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은빈 해
5 years ago
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1 대선공약에의한국책사업과영향평가 * 1) 이종호 ** < 目次 > I. 서론 II. 국책사업의쟁점과내용변화 1. 새만금간척사업 2. 신행정수도와행정중심복합도시 3. 한반도대운하사업과 4대강살리기사업 III. 국책사업의갈등 분쟁과영향평가 1. 국책사업의갈등 분쟁 2. 영향평가측면의문제점 Ⅳ. 국책사업의갈등 분쟁의예방 1. 공직선거법 2. 영향평가제도 3. 형평성 공정성과정책실명제 Ⅴ 결론참고문헌 I. 서론 대통령선거, 국회의원선거, 시도지사선거때가되면후보자는지지율이낮은지역의득표율을높이기위해대개해당지역주민의이익에영합하는개발공약을제시한다. 그공약이가져올경제적효과를주로강조하고부정적인경제적효과나환경적영향은축소하거나거론하지않는경우가많다. 오로지개발의국지적 단기적경제적효과를강조하면서지역이기주의에편승하는경향이많다. 그러나해당지역주민은개발공약이장 단기적으로, 지역별로, 계층별로, 부문별 ( 경제적측면, 환경적측면등 ) 로어떤영향이나효과를초래하는지쉽게판단할수가없다. 개발공약의영향이직접미치지않는다른지역주민은개발공약에대해거의관심이없으므로후보자로서는개발공약때문에손해볼가능성은거의없다. 특히대통령선거공약에는넓은지역에걸쳐엄청난재원이투입되는국책사업이포함되는경우가많다. 전북지역의표를의식하여새만금간척사업이, 충청지역의표를얻기위해신행정수도건설이공약으로제시되었다는주장이있고, 전국적으로지지율을높이기위해한반도대운하사업과같은공약이나왔다는해석이가능하다. * 이글은한국환경영향평가학회 2010년추계학술대회 (10월 29일 ) 특별강연초록을토대로작성되었음. ** 청주대학교행정도시지적학부도시계획학전공교수

2 124 環境論叢第 49 卷 (2010) 국책사업이국가이익을위해꼭필요한것으로제시되었다하더라도, 그결과나효과는좋은의도와는다를수있다. 대통령선거후환경정책기본법과환경영향평가법에따라국책사업에대한사전환경성검토 ( 전략환경평가 ) 와환경영향평가가이뤄졌지만, 예상하지못했던정치적, 사회 경제적, 환경적갈등과분쟁은거의예외없이발생하였다. 이러한개발 환경관련갈등과분쟁의원인은여러측면에서찾을수있겠지만, 정책이나계획의초기단계에서사전환경성검토시정책이나계획의적정성내지합리성에대한평가가제대로이뤄지지못하였고, 개발사업에대한환경영향평가시주로자연환경, 생활환경을중심으로영향예측과평가가이뤄졌고영향평가가미흡했다는사실을지적하지않을수없다. 대통령선거공약에서출발한새만금간척사업, 신행정수도건설, 한반도대운하사업 4대강살리기사업과같은국책사업의배경과목적, 갈등 분쟁과정, 영향평가과정을비교 고찰함으로써향후국책사업의공약제시와이에관한정책 계획의영향평가와시행에있어서정치적, 사회 경제적, 환경적측면에서갈등과분쟁을예방할수있는방안을모색하고자한다. II. 국책사업의쟁점과내용변화 1. 새만금간척사업새만금간척사업은 1987년말대통령선거직전에전북지역의표를염두에두고노태우후보가제시한것으로알려져있다. 즉서해안여러지역의자연적, 사회 경제적조건을검토해서간척사업대상지역을선정하지않고선거전략차원에서전북지역의간척사업을결정하였다는사실은부인하기어려울것이다 ( 문경민, 2000, pp ). 그후새만금간척사업의계속여부를두고경제성, 수질, 갯벌생성가능성을중심으로찬반논쟁이치열하게진행되었으며 (< 표 1>), 법정까지가서방조제공사집행정지판결이나고공사가중단되는바람에엄청난국가예산의낭비가초래되었다. 새만금간척사업에대한대법원판결이나지않은상태에서사업시행자인농업기반공사는농지개발을주장하였고, 전라북도는공단건설을거론하였다가세계최대의 540홀골프장건설까지거론하였던적도있었다. 그후새만금간척지의토지이용에대해농지이외의대안을놓고주요연구기관들이공동연구와공청회를개최한바있다 ( 국토연구원등, 2006, 2008). 새만금간척사업의목적과토지이용의변천을보면, 1991년새만금사업초기개발구상안은농업식량생산기지로서 100% 농수산중심으로계획되었으나, 2007년 4월토지이용구상안은농업기능에산업, 관광, 환경기능을포함하여농업용지 : 비농업용지 =7:3으로변경되었고, 2008년 10월토지이용안은동북아경제중심도시로서다기능융복합기지를표명하면서농업용지 : 비농업용지 =3:7로크게변경되었다. 2009년 7월종합실천계획안 ( 국제업무및관광레저용지 ) 을거쳐 2010년 12월명품복합도시를표명하는종합개발계획안으로변경되었다 (< 그림 1>).

