한국정책연구제 15 권제 1 호 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 * 1) 전대욱 ** 허훈 *** 요약 본연구는주한미군반환공여구역및주변지역에관한것으로통일시대를대비한활용정책의도출을주된목적으로한다. 이를위해우선미군반환기지의활용과관련된기존의접근과정책적이슈를리뷰

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1 한국정책연구제 15 권제 1 호 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 * 1) 전대욱 ** 허훈 *** 요약 본연구는주한미군반환공여구역및주변지역에관한것으로통일시대를대비한활용정책의도출을주된목적으로한다. 이를위해우선미군반환기지의활용과관련된기존의접근과정책적이슈를리뷰하고, 2011년말현재각자치단체에서발전종합계획이확정된 24개기반환혹은반환예정기지를대상으로그현황과특성을파악하였다. 특성화지표에의한분석결과, 현재논의대상인 24개반환부지와이를관할하는 9개의자치단체의특성이상이하나실제적으로는부지활용도의편중과재원부족등의문제점이상존한다. 따라서본연구에서는이러한문제점의해소를위해통일시대를대비한접경지역과미군반환기지에대한새로운사회적가치를강조하며, 이에기반하여각부지별 자치단체별특성을반영한부지활용방안을도출하고관련된정책 제도적개선점을논의한다. 주제어 : 접경지역, 주한미군반환공여구역, 반환기지특성, 지역특성화지표 Ⅰ. 서론 미군반환기지는 20세기이후의한국현대사에있어서분단의아픔을지난 60여년간상징적으로보여주었다. 이후 21세기를맞아사회경제적, 안보적, 기술적상황의변화는미군이활용하던군사기지를한국의지방자치라는현실에서어떻게받아들이고활용해야할것인가라는정책적인문제를남기고있다. 미군반환기지는그간지역사회에크고작은사회경제적인영향을주었던역사적상징물이자지역의중요한자산으로서이를어떻게이해하고활용할것인지에대해정책적으로신중한접근이요구된다. 사회적으로는주민갈등과인권문제, 미군기지에유착된지역경제의이해당사자들에게어떻게새로운비전을줄수있는가의문제로부터, 이를활용하는정부의입장에서대체로큰규모의부지로볼수있는미군기지에대해자치단체는토지매입부터개발까지막대한비용의투자가요구된다. 중앙정부의입장에서도토지매입비를활용하려는국방부와재원을조달하는기획재정부, 이를기회로국가와지역사회의발전을꾀하는행정자치부와지방자치단체등정책이해당사자간의조율문제도내재되어 *** 본논문은전대욱외 (2010) 및전대욱 (2011) 의미발표논문으로부터관련자료를업데이트하고새로운해석을추가하여작성되었음 *** 주저자 *** 교신저자

2 전대욱 허 훈 있다. 또한정치적인변동이나미국이나국제정세, 안보상의이유로반환일정이변경되거나혹은환경문제및지역의사회경제적인문제와결합되는경우개발추진에상당한저해요인이생기기도한다. 본연구는이와같이역사적 상징적으로다양한측면을담고있는주한미군반환기지에대한시론적인연구로서기존의정책적논의들을다양한각도에서분석하고, 이로부터지방자치단체에있어서미군반환기지를어떻게활용하는것이적절한지에대한사회적의사결정을지원하기위한목적을지니고있다. 기존문헌과선행연구들은도시계획학의관점이나인권및지방자치등행정학 사회학적관점에서미군반환기지가낳은사회적현상들을분석하고이에대한해결을촉구하거나, 과제해결방안을제시하는데그치는경향이있었다 ( 이용환, 2011; 행정안전부, 2010; 홍기남, 2007; 이유진, 2005: 김동성외 2006; 조명래. 2005). 