camps and their Legacy, Davis Center for Russian and Eurasian Studies (Cambridge, Massachusetts: Harvard University, 2010), p _ George Leggett, The Cheka: Lenin s Secret Police (Oxford: Clarendon Press, 1981), p 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 299

307 ( 나 ) 굴락의해체소련에서는스탈린사후 1956년이후후르시쵸프의개혁정책을통해스탈린체제를단계적으로철거하기시작하였다. 스탈린사후소련당국이굴락시스템을해체한것은굴락의경제적비효율성이심각했기때문이다. 소련당국은 1923년을기점으로굴락의주요한기능을경제활동으로변경하였다. 64 당초소련의계획당국은수용소의노동력을전체경제의부분으로계산했고정치범의무료노동력이경제에기여한다고판단하였다. 하지만소련경제는시베리아금광개발등죄수노동력으로부터이윤을창출했으나죄수의노동력은경제에서상당한기여를하지못했다. 죄수들은충분한식량, 생필품, 의복을제공받지못했기때문에약했고병들었으며충분히노동에전념할수없었다. 따라서소련당국은스탈린사후수용소의경제적비효율성을비판하면서수용소를폐쇄하고죄수들을석방하기시작했다. 소련에서는스탈린사후 1956년이후굴락에대한단계적해체작업을시작하면서수백만명이집단으로강제노동을하던굴락체제가해체되기시작하였고, 1960년대에는북한의정치범수용소와비교할만한굴락이더이상존재하지않았다. 65 소련의굴락과북한의정치범수용소는모두전체주의적수용소로서특징을공유하고있지만, 시간이지날수록수용소목적의차이, 소련과북한의정치적, 문화적차이로인해관리및통제체제, 인권실태등에 64_ 1923 년스탈린시대에최초의굴락인솔로베츠키 (Solovetsky) 의설립을계기로정치범의노동력을활용해서경제적이윤을창출하는강제노동수용소시스템으로전환하였다. 65_ 오경섭, 북한인권침해의구조적실태에대한연구 : 정치범수용소를중심으로, pp. 131~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

308 서차이가확대되었다. 소련의굴락은경제활동을통한생산량극대화가최우선목적으로운영되었으나, 북한의정치범수용소는김일성, 김정일체제위협요인을제거하고격리수용하는것과체제유지를위한공포통치장치로활용하였다. 2. 북한정치범수용소청산을위한국내법적절차 가. 개관 통일이후에북한지역에광범위하게소재하고있는정치범수용소들은완전통제구역및혁명화구역수감자들을즉시석방함과동시에종래의주거지로자유롭게이동할수있도록허용하여야할것이다. 다만장기간수감되어고문, 폭행, 강제노동등으로인해신체적 정신적으로정상적인생활이불가능한사람들에대하여서는치료와요양및재활의기간이주어져야할것이다. 이와동시에수용소내출생자들을포함하여대부분의수감자들은북한내에서행정적으로주민으로서의법률적인지위를가지지못하고있으므로이들에대한법적신분의복원역시함께진행하여야할작업이다. 이와함께문제되는것은크게보아수감인원들에대한일정한민사적보상문제와함께정치범수용소와관련된정책집행자들과직접적인가해행위자들에대한사법처리의과제이다. 체제전환기의정의의수립문제 (transitional justice) 는군사독재, 공산주의, 전체주의체제들이민주사회로이전하는과정에서일반적으로발생하는사회적과제로서한편으로는사법적정의를세우고다른한편으로는신속하고원만한사회통합을이루어야하는모순적인과제를동시에달성하여야하는특징을가진다. 따라서사회통합의목적에 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 301

309 지나치게집중하여공적정의의수립에소홀히하게될경우, 가장경계해야할사적복수의범람과공공질서회복에대한침해가발생하게된다. 다른한편으로지나치게장기화된사법처리과정은향후통합사회의미래지향적발전과통합자체를저해할수있는위험이나타나게된다. 따라서이하에서는이러한문제점을염두에두고향후북한정치범수용소청산에관한법률적쟁점들을살펴보기로한다. 나. 정치범수용소수용자처리및보상 (1) 정치범수용소피해자구제앞서통일독일의선례에서볼수있듯이통일이후북한내정치범수용소수용자처리를위해우선적으로해결해야할문제는정치적가해자의처벌뿐만아니라북한의불법체제아래서피해를당한수용자에대해서도적절한구제등의조치가병행되어야한다. 통일이후북한내정치범수용소에감금된수용자들중체제유지와정권세습에장애가된다는이유로수감된반체제인사, 정치적 사회적동기로기인하여탈북하여수감된자들이그대상이될것이다. 이들이강제수용된이유가정치적목적에의한것이거나강제수용되는절차가적법하지못하였다면형사재판에의한것이든행정조치에의한것이든그형식을불문하고통일후대부분형사복권이나행정복권의대상이될것으로예상된다. 수십년을넘는북한정권의통치기간동안에수감된수많은정치범수용소수감자에대한구제가새로운공동체로서의통일한국에대한그들의지지와동참을끌어내기위한필수불가결한조치로남북한주민의사회통합을이루기위한지름길이될것이다 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

310 북한의정치범수용소피해자에대한법적구제방법도통일독일의 선례에서보았듯이형사복권, 행정복권, 직업복권등을생각할수있을 것이다. 피해자구제를위한구체적조치중에서불법판결이나불법행 정행위에대한무효화를선언하여권리를회복시켜주는것을제외하고, 이에따른대부분의후속조치들은상당한비용을요한다. 이러한비용 은통일비용중상당부분을차지할것이고따라서남한주민들의분담 을요한다. 북한주민들을통일한국이라는새로운공동체의일원으로 받아들이기위해남한주민들은어느정도의비용분담은감내하여야 할것이지만그들에게무한책임을지울수는없을것이다. 여기에서정치범수용소의수감자에대한피해구제를위한보상의 범위를정함에있어서선결되어야할법적문제가제기된다. 통일한국 이북한정권의불법책임을승계하는지여부에따라남한주민의통일 비용부담의한계가결정되기때문이다. 만일통일한국이북한정권의 불법책임을승계한다는입장에선다면북한의정권범죄로인한북한 주민의피해를전액배상해주어야할것이다. 그러나몰수재산처리에 관한북한의불법책임승계문제에대한피해구제와관련하여서통일 한국은북한의불법책임을승계하지않는다고해석된다. 67 따라서통 일한국의헌법제정권자를포함한입법자는북한주민의피해에대한 보상의방법과범위에대한형성의자유를갖는다고본다. 북한의정 권범죄로인하여피해를입은북한주민에대한보상은사회적약자에 66_ 김하중, 체제불법청산방안에대한헌법적고찰 : 구동독과북한의체제불법을중심으로, pp. 425~ _ 통일독일의경우에도법적측면에서동독은연방독일에가입함으로써국가내지국제법주체로서의자격을상실하였고, 동독기관의불법조치에대해서는연방이나신설주모두동독의포괄적권리승계인이아닐뿐만아니라기본법에도동독의불법행위에대한서독측의원상회복의무가규정되어있지않기때문에구서독이나통일독일은이에대하여책임이없다고불법책임불승계론을주장하였다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 303

311 대한공공부조로서사회적조정급부를행하는사회적법치국가원리에의하여이루어지는것이므로통일한국의국가재정이나피해자의생활능력등을고려하여합리적보상을해주면되는것이다. 통일이후이러한합리적보상기준을마련하기위하여통일독일의선례에따라특별법을제정하여구체적보상의요건이나범위를정하면될것이다. 복권대상이되는불법판결 행정행위 직업박탈등의파기 취소 무효화를판단함에있어서는물론이고, 복권된피해자를구제하는방법과내용을결정함에있어서도자유법치국가원리가그기초가되고있음은당연하다. 그러나피해자구제는이에더하여반법치국가적형사판결이나행정조치등과같은체제불법의희생자들을사회적약자로배려하여그이익을조정해주는사회법치국가원리를필요로한다. 이러한점에서피해자구제는순수하게자유민주적법치국가원리에입각하여진행되어야하는가해자처벌에비하여다원적인법치국가원리에기초하고있다고할수있다. (2) 정치범수용소수감자에대한형사복권북한은형법상각종구성요건의개념도불분명하여다의적해석이가능하도록규정되어있다. 또한권력이 1인에게집중되어있어사법권의독립성은보장되지않고형법보다지도자의교시나당의명령이우선시되며, 형사사법절차는정권의유지에봉사하는요식적절차에지나지않는다고본다. 따라서이러한형사사법체제하에서이루어진수많은형사판결들은법치국가원리에반하여정치적목적에따라이루어졌으며, 그불법성의정도는동독의형사판결과는비교할수없을정도로심각한것으로평가되고있다. 따라서남북통일이후가장시급하게해결을요하는문제들가운데하나로서북한형사판결에대한 304 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

312 형사복권조치가요구된다고하겠다. 피해자에게형사복권과피해보상을해주기위해서는먼저북한정권이저지른불법적인판결을선별하여폐기하는일이선행되어야할것이다. 왜냐하면북한에서이루어진모든판결을폐기하는것은국가적불법의정도나법적안정성의측면에서불가능하기때문이다. 따라서통일이후폐기되어야할북한의불법판결을선별하는기준을정립할필요가있는데그기준은법치국가원리에서구해져야할것이다. 즉, 불법판결의이유가법치국가적원칙에반하는정치적박해를가하기위한것이라면이것은폐기되어야할것이다. 나아가서판결의대상이되었던행위와이에가해진형벌이비례의원칙에부합하지않은경우도불법판결로서폐기되어야할것이다. 통일이후북한의불법판결의피해자구제는현행우리형사법상재심절차등으로는감당하기어려울것으로예상된다. 따라서통일독일의예에준해서통일합의서와특별법제정을통하여특단의대책이마 련되어야할것이다. 68 형사복권의대상은시기적으로북한정권수립이후통일시까지북 한법원에의해선고된형사재판이될것이다. 따라서해방직후소련 군사법원의재판은점령고권에의한조치로서형사복권의대상에서 배제되어야할것이다. 69 또한, 북한의형사재판이평등원칙, 비례원칙, 68_ 통일한국의북한체제희생자들의형사복권에대한특별법에서는북한체제하에서형사소추를법치국가성이라는척도로재심사하여법치국가원리에위반되어무효라고선언하고, 사정에따라이를폐기하며, 당사자의형사복권을선언할가능성을부여하게될것이다. 69_ 북한의형사재판이내용적으로정치적박해에이용된경우, 선고된법적효과가범행과현저히비례하지아니한경우, 그이외자유법치국가적기본원칙과양립하지아니한경우에는형사복권의대상이된다고하여야할것이다. 또한체제유지를목적으로범죄의경중에비하여현저히중한형벌을선고한경우와같이범죄와형벌이비례하지아니하고그정도가현저한경우에도복권의대상이될수있다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 305

313 법적안정성등일반기준으로서자유법치국가의기본원칙을위반한경우에도형사복권의대상이되어야한다. 형사복권신청이인용되면그대상이된형사판결은무효가되며, 신청인에대하여는후속적으로인정되는후속청구권 70 과사회적조정급부청구권 71 등이인정되어야할것이다. (3) 정치범수용소수감자에대한행정복권북한정권은정치적 사상적반대자들을탄압하기위하여형벌권뿐만아니라행정권한도남용하여왔다. 북한은정권수립이후북한주민을대상으로그의정치적태도에상응하는제재적행정처분을취해왔으며, 이처럼북한주민은법의보호없이국가기관의불법적인행정행위에부당하게방치되어왔다. 따라서통일한국은북한정권의정치적박해, 자의적행정으로야기된생명권박탈, 건강상피해, 직업상불이익으로인하여지속되고있는현저한불법적결과를행정복권을통하여제거하고보상할필요성에직면할것이다. 통일한국이북한정권의행정행위를전면부인할수는없겠지만법치국가원리또는통일헌법에반하는경우에는이를취소할수있어야함은당연하다고하겠다. 이 70_ 후속청구권은형사판결이무효화되어그판결에기초를둔조치들이근거를상실하게됨으로써파생되는권리로서법치국가원리에당연히인정되어야할권리이다. 따라서제한된공민권이회복되고, 잔형의집행은종료되어야할것이다. 복권절차에서그대상이된판결이무효화된경우에는이에관한전과기록은말소되어야한다. 71_ 조정급부청구권은사회국가원리에의해보장되는배려적권리로서그결정과범위는통일한국입법자의형성적재량권에달려있다. 사회적조정급부는한국가의체제에기인하는집단적불법에대한보상을대상으로한다는점에서법치국가에서도불가피하게예외적으로발생하게되는불법적자유박탈에대한보상을대상으로하는형사보상법과구별되며또한한정된자원을여러국가과업에적절하게분산시켜야할필요가있기때문에보상액의크기를정하는데있어입법자에게광범위한재량이인정되어야할것이다. 306 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

314 와같이북한체제하에서국가기관의자의적인행위로야기된생명권의박탈은물론정치적인박해, 건강상의피해, 직업상의불이익등불법적인결과는신속하게제거되어야통일한국의사회통합을앞당길수있을것이다. 통일독일의경우통일조약에서형사복권 ( 제17조 ) 에이어행정복권 ( 제19조 ) 에관하여원칙을규정하였는바, 통일후이에근거하여행정복권법을제정하여동독정권의반법치국가적인행정행위를취소하거나반법치국가성을확인함으로써아직유효한반법치국가적행정행위로인한부당한결과를시정하였다. 행정복권은공산독재라는북한체제의일반적인조건하에서의피해가 통상적이지않고, 개별적이고중대하여감내불능한침해 가복권신청당시까지계속중인경우에한하여그신청권을인정하여야할것이다. 행정복권의목적이정치적박해및차별에대한구제를통하여피해를제거하는것에있으므로신청권자는자연인으로한정함이상당하고, 복권신청대상의행정행위로는산업국유화 민영기업의해제 수공업자에대한행정처분및행정조치가해당된다고하여야한다. 다만불법적과세행위와같이일반행정행위와구분되는특수성을갖는행정행위에대한복권절차는재무관청에의한별도의구제절차를마련해두는것이필요할것이다. 행정복권이이루어지면그대상이되는행위는취소되어법적효력이사라지고, 피해자는그러한행정행위로인하여발생한손해에대한보상등사회조정급부를신청할수있게된다. 행정복권의대상이되는행정행위를취소함으로써불합리한결과가초래되거나단순한사실적행정조치로서취소가불가능한경우, 이에대하여는반법치국가성을확인하는것으로취소에갈음할수있을것이다. 공안당국에의 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 307

315 한장기간의미행및억압으로건강상의장애를초래했다면현재도고통을당하고있는경우에도그조치는단순한사실적행정조치이지만행정복권의대상이되고, 이러한경우취소가배제되기때문에복권관청은조치의반법치국가성을확인함으로써구제의기초를마련해주어야할것이다. 3. 북한정치범수용소의반인권적범죄행위에대한청산가. 반인권적범죄행위청산북한정치범수용소에서의인권억압등반인권적범죄행위는북한의체제유지와관련되어있는부분으로북한인권문제의핵심을이루며, 통일이후반드시청산되어야할문제중에하나이다. 이러한반인권적범죄행위의경우역시위에서설명한국내법적구제조치와같은유사한법률적구제의프레임을가지고있다. 다만일단침해된권리는대부분의경우회복이불가능하므로금전배상과함께사과의방법을취하게된다. 인권침해에대한구제에있어서일반적인국가간의구제와상이한점은무엇보다대상이개인이라는점이다. 따라서피해자의만족이가장중요한요소가되며법률적책임의인정, 책임자처벌, 피해자에대한명예회복, 희생자에대한추모비건립, 재발방지를위한조치, 피해자의재활을위한각종지원등이포함된다. 이와더불어인권침해에대한구제에있어서중요한점은무엇보다피해자의명예회복과피해에대한법적 사회적확인이필요하다는것이다. 명예의회복은 1차적으로가해자에대한적절한사법적처리에서비롯된다. 가해행위에대한적정한사법적처리가동반되지않는금전배 308 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

316 상은바람직하지못한형태의구제로나타나게된다. 가해자는가해행 위에대해응분의대가를치르지않는상태에서피해자는이미금전적 배상을받았기에대부분의경우더이상의피해주장을하지못하게되 는경우들이발생하게된다. 인권침해자들에대한법적책임추궁이필요한이유는대략여섯 가지정도로정리될수있다. 첫째, 과거끔찍한경험을겪었던인권유 린피해자들에게정의구현과사건의일단락이될것이고, 둘째, 과거 의만행에대한법적심판및기록정립, 과거사와미래계획에대한 사회적논의촉진등을통하여사회의복원에기여할것이며, 셋째, 인 권침해자들을처벌함으로써재발을억제하는기능을하고, 넷째, 피의 자들을교화시키며, 다섯째, 응보적정의 (retributive justice) 를실현 하고, 여섯째, 인권을유린한만행을범죄행위로규정함으로써이를도덕적으로널리규탄하는의미가있다. 72 한편, 통일이후신속한사회통합을위하여단죄보다는용서와화합의 길로나아가야한다는주장도있다. 그러나이러한현실은비단우리의 경우에만국한되는것이아니다. 다수후투족에의하여석달만에 80 만명의투치족이학살된르완다, 크메르루주통치기간동안 (1975~ 1979 년 ) 전인구의 4 분의 1 인 200 만명이 인민의적 으로학살된캄보 디아도갈등의위험이없는것이아니다. 그럼에도수많은사람들의 인권과생명을유린한악행에대한정의구현과법과인권확립의중 요성을감안하여시간과비용을들여가면서재판을진행하고있는것 이다. 72_ Steven R. Ratner and Jason S. Abrams, Accountability for Human Rights Atrocities in International Law: Beyond the Nuremberg Legacy (Oxford, New York: Oxford University Press, 2001), p 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 309

317 이러한점을감안해볼때섣부른미봉책이잠재된또다른문제점을 항상지니고살아가야하는사회적불신으로작용하기때문에심사숙 고하여야할필요가있다. 나. 정치범수용소책임자의형사처벌북한정치범수용소의반인권적범죄행위에대한청산작업의주요한부분중에하나가인권유린책임자들에대한법적책임추궁에관한문제이다. 우선, 책임추궁에앞서시간적 공간적 인적범위를정하는것이무엇보다도필요하다. 첫번째, 시간적범위를 1948년북한정권수립시부터북한정권붕괴시점으로정할경우, 한국전쟁기간중의인민군전쟁범죄까지포함될가능성이있으며한국군과유엔군에의한전쟁범죄까지거론하여야할가능성도있을수있다. 따라서북한에서의 1인독재강화가확립되고, 정치범수용소설치의계기가되었던 1956년 8월종파사건 을시점으로잡는것도한가지방안이될수있다. 두번째로, 공간적범위는원칙적으로통일이전시점의북한지역내에서발생한정치범수용소관련범죄에한정하여야할것이다. 그러나탈북자북송등과관련된보안요원들의중국, 만주, 시베리아와같은인근국가에서의범죄들도포함하여처리하여야하는필요성이제기될수도있다. 이러한점에서공간적범위를특정하지않는것도방안이될수있다. 마지막으로인적범위의대상으로기본적으로김정은을비롯한북한정부, 당, 군부인사중정치범수용소의인권유린에관여한자를대상으로하여야한다. 또한직접적인가해행위를한당사자들역시책임추궁의대상이될것이다. 북한정부의행위를지원하거나묵인하였던 310 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

318 외국정부관계자들이나일반인들의책임에관하여서도심도있는논의가필요하다. 위와같은사항들은통일과정에서나타나는다양한정책적변수들에비추어고려되어야할것이다. 다만단순가담자들에게까지형사처벌을확대할경우, 수만명에이르는인원들에대한사법심사가이루어질수있는현실적인가능성도배제할수없을것이다. 외국의사례에서도구유고전범재판소 (ICTY) 의경우 1991년 1월 1일부터구유고영토에있었던국제인도법위반자들로재판대상을규정한바있으며, 73 르완다전범재판소 (ICTR) 의경우에도 1994년 1월 1일부터동년 12월 31일까지르완다에서집단살해 (genocide) 및국제인도법위반책임이있는자와주변국에서같은범죄를저지른르완다국적자에대해관할권을행사한바있다. 74 다. 진실과화해위원회설치 현실적으로 60여년간존치되어온정치범수용소인권침해행위책임자모두를형사소추하는것은어려운일일수도있다. 동시에사법처리문제가제기될경우, 원칙적으로정치범수용소뿐만아니라북한지역전체에서발생한모든종류의인권침해행위에대한재판이이루어질것이므로정치범수용소의문제들만독립하여처리하는것이타당하지않을수도있다. 나치독일의경우에도실제전범으로재판에회부된자들의수는소 73_ UN Security Council, Resolution S/RES/827, UN Doc. S/RES/827(1993), 25 May _ UN Security Council, Resolution S/RES/955, UN Doc. S/RES/955(1994), 8 November 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 311

319 수에불과하였다. 북한과같이반세기가넘도록국가에의해서조직적으로인권침해가자행되었던경우, 형사소추가능대상자들은단순가담자들까지합치면적어도수만명에이를것으로예상된다. 따라서인권침해를계획, 지시한고위책임자들에대해서는형사책임을추궁하고, 단순가담자나명령복종자들은진실과화해위원회 (Truth and Reconciliation Commission: TRC) 와같은준사법적기관에서자신들의행위를공개적으로밝히는대신사면을받는식의조치가필요할수도있다. 남아공 TRC 75 의경우증언자들에게사면을부여하는대신모든사실을낱낱이공개해야한다는엄격한사면조건을내걸었고, 사면을받지못할경우미래의형사소추로부터보호받지못할것임을분명히하였다. 76 다만남아공 TRC는정치적타협의산물이었기에적절한사법정의확립에결과적으로공헌하였는가는의문의여지가있다. 인권침해단순가담자들은가해자인동시에체제에의한피해자라고할수도있다. 이들에대해서는위원회를통해증언과속죄를할기회를주는것이바람직할수도있다. 다만어떠한경우에있어서도일괄사면 (blanket amnesty) 은결코바람직한방안은아니다. 증언에대한엄격한심사가필요하며중한범죄의경우역시형사책임을물을필요가있다. 75_ 남아공은 1995년 11월에국가통합및화해촉진법을근거로 TRC( 진실과화해위원회 ) 를설립하였고, TRC는 1995년 11월부터 3년동안과거사에대한진실규명, 피해보상, 사면, 보고서제출등의활동을하였다. 남아공 TRC는인권의식제고, 민주화의신장, 평화공존, 성차별극복, 가해자들을새로운사회로재통합, 사회구성원모두의발전적토대의마련등이주요한목적중의하나였다 (TRC, TRC Report, Vol. 1 (Cape Town: Juta Academic, 1998), pp. 56~63). 76_ 남아공 TRC는 1998년활동이종료되었음에도불구하고, 2000년까지가해자들을법원에기소하는사례는한건도없었다. 남아공 TRC 활동은 인권사회의정체성 (identity) 을강화시키는작용을하였으며, 단순히과거의인권침해사건에대한진상과그보상대책을마련하는것에머무른것이아니라, 실질적인사회통합의디딤돌을형성하려하였다. 312 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

320 라. 북한인권기록보존소설치 북한의인권상황이열악하고심각하다는것은누구나다아는사실이다. 이러한인권상황과북한내부에서자행되고있는모든범죄에대하여처리하는것은물리적으로불가능하다. 이중인류공동의이익에반하는죄, 인도에반하는죄는반드시짚고넘어가야할사안들이다. 이러한의미에서범죄에대한처벌이가능한시점에서처벌을위해서인권침해행위를포함한범죄기록을보존하는것은매우중요한작업이다. 북한은서구적인권개념을거부하고이른바 우리식인권 개념을주장하면서인권상황의개선에관심을두지않고있다. 이처럼정권차원에서자행되고있는인권침해에대한조사를통해자료를축적하여사후처벌의가능성을열어둠으로써조직적인권침해에대응해야한다. 77 북한인권침해기록은북한이당사자로있는 2개의국제인권규약, 즉 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약 (A규약) 과 시민적 정치적권리에관한국제규약 (B규약) 을비롯해서유엔에서채택된국제인권협약에위반되는행위를중심으로한자료수집이필요하다. 과거북한당국에의한인권침해와가벌적행위에명백히해당되는경우법치국가의제원칙에따라기록을보존함으로써과거불법행위에대해반성하고통일국가의건전한사회통합을위해인권침해기록보존소를설치하는것이바람직하다. 또한이러한작업은국가및권력기간에의한인권침해에대해반성하고후세대에인권에대한교 77_ 신의기 박학모 이경렬, 통일대비북한범죄자처리방안에관한연구 ( 서울 : 한국형사정책연구원, 2009), pp. 254~ 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 313

