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3 제출문 정보통신정책연구원원장귀하 본보고서를 ꡔ 자연재난과방재시스템 ꡕ 의최종보고서로제출합니다 연구기관 : 충북대학교사회과학연구소 연구책임자 : 이재은 공동연구원 : 김겸훈 ( 한남대학교 )

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5 서언 1 목 차 요약문 5 제 1 장서론 9 제 1 절연구의필요성및배경 9 제 2 절연구의목적및방법 11 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 13 제 1 절재난환경의변화 위기관리환경의변화 재난유형변화 : 복합재난으로의변화 14 제 2 절분야별재난관리실태 풍수해분야 시설안전분야 교통안전분야 산업안전분야 에너지안전분야 소방안전분야 특수안전분야 정보통신안전분야 25 제 3 장재난발생현황과신종재난 27 제 1 절재난의종류와특징 재난의종류 재난의특징 29

6 2 제 2 절재난발생현황 자연재난발생현황 인적재난발생현황 사회재난발생현황 50 제 3 절신종재난 신종재난으로서의국가핵심기반위기 신종재난의유형 55 제 4 장 IT기반사회에서의효율적방재시스템 63 제 1 절 IT기반사회와재난특징 자연재난의특징 인적재난의특징 사회재난의특징 70 제 2 절 IT기반사회에서의방재시스템 사회적배경 IT기반사회재난방재시스템의구축방향 IT기반시설및기술을활용한재난방재시스템의구축사례 79 제 5 장결론 82 참고문헌 86

7 서언 3 표목차 < 표 2-1> 산업재해발생현황 21 < 표 2-2> 방제대책본부설치및현장지휘 통제 24 < 표 3-1> 체계별재난의종류 28 < 표 3-2> 자연재난원인별피해발생빈도 (1916~2002) 33 < 표 3-3> 연대별자연재난피해발생현황 35 < 표 3-4> 최근자연재난발생현황 36 < 표 3-5> 최근인적재난발생현황 (1998~2002) 49 < 표 3-6> 신종재난위기유형 56 < 표 4-1> 주요자연재난사고사례 64 < 표 4-2> 주요인위재난사고사례 67 < 표 4-3> 주요인위재난사고사례 69 < 표 4-4> 국내주요사회재난사고사례 71 < 표 4-5> 해외주요사회재난사고사례 73

8 4 그림목차 [ 그림 2-1] 복합재난으로의변화 15 [ 그림 3-1] 자연재난분류 31 [ 그림 3-2] 태풍 루사 에의한피해사례보도 34 [ 그림 3-3] 태풍 매미 에의한피해발생유형보도 37 [ 그림 3-4] 태풍 나비 에의한피해사례보도 38 [ 그림 3-5] 인적재난의분류 40 [ 그림 3-6] 성수대교붕괴사고현장 44 [ 그림 3-7] 삼풍백화점붕괴사고현장 44 [ 그림 3-8] 대구지하철방화사건보도 48 [ 그림 3-9] 사회재난의분류 51 [ 그림 3-10] 2003년화물연대총파업모습 53 [ 그림 3-11] 정부의 한강권역댐비상대처 가상시나리오 59 [ 그림 4-1] IT기반사회의재난방재시스템구축을위한기본틀 81

9 요약문 5 요약문 정보사회로의변화에의해인간과자연재난, 인간과인위재난, 인간과사회재난의관계가변화된다. IT부문의비약적발전을통해한국사회가직면했던많은문제들을해결할수있게되었으나, 다른한편에서는전혀새로운성질의문제들이새로운양태로대두되면서혼돈상황을심화시키고있는것으로이해될수있다. 오늘날의 IT에기반한지식정보사회에서발생하는각종재난과위험은그유형, 내용, 규모등의면에서종전의농경사회나산업사회의경우와는매우상이한경향을보이게되어이에대한예측노력과해결노력이절실하게요구된다. 따라서본연구에서는한국사회에서의재난발생의추세분석을통해미래한국사회의신종재난위험들을유형화하고 IT기반사회에서의새로운방재시스템에대한정책적함의를도출하는데목적을두었다. 본연구에서 IT기반사회에서의재난환경의변화를살펴보면, 국제적측면에서위기관리의환경은매우복잡 다양한양상을띠고있으며, 예측불가능한위기의출현으로말미암아대규모인적 물적피해를본다는점을지적할수있다. 국내적으로는자연재난으로인한피해가과거와달리보다대형화되고복잡해지고있으며, 인적재난의발생도지속적으로나타나고있어이에대한체계적인관리방안을마련하는것이시급한과제이다. 또, 국가생존에필수적인핵심기능에대한각종위협이발생하고있으며그유형이복잡다양한형태로나타나고있다. 이에국가핵심기반의보호필요성이증가하고있다. 또한기술패러다임변화로써정보통신기술의발달에의해이루어진유비쿼터스 (ubiquotous) 환경을살펴보았다. 이러한위기관리환경의변화를토대로우선, 우리나라의전통적재난으로자연

10 6 재난과인적재난에대한정의와유형에대해이론적으로고찰하고, 최근의발생현황을살펴보았다. 또한재난관리의분야별실태를풍수해분야, 시설안전분야, 교통안전분야, 산업안전분야, 에너지안전분야, 소방안전분야, 특수안전분야, 정보통신안전분야로구분하여살펴보았다. 그리고신종재난으로서국가핵심기반위기를포괄하여신종재난위기의유형과가상사례를제시하였다. 본연구에서신종재난위기의유형과가상사례는국가핵심기반시설을대상으로한신종재난, 일반국민을대상으로한신종재난, 정부서비스를대상으로한신종재난, 국가정체성을대상으로한신종재난으로구분하였다. 마지막으로, IT기반사회에서의방재시스템의구축방향을제시하였다. 첫째, IT기반기술의활용을극대화하여관련정보를유기적으로수집 관리함으로써미래에대한불확실성의완화는물론궁극적으로는재난을예고하는조기경보체제 (early warning system) 의기능을갖추어야한다. 둘째, 조기경보체제기능의확보를위해서사회리소스의동원을통한사전준비의재난관리원칙이보편화되어야한다. 이는 IT기반사회에서는이미구축되어있는 IT관련인프라를활용하여정부의유관부처, 민간부문의기업, 학교, 병원, NGO 등재난관리관련국가적자원 (national resource) 의유기적인사전 사후동원체제의구축을통해위기발생을최소화시키도록유도해야한다. 셋째, 사회적으로재난관련정보의공개와개방및참여에대한사회적요구가비등하면서이를재난관리원칙으로하는쌍방향적재난방재시스템이구축되어야한다. 넷째, 신종재난의관리가재난방재시스템구축의핵심과제가될것이다. 신종재난으로서의테러나국가기간시설이나망의파손은경제사회적피해규모의확산은물론심각한경우에는국가적안위의문제와직결되기때문에매우신중한접근자세가필요하다. 다섯째, 국가핵심기반시설보호를위한재난방재원칙이보다강화되어야한다. 이제지금까지논의한바와같이사회재난은물론이고자연재난이든인위재난이든간에국가핵심기반시설을위협하거나훼손하는경우는국가의존립을위태롭게하여국민전체의생존권을위협할수인다는인식이점차보편화될것이다. 따라서이미구축되어있는댐, 전력, 발전소, 석유, 가스등국가

11 요약문 7 핵심기반시설에대한재난방재시스템은더욱체계적이고정교화될것이다. 또한 정보통신, 은행및금융등국가경쟁력강화및생존에필요한핵심산업분야에대 한보호와관련재난의예측을위한재난방재시스템을구축해야한다.

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13 제 1 장서론 9 제 1 장서론 제 1 절연구의필요성및배경 미래는불확실성의시대이다. 미래사회는정보가미래에대한확실성을제공해주지못하는근원적한계를노정하는사회이기때문에인류는불확실성을극복하기위한노력을기울이는과정에서진보와발전을거듭해왔다고볼수있다. 정보를특정한상황에관한처리된자료나지식이라고정의한다면 ( 김형렬, 2000: 69), 불확실성은정보가부족한상황에서인류의지식을보완하게만들어주는역할을수행해왔던것이다. 불확실성이야말로이미알고있는것과미래에서의올바른결정을하기위해알아야만하는것사이의간격이다 (Mack, 1971: 1). 그렇기때문에불확실성을현명하게다루는것이야말로미래에대한책임있는결정을내리는핵심이라고할수있다. 불확실성을감소시키기위한노력의과정에서많은새로운사회적현상들을경험해오고있다. 정보화또한불확실성을줄이기위한노력을기울이는미래사회의또다른모습이다. 과학기술이고도화되어감에따라인간과기술이상호융합됨으로써인간의가치와사회체제의모습이정보화라는새로운차원으로이해되는것이다. 즉정보화는정보를고도로이용하는정보기술의활용으로합리화를추구하며, 이를바탕으로고도산업사회에의도달을촉진함과더불어인간의자유와창의성, 자기실현을동시에극대화하는것으로이해한다면, 정보사회는정보에대한수요와활용도가대단히높은사회로볼수있다 ( 방석현, 1995: 29; 하미승, 1996: 30). 궁극적으로정보사회는정치 경제 사회 문화적측면에서정보의가치가다른재화나용역보다더중요한사회로서정보가인간의삶의질을향상시키게되는사회를의미한다고볼수있다 ( 정우열, 2005: 20).

14 10 그러나정보통신혁명에의해주도되어변화되는지식정보사회로의사회변동과정은단순한기술적변화를넘어서사회구조, 경제생산구조, 인간의상호작용양식, 그리고인간과생태계사이의관계등인간생활의전반적인영역에서막대한변화를가져왔다 ( 이재열, 2005: 69). 즉지식정보화는필연적으로네트워크를통해통합과집중화를추구함으로써인간은개별화하는반면사회시스템은집적화와상호의존성의증대라는현상이보편화되는경향을보인다. 특히지식정보사회에서의영역간관계변화는과거의인간과자연, 인간과기술및인간과사회등과같은단편적인관계에서인간과자연 기술 사회의각영역이복합적이고다차원적관계로변화하였다. 인간과영역간의관계변화속에서나타나는재난의모습은인간과자연재난, 인간과인위재난, 인간과사회재난등과같은과거의개별적형태를유지하기보다는두가지이상의재난이함께나타나는복합적형태로변화하는추세라는것이일반적인인식이다. 이러한맥락에서볼때미래의재난은지금까지와는전혀다른새로운유형이나타나거나기존의재난이동시다발적으로발생하여새로운모습으로나타날수있을것이다. 이와같이과거와다른새로운유형의재난이나기존의재난이복합적인성격을지닌새로운형태로나타나는재난등을총괄하여신종재난이라고명명코자한다. 따라서과거전통적인산업사회에서불확실성을본질로하였던재난에대한접근방식과현대지식정보사회에서재난을대비하고해결하려는접근방식간에는분명한차이가존재한다고볼수있다. 한편위험 (risk) 은바람직하지않은결과가발생할수있는불확실한상황 (uncertain situation) 으로서, 사회체계의복잡성이증가함에따라위험의증가도함께나타난다 (Bax, Steijn, and Witte, 1998: 177). 즉체계복잡성의증가와상호의존성이커질수록불확실성이확장됨으로써문제해결이더어려워지는한편, 위험이증가하는것으로볼수있다 ( 김영평, 1995: 180). 우리사회역시정보사회로의진입에따라체계의복잡성과상호의존성의정도가심화되는한편, 정보통신기술의발전으로말미암아산업사회의사회 경제적관계와구조가변화되어지식정보사회라는새로운패러다임으로빠르게이동하고있다. 한국사회는농경사회로부터산업사회를거

15 제 1 장서론 11 쳐지식정보사회로전환되어오는과정에서다양한차원에서과거에경험했던모습과는다른양상의위험과직면하게되었다. 즉재난이복합적양상을보이거나과거에는경험하지못했던전혀새로운종류의재난이함께나타나기때문이다. IT부문의비약적발전을통해한국사회가직면했던많은문제들을해결할수있게되었으나, 다른한편에서는전혀새로운성질의문제들이새로운양태로대두되면서혼돈상황을심화시키고있는것으로이해될수있다. 이러한혼돈의근본적인원인은새로운문제를기존의관점과경험으로이해하고해결하려고하는데서기인한것으로판단된다. 따라서오늘날의 IT에기반한지식정보사회에서발생하는각종재난과위험은그유형, 내용, 규모등의면에서종전의농경사회나산업사회의경우와는매우상이한경향을보이게되어이에대한예측노력과해결노력이절실하게요구된다. 제 2 절연구의목적및방법 앞서살펴본바와같이지식정보사회에서의재난은불확실성을그특징으로하고있으며, 과거에경험했던유형의재난과는다른새로운유형의재난의발생을예상할수있다. 재난은사회적인식의산물 1) 로서지역사회의생존과밀접한관계를지니고있다 (Dynes, 1970: 85-86). 농경사회에서의재난이주로자연현상에원인을둔자연재난이었다면, 산업사회에서는자연재난과더불어인위적이고기술적인원인에기인한인적 기술적재난이병존하였다고볼수있다. 이제과학기술문명의발달이고도화되는정보사회에서는자연재난과인적 기술적재난, 그리고과학기술문명이만들어내는위험, 예를들면환경오염, 생태계파괴, 인간호르몬체계의변동등과같은무수히많은위험들이나오고있다 ( 한상진, 1998: 5). 기술이더높은 1) 문화인류학자, 사회인류학자, 정치학자들은위험에대한평가와위험을수용하려는의지는심리적인문제일뿐만아니라전적으로사회적문제라는점을지적하고있다 (Luhmann, 1993: 3).

16 12 생산성을가질수록더커다란위험잠재력을갖게된다는일견모순적현상이발생한다 ( 이필렬, 1998: 201). 기술적인기능불량이현대사회위험의주요한원천으로등장하였던것이다. 공공서비스와공공시설물이증가할수록현대도시에서의인위적 기술적인재난들이발생할가능성이점점더커졌다 (Kim and Lee, 2001: 504). 과거의농경사회나전통적산업사회에서의 1차산업이나제조업중심의 2차산업으로부터이제 IT에기반한지식정보사회로진입하면할수록새로운신산업의등장이가속적으로이루어지고있다. 우리사회또한 IT에기반한미래에는종전에는예상하지못했던수많은신종재난이위험요소로서작용하리라는것을예상할수있다. 따라서본연구에서는한국사회에서의지식정보화사회의특성및재난발생의추세에대한분석을통해미래한국사회의신종재난위험들을유형화하고 IT기반사회에서의새로운방재시스템구축방향에대한정책적함의를도출하는데목적을둔다. 연구목적을달성하기위한연구의방법으로는문헌분석방법과실증적방법을병행하여활용하였다.