이렇게된이유는미군반환기지역시국가안보와관련된문제로서자료및정보의제약이있고, 이로인해체계적인실증연구가어려웠던까닭으로이해된다. 하지만이들선행연구들로인해미군반환기지로인해다양한쟁점들을도출할수있었으며, 이연구는이를토대로그간잘알려지지않은 30여개, 약 5만여평의반환기지에대한일련의통계지표에의한유형분석을통해반환기지의특성과미래지향적활용방안을제시하는데연구목적을두게되었다. 미군반환기지는자치단체에있어서신성장동력으로서기회로인식될수도있지만, 때로는자치단체의역량을벗어나방치되기쉬운위협이될수도있으며이경우정책적으로이를어떻게활용하고관리할것인가에대한풍부한논의와정책적활용방안이필요하다. 특히통일시대라는미래지향적인관점과개발되지않은유휴공유지의경제적이며사회적인가치의측면에서이러한반환기지를활용하는방안에대해논의하고자한다. 이를위해 2장에서선행연구분석을통한미군반환기지활용의정책적쟁점들을서베이하고정책여건을도출하며, 3장및 4장에서는반환기지의현황과지역특성을미군반환기지특성화지표로선정 활용하여분석하며, 5장에서는이러한분석결과를종합하여통일시대를대비한적정한활용방안을논의한다. 마지막으로 6장에서는본연구를요약하고한계와의의를제시한다. Ⅱ. 선행연구분석및미군반환기지활용의정책학적접근 1. 기존미군기지연구및관련문헌의주요쟁점들 우리나라에서미군반환기지의개발문제는지난 2000년대초반이후한미양국에의해체결된일련의협정에따라미군기지를반환하면서부터시작되었고, 2006년 주한미군공여구역주변지역등지원특별법 이제정되면서본격적으로관심을갖게되었다. 이에따라반환부지에대한발전계획및관련연구도시작되었다. 대부분의연구는학술적인관점에서추진되었다기보다는정부기관의입장에서계획수립을위한정책적조사연구와계획수립에관련된연구가주류를이루었으며, 아울러시민단체를중심으로한실제적인조사연구가대부분이다

3 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 정부기관의연구로서는우선상기특별법과관련된중앙부처의연구들을들수있다. 관련부처를조율하고갈등을조정하는국무총리실 (2009) 에서는군사시설과관련된분쟁해소및협력촉진을위한제도개선연구가수행되었다. 또한특별법의주무부처인당시안전행정부는우선공여구역주변지역등발전위원회 (2008) 를구성하여발전종합계획 ( ) 을작성하였으며, 발전종합계획의확정안 (2010) 및관련계획인접경지역발전종합계획 (2011) 을수립하는자치단체의사정에따라지속적으로미군반환기지의종합발전계획수정안을추진하고있다. 대한국토 도시계획학회 (2007) 에서는반환미군기지발전종합계획의수립방향에대한최초의연구를수행하였으며, 이후안행부산하의한국지방행정연구원에서는전대욱외 (2010) 등의연구를통해반환부지의적정활용방안과특별법의개정과관련된제도적연구를수행하였다. 이러한연구는중앙부처의입장에서재원을조달하는데에있어서조달주체, 개발의실제적내용과개발주체의지원을위한제도적연구라고볼수있으며, 이론적으로는개발사업을추진하는데에있어서도시계획학적인견지에서어떻게계획이수립되고이를집행하는데에있어서제도적인장치들은무엇인지를논의하였다. 또한앞의특별법에의해미군반환기지별종합발전계획을수립하고집행하는주체는자치단체로서, 각시도를중심으로 2008년부터종합발전계획이수립되었다. 본연구에서활용하는주요현황자료가제시된시 도의종합발전계획은경기개발연구원 (2008), 대구광역시 (2009), 강원발전연구원 (2008), 부산광역시 (2008), 인천광역시 (2008) 등이다. 또한반환기지의대부분을차지하는경기도에서는계획수립외관련정책연구가활발하게진행되었다. 경기개발연구원의김동성외 (2003, 2006) 는미군기지이전문제가최초로불거질당시이에대한자치단체의대응방안을중심으로연구를진행하였다. 