321 육의장으로서도활용할수있을것이다. 북한인권기록보존소는향후통일이후북한인권피해자의사실규명과명예회복및보상을위한기초자료로활용할수있을것이다. 그리고가해자에대한처벌과가해자들을형사소송에부치는데필요한심사자료로서활용될수있다. 78 과거독일의경우에도 1961년잘츠기터중앙기록보존소가설립되어동독에서행해진불법행위가통일이후인권피해자들의보상과명예회복을도왔고, 동독의시스템자체가체계적으로인권을침해했다는것을알리는역사적인기록물로써의역할을하였다. 79 통일독일의잘츠기터중앙기록보존소는 동독정권담당자의불법행위를형사소추하는데필요한증거자료를수집 보관하고있는아주특별한장소 로서의의미로재차강조되었다. 아울러동보존소는통독이후 인권과통일에대한학문과연구 에있어필요한자료를제공하는장소로서역할을한것도주지할만한사실이다. 80 북한인권기록보존소설치를위해서객관적이고사실적인정보제공자를확보하고, 국내탈북자들의전수조사및심층조사를통해이러한사실을축적하고데이터베이스화하는작업이무엇보다도중요하다고할수있겠다. 78_ 북한인권정보센터, 잘츠기터리포트 ( 서울 : 북한인권정보센터, 1991), pp. 28~30. 79_ 1961년당시독일민주공화국 (Duetsche Demokratische Republik: DDR) 정권에의한베를린장벽의설립에대응하여, 서독정치인은초당적합의하에동독주민에대한인권침해사안을수집 기록 보존함으로써향후형사소추를가능하게하기로결의하였다. 그리고이를제도적으로뒷받침하고구체적으로관련업무를담당할기구로서 잘츠기터소재중앙기록보존소 (Die Zentrale Erfassungsstelle der Landes-justizverwaltungen in Salzgitter) 를설립하였다. 80_ 이건묵, 동독주민과북한주민의인권침해기록보존소에대한정치적갈등사례비교와시사점, 사회과학담론과정책, 제4권 2호 ( 경북대학교사회과학연구소, 2011), pp. 49~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

322 Ⅴ. 결론 통일은언젠가는반드시우리에게다가오는역사적상황으로우리는통일에대해예측가능한모든부분에대해준비를해야만한다. 그중수많은북한인민들이고통받아온정치범수용소의해체부터그시작점이될것이다. 북한인권문제의근간은공산주의단일주체 (monolithic regime) 를건설하고김일성 김정일의권력을강화시키며지난반세기가까이실시 운영해온계급차별정책과정치범수용소라고말할수있다. 그리고대부분의북한인권현안들은전체주의적통제와체제의비효율성에그근본원인이있어서정치적민주화와체제변혁이선행되지않는한개선노력에일정한한계가있을것이다. 북한의정치범수용소해체는그구조적성격때문에자체적으로개선시키기는한계가있다. 그래서외부개입 (engagement) 이절대적으로요청된다. 통일로인한남북한의급격한사법통합을대비하여충분한물적 인적자원준비와같이정치범수용소와같은구금시설처리를위해서지금부터준비 조정하는것이통일이후의혼란과무질서를예방하기위해필요한것이다. 통일이후북한의사법제도나조직이전면적으로대체될때까지남한헌법의기본질서에반하지않는북한법질서의유지 존속은기본적치안의유지를위해불가피하다할것이며, 북한주민의실질적이고현실적인인권보장을통하여안정된통일과정을보장하여야한다. 통일후형사법부분의경우에도마찬가지로우리형법과형량을비교하여행위자에게유리한법이적용되도록비교 연구하는작업이필요하다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 315

323 통일이후북한정치범수용소해체를위한법제도정비방안으로먼저불법행위책임자의규명이필요하며, 처벌과불법행위피해자의구제와복권이동시에추진되어야한다. 그러나독일의교훈에서알수있듯이체제불법의형법적청산, 특히정권범죄자의처벌은다양한형법적문제점들을야기하므로이에대한검토가필요하다. 81 그외에남북한법제비교를통한형사재판권효력의범위, 형사재판권관할의기본방향, 남한형법적용방안, 국제형법직접적용방안, 국제형법유추적용방안등의문제를해결하여야한다. 국가통합의과정에서정치체제의통합이이루어지면하위체계인행정통합이필요하게되며사법행정의통합도그일환으로추진하게된다. 이과정이원활하게이루어지지못한다면완전한통합이어려울뿐만아니라향후통일국가의정치적 사회적불안요인으로작용할수있다. 북한정치범수용소해체및청산작업에있어서도수용절차및실태에대해정확히파악하고기존의수감절차등에대한심사를공정하게진행하여야한다. 이를위해서는남과북, 그리고공정성을유지하기위해유엔등국제기구의심의위원회가포함된특별심의위원회등의구성이필요하다. 그리고통일이후정치범수용소와같은교정시설의활용방안, 기존수용자에대한재심및보상, 강제노동및고문을당한자에한해서는재활프로그램실시등여러가지사항을준비해야한다. 통일이후북한지역교정시설은남한수준또는국제적기준에맞는시설로개편되 81_ 불법행위자의형사처벌시제기되는문제점으로형법상소급처벌금지문제, 구성요건대칭성의문제, 북한법상의정당화사유인정문제, 공소시효의문제등이제기될수있다. 316 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

324 어야하며, 특히수감자의처리뿐만아니라교정시설에서일해온관련자들에대한처리또한중요한일이다. 82 우리에게통일은언제올지모르지만언젠가는반드시오게될역사적상황이다. 통일에대비한북한의불법청산과범죄자의처리는우리사회의안전과향후지속적인발전을위해꼭필요한절차이다. 따라서민주적절차와법치국가원리에따라국제규범에반하지않는범위에서준비해야만성공적인통일국가를수립할수있을것으로생각한다 _ 반인륜적범죄행위를한교정공무원들에대해사실조사후행정소송을통해해임할수도있고경우에따라형사적처벌을내릴수있기때문이다. 그러기위해서는사전에치밀하고공정한처벌및재임용기준을마련하고대체인력또한강구해야할것이다. 만약이러한과정이공정하게이루어지지않을경우독일처럼해임된교정공무원들이집단적으로헌법소원을제기할수도있을것이다. 이경우북한지역에서단지수용소등교정시설에서일을했다는이유만으로해임의판단기준이되어서는안된다. 교정시설에서활동중에그들이어떤행위를하였는지가해임의판단기준이되어야할것이다. 독일처럼반인륜적범죄행위와유엔인권선언에배치되는행위를한자로제한하고, 그외는재교육과선출을통해다시일을할수있도록기회를부여해야할것이다 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 317

325 참고문헌 1. 단행본 김영석. 국제형사재판소법강의. 서울 : 법문사, 앤애플바움. 굴락-상. GAGA 통번역센터역. 서울 : 드림박스, 법무부. 통일독일의구동독체제불법청산개관. 과천 : 법무부, 북한인권정보센터. 잘츠기터리포트. 서울 : 북한인권정보센터, 도중진 조훈 박광섭. 형사특별법정비방안 (18)-통일대비북한형사법령통합방안예비연구. 서울 : 한국형사정책연구원, 신의기 박학모 이경렬. 통일대비북한범죄자처리방안에관한연구. 서울 : 한국형사정책연구원, 조정현외. 북한인권백서 서울 : 통일연구원, Hosford, David, Pamela Kachurin and Thomas Lamont. Gulag: Soviet Prison Camps and their Legacy. Davis Center for Russian and Eurasian Studies. Cambridge, Massachusetts: Harvard University, Leggett, George. The Cheka: Lenin s Secret Police. Oxford: Clarendon Press, 논문 김남섭. 스탈린시대의소련강제수용소연구 : 수감자들을둘러싼수용소내의사회적관계를중심으로. 역사학보. 제202집 ( 역사학회 ), 김하중. 체제불법청산방안에대한헌법적고찰 : 구동독과북한의체제불법을중심으로. 고려대학교박사학위논문, 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

326 나기복. 북한공안기관의인권침해유형과통일후청산방안에관한연구. 연세대학교석사학위논문, 오경섭. 북한인권침해의구조적실태에대한연구 - 정치범수용소를중심으로. 고려대학교대학원북한학과석사학위논문, 윤용선. 나치과거의사법적정리 : 나치범죄규명을위한州법무부중앙국설치에관한논의. 역사학보. 제206권 ( 역사학회 ), 이건묵. 동독주민과북한주민의인권침해기록보존소에대한정치적갈등사례비교와시사점. 사회과학담론과정책. 제4권 2호 ( 경북대학교사회과학연구소 ), 이규창. 김정은체제하의북한주민시민적 정치적권리실태와전망. 제2차샤이오인권포럼 : 김정은체제의북한인권문제와국제협력. 서울 : 통일연구원, 이효원. 남북통일이후사법조직의통합방안. 법학연구. 제51권제1호 ( 서울대학교법학연구소 ), 통일이후북한의체제불법에대한극복방안. 법학연구. 제51권제4호 ( 서울대학교법학연구소 ), 장소영. 북한의체제전환을대비한법제도정비지원에관한연구. 법률과통일. 서울 : 법제처, 정천구. 전체주의와강제수용소. 통일전략. 제11권제1호 ( 한국통일전략학회 ), Bacon, Edwin. Glasnost and the Gulag: New Information on Soviet Forced Labour around World War Ⅱ. Soviet Studies. Vol. 44, No. 6, Harris, James. The Growth of the Gulag: Forced Labor in the Urals Region, The Russian Review. 56, April 북한의체제전환에따른북한주민의인권개선방안연구 >>> 손현진 319

327 3. 기타 Jewish Virtual Library. < Holocaust/cclist.html>. United Nations. United Nations Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court. UN Doc. A/CONF.183/10, 15~17 July TRC. TRC Report. Vol. 1. Cape Town: Juta Academic, 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

328 7 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 시계열분석을통한분석적이해와규범적처방의제안 이성우 ( 제주평화연구원연구위원 ) Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. 북한인권에관한기존의연구와가설설정 1. 북한인권의현상과대응방안 2. 인권과인도적지원의상관관계 Ⅲ. 북한인권상황에대한측정과방법론 Ⅳ. 통계분석결과와논의 1. 탈북자의변화추이와북한인권상황 2. 북한인권상황에영향을미치는변인의논의 3. 북한인권상황과경제변수의상관관계의이론적및정책적의미 Ⅴ. 결론 참고문헌

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330 Ⅰ. 들어가는말 북한은국가권력에의해서조직적이고중대한인권침해가지속되 고있고, 이러한인권실상에대해국제사회가인식을공유하고개선을 모색하고있다. 최악의인권침해사례로알려진정치범수용소에는 8~ 12 만의주민이수감되어위험에노출된강제노역, 열악한영양상태, 그 리고이로인한생명의위협이발생하는것으로증언되고있다. 1 북한 인권상황의참담한현실에도불구하고북한당국은국제사회의인권개 선권고를자주권침해, 중상과모략, 미국과남한의음모로선전하며 열악한북한의인권현실을호도하고있다. 북한인권문제에대한정책적고려가한국사회에서가지는의의는 북한주민의인권을둘러싸고우리국내에있는다양한사회세력들사 이의이념적간극에따라논쟁의대상, 즉남남갈등의유발요인이된다 는점이다. 남북관계에있어서북한의인권문제에대한접근은남북 당국자사이에비방의대상으로전락하여북한은남한이자신들의체 제를위협하기위한정책수단으로인권문제를이용하고있다고생각 한다. 북한인권문제가논란의대상이되는주요한요인중에하나는북한 사회의폐쇄성으로인해인권실태는물론어떤사회현상에대해서도 객관적으로인식할수있는가능성이차단되어있다는점이다. 이에 더하여한국학계에존재하는이데올로기적선호와인식론적선호에 따른연구자의가치판단은객관적자료수집의현실적어려움과결합 하여북한인권연구에있어서중대한걸림돌을형성하였다. 이러한현 1_ 북한의사회 경제적인권현황에대한자세한설명은다음을참조 : 국가인권위원회, 북한인권개선을위한국가정책권고 ( 서울 : 국가인권위원회, 2011), p. 7; 서보혁, 북한인권이론 실제 정책 ( 파주 : 한울아카데미, 2007), pp. 109~ 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 323

331 상에도불구하고북한연구, 특히북한의인권상황에대한연구는지속적으로이루어져왔고그필요성은점차증가하고있다. 본연구는북한인권연구에대한한계를인식하면서필요성에부응해야한다는목표의식에기초하여연구를수행하고자한다. 북한인권연구에대해서는북한의특수성에주목하는내재적접근법과인류보편가치에입각한보편주의적접근법의대립이가장첨예한분야라고할수있다. 이와같은북한인권연구의현실에주목하며, 본연구는두가지의연구목적을가지고있다. 첫째, 북한인권연구에있어서가능한가치판단을배제하고주어진객관적사실을최대한활용하는분석적연구의필요성에대한시도로서의의의가있다. 둘째, 국내학계에서이루어진선행연구의업적에도불구하고이념적선호에의한대립이가장심각한분야중의하나로인식되는북한인권문제에대해, 객관적분석을통한규범적처방을제시하는것을목적으로한다. 끝으로분석결과를기초로북한인권의개선을위하여인도적지원, 경제협력, 주변국과의공조, 북한인권법제정과같은인도적개입등의연계방안에대해정책제안을제시한다. 북한의인권에대한논의에있어서기존의규범적논의보다는통계적분석을통해서정책대안을논의할수있다는점에서정책제안의객관성을제고하려고노력한다. Ⅱ. 북한인권에관한기존의연구와가설설정 1. 북한인권의현상과대응방안 북한인권을직접적으로다루는연구는 1990 년대에들어서면서통일 연구원학계, 탈북자, 시민단체등다양한분야에서논의와연구가이 324 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

332 루어지기시작했다. 2 이밖에탈북자들의수기형태로북한의인권상황을전달하는출판물들도나왔다. 3 통일연구원이 1996년부터매년 북한인권백서 를발간하여국내의학계와관계전문가들에게북한인권상황에대한지속적인정보를제공하고있다. 북한의인권상황과관련하여탈북자인터뷰를통해시민적 정치적권리, 경제적 사회적 문화적권리등으로분류하여북한인권전반을다루고있으며취약계층을포함하여인도주의사안으로이산가족, 납북피해자, 국군포로에대한인권상황을다루고있다는점에서포괄적인정보를제공하고있다. 4 북한인권에대한단순한소개를넘어서북한의인권관념에대한논의, 북한의인권관련법제도에대한이론적접근, 그리고북한인권개선의한계를극복하는방안으로써국제적협력의필요성에대한연구도다수출판되고있다. 5 북한인권문제는단순히학문적관심의대상이아니라긴급하게대응해야할국제적차원의인도주의위기상황으로파악되고있다. 북한인권결의 는 2003 년유엔인권위원회 (UN Commission Human Rights), 현재유엔인권이사회 (UN Human Rights Council, UNHRC) 와유엔총회에서매년채택되어왔으며 2013 년에는북한인 권결의가무투표로채택되었다. 전통적으로인권위원회결의안은정치 2_ 전현준, 북한의인권실태연구 ( 서울 : 민족통일연구원, 1993); 김병로, 북한의인권문제와국제협력 ( 서울 : 민족통일연구원, 1997). 3_ 이영국, 김정일친위대원의수기 : 나는김정일경호원이었다 ( 서울 : 시대정신, 2002); 김태현 노치영 이영국, 재중북한이탈여성들의삶 ( 서울 : 하우, 2003); 강철환, 수용소의노래 ( 서울 : 시대정신, 2005); 강디모데, 연어의꿈 ( 서울 : 예영 B&P, 2013). 4_ 조정현외, 북한인권백서 2013 ( 서울 : 통일연구원, 2013). 5_ 최의철, 유럽연합 (EU) 의대북인권정책과북한의대응 ( 서울 : 통일연구원, 2005); 김수암, 부시행정부의대북인권정책 : 북한인권법과민주주의증진법을중심으로, 한국정치외교사논총, 제27집 2호 ( 한국정치외교사학회, 2006); 북한인권연구센터편, 북한인권이해의새로운지평 ( 서울 : 통일연구원, 2012). on 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 325

333 적이유에의한공개처형및사형집행, 수용소에서강제노동, 고문과같은개인의신체의자유권 (personal integrity rights), 그리고집회의자유, 이동및여행의자유와같은시민의자유와정치적권리 (civil liberty and political rights) 에대한심각한제한과식량과기본적생명유지에필요한인간적요구 (subsistence rights) 에대한제한을지적해왔다 년북한인권결의는북한에서심각한인권침해를규탄하고 2004년이래매년 1년씩연장되어온북한인권보고관의임무를 1년연장하는한편북한에서인권침해를조사하기위한조사위원회를설치하는내용을포함하고있다 북한인권결의는북한의시민 정치적권리, 경제적권리, 사회 문화적권리등인권전반에걸쳐지속적이고구조적으로만연하는인권침해를지적하면서모든인권과기본적자유권을존중할것을북한당국에촉구하고있다. 7 북한의인권문제에대한해결방안은북한인권문제의기원을둘러싼논쟁과관련되어지속되고있다. 첫째, 한국과미국의보수적시각이지지하는 북한압박론 은북한의인권문제는북한체제와정권의특징이라고할수있는수령독재의전체주의적성격이원인이라고생각되는만큼수령독재의제거가북한인권문제를해결하는가장효과적이며유일한대안이라고주장한다. 북한압박론의경우는북한에대해서봉쇄정책과강력한압박정책을통해북한의세습체제를교체해야한다고주장한다. 8 둘째, 선접촉 후변화론 은압박론과반대로인도적 6_ Vitit Muntarbhorn, 북한인권상황에관한유엔특별보고관 : 5. Muntarbhorn 보고서 : Situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea (A/60/306), 국제인권법, 8 권 0 호 ( 국제인권법학회, 2005), pp. 141~171. 7_ Human Rights Council, United Nations, Human right situations that require the Council s attention, A/HRC/22/L.19. Twenty-second session _ 제성호, 북한인권, 이산가족, 납북자, 국군포로문제를어떻게해결할것인가? 기독교와통일, 제3권 ( 기독교통일학회, 2009), pp. 160~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

334 지원과교류협력을통해북한인권이실질적으로개선될수있도록노력해야한다는입장인데북한인권문제의기원을냉전과대결구도와같은외부적인요인에서찾고있다. 때문에북한에대한봉쇄와압박은북한의인권상황을악화시킬가능성이높으므로협력과인도적지원을통해북한의개혁 개방을유도함으로써장기적으로북한이스스로인권문제를개선할수있도록하는방안이다. 셋째, 동시접근론 은압박론과선접촉 후변화론의이념적타협의결과라는점에서북한인권문제의원인에대해서는내인론이나외인론에 9 대한특별한주장이부각되지않는다. 이론적으로는북한의인권문제, 경제적지원문제, 한반도평화문제를병렬적으로연계하여추진해야한다는타협론의시각이다. 반면현실에있어서는북한에대한인도적지원이나외교관계를추진하는과정에서북한의인권개선을연계하여추진해야한다는주장이다. 2. 인권과인도적지원의상관관계 개발도상국의인권상황개선에대한선진국의정책의지의표명은 1970 년대후반미국의카터행정부가미국의원조를받는 109 여개의 개발도상국에대한인권상황과이들국가에대한미국의경제및군사 원조를연계시키려는의지를표명하면서부터시작되었다. 소련과냉전상태에있던당시미국의대외정책에미국의도덕적이 상을반영해야한다는주장이다소현실성이없는것으로받아들여지 기도했지만시간이지나면서원조와인권의연계는적절한정책연계 9_ 여기서말하는내인론이나외인론은북한의인권문제의원인에대한시각이며일반적으로북한을연구하는시각의문제로내재적접근및외재적접근과는무관하다 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 327

335 로받아들여지고있으며미국의학계에서도다양한연구가이루어져왔다. 10 미국의대외원조정책과인권의연계에대한통계적분석을통해원조공여국으로서미국이수혜국가인남미국가에경제원조를분배하는과정에수혜국의인권상황을고려하여결정했다는발견을하였는데그실례로미국정부는 1982년인권을침해하는국가에대해서원조액수를삭감했다고주장했다. 11 이에반해서이전연구에서나타난미국의원조와인권의연계는실제로존재하는것이아니라표본사례의자의적선택에따른것이라는주장이나왔다. 엘살바도르가통상적인사례가아니라는이유로배제된반면오히려같은이유에따른다면배제되었어야할온두라스와자메이카는포함된자료를통해얻은분석결과라고주장한다. 12 사실소위말하는통상적이지않은사례의범주에해당하는엘살바도르, 온두라스, 자메이카를제외하고분석을실행한결과미국의원조와수혜국 10_ David L. Cingranelli and Thomas E. Pasquarello, Human Rights Practices and the Distribution of U.S. Foreign Aid to Latin American Countries, American Journal of Political Science, Vol. 29 (1985); David Carleton and Michael Stohl, The Role of Human Rights in U.S. Foreign Assistance Policy: A Critique and Reappraisal, American Journal of Political Science, Vol. 31 (1987); Steven C. Poe, Human Rights and Economic Aid Allocation Under Ronald Reagan and Jimmy Carter, American Journal of Political Science, Vol. 36 (1992); Steven C. Poe and C. Neal Tate, Repression of Human Rights to Personal Integrity in the 1980s: A Global Analysis, American Political Science Review, Vol. 88, No. 4 (1994); Steven C. Poe, C. Neal Tate and Linda Camp Keith, Repression of the Human Right to Personal Integrity Revisited: A Global Cross-National Study Covering the Years , International Studies Quarterly, Vol. 43, No. 2 (1999). 11_ Cingranelli, Human Rights Practices and the Distribution of U.S. Foreign Aid to Latin American Countries. 12_ Carleton and Stohl, The Role of Human Rights in U.S. Foreign Assistance Policy: A Critique and Reappraisal; Neil J. Mitchell and James M. McCormick, Economic and Political Explanations of Human Rights Violations, World Politics, Vol. 40, No. 4 (1988). 328 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

336 의인권상황에는유의미한상관관계가발견되지않았다. 인권상황과원조의상관관계에서나타난다른문제는미국국무성 에서주관하는인권보고서에기초한인권상황에대한측정이객관적 이지않다는점이다. 13 국제사면위원회에서실시하는인권보고서에기 초한측정과미국국무성의측정을비교하면, 미국과우방관계를맺고 있는국가에대한국무성의평가가국제사면위원회의평가보다높게나왔기때문에이러한상관관계를인정하는데문제가있다. 14 최근에는인도적지원으로제공되는원조와수혜국의민주주의의 발전에대한상관관계가학문적관심으로부상했는데, 15 비판적연구 를통해서원조의제공이수혜국의민주화를후퇴시킬가능성을높이 는역효과가있다는주장이제기되었다. 아프리카의사례를기초로수 행된연구지만독재국가인수혜국의지배자들이제공받은해외원조를 이용해통제기구를강화하고, 16 대안적정치세력을억압하고배제하는 데 17 사용함으로써대표성을제약하고민주화를억압하는데이용된다 는주장이제시되었다. 최근발전된방법론에따르면경제성장과관련 하여선별적인효과가있다는결론이나왔다. 경제성장이활발하게이 13_ Carleton and Stohl, The Role of Human Rights in U.S. Foreign Assistance Policy: A Critique and Reappraisal. 14_ Poe, Tate and Keith, Repression of the Human Right to Personal Integrity Revisited: A Global Cross-National Study Covering the Years _ Stephen Knack, Does Foreign Aid Promote Democracy? International Studies Quarterly, Vol. 48 (2004); Thad Dunning, Conditioning the Effects of Aid: Cold War Politics, Donor Credibility and Democracy in Africa, International Organization, Vol. 58 (2004). 16_ Deborah A. Bräutigam and Stephen Knack, Foreign Aid, Institutions, and Governance in Sub-Saharan Africa, Economic Development and Cultural Change, Vol. 52 (2004). 17_ Simeon Djankov, Jose G. Montalvo and Marta Reynal-Querol, The Curse of Aid, Journal of Economic Growth, Vol. 13, No. 3 (2008) 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 329

337 루어지는국가에서는해외원조에따른민주화촉진효과가사실상전무한반면경제성장이저조한국가에서는해외원조에따른민주화촉진효과가배가되어나타난다는분석결과를제시했다. 18 북한에대한인도적지원과북한의인권에대한연계의문제는학계와정책전문가들사이에서논란의대상이되었다. 19 북한에대한인도적지원이군사적으로전용될가능성에대한우려를놓고한국사회에서이념갈등의중심주제가된특수성은존재하지만근본적으로는미국을포함한서구선진국들이저개발 독재국가에제공하는인도적지원이인권개선과민주주의발전에효과적인대안이아니라는주장과맥을같이한다. 북한의인권문제에대한원인과대응책에서시각이엇갈리는것처럼, 북한의인권개선을위한인도적지원에대해서도동일한논리적연장선에서논의를전개하고있다. 북한에대한인도적지원이남북한의화해와협력에도움이된다는점에는동의하지만지원과인권개선을연계하는것은북한당국을자극할가능성과함께우리정부의신뢰성확보의문제가있다는점에서이견이존재한다. 첫째, 무조건지원론 은인도적지원과정치적자유권과시민의권리에중점을둔인권개선의연계는북한당국을자극할수있다고판단한다. 이와동시에인도적지원을통한식량권과생존권을보장하는것을북한주민의인권개선의본질적인부분으로이해하면서인도적지원을통해서북한주민 18_ Joseph Wright, How Foreign Aid Can Foster Democratization in Authoritarian Regimes, American Journal of Political Science, Vol. 53, No. 3 (2009), pp. 552~ _ 제성호, 대북인도적지원 : 남남갈등의현주소와북한인권에대한함의, 전략연구, 통권제51호 ( 한국전략문제연구소, 2011), pp. 127~156; 김수암, 대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법, KDI 북한경제리뷰, 2012년 2월호 ( 한국개발연구원, 2012), pp. 24~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