3 대선공약에의한국책사업과영향평가 125 < 표 1> 새만금간척사업의주요쟁점 ( 평가항목 ) 쟁점 ( 평가항목 ) 찬성측 ( 농업기반공사 ) 반대측 ( 환경단체 ) 경제성수질개선갯벌생성가능성사업중단가능성 국토확장 : 40,100 ha 식량증산 : 86,429 M/T/ 년 ( 미곡 ) 수자원확보 : 10억톤 / 년 수해상습지해소 : 12,000 ha 육운개선및종합관광권형성 서해안전진기지구축여건조성 고용증대 수질개선가능 - 환경기초시설, 고도처리시설설치 - 하수관거확충, 정비 - 새만금유역오염총량관리제도입 - 동진호유입수를만경호로배분 - 하천점용지수변완충지대조성및추가불하억제 새롭게갯벌생성 사업백지화의문제점 - 사업중단에의한생태계변화예측불가 - 막대한비용손실 공사중간척사업방조제허문사례전무 갯벌기능 : 어류생산및서식지기능, 오염정화기능, 심미적 관광적기능, 홍수 태풍조절기능 갯벌의경제적가치 : 수산물생산, 서식지, 정화기능, 심미적기능, 자연재해조절, 원료공급 수질개선불가능 : 제2의시화호 - 주변환경기초시설의기능수행곤란과막대한설치비 - 축산농가의넓은분포와축산폐수처리한계 - 만경강과동진강의수질오염개선곤란 인근해양생태계파괴 새롭게갯벌생성에대한반박 - 생성면적 : 미약 ( 약800ha, 죽은갯벌 ) - 생성장소 : 예측불가 손실갯벌면적 : 약 3만ha 방조제가갯벌유통을막으므로방조제의일부를터서갯벌유통필요 자연학습장으로이용가능성 - 후손에게자연보전중요성각성증거 - 새만금일대를환경보호공원지정 출처 : 국토연구원등, 2006, 새만금간척용지의토지이용계획수립연구공청회자료 ; 홍욱희, 2004, 3조원의환경논쟁새만금, 지성사. 이상에서보는바와같이새만금간척사업의목적이나토지이용계획이계속수정되었던사실을볼때, 새만금간척사업이대선공약으로제안될당시장기적목적은물론, 환경적측면이나사회 경제적측면에대해충분한검토가없었다고추정할수있다 (< 표 2>, 이종호, 2008, pp ). 2. 신행정수도와행정중심복합도시 2002년대통령선거막바지에공약으로나온신행정수도건설은새만금간척사업과마찬가지로강행이냐반대를두고엄청난국가적에너지를낭비한사례로기록되고있다. 전문가들의찬반주장이다양하게제기되었는데, 입장이상반되는신행정수도건설추진위원회의주장과 신행정수도건설특별조치법 헌법소원에대한의견서의개요를정리하면다음과같다.

4 126 環境論叢第 49 卷 (2010) < 표 2> 새만금간척종합개발사업의변천 ( ) 최초토지이용계획 (1989) 최종토지이용계획 (2010) 비고 구분 면적 (ha) 구성비 (%) 면적 (ha) 구성비 (%) 1. 매립면적 40, , 동일 2, 산업용지 28, , 동일 농업단지 23, , 식량단지 17, 근교원예 2, 해수및담수어양식 2, 농촌 도시 기타 5, 복합도시 ( 산업 / 국제 / 관광 레저 / 생태환경 ) 6, 신설 생태 환경용지 4, 신설 과학연구용지 2, 신설 신재생에너지용지 2, 신설 산업용지 1, 신설 도시용지 1, 신설 방수제시설등 1, 신설 3. 담수호 11, , 동일 출처 : 농림수산부농업진흥공사, 1989, 새만금지구간척종합개발사업환경영향평가서, p. 309; 국무총 리실등, 2010, 새만금내부개발기본구상및종합실천계획 ( 안 ), p. 63. 신행정수도건설추진위원회는추진필요성및배경으로세가지를들었다. 첫째국토의균형발전이다. 국가중추기관이전으로관련기능및민간부문을지방으로분산하는계기를마련하고, 일극중심국토공간구조를다극중심구조로전환한다는것이다. 둘째다양하고개성있는지역사회의구축이다. 서울제일주의적가치관을타파하고, 전국각지역주민이자기고장에대해자긍심을갖는사회로전환한다는것이다. 셋째혁신적인국정운영시스템토대구축이다. 즉지방분권, 국가균형발전, 동북아경제중심의국정과제와연계추진하고중앙과지방이동반자로서상생발전하도록하자는것이다. 신행정수도건설을반대하는주장은 신행정수도건설특별조치법 헌법소원에대한의견서에요약되어있다. 즉서울은수도로서유구한역사와최적의입지조건을갖추고있으며, 수도이전에대해국민적합의가선행되어야한다고보며, 신행정수도건설특별조치법 의입법절차는헌

대선공약에의한국책사업과영향평가 127 100% 눔수션용싱끼알 눔잉식링생션기지조성 늄잉용지 ' 1 눔잉용지 =7: J 늄잉용성에션잉판굉영경기능포영 농잉 g 지비늄엉융지.

5 대선공약에의한국책사업과영향평가 % 눔수션용싱끼알 눔잉식링생션기지조성 늄잉용지 ' 1 눔잉용지 =7: J 늄잉용성에션잉판굉영경기능포영 농잉 g 지비늄엉융지.3:7 q 기능융 잉기지죠성 토지이용제획인 ( 년 " '" 영융특잉도시디지인도잉괴역연구용지융존도시용지위 ' 1 조엉 출처 : 국무총리실새만금사업추진기획단, 2010, 새만금어떻게개발되나, pp. 4-6; 국토연구원, , 새 만금종합개발계획 ( 안 ) 공청회, p. 21. < 그림 1> 새만금토지이용변천 법정신을위반하였다고주장하였다. 신행정수도건설특별조치법 은평등권을침해하였고, 수도이전은통일한국의미래를조망하는거시적관점에서논의되어야한다고주장하였다. 수도이전은국가안보가걸려있는국가중대사이며, 수도이전은수도권과밀해소의해법으로적합하지않으며, 충청권으로의수도이전은지역간불균형을오히려심화시키고, 서울의경쟁력을살려