한편경기도청특별대책지역과의박한상 (2009, 2010) 과경기개발연구원의최용환 (2008, 2010), 이용환 (2011), 김태경외 (2012) 등은동두천등경기북부의거대한반환부지를포함한접경지역들에대해서는별도의특별법에의한재정지원등이없다면현상태에서자치단체의독자적인능력으로부지를매입하고개발할여력이없음을강력하게시사하고있다. 실제로 2014년현재일부지역을제외하고는종합발전계획이여의치않은실정이다. 해당자치단체가중심이된이러한연구들은부지의특성이나자치단체의여건으로보았을때중앙정부에서개발자금을지원해야함은물론, 그동안의피해에대한보상이필요하다는논리들을지방재정영향분석이나개발계획의재원부담자에관한재정학적논의등을통해제시하고있다. 그러나이와같은분석방법과논리적체계들은이론적인정교함을갖추고있다고보기어렵고, 국민경제적관점에서보다는지역주민의시각에서분석을진행한다는제한점을지니고있다. 그외대학의연구자및시민단체등민간부문에서는주로반환지역의경제, 사회, 환경등의지속가능한발전에대해서논하는연구가주로진행되어왔다. 조명래 (2005) 와이유진 (2005), 녹색연합 (2006), 홍기남 (2007) 은특별법의제정움직임에따른개발지상주의를경계하면서미군반환기지의환경오염과취약계층의문제를다루었다. 채영신 (2007) 과박기주 (2009) 는미군반환기지의적절한활용을위한환경치유의법적문제들을제시하였으며, 정영신 (2007) 등은오키나와의미군기지에대한사례분석을통해취약계층과환경, 지역경제등반

4 전대욱 허 훈 환기지의문제를지역의지속가능한발전의차원에서조명하였다. 이상과같은연구들은주로시민단체나개인연구자의입장에서지속가능한발전론에입각하여사회적문제를해결하지않고서는경제적인개발의의미가지속가능하지않음을경고하며, 이러한논조는주로경제학적인접근을시도하는일본미군기지연구자들의주된주장 ( 토미야마, 2009; 요시카와, 2010) 과일치한다. 다만시민단체와같은수행주체나지속가능발전론이라는담론에기반한특성으로인해이론적으로엄밀하거나혹은분석적으로정교한논의들보다는가치지향적인주장에가깝다는단점을지니고있다. 요컨대미군기지문제의이슈를담고있는선행연구와관련문헌들은각부문별로미군반환기지에관련된중요한정책적이슈를다루고있으나, 이론적으로는행정학이나정책학적으로풍부한논의를담아내지못하고있다는아쉬움을남긴다. 본장의후반부에서는이러한선행연구와문헌들에서제기된이슈와정책학적논의들을미군재배치와정치적변동, 안보상황과반환기지의비가측성, 반환기지의오염치유와사회적비용, 반환기지관련현행법제및계획등의관점에서재분류하여보다깊게접근하였다. 2. 미군기지의정책적쟁점 1 : 미군재배치와정치적변동 한국전쟁이후한국에주둔한미군에게기지및타용도로공여한토지면적은 1967년주한미군지위협정 (SOFA: Status of Forces Agreement) 체결과함께확인할수있게되었다. 동협정이체결될당시주한미군에게공여된면적은 4억 3천만평이었으나, 이후 1980년에는 9,489만평, 2000년에는 7,474만평으로미군공여구역이점진적으로축소되었다 ( 국방부, 2001). 이러한추세는 2000년대에이르러부시행정부의해외주둔미군의재배치계획을반영하는 연합토지관리계획 (Land Partnership Plan, 이하 LPP로약칭 ) 과 용산기지이전협정 (Yongsan Relocation Plan, 이하 YRP로약칭 ) 등한 미양국의다양한협정에따라가속화되는양상을보인다. 지난 2001년체결및 2002년수정된 LPP계획은전국에산재하는 96개미군기지 7,440만평가운데 20개기지의 144만 5천평과훈련장 3개등모두 4,044만 5천평을 2011년까지단계적으로반환하고신규미군기지터 75만평을추가로제공받는것을주요골자로한다. 