338 의생존을보장하는것이 20 북한의개혁 개방을유도하여자유권을보장하는장기적접근법이라고주장한다. 둘째, 조건부지원론 은북한당국의집행과정에대한회의적시각에서출발한다. 조건부지원론에는온건론과강경론으로나누어논의할수있다. 온건론의경우인도적지원으로제공되는의약품이나식량과같은지원물품이곤궁한상황에처한사람들에게전달되는것을확인할수있는투명성, 접근성, 그리고모니터링의수단이확보되어야지원을지속할수있다는입장이다. 여기서한발더나가서강경론의입장에서는남북이서로교환하는이익의등가적호혜성은아니지만실질적호혜성의원칙을강조한다. 주민의삶의질의개선을위해일정규모이하의식량지원은순수인도적차원에서제공하지만추가적지원은이산가족, 국군포로, 납북자문제의진전과연계하여추진해야한다는주장이있다. 21 셋째, 강경론 의입장에서는인도적지원을제공하는입장에서요구 하는투명성, 접근성, 그리고모니터링체계가확보되지않은상태에서는지원할수없다는입장이다. 과거북한에대한인도적지원의정책실패에대한국내여론의반발로나타난입장이라고할수있다. 화해협력정책을추진한김대중정부와노무현정부는인도적지원이라는틀속에식량과비료, 의료물품을지원하는과정에모니터링시스템이작동하지않음으로써남한에서제공한원조식량의대부분이정부와군의관리와같이북한정권에핵심적인계층에분배되고있다는증언이나오게되었고, 이는우리사회에서국내정치적으로남남갈등의핵심이되었다. 노무현정부는대북지원의의의를인류보편적가치인 20_ 서보혁, 북한인권이론 실제 정책 ( 서울 : 한울아카데미, 2007), p _ 제성호, 대북인도적지원 : 남남갈등의현주소와북한인권에대한함의, pp. 130~132. 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 331

339 인도주의정신이라는당위적측면과남북화해협력의실현이라는실용적측면으로설정하였지만실질적으로두가지목표를효과적으로분리하여실천하지못했고인도적이라는포장을통해대내적여론설득에이용했다고평가되고있다. 22 북한에대한인도적지원은구체적인북한의인권개선에도효과를발휘하지못하고남북한의화해협력에있어서도진정한북한의태도변화를유도하지못함으로써북한에대한지원이남남갈등의원인이되어 퍼주기 논쟁의대상이되었다는평가를받으면서인도적지원불가론이부상하게되었다. 북한에대한인도적지원은극한적인궁핍에내몰린북한주민들에게도움을주기위한인도주의적정책의배려로시작되었지만현실적으로위기에처한주민들에게직접혜택이전달되지못한다는주장이제기되면서대북한인도주의지원의직접적이고현실적인정책효과에대한논란이일어났다. 이론적으로도앞에서제시한논의들처럼인도주의적지원이수혜국의민주주의와인권상황을진전시킬수있을지에대한논란도지속적으로제기된다는 23 점에서북한에대한인도적지원이가지는정책적함의를분석해볼필요성이제기되었다. 북한에대한인도적지원의정책적효과에대해제기되는다양한논쟁이북한인권문제의기원, 북한인권에대한대책, 인도적지원과인권상황의개선에대한인식의차이가상호연계되어나타나는현상이라는점에주목할만한가치가있다. 우리사회내에서북한의인권에대한시각은다음과같이정리할수있다. 먼저남한사회내에서인권문제의기원을북한사회의내생적인것으로보며, 인권에대한대책도북한에대한압박론을지지하고, 인도적지원도조건부지원론또는강 22_ 김수암, 대북인도적지원과북한인권, 그리고북한인권법, p _ 이금순, 대북인도적지원의영향력분석 ( 서울 : 통일연구원, 2003), pp. 4~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

340 경론을지지하는보수적인시각에서는개인의자유권, 정치적 시민의 권리에중점을두는경향이있다. 이에반해서북한의인권문제의원 인을외부적인국제환경에서찾고, 북한의인권을개선하기위해서는 압박론보다선접촉 후변화론을선호하고, 무조건지원론을지지하는 진보적입장에서는경제적생존권을중요한인권의가치로평가하는경향이있다. 24 본연구는북한의인권상황개선을둘러싸고일어나는다양한논쟁 에대하여경험적인분석을통해객관적자료를제공하려는목적으로 시작하였다. 본연구에서북한의인권상황에영향을미치는것으로생 각될수있는다양한요소들이 - 정치및군사적요소로는정당제도 및정권교체, 민주주의및권위주의지수, 군사비지출, 주변국의정치 제도, 문맹률, 정보통신기기의보급률등 - 있음에도불구하고이들변 수는변화가없는것으로관측되거나 15 년이상에걸친시계열자료의 확보에한계가있기때문에경제적변인만을주요독립변수로사용하 였다. 본연구는이러한주어진상황에서북한의인권에영향을미치는요 소들을경제적지원의원천에따라서 3 가지로분류하였다 : (1) 북한자 체의경제개발, (2) 남한으로부터인도적지원, 그리고 (3) 중국과의무 역을통한필수품조달이그요소들이다. 북한의인권에개인의자유 권이나정치적권리가중요한측면이지만탈북자가발생하는중요한 24_ 북한의인권을논의할때인권의주요부분을정치적및시민적권리 (political rights and civil liberty) 를하나로그리고경제적생존권 (subsistence rights) 을하나로묶어서논의하는구도가지배적인데개인의신체의자유권 (personal integrity rights) 은정치적및시민의권리에포함되어논의하는경향이있다. 정치적권리를서구의보편주의적시각으로경제적생존권을상대주의의시각으로치환하는경향이있는데북한의인권을논의하는데있어서신체적자유권과정치적및시민의권리와의관계에대한논의가첨가되어야한다 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 333

341 원인으로경제적빈곤을상정할수있다는점에서경제적생존권의 위협에의한추동요인이가장큰것으로판단된다. 이에대한가설을 제시하면다음과같다. H1: 북한의내부경제의생산성향상은탈북자의수로표현되는북한의인권상황의개선에긍정적효과를가진다. H2: 남한으로부터의인도적지원의증가는탈북자의수로표현되는북한의인권상황의개선에긍정적효과를가진다. H3: 중국으로부터의생필품의유입의확대는탈북자의수로표현되는북한의인권상황의개선에긍정적효과를가진다. 북한의경제상황을개선시킬수있는주요원천이앞에서논의한 3가지이외에도미국의인도적지원, 유럽국가들의인도적지원등일부가북한주민의생활에도움을주고있지만현실적으로북한주민의경제적생존권에영향을미치는유입과정은위의가설에제시한 3가지경로를주요대상으로한다. 북한의내부적경제상황의호전이북한의인권상황에긍정적효과를가지는것은당연한논리적귀결로생각되므로별도의논의가필요하지않다는점에서북한의경제상황은통제변인 (control variable) 으로처리되는것이바람직하다고할수있다. 이론적으로중요한의미를가지는것은남한의인도적지원이다. 앞에서논의한바와같이북한인권문제에대한접근에있어서 압박론 과 선접촉 후변화론 의대비그리고인도적지원에있어서 무조건지원론 과 조건부지원론 의대비되는견해에비추어볼때, 남한에서제공되는인도적지원과북한인권상황의상관관계가가장중요한이론적함의를가진다. 남한의인도적지원은상반되는시각의주장을고려하지않고일반적으로보다많은경제적지원이인권상황의개선에 334 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

342 긍정적효과를가지는것으로보고가설을설정하였다. 중국의북한에대한지원과무역은상당한정책적논란을일으키는부분이다. 2006년 3차북한핵위기당시 UN안전보장이사회가만장일치로결의한 1718호, 2009년 5월북한의풍계리 2차핵실험에따라, 국제사회는북한에대해무기금수, 금융제재, 화물검색과관련한다양한제재조치가결의되었지만중국이적극적으로이행하지않아실효성이떨어지게되었다고주장해왔다. 다른한편에서는중국으로부터의생활필수품의유입이실질적으로북한주민의식량난을해결하는주요통로라는주장이제기되고있다. 북한은식량사정이개선되고있다고했던 2011년에도춘곤기가다가오는시점에서대규모아사자가발생한상황에무역일꾼을대량으로중국에보내식량을해결하려고시도했지만중국에서식량을대량으로들어오는것은한계가있다는보도가있었다. 25 북한은식량난을타개하기위해서중국으로부터식량만을수입하는것이아니라비료수입을늘리는등다양한노력을기울 이고있다 26 는점에서중국과의경제교류가북한의인권상황에미치는긍정적영향이상당할것이라고본다. 1 2 Ⅲ. 북한인권상황에대한측정과방법론 인권에대한경험적분석을위한측정과관련하여가장고전적인연 구로알려진 Political Terror Scale 은 Freedom House 가미국의국 25_ 중앙당, 춘궁기아사자소식들린다, 좋은벗들, 2011년 5월 11일, < goodfriends.or.kr/n_korea/n_korea1.html?sm=v&p_no=8&b_no=12054&page=1>. 26_ 한국농촌경제연구원, KREI북한농업동향, 제14권 4호 ( 서울 : 한국농촌경제연구원, 2012), pp. 12~14; 한국농촌경제연구원, KREI북한농업동향, 제15권 1호 ( 서울 : 한국농촌경제연구원, 2013), pp. 33~ 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 335

343 무성과국제사면위원회가개별국가의인권관행에대해작성한보고서에기초하여정치적폭력과공포에대한수준을평가하여 5단계의척도로측정하였다. 인권상황이최악의상태인 5단계의경우전체인구에공포가만연하는상황에서부터 1단계는법의지배로정치적인인권침해가존재하지않는상황을의미한다. 국가권력은시민들의국가권력에대한도전을억압하고순종적행태를유도하기위해서강제적수단을동원하는데이러한강압적인인권유린행위는크게 (1) 살인 (extrajudicial execution), (2) 고문 (torture), (3) 실종 (disappearance), (4) 투옥 (imprisonment) 의구체적사례로대별할수있다. 북한의인권을측정하는과정에국가권력에의한초법적살인, 고문, 실종, 투옥이만연하고있다는사실은알려져있지만이에대한객관적자료를확보하여인권상황을계량화하는것은현실적으로불가능하다. 인권문제가심각할수록객관적이고투명한자료가확보되기어려운것이현실이지만이러한현실을놓고북한의인권상황에대한평가가북한과중국국경지대의탈북자들에의해서전파되고있는현실에비추어과장되었을가능성이있다는주장도있다. 27 북한의인권상황과관련해서 UN과같은국제기구가주도해서조사하고발표하는보고서에따르면상당한인권침해현상이발견된다고한다. 28 북한의인권침해에서가장심각한부분이사실은초법적인살인 (extrajudicial killing) 이다. 29 이는적절한사법절차에의하지않 27_ 서보혁, 북한인권이론 실제 정책, p _ Human Rights Council, United Nations, Human right situations that require the Council s attention; Human Rights Watch, The Invisible Exodus: North Koreans in the People s Republic of China, Vol. 14, No. 8 (November 2002). 29_ 임순희외, 북한인권백서 2006 ( 서울 : 통일연구원, 2006). 336 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

344 고정부기구나권력자에의해서자행되는사법적살인을말한다. 정부가아닌사적인단체가주체인경우도이들이정부의사주를받거나암묵적지지또는지시를받아살인을자행한다면이는국가권력에의한초법적살인의범주에포함된다. 30 북한이탈주민들의증언에따르면 1990년대고난의행군시기에공개처형이만연했으나 2000년대에들어서면서빈도수가감소하는경향이있었다고하지만이면에는초법적살인이절대적으로감소한것이아니라비공개처형이나비밀처형이증가했다는주장도있다. 2007년을기점으로공개처형이증가하고있으며구체적으로 2009년의추정공개처형자수가 125명으로증가했고, 2010년 76명, 2011년 85명으로보고되고있지만 31 북한당국은 2007년부터 2010년까지 37건의경제사범에대한사형집행이있었다고주장한다. 이런점에서정치권력에의한인권침해에대한자료집계는정확도가떨어진다. 원칙적으로북한에서알려진인권에대한침해는이탈주민에의한증언에의존하기때문에조사된자료가분절적이며 부분적이라는본질적인한계가있다. 북한의인권침해에서고려할수있는중요한기준은투옥이있지만 마찬가지로계량화과정에난관이있다. 북한의인권침해를측정할수 있는보다포괄적인지표로정치범수용소의전체수용인원을활용할수있지만경우에따라서는 15만또는 20만으로추정치가있을뿐이다. 32 탈북자의증언과위성사진판독을통해정치범수용소의숫자를파악 30_ David L. Cingranelli and David L. Richards, Measuring the Level, Pattern, and Sequence of Government Respect for Physical Integrity Rights, International Studies Quarterly, Vol. 43 (1999), p _ 조정현외, 북한인권백서 2013, pp. 13~14. 32_ Amnesty International, New Satellite Images Show Blurring of Political Prison Camp and Villages in North Korea (London: Amnesty International Publications, June 2013), p 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 337

345 한결과수용시설의숫자와수용인원의절대숫자는감소하여전체 5개수용소에최소 8만에서최대 12만명이수용되어있는것으로추정치를제시하고있으나수용소의수와면적의감소가북한의인권상황의개선을의미하는것으로보기어렵다. 33 수용소와수용인원의증감에대한보고서는정확하지않을뿐아니라, 논리적으로숫자의감소는이들이정상적인생활로복귀한것이아니라형집행이나잔혹행위로인해사망한것이라면인권상황은더욱열악해진것을의미하는것이다. 인권침해에있어서중요한사례로평가되는고문과실종은북한의인권을고려하는데적절한지표로사용하기에어려움이따른다. 북한이유엔자유권규약위원회에제출한보고에는형사소송법에따라고문및가혹행위를감독하고통제한다고하지만교화소, 노동단련대, 집결소, 구류장등각종구금시설에서고문이나잔혹행위는물론강간, 낙태와같은비인간적인가혹행위가다수발생하는것으로알려져있다. 34 북한의경제현실과제도를고려할때다수의주민들이기근과식량난으로주거지를이탈하는상황 35 에서현재의부재를파악하는것도불가능하거니와, 현재의부재가식량을구하러나간자발적실종인지체포되어강제로끌려가게되는사법기관에의한실종인지구분하는것이불가능하다는점에서실종을인권침해의사례로객관적으로파악하는것은논리적일관성이없다. 북한의인권상황을파악하는데있어서정치적자유권이나사회권은북한에대한접근과정보제약이극심한상황에서정확한정보에기 33_ 조정현외, 북한인권백서 2013, p _ 좋은벗들, 오늘의북한, 북한의내일 ( 서울 : 정토출판, 2006), pp. 151~ _ Human Rights Watch, The Invisible Exodus: North Koreans in the People s Republic of China, Vol. 14, No. 8(C) (November 2002), pp. 9~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

346 초한인권상황의평가로보기에는비현실적이다. 국제사면위원회의보고서에따르면북한주민들이직면하는식량난에통행증이없으면국내에서이동이불가능한자유권의제약과표현의자유, 집회및결사의자유가극도로억압되어있다는거시적인차원에서인권문제의심각성을지적하고있다. 36 본연구는북한에대한인도적지원이북한의인권상황에미치는효과에대해서시계열분석 (time series analysis) 을통해정책적효과를논의하고이에근거하여정책대안을논의하는것을목표로설정하였다. 이런목표에부합하기위해서북한의인권현황을연도별로추적하여측정하는것이필수적인데일반적인인권에대한측정을북한에적용하여분석에적절한통계자료를획득하는것은현실적인제약이따른다. 이러한문제를해결하기위해서본연구는탈북자의증감추이를북한내부인권상황을반영하는대리지표 (proxy indicator) 로사용하여본연구의종속변수 (dependent variable) 로활용하려고한다. 북한의인 권상황을매년발생하는탈북자의수로측정하는경우 1990 년부터자 료가조사되어있으나현실적으로북한의체제실패와그로인하여주 민이고통을극복하기위해탈북자가발생한시기는고난의행군 37 이 시작된 1995 년부터본격화된것으로판단되므로 1995 년부터 2011 년 까지의 17 년의기간을분석대상으로한다. 종속변수 (dependent variable) 인북한의인권상황을탈북자의현황을 통해측정하는것은방법론에있어서몇가지취약점이있다 년 까지한국에입국한전체탈북자는 2 만 1,191 명에달하는한편, 이와 36_ Amnesty International, Amnesty International Report 2012: The State of the World s Human Rights (London: Amnesty International Publications, 2012), p _ 통계청, 북한인구와인구센서스분석 ( 서울 : 통계청, 2011), p 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 339

347 별개로북한을이탈해서현재중국에체류하고있지만한국으로입국하지않은인원은약 3~5만명으로추산된다. 38 현재까지의누계된숫자보다많은탈북자가중국에머물러있다는점에서한국에입국한탈북자의숫자로북한의인권을측정하는것은문제가있다는지적이가능하다. 2011년을기준으로전체탈북자중에서여성이 1만 4,598명, 남성이 6,593명으로파악되고있다. 39 여성탈북자가남성탈북자의 2배가넘는상황은여성이사회적기동력이나물리적체력에서열악한조건임에도불구하고탈북의위험을감수하는비율이높다는, 즉사회적약자인여성의생활이북한에서도더힘들다는점을반영한다. 40 자연재해와그로인해국가기관이기능을수행하지못하는국가실패 (state failure) 상태에서사회적취약계층이받는고통이더욱극심하다는사례의증거일수있지만북한의인권현황을객관적으로측정하는데효과적인지표가될수있는지는여전히의문이있다. 탈북자의현황을통한북한인권측정의문제점에도불구하고현재북한의인권상황을시계열에따라파악할수있는거의유일한지표라고판단되는것이북한에대한객관적사실파악의현실이다. 인권을주관적인인식의반영이라고볼때, 북한의주민들이열악한삶의조건에직면하여평생살았던집과친지를버리고떠나기로결심하고미국의식민지로배워왔던한국으로떠나기로결심하는상황이북한의인권상황이악화되는과정을단적으로보여주는지표가된다 41 고간주할 38_ 윤인진, 북한이주민 ( 서울 : 집문당, 2009), p _ 탈북자통계는통일부, < 에나와있다. 40_ 이애란, 탈북여성박사 1호이애란교수의호소 : 왜북한의여성탈북자가많은가? 한국논단, 제249권 (2010), pp. 118~ _ Christian A. Davenport, Will H. Moore and Steven C. Poe, Sometimes You 340 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

348 수있다. 북한의경제기반이붕괴되어아사자가본격적으로발생한것은김일성이사망한 1994년부터라고알려져있는데이미북한의식량배급이원활한작동을멈추기시작한시기는 1990년대에들어서면서부터라고한다. 북한주민들이경제적어려움에봉착하여탈북을결심하는데걸리는시간은최장 10년이라고할수있고아사자가속출한 1994년에도탈북자는완만한증가세를보이다가본격적인탈북행렬은 2000년에접어들면서부터이다. 이처럼탈북자는자신이거주하는현지를떠나야하는폭력적지배, 생활의궁핍, 사회적불안과같은내부로부터의배출효과 (push effect) 가상당히작용했기때문이라고할수있다는점에서북한의인권상황이얼마나열악해졌는지를반영하는지표로적실성이있다. 42 북한의인권상황에영향을미친것으로논의되어온대외인도적및비인도적지원을미국, 중국, 한국등국가별로분리하여이를주요독립변수 (independent variable) 로포함하고그밖에북한의대내적경 제상황, 북한의대남비방정도를통제변수 (control variable) 로포함하 여모델을구성하고시계열분석을통해북한인권상황에대한주요변 수의정책효과를논의한다. 이밖에도수집이가능한주요변수를확보하여분석의범위를확대 하고자한다. 예를들면개성공단을통한북한의경제적이익, 금강산 관광을통한현금수입의증감도고려할수있는주요독립변수이다. 이밖에사건변수인미국의북한인권법통과나한국에서북한인권법 Just Have to Leave: Domestic Threats and Forced Migration, , International Interactions, Vol. 29 (2003), pp. 27~55. 42_ Will H. Moore and Stephen M. Shellman, Whither Will They Go? A Global Study of Refugees Destinations, , International Studies Quarterly, Vol. 51, No. 4 (2007), pp. 811~ 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 341

349 에대한논의의발생을독립변수로포함시켜외부에서의인도적개입 이북한의인권상황에미치는영향에대해서시계열분석을통해서논 의할수있다. Ⅳ. 통계분석결과와논의 1. 탈북자의변화추이와북한인권상황 탈북자의추이는 2000년에들어서면서숫자가급증하다가 2005년에감소추세를보인후 2008년까지증가하고 2009년에감소하는추세를보여주고있다. 탈북의규모가전체적으로증가하는가운데국내에입국한탈북자의수는전체탈북자에비하면빙산의일각에불과하다. 43 냉전이종식되기전인 1980년대말까지남북한은치열한체제경쟁을주도하였고, 이러한상황에서북한을탈출하여남한으로오는탈북자는북한정권의폭압과가난을피해자유를찾아대한민국의품으로오는 귀순용사 로인식되었다. 1990년부터탈북자가점진적인증가세를보여주었지만대량의탈북사태라고할수있는규모는아니었다. 아래의그림이보여주는바와같이이른바고난의행군이시작된 1996년을지나면서탈북자숫자가현저히증가하는양상을보여주고있다. 김영삼정부시기였던당시김일성의사망과식량난의악화로탈북자는연간 100명선을넘어서기시작했다는점에서이전시기에비해서는급격한증가로받아들여졌고김영삼대통령은취임초비전향장기수이인모의북송을결정할만큼체제대결에서자신감을가지게되 43_ 고성준 고경민 김일기, 재중탈북자문제와한국정부의정책 : 조용한외교 와 적극적외교 사이에서, 한국동북아논총, 제 67 권 ( 한국동북아학회, 2013), pp. 243~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

350 었던시기였다. 이시기남북관계는북한이 NPT탈퇴를발표하고서울불바다발언을하는등경색국면에있었다는점에서탈북자의증가는정책적대비를준비하기보다는정책적자신감을가지게한외부적요인으로평가되었다. < 그림 7-1> 탈북자추이로본북한의인권현황 1 김대중정부시기인 1998년부터 2003년까지는남북관계에있어서몇가지새로운특징이경향으로드러나는시기였다 : 남북한의체제대결에서남한이우월함을입증했고, 북한은국가실패로대규모탈북자의발생이본격화되기시작했으며, 남북관계가적대적상호의존관계를벗어나서북한을포용하는정책이본격화되었다. 김대중정부는탈북자문제가가지는정치적복합성을고려하여신중한접근을선택하였다. 노무현정부도김대중정부의대북정책을승계한평화번영정책을추구하면서탈북자문제에대한대응도신중론을유지하면서적극적대응은자제했다. 노무현정부와김대중정부는탈북자문제를 조용한 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 343

351 외교 를통해해결하려고하였다. 북한의인권문제와연계되어발생하는탈북자문제에있어서북한을자극하지않으려는기조에서정책적으로미온적이고소극적인태도를취했다. 44 이명박정부에와서는대북정책의전환과함께탈북자문제에있어서도전환이이루어졌다. 북한의비핵화와연계한대북경제협력과인도적지원을추진한다는상호주의원칙이표명되면서전정부의화해협력정책과차별화를추구하였다. 이명박정부에와서탈북자에대한공식적인입장은북한의인권상황과탈북자문제의해결을위해국제기구와협력및탈북자지원을정부의주요정책과제로추진하고국제기구활동을통해서도탈북자인권문제의국제화에적극적으로참여했다. 탈북자의일시적인감소현상이나타난요인은내부적인것과외부적인것으로나누어논의할수있다. 내부적인요인은국제사회의지원에따른북한내부식량난의완화및북한의장마당이활성화됨에따라주민들이자체적인생존방식을모색할수있는조건이형성되었다. 외부적인요인은북한당국이국경지역의단속을강화하여북한당국이탈북자를방지하기위한예방조치로사상교양을강화하고, 주민동향파악과감시를강화, 국경지역여행증단속강화, 국경경비사령부검열의강화, 그리고해상을통한탈북에대한단속을강화하는등예방조치를강화했다. 45 이와동시에탈북자에대한처벌을강화함으로써중국에탈북자강제송환을요청하고송환된탈북자에대한처벌은물론탈북자가족에대한처벌을강화함에따라탈북의위험과 44_ 앞의글, p _ Shin-Wha Lee, International Engagement in North Korea s Humanitarian Crisis: The Role of State and Non-State Actors, East Asia, Vol. 20, No. 2 (2003), pp. 74~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

352 비용이증가하였다. 또한북한당국이중국방문을합법적으로할수있 는문을열어줌으로써중국내에장단기체류가가능했다는점을들고 있다. 46 이에추가하여탈북자에대한한국의정책변화가영향을미쳤 을것이라는설명도제기된다. 노무현정부시기인 2005 년에탈북입국 자가급감한이유는 2004 년 12 월정부가발표한탈북자입국심사강화 와정착금축소조치가제 3 국에체류하고있던탈북자들의한국입국 동기를약화시켰을가능성이크다는해석을제시하고있다. 47 이명박 정부시기인 2010 년에탈북입국자의현저한감소는한국행탈북자에 대한지원정책의변경으로소위말하는 비보호탈북자 정책이다. 이는 북한에서범죄경력이있는탈북자에게는한국의법규를적용하여주 민증이외에는경제적지원을제공하지않겠다는정책이다. 48 노무현 정부때에 3,700 만원의정착지원금이이명박정부에와서는수백만 원대로축소되었다. 탈북자의숫자가급감한이유를대내적, 대외적, 그리고탈북지원의 변화로나누어설명하고있지만탈북자의숫자는북한인권상황을일 정정도반영하고있다고할수있는데그이유는다음과같다. 첫째, 북한주민들의인권의중점이개인의신체의자유권 (personal integrity right) 을포함하여정치적권리 (political rights and civil liberty) 보다 기본적생명유지에필요한인간적요구 (subsistence rights) 에대한 제한에있다고할때, 북한의인권사정은전반적으로악화되어북한주 46_ 김수암, 탈북자의현황및인권, JPI정책포럼, 제50권 ( 제주평화연구원, 2010), p _ 국내입국탈북자, 절반으로확줄었다 : 탈북단체, 정부수용제한정책이원인, DailyNK, 2005년 2월 28일, < nk00100&num=2658>. 48_ 서영석칼럼 : 통일부는책임전가말라! 탈북자숫자가급감하는진짜이유, NewDaily, 2012년 11월 1일, < 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 345