17 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 13 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 제 1 절재난환경의변화 1. 위기관리환경의변화국제적측면에서위기관리의환경은매우복잡 다양한양상을띠고있으며, 예측불가능한위기의출현으로말미암아대규모인적 물적피해를본다는점을지적할수있다. 특히, 최근에는기상이변현상으로말미암아대홍수와혹서, 가뭄, 혹한, 지진등의대규모자연재난이세계전역에걸쳐발생하고있는실정이다. 이에따른인명피해와물적피해는과거와비교할수없을정도로대규모화하고있다. 또한인적재난역시꾸준히증가하고있는추세이다. 많은경우인적재난은산업화가뒤떨어진후발산업국가에서주로발생하고있으며, 전근대적의식구조와산업화가병존하는사회에서대규모피해를경험하고있다. 이와더불어빼놓을수없는것은미국뉴욕에서의 9 11테러사건이후국제적인차원에서전세계대부분의국가는자국민의생명과신체, 재산의보호는물론국가의사회경제적생존망을보호하기위한노력을경주하고있다. 따라서오늘날세계각국은기존의자연재난과인적재난외에대규모시위, 파업, 폭동, 소요, 테러등의사회적재난으로부터국가의핵심기능을보호하는것을주요과제로인식하고있다. 이로말미암아세계각국은나름대로의국가위기관리시스템을발전시키려고노력하고있다. 대표적으로미국은기존의자연재난중심의위기관리기구인연방위기관리청 (Federal Emergency Management Agency: 이하 FEMA ) 으로부터최근에는국가핵심기반보호를중심으로한국토안보부 (Department of Homeland Security: DHS) 를창설하는한편새로운위기관리시스템의정비와구축에매진

18 14 하고있다. 국내적으로는자연재난으로인한피해가과거와달리보다대형화되고복잡해지고있다. 2002년의태풍루사, 2003년의태풍매미등으로인한피해복구는이제정부의예산에도커다란부담으로작용하고있다. 또한인적재난의발생또한지속적으로나타나고있으며이에대한체계적인관리방안을마련하는것이시급한과제이다. 이러한환경의변화와함께국내에서는 2003년화물연대파업, 조류독감의발생, 금융시스템마비위협등국가생존에필수적인핵심기능에대한각종위협이발생하고있으며그유형이복잡다양한형태로나타나고있다. 이에국민의건강, 안전및경제적안녕을확보하고국가경제와정부의핵심기능에중대한영향을미칠수있는인적, 물적체계인국가핵심기반의보호필요성이증가하고있다. 또한, 새로운사회 문화적환경의변화에따른갈등의출현이일상화되고있다. 집단간 계층간갈등이격화되는한편, 집단이기주의현상으로말미암은대형화된사회적갈등이빈발하고있으며이로인해사회적위기를초래할가능성이매우높은상태이다. 최근우리사회는도시화, 산업화, 정보화, 세계화등의사회구조변화및복잡화로인하여국가사회전반의제반운영시스템중어느하나가마비되면연쇄적으로위협받게되어있다. 또한고도화된교통 수송체계의형성, 원자력발전의이용, 에너지의존율의고도화, 정보통신시스템의첨단화, 첨단산업기업의증가로말미암아이들의마비는국민의일상생활, 산업활동, 안보등에심각한영향을미치고있는실정이다. 2. 재난유형변화 : 복합재난으로의변화우리사회는산업화와도시화및지식정보화단계를거쳐변화발전하면서사회구조적인변화는물론이고재난의유형과피해규모도함께변화를거듭하였다. 특히재난의유형면에서는자연재난중심의형태에서과학기술및산업기술의발전으로

19 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 15 인위재난의빈도나규모가차지하는비중이증가하였고, 개방화국제화및다원화가촉진되면서사회주체들간의첨예한대립과정에서운송노조의파업에따른물류대란과같은사회재난의발생도빈번해지고있다. 이러한재난유형의변화를시대별로살펴보면다음과같다. 우선 1960~70년대이전에는전통적인외부침략으로부터의국가안위를위하는안보위기에중점을두었으나, 70~80년대에들어더욱심각해진태풍, 홍수등의자연재난으로인하여자연재난에중점을두게되었으며, 1990년대중반이후우암상가붕괴, 성수대교붕괴, 삼풍백화점붕괴등의대형인적재난발생으로말미암아인적재난에도관심을가지게되었다. 특히최근에는 2002년태풍루사와 2003년태풍매미및 2004년충청도폭설과같은자연재난과 2004년대구지하철화재사고와같은인위재난그리고, 북핵문제나각종파업등과같은사회재난등이발생하는한편, 국가핵심기반체계문제라든지, IT사고등의신종재난도발생하고있다. 이렇듯오늘날우리사회가경험하고있는재난은과거재난발생양상과는사뭇다른추세로발생하고있고, 이러한추세는장래에보다빈번하고다양한모습으로대두될것으로판단된다. [ 그림 2-1] 복합재난으로의변화 자연재난 자연재난 인간 인간 인위재난 사회재난 인위재난 사회재난 이와같은재난유형의변화에서발견할수있는가장큰특징은자연재난이나인

20 16 위재난및사회재난이개별적으로나타나기보다는복합적이고대규모적인양상으로발전하고있다는점이다. 즉현대사회는각부문간의긴밀한관계성의증가로인하여자연재난이발생하여교량이나금융관련정보통신망등의사회간접시설에피해를유발한경우물류공급이나금융거래중단으로인한경제적손실을발생시킴으로써국가전체적인경제활동및성장에심대한차질을발생시킬수있기때문이다. 또한단순한화재사건이인근지역을통과하는광통신케이블을훼손함으로써금융및통신전산망이마비되어국가경제시스템전체의마비로확산되는경우도발생할수있기때문이다. 이는사회기반구조의첨단화와네트워크화에따른부문간의상호긴밀한관계성이평상시에는경제적효율성을창출하지만재난이닥칠경우에는피해를심화복합화할수있는하나의요인이될수있으며, 이런경우피해발생시공간적으로나경제적가치면에서대규모화하는경향을보임으로써막대한복구비용을수반하게된다. 제 2 절분야별재난관리실태 1. 풍수해분야 1967년 2월에정부는자연재난으로부터국민의생명과재산을보호할목적으로 풍수해대책법 을제정하였다. 이법은방재조직, 재해예방및복구, 재해응급대책등에관하여법체계를구축하고, 아울러지방자치단체에정부보조금을지원할수있는법적근거를제공하였다. 당시에는건설부수자원국에서관련업무를관장하였다. 그러나지난 30여년간의풍수해대책법을통한자연재난관리가자연환경은물론사회환경의변화로인하여여러가지한계점에직면하면서새로운환경에부합되는자연재난관리법의필요성을인식하게되었다. 특히전지구적인기후변화와급속한산업화등의영향으로최근에경험하고있는자연재난양상은과거의모습과는전혀다른모습을보이고있다. 우선재해의유형이황사 적조등과같은새로운유형이나타나면서다양화되는추세이며, 자연재난이발생한경우대형화되면

21 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 17 서피해규모가기하급수적으로확대되는경향을보이고있다. 따라서자연재난관리수요가급증하면서자연재난관련조직 인력보강등의재정비에대한사회적요구가비등하였다. 이에정부는 1995년 12월부터는 자연재해대책법 을제정 시행하고있다. 자연재해대책법의제정을통해자연재난의관리부문에서보완코자한것은먼저 1 자연재난관리기구 인력분야에있어서상황이발생할때관련이있는부처사이에정보및장비지원등협조체계를강화하고, 분권화지방화시대에부합하도록중앙과지방간현장대응능력을제고하는방향으로수정보완하였다. 2 예방단계에있어서는근원적예방을위한제도적장치의마련과시군구수해방지종합대책의수립, 시설물별수방설계기준의설정등은물론지방하천, 노후배수펌프장등방재시설에대한예방사업투자를확대하여항구적인안전성을확보할수있도록지속적으로노력할대응책을강구토록하였다. 3 대응단계에있어서는종합적인상황대응매뉴얼이마련되어있지않아대응체계및자원봉사자에대한관리체계가미흡한점을보완하기위하여단계적이고체계적인관리체계의구축과매뉴얼의설정을추진하고있다. 마지막으로 4 복구단계에있어서는피해조사 복구계획수립절차기준및공공시설의효율적인복구추진에대한구체적인내용을법제화함으로써복구과정에서의혼란을사전에예방하고, 정부의사유시설에대한피해지원시불필요한지원의방지는물론도덕적해이현상을방지할수있도록하였다. 2. 시설안전분야도시화와산업화및건설기술의향상은각종인공구조물의거대화와첨단화를가져왔다. 도심지역의대형건물은대표적인다중이용시설물로써안전성의확보는어떤가치에우선한다고할것이다. 특히삼풍백화점붕괴사건이나대구지하철화재사건들을경험하면서사회적으로시설물안전에대한인식이높아졌다. 이러한배경으로부터국내에서도시설물안전에대한적극적인대응방안을마련하고체계적인관리전략을구축하여시행하고있다.

22 18 시설물안전관리체계는설계 시공 유지관리등 3단계로관리되고있고, 각단계별관련법규를살펴보면다음과같다. 설계단계에서는시설물별로건설기술관리법, 건축법, 도로법, 소방법, 전기관련법, 가스관련법등에서관리하고있다. 시공단계에서는건설기술관리법과산업안전보건법, 건설산업기본법등에서관리하고있다. 준공된시설물에대한유지관리는시설물의안전관리에관한특별법과재난및안전관리기본법등에의하여시설물의안전및유지관리계획과국가재난및안전관리계획등을수립하여관리토록하고있다. 그리고일부시설물은각개별법에의해서안전점검을실시하고있다. 시설물의안전관리에관한특별법 의경우건설교통부에서법령의제 개정및시설물안전관리정책을총괄 조정하고있으며, 산하기관으로 시설안전기술공단 이있다. 현재우리나라시설물안전관리체계가 3단계로구분하여관리하는방식을채택하였다는점은타당하지만각단계별로적용법규가지나치게세분화되어있어복잡할뿐만아니라이들개별사안들이독립적인별개의사안들이아니라는점에서유기적인관리체계의한계가발견될수있다는점이다. 이러한문제점을보완할수있는방안으로시설안전기술공단의역할과기능이강조되어야하며, 그에상응하는권한의필요성이요구된다고하겠다. 3. 교통안전분야현대사회를살아가고있는우리는자동차의급격한수적증가와이용빈도의증가로교통사고로인한인명이나재산손실의피해발생가능성에노출되어있다. 최근몇년동안정부와민간부문이합동으로전개해온교통사고피해방지노력의결과로년간사망사고가감소하던국내의사고발생추세가다시증가하는추세로전환될조짐을보이고있는데, 이는사고발생가능성의증가에따른어느정도는필연적인현상이라는사실을완전히배제할수없는상황이다. 이러한배경으로부터정부는선진국수준의교통안전수준을달성하기위하여관련분야의안전관리대책을마련해추진중에있다.

23 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 19 우리나라의교통안전시책의기본은 교통안전법 에서규정하되, 건설교통부에서는교통안전기본계획을수립하고지정행정기관인 11개중앙부처에서는교통안전시행계획을수립하며, 지방자치단체에서는교통안전세부시행계획등을수립하고있다. 교통안전에대한개별법으로는도로교통법등 13개법률을제정하여부처별로운영하고있다. 이를구체적으로살펴보면, 교통안전에관한기본계획과종합정책등을심의하기위하여국무총리를위원장으로하는교통안전정책심의위원회와교통안전정책실무위원회를운영하고있다. 우선교통안전정책실무위원회의운영을통하여교통안전사업에대한종합 조정과재정경제부를포함한중앙정부의교통안전시행계획및지방자치단체의교통안전세부시행계획을종합하여이를교통안전정책심의위원회등에보고한다. 교통안전공단법 에의한건교부산하 교통안전공단 을활용하여교통안전에관한조사연구, 홍보, 교육및안전관리업무를전문적으로추진하고있다. 또한 도로교통법 에의한경찰청산하 도로교통안전공단 ( 교통사고종합분석센터 ) 에서교통사고가잦은곳에대한시설개선, 사고자료종합 DB 구축, 교통사고및안전에대한기술지원등의사업을추진한다. 그리고국방부장관은항공기의조난사고가발생한때에는 재난관리법 또는 수난구호법 등관계법령에의하여긴급구조업무에책임이있는기관의긴급구조활동에대한군의지원을신속하게할수있도록탐색구조본부의설치 운영, 탐색구조부대의지정및출동대기태세의유지등의조치를취하도록규정하고있다. 4. 산업안전분야공업화와산업화는산업시설의증가와함께내용적인측면에서의다양화를수반하였다. 물리적으로는공장규모의확대와다양한공장들의입지에따른공장시설수의증가등으로나타나지만, 생산시설의질적측면에서는단순생산시설에서건설및유기화학물이나지식산업까지다양한모습으로나타나면서노동의강도나형태

24 20 도여러가지모습을띠게된다. 따라서산업현상에서발생하는재해인산업재해는그사회의산업화 공업화정도에따라다양화될수밖에없다. 실제로우리사회가경험하고있는산업재해는 1 공사현장의성격에따른사고의다양성, 2 장비및기술수준에따른사고의대형화, 3 연속적이고복합적인공정에따른동시복합성, 4 설계 시공 설치 운영의연계성에따른사고원인의지속성그리고, 5 공사내용변경에따른사전안전평가의미흡등으로특징지어진다 ( 임현진외, 2003: 255). 우리나라산업재해는그간범정부적인노력으로꾸준히감소해왔으나안전보건규제의완화, 근골격계질환등업무상질병인정기준의확대, 5인미만사업장에대한법적용확대 (2000년 7월 ) 등으로인해 1999년부터증가추세로반전하는양상을보이고있다. 2002년한해에만 81,911명의산업재해자가발생하고사망자가 2,605 명에이르렀으며, 산업재해로인한경제적손실은 2002년기준 10조1천억원에달해노사분규로인한생산차질액 1조7천억원의 6배에달하고있다. 규모별로는 50인미만영세소규모사업장의재해가계속증가하여전체재해에서차지하는비중이 1998년 58% 에서 2002년 71% 로 13% 가증가하였다. 업종별로는제조업 45%, 건설업 22% 순으로두업종에서 67% 가발생하였고특히건설업은 2000 년부터평균 22% 가증가하였다. 근속기간별로는미숙련자인 1년미만재해자가전체재해의 59% 를차지하며지속적으로증가하는추세이다. 발생형태별로는추락, 협착등재래형재해가 53% 로절반이상을점유하고있고특히추락재해는 1999년이후평균 18% 가증가하였다. 업무상질병은전체재해에서 6% 를차지하고있고이중뇌심혈관계질환이 41%, 근골격계질환이 27% 를점유하면서최근업무상질병증가를주도하고있다. 특히각국가마다통계산출방법이나재해인정범위의차이등으로인하여국가간직접비교는불가능하다하더라도 2000년일본의산업재해율이 0.25% 인점을감안한다면우리나라의현재산업재해율 0.77% 는지나치게높은것이사실이다. 이러한배경으로부터참여정부는산업분야의안전성제고를위해 산업재해수준