6 128 環境論叢第 49 卷 (2010) < 표 3> 신행정수도건설의주요쟁점 ( 평가항목 ) 쟁점 ( 평가항목 ) 찬성측반대측 국민적합의와법적문제통일과국가안보국토균형발전 다양하고개성있는지역사회구축 국토균형발전 혁신적인국정운영시스템토대구축 : 지방분권, 국가균형발전, 동북아경제중심의국정과제와연계추진및중앙과지방이동반자로서상생발전 국민적합의선행 신행정수도건설특별조치법의문제 : 입법절차상헌법정신위반, 평등권침해 통일한국의미래에대한거시적조망결여 국가안보문제고려미흡 충청권수도이전은지역간불균형심화 수도권과밀해소에부적합 대한민국의경쟁력의원천인서울의경쟁력약화초래 출처 : 이종호, 2004, 신행정수도건설과새만금간척사업과선거, 환경과미래, 통권 51호, 환경과공해연구회, pp 야대한민국의경쟁력이높아진다고주장하였다. 즉신행정수도건설의쟁점은자연생태환경, 생활환경, 대기환경, 수환경등항목보다는역사성, 입지조건, 헌법정신, 국가안보, 지역균형발전, 통일등의항목임을보여주는좋은사례라하겠다 (< 표 3>). 신행정수도건설은신행정수도건설을위한특별조치법 (2004년 1월제정 ) 으로진행되다가헌법재판소의위헌판결 (2004년 10월 ) 후행정중심복합도시 ( 세종시원안 ) 가행정중심복합도시건설특별법 (2005년 3월 ) 을근거로진행되었다. 2010년 1월부터세종시수정안 ( 교육과학기술중심경제도시 ) 으로추진되다가, 2010년 6월국회에서세종시수정안이부결되어행정중심복합도시 ( 세종시원안 ) 로진행되고있다. 3. 한반도대운하사업과 4대강살리기사업 1) 한반도대운하사업한반도대운하에대한전문가들사이의찬반논쟁과함께국민여론이양분되었다. 찬성측은대운하의효과와혜택을집중적으로부각하였으나, 반대측은대운하의부작용에대한우려를최대한부각시켰다. 쟁점이되었던평가항목을보면환경영향평가에서대체로중요시되는생태계, 홍수, 수질, 수자원은물론포함되었으나, B/C분석, 비용, 고용창출, 운하바지선운행시간등과같은사회 경제환경분야의항목도중요한쟁점이었다 (< 표 4>). 한반도대운하사업은반대여론이점점커지게되자 2008년 6월더이상추진하지않겠다는선언이있었다.

7 대선공약에의한국책사업과영향평가 129 < 표 4> 경부운하의주요쟁점 ( 평가항목 ) 쟁점 ( 평가항목 ) 찬성측 반대측 B/C분석 비용 16조원 50조원 고용창출 300,000명 380명 물동량 17,663,000톤 5,600,000톤 경부운하바지선운행시간 24시간 72시간 생태계 무시가능 생태교란 홍수 준설과굴착으로수위를낮춰홍수조절가능 수위상승과직강화로홍수빈발 수질 수량증가로수질개선 체류시간증대로수질악화 수자원 새로운수자원개발 수자원위협 출처 : 경기개발연구원, 2008, 한반도대운하쟁점사항검토-경부운하를중심으로, pp. 3-12; 한국환경영향평 가학회, 2008, 한반도대운하와영향평가 (2008년춘계학술대회 ), p. 98, p < 표 5> 4 대강살리기사업의주요쟁점 ( 평가항목 ) 쟁점 ( 평가항목 ) 찬성측반대측 비용 22 조 2 천억원 고용창출 340,000 명일시적 비전문직고용, 미미한수 생산유발효과 생태계 홍수 40조원 일시적교란 수생태계영향최소화대책강구 준설과굴착으로수위를낮춰홍수조절가능 홍수조절능력 9.2억m3증대 기후변화대비 200년빈도홍수대비 생태교란 수위상승과직강화로홍수빈발 수질수량증가로수질개선체류시간증대로수질악화 수자원용수확보량 13.0 억m3증대수자원위협 출처 : 국토해양부 4 대강살리기추진본부, 2009, 4 대강살리기마스터플랜, p. 358, p ) 4대강살리기사업 4대강살리기사업의쟁점은한반도대운하사업의쟁점과크게다를바가없다. 왜냐하면배가다니지않는점과갑문대신보가설치되는것을제외하고는준설량, 보의수, 저수량등의측면에서비슷하기때문이다. 주요쟁점은수생태계및생물다양성, 홍수, 수질, 수자원, 지하수등이다 (< 표 5>). 한반도대운하사업이중단된후 2008년 12월국토해양부는한강, 낙동강, 금강, 영산강을대대적으로정비하여경제와강을살리는 4대강정비사업을발표하였으며, 2009년 4월에는 4대강정

8 130 環境論叢第 49 卷 (2010) < 표 6> 한반도대운하사업과 4 대강살리기사업의변천 구분 한반도대운하사업 (2008) 4대강정비사업 ( ) 4대강살리기 3개부처합동보고회 (2009.4) 4대강살리기마스터플랜 (2009.7) 예산고용창출생산유발효과갑문 ( 주운보 )/ 보의갯수준설량 ( 하도정비 ) 강변저류지제방보강농업용저수지하천환경정비 16조원 300,000명 11.7조원갑문 21개 8.3억m3 14.1조원보 5개 2.2억m3 21개소 876.6km 56개소 513km 13.9조원보 16개 5.4억m3 3개소 573km 96개소 695km 22.2조원 340,000 명 40조원보 16개 5.7억m3 4개소 620km 96개소 929km 출처 : 한반도대운하연구회, 2008, 한반도대운하, 경덕출판사, pp , pp , p. 640; 국토해양부 4대강살리기추진본부, 2009, 4대강살리기마스터플랜, pp ; 박창근, 2009, 토목공학관점에서본 4대강사업과문제점, 한국환경영향평가학회 2009년추계학술대회 : 4대강사업과영향평가, p. 63. 비사업을 4대강살리기사업으로명칭을바꾸고 4대강살리기사업추진본부를신설하였고, 2009년 7월에 4대강살리기마스터플랜을발표하였다. 한반도대운하사업의예산은 16조원, 4대강정비사업의경우 14.1조원, 4대강살리기 3개부처합동보고회의경우 13.9조원으로예산규모에있어큰차이가없었는데 4대강살리기마스터플랜에서 22.2조원으로크게늘어났다. 그리고보의개수를보면 4대강정비사업에서는 5개였는데, 4대강살리기마스터플랜에서 16개로늘어나한반도대운하사업의갑문수 (21개) 와비슷해졌다. 준설량은 4대강정비사업에서는 2.2 억m3이었는데, 4대강살리기마스터플랜에서 5.7억m3로크게늘어났다. 고용창출의측면에서는한반도대운하사업의 30만명과비슷한 34만명으로제시되고있다 (< 표 6>). III. 국책사업의갈등 분쟁과영향평가 1. 국책사업의갈등 분쟁대통령선거공약으로출발한국책사업은중단된한반도대운하사업을제외하고는예외없이사전환경성검토나환경영향평가를거쳤으나지역주민, 환경단체, 시민단체, 전문가등으로부터엄청난반대에직면하게되었고법정까지가게되었다 (< 표 7>). 새만금간척사업의경우에는환경영향평가 ( ) 이후민관공동환경조사 ( ) 가이뤄졌고, 지방법원과고등법원을거쳐대법원까지감으로써마지막순간까지사업의진행여부를아무도예측할수없었다.