1990년대이후새로운동아시아전략구상 (EASI) 및대테러대응 공군중심의미래형전술의추구는물론, 전국 90여개기지의분산형배치에따른비효율성해소를위한통폐합대형허브기지의필요성, 빠른경제성장에따른수도권지역의공여구역및주변지역에대한민원의증가와운영의고비용구조등이그주된원인이라고할수있다 ( 남창희, 2004). 2003년에는미군관련사고등으로인한반미감정이악화되면서 한 미동맹미래구상회의 에서 LPP와는별도의주한미군후방재배치문제가제기되었다. 전술한비효율성과민원증가, 대형허브기지의필요성등과연관되어 LPP에경기북부미국 2사단의한강이남배치계획및용산기지의오산 평택으로의조기이전을추가시키면서한반도내미군기지의이동을가속화시켰다. 2004년에는 YRP 협정및 LPP의개정협정이체결되었다. LPP 개정협정에따라전국에산재한미군기지를 5개 ( 평택 김천 군산 포항 대구 ) 기지로통합 1) 하는한편, YRP는서울도심에산재한미군기지를 2008년까지평택으로이전한다는것을주요골자로한다

5 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 이후 2007년한 미군사위원회 (MCM) 는 2012년 4월로전시작전통제권의한국이양시기결정과함께연합사령부의해체를확정하였고, 동년 11월우리정부는평택미군기지의준공식을가졌다. 새로운전작권체제하에기존주한미군사령부 (USFK) 를대체할미군한국사령부 (US KORCOM: United States Korea Command) 를평택에배치할예정이다 ( 김재철, 2010). 그러나 2010년연평도포격사건과천안함침몰사건, 2012년김정은의권력세습등최근남북관계가경색되고한반도를둘러싼안보환경의변화로인해 2010년에는 2012년으로예정된전작권의이양을 2015년으로연기하였고, 다시 2014년 10월 23일에는한미양국의국방부장관이워싱턴 DC에서한미안보협의회 (SCM) 를열고전작권의전환시기를 2020년중반으로연장하는것으로합의하였다. 이에따라그동안한강이북에미국이계속주둔하게된다는우려는사실로나타나게되었다. 앞의한미안보협의회에양국이도출한합의문에는한미연합사령부를서울용산기지에, 주한미군 210화력여단은한강이북인동두천에계속잔류하기로내용이들어있다. 잔류이유는서울의용산기지는전작권이안정적으로양도되기위해서유지하기로하였고, 동두천기지 ( 캠프케이시 ) 는북한의장사정포의위협에대응하기위하여유지하기로한것이다. 이로인해해당지자체와주민들은강력히반발하고있다. 잔류하는면적은용산기지는전체기지의 10% 이하로사용한다하고 ( 계속사용면적은애초 22만m2외에추가로 24만m2가추가되어총1만 4천평이될것으로추정됨 ), 동두천의캠프케이시는면적이 14.15km2 (427만평) 이다 2). 2011년기준으로보면, 미군기지 1,218만평, 훈련장 3,949만평등총 5,167만평에이르는공여구역을반환한다고했으나, 이번에포함된잔류면적을제외하면약 4,739만평이반환되었거나혹은반환될것으로추정된다. 3. 미군기지의정책적쟁점 2 : 안보상황과반환기지의비가측성 앞서살펴본바와같이미군기지의반환은안보상황의변화등으로인해계획된시기보다실제반환시기가지연되거나무산되는경향이존재한다. 2008년 23개기지가반환되었으나캠프케이시 호비 스탠리등용산과동두천 의정부의미 2사단핵심전력은안보상황을고려하여이전시기를조정해왔다. 이무렵결정된이전시기도 2016년말로예정되어있다가이번에한미국방장관의합의로예측이별무신통하게된것이다 ( 최용환, 2010; 정철호, 2010). 