25 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 21 을선진국수준으로감소 에관한실천계획을수립하였다. 이계획에서는국내산업 재해율을현재의 0.77% 인수준을 2007 년에는 0.5% 수준으로낮추는것을목표로하 고있다. < 표 2-1> 산업재해발생현황 구분 인미만사업장재해비율 57.76% 61.66% 64.39% 69.07% 71.22% 건설업재해비율 1년미만미숙련자재해비율 13,172명 (26%) 28,869명 (56%) 10,966 명 (20%) 31,066 명 (56%) 13,500 명 (20%) 41,170 명 (60%) 16,771 명 (21%) 47,864 명 (59%) 자료 : 행정자치부국가재난관리시스템기획단 (2003: 13) 에서편집 정리 19,925 명 (24%) 49,632 명 (60%) 5. 에너지안전분야에너지관련안전문제는에너지관련시설의설치 운영과깊은관련이있다. 이는에너지관련시설이폭발등의높은위험수준을내포하고있을뿐만아니라시설물훼손에따른에너지의안정적인공급의불가능으로파급되는여러가지복합적인요인들을사전에방지하는차원에서접근되어져야한다. 전기 가스등에너지안전분야는개별법령의근거에의해 1 산업자원부가안전관리에관한정책수립, 법령제 개정등을, 2 지방자치단체가에너지시설의설치 변경에대한허가또는인가와부적합시설등에대한위해방지조치등을수행하고있다. 그리고한국가스안전공사, 한국전기안전공사, 한국가스공사 ( 안전분야 ), 한국전력공사 ( 안전분야 ) 등전문기관이검사 점검, 교육, 홍보등대국민안전서비스를제공하는 3단계로이루어져있다. 안전관리의핵심을이루고있는검사 점검등의업무는산업자원부가대부분지방자치단체에위임을하고, 지방자치단체는다시전문기관에위탁을하는동시에

26 22 산업자원부와지방자치단체는각각위임또는위탁업무에대한지도감독을함으로써, 검사 점검등의전문성을유지하면서도전국적으로통일성을확보할수있는안전관리체계를갖추고있다. 개별근거법령에는고압가스안전관리법, 액화석유가스의안전및사업관리법, 도시가스사업법, 송유관안전관리법, 전기사업법등이있다. 6. 소방안전분야소방안전관리는일상적사고관리업무와재난관리업무로구분되어소방방재청및지역소방관서에서관리하고있다. 일상적사고관리업무는소방법에근거하여화재및위험물시설예방, 대비, 대응, 복구업무를수행하고, 폭발, 붕괴, 교통, 수난사고등모든자연적 인적일상사고에대한긴급구조등의대비및대응업무를동시에수행하고있다. 대규모재난업무는 재난및안전관리기본법 에근거하여자연재난과인적재난에대한인명구조, 구급, 위험상황진압등대비 대응업무를관리하고있다. 중앙정부는재난발생시신속한현장대응이필요한긴급구조등을현장총괄지휘업무를수행하기위해긴급구조본부및중앙119구조대가중심적역할을담당하고있고, 국방부, 경찰청등유관기관 단체가지원기능을수행하고있다. 지방자치단체는재난현장의긴급구조 구급업무를수행하기위하여시도단위의광역체제인소방조직이담당하고있다. 현재전국에는 16개소방본부, 147개소방서, 757개파출소, 167개구조대, 1,105개구급대가있다. 7. 특수안전분야 1) 방사능누출사고방사능재난관리는 원자력법 재난관리법 민방위기본법 등에의하여과학기술부에서방사능방재대책을수립 추진하고있다. 방사능사고에대비하여비상등급 ( 백색 청색 적색 ) 을구분하고, 각급방재기관은비상계획서를수립 운영하고,

27 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 23 방사능방재관련요원에대한교육 훈련을주기적으로실시하고있다. 현행방사능재난발생시의비상대응체제를살펴보면다음과같다. 방사능재난발생시이의수습및사후대책추진의 1차적책임은지방자치단체장에게있으며 ( 재난관리법 ), 과학기술부내방사능방호기술지원본부에서는현장파견반을구성, 현장대응에관한기술지원을담당하도록되어있다. 그리고방사능재난의특수성을감안하여관련전담기구및인력보강이이루어졌다. 2001년 10월과학기술부원자력방재과가설치되고, 2002년 9월원자력의학원에국가방사능진료센터가설치되었다. 그리고 2002년 11월원자력안전기술원에원자력방재실, 2003년 2월원자력연구소에원자력방호기술연구소가설치되었다. 현재는 재난관리법 에바탕을둔현행방사능재난대응체계의한계를인식하고 2003년 5월 15일 원자력시설등의방호및방사능방재대책법 을제정하여보완을추진중에있고, 이법에따라현장대응을총괄할현장방사능방재지휘센터를 2003년고리지역에설치한후매년 1개소씩증설할예정이다. 2) 환경오염환경오염사고는유형이매우다양하며관리대상시설이전국에산재해있다. 환경부소관관리대상시설은전국적으로취 정수장, 대기 수질 폐기물관련시설, 유독물취급시설등 17개시설군 3,092개소이다. 이러한환경오염사고에는토양사고 ( 유류유출등 ), 대기오염물질유출사고, 수질사고 ( 특정수질유해물질유출, 물고기폐사등 ), 유독물유출사고, 수돗물오염사고등이있다. 환경오염사고의발생현황을살펴보면, 2002년도환경오염사고발생건수는총69건이며, 이중수질오염사고가 60건, 유독물유출사고가 9건이다. 그리고수질오염사고의경우유류유출사고가 34건으로전체의 56.7% 를차지하고있으며, 유독물의경우운반차량사고가전체의절반정도를차지하고있다. 재난및안전관리기본법 및 환경오염사고예방및수습업무처리규정 에따라환경오염사고예방및사고발생시수습을총괄하고있다. 사고발생시대응 수습의 1차적책임은지방자치단체장에게있으며필요한경우환경부에중앙사고대책본부, 유

28 24 역 ( 지방 ) 환경청에사고수습본부를설치한다. 그리고소방, 경찰, 군, 수자원공사, 취 정수장등각급기관이환경오염사고대응에참여한다. 3) 해양오염 해양오염방지법 및 기름오염대비 대응및협력에관한국제협약 (OPRC) 에근거하여해양수산부와해양경찰청에서선박 해양시설기름오염방제대책을수립추진한다. 국가방제기본계획, 지역방제실행계획, 선박 해양시설기름오염비상계획의체제로추진한다. 국가방제기본계획은대형기름오염사고를대비 대응하는데필요한절차 방법및관계기관별업무분담과협조사항을규정하고, 지역방제실행계획은전국 13개해양경찰서별관할해역에서기름오염사고에대한대비 대응에필요한사항을규정하고있다. 선박 해양시설기름오염비상계획은선박및해양시설로부터기름이해양에배출될경우에취해야할조치에관한비상계획이다. 방제대책본부설치및현장방제조치총괄지휘 통제에관하여살펴보면, 해양경찰청장을본부장으로하고해양경찰청및관계기관의장이파견한공무원으로 5 개사고대응반및현장방제팀으로편성된다. < 표 2-2> 방제대책본부설치및현장지휘 통제 구분 유출량 본부장 현장지휘관 대형 지속성기름 1,000kl 이상 해양경찰청장 해양경찰서장 중형 지속성기름 100kl 이상~ 1,000kl 미만 해양오염관리국장 해양경찰서장 소형 지속성기름 100kl 미만~30kl 이상또는비지속성기름 100kl 이상 자료 : 행정자치부국가재난관리시스템기획단 (2003: 18). 해양경찰서장 해양오염관리과장 4) 산림재해산불, 산사태, 산림병해충은산림분야 3대재해로최근에는기상이변, 산림자원축적등으로산림재해가대형화되고있다. 연중 5개월이상산불조심기간이지속되고, 매년 5백여건의산불로 6,398ha 산림이소실되고있으며, 세계적이상기후영

29 제 2 장재난환경의변화와재난관리실태 25 향으로대형산불피해가주기적으로발생하고있다. 또한솔잎혹파리등병해충으로연평균 34만ha의산림피해가발생하며, 소나무에이즈로불리는재선충의급속한확산등병해충이다양화되는추세에있다. 최근 5년간연평균산림피해는산불 6,398ha, 산사태 2,708ha, 산림병해충 34만ha에이르고있다. 산사태, 사방, 임도등산림풍수해종합대책은분리하여수해대책에포함시키고있다. 산림청은산림재해를총괄하고지방자치단체및국유림관리소는관할구역별로집행을담당하며지원기관으로임업연구원, 산림항공관리소가있다. 산림방재의주요업무내용으로는산불은산불조심기간설정, 산불경보발령및조치, 입산통제, 등산로폐쇄, 산불감시원배치, 산불진화대편성 운영, 유관기관협의회운영등이있다. 산림병해충방제는병해충종류별예찰, 항공방제, 피해조사, 피해지역복구등의활동이있다. 그리고 2002년기준으로산림방재일선조직으로는공중진화대 46명, 예방진화대 2,256명, 지상진화대 2만5천명, 영림단 19,788명, 산불감시원 12,408명, 공공근로 8,238명, 산림공익근무요원 8,124명이있다. 8. 정보통신안전분야정보화사회로급진전됨에따라정보통신역할이크게증대되고통신시설의대용량화 집중화로대형사고발생시국민생활에지대한영향이초래되어안정적인통신망운용의중요성이커지고있다. 통신재난은통신구, 케이블, 기지국등통신시설의피해로인하여특정지역의통신장애및인터넷등이중단되는사고로서국민생활에막대한지장을주고광범위한재산상피해가발생하는재난을의미한다. 통신재난의발생원인에따라재난관련근거법령이적용되고있으며, 시설물은 시설물의안전관리에관한특별법, 전기통신기본법 / 사업법 등에의해개별법으로관리되고있다. 통신재난의예방대책강구및피해의복구 수습을위한책임기관으로 KT만이지정되어있고, 기타주요기간통신사업자는재난관리책임기관으로지정되지않았다. 재난예방을위한별도의예산편성도없이일반운영비와시설물유지관리비에의존하고, 민간업체에대하여도세제지원또는지원혜택을줄수있는법

30 26 적인근거가없다. 통신재난업무의주관부서인정보통신부에는전담조직이없어평시에는다른업무에부가하여추진하고재난발생시 TF를구성하거나사고수습기간중인원을차출하여운영하고있는실정이다. 기간통신사업자별개별적인통신망관리로영업및사업확장등사유로상호간정보의공유가없는실정이다.

31 제 3 장재난발생현황과신종재난 27 제 3 장재난발생현황과신종재난 제 1 절재난의종류와특징 1. 재난의종류재난 ( 災難 ) 은위기와유사개념으로서사전적의미에따르면위기 ( 危機 ) 는 위급한시기로위험이절박함 을뜻한다 ( 신기철 신용철, 1981: 2562). 동의어로위험 ( 危險 ) 은 ( 좋지않은일이있어 ) 위태하고험악함 을의미한다 ( 신기철 신용철, 1981: 2572). 학술적으로는역사학자, 사회학자, 심리학자, 의학자, 정치학자, 행정학자, 경영학자등여러분야의학자들이위기에대해논의해왔는데, 이들은위기를긴박감, 공포, 참사, 피해, 폭동과같은개념과동일시한다 (Robinson, 1968: 510; 김형렬, 2005: 5). 따라서재난의의미는시대에따라서상황에따라서매우다양하게쓰이고있음을알수있다. 이와같이그의미와유형이다양한재난은다음 < 표 3-1> 에서와같이체계를기준으로정치체계, 경제 기술체계, 사회 문화체계및자연체계등으로구분해볼수있다 ( 이재은, 1998: ). 구체적으로살펴보면우선정치체계에서의재난은전쟁, 무력시위, 쿠데타, 테러, 파괴활동, 비행기납치등이있다. 경제 기술체계에서의재난은위험물질유출, 해양 / 수질오염, 대기오염, 오존층파괴, 방사능오염 / 유출, 산성비, 핵폐기물매립, 구조물붕괴, 폭발등과같이직접적인영향에의한재난과오염물질의배출에따른 2차적인영향으로발생하는재난이있다. 사회 문화체계에서의재난은전염병 / 괴질출현, 폭력적파업, 폭동등이있다. 그리고마지막으로자연체계에서의재난은홍수, 태풍, 지진, 가뭄, 폭염, 냉해, 한해, 우박, 해일등이있다.

32 28 < 표 3-1> 체계별재난의종류 체계재난의종류정치체계전쟁, 무력시위, 쿠데타, 테러및파괴활동, 비행기납치 위험물질유출, 해양오염, 수질오염, 대기오염, 오존층파괴, 방사능오염 / 유출, 경제 기술체계산성비, 일반 / 핵폐기물매립, 구조물붕괴, 폭발사회 문화체계인종 민족 지역간폭력적갈등, 전염병 / 괴질의출현, 폭력적파업, 폭동자연체계홍수, 태풍, 지진, 가뭄, 폭염, 냉해, 한해, 우박, 해일자료 : 이재은 (1998). 한편전통적으로재난의유형은두가지로대별되고있다. 우선홍수, 지진, 태풍등과같은자연현상에의해발생하는자연재난 (natural disaster) 이있다. 다음으로는가스폭발, 유해화학물질유출, 방사능오염, 구조물붕괴등인간의부주의, 무관심, 실수, 그리고사후관리의불충분함등으로인해발생하는인위 / 기술재난 (man-made /technological disaster) 이그것이다. 그러나이외에도정책대상을중심으로재난을분류하면세가지로유형화할수 있다. 즉, 자연재난과인위재난및사회재난 (social disaster) 등이다. 2) 여기서사회재 난은자연현상에의해발생하지않는다는점에서는인위재난과같지만, 인위재난이주로과학 기술의조작, 운용상의실수나부주의, 무지와무관심에서비롯된것인반면, 사회재난은종교적 정치적 이념적인목적달성 (Weinberg & Davis, 1989: 6) 을위하여개인이나집단이인간의생명과재산을위협하거나사회질서를파괴하려는의도적 고의적인범죄일뿐만아니라인종적 종교적 지역적이익을위한집단행동으로인한재난상황을의미한다. 3) 2) Hoetmer(1991: xxi) 는위기유형을자연재난, 기술재난, 민간재난, 그리고생태재난 (ecological disaster) 의네가지로구분한다. 생태재난은주로인간에의해야기되는것으로지구에영향을미치는사건을의미한다. 3) 예를들면, 1995년 3월 20일 12명의사망자를포함 5,000여명의사상자가발생한일본동경지하철독가스테러사건, 같은해 4월 19일 150여명의사망자를포함 500 여명의부상및실종자가발생한미국오클라호마연방기구폭탄테러사건과같이

33 제 3 장재난발생현황과신종재난 재난의특징 이와같이재난은체제나정책대상등에따라다양하게분류될수있으나본연구에서는정책대상을중심으로하는세가지분류방식에의한유형을중심으로재난의특징을살펴보고자한다. 이들세가지유형의재난은다음과같은특징을지닌다. 첫째, 재난은체계의정상적인능력으로해결하기어려운상황이다 ( 김형렬, 1990: 577). 둘째, 재난은사회구성원어느누구도원치않는상황으로서의돌발사건적성격과사회제반가치와규범 문화그리고관계들을변화시키는역할을한다 ( 노화준, 1991: 125; Gladwin & Kumar, 1987: 29). 셋째, 재난의대상은한정되어있지않고어떤국가나사회, 기업, 조직, 가정, 그리고개인까지도재난으로부터벗어날수없기때문에지구상의어느곳도재난으로부터자유로울수없다 (Hoetmer, 1991: xxii; Barton, 1993: 3). 넷째, 재난은비일회성을특징으로한다. 철저하고도지속적인관리가없을경우에는동일유형의재난이반복해서나타난다. 따라서과거에재난에대한학습과관리가미흡할경우동일유형의재난이발생하는것은당연한것 4) 이며 ( 이상팔, 1996), 동일유형재난이재발할기회를제공하는것과같다. 다섯째, 재난은시 공간적무제약성을특징으로한다. 즉재난은언제, 어디서발생할것인지를예측할수없으며, 시간과장소에관계없이환경적요소와의결합에의해나타날수있다. 예컨대지상 지하 해상 해저 영공을불문하고발생요건만갖추게되면시 공간적요소를배제한채발생한다. 여섯째, 재난은발생원인이복잡 다양하다. 단일원인에의해위기가발생한경우에는적시적절하고정확한 특별한이유없이불특정다수의시민을대상으로하여무차별테러행위를저지르는슈퍼테러리즘 (superterrorism) 등이있다. 이외에도 LA폭동과같이인종적단결에의한집단행동으로인해발생하는경우도사회재난의범주에포함된다 ( 이종열, 1995: ; Rosenthal & Hart, 1991: ). 4) 경남고리원자력발전소에서배출한폐기물에서의방사능누출은 1988년에도문제가되었으나사후관리소홀로인해재발하였다 ( 조선일보, : 사설 ; 중앙일보, ).