353 민들이탈북을결심하게하는구조적인배출효과 (push effect) 가작용했다고할수있다. 둘째, 탈북입국자의추세를볼때 2005년과 2010년 2번에걸친급격한감소는있었지만전체적으로증가의추세를보여주었다는점에서북한의인권상황을단적으로보여주는탈북입국자의주된동력은북한내부의인권상항의악화라는점이며여기에부가적으로국경수비강화, 한국정부가제공하는혜택축소, 국제적식량지원의증가등이유인효과 (pull effect) 로작용한것으로볼수있다. 셋째, 탈북자중에제3국에체류하는탈북자의숫자와비교할때탈북입국자는빙산의일각이라고할수있다. 탈북자가전체 5만명으로추정되는데이중 4만 6천이중국에체류하는현실 49 을고려할때한국으로입국하는탈북자의숫자가인권상황을반영하는지표로적실성이떨어진다는주장도가능하다. 중국에체류하는탈북자의규모와중국어습득과같은현지적응력이개선되었음에도한국으로입국을결심하는데는중국정부의감시강화와탈북자의강제송환등의원인이있고, 이는북한내부의인권상황이악화될수록강화된다는현실을고려한다면중국내에체류하는탈북자의숫자에비해서국내입국탈북자의규모가적어도북한의인권상황을반영하는지침으로활용할수있다. 일반적으로난민이자신이평생을또는상당기간을거주하던지역을버리고불확실한미래에도불구하고새로운지역으로떠나는동기는가족이위험에처했다고판단하거나, 자신의이웃, 친구, 친척이국가의권력에의해서희생되는것을목격하고동일한상황이자신에게도올수있다는두려움때문에난민의생활을선택한다고본다는 49_ 중국내탈북자 4 만 6 천여명! NKSIS( 북한전략정보서비스센터 ), 2012 년 6 월 15 일, < 346 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

354 점에서 50 탈북난민의증가는북한내부의인권상황의반영으로볼수 있다. 2. 북한인권상황에영향을미치는변인의논의 북한의인권상황에영향을미치는변수중에서경제적상황을주된변인으로활용한것은자료의접근성이가장큰이유이다. 북한의사회, 정치, 문화, 여론등의내부의다양한측면에대한자료는자체가존재하지않거나존재한다고하더라도분석이대상이된 22년의기간동안일정하게자료가축적되어있는경우가거의없다고할수있다. 인권의억압에의해서난민이되고자하는경우에영향을미치는변수로원거주지의학살, 내전, 정치적폭력과같은정치적변수에경제적요인도중요한변인으로취급된선행연구가있다. 51 정확한연구를위해서는북한에서국가당국에의해서자행되는폭력행위가모델에포함되어야하지만현실적인어려움이있다. 본연구에서사용하는북한 에대한현실적인자료는경제에관련된일부자료라는점에서한계가있지만북한의인권상황에대한실증연구가제한적이라는점에서시도할만한의의가있다고할수있다. 본격적인분석을위해서북한과관련한경제변수의시차효과 (time lag) 를분석의주요대상으로설정하였다. 시계열분석에서분석을실행하기위해모델을설정할때, 단기적효과와정적인모델의의미에 _ Davenport, Moore and Poe, Sometimes You Just Have to Leave: Domestic Threats and Forced Migration, , p _ Will H. Moore and Stephen M. Shellman, Refugee or Internally Displaced Person?: To Where Should One Flee? Comparative Political Studies, Vol. 39, No. 5 (2006), pp. 611~ 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 347

355 대한분석논의에제한된반면외생변수의장기적효과에대한논의가적절하게이루어지지못했다는지적이있다. 52 정치학에있어서시계열분석은분석자가관심을가지는과정에대해서투입변수가어떻게관련되는가에대해서만논의해왔고얼마의시차효과가종속변수에영향을미치는지에대해서는물론장기적으로최대의효과를가지는것이어떤것인지에대해서도침묵했다고비판한다. 53 동적인시계열분석모델을효과적으로적용하기위해서첫째, 일반적인시계열분석을적용하여모델의제한요인을검증하고, 둘째, 오차수정모델 (Error Correction Model: ECM) 이정상자료에적절하다는것으로보여주고, 셋째, 응용연구에서거의적용되지않지만이론적으로의미가있는동적인회귀분석모델로부터얻은해석에대한적절한설명을제공하여, 넷째, 추론에대해서나올수있는해석과모델의설정의차이를예시하는설명이있어야한다고지적하고있다. 54 ECM은장기적이고동적인효과를분석하기위한제약을가진모델설정인데이와같은제한된모델설정을적용하기위해서공적분 (cointegration) 이존재하지않음과단위근 (unit root) 이존재하지않음을증명해야한다. 각각의독립변수가북한의인권상황을의미하는탈북자의규모와연관되는시차효과를파악하기위해서일반적인시계열회귀분석을실시하였다. 일반적으로유사한경제변수와시차변수의중복으로나타나는다중선형성 (multilinearity) 을고려하여최대두개의경제변수를결합하여 4번째시차 (4년) 까지모델에포함하여분석한결과를 < 표 52_ Suzanna De Boef and Luke Keele, Taking Time Seriously, American Journal of Political Science, Vol. 52, No. 1 (2008), pp. 184~ _ Ibid., p _ Ibid., p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

356 7-1> 에표시하였는데, 결과는통계학적유의도측면에서적절하지는않다. 북한의일인당국내총생산과대중무역의존도를결합한모델에서는통계적유의도가낮고모델의전체적인적합성을나타내는 R 2 와 adjusted R 2 의차이가벌어져음의값을가지는것으로나타났지만, 통계적유의도를기준으로북한의일인당국내총생산과한국의인도적지원은시차가길어질수록통계적유의도가양호한경향을보이는반면대중국무역의존도는시차가짧을수록통계적유의도가양호한경향이있는것으로보인다. < 표 7-1> 북한인권상황과경제변수상관관계예비타당성검사 모델 I 모델 II 모델 III D 북한의 pcgdp t D 북한의 pcgdp t-1 D 북한의 pcgdp t-2 D 북한의 pcgdp t-3 D 북한의 pcgdp t-4 D 한국의지원 t D 한국의지원 t-1 D 한국의지원 t-2 D 한국의지원 t-3 D 한국의지원 t-4 D 대중무역의존 t D 대중무역의존 t-1 D 대중무역의존 t-2 D 대중무역의존 t-3 D 대중무역의존 t-4 상수 (0.63) (0.40) (0.44) (0.43) (0.34) 0.06 (0.77) (0.77) (0.47) (0.81) 0.33 (0.41) (0.93) R 2 =0.92 adj R 2 = (0.78) (0.43) (0.55) 0.89 (0.72) (0.78) (0.76) (0.85) (0.84) (0.47) 0.62 (0.99) (0.64) R 2 =0.83 adj R 2 = (0.24) 0.19 (0.24) 0.31 (0.14) 0.25 (0.22) 0.51 (0.14) (0.17) (0.21) (0.25) (0.15) (0.25) (0.24) R 2 =0.98 adj R 2 =0.87 주의 : t-n 은시계열분석에있어 n 시점전의측정변수를의미하며 D 는차별화 (differencing) 를의미한다. 상관계수의통계학적유의도는 ( ) 안에표시하였다 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 349

357 일반적인시계열분석에근거하여가설에서북한의인권상황에영향을미치는것으로논의한북한의내부경제사정, 한국의인도적지원, 그리고대중국무역의존도를주요독립변수로설정하여프레이스윈스턴과코크레인올컷 (Prais-Winsten and Cochrane-Orcutt) 회귀분석을실시하였다. 이방법은오차가시리즈로상호연계되어있는선형회귀분석모델의매개변수를추정하는일반화최소제곱 (generalized least squares) 모델인데그결과는 < 표 7-2> 에표시되어있다. 모델의적절성에대한기준이되는더빈-와슨검증값에있어서도원래모델의값이 2에서멀어져있었지만모델이전환된이후의값이 2에더근접해있다는점에서모델의적합성이개선되었다. < 표 7-2> 북한인권상황과경제변수의상관관계분석 D 탈북자 t-1 D 북한의 pcgdp t-4 D 한국의지원 t-4 D 대중무역의존 t 상수 모델 I ** R 2 =0.54 Durbin-Watson (original)=2.26 Durbin-Watson (transformed)=2.06 모델 II * ** R 2 =0.72 Durbin-Watson (original)=2.12 Durbin-Watson (transformed)=2.04 주의 : t-4은시계열분석에있어 4시점전의측정변수를의미하며 D는차별화 (differencing) 를의미한다. 상관계수의통계학적유의도표시 은 p<0.01, ** 은 p<0.05, * 은 p<0.1을각각나타낸다. 오차수정모델을적용하여분석하기위해서단위근 (unit root) 이존재 하지않음을검증해야하며, 확대딕키 - 풀러단위근검사 (augmented Dickey-Fuller unit root test) 를탈북자, 북한의일인당국내총생산, 350 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

358 한국의지원, 그리고대중무역의존도에대하여실행하였는데검사값이기준값보다크게나와서단위근이존재하는것으로나왔다. 탈북자의경우검사값은 인데반해서 99% 신뢰도수준의기준값은 -3.75, 북한의일인당국내총생산의경우 4년시차에있어서검사값은 , 한국의지원의경우에도 4년시차에있어서검사값은 , 그리고대중국무역의존도는당해연도에있어서검사값이 1.407으로동일한신뢰도수준의기준값 -3.75보다크게나와서단위근이존재하는것으로나타났다. 이로서장기적이고동적인효과를분석하기위해서 ECM을적용하여모델을결정하고이에대한분석결과를논의하고자한다. ECM모델은다음과같다. 여기서독립변수 X 는차별화된변수와시차변수를동시에모델에 포함하여분석한다. 그결과는다음과같다. 독립변수는북한의일인당 국내총생산, 한국의지원, 대중국무역의존도의시차를각각다르게적용 하였다. 앞에서논의한바와같이북한의경제와한국의지원에대해 서는차별화변수와 4 시차의변수를포함하였고대중국무역의존도는 차별화변수와 1 시차변수를포함하여모델을특정하였다. 55 위의 < 표 55_ 송근원, 아리마시계열분석 ( 부산 : 도서출판금정, 2005), pp. 177~190. 시계열분석을하는과정에미국을사례로의회의안설정 (C) 과대통령의안설정 (P) 의상호관계에대한설명에있어서현재의회의안설정 4시차및 5시차의대통령의안설정으로설명하는모델을제시한경우를보여주고있는데모델은다음과같다 :. 그리고경제학분야에서자료를분석하는데있어서장기예측모델이중요한경우에이러한모델을사용한다. 주식시장의가격지수를종속변수로설정하고이에대하여영향을미치는독립변수의영향을평가하는장기예측모델의설정에있어서 또는 는독립변수의시차를적용한모델이다 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 351

359 7-2> 에서프레이스윈스턴과코크레인올컷회귀분석의결과와 ECM 을적용한 < 표 7-3> 의결과가방향성에있어서동일한결과를보여주고있다는점에서시계열분석결과의해석은일관성을가지는결과라고할수있다. 3. 북한인권상황과경제변수의상관관계의이론적및정책적의미 북한의인권상황에영향을미치는경제변인특히한국이북한에대해제공하는인도적지원의영향에대한시계열분석의결과에대한해석은조심스러운면이있다. 앞에서논의한바와같이북한인권상황에대한책임론에있어서책임소재의내인및외인론, 인권문제를해결하기위한압박론과선접촉 후변화론, 동시접근론그리고인도적지원에있어서무조건지원론과, 조건부지원론, 그리고투명성이확보되지않은상태에서지원불가론의정책적선택에있어서다양한의견이나름대로정당성과효율성을확보하고있기때문이다. 본연구는시계열분석을수행함에있어서분석단위가연도별자료인관계로 20여개에불과한자료에근거해서분석을수행했고북한과관련한자료의확보에있어서어려움이있는관계로인해서경제변수만을모델에포함하였기때문에이론적으로유의미한독립변수와통제변수를충분히고려하지못한한계가있음은앞에서이미논의한바와같다. 이러한제약에도불구하고시계열분석기법을적용하여얻은결과가일관된정향성을가진다는점에서논의의가치가있다고판단하고이에논의를전개한다. 352 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

360 < 표 7-3> 북한인권상황과경제변수의상관관계에관한 ECM 분석및다중회귀분석 D 탈북자 t-1 D 북한의 pcgdp 북한의 pcgdp t-4 D 한국의지원한국의지원 t-4 D 대중무역의존대중무역의존 t-1 상수 ECM ** ** * ** R 2 =0.79 adjr 2 =0.49 다중회귀분석 ** ** R 2 =0.76 adjr 2 =0.53 주의 : t-4은시계열분석에있어 4시점전의측정변수를의미하며 D는차별화 (differencing) 를의미한다. 상관계수의통계학적유의도표시 은 p<0.01, ** 은 p<0.05, * 은 p<0.1을각각나타낸다. 가. 북한의경제상황과북한인권상황 북한경제상황을의미하는일인당국내총생산과한국의인도적지원은통계적영향의방향은논의를뒤로미루고우선 4년의시차를가지는경우에통계적유의도가있는것으로나타났다. 탈북자의경우다른국가의난민들과마찬가지로살던집, 소유물, 생계의터전, 사회적유대관계를포기하고결국어려운사정을참고살아보기를포기해야하는기회비용에도불가하고새로운국가로떠나는결정을내리는것이다. 1980년대의엘살바도르, 1990년대의시에라리온, 1990년대말의코소보나르완다와같이반군과정부군의내전이본격화되어일반시민들의생존이급박한위기에처한경우라면대량학살, 정권의변동, 내전의발생, 경제상황과같은변수들이통계학적으로유의미한영향 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 353

361 을당해연도에가진다고할수있다. 세계에서발생한난민자료에대한실제분석에있어서내전의발생과대량학살의발생으로인한난민의증가는 10년에걸쳐서꾸준한상승효과를가지며 10년째가장큰영향을미치는것으로나타났다. 56 이런현상을볼때북한의탈북자의증감과관련한북한의경제상황을나타내는일인당국내총생산과남한으로부터의경제적지원이 4년의간격을두고통계학적으로영향을미친다는것이이론적으로설명이불가능한현상은아니다. 일반적으로북한에서최악의식량난을의미하는고난의행군시기를 1996년부터 2000년의 4년간의기간으로보며당시의아사자가약 33만명에달한다는보고가있다. 아사라는것이국가권력에의한물리적폭력으로사망하는것이아니라적절한배급이이루어지지못해서서히죽어가는상황이라는점을고려할때, 북한당국의배급경제의실패로주민들이이주를결심하는데걸리는시간은 4년정도가소요된다는추론은가능하다. 본격적인탈북자가증가한시기가 1999년을지나면서연간 100명을넘어서고 2000년대에접어들면서매년 500명이상의규모로증가했다는점에서 4년의기간이소요된다는설명은설득력을얻는다. 탈북자관련자료에포함된첫해인 1990년 9명에비해고난의행군이시작된 1996년에는 56명으로탈북자의규모가증가추세에있었던것은명백하다. 다만동유럽공산국가의붕괴로인한사회주의체제의실패가명백해지고북한당국이북한주민에게식량을포함한기본적인간적요구에부응하지못하는체제실패를경험했다는점을고려할때 1996년의탈북자규모는북한에만연했던광범위한인권침해를반영하는결과로보기어렵다. 56_ Davenport, Moore and Poe, Sometimes You Just Have to Leave: Domestic Threats and Forced Migration, , pp. 42~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

362 북한경제상황과탈북자상황의상호관계에대한방향성은북한의경제가악화되면북한의인권상황이악화되어탈북자의숫자가증가하는것으로나타났다. 이결과에근거해서북한인권의원인을내인론, 즉북한인권악화의책임은북한내부에있는것이라고단정하기는어려울수도있다. 북한의경제사정이개선되지못하는것은주변국의경제봉쇄와경제제재때문이라고인식하는경우도있지만미국과일본이주도하는경제제재의효과는크지않을것이라고한다. 57 북한의경제상황이좋아지지않는것은북한이정권의안전을위해주민통제에우선순위를두어경제발전을위한개혁개방을포기하고소위 우리식 이나 주체 로대변되는폐쇄경제와사회주의배급경제제도를유지하기때문이다. 경제상황이개선되면경제적기본권은상당히개선될것이고아사의위기를피해국경을넘는탈북자도실질적으로감소할것이다. 나. 남한의인도적지원과북한인권상황남한의인도적지원은지원을제공하는남한과지원을받는북한의인식차이가정책의집행과평가에장애물로작용했다. 남한내부에서는북한에대한인도적지원에대해서 퍼주기 라는비판이일어났고그이면에서는북한이남한의지원을남한을위협하는핵실험에사용하고있다는의구심을지울수없었으며, 북한에서는남한이인도주의라는명목으로제공되는지원을빌미로북한의내정을간섭하려고한다는불만이제기되면서인도적지원의문제는정책적으로민감한문 57_ 이석, 북한경제와경제제재, KDI 북한경제리뷰, 2005년 3월호 ( 한국개발연구원, 2005), p 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 355

363 제로부상하게되었다. 통일부의규정에따르면인도적지원이란이재민의구호와피해복구지원, 식량난해소를위한농업개발지원, 보건위생및영양결핍의개선지원, 자연재해예방, 기타대북지원사업을포함하는것으로규정하고있다. 58 인도적지원이규정하는것처럼북한에대해서제공되는식량, 의료품, 농자재, 현금등이유입된다면생명유지에필요한인간적요구가충족되어기본권이향상된다는가설이적절하다고할수있다. 그러나 < 표 7-3> 의분석결과에따르면남한에서제공하는인도적지원의증가는북한인권의악화, 즉탈북자의증가로나타난다는것을보여주고있으며그효과는 4년의시차를가지고있는것으로나타났다. 한국이지원한인도적지원은정부의무상지원과식량차관그리고민간의무상지원을포함하여적용되었는데실제로북한에대한지원은 1995년부터이루어졌다. 2003년까지는정부주도의대북인도적지원사업이추진되다가 2003년하반기부터는규모면에서민간주도가정부주도를추월하게되었다. 1995년에 1억 8천만불규모의지원이제공되어이후급격하게감소되었다가지속적으로 2000년대부터 2억달러이상의규모를지속적으로유지하였는데이는북한의필요에한국정부가부응하는형태로나타났다는주장이있다. 북한에의인도적지원에있어서한국은기본적인원칙에부합하는국제사회의책임있는대응을요구해왔다. 북한내취약계층에대한직접접촉이보장됨으로써의도치않는집권세력이인도적지원을가로채거나군사적목적으로전용하는것을방지할수있는투명성이제도적으로보장되어야한다는것이다. 이에대해서북한은외부지원단 58_ 박균열, 대북인도적지원에다른진단과통일정책을위한시사점, 윤리연구, 제58권 ( 윤리학회, 2005), pp. 317~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

364 체의모니터링을간첩활동이라고의구심을가지고모니터링을제한했었다. 북한은기존의공공배분체계를통해취약계층에게지원하였는데북한당국은이를악용하여취약계층의지원분을전용하였다는비판이제기되었다. 59 북한당국은남한으로부터인도적지원을받을때주민들에게남한에대한체제우월성을선전해왔기때문에남한으로부터의지원을숨기기위해서한국상표또는한글로인쇄된표기를제거하고배분하는등의체제유지와주민통제를위한조치를취했고, 한국의민간단체의관계자의방북을허용하지않았을뿐아니라세계식량계획과같은국제기구모니터링요원중에도한국어가가능한관계자의방북을불허하는등국제사회와남한으로부터인도적지원이라는실익은취하면서주민을통제하는체제안정도동시에추구하려고했다. 60 본연구가실시한분석의결과에따르면남한으로부터의인도적지원의규모의증가는탈북자의증가로이어졌다. 결과적으로남한으로부터제공되는인도적지원이북한의기존공공배급체계를통해지원을필요로하는취약계층에게적절하게전달되지못했거나, 이와동시에제한적으로취약계층에게제공하는남한의인도적지원에대해서북한당국이체제안정을위해서남한으로부터인도적지원을숨기려고했지만성공적이지못했다는사실을반증하는근거가될수있다. 상당한인도적지원이조사대상이된 17여년에걸쳐서제공되었지만탈북자가지속적으로증가했다는것은북한의당국이지원이필요한취약계층에게인도적지원을적절하게전달하지않았다는것을의미 59_ 홍양호, 대북인도적지원실태와향후과제, 통일경제 ( 현대경제연구원, 2001), p _ 위의글, pp. 59~ 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 357

365 한다. 사실 2000년대에접어들면서대북지원은긴급구호성식량지원에서개발구호사업으로전환되는추세를보여주었음에도불구하고탈북자가지속적으로증가했다는것은인도적지원이적절하게사용되지않고군사적등다른목적으로전용되었을가능성이있다는주장을뒷받침한다. 이와동시에난민에대한논의에서자신이살아왔던지역을떠나려는난민이목적지를결정하는데에있어, 남한에서제공되는인도적지원을접하게된북한의취약계층은이를통해서목적지인남한의경제사정에대한정보를얻게되는효과를가지게된다. 결론적으로남한의인도적지원은북한주민들의생명유지에필요한인간적욕구를개선하는데사용된것이아니라북한을떠나남한으로탈북을결심하는정보제공의역할을한것이라고할수있다. 다. 대중국무역의존도와북한인권상황북한이경제의쇠퇴를경험한 1990년대이후체제의붕괴를막는데중국으로부터의지원과무역이상당한역할을한것으로논의되어왔다. 북한과중국의무역은특수관계에기초한것으로고려되어왔는데북 중무역에관하여본연구에서사용한 KOTRA 의자료는중국의북한에대한무상원조를포함하고있는것으로알려져왔다. 61 북한의 2차핵실험에따른제재조치의일환인유엔안보리결의 1874호가만장일치로통과되었지만북한의무역과경제활동을완전히차단하는것이아니라는점에서중국의원자바오총리가 2009년북한을방문할때신압록강대교건설과같은무상원조를공여하였다. 중국은북한의핵실험에도불구하고 안보리결의의이행과정에북한의입장에서국가발전 61_ 이석, 북한경제와경제제재, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

366 이나정상적인대외관계그리고주민들의필요에부응하는인도주의지원이방해되어서는안된다는 62 입장을표명했다는점에서중국은인도적및개발지원의명목으로북한에지원을계속하고있다. 북한과중국의경제적상호관계의현실을고려할때, 본연구에서분석한결과에따르면북한의대중국무역의존도가증가할수록북한의인권상황은개선된다고할수있으며그효과는북한경제상황이나한국의인도적지원에비해즉각적인효과를가지는것으로나타났다. 위의 < 표 7-3> 에나타난바와같이상관계수의크기면에서도 (-38.13) 가장큰효과를가지는것으로나타났다는점에서중국의경제적지원은북한주민의생존에필요한기본적욕구와관련한권리에단일의가장중요한독립변수라고할수있다. 북한의경제는 1990년대중반부터급속한쇠퇴를거듭했는데북한경제를전반적으로고찰할때북한의무역규모와북한경제의총생산량사이에는정 (+) 의관계가있으며무역규모의축소와총생산의쇠퇴를동시에경험했다. 63 더 불어북한의대외무역의상황을보면이러한관계가좀더설득력을얻게되는데 2007년을기준으로북한무역의주요상대국별비중에있어서대중무역의비중이 41.6% 를차지하고한국은 37.9% 를차지했으며, 2007년기준으로북한의전체수입에서중국으로부터수입이차지하는비중이 68% 에서 2011년까지지속적으로증가하여 89.7% 까지확대되었다. 이러한현실은남북한교역이 2009년부터감소하다가사실상중단되는과정에북 중무역이확대되어북한의대외거래의 80% 이상을중국이정치적으로독점함으로써대중의존도가심해졌다 _ 장형수, 효과제한적 중국, 자의적제재확대반대, 통일한국, 제 27 권 11 호통권 311 호 ( 평화문제연구소, 2009 년 11 월 ), p _ 이석, 북한경제와경제제재, pp. 5~8. 8 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 359