9 대선공약에의한국책사업과영향평가 131 < 표 7> 국책사업의영향평가와법적분쟁 새만금간척사업행정중심복합도시 4 대강살리기사업 국토확장 농업식량생산기지 : % 농수산중심 전북 : 복합산업단지조 성 신행정수도 수도권과밀해소 국가균형발전 2007 행정중심복합도시 한반도대운하사업 고용증대 물류비용감소 국토균형발전 목적과내용의변천 환경부 : 복합산업단지 1999 백지화및농수산중심지화 농업용지 : 비농업용지 =7: 농업용지 : 비농업용지 =3: 동북아경제중심도시 대강정비사업교육과학기술중심경제도시 ( 세종시수정안 ) 대강살리기 농업 / 첨단산업 / 신재생에너지 / 관광 /, 배후도시 / 국제업 무 / 신항만물류 / 과학연구 /FDI첨단사업단지 명품복합도시 행정중심복합도시 ( 세종시원안 ) 대강살리기사업 용수확보 홍수방지 수질개선, 생태계복원 지역개발 면적 길이 인구 면적 : 401km2 ( 토지 =283km2, 담수호 면적 ( 연기, 공주일원 ): 73km2 =118km2 ), 인구 : 50만명 길이 ( 방조제 ): 33.9km 길이 ( 생태하천 ): 한강 =127km, 낙동강 =213km, 금강 =124km, 영산강 =73km 타당성분석, 확정 백지 3 11 화 사업타당성조사 1979 경제성등이유로백지화 대통령후보 노태우 ( 당선 ) 노무현 ( 당선 ) 이명박 ( 당선 ) 사전환경성검토환경영향평가 협의완료 협의완료 수질문제제기 환경조사 민관공동조사 소송지방법원 방조제공사집행정지 : 서울행정법원 4대강하천공사시행계획취소청구소송 : 서 울행정법원 ( 한강 ), 부 산 ( 낙동강 ), 대전 ( 금강 ), 전주 ( 영산강 ) 지방법원

10 132 環境論叢第 49 卷 (2010) 고등법원 새만금간척사업행정중심복합도시 4 대강살리기사업 방조제공사집행정지취소 : 서울고등법원 ) 대법원 원고측행정소송각하또는기각 헌법재판소근거법 새만금사업촉진을위한특 별법 신행정수도건설을위한특별조치법의위헌결정행정중심복합도시건설을위한특별법합헌결정행정중심복합도시건설을위한특별법 완공계획 ( 연도 ) 방조제 ( ) 내부개발 ( ) 방수제 ( ) 출처 : 국무총리실, 농림식품수산부, 국토해양부, 지식경제부, 환경부, 기획재정부, 행정안전부, 문화체육관광부, 교육과학기술부, 전라북도, 2010, 새만금내부개발기본구상및종합실천계획 ( 안 ), p. 3; 행정중심복합도시건설청, 2007, 행정중심복합도시사전환경성검토서, pp. 3-5; 이종호, 2008, 환경갈등과사회경제영향평가, 한국사회과학연구, 30권 2호, 청주대학교사회과학연구소, p. 45. 신행정수도건설은 2003년부터추진되어신행정수건설을위한특별조치법제정 (2004년 1월 ) 에따라진행되다가헌법재판소의위헌판결후 (2004년 10월 ), 국가기관이전계획, 건설기본계획, 신행정수도입지결정등일련의과업이전면중단되었다. 행정중심복합도시건설특별법 (2005년 3 월 ) 에의해중앙행정기관 12부 4처 2청 (2008년정부조직법개정으로 9부 2처 2청으로축소변경 ) 등총 49개단위기관의이전을중심으로하는행정중심복합도시 ( 세종시원안 ) 가진행되었다 ( 행정중심복합도시건설추진위원회행정중심복합도시건설추진단, 2005, p. 4). 2010년 1월부터행정기능을제외한교육, 문화, 복지등의자족형복합도시내지교육과학기술중심경제도시건설을중심으로하는세종시수정안이추진되다가, 2010년 6월국회에서세종시수정안이부결되어행정중심복합도시 ( 세종시원안 ) 로다시변경되었다. 한반도대운하사업은전문가와여론의반대에부딪혀중단을선언한후 ( ), 4대강정비사업 ( ), 4대강살리기사업 ( ) 으로그내용과성격이변경되었다. 특히 4대강정비사업은보의개수가한반도대운하사업에비해상대적으로적고강변저류지가많았는데, 4대강살리기마스터플랜에서보의개수가 16개로급증하고준설량이많아지고강변저류지가줄어반대가증폭되었다 ( 김정욱, 2010). 2009년 11월부터 4대강사업에대한소송이진행되고있는데, 4대강사업위헌 위법심판을위한국민소송단 ( 이하 4대강국민소송단 ) 이낸 한강하천공사시행계획