34 30 원인치유를통해해결할수도있지만, 대부분의재난은그원인이복잡하고다양하 기때문에준비, 대응등이복합적이고총체적일수밖에없다. 제 2 절재난발생현황 1. 자연재난발생현황 1) 자연재난의정의와유형자연재난이란인간생활에있어서홍수, 호우, 태풍, 폭우, 폭설, 폭풍, 가뭄또는지진등이에준하는자연현상으로인해발생하는피해라고정의할수있다. 따라서국민의생명과재산을보호할의무가있는국가의입장에서는예측하기어렵고, 엄청난피해를수반하는각종재난에대한근본적인대책을수립하는것이가장중요한의무라고할수있다. 그러나자연재난은항상발생하는것이아니며, 그피해가일부지역에서만발생하기때문에지금까지크게인식되지못한것도사실이다. 오히려자연재난은인간의힘으로는도저히막을수없는대상이라고까지인식되어오기도하였다. 그후과학기술의발전과더불어산업사회로진입한오늘날에와서자연재난의발생은인간의노력으로완전히예방할수는없지만, 인간의노력을통해어느정도피해규모를감소시키는것이가능하다고인식하게되었다. 특히, 오늘날많은국가에서는자연재난을극복하기위한노력을공공의성격을지니는것으로보고자연재난의예방 대비 대응 복구와관련된정책을국가가수립하여집행하고, 자연재난관리에대한공적책임을국가에게부과하고있다. 이를위해대다수의국가에서는그형태와방식은다르지만각각정책을수립하고집행하며이를일상적으로관리하기위하여다양한유형의공공조직을구성하고, 또한이들과민간조직간의협조및조정을통하여자연재난관리활동을전개하고있다. 우리나라재난관리체계에서다루고있는자연재난을살펴보면, 먼저, 재난및안전관리기본법 은태풍 홍수 호우 폭풍 해일 폭설 가뭄 지진 황사그밖

35 제 3 장재난발생현황과신종재난 31 에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해로규정하고있다. 5) 농어업재해대책법 에서는농업과관련해서한해 수해 풍해 냉해 우박 서리 조해 설해 동해 병충해등, 어업과관련해서이상조류 적조현상, 태풍 해일등을자연재난으로보고있다 ([ 그림 3-1] 참조 ). [ 그림 3-1] 자연재난분류 태풍 홍수 호우 폭풍 해일 폭설 지진 황사 가뭄 냉해 동해 우박 서리 한해 병충해 이상조류 적조현상 소방방재청농림부해양수산부재난및안전관리기본법농어업재해대책법 2004년 3월 11일제정된 재난및안전관리기본법 에황사추가. 이중에서폭풍은우리나라에서가장빈번하게나타나는자연재난으로 1월부터 6 월까지와 10월부터 12월기간동안에주로나타나고, 폭설은 1월, 2월, 3월, 11월, 12 월에집중적으로나타나고있다. 이에비해호우는 5월부터 9월까지, 그리고태풍은 7월, 8월, 9월의 3개월동안집중적으로발생한다. 이처럼우리나라는계절별 지역별로기상의변화가심해풍수해로인한피해가적지않다. 이같은경향은산업화이후도시지역으로의인구유입과도시화로인해가속화되고있다. 2) 자연재난관리연혁 1961년 7월전북남원과경북영주지방에불의의홍수피해가발생하여이의복구재건이시급하게되어 1961년 8월 21일각령제104호로국토건설청소속하에일시 수해복구사무소 를설치하고수해복구와재건공사의계획관리및지도감독에관한사무를관장한것이우리나라최초의근대적인자연재난관리대책의시작이다. 5) 재난및안전관리기본법, 제 3 조제 1 항.

36 32 이후 1961년 10월 2일신정부조직법의공표에따라내무부토목국이국토건설청에흡수 ( 내무부 국토건설청 ) 됨으로써국토건설청의수자원국이수과에서방재사업을관장하게되었고, 1961년 12월 27일에는하천법이제정 공포되었다. 1962년 8월 28일폭우로인해발생한순천지방수해를복구 재건하기위하여동년 9월 30일각령제956호로써건설부장관소속하에 순천수해복구본부 를설치하고이의조속한복구 재건을도모하였다. 그리고 1963년 7월 10일각령제1380호에의거하여효율적인방재사무를실시하기위하여건설부수자원국에방재과를설치하였다. 4년후인 1967년 2월 28일풍수해대책법이제정 공포되고, 동년 4월 11일건설부사무분장규정 ( 건설부령제81호 ) 으로기구보강및재편성이이루어졌다. 또한 1968년 2월 29일방재기본계획을수립하고, 1968년부터는각중앙행정기관공공단체별로방재업무계획및지역방재계획을작성 실시하는제도를도입하였다. 1968년풍수해대책법에의거하여중앙을비롯하여각지방별로 181개의각급 재해대책위원회 와 6,898개지구에대한 수방단 편성이완료됨으로써재난관리체제를확립하게되었다. 그리고 1969년 5월 10일 대구홍수통제소 가개소되었고, 1974년 7월 3일한강홍수통제소가개소되었다. 건설부, 각시도및지방국토관리청을연결하는수방통신용모사전송기 (FAX) 가 1969년 5월 6일에개통되었다. 1981년 12월 17일에는 재해대책본부 를 중앙재해대책본부 로개칭하였다. 그리고 1990년 12월 27일정부조직법개정에따라풍수해대책업무가건설부장관에서내무부장관으로변경된한편, 1991년 4월 23일중앙재해대책본부업무기능이건설부로부터내무부로이관되었다. 1994년 4월 21일방재계획관실을민방위국장보조기구에서민방위본부장보조기구로변경하고, 방재담당서기관실, 재해복구담당서기관실로확대 개편하였다 년 12월 23일지방자치시대에부응하도록방재계획관을방재국으로확대개편하는한편국산하에방재계획과, 재해대책과, 재해복구과를설치하였다.

37 제 3 장재난발생현황과신종재난 33 그후 1995년 12월 6일 풍수해대책법 을 자연재해대책법 으로전문개정하여재해예방, 응급대책, 재해복구등 3단계방재체제구축및재해영향평가제를도입하였다. 1998년 2월 28일정부조직법개정에따라내무부가행정자치부로변경되었다. 그리고 1999년 5월 24일 2차정부조직법개정에따라방재국과민방위재난관리국을통폐합해서 민방위방재국 으로개편하였다. 2000년 6월 9일다시방재관실을분리하고, 하부에방재계획담당관실, 재해대책담당관실, 재해복구담당관실을설치하였다. 2004년 3월 11일기존의자연재해대책법과재난관리법을통합하고타법령과의유기적인관계설정을통해 재난및안전관리기본법 을제정하였다. 이와함께 2004년 3월 11일정부조직법개정에따라소방, 방재, 민방위운영및안전관리에관한사무를관장하기위하여행정자치부장관소속하에소방방재청을두게되었다. 그리고 2004년 6월 1일국가재난관리의전담기구인소방방재청이설립되었다. 3) 자연재난추세분석 1916년부터 2001년기간동안자연재난의발생원인을분석하여보면호우로인한피해는 47%, 태풍에기인한피해가 19%, 강한저기압으로인한폭풍피해가 17% 를차지하는등이와같은세가지요인에의한피해가전체피해의 80% 이상을차지하고있다. 특히, 최근에는국지적인집중호우, 태풍, 해일등과같은기후변화에따른기상이변현상으로인한피해가주종을이루고있는등자연재난발생원인도다양해지고있을뿐만아니라유 무형의피해도점차다양화 대형화되고있다. < 표 3-2> 자연재난원인별피해발생빈도 (1916~2002) 구분 계 호우 태풍 폭풍 설해 해일 우박기타 계 ( 회 ) 구성비 (%) 자료 : 중앙재해대책본부자료 (2003);

38 34 [ 그림 3-2] 태풍 루사 에의한피해사례보도 자료 : 동아일보, 자연재난발생기간을매월상순, 중순, 하순으로구분하여분석한결과, 장마가 시작되는 6 월하순부터우기가끝나는 9 월초순사이에전체의 91% 에해당하는피

39 제 3 장재난발생현황과신종재난 35 해가이기간에집중적으로발생되는것으로나타났다. 이는호우및태풍이하절기에집중적으로발생하기때문인것으로생각된다. 호우피해는 6월부터발생하기시작하여 7월하순에 35.6%, 8월하순부터 9월초순사이에 33.6% 가발생하여이기간이가장취약한기간임을알수있으며 9월중순이후에는거의피해가발생하지않는것으로나타나고있다. 태풍피해는주로 7월중순에 33.5%, 8월하순에 45.4% 가발생한것으로나타나고있으며대부분의피해도이기간에발생한다. 예외적으로 9월중에도태풍피해가발생하기도하지만대체로 9월이후에는피해가발생하지않는것으로나타났다. < 표 3-3> 연대별자연재난피해발생현황 구분 1960 년대 (1960~1969) 1970 년대 (1970~1979) 1980 년대 (1980~1989) 1990 년대 (1990~1999) 2000 년대 (2000~2002) 인명 ( 단위 : 명 ) 1,992 3,303 2,850 1, 재산 ( 단위 : 억 ) 8,298 16,208 43,547 63,546 80,590 자료 : 중앙재해대책본부 (2003); 재난관리시스템기획단 (2003: 3) 자료보완수정. 자연재난으로인한 특별재해지역 선포규정이마련된것은태풍 루사 로인한피해가사상최대인 2002년 9월 5일임시국무회의를통해수해관련법안과시행령을의결 공포한것으로부터이다. 이를통해수해지역지원에대한범정부차원의종합적수해대책의법적토대가마련되었다. 먼저, 특별재해지역지정은 2002년 8월 4일부터 11일까지집중호우피해지역인경남김해시한림면일원과함안군법수면일원, 그리고합천군청덕면일원을대상으로하였다. 또한 2002년 8월 30일부터 9월 1일까지태풍 루사 로인한피해지역인 16개시 도와 203개시 군 구, 1,917개읍 면 동을특별재해지역으로선정하였다. 6) 태풍 루사 로인한피해규모는인명피해 246명, 재산피해는 5조 1,479 6) 당시구체적선정기준은, 과거 10 년간발생한각종자연재난의피해통계등을종합

40 36 억원이었고복구지원비는 7조 1,452억원이었다. 특히, 태풍 루사 는초속 56.7m의강풍을동반하였고, 기상관측이래최고치인하루 870.5mm의비가강원도일대에내렸다. 둘째, 2003년 9월 16일정부는국무회의를통해태풍 매미 로인한피해와관련하여전국을특별재해지역으로지정하고이를 9월 23일에조기선포하였다. 태풍 매미 의피해규모는시 군 구자체조사에이어중앙합동조사까지 14일정도소요되었으나태풍매미의경우에는중앙조사를지방조사와병행하여전국을특별재해지역으로조기선포하는것이가능하였다. 즉태풍 매미 로인한피해규모를살펴보면, 인명피해 130명, 이재민 4,089 세대 10,975명에이르고공식적인재산피해액만 4조 7,810억원을넘어섰다. < 표 3-4> 최근자연재난발생현황 ( 단위 : 억 ) 연도별 합계 구분 물량 피해액 물량 피해액 물량 피해액 물량 피해액 물량 피해액 물량 피해액 합계 109,837 16,367 12,880 6,680 12,757 61,153 건물 ( 동 ) 15,254 2,213 3, , ,811 1,158 농경지 (ha) 36,357 5,885 8,986 1,089 4, , , ,890 4,369 공공시설 ( 개소 ) 104,158 81,260 27,361 12,692 17,498 9,984 12,469 5,490 7,306 3,886 39,524 49,209 기타 1 식 20,479 1 식 2,187 1 식 2,212 1 식 1,006 1 식 8,656 1 식 6,417 자료 : 행정자치부국가재난관리시스템기획단 (2003: 3). 적으로감안, 행정구역단위별총피해액, 이재민수등을기준으로삼았다 ( 아래 < 표 > 참조 ) < 특별재해지역대상선정기준표 > 대상지역선정기준총피해액 ( 사유재산피해액 ) 전국일원시도일원시군구일원읍면동일원 1 조 5 천억원이상 (3,000 억원이상 ) 5,000 억원이상 (1,000 억원이상 ) 1,000 억원이상 (200 억원이상 ) 200 억원이상 (40 억원이상 ) 이재민수 30 천명이상 15 천명이상 5 천명이상 1 천명이상

41 제 3 장 재난발생 현황과 신종재난 [그림 3 3] 태풍 매미 에 의한 피해발생 유형보도 자료: 동아일보,

42 38 [ 그림 3-4] 태풍 나비 에의한피해사례보도 자료 : 동아일보, 셋째, 2004 년 3 월 10 일정부는충남, 충북, 경북, 대전, 경기, 서울등폭설로인한 피해를본전국의모든지역을특별재해지역으로선포하였다. 피해지역은총 10 개 시 도, 82 개시 군 구, 647 개읍 면 동에이른다. 인명피해는없었으나, 이재