367 는것을의미한다. 64 북한주민들의생명유지에필요한기본적욕구를충족하는데중국의무역이절대적인중요성을가진다고할수있다. 중국으로부터의북한의수입에서가장큰비중을차지하는품목은광물성연료, 특히원유가 26% 를차지한다. 다음으로육류수입이 2001년부터급증하여 2003년에는전체대중국수입에서 2위를차지하는항목이되었고이중대부분을돼지고기가차지하고있으며가장높은증가율을보였다. 다음으로중요한수입품목은정미된쌀과옥수수가대부분을차지하고나머지보리와밀이일부를차지한다. 2002년부터중국으로부터의곡물수입이감소하는추세를보이는데그이유는 2000년이후한국으로부터의무상지원의증가와중국의작황의곤란을들고있다. 65 북한의중국으로부터의무역구조는전략적에너지를기본적으로의지하고생존에필요한식량을국제사회와한국으로부터확보하는노력을하지만최후의안전핀으로중국에의존하고있다는점을보여준다는점에서중국과의무역의존도의심화, 특히수입의존도의심화는북한주민의생활에즉각적이고지대한효과를가진다고할수있다. 64_ 이석, 대북경제제재의효과 : 남북교역, 북중무역으로대체가능한가, KDI 현안분석 (KDI, ), < seq_no=8936# 다운로드 >. 65_ 이영훈, 북중무역의현황과북한경제에미치는영향, 한국은행연구보고서 ( 서울 : 한국은행, 2006), pp. 12~ 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

368 Ⅴ. 결론 일반적으로북한연구그리고특정주제로서북한인권연구는이념적선호와이에기초한정책적선호라는주관적가치판단에영향을받아북한의인권상황에대한인식, 문제의원인에대한평가, 그리고정책대안의모색에극단적인의견대립이존재해왔던것이사실이다. 본연구는북한인권문제자체에대한연구보다더논란의여지가있는북한의인권상황과한국의인도적지원의상관관계를분석하고자시도하였다. 북한에대한인도적지원에있어서도이념적선호에따라서무조건지원론, 조건부지원론, 그리고지원불가론에이르기까지다양한정책적선호가존재하는것이현실이다. 이념적선호에따라서현실인식과대안의처방이달라지는북한관련논의의복잡성과관련하여주관적사실인식이가지는문제를극복하는대안으로객관적분석의필요성이더욱크다고인식하고, 이념적으로복잡한문제에통계적분석이라는객관적인방법을적용하고자시도하였다. 이러한시도의과정에이념적선호와별개로객관적인입장에서 1995년부터 2011년까지 17년의제한된기간을대상으로분석을실시하였다는점에서방법론상의한계가있다. 북한관련연구에있어서계량적자료를이용한분석은객관적자료의확보라는현실적인한계가분명히존재하기때문에북한의인권에영향을미치는 3가지독립변수의영향에대한분석이절대적인대안을제시했다고할수는없지만나름대로소기의성과를달성했다고평가할수있다. 본연구가제시한분석의결과는적어도다음의두가지연구질문 (research questions) 이제시한두가지목표또는적어도둘중하나에대해서는제한적이나마대답을제시했다고평가한다 : 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 361

369 첫째, 북한에대한인도적지원이북한의인권상황에어떤영향을주었는가? 둘째, 북한에대한인도적지원이북한의탈북자증감에어떤영향을주었는가? 본연구의분석에따르면북한의내부경제발전이인권문제를개선하고탈북자를감소시키고, 남한의인도적지원이인권문제를악화시키고탈북자의증가로이어지는데그효과는 4년의시간이필요하다는결과를제시하였다. 그리고북한의대중경제의존, 그중에서특히중국으로부터의수입은북한의인권상황을개선시키고탈북자의감소로이어지면서해당연도에즉각적인효과가있다는결과를제시하였다. 본연구결과는북한의인권을경제적측면의권리로인식하였다는점에서북한주민들의인권을정치적자유와시민의권리에중점을두지않았다는한계가있다. 본연구를수행하는과정에서나타난방법론의한계가이론적및논리적한계로이어지는점이있었지만북한인권문제의개선을위한결론은다음과같이정리할수있다. 북한의인권문제가개선되어야한다는당위적주장은논외로하고어떻게인권을개선할수있는가의문제에대해서는전통적인상식이관철되는것이바람직한대안이라고할수있다. 북한의인권문제는내부적인문제이므로내부적으로해결해야한다. 단순히북한의경제상황이호전된다면인권상황은개선될것이라는명제에동의한다면북한당국은정치적고려에앞서경제적상황을고려해야한다. 미국과한국의위협때문에북한이경제적개혁개방을할수없는것이아니라역사적으로유래가없는세습공산국가체제를유지하기위해서주민통제에최우선순위를두기때문에개혁개방을할수없는것이라는점에서북한인권문제의원인은북한내부에있는것이다. 362 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

370 한국으로부터의인도적지원은북한의인권상황개선에긍정적효과를기대할수없는것이현실이다. 적어도북한주민들은남북한의정치적현실에있어서는북한당국의선전으로인한역정보에빠져있는상황에서, 남한이제공하는인도적지원물품은북한주민의경제적권리를개선시키는수준에이르지못하지만남한의경제적상황을알려주는정보원의역할을한다고평가된다. 중국에의무역의존도를보면, 북한이내부의궁핍한경제상황을타개하기위해서중국과의국경무역에주로의지한것으로보인다. 핵실험과미사일실험으로남한과국제사회로부터의인도적지원이차단될수록중국에대한경제적의존도는심화되었고이를통해서주민들의경제적고통을완화시킬수있었다. 한국으로부터의인도적지원이원활하게이루어지던시절에는중국에대한무역의존이덜했던반면한국의지원이감소할수록중국에대한의존은확대되었던것으로나타났다. 이러한결론과관련해서방법론적인제약을내세워북한인권개선을위한대안을무시하거나외면할것이아니라, 제한적상황에도불구하고북한주민의인권을개선하기위해서는우리정부와시민사회가구체적으로북한에대한인도적지원의확대는수요자를위한집행과정의투명성을보장하는차원에서수행하며장기적으로북한의경제가스스로개선될수있는개혁 개방전략을선택하도록하고, 중국과의무역을통해서시급한문제를해결하는전략에대해서보다깊이있는정책대안을고려해야한다 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 363

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375 Vol. 40, No. 4, Moore, Will H. and Stephen M. Shellman. Refugee or Internally Displaced Person?: To Where Should One Flee? Comparative Political Studies. Vol. 39, No. 5, Poe, Steven C. Human Rights and Economic Aid Allocation under Ronald Reagan and Jimmy Carter. American Journal of Political Science. Vol. 36, No. 1, Poe, Steven C. and C. Neal Tate. Repression of Human Rights to Personal Integrity in the 1980s: A Global Analysis. American Political Science Review. Vol. 88, No. 4, Poe, Steven C., C. Neal Tate and Linda Camp Keith. Repression of the Human Right to Personal Integrity Revisited: A Global Cross-National Study Covering the Years International Studies Quarterly. Vol. 43, No. 2, Wright, Joseph. How Foreign Aid Can Foster Democratization in Authoritarian Regimes. American Journal of Political Science. Vol. 53, No. 3, 기타 좋은벗들. < 통일부. < DailyNK. < Human Rights Council, United Nations. Human right situations that require the Council s attention. A/HRC/22/L.19, Twentysecond session 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

376 Human Rights Watch. The Invisible Exodus: North Koreans in the People s Republic of China. Vol. 14, No. 8, November Muntarbhorn, Vitit. 북한인권상황에관한유엔특별보고관 : 5. Muntarborn 보고서 : Situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea(A/60/306). 국제인권법. 8권 0호 ( 국제인권법학회 ), NewDaily. < NKSIS( 북한전략정보서비스센터 ). < 북한인권상황과인도적지원의정책적효율성평가 >>> 이성우 369

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378 8 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 최은석 ( 통일교육원교수 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 미국의북한인권법평가및성과와과제 1. 북한인권법제정경과 2. 입법의특징 3. 성과 4. 향후과제 Ⅲ. 일본의북한인권법평가및성과와과제 1. 입법배경및제정경위 2. 입법의특징 3. 성과와비교 4. 향후과제 Ⅳ. 결론 참고문헌

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380 Ⅰ. 서론 이미북한인권문제는세계사회와세계시민의관심사다. 인류의보 편적가치인인권문제와관련해타국에대한글로벌차원의관심과요 구는해당국가의내정간섭으로규정되지않는다는규범은유럽안보 협력회의 (CSCE, 현 OSCE) 차원에서인정된바있다. 무엇보다북한 주민의열악한인권상황에대해주요국가와사회단체들은인도적관 점에서북한의인권과관련해직 간접적인관심표명과국제사회의영향력을행사하고자경주해왔다. 1 때마침 1990 년대탈냉전기를거쳐 2000 년대에들어본격적으로북 한인권문제가국제적이슈로부각되고있는시점에미국과일본은북 한인권법을제정하기에이르렀다. 북한인권법제정이후이것이북한 사회를비롯한국제사회에주는입법의영향과그성과는무엇인지지 금의시점에서평가해보는것은매우유의미한일이다. 그동안동서냉전시기가해체된상황에서국제사회의분위기를보면, 미국내에서북한내부의인권상황에대한관심은북한이단순히사회 주의국가들중의일부가아닌미국에대한적대적관계국가를형성하 고있는동시에글로벌차원의핵비확산정책에역행하는핵개발국 가라는국제적인식이지대한영향을주었다. 여기서주목할것은북한에대한강도높은경제제재조치는북한경 제난에주요한영향을주게되어북한을이탈하는북한주민을증가하 게하는요인으로작용되었다는점이다. 이러한영향이시발이되어 1_ 북한인권문제에대한전반적인실태내용은국가인권위원회, 북한인권법제연구 ( 서울 : 국가인권위원회, 2006); 대한변호사협회, 인권보고서 ( 서울 : 대한변호사협회, 2007); 대한변호사협회, 2010 북한인권백서 ( 서울 : 대한변호사협회, 2010); 조정현외, 북한인권백서 2013 ( 서울 : 통일연구원, 2013) 등에비교적잘정리해놓고있다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 373

381 소위인권선진국이라고할수있는미국과 UN을비롯한주요인권관련국제기구는북한정권과북한주민문제를분리하여인식하기시작했다. 하지만이러한방식으로분리하여접근하는대북외교정책으로는인권문제를해결할수있는대안이매우제한적이라는사실에문제를제기하게되었다. 2 또한북한인권문제에대한세계적관심의증가에도불구하고이를직접적으로공개하거나글로벌차원의공식논제로다루는것은북한으로하여금상당한부담과자극을주는문제로부각되었다. 무엇보다글로벌차원에서북한핵실험자체를세계안보의불안요소로문제삼아비핵화진전으로나아가는데에있어서는북한인권문제가상당한걸림돌로작용할것이라는우려때문에미국을비롯한중국, 일본은물론한국의대북정책의핵심의제로다루기에민감할수밖에없었다. 그럼에도불구하고미국과일본은북한인권문제에신속히법적대응을하지않으면안된다는인식아래미국은 2004년에, 일본은 2006년에입법적대응을통해인권문제를해결해보다큰국제적영향력과자국의이익을추구하고자하였다. 이와같이동아시아와한반도문제에관련된미국과일본정부관료들은북한에대한토론과평가를통해열악한북한인권상황을공개적으로표명하기에이르렀고, 미국내행정부처인국무부에서북한의인권상황을계속모니터링하게하면서각종인권관련보고서를발간하기에이르렀다. 본고에서는먼저 2004년에 10월에제정된미국의북한인권법제정경위와그주요내용을간략히살펴보고입법이후나타난성과는무 2_ 예컨대북한주민의인권문제를개선하기위해인도적차원의식량지원을하더라도이러한식량지원이북한주민을위한최소한의생계유지가아닌북한군의식량비축으로전용된다는문제를인식하게되었다는점이다. 374 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

382 엇이었는지주목한다. 그리고 2006년 6월에제정된일본의북한인권법제정또한어떠한경위를거쳐입법되었는지, 그리고그성과와과제는무엇인지를찾고자한다. 왜냐하면북한인권문제는미국과일본의영향력이적지않기때문이다. Ⅱ. 미국의북한인권법평가및성과와과제 1. 북한인권법제정경과 가. 제정경과 미국내에서북한내부의인권상황에대한관심은냉전종식이후부 터지속적으로증가해왔는데, 이러한관심은북한인권에대한것을미 국의자국국내법으로입법화하는단계로까지이르게되어 2003 년말 에 북한의인권과민주주의및개발을촉진하고한반도의안전과더욱 평화로운세계환경조성 을취지로표방한 2003 북한자유법안 (North Korean Freedom Act of 2003) 이미상 하원에상정되었다. 이법안 은미국내종교 인권단체의광범위한후원을배경으로상하원모두공화당과민주당의원들의공동발의형태로제출되었다. 3 특히북한인권문제에대해활발하게거론한 NED( 미국국립민주주 의기금 ) 의관여로 2003 년 1 월경부터미국의회에서 2003 년한해동안 3_ 이법안은 2003 년 7 월 21 일 북한의경제부패에관한상원청문회 에관여했던단체들로보수적정책연구소인허드슨연구소 (Hudson Institute) 와미국의회산하의 민주주의를위한전국재단 (National Endowment for Democracy: NED) 과 북한자유연합 (North Korea Freedom Coalition) 등이주류를이루었다. 이에대해보다상세히는전우정, 북한인권법에대한검토 - 미국의 2004 년북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을중심으로 - ( 서울중앙지검, 2006), p. 6 이하참조바람 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 375

383 북한과관련된법령만 15건 4 이나상정되었고청문회가 15차례 5 개최되었다. 특히그중에서북한인권문제와탈북자문제에관한지대한관심은 4건의법안과 3건의청문회를갖게되는계기가되었다. 이와같이북한인권문제와관련된미국의민간단체들은북한주민의인권을개선하고향상시키기위해탈북자들을보호하는것이주된목표였지만, 실질적으로는그목표가북한정권의교체내지체제붕괴라는점을들어주위로부터비난을면하기어려웠다. 따라서북한자유법안도이와같은의혹을낳게되었고, 동법안에한반도및동북아안보상황을고려치않은문제가다수포함되어북한을자극하는게아니냐는지적과아울러미국행정부의대북정책에지나친개입의우려가있다는점에서반대론이제기되기도하였다. 결국동법안이상하원에계류된상태에서 2004 북한인권법안 (North Korean Human Rights Act of 2004) 이라는보다중립적인표현을사용한법안으로변경되어재상정된후 7개월간의수정과보완을거쳐공식발효되게되었다. 6 그래서미국의 북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004, 이하북한인권법 ) 이시행되었다. 7 이법안의주요내용을보면, 북한주민의인권증진, 궁핍한북한주민에대한인도적지원, 난민과망명자로서탈북자보호가주요골자이며, 북한인권특사를임명하는내용이규정되었다. 이것이발전되 4_ 하원에서 12 건, 상원에서 3 건이제기되었다. 5_ 하원에서 4 차례, 상원에서 11 차례제기되었다. 6_ 상원통과과정에서일부조항이첨가되어수정안이통과되었기때문에하원으로동법안을다시보내의결하는과정을거쳤다. 전우정, 북한인권법에대한검토 -미국의 2004년북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을중심으로-, p. 7. 7_ 이법은 2004년 3월북한의인권개선을위해제정된법률로하원에상정된후수정을거쳐동년 7월 21일만장일치로하원을통과한뒤 2004년 9월 28일상원을통과하였다. 그후조지 W. 부시대통령이 2004년 10월 18일서명함으로써발효되었고, 2012년까지연장하는재승인법안이상하원을통과하는과정을거쳤다. 376 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

384 어오늘날미국은북한인권법에이어 2012 북한아동복지법안 (North Korean Child Welfare Act of 2012) 을의회에서만장일치로통과시키기도하였다. 이법은탈북어린이들의복지와인권을촉진을주장하는미국의입장을잘나타내주고있으며, 북한을탈출해타국에체류중인북한어린이를보호하기위해미정부가가족상봉이나입양추진을권고하는내용을담고있다 8 는점에서나름의법적실효성을갖추고자한것으로평가된다. 한시법으로제정된 2004년북한인권법은기한을다해 2008년재연장했으며, 그리고미국상원외교위원회는 2012년 6월 19일 북한인권재승인법안 을가결하였다. 이를통해탈북자들의정착지원과북한주민의인권에대한실질적증진을골자로하는북한인권법안을 2017년까지 5년연장하는데동의한상태다. 나. 북한인권법제정을위한미국의회의조사결과 미국의북한인권법은미국무부의조사결과에따라입법의목적을분명히보여주고있다. 북한의인권상황을기술한조사결과, 입법목적과 3개타이틀 (Title) 과 15개조항 (SEC) 으로구성되어있는데그주요내용은다음과같다. 미국은북한인권법을제정함에있어미국국무부, UN, EU 등의사전입법조사결과를기초로하여북한인권에대한전반적인사실관계및식량지원상황등을북한인권법에비교적상세히적시하고있다. 이는미국의회의평가로서북한인권법제정에대한필요성을매우잘 8_ 바이트, < ( 검색일 : ) 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 377

385 나타내주는부분이라고할수있다. 9 입법조사결과를보면, 북한정부는김정일절대독재하에심각한인권침해를자행하고있다는점을가장먼저든다. 10 북한정부는북한내의모든국가정보를비롯한문화 예술표현, 학문연구와각종미디어활동을통제함과동시에언론의자유와표현의자유를제한함으로써외부세계로의정보유출을엄격하게규제하고있다는것이다. 11 더욱이북한정부는국교의수준에이르는김정일과고김일성에대한우상화를지지하기위해모든시민에게체계적이고강력한정치적 이데올로기적주입을하고있다 12 는사실관계를표현하고있다. 그리고북한정부는지도자에대한충성심에기초하여국민을범주화하고있는데, 이는식량, 고용, 고등교육, 거주지역, 의료시설및기타자원에대한접근을결정짓는다 13 는점을들고있다. 미국무부에따르면, 북한형법은광범위한 반혁명범죄 에대해사형과재산몰수를명시한가혹한것 으로서반혁명범죄에는이탈, 이탈시도, 당또는국가정책에대한비방, 외국방송청취, 반동적 서신작성또는인쇄물소지가포함된다 14 는점도적시하고있다. 처형과관련해서북한정부는정치범, 반체제자, 송환된탈북자들, 지하교회의구성원등을때때로노동자, 학생, 취학아동이참석한공개집회에서처형한다 15 는점도든다. 9_ 이하내용은북한인권법 SEC.3. 조사결과 조항의내용으로미국의회의조사결과에나타난사실내용으로제시된것이다. 10_ SEC.3(1) 조항. 11_ SEC.3(2) 조항. 12_ SEC.3(3) 조항. 13_ SEC.3(4) 조항. 14_ SEC.3(5) 조항. 15_ SEC.3(6) 조항. 378 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

386 북한인권에대한중국정부의행태에대해서도명시해두고있다. 그내용을보면, 중국정부는 1951년유엔난민협약과 1967년난민지위에관한선택의정서에따른의무에도불구하고, 추방에앞서서망명요청이거절된북한인에게망명신청각하를재심사받을권리를제공하지않고있으며, 16 중국에서망명하려했던북한인들은북한으로송환된후에일상적으로투옥되고고문받으며, 어떤경우에는살해당한다는사실을표현하고있다. 17 또한중국정부는북한난민을지원하려는시도속에서중국법이나국제기준을따르지않은외국인지원활동가들을억류하고, 유죄를선고하고, 투옥해왔다는점을들며, 2000년 1월에는중국내의북한기관원들이미국영주권자이자북한난민옹호자인김동식목사를납치한것으로전해지는점과, 18 그의상황과소재는알려지지않고있는상황을보여주고있다. 한국의실정에대해서도언급하고있는데, 1994년과 2003년사이에남한은 3,800여명의북한난민에게국내재정착을허용했으며, 이숫 자는전체탈북자의숫자와비교하면작지만다른어떤나라에서법적으로인정된숫자보다많다는사실도보여준다. 19 북한난민의재정착에대한주된책임이당연히한국정부에게있음에도불구하고, 미국은이들난민의곤경에대한국제적관심을집중시키고, 이심각한인도주의적딜레마에대한국제적해결을조직화하는데있어미국이지도적역할을해야한다 20 는점을강조하기도하였다. 나아가자국시민의권리를침해한것외에도, 북한정부는과거수년동안수많은남한과일 16_ SEC.3(19) 조항. 17_ SEC.3(20) 조항. 18_ SEC.3(21~22) 조항. 19_ SEC.3(23) 조항 _ SEC.3(24) 조항. 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 379

387 본의시민을납치한데대한책임이있으며, 이들의상황과소재는알려지지않고있다는사실을보여주고있다. 21 다. 입법목적미국의북한인권법이밝히고있는입법목적은다음과같다. i) 북한에서기본적인권에대한존중과보호를증진하고 (to promote respect for and protection of fundamental human rights in North Korea), ii) 북한난민의곤경에대한보다지속적인인도주의적해결책을증진하고 (to promote a more durable humanitarian solution to the plight of North Korean refugees), iii) 북한내의인도주의적지원제공에있어모니터링, 접근성, 투명성을증진하고 (to promote increased monitoring, access, and transparency in the provision of humanitarian assitance inside North Korea), iv) 북한내외로의자유로운정보의순환을증진하고 (to promote the free flow of information into and out of North Korea), v) 민주적인정부체제하의한반도의평화적인통일과정을증진하는것이다 (to promote progress toward the peaceful reunification of the Korean peninsula under a democratic system of government). 위와같이동법은입법목적에서유사법인쿠바자유민주연대법, 이라크해방법, 이란민주화법등이정권교체를목적으로하는것과달리북한체제붕괴나김정일정권의교체를상정하고있지는않다. 22 다만제 (v) 항의 민주적인정부체제하의한반도의평화적인통일과정을 21_ SEC.3(25) 조항. 22_ 전우정, 북한인권법에대한검토 -미국의 2004년북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을중심으로-, pp. 8~10 이하참조. 380 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

388 증진하는것 이라는개념은간접적으로북한체제의변화를내포하고있다 23 고할수있으나이는장기적차원에서한반도상황의평화적변경을인권이란수단을매개로지원한다는선언적의미로보아야한다고해석하기도한다 입법의특징 미국의북한인권법은북한체제의민주화와인권개선을목표로하고 있다는점에서 1992 년의쿠바민주주의법 (The Cuban Democracy Act of 1992), 1996 년의쿠바자유민주연대법 (Cuban Liberty and Democratic Solidariyt Act of 1996), 1998 년의이라크해방법 (Iraq Liberation Act of 1998), 2003 년의이란민주주의법 (Iran Democracy Act of 2003), 미얀마자유민주주의법 (The Burmese Freedom and Democracy Act of 2003) 등과다른양상을띤다. 다시말해쿠바, 이라크, 이란국가에 대한관련법들은해당국가의정권교체를목적으로한적극적인민주 화의입법개입주의정책의산물이라는점을들고있다. 그리고쿠바자유민주연대법이나이란민주주의법, 미얀마자유민주연 대법에서경제제재를그수단으로하고있는것과는달리경제제재나 반북단체지원등의내용을포함하고있지않는점에서덜공격적인 법률 26 이라고평가하기도한다. 23_ SEC.4(5) 조항. 24_ 제성호, 미국의 북한인권법 제정 : 의미분석및정치적파장, 중앙법학, 제6집제4호 ( 중앙법학회, 2004). 25_ 전우정, 북한인권법에대한검토 -미국의 2004년북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을중심으로-, pp. 8~10 이하참조. 26_ 이는당초북한자유법안이경제원조금지조항등을규정하고있어북한붕괴를목적하는것이아니냐는의문을갖게되었다. 북한인권개선에목적하는방향을제정하기위하여동조항등을삭제한과정등이이러한의혹을감안한결과라할수있다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 381

389 그렇지만, 북한은미국에대해북한인권법의실질적인목적이북한체제의붕괴에있다고주장하며, 북한인권문제와관련해서는 우리식사회주의 와인권관을강조하고있다. 27 미국북한인권법의내용을살펴보면, 직접적으로북한체제의붕괴나정권교체를목적으로하고있지않으며, 북한주민의인권개선이주된내용으로구성되어있다. 탈북자의인도적인지원과탈북자지원기관및사회단체에의원조등을주된내용으로하고있다는것을알수있다. 한국가가다른나라의인권에관해문제제기를하고, 더나아가이를자국의법률로규율할수있는가? 이질문에는두가지답이있을수있다. 먼저인권문제는모든인류의공통관심사이므로인권보장을위해글로벌차원에서여러인권선진국과국제기구가공동으로대처할필요가있다고보는견해이다. 그런측면에서는최초로제정된미국의북한인권법에대한입법평가는높이평가할만하다. 반면, 그규율내용이다른나라의내정에간섭하는것이라면바람직하지않다는의견이다. 이러한학문적논의와는별개로북한인권법제정에대한미국사회의반응은비교적차분해보인다. 전우정, 북한인권법에대한검토 -미국의 2004년북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을중심으로-, pp. 16~17 참조. 27_ 북한의우리식사회주의의강조는체제정당화담론인동시에체제수호라는논리로정리할수있을것이다. 우리식사회주의의이러한 2가지측면은체제위기상황속에서북한의인권관형성에도영향을주는주요요소로작용하고있었을것으로짐작한다. 김수암, 북한의 우리식사회주의 와인권관, 법을통해본북한인권문제 (2008 북한인권과법심포지엄, 북한법연구회, ), p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