11 대선공약에의한국책사업과영향평가 133 취소청구 소송에대해서울행정법원은 2010년 12월에원고패소판결을내렸고, 부산지방법원도같은달 낙동강하천공사시행계획취소청구 소송에대해기각판결을, 낙동강사업공사집행정지신청 에대해서는기각결정을내렸다. 4대강국민소송단은상기판결과결정에대해항소와항고를제기하였다. 경상남도는 2010년 6월 4대강사업추진중단을선언한바있고, 국토해양부는 2010년 11월에경남도에위탁한 4대강사업대행권을회수하였고, 경남도는창원지방법원에 4대강사업대행협약유효확인소송 과 침해행위금지가처분신청 을제기하였다 ( 한겨레, 2010 년 12월 10일 ). 2. 영향평가측면의문제점 1) 새만금간척사업환경영향평가는 1986년 6월부터 1989년 8월까지약 3년 2개월간진행되었다. 1989년 8월에환경영향평가가완료되었으나 1998년후반기부터해양환경및수질오염, 갯벌생태계파괴등사업시행에의한환경영향및경제성에대한문제점이본격적으로제기되어 1999년 4월새만금환경영향공동조사계획이확정되고새만금환경영향민관공동조사단이구성되어 1999년 5월 2000년 4월기간환경영향공동조사가이뤄졌다. 환경영향평가가이뤄졌음에도불구하고환경영향공동조사가이뤄졌다는사실은환경영향평가가국책사업의악영향을객관적으로예측평가하지못했다는한계를보여주는사례이다. 2010년최종토지이용구상안은환경영향평가서에의한초기개발구상안 (1991년) 과크게달라졌음에도불구하고사전환경성검토와환경영향평가가다시실시되지않았다는사실은커다란문제점이라지적하지않을수없다. 2) 신행정수도건설과행정중심복합도시 (1) 사전환경성검토신행정수도건설사업의입지가이미결정되어 ( ) 예정지역이지정 고시됨에따라입지의적절성에대한검토보다환경친화적인개발계획수립을위한검토에주안점을두며다음과같은사항을주요검토방향으로한다고되어있다 ( 행정중심복합도시건설청, 2007, pp. 3-4). - 환경정책목표, 중 장기계획, 추진전략과환경관련법규에부합하고기본및개발계획에실질적으로반영할수있는지침제공 - 개별항목위주의예측및저감방안마련보다는상관성있는항목을연계하여토지이용계획 ( 안 ) 에대한종합적인예측및저감방안제시 - 토지이용구상및토지이용계획에반영할수있는환경계획가이드라인제시 - 환경계획목표를생태적측면, 자원보전적측면, 어메니티적측면으로구분하여수립하고, 해당목표및전략에대한세부항목별로영향예측및검토를수행함과동시에저감계획을마련

12 134 環境論叢第 49 卷 (2010) 사전환경성검토의중요기능중의하나인계획의적정성 ( 계획의환경목표와의부합성, 계획의건전성및지속가능성, 계획의일관성등 ) 검토와, 입지의타당성검토가제대로이뤄지지않았다는점은문제점으로지적할수있다. 신행정수도건설이란대선공약이충청권을대상으로한다고제시되었기때문에, 장기적국가발전의차원에서전국을대상으로입지선정이이뤄지지않았다. 충청지역중진천-음성, 천안, 연기-공주, 공주-논산을대상으로국가균형발전효과, 국내외접근성, 주변환경영향, 자연조건, 도시개발비용및경제성등의평가항목에대한정성적 정량적평가가이뤄진후연기-공주지역이후보지로선정되었다. 사전환경성검토가신행정수도의건설의목적, 입지에대한평가를객관적으로하지못하고연기-공주지역의환경친화적인개발계획수립에만한정되었다는사실은사전환경성검토가대선공약에의한신행정수도건설사업에대한형식적절차내지정당화절차에그친사례로볼수있다. (2) 환경영향평가대선공약에서출발한국책사업으로임기중에급속하게진행하기위해사전환경성검토와환경영향평가가거의동시에진행되어정책과계획에대한영향평가 ( 사전환경성검토, 전략환경평가 ) 의내용이개발사업에대한환경영향평가 (project-eia) 에반영되는것이애당초불가능했다는사실도적지않은문제점이라지적할수있다. 환경정책기본법 7조의 3 규정에따라국가는환경용량 ( 일정지역안에서환경의질을유지하고환경오염또는환경훼손에대하여환경이스스로수용 정화및복원할수있는한계 ) 을지킬의무가있는데, 신행정수도 ( 행정중심복합도시 ) 입지선정시입지후보지에대한환경용량평가는제대로이뤄지지않았다. 즉복수후보지들에대해 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 에의한수질오염총량관리제나기존의도시환경용량평가기법에입각한검토가제대로이뤄지지않았다 ( 이종호, 2007). 3) 4대강살리기사업 4대강살리기사업에대한영향평가상문제점중의하나는사전환경성검토와환경영향평가절차는물론마스터플랜조차작성되기도전에착공식이이뤄졌다는점이다. 4대강살리기마스터플랜이 2009년 7월에나오고이어서 4대강살리기사업환경영향평가절차 (2009년 7월 ~2009년 11 월 5일 ) 가완료되기훨씬전인 2008년 12월에경북안동과전남나주에서 4대강살리기사업착공식이있었는데, 이는환경영향평가법의취지가준수되지않는사례로볼수있다. 둘째대선공약에의한국책사업이다보니사전환경성검토단계에서준설과보건설을중심으로하는 4대강살리기사업의목적과대상이과연합리적인가에대한정책수준의검토가불가능했다는점이다. 4대강살리기사업을주어진기정사실로보고짧은시간에사전환경성검토를하다보니외국의다양한사례와경험을토대로 4대강살리기마스터플랜에대한객관적인검증을할