43 제 3 장재난발생현황과신종재난 39 민은 7,117세대 25,145명에이르렀다. 재산피해는총6,734억원으로사유시설이 6,620 억원, 공공시설이 114억원이었다. 재산피해현황을보면비닐하우스 2,221ha, 축 잠사 8,990동, 인삼재배시설 4,642ha이고, 공공시설은학교시설 79동, 군시설 22개소, 소규모시설등 16개소이다. 시 별로보면충남 3,529억원, 충북 1,918억원, 대전 670억원, 경북 617억원등이었다. 2. 인적재난발생현황 1) 인적재난의정의와유형현대사회에서인간생활을윤택하게해주는기술이발전하면할수록가뭄, 홍수등과같은전통적인자연재난의위험성은감소하는반면에, 신종기술의위험성이나인적재난으로인한위험성은증가한다. 이처럼사회가발전하고체계가복잡해짐에따라동시적으로위험이증가하는사회, 삶자체가항상위험에둘러싸여있는사회, 위험의생활화가일상적이고정상적인것으로보이는사회를위험사회 (risk society; risikogesellschaft) 라고부른다. 위험이나위험사회는부정적이고나쁜의미를지니는것임에틀림없다. 그렇기때문에안전과위험은별개의것으로생각되지만, 실상은동일한사물과행위에공존하는것으로이해하는것이필요하다. 배타적이기보다는서로상대적이라할수있다. 따라서무작정위험을피하는방법을찾기보다는나쁜것을줄이고좋은것을늘리기위해위험을활용하는방법을찾는것이요구된다. 이미발생한위험으로부터교훈을얻고똑같은위험의재발을막는방안을찾아야한다. 한국은 1960년대부터약 30여년이상동안고도의경제성장기를거쳤다. 서울을비롯한주요도시들과일부지역들의급속한도시화현상은세계에서그유례를찾기어려울정도이다. 이러한급속한도시화현상을경험하는과정에서수많은대형구조물들이국토곳곳에들어서게되었다. 그러나빠른경제성장의이면에는졸속개발의부정적모습과함께구조적인위험요소들이존재하기마련이다. 안전에대한무관심과인색한투자야말로인적재난발생의구조적원인이라고할

44 40 수있다. 1990년대만해도 1993년 10월 10일전북부안서해훼리호침몰사고, 1994 년 10월 21일서울한강성수대교붕괴, 1994년 12월 7일서울마포구아현동가스폭발사고, 1995년 4월 28일대구지하철공사장가스폭발사고, 1995년 6월 29일서울서초구삼풍백화점붕괴사고, 1997년 8월 6일미국괌대한항공기추락사고등의인적재난이곳곳에서발생하였다. 그리고 2003년 2월 18일대구지하철방화로인한초대형참사가나타났다. 인적재난은이처럼 1990년대이후본격적으로우리나라에서발생하였다. 인적재난은 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고그밖에이와유사한사고로인한대규모의재해 를말한다. 정부부처별로인적재난으로다루는사고의유형은다양하다. 예를들면, 인적재난사고에는건축물화재사고, 가스사고, 유류사고, 전기사고, 광산사고, 산불사고, 산업안전사고, 방사능사고, 환경오염, 조난사고, 건축물 도로 교량 하천 제방등시설물붕괴사고, 항공기사고, 열차사고, 선박해난사고등이있다 ([ 그림 3-5] 참조 ). [ 그림 3-5] 인적재난의분류 화재붕괴폭발교통사고화생방사고환경오염사고 소방방재청 건설교통부 산업자원부등 재난및안전관리기본법등 여기서화재란소방법에서정한소방대상물이화재로인명과재산피해가발생한 경우를말한다. 7) 산불사고는산림법에서정한임야에서화재로산림과인명및재산 7) 소방대상물은건축물 차량 선박 ( 선박안전법제2조제1항규정의적용을받지아니하는선박과항구안에매어둔선박에한함 ) 선거 ( 船渠 ) 산림그밖의공작물또는물건을말한다. 단, 산불은소방법상소방대상물로되어있으나, 산림법의규정에따라산림청에서관리한다.

45 제 3 장재난발생현황과신종재난 41 피해가발생한경우를말한다. 그리고붕괴는각종시설물 ( 건축물, 교량, 육교등 ) 이시공하자 ( 瑕疵 ), 노후, 관리소홀, 지반약화등으로붕괴되어인명과재산피해가발생한사고를말한다. 폭발은가스, 인화물, 폭발물및에너지등의폭발에의해인명과재산피해가발생한사고를말한다. 교통사고란자동차, 철도, 항공기, 선박교통 으로인하여인명과재산피해가발생한사고를말한다. 8) 환경오염사고란환경정책 기본법에서규정하는환경이오염되어피해를입은사고를말하며, 환경오염이라함은산업활동기타사람의활동에따라발생되는대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 방사능오염, 소음, 진동, 악취등이사람의건강이나환경에피해를주는상태를말한다. 9) 2) 인적재난관리연혁삼국시대이래고려를거쳐조선시대까지내려온 부역 제도는 요역 이라고도하는데, 남자가 16세가되면 정 이라하여국가부역의의무를지고 60세가되면그임무를면제받도록한것으로이들은주로관청부역을위하여노역을제공하는한편, 나라를방비하기위한축성공사에도투입되었다. 특히, 재난을방비하기위한제방축조또는재난뒤처리를위한자원으로활용되었다 ( 행정자치부, 2002: 5). 조선시대의 향약 ( 鄕約 ) 은지방주민의상부상조와미풍양속의배양을위하여만든규약이다. 향약은주자학의전래와더불어우리나라에소개된것으로태조이성 8) 도로라함은도로법에의한도로, 유료도로법에의한유료도로, 그밖의일반교통에사용되는모든곳을말하며, 경찰청자료의도로교통사고통계에는철길건널목통과방법에의한사고가포함된다. 9) 환경오염사고의종류로는대기배출시설등에서의대기오염물질다량유출사고 (VOC, 광화학적스모그, 악취, 유해가스등 ), 유해화학물질의토양및공공수역유출사고, 유류의운송 유통 취급과정에서의유출사고, 공공수역에수질오염물질의다량유출사고 ( 폐수배출시설에서의폐수무단방류, 폐유, 용제, 중금속, 침출수등의공공수역유출 ), 수온변화, 용존산소부족등수질악화에의한물고기폐사, 환경기초시설의고장 파손 붕괴등으로폐기물또는오 폐수등오염물질의다량유출사고등이있다.

46 42 계가 1398년에그의향리인풍패향에대한 향언 41조 를신설하고이를다시증보하여향읍에공포 실시한때부터비롯된것이다. 이후로는중종때조광조등의진언에따라 여시향약 ( 呂氏鄕約 ) 이전국각지에공포되어보급되었는데여시향약의내용은덕업상권 ( 德業相勸 ), 과실상규 ( 過失相規 ), 예속상교 ( 禮俗相交 ), 환난상휼 ( 患難相恤 ) 의 4가지를실천덕목으로삼았다. 이외에도이황의예안향약과이이의해주향약등이우리나라실정에맞도록조정 보완되었는데이러한향약중 환난상휼 의정신은재난수습을위하여주민모두가힘을모아재난에대처하는주민협동정신이었다. 화재 에대한삼국사기기록으로는신라시대 (262) 에금성서문화재로인가 100여호가연소되었다는기록이있으며, 고려헌종 12년 (1021) 에인수문밖 2,000여호가소실되었다고한다. 조선조태종 17년 (1417) 에는금화법이시행되었으며, 세종 8년 (1426) 에는금화도감을설치하고 3년후에는금화군이조직되었으며, 그이후광무 9년 (1905) 에내무경찰국이설치되어전국소방을관장하면서부터점차근대적의미의소방제도모습을갖추게되었다. 해방이후국가가직접재난에대처하기시작한것은 1975년 7월 25일제정된 민방위기본법 에의거전국또는일부지방의안녕질서를위태롭게할재난으로부터주민의생명과재산을보호하기위하여응급방재 구조 복구 노력지원등민방위대원의자위적활동으로인명구조와피해확산방지에노력해왔다. 이후한국에서는 1990년대이전까지는인적재난이간헐적으로발생하였고, 그피해규모도작아서이에대한관심이적었다. 그렇기때문에인적재난에대해서보다는해마다반복되고있는자연재난에대한관심이더욱컸다. 그러나 1990년대들어서다양한인적재난이계속해서발생하였고, 그피해규모도커서자연재난못지않게인적재난에대해많은관심과노력이기울여졌다. 더욱이성수대교붕괴, 서울아현동도시가스폭발, 대구지하철공사장도시가스폭발, 삼풍백화점붕괴등과같은다양한형태의인적재난사고의발생으로인해국민들의불안감이증폭되고정부의대책마련을요구하는여론이비등하였다.

47 제 3 장재난발생현황과신종재난 43 재난관리법제정이전까지우리나라의인적재난관리는사실상사고당사자간의문제로다루어오다가 1993년 7월 19일제정된 재해의예방및수습에관한총리훈령 에의해 재난의예방, 수습, 응급조치, 협조지원사항등업무 를처리하여왔으나, 이때는주로사고수습대책에관하여적용하였다. 그러나성수대교붕괴, 대구지하철공사장폭발, 삼풍백화점붕괴등각종대형사고가빈발하여막대한인명및재산피해를초래하여국민생활안전에대한불안감이증대되었다. 아울러경제발전에의한절대빈곤해결등생활수준이향상됨에따라안전하고쾌적한삶을추구하려는욕구증대와맞물려더이상재난사고를방치할수없다는국민적공감대가형성되었다. 이에당시주무부처였던내무부가 1995년 5월 24일재난관리법을마련하였고, 삼풍백화점붕괴직후인 7월 18일공포하여시행하였다 ( 행정자치부, 2002: 17). 3) 인적재난추세분석우리나라에서최근 10년사이에발생한주요인적재난은다음과같다. 1993년 10 월 10일 292명의사망자를낸서해훼리호침몰사건, 1994년 10월 21일 32명의사망자를발생시킨성수대교붕괴사건, 1994년 10월 24일 29명의승객이사망또는실종되고 42명이중경상을입은충주호유람선화재침몰사건, 1994년 12월 8일 12명의사망자를낸서울마포구아현동도시가스폭발, 1995년 4월 28일대구시달서구상인동에서사망자 101명과 202명이중경상을입은대구지하철공사장도시가스폭발, 1995년 6월 29일사망자 502명과부상자 938명등총 1440명의인명피해를낸서울서초구삼풍백화점붕괴등이있다. 이들인적재난사건들각각의주요특징을살펴보면다음과같다. 첫째, 서해훼리호침몰사건은 1993년 10월 10일오전 10시 10분경전북부안군위도면임수도부근해상에서발생하였다. 원래정원이 217명인군산서해훼리호 ( 주 ) 소속서해훼리호가위도의벌금항을출발하여인근의식도를경유하고 362명의승객을태우고파장금항을떠나 16Km 떨어진격포를향해운항하던중, 임수도북서쪽 3Km 해상에서높은파도에의해침몰한인적재난이다. 이사고로선원 7명을포함 292명이사망하였다. 서해훼리호침몰은자연현상인높은파도에의해발

48 44 [ 그림 3-6] 성수대교붕괴사고현장 자료 : 동아일보, [ 그림 3-7] 삼풍백화점붕괴사고현장 자료 : 한국일보,

49 제 3 장재난발생현황과신종재난 45 생한것임에도불구하고인적재난사고로규정되고있다. 이는서해훼리호의침몰원인에서그이유를찾아볼수있다. 즉, 서해훼리호침몰사고의원인으로는첫째, 돌풍이부는악천후속에서무리한운항을하였다는점과, 규정된정원을초과하고과적을할수밖에없었던무리한운항횟수, 그리고이에대한부실한관리감독을들수있다. 둘째, 승무원 12명이승선하도록되어있는규정에도불구하고평소 10 명의승무원만이탑승해왔으며, 사고당일에는악천후임에도불구하고 7명의승무원만이탑승하였다. 셋째, 항해사자격증이없는승무원이악천후속에서정확한항로를파악하지못한한편, 비상상황에능동적으로대처하지못하였다. 마지막으로, 서해훼리호의관리 감독기관인지방항만청은사고당일선박의출항여부를확인하지않았다는점이다. 이같은이유들로인해서해훼리호가자연현상에의해침몰되었음에도불구하고궁극적으로는인적재난으로분류되고있다. 둘째, 성수대교붕괴는 1994년 10월 21일오전 7시 40분서울특별시한강의성수대교 P10번과 P11번교각사이의 120m 중중앙부분 48m의상판 ( 현수트러스 ) 이붕괴 된사고이다. 10) 이사고로인해 32 명의사망자와 17 명의부상자가발생하였다. 사회 경제적손실은단순하게교량을새로건설하는데드는비용만으로그치지않았다. 10) 성수대교붕괴사고와같은교량붕괴사고는 1970년대부터이와유사한다음과같은사고들이있어왔다 : 년 5월 14일서울시도봉구월계동경춘선한천철교 9번째교각이 5도기울며선로 30m 휘어운행이중단되었음, 년 6월 13 일대구시서구상리 2동금호대교교각붕괴되어 2명사망, 4명중상, 년 10월 27일서울시강남구개포동영동 5교교량 40여m 붕괴, 년 4월 8일서울시송파구풍납동올림픽대교건설공사중교량본체와올림픽대로를연결하는접속교량 70m 붕괴로 1명사망, 2명중상, 년 3월 26일경기도하남시창우동팔당대교건설공사중사장교중간 340m중 196m가붕괴되어 1명사망, 년 5월 5일경기도하남시팔당대교중앙탑 4개중 1개균열, 년 7월 30일경남남해군삼동면지족리와상죽리를잇는창선대교교각붕괴로 1명이사망하고, 통신과통행두절됨, 년 7월 31일서울강서구개화동과경기도고양시행주외동을잇는신행주대교공사현장에서교각 10개와상판 800m, 주탑 1개붕괴됨.