390 3. 성과 가. 북한인권에대한글로벌의제화인간의존엄성을강조하는법치차원에서인권문제만큼관여하기쉬운글로벌핫이슈는없을것이다. 북한인권법제정이후미국의성과라고한다면, 미국행정부의지속적인관심과오바마행정부와민주당이미국의국제적지도력을유지하기위해북한인권문제를글로벌의제로다룰수밖에없는정치적상황으로만들어가고있다는점이다. 그런점에서미국은북한인권법제정이후다음의 3가지주요쟁점과연계해인권문제에지속적으로관심을가질것을주문한다. 28 i) 국제적으로공동번영하는경제, ii) 미국의압도적인군사력, iii) 국제사회에서인권을포함한보편적가치의진전을위한지속적인실천이다. 그중세번째로제시된인권관련보편적가치에대해강조하고있음을알수있다. 29 북한인권법제정이후이를글로벌의제로다루고자했던미국차원 의성과는다음과같이정리가가능하다. 첫째, 미국시민들에게북한인권문제에대한정책과정에참여의기 회를주었다는점이다. 그동안미국은여론을조성하기위한전략을 구사하기위해의회청문회등의회내각종위원회가북한인권과관 28_ 주한미국대사관패트릭메겍른 (Patrick McEachern) 팀장은북한인권개선을위한서울국제심포지엄 (Seoul International Symposium) 에서미국은각유엔회원국의인권실태에대한연례보고서를발간하며, 미국존케리국무장관은북한을포함, 199개국을대상으로한인권실태에관한최신보고서를발행한다는점을강조했다. 패트릭메겍른, 미국의북한인권에대한인식과정책, 북한인권개선을위한서울국제심포지엄 ( 국가인권위원회 고려대학교공동주최별쇄본발제문, ), p _ 임상순, 미국의북한인권문제에대한관여와북한의대응, 북한학연구, 제8권제2호 ( 동국대학교북한학연구소, 2012), p. 356 참조 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 383

391 련한정책결정을정함에있어일반국민들에게정책과정에참여해볼수있는기회를제공하고, 의안과이슈에대한대중의여론을형성하는데기여해왔다. 둘째, 미국의회차원에서북한인권문제에대한공식의제로다룰수있는법적기반을마련하게되었다는점이다. 예컨대북한인권실태를부각시키기위해미국의회는매년탈북자들을초청하여북한인권상황에대한청문회를개최함으로써북한의특정한인권이슈를집중적으로다루고있다. 참고로 2009년이후진행된북한인권청문회이슈를도표로정리해보면다음과같다. 30 < 표 8-1> 북한인권문제와관련한미국의청문회이슈및주요증언 날짜 구분 2009 년 4 월 40 일 2010 년 9 월 23 일 2011 년 9 월 20 일 2012 년 9 월 19 일 개최위원회중심이슈주요증언자 하원인권위원회 하원인권위원회 하원국제관계위원회 하원인권위원회 독재정치 북한여성의인신매매 남성탈북자 4 명 ( 최주활, 김태진, 김성민, 박상학 ) 여성탈북자 3 명 ( 강수진, 방미선, 조진해 ) 정치범수용소정치범수용소수감자출신여성탈북자 2 명 ( 김영순, 김혜숙 ) 고문및가혹행위 고문및가혹행위피해남성탈북자 2 명 ( 안혁, 박광일 ) 출처 : 임상순, 미국의북한인권문제에대한관여와북한의대응, 북한학연구, 제 8 권제 2 호 ( 동국대학교북한학연구소, 2012), pp. 357~358. 셋째, 북한인권법에서정하고있는법규정에의하면, 북한인권문제 를담당하는대사급직급을신설해고위정책결정권자의역할을통해 인권개선활동을촉진했다는점도하나의성과이며, 이러한결정은 30_ 임상순, 미국의북한인권문제에대한관여와북한의대응, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

392 미국정부의북한인권문제에대한특별한의지의표명이라고할수 있다. 로버트킹특사는인권이라는중요한사안에만집중하는고위급 상근대사다. 대북인권특사는북한의인권과인도적상황을개선함에 있어중요한역할을하는자리로북한을방문하여북한사람들과인권 에대해대화를나누기도하는등특별한인권개선활동을한다. 킹특 사는 2011 년 5 월인도적상황을평가하고북한관계자들에게인권문 제를제기하기위해대표단을이끌고평양을방문하기도했다. 31 이처 럼오바마행정부의고위관료들이북한과의양자접촉이있을때마다 인권문제를제기할수있는것도북한인권법제정의힘이아닌가생각 된다. 넷째, 북한인권법제정을통해미국이주변동맹국및파트너국들과 함께북한인권문제분야에서진전을이루기위해노력 32 할수있는법적 근거를마련한점이다. 사실북한인권법 SEC.106(b) 조항은지역체제 의구축을강조하고있다. 북한인권과기본적자유에대해모든국가 들이참여하여북한과의지속적인인권대화의가능성을탐색할것을 규정하고있다. 일례로미국의북한인권법제정이후 2 년뒤 2006 년 6 월일본으로하여금북한인권법제정의탄생을낳게했다는점에서 적지않은영향을주었다. 33 그리하여이러한입법영향력이우리에게도미치게되어북한인권법제정논의가전개되는계기가되었다 _ 킹특사는평양방문자리에서이근북한외무성미주국장, 이용호외무성부상과인권문제에대해논의했으며, 김계관외무성제 1 부상과도인권문제에대해논의했다고발표했다. 패트릭메겍른, 미국의북한인권에대한인식과정책, p _ 패트릭메겍른, 미국의북한인권에대한인식과정책, p. 1 참조. 33_ 일본의북한인권법제정에대해서는후술하기로한다. 34_ 분단당사국인우리나라로서고민하지않으면안되는상황으로분위기가조성되고있다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 385

393 나. 외형적결과미국의북한인권법은북한의정권과체제붕괴를목적으로했는지등많은논란을가져왔으나, 이법의입법목적에서보듯기본적으로는 1 북한내기본적인권의보호와존중, 2 탈북자들의곤경에대한보다지속적인인도주의적해결책촉진, 3 북한내인도주의적지원의투명성과접근성, 모니터링강화, 4 북한안팎으로의자유로운정보흐름의촉진, 5 민주적인정부체제로의한반도의평화통일가속화에있다. 35 이법이추구하고자하는입법목적을통해북한인권법통과이후외형적으로나타난결과적측면에서살펴보면대략다음과같다. (1) 북한수용소축소역할북한인권법제정이후가장가시적인성과지표로보여줄수있는것중하나가바로북한의정치범수용소폐쇄또는해체일것이다. 최근북한의정치범수용소 6곳중 2곳이폐쇄또는해체된것으로확인됐다고미국의비정부기구인 (NGO) 북한인권위원회 (HRNK) 가발간한보고서를통해밝혔다. 36 보고서에따르면북한은평안남도개천 (14호) 및북창 (18호), 함경남도요덕 (15호), 함경북도화성 (16호) 및회령 (22호) 과 35_ SEC.4조항. 36_ 연합뉴스, 2013년 8월 27일. 이보고서는 2012년 4월 숨겨진강제노동수용소 (Hidden Gulag) 라는책자를펴냈던데이비드호크전국제앰네스티 (AI) 미국지부장이위성사진판독, 탈북자인터뷰등을통해개정판을낸것이다. 총 200여페이지분량의보고서에는수용소에정치범의자녀와부모들까지모두수감되는것은물론, 북한을탈출해중국으로이동한임신여성에대해서는강제로낙태시키고, 유아살해등의범죄를저질렀다고주장했다. < nation/2012/04/113_ html> 를참조. 386 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

394 청진 (25호) 등외부에알려진 6곳의수용소중이른바 22호관리소 37 를폐쇄하고 18호관리소 38 는사실상해체한것으로알려졌다. 따라서이곳수감자들은일부를제외하고석방되거나사회에복귀함으로써북한의전체수용소체제가궁극적으로밟아야할 좋은선례 라고보고서는소개했다. 39 보고서는최대 13만명의정치 사상범이여전히네곳의수용소에분산돼갇혀있으며영양부족과강제노동, 잔혹한처벌에시달리고있다고지적했다. 그레그스칼라튜 (Greg Scarlatoiu) HRNK 사무총장은 북한정권이잔학행위의증거를없애지못하도록정치범수용소의현실과수용자들의인권상황을계속감시할것 이라고말한것으로전해진다. (2) 미입국탈북난민의수용증가세 미국의북한인권법통과후의또하나의성과로미입국탈북난민 159 명으로증가한것을들수있다. 미국이북한인권법을제정한 2004 년 이후난민으로수용한탈북자는현재까지모두 159 명으로집계됐다고 미국자유아시아방송 (RFA) 이보도했다. 40 미국국무부인구난민이주 국 (Bureau of Population, Refugees, and Migration) 이 2013 년 7 월 초발표한난민입국보고서에따르면, 미국정부가 2013 회계연도에 37_ 22 호관리소는 2012 년 5 월까지수감자들을다른지역으로옮기고일반시설로전환했다는것이다. HRNK 는 2012 년 10 월 22 호관리소가 2012 년 6 월폐쇄됐다는일부보도에이의를제기하며수용소가여전히운영되고있다고밝혔으나이번보고서에서는감시초소가사라진사진을제시하며문을닫았다고설명했다. 연합뉴스, 2013 년 8 월 27 일. 38_ 2013 년 8 월 HRNK 의보고서는또옛소련의강제노동수용소 ( 굴라그 ) 를본떠 1958 년관리소체제로처음문을열었던대동강남쪽의 18 호관리소도 2006 년사실상해체됐으며개천시동림리지역에일부시설이남아있다고주장했다. 39_ 연합뉴스, 2013 년 8 월 27 일 _ 자유아시아방송 (RFA), 2013 년 7 월 12 일. 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 387

395 받아들인탈북난민의수는 2013년 6월말까지총 13명으로회계연도가시작된 2012년 10월이후, 2012년 12월 3명, 2013년 2월과 3월에각각 4명, 4월에 1명, 그리고 6월에 1명이입국한것으로파악됐다. 미국정부는 2006년 5월처음으로 6명의탈북난민을받아들인후같은해 7월에추가로 3명에게난민지위를부여한이래, 2007년회계연도에 22명, 2008년에 38명, 2009년에 25명, 2010년에 8명, 2011년에 23명, 2012년에 22명의탈북난민을수용해왔다. < 표 8-2> 미국내탈북난민인정표 (2013 년 6 월말현재 ) 구분 연도별난민수 누적계 출처 : 각종언론매체 ( 미국의소리, 자유아시아방송등 ) 에나타난자료 ( 수치 ) 를근거로 하여통산해표로작성한것임. 미국이 2013년 6월말현재북한을포함한아시아국가로부터수용한난민의수가 142만 3천여명에달하는것을감안하면미국에정착한탈북난민 159명의수는극히적은숫자이다. 미국국무부는이와관련해탈북난민의수가상대적으로적은이유는미국에재정착하기위해난민신청을한탈북자수가많지않기때문이며, 그럼에도불구하고미국정부의탈북난민수용률은상당히높은편이라고밝혔다 _ 이에반해미국의수도워싱턴인근의탈북자가주도하는대북인권단체 재미탈북민연대 의조진혜대표는 여러사람한테들어봐도미국정부가거부한적은없는것같아요. 단지수속중이라고얘기를하고, 그사람들이어떤사람인지정확히알기위해서그렇게많은시간이필요한것인지는잘모르겠어요. 그렇지만 ( 북한아동복지 ) 법안이통과되고탈북자가그렇게많은데비해서미국이너무적게받아들인다는것은옛날이나지금이나같은것같아요. 라고말했다. 자유아시아방송 (RFA), 2013 년 388 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

396 실제로미국행을원하던탈북자중에는입국수속기간이한국행보다상대적으로오래걸려미국행을포기하는경우가많은것으로전해진다. 42 이를통해보면미국내탈북자정착지원은북한인권법을근거로제공된것으로평가가가능하다. 북한인권법의통과로인해다수탈북자들의미국망명이성사되었으며, 북한의인권문제가미국사회에서주요이슈로떠올랐다. 이법의실효성을위해미국은 2005년부터 2008년까지매년최대 2,400백만달러한도의지출승인등을규정하였다. 구체적예산내역을보면, 중국등지에서떠도는탈북자지원을위해 2,000만달러, 자유아시아방송 (RFA) 및미국의소리 (VOA) 등대북라디오방송강화에 2백만달러, 북한인권 민주주의 법치주의 시장경제증진등북한민주화를지원하는비정부기구 (NGO) 에 2백만달러가각각배정되었다. 43 이법에의해탈북자들은대한민국국적취득가능성때문에미국으로의난민또는망명신청자격을제한받지않는다. 또한북한주민에게지원되는인도적원조는정치적, 군사적용도에전용되지않고북한내주민들에게전달될수있도록국제적기준에따라분배되고감시되어야한다고규정하고있다. 북한인권담당특사를임명하고, 동북아지역국가들이참여하는북한과의지역인권대화를추진한다는내용도포함되어있다. 북한인권법은북한의인권개선에중점을두고제정된법률이다. 법안이제안될당시북한의인권개선을촉구하며탈북자에대한난민지위를인정하고국제적인지원을약속하는내용이주된것으로 7월 12일인터뷰기사. 42_ 연합뉴스, 2013년 7월 13일. 43_ 이러한예산편성에도불구하고실제집행은되지않아실효적이지못하다는한계성을갖는다. 이에대해서는후술하기로한다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 389

397 포함되었다. 따라서북한인권법을통해개선된지수를찾기는쉽지않아보인다. 즉입법평가를통해입법평가기준을정하고그수치를지수화하기위해서는어떤비교대상이있어야가능한데그비교대상을찾기어렵다는문제가있다. 따라서미국의북한인권법에대한평가는정치적판단이따를수밖에없음을이해해야하지않을까생각된다. 반면, 북한은이러한불편한사실들을미국이인권의보편성을명분으로내세워내정에간섭하여정권을교체하려는것을정당화하려는대표적인징표가바로북한인권법제정이라고주장한다. 44 특히북한이강조하는것은국가의자주권문제인데, 모든국가는민족자결권을갖고있으므로인권문제가올바르게해결되기위해서는주변국가가간섭할것이아니라해당국가 45 의자주권이철저히고수되어야함을주장한다. 이러한북한주장의배경으로, 다른사회주의국가와달리유독북한에대한국제사회의인권개선요구는결국북한인권이주된것이아니라입법을통해북한체제붕괴와정권교체를미국이전략적으로유도하겠다는것으로해석되므로, 북한으로서는북한체제의안보와정권유지문제가직결된다는문제의식을갖고있는것으로볼수있다. 즉국권의관점에서북한인권문제를접근한다는것은법의입법목적과본질적인차이가존재한다는점을주장하는것이다. 이처럼국권의관점에서인권을바라보는북한의대응논리는미국의전략에대한인식을통해보다구체화되고있다. 북한은미국이특정국가의인권상황을과장하여공론화하다가기회가조성되면인권상황개선을 44_ 인권유린자의부당한이중기준적용행위, 로동신문, 2006 년 12 월 13 일 ; U.S. Department of State, Country Reports on Human Rights 2003; 김수암, 북한의 우리식사회주의 와인권관, p _ 여기서는북한을지칭한다. 390 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

398 명분으로전쟁까지일으킨다고미국의대외정책행태를강하게비판해왔다. 46 (3) 2012 북한아동복지법 제정 2004년북한인권법이제정된지 9년여만에탈북어린이의복지와인권신장을위해노력하도록한미국의 2012 북한아동복지법 (North Korean Child Welfare Act of 2012) 47 ( 이하북한아동복지법 ) 이오바마미국대통령의서명을거쳐 2013년 1월 14일발효되는성과를안겨다주었다. 오바마대통령은북한을탈출해중국등국외에머무는어린이의복지와인권을촉진하는내용의북한아동복지법을승인한것이다. 미국상하원이각각만장일치로통과시킨이법은오바마대통령이거부권을행사하지않고서명하면서발효돼시행되었다. 이법에는미국정부가재외북한아동보호를위해가족상봉이나입양등을추진하도록규정되어있으며, 또국무부는재외북한어린이들 의실태와이익증진방안, 입양전략등의내용을포함해보고서를정기적으로작성해의회상임위원회에보고토록했다. 재외북한어린이들이거주하는국가를상대로무국적문제를해결하도록권고하는규정도있으며, 한국정부와공동으로이들의이산가족상봉등을지원하는시범사업을진행하도록하는내용도포함되었다 _ 김수암, 북한의 우리식사회주의 와인권관, p _ 이법은하원외교위원장에드로이스 ( 공화 캘리포니아 ) 의원이제출해 2012년 9월하원에서처리된 2012 탈북고아입양법 (North Korean Refugee Adoption Act of 2012) 을일부수정한것이다. 한국일보, 2013년 1월 15일. 7 8 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 391

399 다. 평가북한인권법을 4년더연장하는법을제정했다는것은미국의대북정책이미국에게만족할만한성과를가져다주지못했다는것을반증하는것이다. 이는한시법으로제정된 2004년북한인권법에담은내용이실천으로이어지지못했음을시인하는것이다. 북한이탈주민에대한망명조치에완화책을제시한것은주목해볼일이다 향후과제가. 탈북자정책에대한중국의대응북한인권법은미국에서제정되었지만, 한국과국제사회인권NGO의북한인권개선노력과국제적공론화의결과라고할수있다. 49 이런영향력하에제정된미국의북한인권법은북한에대해인권문제를빙자해이른바 입법적개입 을실행함으로써북한의변화를유도한다는것, 그리고유엔을비롯한국제사회의북한인권관련기구들이북한인권개선활동에동참하도록영향력을주었다고볼수있다. 50 유엔인권위원회대북인권결의안채택과정에서밝힌바와같이, 중국은국제사회가인권문제의보편적가치를근거로북한을압박하는것에상당한부담을느끼고있는것같다. 중국은소위인권선진국이라는국가들이개발도상국들에대해인권문제를제기하는것은부당한 48_ 김동한, 한 미 일북한인권법비교분석, 북한학연구, 제4권제2호 ( 동국대학교북한학연구소, 2008), p _ 미국의북한인권법탄생은 EU 및 UN 등세계적관심과북한인권개선노력의결과라고보고있다. 이에대해상세히는김용신, 북한인권법의쟁점, 통일법제인프라확충을위한쟁점과과제 ( 서울대헌법 통일법센터, ), p. 118 참조. 50_ 김용신, 북한인권법의쟁점, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

400 개입이라고보는것같다. 오히려자국이심각한인권침해를자행하면서인권후진국들에게인권문제를들며정치적압력과이중적수단을통해특정국가의인권문제에깊이관여해결의안을채택하는것은문제가있다고비난하였다. 51 그동안국제사회에서북한인권문제가수차례제기되었음에도불구하고북핵문제해결에만국제사회가관심을가져왔고, 인접국인중국이북한인권개선과관련해국제사회의촉구에호응하지않은관계로북한인권이전반적으로개선되지못했다고평가한다. 52 중국은대북인권결의안의채택배경을미국의일방주의정책이라고우회적으로비난한다. 53 또한인권의세계수준에맞추기위해노력하고있는개발도상국들의상황을더욱어렵게한다는논리를들어, 북한과같은특정국에대한인권결의안채택을가혹한것이라고평가한다. 54 중국은북한인권개선과탈북자문제와관련하여국제사회의압력이중국으로까지확대되어국가비난으로이어질까염려하는것으로보인다. 55 이제까지중국정부는탈북자문제와같은북한인권과관련된문제 가관련국과의외교문제로비화될수있는사안이라고생각되면제 3 국 으로의추방형식을통해남한으로의입국을사실상묵인해왔다. 또한 51_ Statement by H. E. Ambassador SHA Zukang, Head of Chinese Delegation, on Item 9at the 59th Session of the Commission on Human Rights (1 April 2003), < 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축 ( 서울 : 국가인권위원회, 2010), p. 127 재인용참조. 52_ 최춘흠, 중국의북한인권에대한인식과정책, 북한인권개선을위한서울국제심포지엄 ( 국가인권위원회 고려대학교주최심포지엄, ), p _ 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p _ 이금순, 국제사회와한국정부의북한인권정책과그효과에대한평가, 북한주민의인권개선을위해무엇을할것인가? ( 제 2 차평화재단심포지엄, 평화재단, ), p _ 이금순, 국제사회와한국정부의북한인권정책과그효과에대한평가, p 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 393

401 탈북자들의강제송환과정에서문제가될만한사건에대해서는가급적처벌을피하고자노력해온것으로보인다. 다만, 중국은국제사회의탈북자강제송환금지촉구에도불구하고, 경제적이주자 라는명분으로송환을지속해왔다. 이러한송환과정중에일부탈북자들의남한입국시도로발생하게되는중대한형사적처벌을막기위해중요한심문기록등을북한에인계하지않는등나름의탈북자정책을취해왔다. 이를통해중국내탈북자문제가자국내사회갈등으로확대되는것을최소화하고, 대량탈북을유도할수있는여지가발생되지않도록사전차단에주력해왔다고볼수있다. 이런점은중국내장기간거주및체류하는과정에서사실혼등을유지하는탈북자들에대해서는특별한경우가아니면문제를공론화하지않고자하는것이중국의현실적인입장임을보여준다. 56 중국의기본적인입장은북한인권문제에대해이중적태도로접근하는성격을가지는바, 국가안보와관련해북한입장을침해하는것을삼가고자하며, 기타일반적인인권문제에대해서는드러내놓지않고침묵과우회적인조치로정책을펴고자함으로요약할수있다. 중국은북한의동맹국으로서북한붕괴를사실상원치않는상황에서유엔인권이사회의북한인권결의안채택을환영할리만무하다. 따라서중국과북한과의상호이해와다방면에서의국가협력을강조해왔다. 사실중국은그동안 6자회담과같은다자간협상테이블등에서보여준바와같이일본인납치문제와같은북한인권문제와연관된민감한의제에대해서는사실상반대한다는입장을간접적으로비춰왔다. 특히나중국은북한의보편적인권문제에대해서는공식적인입장 56_ 이금순, 국제사회와한국정부의북한인권정책과그효과에대한평가, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

402 표명을자제해왔다. 북한인권문제에대해중국이표현을하더라도북한의감정을생각해우회적인언급을하는정도에서마무리해왔다. 일례로중국은탈북자의법적지위를다루더라도 국제법과국내법, 그리고인도주의적원칙에근거하여 법적 행정적처리방침을취해왔다. 초기탈북자송환문제에대해양자적측면으로파악하여북 중양국이상호송환에합의한것은조 중국경조약에의해국경을넘은탈북자를범법자차원에서신병을인도한다는것이지달리인권과결부해언급하지는않았다. 또한 일시적경제적유민 의개념으로보고생존권적기본권차원의인권문제로다루지않았다. 중국은탈북자송환과관련해, 1960년대초체결한밀입국자송환협정과 1986년체결한 국경지역업무협정, 년적용된 길림성변경관리조례 58 에따라북한으로의탈북자신병인도를처리해왔다. 지금까지중국정부는북한당국이탈북자들을형사법상 범죄자 라고주장하는데대해동조하는태도를취해왔으나, 실제로중국국경지방에 거주하는조교 59 나특무 60 들의활동을묵인하면서탈북자들의신병을 북한에인도 61 해왔다. 57_ 중국공안부와북한국가보위부는 변경지역에서의국가안전과사회질서유지를위한상호협력의정서 를체결하였다. 이의정서는 20 년간유효한것으로, 중국과북한쌍방이불법으로월경해체류하는문제에대해상호협력하고불법으로월경하는자에대해서는별도의명단과관련자료를상대국가에통보하도록규정하였다 ( 제 4 조 2 항 ). 단재해로인하여월경하는경우는불법으로간주하지않고 ( 제 4 조 1 항 ), 적절한구호활동 ( 제 1 조 1 항 ) 을하도록쌍방이명시하였다. 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p _ 1993 년에 길림성변경관리조례 는제 8 기인민대표회의상무위원회제 6 차회의 ( ) 에서통과되어, 1998 년 1 월 1 일부터적용되었다. 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p _ 북한국적의중국거류민을일컫는다. 60_ 북한기관원을가리킨다. 61_ 중국정부에서강제송환한탈북자인원수는 1996년 580명, 1997년 5,400명, 1998년 2,300명으로, 이들을중국내불법입국자로규정해강제로신병을송환하였다. 통일부, 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 395

403 1982년 9월, 중국은난민협약과난민의정서에가입했으며, 이가입을계기로당사국의의무사항인 i) 강제송환금지, ii) 국경에서의입국거부금지, iii) 강제추방금지, iv) 무허가입국에대한처벌금지, v) 기본적인표준처우확대, vi) 기본적인인권시민권존중, vii) 난민지위의결정등의의무를진다. 또한중국헌법에서도난민보호규정을두고있는데, 중화인민공화국은정치적이유로피난을요구하는외국인에대하여보호받을권리를부여한다 ( 제32조제2항 ) 고규정하고있다. 그렇지만한국의인권단체들이중국내탈북자들에대한인권실태에대해언론을통해폭로하고, 유엔난민고등판무관실 (UNHCR) 에탄원서를준비하는등국제인권차원에서문제해결방안을모색하자, 1999년 9월주한중국대사는 탈북자문제는북 중간의문제로한국이개입할수없다 는입장을밝혔다. 이러한중국의공식적입장태도는중국정부가중국내외인권단체들의압력과한국정부차원의개입여지를사전에차단코자한것으로평가된다. 또한중국공안당국은수도베이징과동북3성지방에서사업가등으로활동하며중국내탈북자보호에관여해온정보요원들에대한대대적인색출작업을통해이들을추방하기에이르렀다. 62 대부분의경우국내민간단체들은탈북자지원을하기위해종교인들로위장하기때문에, 중국은불법적인종교운동이라는명분으로탈북지원자들을처벌해왔다. 북한이탈주민대책의현황및과제 ( 서울 : 통일부, 1998); 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p _ 중앙일보, 1999년 9월 11일. 이로인해관련당국은 중국내정보활동이지나치게노출되어요원들의신변안전이위협받고있는데다, 중국과북한을자극할우려가있다 고판단 100여명을전원철수시켰다. 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