13 대선공약에의한국책사업과영향평가 135 수없었다. 물론여러학술단체의학술대회나전문가의토론에서정책적차원의검토가이뤄졌으나사전환경성검토에제대로반영되지않았다. 셋째단기간에영향평가가이뤄진점이다. 그러나정부는 4대강살리기마스터플랜수립, 하천기본계획변경, 사전환경성검토가동시에진행되므로 4 5개월만에영향평가가완료된것은아니라고주장하고있다. 4대강살리기마스터플랜수립착수 ( ) 전부터하천기본계획보완및이에따른사전환경성검토가이미진행중에있었다고한다. 즉하천기본계획 사전환경성검토의추진을보면남한강의경우 , 낙동강의경우 , 금강의경우 , 영산강의경우 기간동안마스터플랜수립과동시에새롭게추가 변경된사업계획에대해추가적으로사전환경성검토가진행되었다고한다. 4대강살리기마스터플랜이착수된 2008년 12월부터사전환경성검토가동시에진행되었다고가정하더라도사전환경성검토기간은 6개월을넘지못한다. 마스터플랜작성과사전환경성검토와환경영향평가는순차적으로이뤄져야할절차이지동시에이뤄지는절차가아니다. 단기간에마스터플랜작성과사전환경성검토와환경영향평가를거의동시에해서는 4대강살리기사업의영향즉대규모준설과보의설치로인한생태계및생물다양성, 홍수, 수질, 수자원, 지하수, 문화재등에관한영향을제대로예측 평가하고대안을모색하는것은근본적으로한계가있다. IV. 국책사업의갈등 분쟁의예방 1. 공직선거법 1) 선거공약서에대선공약관련계획의검토서첨부새만금간척사업처럼엄청난재원을투입해놓고서대법원판결이날때까지더나가지도돌이키기도어려웠던경우가있었다. 신행정수도건설의당위성과불가를두고그리고행정중심복합도시의추진여부를두고최근까지엄청난대립과갈등이있었다. 한반도대운하사업이중단된후시작된 4대강살리기사업은공사가진행중인지금도법적소송이진행되고있다. 대선공약에서출발된새만금간척사업, 신행정수도건설, 4대강살리기사업의사례에서보듯이, 공약집행과정에서불필요한갈등과분쟁을방지하고엄청난재원의낭비를막기위해, 이제부터는지역이기주의나이해관계를형성하는개발공약은지양하는것이국익을위해바람직하다고본다. 정부의담당부서 ( 국토해양부, 환경부등 ) 와해당지방자치단체그리고관련연구기관에서시급한국책사업의종류, 성격, 입지, 규모에대해철저히분석한후, 계획을세우고집행하는것이타당할것이다. 대선기간중대선후보주변의소수의전문가에의해개발중심의국책사업공약이제대로검토되지못한채제안되지만, 당선되면자연환경, 생활환경, 사회 경제환경에대한철저한분석도없이국민세금으로개발중심의국책사업공약이강행될수밖에없다. 그러나부작용이야기

14 136 環境論叢第 49 卷 (2010) 될때에는당선된대선후보나주변의전문가는책임지지않고, 국민전체가엄청난피해를부담할수밖에없다. 그러므로앞으로는막대한국가재원이국익에확실한도움이되는부문에사용되지않고, 막연한낙관론을근거로목적과결과가불확실한개발중심의국책사업공약의실현에투입되어서는안될것이다 ( 이종호, 2004). 공직선거법제66조에의하면선거공약서에선거공약및이에대한추진계획으로각사업의목표 우선순위 이행절차 이행기한 재원조달방안을기재하도록되어있다. 따라서국책사업을대선공약으로제안할때는국토기본법, 국토의계획과이용에관한법률, 수도권정비계획법등에의한국토종합계획, 도종합계획을비롯한각종계획 ; 환경정책기본법에의한국가환경종합계획및환경보전중기종합계획 ; 수계물관리및주민지원등에관한법률에의한수질오염총량관리제 ; 기후변화대응종합기본계획 ( 국무총리실기후변화대책기획단, 2008), 기후변화대응종합계획 ( 환경부, 2008), 국가기후변화대응종합계획 ( 환경부등, 2008), 2012년이후기후변화체제협상 (Post2012협상, 2007 발리로드맵채택 ) 등을중심으로검토하는내용을선거공약서에포함시키도록규정한다. 2) 선거공약서에대선공약타당성검토서첨부국가재정법 38조에예비타당성조사제도가있다. 총사업비가 500억원이상이고국가의재정지원규모가 300억원이상인신규사업에대해예비타당성조사를하도록되어있다. 예비타당성조사는크게경제성분석과정책성분석으로나뉘는데, 경제성분석을통해수요및편익추정, 비용추정, 경제성및재무성평가, 민감도분석이이루어지고, 정책성분석을통해지역경제파급효과, 지역균형개발, 사업추진위험요인, 정책의일관성및추진의지, 국고지원의적합성, 재원조달가능성, 상위계획과의연관성, 환경성이검토된다. 대통령선거공약중총사업비가 500억원이상규모의국책사업에해당될경우예비타당성조사에상응하는타당성검토서를선거공약서에첨부하도록한다. 타당성검토시경제성평가를위해자주이뤄지는비용편익분석에서의도적으로편익은과장하고비용을축소하는것을방지하기위해개발사업의종류별로비용편익항목과계량화에대한표준화노력이전제되어야할것이다. 이렇게함으로써특정지역이나전국적으로표를얻기위해목적과효과가불확실한공약을제시하는것을어느정도방지할수있다고본다. 2. 영향평가제도 1) 사전환경성검토 ( 전략환경평가 ) 사전환경성검토는환경에영향을미치는행정계획의수립또는개발사업 ( 행정계획의수립이요구되지아니하는개발사업 ) 의허가 인가 승인 면허 결정 지정등을함에있어서해당행정계획또는개발사업에대한대안의설정 분석등평가를통하여미리환경측면의적정성및입