50 46 예를들면, 성수대교의경우에는중요한간선교통망의역할을하고있었기때문에복구비용보다교통체증유발에따르는사회적간접손실이더컸다. 따라서 6,000억~ 7,000억원이상의손실이발생하였던것이다 ( 한국일보 , 31). 성수대교붕괴사고가발생하게된직접적인원인으로는성수대교의핀플레이트와수직재간의용접시공불량과정기점검및사후유지관리의미흡등을들수있다. 즉, 성수대교는 1979년완공된이후붕괴당시까지한차례도정밀안전진단을받지않았으며, 외관조사와육안검사에만의존하였다. 이는최초의설계당시에비해교통량이급격하게증가한것으로 1994년상반기하루교통량은 105,000대로완공당시보다 2배로증가했던것이다 ( 조선일보 ). 셋째, 충주호유람선침몰은 1994년 10월 24일오후 4시 15분충북충주시충주호에서발생하여사망자 29명과부상자 42명의인명피해를가져왔다. 11) 충주호유람선침몰은 1993년서해훼리호사건과마찬가지로정원을초과한승선, 승무원의부족, 정비의불량, 무리한운항, 안전규정의불이행등과같은원인들에의해발생하였다 ( 중앙일보 , 23). 충주호유람선의정원은승무원 3명을포함하여 127명인데반하여사고당시 133명이승선하였다. 그리고규정에의하면 7명의승무원이승선해야함에도불구하고 3명만이승선하였으며, 또한사고당시화재진압등의응급조치와승객들의안전한대피가소홀하였다. 사고가난유람선은신단양선착장을출발한직후갑자기배의엔진이꺼졌고 5분후에다시시동이걸렸음에도엔진결함에대한점검이무시되었다. 더욱이승객들에게구명장비의위치와사용법을미리알려주는기초적인안전수칙을준수하지도않았다. 이와함께유람선에불이 11) 유람선사고일지를살펴보면다음과같다. 즉, 년 8월 8일경기도여주지석강에서유람선이침몰하여 12명사망, 년 6월 24일경남거제해상에서엔젤1, 2호가충돌하여 5명사망, 4명실종, 년 8월 20일충북대청호에서유람선전복으로인해 9명사망, 년 7월 27일전남홍도근해에서신안 2 호침몰하여 18명사망, 년 11월 27일경기도강화근해에서카훼리 2호침몰하여 12명사망, 16명실종, 년 6월 16일경남거제해상에서유람선화재로침몰하여 25명사망, 13명실종이그것이다 ( 중앙일보 1994년 10월 25일, 22).

51 제 3 장재난발생현황과신종재난 47 난지 1시간 30분이지나서야경찰구조정이도착함으로써인명피해가더욱컸던것이다 ( 한국일보 , 사설 ). 넷째, 아현동가스폭발사고는 1994년 12월 7일오후 2시 50분경서울마포구아현동 도로공원 ( 한국가스공사공급기지 ) 의계량기점검시전동밸브틈새로방출된가스가환기통주변모닥불불씨에점화되어폭발한사고이다. 이사고로인해사망자 12명, 부상자 101명의인명피해가발생하였다. 사고당시에나타난문제점은 1 가스폭발은 2시 52분에시작한반면, 가스공급이차단된것은그로부터 41분이지난 3시 33분으로, 그동안아현동가스공급기지는재난무방비상태에있었다. 2 경기도안산의가스공사중앙통제실에는 2시 52분현재아현동가스공급기지와관련된모든신호가꺼졌음에도불구하고당시중앙통제실의근무자 3명이취했던대응은아현기지에전화통화를시도한것이전부였고, 오히려이들은통신선로에이상이있으니조치해달라고연락을한후다음근무자와교대하였다. 3 이보다더큰문제점은경기도안산의중앙통제소기록에따르면가스폭발사고가발생하기 41분전인 2시 11분쯤가스누출경보가울렸음 ( 아현기지에서농도 2,000ppm이상의가스가새고있음을알리는신호 ) 에도불구하고, 중앙통제소는이같은경보를일상적인계기고장으로간주하고경보음이울리기시작한후 77분이지나서야비로소가스관을차단하였다. 다섯째, 대구지하철공사장가스폭발사고는 1995년 4월 28일오전 7시 52분대구광역시달서구상인동영남중학교사거리지하철공사장에서도시가스가폭발한사고로 101명이사망하고 202명이중경상을입었다. 사고의원인은 1 지하철공사장인근의대백플라자백화점신축공사장에서터파기공사를하던 ( 주 ) 표준개발이지표면에서드릴로구멍을뚫다가지하 1.7m 지점을지나는도시가스관을관통하여그곳으로부터도시가스가누출되었던것이다. 2 ( 주 ) 표준개발은사전에관할구청으로부터허가를받지않고, 지하매설시설에대한사전점검없이천공작업을하였던것이다. 3 시공회사는관할구청의허가를받지않은채공사를시작하였다.

52 48 [ 그림 3-8] 대구지하철방화사건보도 자료 : 동아일보, 이러한인적재난에이어발생한삼풍백화점붕괴는 재난관리법 을제정하게하 는직접적인계기가된한편, 특별재난지역 으로선포된첫번째재난이었다. 삼풍

53 제 3 장재난발생현황과신종재난 49 백화점붕괴사고는 1995년 6월 29일오후 5시 55분경백화점건물 2개동중 1개동이완전붕괴된사고로, 502명사망, 938명부상이라는사상최대의인명피해를가져왔다. 이같이엄청난피해를가져온붕괴사고가발생한것은설계 시공 감리및유지 관리상의결함, 그리고행정관청의감독부실등이복합적요인으로작용하여일어난총체적부실의결과이다. 그리고구조인력의부족, 구조장비의미비, 지휘체계상의혼선등으로인해효율적인인명구조가이루어지지않음으로써인명손실이증가한것으로볼수있다. < 표 3-5> 최근인적재난발생현황 (1998~2002) 연도별 합계 구분 건수 피해액 건수 피해액 건수 피해액 건수 피해액 건수 피해액 건수 피해액 합계 1,524,287 38, ,353 8, ,429 8, ,311 8, ,582 7, ,644 5,210 화재 203,465 9,577 32,664 1,653 33,856 1,758 34,844 1,574 36,169 1,724 32,966 1,434 산불 2, 붕괴 폭발 교통사고 1,297,672 22, ,721 4, ,938 4, ,481 5, ,579 4, ,953 3,046 해난 3,385 1, 기타 16,140 3,325 1,779 2,200 3, , , , 자료 : 행정자치부국가재난관리시스템기획단 (2003: 4). 이외에도 2000년 4월 7일부터 13일까지강원도고성, 삼척, 강릉, 동해, 경북울진등동해안일대에서산불이발생하였다. 산불로인해사망 2명과 23,138ha에걸친산림피해가발생하여정부는 659억원이상의지원을하는한편, 피해지역일대를 특별재난지역 으로선포하였다. 가장최근 특별재난지역 으로선포된재난은 2003년 2월 18일오전 9시 53분대구광역시중구남일동대구지하철 1호선중앙로역구내에정차해있던 1079호전동차에서정신병력이있던방화범에의해발생한화재로승객 192명이불에타숨지

54 50 고 148 명이부상하는대참사이다. 사고직후인 2003 년 2 월 19 일정부는대구를특별 재난지역으로선포하였으며지하 밀폐공간에대한재난예방대책이사회적과제 로떠올랐다. 3. 사회재난발생현황 1) 사회재난의정의와유형산업문명의발달로인하여오늘날사회는보다풍요롭고평화로운삶을영위하여전쟁과폭동및테러등의발생에서벗어난듯보여진다. 그러나최근들어이라크전쟁이나미국의 9.11테러그리고영국의폭탄테러등과같이의도적이고고의적으로타인의생명과재산을위협하고나아가국가핵심기반을위협하는사회재난이증대되고있다. 한국사회만보더라도화물연대파업으로인한물류대란이나아시아나조종사노조파업으로인한항공대란등사회적으로크나큰혼란을겪고있다. 이와같이사회적재난이란종교적 정치적 이념적인목적달성 (Weinberg & Davis, 1989: 6) 을위하여개인이나집단이인간의생명과재산을위협하거나사회질서를파괴하려는의도적 고의적인범죄뿐만아니라인종적 종교적 지역적이익을위한집단행동으로인한재난상황을의미한다. 이러한사회재난은자연현상에의해발생하지않는다는점에서는인위재난과같지만, 인위재난이주로과학 기술의조작, 운용상의실수나부주의, 무지와무관심에서비롯된것인반면, 사회재난은의도적및고의적인것에서비롯된다는특징이있다. 예를들면, 2001년미국의 9.11 테러, 2004년스페인의 3.11 열차테러, 그리고 2005년 7월 7일이슬람테러단체알카에다에의해자행되어 45명이상의사망과 200여명의부상자가발생되었던영국런던폭탄테러 ( 중앙일보 일자 ), 1995년 3월 20일 12명의사망자를포함한 5,000여명의사상자가발생한일본동경지하철독가스테러, 1995년 4월 19일 150 여명의사망자를포함 500여명의부상및실종자가발생한미국오클라호마연방기구폭탄테러사건등과같이특별한이유없이불특정다수의시민을대상으로하여무차별테러행위를저지르는슈퍼테러리즘 (superterrorism) 등을들수있다. 이

55 제 3 장재난발생현황과신종재난 51 외에도 LA폭동과같이인종적단결에의한집단행동으로인해발생하는경우도사회재난의범주에포함된다 ( 이종열, 1995: ; Rosenthal & Hart, 1991: ). 사회재난은위에서도언급하였듯이, 의도적이고고의적이라는데그피해의잔혹성이크고자연및인적재난에비해서사회적 심리적불안감이고조되게된다. 이러한사회재난으로는전쟁, 쿠데타, 테러, 무력시위, 파업및에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비와전염병확산등의국가핵심기반보호를들수있다 ( 재난및안전관리기본법, 3)([ 그림 3-9] 참조 ). [ 그림 3-9] 사회재난의분류 전쟁쿠데타테러무력시위파업국가핵심기반보호 행정자치부 국방부등 재난및안전관리기본법, 민방위관리기본법, 비상대비자원관리법등 2) 사회재난관리연혁우리나라는 6.25전쟁으로인하여사회재난에관한대비가자연및인적재난에비해서비교적이른시기에시작되었다. 우선, 1975년적의침공이나전국또는일부지방의안녕과질서를위태롭게할재난으로부터주민의생명과재산을보호하기위하여민방위에관한기본적인사항과민방위대의설치 조직 편성과동원등에관한사항을민방위법에의해규정하였다 ( 민방위관리법, 1). 다음으로, 1984년에전시 사변또는이에준하는비상시에있어서국가의인력 물자등자원을효율적으로활용할수있도록이에대비한계획의수립 자원조사및훈련등에관하여필요한사항을비상대비자원관리법으로규정하였다 ( 비상대비자원관리법, 1).

56 52 그리고 2004년재난및안전관리기본법이제정되어각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산을보호하기위하여재난및안전관리에관하여필요한사항을규정하였다. 특히에너지 통신 교통 금융 의료 수도등의국가핵심기반체계보호등의사회재난관리도포함하게되었다 ( 재난및안전관리기본법, 1). 3) 사회재난추세분석우리나라에서최근 5년사이에발생한주요사회재난은다음과같다. 우선, 최악의물류대란으로하루 1억9,000만달러의수출차질을야기시켰던 2003 년화물연대총파업은 2003년 4월 28일부터시작된이래파업이심각한국면으로치달아 5월 12일비상대책반을가동했고, 무역차질과국가신인도하락등직간접적인손해비용이수천억원에이르렀다. 한국무역협회는부산과광양항의수출비중, 반출입상황등을분석한결과 9 14일 5억4,000만달러가량의운송및선적차질이발생했다고추정하였다. 여기에포스코 INI스틸한보철강등화주 ( 貨主 ) 업체들은운송업체가화물연대와운송료를 15% 정도인상키로합의함에따라연간 100억원안팎의수송비추가부담을안게됐다. 한편금전적피해이외에도한국경제및사회에대한외국바이어의신뢰도가떨어진것도수출경쟁력에마이너스요인으로작용하였다. 이러한화물연대파업으로다단계운송계약제문제, 지입차주문제, 영세한운송업체문제, 취약한화물정보공개시스템, 지나치게높은육상운송비율등이문제점으로거론되어개선필요성이부각되었던사회재난이다 ( 동아경제 일자 ). 다음으로 2005년 7월아시아나항공조종사노조파업을들수있다. 아시아나항공조종사노조의 25일간의파업으로국제선과국내선, 화물노선 2,432편이무더기로결항되면서아시아나항공과여행사등관련업계의피해액이대략 4,240억원이넘는경제적손실을가져왔다. 또한이로인한많은국민적불편과파업에참여하지않은조종사들의애로등직 간접적사회적피해를가져와 8월 10일정부의긴급조정권발동까지이어졌던사회재난이다 ( 동아일보 일자 ).

57 제 3 장재난발생현황과신종재난 53 [ 그림 3-10] 2003 년화물연대총파업모습 자료 : 조선일보, 제 3 절신종재난 1. 신종재난으로서의국가핵심기반위기재난의의미는사회발전의변화에따라그의미와유형이함께변화되어왔다. 과거우리나라에서는홍수와태풍등자연재난에국한하여재난의의미를파악하여왔다. 그러나 1990년대중반이후성수대교붕괴, 삼풍백화점붕괴, 지하철공사장폭발등과같은인위재난의빈번한발생에따라인위재난또한재난으로분류하고이에대한관리방안을마련하였다. 최근에는물류대란이나사스 (SARS), 광우병, 조류독감등의신종위험이증가하여국민의생명과재산, 그리고경제 안보적측면에대한파급효과가증대됨에따라국가핵심기반 (critical infrastructure) 에대한위협요소까지도재난의개념에포함

58 54 시키고있다. 이는 2001년미국뉴욕에서발생한 9 11테러가재난관리에또다른획을그었던것이다. 기존의자연재난과인위재난유형과는다른사회재난 (social disaster) 에대한관리필요성이제기되었던것이다. 사회재난은금융, 통신, 댐, 에너지, 교통등과같은국가핵심기반 (critical infrastructure) 과관련된재난으로연결되는경우에는국가의존립이나생존을위협하는막대한피해를가져온다는사실에직면하게되었다. 미국의국가핵심기반영역은안보, 통치, 경제적생명력, 일상생활의기반으로매우정교하고복잡한시설 (facilities), 체계 (system), 기능 (functions) 을의미한다. 그리고국가핵심기반은고도로상호의존적으로함께작동하는인적자산, 물리적시스템, 사이버시스템을포함한다 (The White House, 2003: viii). 이는미국경제에대한물리적 사이버공격의위협은국가안보, 공공안전, 그리고경제적안녕에대한전략적중요성의문제이기때문이다 (IDA, 1997: 1). 따라서오늘날재난의의미는과거자연재난과인위재난, 그리고국가핵심기반에대한위협요소인사회재난을포괄하는개념으로확장되었다. 먼저, 자연재난은 태풍 홍수 호우 폭풍 해일 폭설 가뭄 지진그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해 를의미한다 ( 재난및안전관리기본법, 3). 다음으로, 인적재난은 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고그밖에이와유사한사고로인한피해 를의미한다 ( 재난및안전관리기본법, 3). 그리고사회재난은 에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비와전염병확산등으로인한피해 를의미한다 ( 재난및안전관리기본법, 3). 미국에서는두가지유형, 즉핵심기반 (critical infrastructure) 과주요자산 (key asset) 으로나누어보호정책을구성하고있다. 그러나우리나라에서는주요자산의개념을핵심기반개념으로일원화하는것이효율적이라는판단하에 국가핵심기반체계 라는단일용어를제시하였다 ( 이재은, 2004: 89). 그리고미국의핵심기반보호대상으로는농산물및식품, 음용수, 공공안전, 긴급서비스, 방위산업기반, 통신, 에너지, 교통, 금융 재정, 화학산업및유해물질, 우편 선적등이다. 주요자산에는국가적

59 제 3 장재난발생현황과신종재난 55 기념물및상징, 핵발전소, 댐, 정부시설, 주요상업자산등이다 (The White House, 2003: xii; 35-79). 우리나라에서는에너지, 식 용수, 의료 보건, 정보통신, 사이버, 금융, 수송, 원자력, 주요산업단지, 정부중요시설등을대상으로하고있다. 본연구에서는이들세가지유형의재난을포괄하는재난개념을활용하고자한다. 즉재난은 국민의생명 신체및재산과국가에피해를주거나줄수있는것 으로정의한다 ( 재난및안전관리기본법, 3). 그리고재난관리는 재난의예방 대비 대응및복구를위하여행하는모든활동 으로정의된다 ( 재난및안전관리기본법, 3). 2. 신종재난의유형신종재난의유형을구분하는방법은대상을중심으로볼때국가핵심기반시설, 일반국민, 정부서비스, 국가정체성등 4가지차원으로나누어보는방법이있다. 우선국가핵심기반시설과관련해서는금융시스템재난, 교통 / 수송시스템재난, 전력시스템재난, 정보 / 통신시스템재난, 주요산업시설재난, 에너지 ( 석유, 가스 ) 재난, 원자력 / 핵발전시설재난, 댐재난등 8개유형으로구분할수있다. 둘째, 일반국민과관련해서는대형민간상업기반재난, 생필품 / 필수서비스재난, 화학산업 / 유해물질재난, 심리적공황재난등 4개의유형으로구분할수있다. 셋째, 정부서비스와관련해서는의료 / 공중보건재난, 공공안전및보호재난, 정부시설재난, 안보관련재난등 4개의유형으로구분할수있다. 넷째, 국가정체성과관련해서는국가적유물 / 유적재난, 국가적상징물재난, 사회적갈등재난, 주요요인 ( 인사 ) 재난등 4가지유형으로구분하였다.