404 나. 향후개선과제 앞으로도미국의북한인권법이끼칠영향은북한이탈주민문제에대한영향에서부터북한체제변화에대한영향까지매우다양한가능성을전망해볼수있다. 나아가주변국에게도적지않은영향을줄것으로보인다. 지금까지미국이북한인권법제정이후나타난외형적결과를비롯한여러가지성과들을살펴보았으나, 당초입법목적에부응하지못하는여러문제점들에대한향후개선과제들을언급해보면다음과같다. 첫째, 북한인권법 SEC.202조항에서규정하고있는바와같이현실은여전히북한내에제공되는각종지원이미흡하거나집행되지않는다는점이다. 북한에대한지원은국제적으로인정된인도주의적기준에따라인도적식량전달, 식량분배, 모니터링을통해국제사회의신뢰를쌓도록해야하는과제를안고있다. 무엇보다북한의장거리미사일발사와지하핵실험등으로미국을비롯한국제사회는북한에대한신뢰를주저하고있다. 이를개선하기위해서는북한스스로먼저변화된모습을보여주어야할것이다. 둘째, 북한인권법에서정하고있는바와같이북한이탈주민의난민신청의절차간소화와중국의강제송환문제에대해미국이보다적극적으로대처해북한변화를이끌어나갈필요가있다. 북한은북한이탈주민의문제를한국이직접나서서처리하는것을매우불편해한다. 사안에따라서는제3국인미국이나서서문제해결에나선다면북한의자극을줄일수있지않을까사료된다. 셋째, 미국이북한인권법을제정하였으나아직까지북한인권을개선하는데주도권을갖고정책을펴나가지못한부분이있다. 북한인권법에따라외부정보가북한에유입될경우북한주민들의권리의식과 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 397

405 연대의식이강화 63 되도록보다적극적인정책을펼필요가있다. 이하에서는미국의북한인권법제정 2년뒤입법된일본의북한인권법제정에대해살펴봄으로써양국의성과와과제는어떻게다르게나타났는지알아보고자한다. Ⅲ. 일본의북한인권법평가및성과와과제 1. 입법배경및제정경위 일본의북한인권법은 2006년 6월 23일제정되었다. 정식명칭은 납치문제와그밖의조선민주주의인민공화국당국의인권침해대처에관한법률 ( 이하 북한인권법 ) 이다. 주로일본인납치문제해결과북한의인권개선에대해초점이맞춰져있다. 북한은지난수십년간일본, 레바논, 마카오, 태국등으로부터민간인들을납치억류하였는데, 일본납북자들의경우, 2002년 9월고이즈미준이치로총리와의정상회담에서김정일스스로북한이과거 13명의일본인들을납치했다고시인하였다 이와관련하여, 일본인납북 63_ 이승현, 미국의북한인권법, 입법정보, 제160호 ( 국회입법조사처, 2005), p _ 김정일의기대와는달리납북시인은일본에서대북강경론의대두를초래하였다. 2004년북한은 1977년중학 1학년때일본니가타에서납북되었다가 1990년대초자살한것으로알려진요코타메구미 ( 横田めぐみ ) 의화장된유골을일본측에보냈지만, 일본정부는이를위작물로판정하고요코타씨의생존가능성을제기하고있다. 그러나과학계에서는일본의발표에대해의구심을보이고있다. Politics versus reality (Editorial) Nature, Vol. 434, No (17 March 2005), at 257; Job switch stymies Japan s abduction probe by David Cyranoski, Nature, Vol. 434, No (7 April 2005) at 685; Bones of Contention, Time Asia, 28 March 2005; 홍성필, 국제인권법과북한의인권보장문제 : 북한인권개선을위한법률전략적선택들, 법을통해본북한인권문제 (2008 북한인권과법심포지엄, 북한법연구회, ), p. 158, 주 36) 재인용. 398 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

406 자인요코타메구미의남편김철준은 1978년 8월군산선유도해수욕장에서납치된것으로알려진한국인김영남으로밝혀졌다. 66 일본인이외외국인납북자들의존재도언론보도등을통해추가적으로확인되고있다. 67 일본의경우, 북한인권문제에대한주된핵심적언급은전반적인북한인권실태와인권문제개선보다는북한으로납치된피해자일본인에대한인권문제이며, 이들에대한일본에의송환처리에대한것이핵심이라고할것이다. 이와같은일본의소극적인대북인권정책은기본적으로북한과의국교정상화교섭점과같은북 일간외교적면이연계돼있다고보면될것이다. 이는 2002년 9월 17일북 일정상회담이북 일관계의역사적의미보다북한김정일위원장의일본인납치에대한인정사실에일본사회의관심을집중하게했다는점에서도알수있다. 일본인납치문제에대한북한의공식적인인정을계기로일본사회 는북한정치범수용소등북한정권의인권침해문제까지포함해강도 65_ 고이즈미총리는일본수상으로서처음으로북한을방문하여김정일과북 일정상회담을가졌다. 당시일본과북한은일 조평양선언을발표하며국교정상화의길을걷는것으로보였으나, 북한의납치문제의인정은일본국내여론을크게악화시켰다. 일본인납북자문제에대해서일본정부가요구한 11 명이외에추가 3 명을포함해총 14 명의생사에관한정보를제공했다. 이후 2002 년 10 월에는강제납치일본인 5 명이귀환하였다. 김경화, 미국북한인권법제정배경과내용연구 : 일본북한인권법과비교하여 ( 이화여자대학교석사학위논문, 2010), pp. 32~33. 66_ 김영남은 2006년 6월 28일부터 30일사이에금강산해금강호텔에서열린이산가족상봉행사에서남측의가족과상봉하였다. 김영남은기자회견에서 자진월북도납치도아니며표류중북한선박에구조되어북에가게됐다 고주장하였으나이는현실성이결여된진술로보인다. 김영남의회견은그의존재자체를부인하던북한으로서는그간의주장의허위성을자인한셈이다. 홍성필, 국제인권법과북한의인권보장문제 : 북한인권개선을위한법률전략적선택들, p. 159, 주37) 재인용. 67_ 조선일보, 2006년 2월 8일 ; 홍성필, 국제인권법과북한의인권보장문제 : 북한인권개선을위한법률전략적선택들, p. 159, 주38) 재인용 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 399

407 높게비난해왔으며, 일본내거주하는탈북자들의체험수기나증언을통해대북강경분위기를지속적으로고조시켜이를정치적으로활용해온측면이적지않다. 2004년 5월 22일제2차북 일정상회담에서는북 일평양선언에대한법적이행을통해북 일관계개선을위해상호협력하고, 일본인납치피해자가족 5명의일본으로의귀환과북한에서사망한것으로발표한 10여명의진상을재조사할것을합의하였다. 이과정에서일본은북한에대해식량 25만톤과일천만달러상당의의약품등을지급하기로하고, 북 일수교교섭을재개하기로하였다. 이에대해일본내에서갈등도제기되기시작하였는데, 일본정부가북한에과도한대가를지불하였으며 68 이는납치자문제, 핵개발문제, 미사일발사등여타동아시아에위협이되는안보문제사안해결에아무런도움이되지못한다는비판이제기되기도하였다. 69 하지만실질적으로일본은북한과의수교교섭의주요전제조건으로일본인납치자문제해결을거론함으로써북한인권문제해결을주요의제로상정해왔다. 중국베이징에서열린북핵 6자회담에서도일본은오로지일본인납치문제해결에주력하는모습을보여주었으며, 이후베이징에서열린 6자회담국의국장급실무회담에서도일본인납치자문제의우선적인해결과북한에대한인도적지원의연계를주장하였다. 일본의북한인권에대한논의는어쩌면미국과는다른차원에서아직초보적수준의인권문제제기로만족하고일본국익만을생 68_ James Brooke, Koizumi s North Korea Trip Is a Flop in Japan, New York Times, 24 May 2004; 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p _ 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, p. 126; 이금순, 국제사회와한국정부의북한인권정책과그효과에대한평가, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

408 각해진행되어온느낌이없지않다. 이러한배경을바탕으로일본은미국의북한인권법제정영향에힘 입어일본국내법으로유사법률을제정 추진하겠다는의지를보였으 며, 무엇보다일본인납치문제해결에주력하고나아가북한의인권침 해가개선되지않을경우대북경제제재발동을의무화하겠다는법규 정인북한인권법안을 2006 년 2 월 16 일심의 확정하기에이르렀다. 이러한사회적분위기를반영하듯일본중의원을통과한북한인권 법은납치문제해결을 국가는북한당국에의한국가적범죄행위인 일본국민의납치문제를해결하기위해최대한의노력을하여야한다 ( 법제 2 조 ) 고하며 국가적책무 로규정하였다. 북한인권법제정과관련하여, 일본은유엔총회가북한의인권상황을 비난하는결의안을채택한 12 월 16 일을시작으로그주간을 북한의 인권침해를생각하는날 로법으로지정했으며, 일본인납치문제는곧 국가적범죄행위 라는점을법규정화하였다 70 는점은매우흥미로울 수밖에없다. 이밖에도납치문제에대해어떻게대처했는지그상황 을국회에보고할것을의무화하고탈북자를지원하는민간사회단체 와같은비정부기구와의협력체제구축등을명기하였다. 다만, 일본은 미국과달리북한인권특별대사를임명할수있는법규정을별도로두 지않았으므로국제회의등에서미국북한인권특사와같이북한인권 상황을알리고개선방안을촉구할수있는규정의미비함이여전히 70_ 일본자민당은법제정당시북한인권법안내용에 북한의인권침해를생각하는날 을규정에넣었다. Daily NK, 2006 년 2 월 10 일 ; 미래한국, 2006 년 2 월 13 일 ; 현행일본북한인권법제 4 조규정을살펴보면, 일본국민에대한납치문제, 기타북한당국에의한북한주민의인권침해문제에대한관심과인식을깊게하기위해북한인권침해문제계발주간 ( 週間 ) 을두었다. 주간은매년 12 월 10 일부터 16 일까지일주일로하며, 국가및지방공공단체는북한인권침해문제계발주간의취지에어울리는사업이실시되도록힘쓸것을규정하고있다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 401

409 남아있다. 다만, 2006년 6월일본은북한인권법제정을통해북한인권관련일본내홍보활동은물론탈북자보호활동에대한재정지원의법적근거를마련하였다는점은높이평가된다. 또한납치자문제가해결되지않을경우특정선박의입항금지내지외국환및외국무역제재와같은대북경제조치를취할수있도록명문화하였다는점도평가할만하다 입법의특징가. 북한인권에대한인식일본사회는북한인권문제를떠올릴때면일본인납치문제와직결되어있다고생각한다. 일본의대북인권인식과관련한여론조사에서일본인납치문제에대한관심이 80% 이상을기록했다는점 72 에서도이를쉽게알수있다. 그다음으로한반도를둘러싼주변의분위기상북핵문제와미사일문제에대한대북제재분위기를높이려는외적조건 73 에관심을갖는것으로조사되었다. 74 일본의대북인권과관련해 71_ 이수훈, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축, pp. 126~ _ 먼저매년일본내각부가실시하는외교에관한여론조사중북한에대한여론조사결과에주목할필요가있다. Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, 북한인권개선을위한서울국제심포지엄 ( 국가인권위원회 고려대학교주최심포지엄, ), p. 122 참조. 73_ 이준규, 일본의대북제재완결판이될 북한인권법, 통일한국, 통권제268호 ( 평화문제연구소, ), p _ 일본동경대학다다시기미야 (Tadashi Kimiya) 교수는북한의인권이라는항목이질문항목에는없기때문에추측할수밖에없으나일단정치체제라는관심영역이인권과가장깊은관련이있는영역이라고볼수있다는점을들어이러한설문조사의한계성을지적한다. Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

410 이러한여론조사도중요하지만, 이러한조사결과는앞서살펴본바와같이북한인권문제를단순히인권문제로접근하겠다는것이아니라일본자국의국가주권침해로확대하여해석하는경향을보인다는점에주목해볼필요가있다. 한일본학자는인권문제라고하면납치문제뿐만아니라북한주민자체의인권문제도있으며, 또한일본인배우자들의고향방문문제나경우에따라서는자기들의희망에따라귀국했다고하지만일본으로부터북한에귀국했던재일코리안들의고향방문이나일본으로의재귀국문제도생각할수있다 75 고언급한바있다. 그런의미에서일본의대북정책이나인식은다른나라의대북정책이나인식에비해인권에치중하는것은아니라고봐야한다. 일본은인권문제를직접적계기로북한에대해관심을가지게되어그결과북한에대한비판을전개하려는사람들도없는것은아니다. 그러나북한에대한비판을전개하려는사람들은대개북한현체제에대한비 판이먼저있었으며그바탕위에서북한의인권문제를비판재료로서들고있다는측면이강하게나타난다. 76 일본의북한인권에대한인식을대별해보면, i) 현북한체제를전제 로북한에대한인권개선을시도하려는자세를가질것인지, 아니면 ii) 인권비판의근본적인원인은현북한체제에있기때문에현체제 75_ Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, p _ 다다시기미야교수는북한주민들의인권문제에대해서는무관심또는 불쌍하다 정도였으며또한그러한지도자에대해불만이나비판을제기하지않았기때문에어떠한의미에서 자업자득 이라는인식을갖고있다고강조한다. 따라서대북인식을뒷받침하는것은북한이라는체제의붕괴나근본적변혁이없는한북한인권문제에관한근본적해결이어렵다는인식이전제되어있다고역설한다. Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, p. 123 참조 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 403

411 하에서의인권개선은불가능하므로인권을잠정적으로희생해서라도현체제에대한타도나전복을우선해궁극적으로북한의인권을개선할것인지에대해고민해야한다는것이다. 물론일본정부는북한인권법을통해북한의체제변화 (regime change) 를목표로제시하지는않았으나현체제와적극적으로협상을통해정책목적을실현시키려는것보다현체제의변화를기다린다는자세가더강함을볼수있다. 77 이러한평가를통해미국의경우대북인권개선에적극적인법적조치와실행이있었다면, 이와달리일본의경우다소소극적인면을보여주는것이라고볼수있겠다. 나. 일본내탈북난민정착현재일본에거주하고있는탈북자수는 100여명이며, 대부분대도시주변에서생활보호대상자로지정되어정착하고있다고알려져있다. 78 재일교포북송사업은북한과일본사이에체결된협정에따라 1959년부터조총련계재일교포들과일본인처들이북한으로송환된사업이다. 이를통해 1959년 12월 975명을시작으로, 약 9만 3천여명정도가북한에입국한것으로알려지고있다. 당시일본내재일교포들에대한차별이심했고, 극심한생활고에시달리고있었던재일교포들은지상낙원으로선전되고있었던북한행을선택했던것이다. 77_ Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, p _ 일본도호쿠대학의이인자교수는 2006년 6월 23일서울에서개최된북한이탈주민연구학회창립세미나에서현재일본으로입국해정착한탈북자들은대부분재일교포북송사업으로북한에건너갔었던재일교포와일본인처및그들의가족이라고말했다. < ( 검색일 : ); 유코리아뉴스, 2012년 1월 18일. 404 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

412 다. 납치문제의우선적해결북한인권은단순히인권부문에대한접근만은아닐것이다. 국제정치적인이유가가미될수밖에없는데, 세계강국의리더십을보여주어야하는미국의부담감도있다. 마찬가지로일본의경우도국익입장을고려하지않고입법된것이라고할수는없을것이다. 일본의북한인권법은탈북자지원및비정부기구 (NGO) 에대한재정상의배려, 북한당국에의한인권침해문제대처에대한일본정부의연례보고서를작성할의무, 국제사회및국제적기관과연대해북한인권개선에노력할책무규정등을주된내용으로한다. 그러나일본의북한인권법의정식명칭인 납치문제와그밖의조선민주주의인민공화국당국의인권침해대처에관한법률 에서도볼수있듯이실질적으로는북한의일본인납치문제의우선해결을위한법률에더가깝다고할수있다. 3. 성과와비교가. 성과와한계일본과미국의북한인권법은북한에대한외교적압박전략의일부이기도하다. 일본북한인권법중마지막제7조의경우, 북한당국에의한인권침해상황이개선되지않는경우에대한조치를담고있다. 일본이예상하는입법조치의핵심은 경제적압박 이다. 예를들어, 특정선박의입항금지에관한특별조치법 (2004년) 제3조제1항의규정에의한조치, 외국환및외국무역법 (1959년) 제10조제1항의규정에의한조치등을강구한다 고규정한다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 405

413 이는북한선박의입출항을통제하는방식으로경제적제재를가하고조총련계동포의대북송금을규제하는방식으로경제적압박을가하겠다는취지인것이다. 다만, 일본의북한인권법에대한입법평가에대한기준은매우모호하다고할수있다. 입법평가기준을어디에둘것인가에따라평가결과도달라지기때문이다. 한편으로일본의입법평가를보여주는대목을살펴보면, 과거 1970년대까지북한의인권상황이잘알려지지않았던탓도있으나큰틀에서한반도차원의인권문제로국제적시각에서다루려고했던입장을잘보여준다. 79 이미일본이북한인권법안입법당시납치사건을포함한북한의인권침해실태해명과방지가목적이라고밝힌바있지만, 사실은납치사건을중심으로하여북한을압박하기위한목적이법안의주요골자라고할것이다. 80 특히북한인권문제라는주제와관련해일본인들은 일본인납치문제 로인식하고있다는것이중점이며, 이로인해일본사회의북한인권인식에영향을주었다고본다. 특히북일관계에관해서일본은역사적으로가해자로서의입장이아니라피해자로서의입장에서북한에대해대응한다는인식을갖고있는듯하다. 81 또한일본에서는납치문제는인권문제뿐만아니라국가주권침해문제로인식되어왔다고보는데, 납치문제는 1980년대부터오래제기되어왔던문제였으나일본정부나일본사회도북한에대해 아무리북 79_ 이와관련해일본의시각을잘보여주는논문으로는, Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, pp. 117~119 참조바람. 80_ 이준규, 일본의대북제재완결판이될 북한인권법, p _ Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, p. 119 참조. 406 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

414 한체제가나쁜체제라고해도설마그러한일까지할까? 라는시각으로보고있었기때문에초기에는일본사회나일본정부의관심을모으기어려웠다는것이다. 그후점차시간이경과됨에따라일본사회의공감대를통해납치문제를단순한인권문제라기보다일본국가주권침해문제로서인식하고있음을보여준다. 82 따라서북한의일본인납치문제에정치적관심을기울이면서그것을자기들의정치적이슈 83 로삼으려고하여단순히인권문제로서납치문제를설정하는것보다국가주권침해문제로서설정함으로써이를안보나치안문제로서 강한국가 를만들기위한수단으로이용하려고생각했던것으로보인다. 납치문제는납치피해자나그가족들로서는일의적으로는인권문제였으나국가주권에대한침해문제로설정됨으로써일본사회의공감대를넓히는계기가되었다고봐야한다는것이다. 납치문제의충격이일본의대북인식에있어양면적영향력을주게 되었다고볼수있을것이나, 한편으로보면일본인납치문제를계기로 북한의인권상황에대한특별한관심을높이는계기가되었고, 북한의 인권상황에대한비판적문제의식을제고시키는계기가되었다. 따라 서북한과관련있다고여겨지는대상에대한보복적정책을선택하게 됨으로써오히려일본자체의인권감각이비판적으로평가받아야할 국면에직면하게되었음을알수있다. 84 이러한인권관련문제에대한 82_ Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, pp. 119~120 참조. 83_ 일본이납북자문제를정치적으로이용하려는움직임에대해납북자가족모임의최성용대표는 일본의보수단체들이교과서를왜곡하듯이납치부분을이용하려고한다 고비판하기도했다 ( 연합뉴스, 2006년 6월 9일 ); 이준규, 일본북한인권법통과의의미와전망 : 인권개선용인가? 대북제재용인가? 통일한국, 통권제271호 ( 평화문제연구소, ), p 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 407

415 일본정부나사회의대응이다른의미에서일본내거주하는조선인에대한또다른인권침해로확대되지않기를바란다. 당초일본은납치자문제를해결하기위해북한인권법입법을제출하기전부터고민해왔다. 2006년, 근본적인제재내지지원을법적근거화하기위한작업의일환으로입법된것이라할수있다. 하지만앞서언급하고있는바와같이일본사회내에서또다른인권문제와인권침해같은생각하지못한결과들이발생되고있다. 일본에서입법된북한인권법이제정되고시행된이후일본에서의평가와운용성과에대해확연히알수있게작성된보고서는아직확인되지아니하나, 다음과같은입법평가가가능할것으로보인다. 일본에서입법이후경우에따라북한선박의일본기항을금지할수있도록하기위하여 특정선박입항금지특별조치법 (2004년법률제 125호, 제3조제1항의규정에따른조치 ) 을활용할수있도록하였다. 그리고북한과의무역이나송금거래를정지시킬수있도록하기위하여 외국이체및외국무역법 (1949년법률제228호, 제10조제1항의규정에따른조치 ) 을활용할수있도록하였다. 그런데이법의특징중하나는구체적인제재발동절차에관하여는규정하지않았다는점이다. 이에관해 국제적동향등을종합적으로감안한다 는규정을둠으로써행정부에광범위한재량권을인정하는것을포함하는내용으로규정하고있다. 이법이입법된이후미국에이어일본도북한인권법을무기로대북압박에나설수있는법적근거를마련했다는점에서일본내긍정적 84_ 그대표적인것으로조총련 ( 재일본조선인총연합회 ) 에대한실질적탄압, 더나아가조선학교를고등학교무상교육의대상에서제외시키려는사회적현상을낳기도한다는우려를표명하고있다. Tadashi Kimiya, Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints, p. 120 참조. 408 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

416 평가를받기도하였다. 85 이렇게되면일본인납치자문제가더첨예화될뿐만아니라한국, 북한, 중국, 미국에이어일본까지탈북자문제의 당사자 로나서는상황이조성되는가능성을열어둔것이라고평가된다. 지금까지일본내에서현실적으로북한인권법을통해북한제재를했다는법적사실을확인하기어려우나사전적, 방어적측면에서입법된것으로기록될것이다. 일본의북한인권법의한계로는북한인권문제에있어자국민납치문제해결에중점을두고있다는점이다. 2002년 9월북 일정상회담을통해북한으로부터일본인납북자문제에대한공식사과를받고 2006년 5월아베신조관방장관이북한인권문제에대해국제공조의필요성을보다강화할것을주장했다. 일본인납치는국제테러라는사실을자인받고납북자문제를풀기위한대북제재수단으로북한인권법을제정했다는점이다. 다시말해북한의미사일발사는자국에대한위협이라며독자적으로라도북한인권법을통해대북제재를취하겠다는점은 당초입법목적과다른제재수단으로활용한다는한계점을노정하고있다 _ 오마이뉴스, 2006년 6월 13일. 86_ 김경화, 미국북한인권법제정배경과내용연구 : 일본북한인권법과비교하여, p. 38 참조 ; 이준규, 일본북한인권법통과의의미와전망 : 인권개선용인가? 대북제재용인가? p 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 409

417 나. 미 일간의북한인권법내용비교미국도기본적으로는국익을추구하지만, 일본의시각은조금다르다. 말하자면일본사회는미국의시각과같이북한주민의인권보장을먼저생각한것은아닌것같다. 그런의미에서일본의북한인권법은미국의법과공통점보다는차이점을많이보인다. 미국과일본의북한인권법내용을정리하는차원에서비교해보면다음과같다. < 표 8-3> 미 일북한인권법의내용비교 구분분류미국의북한인권법일본의북한인권법 입법목적 북한주민의기본적인권존중과보호증진, 탈북난민에대한인도주의적해결책증진, 북한내인도주의적원조제공에있어모니터링, 접근성, 투명성, 북한내외로의자유로운정보순환증진, 한반도의평화적인통일과정증진 ( 제 4 조 ) 북한의인권상황에대한국민적과제인납치문제해결, 북한당국에의한인권침해문제실태해명및억제도모 ( 제 1 조 ) 차이점 국가의책무직접규정없음. 북한당국에의한국가적범죄행위인일본인납치문제해결위해최대한노력, 일본국민을상대로북한당국에의해납치된내용및의심되는사항에대해널리정보제공, 납치문제및기타북한당국에의한인권침해문제에관해국민여론의계발도모및실태해명에노력 ( 제 2 조 ) 대북인도적지원 NGO 및국제기구를통한대북간접지원, 북한정부에대한인도적지원및비인도적지원 ( 제 202 조, 제 203 조 ) 구체적규정없음. 410 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