15 대선공약에의한국책사업과영향평가 137 지의타당성등을검토하는것이다 ( 환경정책기본법 3조 ). 행정계획의경우계획의적정성 ( 계획의환경목표와의부합성, 계획의건전성및지속가능성, 계획의일관성등 ) 을검토하도록되어있고, 입지계획이포함되어있는경우입지의타당성 ( 자연환경과생활환경에미치는영향 ) 을검토하도록되어있다 ( 환경정책기본법시행령 8조 ). 사전환경성검토중행정계획에관한내용은전략환경평가로확대개편될예정이다. 전략환경평가대상으로정책계획 ( 국토의전역또는일정지역을대상으로하여개발및보전등에관한정책또는기본방향등을제시하는정책적 지침적성격을가지는중 장기의계획 ) 과개발기본계획 ( 특정지역을대상으로하여개발대상구역을지정하거나실시계획또는시행계획의근거또는기본이되는상위계획으로서입지, 규모, 토지이용및기본설계등개발구상단계에서이루어지는계획 ) 으로예정되어있다 (2008년 10월입법예고된바있는환경영향평가등에관한법률 8조 ). 국책사업은정책계획과개발기본계획의성격을가진다고볼수있는데, 특히대선공약에의한국책사업에대해관련계획과의부합여부및대안의설정 분석등을평가하여경제적, 환경적측면등에서계획의적정성및입지의타당성을철저히검토해야할것이다. 2) 환경영향평가우리나라의환경영향평가관련법이나제도는 1977년이후로많은발전을해왔다. 환경영향평가가개발의면죄부역할을하는형식적절차라는비판도제기되어왔지만, 그동안발생된문제는환경영향평가법과제도자체의문제라기보다는운영상의문제가더큰경우가많았다고볼수있다. 국책사업이대통령선거공약으로제시된경우, 당선된대통령은강력한의지로임기중에공사를완공하려한다. 그래서환경영향평가는짧은기간에부실하게이뤄질수밖에없고, 편법과불법행위가있다는문제제기에따라법정소송이진행되나판결에의해해당국책사업이완전히중단되는사례는거의없다. 미국에서가장논쟁이많았고오랜시간을두고완공된 376.5km의테네시 톰빅비운하 (Tennessee Tombigbee Waterway, 테네시강을톰빅비강과연결함으로써바로멕시코만으로연결 ) 는 1970년에의회의승인을받아 1985년에완공되었는데, 운하수송을포함한지역경제개발효과가사업시행전의예측치에훨씬미달되었다. 텔리코댐 (Tellico Dam) 은 1967년의회의승인을받아공사가진행되다가그지역에만사는스네일다터 (snail darter) 라는물고기의멸종에관한논쟁이촉발되어법적소송까지진행되었으나 1979년 11월에댐은완공되었다. 그러나사후에텔리코댐자체가토지개발과관광이란간접적이고불확실한편익을내세워서합리화된댐이라고밝혀졌다 (Stine, 1993, pp. 1-11, Wolf, 2008, pp ). 이러한사례를보면국가의장기적이익을위해서는국책사업진행전에영향평가를공정하고엄격하게시행하는것이얼마나중요한지알수있다.

16 138 環境論叢第 49 卷 (2010) 3) 사회영향평가 (1) 사전환경성검토 ( 전략환경평가 ) 단계에서사회영향평가강화대통령선거공약으로제시된국책사업, 정책이나계획의사례를볼때, 사업의종류, 입지, 규모가거의결정된환경영향평가단계에서사회경제환경분야의항목에대한영향의예측과평가즉사회영향평가를하는것보다는정책 계획 프로그램에대한사전환경성검토 ( 전략환경평가 ) 단계에서사회영향평가를하고주민참여를시행하는것이경제적손실은물론갈등 분쟁의예방에보다효과적일것이다. (2) 환경영향평가단계에서사회영향평가강화환경영향평가와사회영향평가의통합의혜택은사업제안자, 기관계획가, 지역사회에의한사회적학습이라할수있는데, 프로그램이나프로젝트의성공적수행을위해서환경영향평가와사회영향평가의통합은대단히중요하다고주장되어왔다 (Burdge, 2003, p. 226). 환경영향평가서작성등에관한규정 ( 환경부고시제 호 ) 에사회 경제환경분야즉인구, 주거, 산업세항목이있어형식적으로보면사회영향평가가포함되어있다고볼수있다. 그러나이러한항목들만으로는국책사업에대한사회영향평가가제대로이뤄질수없다. 따라서최소한이전처럼공공시설, 교육, 교통, 문화재또는역사 문화적으로보전가치가있는건조물유적은물론, 경제성, 고용, 국가균형발전등의항목까지포함하는사회영향평가를실시할필요가있다 ( 이종호, 2008, p. 46). 3. 형평성 공정성과정책실명제국책사업은그혜택이공간적, 시간적, 계층적, 연령, 문화등여러측면에서어느한쪽으로치우쳐서는안될것이다. 특정지역의표를얻기위한국책사업을대선공약으로제시하는것은국민의세금으로형성된중앙정부의재원을제대로배분하는것이아니다. 특정지역에입지하더라도전국적으로파급효과가있을수있는국책사업의선거공약은정당성을확보할수있지만, 전국적파급효과가명확하지않은국책사업을특정지역에입지시키는공약은형평성과공정성에문제가있다고하겠다. 지금까지국책사업의추진자가문제발생시책임지는사례가거의없었다. 국책사업을공약으로제시해서당선되어국책사업의시행과정에서문제가발생하면그폐해를국민이세금으로부담하여야한다. 그러나정책실패가발생하더라도민형사상의책임을묻는것은쉽지는않다. 그러나충분히예측할수있는부작용을파악하지못한책임은영향평가제도의시행을통해밝혀낼수있을것이다. 국책사업에관한대선공약이철저하게준비되지않고제시되고추진되는것을방지하기위해, 추진측에대한평가를역사적기록으로남겨야할것이다.