60 56 < 표 3-6> 신종재난위기유형 대상 국가핵심기반시설 (critical infrastructure) 일반국민 (general population) 정부서비스 (government service) 국가정체성 (national identity) 위기유형금융시스템재난교통 / 수송시스템재난전력시스템재난정보 / 통신시스템재난주요산업시설재난에너지 ( 석유, 가스 ) 재난원자력 / 핵발전시설재난댐재난대형민간상업기반재난생필품 / 필수서비스재난화학산업 / 유해물질재난심리적공황재난의료 / 공중보건재난공공안전및보호재난정부시설재난안보관련재난국가적유물 / 유적재난국가적상징물재난사회적갈등재난주요요인 ( 인사 ) 재난 1) 국가핵심기반시설을대상으로한신종재난국가핵심기반시설을대상으로한신종재난이란홍수, 태풍등의자연재난, 붕괴, 화재등의인적재난, 그리고테러, 파업등의사회재난으로인하여금융시스템, 교통수송시스템, 전력시스템, 정보통신시스템, 주요산업시설, 에너지 ( 석유, 가스등 ), 원자력핵발전시설, 댐등과같은국가핵심기반시설에마비를가져와경제적 사회적피해가증대되어국가의혼란을초래하는재난을말한다.

61 제 3 장재난발생현황과신종재난 57 가. 금융시스템재난금융시스템재난은금융사간의통합에반대하는극렬데모대에의해금융전산시스템이전면마비되거나, 금융전산망을최신시스템으로변경구축하는과정에서예상치못한사고가발생하여금융전산시스템이다운됨으로써금융결제가지연되거나또는테러단체가주요은행의전산센터를점거하여폭파협박을하고, 협상을시작하기에앞서언론에보도됨으로써은행고객들의대규모인출사태가발생함에따라경제활동, 마비되는경우그리고금융전산망에해커가침입, 금융전산망의가동이중단되어금융결제가불가능해지고, 이런뉴스로인해고객들의현금인출요청이쇄도, 금융기관이유동성위기에돌입하게되는경우를생각해볼수있다. 나. 교통 수송시스템재난교통 수송시스템재난은산악지대를통과하는철도에집중호우로인한토사로매몰되어교통마비및인명피해가우려되는경우, 지진으로인해고속도로의큰터널이무너지면서수백명의사상자가발생되는경우그리고, 압력단체가그들의주장을관철시키기위하여고속도로점거및농성으로국가기간망이혼란되는경우등자연, 인위재난으로인하여교통및수송시스템의중대한혼란을가져오는경우로볼수있다. 다. 전력시스템재난전력시스템재난이란여름철갑작스런혹서가발생하여고온이계속되고전력사용량이급증하여, 대규모광역정전이발생되는경우, 테러리스트의소행으로중요송전탑이여러개파괴되어전국적인규모의정전이발생하는경우, 실제지진으로인해 2개원자로의안전이위협받아가동이중단되고전국적인정전이발생하는경우등을생각해볼수있다. 라. 정보통신시스템재난정보통신시스템재난이란불순분자소행에의해일부지역의한국통신시설이파괴되어일정지역의통신고립사태가발생하거나지진 수해등으로도로가유실되어도로면에매입되어있는광통신선의절단으로통신혼란을초래하는경우등을들수있다.

62 58 마. 주요산업시설재난주요산업시설재난은석유, 가스, 원자력등의주요산업시설이자연, 인적및사회재난으로인하여파괴됨으로써가져오는 2차적피해에의한재난으로인명, 경제및사회적손실을가져오는재난을말한다. 가령, 석유화학공장의폭발에따른재난사고 ( 기 ) 폭발사고에따른인명피해, 유독가스누출, 환경오염등의주요산업기반피해로확산되는경우를말한다. 바. 에너지 ( 석유, 가스등 ) 재난에너지재난이란주요핵심자원인석유, 가스와같은에너지원이자연, 인적및사회재난혹은국제동향의변화등으로인하여사회적혼란을야기시키게되는경우를말한다. 예를들어, 중동에서의전쟁또는해상석유유조선에대한연속테러등으로인해국내석유공급의차질이빚어지는경우나, 원유값의급상승으로인해국내석유수입에치명적인타격을입는경우등을예로들수있다. 사. 원자력 핵발전시설재난원자력 핵발전시설재난이란지진으로인해원자로가일부붕괴되고방사능이유출되거나, 핵발전소연료의운송도중무장괴한들에게탈취당하는경우또는원자력발전소의원자로내부에서냉각시스템의고장으로고열되어핵연료장치가녹아내리는경우와같이기존재난으로인하여국가원자력및핵발전망의치명적인피해를가져오는경우를말한다. 아. 댐재난댐재난이란수도권의상수원지역에위치한대규모다목적댐의일부분에원인을알수없는붕괴현상이나타나고이로인해 3시간후에는서울을포함한수도권일부지역이수몰되는경우나한강상류집중호우 ( 또는북측댐붕괴 ) 등으로한강댐수위범람에따른지하철및저지대침투로교통및수해이재민이대량으로발생되는경우또는테러조직이한강수계에은밀히침투하여한강댐중 2~3개를폭파, 서울등수도권일대가막대한수해를입었음은물론, 시민들간약탈, 도둑등이횡행하는등혼란이초래되는경우를생각해볼수있다.

63 제 3 장재난발생현황과신종재난 59 2) 일반국민을대상으로한신종재난일반국민을대상으로한신종재난은자연재난, 인적재난, 사회재난등으로인한대형민간상업기반재난, 생활필수품및필수서비스재난, 화학산업및유해물질재난과심리적공황재난등일반국민이직접적으로피해대상이되는복합적인재난유형이라할수있다. [ 그림 3-11] 정부의 한강권역댐비상대처 가상시나리오 자료 : 동아일보,

64 60 가. 대형민간상업기반재난대형민간상업기반재난이란국내핵심민간사업분야의기업에서중요핵심시설 ( 첨단분야포함 ) 에대한파괴또는화재, 첨단기술의도난 해외유출등으로기업의손해는물론국가경제에치명적인악영향을미치는한편, 대외적신인도에문제가생기는경우, 혹은다중이용시설 ( 백화점, 휴게소등 ) 에서의가스폭발시불특정다수인의인명피해및재산피해가유발되는경우등을말한다. 나. 생활필수품및필수서비스재난생활필수품및필수서비스재난이라함은불순분자로부터정수장또는배수지에독극물또는세균을투입했다는소문또는대규모정수장에서의돌발사고또는고의적인사고로인하여수도권에장기간급수사태가중단되거나, 한전에서파업으로정수장에전력공급이중단되어수돗물생산에차질급수중단이될경우와같이생활필수품및필수서비스에발생하는재난을말한다. 다. 화학산업및유해물질재난화학산업및유해물질재난이란독극물을실은트럭이교통사고로전복및유출되어인근지역이오염되는경우나적의특작부대요원들이사회혼란을목적으로각시도 ( 권역 ) 별단체급식소에침투하여인체에치명적인독극물을 ( 또는식중독균 ) 식품에투여하여국민생활에혼란이발생하는경우를생각해볼수있다. 라. 심리적공황재난심리적공황재난이란금강산관광객및북한방문자를억류할경우남북한관계의경색 악화가능성이나, 연쇄살인, 납치, 방화등폭력상황발생등사회불안가중을목표로도심위주에무작위적살인, 납치, 방화등을하여국민들이집밖으로다닐수없는공황상황을생각해볼수있다. 3) 정부서비스를대상으로한신종재난정부서비스를대상으로한신종재난으로는사스 (SARS), 각종전염병, 수질오염등의료및공중보건재난이나공공안전및보호재난, 정부시설재난, 안보관련재난등을들수있다.

65 제 3 장재난발생현황과신종재난 61 가. 의료및공중보건재난의료및공중보건재난이란사스 (SARS) 나특이한괴질성전염병이국내일부지역에서나타나급속하게번져나감에따라전국민의일상생활이불편을겪게되고, 해외여행객이급감하는한편, 해외투자자들이급속하게빠져나가는상황을예측하여볼수있다. 나. 공공안전및보호재난공공안전및보호재난이란쿠바와동독, 헝가리등에서발생한바와같이북한에서수만명의대량난민이압록강을도강하여중국으로탈출하는사태가발생하여이들이모두남한으로의이주를희망하여북한, 중국, 남한사이에긴장관계가조성되는한편, 심각한군사적인긴장이고조되는경우, 그리고북한당국이이와관련남한에대한전쟁을불사하겠다는발표나, 곧전쟁이일어난다는루머가삽시간에돌면서물건사재기현상과피난행렬이전국적으로나타나는경우를생각해볼수있다. 다. 정부시설재난정부시설재난이란해상을통한국가주요전략물자반입교란목적으로해상시위또는부두노조, 테러등으로인한사회적, 국가적위기를초래하는경우, 혹은일부극렬반사회단체에의한외국공관, 공공기관등이점거되어국제적 국내적혼란이야기되는경우등을말한다. 라. 안보관련재난안보관련재난이란후방군부대의불순분자점거나경계가취약한후방군부대를불순분자가장악하여무기탈취후약탈등을자행하는상황혹은북한의전쟁위협에따라휴전선에서수발의미사일이서울로향하여발사되고수도권을중심으로전국민이전쟁의공포에휩싸이게되어금융기관에예금인출사태가발생하여금융기관이불능상태에이르는등국가안보와관련된사항에피해가발생함으로써사회적혼란으로발전되는경우를생각해볼수있다. 4) 국가정체성을대상으로한신종재난국가정체성을대상으로한신종재난으로는국가적유물 유적재난, 국가적상징

66 62 물재난, 사회적갈등재난, 주요요인 ( 인사 ) 재난등이이에해당된다. 가. 국가적유물 유적재난국가적유물 유적재난이란일부극렬좌경단체구성원들이남대문과동대문을점거하고자신들의요구를들어주지않을경우에는방화자살하겠다고위협하는경우나국보급문화재 30여점이국립박물관에서도난되어사회적층격을가져오는경우를생각해볼수있다. 나. 국가적상징물재난국가적상징물재난이란 6 3 빌딩과월드컵스타디움, 올림픽경기장등국가를상징할수있는시설에대한폭탄테러의발생또는서해대교등특수구조물의파괴로복구소요기간이장기화되었을경우물류수송대란은물론국가상징물에대한보호대책미비로인한국민적불안감이조성되는경우를예상해볼수있다. 다. 사회적갈등재난사회적갈등재난이란전국운송업자들의전면파업으로생산, 보급, 수출, 소비등경제활동이전면불가능하게되는경우, 북한으로부터대규모난민이바다와경기도평야지대를통해서울및수도권에유입되어사회적불안감이조성되는상황, 사회전반경제불황으로걸인및노숙자대량발생으로지하철각역사슬럼화등을생각해볼수있다. 라. 주요요인 ( 인사 ) 재난주요요인 ( 인사 ) 재난이란외국원수등 VIP가한전의핵발전소를방문중계획적인데모대에의해납치되는경우, 상대적빈곤감과박탈감을느끼고있는빈곤층에서욕구불만을표출할수있는사항으로써대구지하철방화사건과유사한형태로수도권지역의골프장에침입하여불법총기류에의한사회상부층에대한위해행위를감행하는사태, 우리국가원수가외국방문중원인불명의사유로군사또는테러공격으로북한의남침이급박했다는소문확산으로정치사회적위기가발생되는등국가의주요요인 ( 인사 ) 의신상에대한피해가사회전반으로확산되는재난상황을말한다.