418 구분분류미국의북한인권법일본의북한인권법 납치문제해결노력 관련규정없음. 북한정부에대한비인도적지원과일본인납치정보공개와의연계명시 ( 제 202 조 ) 일본인납치정보제공요청, 철저한진상조사및귀국실현협조요청 ( 제 2 조, 제 3 조 ) 공통점 경제제재관련규정없음. 북한인권계몽주간 예산조치 지역인권대화북한인권특사 기타 탈북자 ( 난민 ) 보호지원 국제협력 연차보고서발표 관련규정없음. 북한인권 민주주의 법치주의 시장경제증진프로그램육성에 4 년간매년 200 만달러지원, 북한내자유로운정보전파촉진목적으로매년 200 만달러지출승인, 탈북자및여성에대한인도적지원제공에서매년 2,000 만달러지출 지역체제 (OSCE 등 ) 의설립을통한인권대화추진 ( 제 106 조 ) 북한인권특사임명및북한인권개선활동총괄 ( 제 107 조 ) 지정학적위치를고려한북 미관계 ( 안보적 경제적위협 : 상대적으로약함.) 탈북자난민캠프설치및지원, 난민또는망명신청촉진 ( 제 301 ~303 조 ) 투명성확대, UNHCR 과의협력 ( 제 304 조 ) 사안별로연차보고서주체및기한명기 ( 제 305 조 ) 선박입출항금지, 대북송금규제 12 월 10 일부터 16 일까지 1 주일간 재정상의배려는명시하고있으나, 구체적인재원지출근거및규모에관한규정은없음. 관련규정없음. 관련규정없음. 지정학적위치를고려한북 일관계 ( 안보적 경제적위협도상대적으로높음.) 탈북자보호및지원에관한시책강구 ( 제 6 조 ) 국제기관과의정보교환및국제수사공조, 국제연계강화등 ( 제 6 조 ) 일본정부의연차보고서발표 ( 제 5 조 ) 출처 : 김경화, 미국북한인권법제정배경과내용연구 : 일본북한인권법과비교하여 ( 이화여자대학교석사학위논문, 2010), pp. 45~46 을참조해재구성함 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 411

419 위의내용비교를통해알수있듯이미국과일본은북한인권법제정을통해보편적가치라는차원에서북한의인권을제기하지만실제적으로는다양한이해를반영하여전략적으로접근하고있다. 이는 1970년대미 중관계에있어인권문제에대한관심도와미국이중국인권을대하는현재의태도에서만봐도알수있다. 즉인권이보편적가치로서당연히개선되어야하지만다른중요한이익을고려하여전략적으로접근할수있다는것이다 향후과제 한반도를둘러싼북한인권과관련해일본은 본격적인 대북제재가능성을더욱높이려고하고있다. 이런일본정부의변하지않는대북정책은북한인권문제를빌미로 특정선박입항금지법 이나 외환외국무역법, 그리고 북한인권법 을발동하지않더라도현행법을활용한대북한압박은계속될것으로보인다. 88 즉일본은북한인권법제정을통해더욱더대북제재의합법성을갖고강경한입장을보이고있다는점이다. 일본의북한인권법이갖는한계는여러가지로제기될수있으나, 미국과의비교를통해향후개선해야할과제를간단히언급하고자한다. 첫째, 북한인권법상탈북자에대한인도적지원등은규정하고있으나북한주민에대해서는구체적인인도적지원규정이없는점을개선해야하며, 둘째, 일본의독자적인인권문제해결보다는지역체제차원의인권연대내지대화가필요하며, 셋째, 미국과같이별도의북 87_ 김경화, 미국북한인권법제정배경과내용연구 : 일본북한인권법과비교하여, p _ 이준규, 일본의대북제재완결판이될 북한인권법, p 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

420 한인권특별대사규정을두어보다실질적인보편적인권실현이보장 될수있는제도적개선이필요하다고할것이다. Ⅳ. 결론 미국과일본의북한인권법제정으로인한성과와한계등을제시한다면대표적으로는북한의인권관련법제의개선으로꼽을수있을것같다. 물론북한사회가국제사회환경과대내적인환경변화에따라법제개선을꾀해온점도있지만, 지속적으로미국과일본을비롯한관련주변국들의관심, 나아가유엔북한인권조사위원회등을통해여러가지북한내인권개선등을권고해왔다는점은높이평가할만하다. 어떤측면에서보면, 북한인권법은한반도긴장을촉발하는측면도있고, 긴장의원인을근본적으로해소하는데도움을줄수있는측면도있다. 한편으로는북한인권법이북한정권을붕괴하려한다고보는북한의입장을경직시켜긴장수위를높일수있다. 다른한편북한인권의개선을통해북한을좀더정상국가 (normal state) 로바꿈으로써한반도의평화를촉진할수있는실마리를제공할수있다. 89 주지하다시피북한은 2009년 4월 9일헌법개정에서 근로인민의리익을옹호하며인권을존중하고보호한다 ( 제8조제2항 ) 는규정을신설하였다. 이는단순히미국과일본의북한인권법제정의영향으로북한이 2009년 4월헌법개정당시헌법적차원에서처음으로 인권존중및보호 규정을명시하였는지명확하지는않으나현실적으로북 89_ 이승현, 미국의북한인권법, p 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 413

421 한의헌법상인권이개선되고있음을보여준다는점은분명해보인다. 이전까지북한은변호사법 ( 제2조 ), 형사소송법 ( 제5조 ), 인민보안단속법 ( 제6조 ) 등하위의개별법규에서 인권 을규정하고있었을뿐이다. 90 북한에서의인권개념은개인의권리보호에주안점이있지않고 하나는전체를위하여, 전체는하나를위하여 라는집단주의원칙에기초하고있다 ( 북한헌법제63조 ). 앞서본바와같이미국과일본, 나아가국제사회의압력에의해북한도내부적으로인권과관련된여러법규를제정하고있는지는잘모르겠지만, 문제는실제법규정대로잘시행되고있는지에대해의문이남는다는점이다. 미국과일본의북한인권법제정이미국과일본사회의북한인권인식에대한변화는물론북한사회에영향력을주었을것으로보이지만, 인권개선을지수화해나타내기는그한계성을갖는다. 또한미국의북한인권법은민주적인정부시스템하의한반도의평화적통일을향한진전을촉진시키는내용도함께제정 91 되어있지만현실적으로는여전히북한난민수용및북한이탈주민보호에치우친감이있다. 그리고북한내의주민에대한인권보호는비정부기구를지원하는데그치고있어북한에거주하는주민들에대한실질적인인권개선에도움이될지는미지수이다. 따라서미국의북한인권법이보다실효성을갖는방안을찾아야하는과제가남는다 _ 참고로현행북한헌법은 2012 년 4 월 13 일수정 보충된것으로 제 5 장공민의기본권리와의무 에서북한주민들의인권을규정하고있다. 91_ SEC.4(5) 조항. 92_ 이러한미국의북한인권법의한계에대하여보다직접적인해결책을마련하는방안이필요하다. 우리로서는여러가지대안들을북한인권법제정과정에서잘담을수있는길을모색해야할것이다. 414 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

422 미국과일본은북한의핵문제, 일본인피랍문제, 경제적원조문제등외교상으로북한과의이해관계를북한인권법으로풀어나가고자하는데비하면우리의북한인권법제정논의는늦은감이없지않다. 설사여야합의로북한인권법이어렵게제정된다하더라도북한에대한실질적인법적실효성을확보할수없다면더더욱무용지물에지나지않을것이다. 미국과일본의북한인권정책과달리, 우리로서는분단국입장에서북한인권을인도주의적견지에서논의함으로써북한에대한내정간섭이아닌통일한국을준비하는과정으로접근해야한다. 무엇보다북한주민의인권을보장하고새로운인권신장의길을모색할수있는충분한논의와노력이필요하다 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 415

423 참고문헌 1. 단행본 국가인권위원회. 북한인권법제연구. 서울 : 국가인권위원회, 대한변호사협회 북한인권백서. 서울 : 대한변호사협회, 인권보고서. 서울 : 대한변호사협회, 이수훈. 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축. 서울 : 국가인권위원회, 조정현외. 북한인권백서 서울 : 통일연구원, 통일부. 북한이탈주민대책의현황및과제. 서울 : 통일부, Hawk, David. North Korea s Hidden Gulag: Interpreting Reports of Changes in the Prison Camps. Washington, D.C.: The Committee for Human Rights in North Korea, 27 August < DavidHawk(2).pdf>. 2. 논문 김경화. 미국북한인권법제정배경과내용연구 : 일본북한인권법과비교하여. 서울 : 이화여자대학교석사학위논문, 김동한. 한 미 일북한인권법비교분석. 북한학연구. 제4권제2호 ( 동국대학교북한학연구소 ), 김수암. 북한의 우리식사회주의 와인권관. 북한법연구. 제11호 ( 북한법연구회 ), 김용신. 북한인권법의쟁점. 통일법제인프라확충을위한쟁점과과제. 서울대헌법 통일법센터주최세미나, 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

424 이금순. 국제사회와한국정부의북한인권정책과그효과에대한평가. 북한주민의인권개선을위해무엇을할것인가?. 제2차평화재단심포지엄. 서울 : 평화재단, 이승현. 미국의북한인권법. 입법정보. 제160호 ( 국회입법조사처 ), 이준규. 일본북한인권법통과의의미와전망 : 인권개선용인가? 대북제재용인가? 통일한국. 제24권 7호 ( 평화문제연구소 ), 일본의대북제재완결판이될 북한인권법. 통일한국. 제24권 4호 ( 평화문제연구소 ), 임상순. 미국의북한인권문제에대한관여와북한의대응. 북한학연구. 제8권제2호 ( 동국대학교북한학연구소 ), 전우정. 북한인권법에대한검토 -미국의 2004년북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을중심으로-. 서울 : 서울중앙지검, 제성호. 미국의 북한인권법 제정 : 의미분석및정치적파장. 중앙법학. 제6집제4호 ( 중앙법학회 ), 최춘흠. 중국의북한인권에대한인식과정책. 북한인권개선을위한서울국제심포지엄. 국가인권위원회 고려대학교주최심포지엄, 패트릭메겍른. 미국의북한인권에대한인식과정책. 북한인권개선을위한서울국제심포지엄. 국가인권위원회 고려대학교주최심포지엄, 홍성필. 국제인권법과북한의인권보장문제 : 북한인권개선을위한법률전략적선택들. 법을통해본북한인권문제. 북한법연구회개최북한인권과법심포지엄, Cyranoski, David. Job switch stymies Japan s abduction probe 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 417

425 Nature. Vol No. 7034, 7 April < nature.com/nature/journal/v434/n7034/full/434685a.html>. Politics versus reality. Nature(Editorial). Vol No. 7031, 17 March < v434/n7031/full/434257a.html>. Tadashi, Kimiya. Japan s Perception of Human Rights in North Korea and Policies: From Critical Viewpoints. 북한인권개선을위한서울국제심포지엄. 국가인권위원회 고려대학교주최심포지엄, 기타 Statement by H.E. Ambassador SHA Zukang, Head of Chinese Delegation. On Item 9 at the 59th Session of the Commission on Human Rights, 1 April < eng/45906.html>. U.S. Department of State. Country Reports on Human Rights Practices Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, 25 February < hrrpt/2003/27775.htm>. 데일리NK. 로동신문. 미래한국신문. 연합뉴스. 오마이뉴스. 418 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

426 유코리아뉴스. 자유아시아방송 (RFA). 조선일보. 중앙일보. 한국일보. New York Times. The Korea Times. Time Asia 미국과일본의북한인권법평가및성과와과제 >>> 최은석 419

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428 최근발간자료안내 연구총서 제2 차핵안보정상회의와북한핵문제 전성훈 14,500원 북한군의기강해이에관한연구 이교덕외 11,000원 통일진입과정에서의북한재건방향 최진욱, 김진하 5,500원 북한의부문별조직실태및조직문화변화종합연구 정영태 16,000원 북한형사재판제도연구 : 특징과실태 이규창, 정광진 8,000원 북한주민의삶의질 : 실태와인식 김수암외 12,000원 한반도평화와북한비핵화 : 협력적위협감축 (CTR) 의적용방안 박종철외 10,000원 대북한핵협상전략구상방향 홍우택외 6,000원 중국의부상에대한북한의인식과대응 허문영, 마민호 10,000원 북한핵의국제정치와한국의대북핵전략 배정호외 11,000원 평화통일을위한통일외교전략 박영호외 13,500원 (Ⅰ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제1부 황병덕외 15,500원 (Ⅱ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제2부 황병덕외 13,500원 (Ⅲ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제3부 황병덕외 18,000원 미국의對韓핵우산정책에관한연구 전성훈 14,000원 북한부패와인권의상관성 김수암외 11,000원 보호책임 (R2P) 이행에관한연구 이규창외 11,000원 EC/EU 사례분석을통한남북및동북아공동체추진방안 : 유럽공동체형성기를중심으로 손기웅외 14,000원 김정은체제의권력엘리트연구 이교덕외 13,000원 독재정권의성격과정치변동 : 북한관련시사점 박형중외 11,000원 북방삼각관계변화와지속 : 북한의균형화전략을중심으로 허문영, 유동원, 심승우 10,000원 북한핵문제의전망과대응책 : 정책결정모델 (Decision Making Model) 을이용한전략분석 홍우택 8,000원 중국의한반도관련정책연구기관및전문가현황분석 전병곤, 양갑용 6,000원 년대대북정책평가와정책대안 : 동시병행선순환모델 의원칙과과제 박종철외 12,500원 리더십교체기의동북아 4국의국내정치및대외정책변화와한국의통일외교전략 배정호외 11,500원 김정은정권의정책전망 : 정권초기의권력구조와리더십에대한분석을중심으로 최진욱, 한기범, 장용석 7,500원 신정부 국가전략 DMZ 평화적이용 손기웅외 8,000원 최근발간자료안내 421

429 학술회의총서 한반도통일비전과국제협력 4,000원 북한인권실상과효율적개입방안 8,500원 The Outlook for the North Korean Situation & Prospects for U.S.-ROK Cooperation After the Death of Kim Jong-il 6,000원 김정은체제의북한인권문제와국제협력 19,000 원 해외이주 난민지원제도의시사점 12,000 원 유엔인권메커니즘과북한인권증진방안 20,000 원 협동연구총서 북한정보관리체계개선방안 ( 총괄보고서 ) 황병덕외 14,500원 북한정보관리체계개선방안 ( 상 ) 황병덕외 13,000원 북한정보관리체계개선방안 ( 중 ) 황병덕외 12,000원 북한정보관리체계개선방안 ( 하 ) 황병덕외 13,500원 북한경제발전을위한국제협력프로그램연구 : 국제사회의경험분석 ( 총괄보고서 ) 임강택외 11,000원 부패의개념과실태및반부패개혁 박형중외 10,000원 체제전환국의시장- 민주제도건설지원 박영호외 13,000원 국제사회의개발지원전략과협력체계연구 장형수외 9,500원 수원국의역량발전을위한개발협력전략과사례연구 이종무외 9,500원 인프라개발을위한국제협력사례와시사점 이상준외 9,000원 북한경제발전을위한국제협력프로그램실행방안 ( 총괄보고서 ) 임강택외 11,000원 북한부패실태와반부패전략 : 국제협력의모색 박형중외 10,000원 북한경제발전을위한국제협력체계구축및개발지원전략수립방안 장형수외 8,000원 북한의역량발전을위한국제협력방안 이종무외 8,000원 북한의인프라개발을위한국제사회협력프로그램추진방안 이상준외 8,000원 한반도통일공공외교추진전략 (Ⅰ) - 공공외교의이론적조명과한반도 주변4 국의對한국통일공공외교 ( 총괄보고서 ) 황병덕외 13,500원 공공외교의이론적조명과주변4국의한반도통일공공외교분석틀 김규륜외 8,500원 미국의對한국통일공공외교실태 박영호외 9,500원 중국의對한국통일공공외교실태 이교덕외 7,500원 일본의對한국통일공공외교실태 이진원외 8,000원 러시아의對한국통일공공외교실태 여인곤외 7,500원 논총 통일정책연구, 제 21 권 1 호 (2012) 10,000 원 422 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

430 International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 21, No. 1 (2012) 통일정책연구, 제21권 2호 (2012) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 21, No. 2 (2012) 통일정책연구, 제22권 1호 (2013) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 22, No. 1 (2013) 10,000 원 10,000 원 10,000 원 10,000 원 10,000 원 북한인권백서 북한인권백서 2010 박영호외 10,000원 White Paper on Human Rights in North Korea 2010 박영호외 20,000원 북한인권백서 2011 김국신외 17,500원 White Paper on Human Rights in North Korea 2011 김국신외 17,500원 북한인권백서 2012 김수암외 19,500원 White Paper on Human Rights in North Korea 2012 손기웅외 23,500원 북한인권백서 2013 조정현외 24,000원 White Paper on Human Rights in North Korea 2013 조정현외 23,000원 기타 2011 통일대비를위한북한변화전략 ( 통일대계연구 ) 박형중외 17,000원 2011 북한변화를위한한 중협력방안 ( 통일대계연구 ) 임강택외 6,500원 2011 남북친화력확대방안 ( 통일대계연구 ) 조민외 6,000원 2011 통일대비를위한국내과제 ( 통일대계연구 ) 박종철외 13,000원 2011 통일외교과제와전략 ( 통일대계연구 ) 최진욱외 13,000원 2011 US-China Relations and Korean Unification(Grand Plan for Korean Unification ) 최진욱편저 12,000 원 2011 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 ( 통일비용 편익종합연구 11-01) 김규륜외 19,000원 2011 체제전환비용 편익사례연구 ( 통일비용 편익종합연구 11-02) 조한범외 10,500원 2011 통일비용 편익추계를위한북한공식경제부문의실태연구 ( 통일비용 편익종합연구 11-03) 임강택외 9,500원 년통일예측시계구축 박영호, 김형기 8,000원 2011 한반도통일과동북아 4국의입장과역할 배정호외 6,500원 2011 Korean Unification and the Positions and Roles of the Four Neighboring Powers 배정호편 8,000원 2011 중국의부상에따른동북아전략환경의변화와한반도 배정호편 12,000원 Unification Clock: When will We See a Unified Korea? Park Young-Ho, Kim Hyeong Ki 4,000원 2011 알기쉬운통일교육 12주제 허문영외 35,000원 2012 탈북자관련국제조약및법령 이규창외 19,500원 2012 북한인권이해의새로운지평 북한인권연구센터편 20,500원 최근발간자료안내 423

431 2012 알기쉬운통일교육 : 해외한인용 허문영외 30,000원 2012 통일대비를위한대북통일정책모색 ( 통일대계연구 12-01) 박형중외 15,000원 2012 통일한국에대한국제적우려해소와편익 : 지역및주변국차원 ( 통일대계연구 12-02) 박종철외 14,000원 2012 Korean Unification and a New East Asian Order(Grand Plan for Korean Unification 12-03) 최진욱편저 6,000원 2012 Korean Peninsula Division/Unification: From the International Perspective Kim Kyuryoon, Park Jae-Jeok 13,000원 2012 중국의국내정치및대외정책과주요국가들의대중국전략 배정호, 구재회편 22,000원 2012 China s Domestic Politics and Foreign Policies and Major Countries Strategies toward China Bae Jung-Ho, Ku Jae H. 22,500원 2012 통일비용 편익의분석모형구축 ( 통일비용 편익종합연구 ) 김규륜외 11,500원 2012 선도형통일 의경로와과제 ( 통일비용 편익종합연구 ) 김규륜외 9,000원 2013 유엔인권메커니즘과북한인권 북한인권사회연구센터편 18,000원 연례정세보고서 2011 통일환경및남북한관계전망 : 2011~2012 6,000원 2012 통일환경및남북한관계전망 : 2012~2013 7,000원 통일정세분석 비매품 년북한신년공동사설분석 최진욱외 미 중정상회담의의미와한국의전략적고려사항 배정호외 년미 중정상회담평가 : 동북아및한반도에의함의 황병덕외 년헌법개정이후북한노동법제동향 이규창 최근북한주민의의식변화와정책적시사점 임순희 최고인민회의제12 기제4차회의결과분석 임강택, 최진욱 중동민주화혁명과한반도전략적함의 배정호, 박영호, 박재적, 이기현 북한의여성권 아동권관련법제정동향 임순희, 김수암, 이규창 상반기북한정세분석보고서 최진욱외 년북한신년공동사설분석 최진욱외 북한의아동교육권실태와관련법령제정동향 임순희, 조정아, 이규창 북한미사일발사에대한국제사회의대응 배정호외 제4 차당대표자회와제12 기제5차최고인민회의분석 박형중외 최근국제사회의북한인권논의동향 이금순, 한동호 년북한신년사집중분석 전성훈외 차핵실험이후김정은정권의대내외정책 전성훈외 시진핑체제의출범과대내외정책방향 : 12기전국인민대표대회제1차회의결과분석 전병곤, 이기현 북한 3차핵실험이후미국의대북정책논의동향 박형중, 박영호, 김동수 424 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

432 대북경제제재에대한북한의반응과대북정책에의함의 임강택 한미정상회담결과분석 김규륜외 한중정상회담결과분석 이기현 KINU 정책연구시리즈 비매품 재스민혁명의분석과북한에대한시사점 박종철외 창지투 ( 長吉圖 ) 선도구와북한나선특별시, 러시아극동지역간경제협력과제림금숙 자회담과남북관계 : 전망과대책 박종철외 보호책임 (R2P) 의이론및실행, 그리고한반도에의함의 : 리비아및코트디부아르 사태를중심으로 조정현 남북러가스관사업의효과, 쟁점, 과제 이윤식 DMZ 총람 : 개요, 정치 군사적현황 손기웅외 DMZ 평화적이용의국가적의미 손기웅외 통일재원마련및통일의지결집관련국민의인식 김규륜, 김형기 년상반기, 북한정책동향분석 : 북한매체의논조를중심으로 박형중외 러시아의극동개발과북한노동자 이영형 오바마 2기행정부의대한반도정책전망 김장호외 (E) The Second Term Obama Administration s Policy towards the Korean Peninsula Jangho kim 중국 18차당대회분석과대내외정책전망 이기현외 북한지하자원을활용한 DMZ/ 접경지역남북산업단지조성방안 손기웅외 박근혜정부의대북정책추진방향 최진욱외 박근혜정부의통일외교안보비전과추진과제 최진욱외 유엔조사위원회 (COI) 운영사례연구 김수암외 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응 비매품 2011 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제6권 1호 김수암, 전현준, 이규창 2011 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제6권 2호 김수암, 김국신, 이규창 2012 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제7권 1호 손기웅외 2012 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제7권 2호 손기웅외 2013 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제8권 1호 손기웅외 2013 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제8권 1호 이금순외 Studies Series 비매품 A New Approach to the National Community Unification Formula Park Jong Chul, Hong Woo Taek, Lee Kyu Chang, Kim Philo, Chun Chae Sung, Cho Seong Ryoul, Hong Ihk Pyo, Hwang Sun Hye 최근발간자료안내 425

433 Study of Disciplinary Problems in the North Korean Army Lee Kyo Duk, Chung Kyu Sup The Quality of Life of North Korean: Current Status and Understanding Kim Soo Am et al Basic Reading on Korean Unification Huh Moon Young et al Study on the Power Elite of the Kim Jong Un Regim Lee Kyo Duk et al Relations between Corruption and Human Rights in North Korea Kim Soo Am et al Easing International Concerns over a Unified Korea and Regional Benefits of Korean Unification Park Jong Chul et al Peaceful Utilization of the DMZ as a National Strategy Son Gi Woong et al. 426 북한인권정책연구 2013 유엔인권메커니즘과북한인권

434 통일연구원定期會員가입안내 통일연구원은민족공동체실현을위한국민역량을축적하고통일환경변화에적극적주도적으로대응할수있도록통일문제에관한제반사항을전문적, 체계적으로연구하고있습니다. 본원의연구성과에관심이있는분들에게보다많은정보와자료를제공하고자연간회원제를운영하고있습니다. 연간회원에게는간행물을우편으로우송해드리며각종학술회의에참석할수있는혜택을드립니다. 1. 회원구분가 ) 학생회원 : 대학및대학원생나 ) 일반회원 : 학계나사회기관소속연구종사자다 ) 기관회원 : 학술및연구단체또는도서관 2. 가입방법가 ) 회원가입신청서 작성나 ) 신한은행 ( 예금주 : 통일연구원 ) 으로계좌입금다 ) 연회비 : 학생회원 7만원, 일반회원 10만원, 기관회원 20만원 3. 회원특전가 ) 연구원이주최하는국제및국내학술회의등각종연구행사에초청나 ) 연구원이발행하는정기간행물인 통일정책연구, International Journal of Korean Unification Studies, 단행본시리즈인연구총서, 학술회의총서, 협동연구총서, 통일정세분석등우송다 ) 도서관에소장된도서및자료의열람, 복사이용라 ) 구간자료 20% 할인된가격에구입 4. 회원가입문의가 ) 주소 : ( ) 서울시강북구 4.19로 123( 수유동 ) 통일연구원통일학술정보센터출판정보관리팀도서회원담당자 (pcm@kinu.or.kr) 나 ) 전화 : (02) , FAX: (02) 다 ) 홈페이지 : 가입기간중주소변경시에는즉시연락해주시기바랍니다.

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436 성 명 회원가입신청서 입금자 ( 입금일자 ) 근무처 직 위 간행물받을주소 ( 우편번호 : ) 전 화 내선전화 연락처 핸드폰 FAX 전자메일 전공및관심분야 회원구분학생회원 ( ) 일반회원 ( ) 기관회원 ( ) 본인은통일연구원의연회원가입을신청합니다. 20 년월일 신청인 ( 인 ) 본신청서를보내주십시오. 주소 : ( ) 서울시강북구 4.19 로 123( 수유동 ) 통일연구원통일학술정보센터전화 : (02) , FAX: (02) pcm@kinu.or.kr 신한은행온라인 ( 예금주 : 통일연구원 )

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