17 대선공약에의한국책사업과영향평가 139 V. 결론 대선공약에의한국책사업은그내용의타당성여부에관계없이일단시작되면이해관계가형성된다. 그이해관계는여야정치인들사이의이해관계, 해당지역주민사이의이해관계, 해당지역주민과다른지역주민사이의이해관계, 중앙정부와해당지역지방자치단체사이의이해관계, 해당지역지방자치단체와여타지방자치단체사이의이해관계, 현재세대와미래세대사이의이해관계등으로나눌수있다. 사업시행중심각한문제가발생하면이미형성된이해관계때문에엄청난갈등과분쟁이생길수밖에없다. 국책사업을추진하는정부측인사들이나찬성전문가들은두부류로나눌수있다. 진정으로그국책사업이필요하다고확신하는부류, 확신하지는않거나문제가있다고생각하지만이해관계때문에찬성하는부류이다. 반대하는부류는확신을가지고반대하는부류와정치적이유등이해관계때문에반대하는부류이다. 따라서국책사업이시작되면찬반논쟁과함께사회적갈등과분쟁은심화될수밖에없다. 그럼에도불구하고대선후보자들은국책사업을선거공약으로제시하여왔다. 국민대다수가국책사업의장단점을잘판단할수있어야하는데전문가의의견까지도양분되는상황에서그판단은쉽지않다는데에문제가있다. 엄청난비용과갈등 분쟁을초래할수있는국책사업을제대로검토하지않고대선공약으로내세우는것을방지할수있는제도적방안의모색이매우중요하고시급하다. 그래서공직선거법의선거공약서작성규정을강화함으로써후보자가선거공약서에대선공약과관련되는각종계획을검토한내용과국가재정법에서규정하는예비타당성조사에상응하는타당성검토서를첨부하도록하는방안을제시하였다. 그리고대선공약에의한국책사업의사전환경성검토 ( 전략환경평가 ) 시계획의적정성과입지의타당성을원점에서검토해야할것이다. 게다가영향평가가주로자연환경과생활환경에치중되는점을보완하기위해, 사회 경제적측면을강조하는사회영향평가를강화해야할것이다. 현실적으로볼때영향평가제도는정책, 계획, 국책사업이나개발사업의시행여부를결정하는제도로운영되기는어렵다. 정책이나계획의경우성격이나내용을, 개발사업의경우위치, 규모, 시기등을중심으로저감방안을모색하는제도이기때문에근본적인한계가있다. 영향평가제도가문제점과한계를안고있지만정책, 계획, 개발사업의추진자가주관적인확신에빠져간과할가능성이많은악영향을사전에종합적이면서분석적으로파악하여대안을모색하게함으로써합리적인의사결정을유도하는제도이다. 최근에와서는한중해저터널, 한일해저터널, 동남권신공항등과같은대규모개발사업이제시되고있다. 경제적효과가주로강조되고있지만여러측면에서의부정적영향에대한분석또

18 140 環境論叢第 49 卷 (2010) 한매우중요하다. 영향평가제도는국책사업의시행에대한통과의례절차로전락해서도안되고반대수단으로남용되어서도안된다. 국책사업의목적, 성격, 입지, 규모에대한여러대안을설정 평가하여국가이익에부합되는최적대안을선정하고집행하는제도로정착되어야할것이다. 끝으로앞으로는대선공약이건설중심의국책사업보다는경제적, 사회적분야등에관한정책중심으로제시되도록사회적합의를도출하는것이바람직하다고본다. 참고문헌 경기개발연구원, 2008, 한반도대운하쟁점사항검토-경부운하를중심으로, pp 국무총리실기후변화대책기획단, 2008, 기후변화대응종합기본계획-세부이행계획. 국무총리실새만금사업추진기획단, 2010, 새만금어떻게개발되나, pp 국무총리실, 농림식품수산부, 국토해양부, 지식경제부, 환경부, 기획재정부, 행정안전부, 문화체육관광부, 교육과학기술부, 전라북도, 2010, 새만금내부개발기본구상및종합실천계획. 김정욱, 2010, 나는반대한다, 느린걸음. 국토연구원등, 2006, 새만금간척용지의토지이용계획수립연구공청회자료. 국토연구원, , 새만금종합개발계획 ( 안 ) 공청회. 국토해양부 4대강살리기추진본부, 2009, 4대강살리기마스터플랜, p. 358, p 김정욱, 2010, 나는반대한다, 느린걸음. 김형국, 최상철공편, 2004, 천도반대운동의사회학, 나남출판. 농림수산부농업진흥공사, 1989, 새만금지구간척종합개발사업환경영향평가서. 새만금사업환경영향공동조사단, 2000, 새만금사업환경영향공동조사종합보고서. 이종호, 2004, 신행정수도건설과새만금간척사업과선거, 환경과미래, 통권 51호, 환경과공해연구회, pp 이종호, 2007, 전략환경평가의개선방안-도시계획을중심으로, 한국사회과학연구, 28집 2호, 청주대학교사회과학연구소, pp 이종호, 2008, 환경갈등과사회경제영향평가, 한국사회과학연구, 30권 2호, 청주대학교사회과학연구소 : 한국환경영향평가학회, 2008, 한반도대운하와영향평가 (2008년춘계학술대회 ), p. 98, p 행정중심복합도시건설추진위원회행정중심복합도시건설추진단, 2005, 신행정수도후속대책백서. 행정중심복합도시건설청, 2007, 행정중심복합도시사전환경성검토서, pp 행정중심복합도시건설청, 2009, 행정중심복합도시건설개발계획변경, p. 5. 홍욱희, 2004, 3조원의환경논쟁새만금, 지성사.

19 대선공약에의한국책사업과영향평가 141 환경부, 2006, 사전환경성검토업무매뉴얼. 환경부, 2008, 기후변화대응종합계획. 환경부등, 2008, 국가기후변화대응종합계획. Burdge, Rabel J., 2003, Benefiting from the practice of social impact assessment, Impact Assessment and Project Appraisal, 21(3), International Association for Impact Assessment. Lee, Jong Ho, 2010, Social Impact Assessment on National Development Projects in Korea, 환경영향평가, 19권 2호, 한국환경영향평가학회 : Stine, Jeffrey K., 1993, Mixing the Waters: Environment, Politics, and the Building of the Tennessee-Tombigbee Waterway, University of Akron: U.S. Environmental Protection Agency Science and Ecosystem Support Division, 2006, Tennessee-Tombigbee Waterway Water Quality Study (Final Report). Wolf, C.P., 2008, Impact Assessment and Korean Development: Lessons Learned from the Pan-Korea Grand Waterway, 한국환경영향평가학회 2008년추계학술발표대회 : 한반도대운하와영향평가, pp

여수신북항(1227)-출판보고서-100부.hwp

여수신북항(1227)-출판보고서-100부.hwp 2012 년도타당성재조사보고서 여수신북항건설사업 2012. 10 요약 요약 1. 사업의개요 가. 추진배경및목적 2012( 1), 2) ) 164 11. -.,,. (2008.10.23, ) 3). 1),,,,,,,. 2),,,,. 3) 2013 7 2012(, ) 11, ( A,B,C,W ).. 나. 사업내용및추진경위 : : : 1,103m, 1,270m,