67 제 4 장 IT 기반사회에서의효율적방재시스템 63 제 4 장 IT 기반사회에서의효율적방재시스템 제 1 절 IT 기반사회와재난특징 1. 자연재난의특징자연재난이란홍수, 호우, 태풍, 폭우, 폭설, 폭풍, 가뭄또는지진등이에준하는자연현상으로인해발생하는피해라고정의할수있다. 이러한자연재난의특징으로는재난발생과정이돌발적인성격을지니고, 충격의강도는강력하다. 재난피해의가능성은보통가시적으로환경의손상을초래하게되고, 어느정도예측이가능하고따라서어느정도사전경고가가능하다. 상황의전환점은보통식별가능한상황전환점이존재하고이시점이후시간경과에따라상황이개선되는경향이있다. 그리고자연재난은통제불가능한것으로인식되고있으며, 영향의범위는보통발생지역의재해희생자에국한되고, 영향의지속성은비교적단기간에집중되는경향이있다. 우리나라의자연재난관리노력은 60~70년대에들어서관심을가지기시작했고, 1980년대들어체계가갖추어지기시작하였으며, 90년대들어자연재해대책법이정비되면서본격적인자연재난관리가이루어지게되었다. 그러나자연재난추세분석을살펴보면, 인명피해는줄어들고있지만재산피해는물가상승을감안증가추세를보이고있다. 이를통해볼때미래의자연재난은산업발달과인구집중화를볼때그재산피해는늘어날가능성이높다. 특히, 자연재난은붕괴, 폭발등의인적재난이나폭동, 파업및전력, 에너지등의국가핵심기반재난으로이어질가능성이높다. 즉, 복합적성격의재난으로변질될우려가높다. 따라서미래의 IT기반사회에서효율적인자연재난관리를위해서는무엇보다도체

68 64 계적인재난관리시스템마련, 인적자원의양성, 재난관리정보시스템의구축, 그리고인적재난및국가핵심기반보호를포함하는사회재난관리와의연계를통한대처가무엇보다도필요할것이다. 그리고자연재난은어느정도예측이가능하니만큼재난예방에보다관심을쏟아야할것이다. < 표 4-1> 주요자연재난사고사례 사고 1959년태풍 ꡔ사라ꡕ 1972년안양 시흥지구수해 1979년태풍주디 1984년대홍수 1987년중부지방호우 1989년영호남호우 피해현황 발생기간 : ~9. 17 피해지역 : 영동, 영남, 호남 기상상황 : 최대일강우량 168.1mm ( 제주 ) 피해상황 : 인명피해 : 849명 / 재산피해 : 662억원 발생기간 : ~8. 20 피해지역 : 서울, 경기, 강원, 충북 기상상황 : 최대일강우량 313.3mm ( 수원 ) 피해상황 : 인명피해 : 550명 / 재산피해 : 265억원 발생기간 : ~8. 26 피해지역 : 제주 기상상황 : 최대일강우량 260.6mm ( 서귀포 ) 피해상황 : 인명피해 : 136명 / 재산피해 : 502억원 발생기간 : ~9. 4 피해지역 : 서울, 경기, 강원 기상상황 : 최대일강우량 314mm ( 속초 ) 피해상황 : 인명피해 : 189명 / 재산피해 : 1,643억원 발생기간 : ~7. 23 피해지역 : 중부 기상상황 : 최대일강우량 517.6mm ( 부여 ) 피해상황 : 인명피해 : 167명 / 재산피해 : 3,295억원 발생기간 : ~7. 27 피해지역 : 충남, 충북, 전남, 전북, 경북, 경남 기상상황 : 최대일강우량 335.6mm ( 광주 ) 피해상황 : 인명피해 : 128 명 / 재산피해 : 2,943 억원

69 제 4 장 IT 기반사회에서의효율적방재시스템 65 사고 1989년태풍주디 1990년한강대홍수 1991년태풍글래디스 1995년태풍제니스및호우 1996년경기 강원북부호우 2002년태풍루사 2003년태풍매미 2004년폭설 발생기간 : ~7. 29 피해지역 : 서울외전지역 피해현황 기상상황 : 최대일강우량 mm ( 거제 ) 피해상황 : 인명피해 : 20 명 / 재산피해 : 1,192 억원 발생기간 : ~9. 12 피해지역 : 서울, 경기, 강원, 충북 기상상황 : 최대일강우량 mm ( 대관령 ) 피해상황 : 인명피해 : 163 명 / 재산피해 : 5,203 억원 발생기간 : ~8. 26 피해지역 : 부산, 강원, 경북, 경남 기상상황 : 최대일강우량 mm ( 부산 ) 피해상황 : 인명피해 : 103 명 / 재산피해 : 2,357 억원 발생기간 : ~8. 30 피해지역 : 경기, 강원, 충북, 충남 기상상황 : 최대일강우량 mm ( 보령 ) 피해상황 : 인명피해 : 65 명 / 재산피해 : 4,562 억원 발생기간 : ~7. 28 피해지역 : 인천, 서울, 강원, 경기 기상상황 : 최대일강우량 mm ( 철원 ) 피해상황 : 인명피해 : 29 명 ( 군인 60 명 )/ 재산피해 : 4,275 억원 발생기간 : ~9. 2 피해지역 : 전국 기상상황 : 최대일강우량 mm( 강릉 ) 피해상황 : 인명피해 : 사망 124 명 / 재산피해 : 5 조 5,000 억원 발생기간 : ~9. 13 피해지역 : 전국 ( 서울, 인천제외 ) 기상상황 : 최대일강우량 mm ( 남해 ) 피해상황 : 인명피해 : 131 명 / 재산피해 : 42,225 억원 발생기간 : ~5 피해지역 : 충청남 북도, 경북도등중부지방중심 기상상황 : 천둥번개를동반한폭설 ( 최고적설량 8 cm ) 피해상황 : 인명 : 이재민포함 7,110세대 25,145명피해 / 재산피해 : 총 6,734억원

70 66 2. 인적재난의특징인적재난은인간의부주의, 무관심, 실수, 그리고사후관리의불충분함등으로인해발생되는화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고등을말하며, 이러한인적재난은자연재난과마찬가지로재난발생과정이돌발적인성격을지니고, 충격의강도는강력하다. 그러나재난피해의가능성은가시적으로나타나지않는경우발생하게되고, 예측이불가능하고따라서피난의여지가거의없다. 상황의전환점은존재할수도있으나유독물질사고와같이시간이경과하여도상황이호전되지않을수도있다. 그리고인적재난은통제가능한것으로인식되고있으며, 영향의범위는자연재난과는달리직접적인피해를받지않은사람들에게도영향을미치고, 영향의지속성은단기적또는화학사고의경우와같이장기적일수있다. 우리나라의인적재난발생은우암상가붕괴, 성수대교붕괴, 삼풍백화점붕괴등 90년대들어서그심각성이고조된관계로 90년대이르러재난관리법이제정되고이를통하여체계적인재난관리가이루어지게되었다. 특히, 인적재난은최근과학과기술발전과함께자연재난에비해서그위험성이증가하는추세이다. 미래의인적재난은정보화 과학화 지식기반화등의고도사회발전으로인하여재난의강도가더욱강력해질것으로전망해볼수있다. 또한화재, 붕괴, 폭발, 화생방사고등의인적재난은국가핵심기반인에너지 통신 교통 금융 의료 수도등의국가기반체계의마비와같은사회재난으로연결될개연성이높다. 따라서앞으로다가올 IT기반사회에서효과적으로인적재난에대처하기위해서는적절한대응및복구시스템등의재난관리시스템의정비와재난관리정보체계를활용한보다효과적인재난대처가무엇보다도중요시된다고할수있다.

71 제 4 장 IT 기반사회에서의효율적방재시스템 67 < 표 4-2> 주요인위재난사고사례 사고피해현황사회적영향 청주시 우암상가붕괴 화성씨랜드화재사고 피해일시 : :13 피해장소 : 충북청주시우암동 375 우암상가아파트 피해원인 : 무리한설계와부실시공보의철근배근및내화피복두께기준미달 인명피해 : 사망 28 명, 부상 48 명 재산피해 : 상가, 아파트복합건물 4/1 층 9, m2붕괴 ( 피해액 : 9 억원추산 ) 발생일시 : :30 피해장소 : 화성군서신면백미리 청소년수련의집 부실공사의우려가현실로드러난사건이었음 건축계의사회적신뢰상실과함께주거문화를선도해왔던아파트가전국곳곳에서부실의현장으로고발됐음 이후 시설물의안전관리에관한특별법 이제정돼시설물에대한정기점검과안전진단실시가법적으로의무화됨 피해원인 : 모기향불이옆의가연성물질에접촉되면서발화 록조치마련 2005년 2월청소년활동진흥법시행령 인솔교사등보호의무자의 10조 2항에규정하여창고형샌드위 무책임인화성이강하고열전도가강한철골구조물로건축 인명피해 : 29명 ( 사망23, 부상6명 ) 발생일시 : AM 07: 38 성수대교 피해장소 : 서울특별시한강성수대교붕괴사고 피해원인 : 시설물사후관리의미흡 인명피해 : 사망 32 명 / 부상 17 명 2004년 청소년수련시설안전종합대책 이마련되어청소년수련활동과정에서발생할수있는화재등각종사고로부터청소년을안전하게보호토 치판넬건물은건립하지못하도록하고, 청소년수련시설안전등급제 실시로청소년수련시설에서발생되는안전사고발생요인을근원적으로제거하기위함제도가마련됨 성수대교붕괴사고이후건설및시설물안전제도가크게강화되었음 97 년부터는안전관리계획의수립이 의무화시켰음 95 년 시설물의안전관리에관한특별법 의제정으로인하여전국 3 만여 개교량, 터널, 댐, 지하철등주요시설물에대한주기적안전점검제도화, 보수 보강등안전조치의무화, 시설물정보체계구축이이뤄지고있음

72 68 사고피해현황사회적영향 아현동도시가스폭발 대구가스유출 사고 삼풍백화점붕괴 발생일시 : :55 경 피해장소 : 서울마포구아현 1 동 피해원인 : 다량의가스누출과미상의점화원에의한폭발 인명피해 : 사망 12 명, 부상 101 명 재산피해 : 약 6 억원 ( 건물 145 동파손, 차량 93 대파손 ) 발생일시 : 오전 7시 52분경 피해장소 : 대구광역시달서구상인동상인사거리 ( 영남중고앞 ) 피해원인 : 공사중도시가스관이파손되어가스유출유출된가스가하수관통 한지하철공사장으로유입상당시간체류후에원인미상의화인으로점화폭발 인명피해 : 사망 101명, 부상 202명 재산피해 : 건물피해 346건 37억, 차량 150대 5억8백만원 발생일시 : 오후 5 시 55 분 피해장소 : 서울서초구서초동 번지 피해원인 : 형식적인준공검사로부실부분에대한확인이미흡관할구청의형식적인안전 점검 인명피해 : 1444명 ( 사망 501명, 부상 937명, 실종 6명 ) 재산피해 : 대략 3천억원추정 이사고로인하여한국가스공사등가스안전관리체계에큰변화를불러왔음 잠재적사고위험에대한사전예방의중요성을인식하는계기가되었고, 특히한국가스공사는미국액슨- 모빌사의종합안전관리체계 (EHSMS) 를벤치마킹해 EHSQ 시스템을구축하였음 아현동가스폭발사고이후연이은대구지하철공사장가스폭발사고로가스안전에대한관심과가스안전관리 체계의변화필요성이더욱크게인식되는계기가됨 청주우암상가붕괴사고, 성수대교붕괴사고후삼풍백화점붕괴사고의 발생으로인하여한국사회에서건물안전관리에대한관심이커지게됨 특히, 이사건을계기로 95 년시설물 의안전관리에관한특별법이제정되고, 97 년부터는안전관리계획의수립을의무화시켰음

73 제 4 장 IT 기반사회에서의효율적방재시스템 69 < 표 4-3> 주요인위재난사고사례 사고피해현황사회적영향 남원버스열차충돌 부천가스충전소폭발 인천호프집화재 광주예지학원화재 성남중앙시장화재 발생일시 : 피해장소 : 전북남원시사매면서도리 이사건을계기로철길건널목통과방서촌건널목법과관련하여안전의무준수사항이 피해원인 : 철길건널목통과안전운전더욱강화되었음의무사항을미준수 또한, 자동화통제시스템구축이가속자동화통제시스템미비화되었음 인명피해 : 사망 16명, 중상 13명, 경상 3명 발생일시 : ( 금 ) 14:20 경 피해장소 : 경기부천시오정구내동 피해원인 : 책임자부재상태에서임의로가스충전 인명피해 : 사망 1 명, 부상 83 명 재산피해 : 약 95 억 7 천만원 가스안전사고대책에도불구하고계속적인가스사고로인하여가스안전에대한국민적여론의집중과함께가스안전에관한시스템변화를요구하게됨 인천호프집화재사고와관련해노래 발생일시 : :52분경방, 주점, 음식점등다중이용시설에 피해장소 : 인천시중구인현동 대한화재예방활동이강화되었음 피해원인 : 노래방에서화기취급부주의 또한, 다중이용시설의법정소화시설 인명피해 : 137명 ( 사망 57, 부상 80) 설치및비상대피통로확보여부등 재산피해 : 64백만원에대한지도점검등이더욱강화되는계기를마련 발생일시 : ( 수 ) 22:30 분경 피해장소 : 광주시송정동 6-5 번지 피해원인 : 수업중옆휴게실에서발화 ( 담배불로추정 ) 인명피해 : 32 명 ( 사말 10, 부상 22) 재산피해 : 4000 천원 발생일시 : :09 분경 (06:28 완진 ) 피해장소 : 성남시수정구태평동 3681, 3683 번지소재 피해원인 : 전기누전 ( 마동 ) 인명피해 : 6 명 ( 소방관화재진압중부상 ) 재산피해 : 1 억 9 천 3 백만원 ( 부동산 85,329 천원, 동산 108,435 천원 ) 학원, 독서실등의청소년다중이용시설에대한안전관리의중요성이크게인식되는계기를마련 또한, 청소년시설의대형참사를예방하기위한제도개선및법령보완책등종합대책을마련하는계기가됨 소방통로취약이면도로에대한주기적인주ㆍ정차질서확립추진 민간관리주체의사전안전점검및안전의식계도 특히, 재래시장안전관리에대한필요성을크게인식하는계기를마련함

74 70 사고피해현황사회적영향 대구지하철참사 발생일시 : 피해장소 : 대구지하철중앙로역 피해원인 : 정신질환자의어이없는방화 이사고를계기로지하철안전사고에안전불감증으로객차내방대한우려의목소리가커짐염처리제품의미사용 또한지하철내부재료의불연성으로지하철공사의어리숙한대처의교체와함께지하철승차장안전개 인명피해 : 546명 ( 사망 198명, 부상페문일부구간설치등지하철안전에 147명, 실종 201명 ) 관심을불러일으키는계기가됨 재산피해 : 지하철복구비 1천억원 ( 인근상가피해까지합하면천문학적인숫자 ) 3. 사회재난의특징사회재난은종교적 정치적 이념적인목적달성을위하여개인이나집단이인간의생명과재산을위협하거나사회질서를파괴하려는전쟁, 폭동, 테러, 파업등과같이의도적 고의적인재난상황을말한다. 이러한사회재난도재난발생과정이돌발적인성격을지니고, 충격의강도는강력하다. 재난피해의가능성은가시적으로나타나지않는경우발생하게되고, 예측이불가능하고따라서피난의여지가거의없다. 그리고상황의전환점은존재할수도있으나시간이경과하여도상황이호전되지않을수도있다는점에서인적재난과흡사하다. 그러나사회재난은보다복합적인성격으로인하여통제가능한것으로인식되기도하고때론통제불가능하게인식되기도한다. 재난의영향의범위는직접적인피해를받지않은사람들에게도영향을미치고, 특히인적재난에비하여그영향의범위가매우넓고장기간에지속된다고볼수있다. 이러한사회재난은 2001년미국의 9.11 테러, 2004년스페인의 3.11 열차테러, 2005 년영국런던폭탄테러및우리나라의 2003년화물연대파업, 2005년아시아나항공노조파업등 21세기들어서그강도와범위가커지고있는추세이다. 미래의 IT기반사회에서의사회재난은특히정보화와지식기반화및각종자연및