이러한문제점이발생하는경우가장어려움을겪게되는이해당사자는반환부지를활용하여지역발전을추진해야하는자치단체와지역주민이라고할수있다 ( 박한상, 2010, 2009). 이전을전제로하여세웠던종전부지의활용계획의수정이불가피하게된것이다 3). 특히동두 1) 동개정협정에서는한국측이전요구 8 개기지의시설비를부담, 기타 28 개기지는미국이부담하기로하였다. 2) 머니투데이. 오세종기자 년 10 월 24 일 : =1&no= &outlink=1 3) 용산기지는국토부가 2011 년발표한남산 용산공원 한강의단절된남북녹지축과수자원을복원하는것을주내용으로한용산공원정비구역종합기본계획의수정이불가피하다. 동두천은미군기지가전부반환되는것을전제로세운동두천중장기계획을전면다시수정해야할형편이다 : 아시아경제. 신범수 양

6 전대욱 허 훈 천, 의정부, 파주등대규모반환부지의개발을위해민자유치를추진하는경우에는장기화된사업으로인한이자비용과수익성변화등참여기업의입장변화로인해계획자체가무산될우려도존재한다. 실제로파주의대학유치등에있어서많은난항이관찰되고있으며, 자치단체는반환일정에촉각을곤두세우며반환부지활용계획의추진에많은어려움을호소하고있다 ( 최용환, 2010: 11). 반환일정외주한미군이라는당사자외에도국방부가개입됨으로써반환부지를활용한개발에어려움이발생하는경우도존재한다 ( 조명래, 2005: 53). 예컨대안보상황의변화로인해반환된미군기지에대해원래계획에없던한국군공여지로활용하려는경우 4) 나, 국방부의이전자금및환경치유등비용부담증가로인한기반환기지개발의일정차질등이그것이다 5). 전자의경우에해당하는파주의캠프그리브스는기반환되어파주시의활용계획이수립되었으나, 이후안보상불가피하게반환부지를국방부가지속적으로사용하려는의견을제시하여자치단체의입장에서는개발계획및군사시설보호해제등관련조치를이행하는것이불가능하게된경우가발생하였다. 또한국방부는반환부지매각대금을통해반환기지의환경치유및신규기지의조성사업비등기지이전과관련된비용혹은그일부를조달 6) 한다. 이로인해매각대금의하향경직성이존재하며이는반환기지활용계획추진의제한적요인으로작용하고있다. 예컨대의정부캠프폴링워터의경우의정부역역사주변의중심지로서의정부시와경기도에서는공원화계획을추진하고있으나, 상업시설로조성하는경우더높은매각대금을받을수있으므로국방부는공원계획에동의하지않고있다 7). 4. 미군기지의정책적쟁점 3 : 반환기지의오염치유와사회적비용 국방부의재원조달과관련하여환경비용은특히큰걸림돌로작용한다. 미군기지환경오염정화의주체가오염자부담원칙 (PPP: Polluters' Pay Principle) 에의거하여원인제공자인미군이부담하지않고, 국방부 자치단체등제3자가부담함으로써비용을상승시키고부지매각단가를높임으로써개발사업성을낮추는요인으로작용한다 ( 박기주, 2009; 채영근, 2008; 이유진, 2005). 아울러오염정화에관련된이해당사자는재원을조달하는국방부외에도, 자치단체와주민 시민단체는물론환경부등관련부처와사업시행업체등이복잡하게연관되어, 오염처리비용및시간의지연으로개발계획의차질이발생할수있다 ( 녹색연합, 2006). 예컨대파주캠 관규기자. / 4) 경인일보, 이종태기자, 2008 년 11 월 19 일자, 파주시 - 육군 1 사단 ' 캠프그리브스활용 ' 동상이몽 ' 軍의땅 ' 문화꽃필까 참조. 5) 연합뉴스, 우영식기자, 2011 년 1 월 21 일자, ' 지지부진 ' 이대파주캠퍼스조성... 총리실나선다 참조. 6) 연합뉴스, 김귀근기자, 2007 년 8 월 6 일, 국방부, 美기지이전비용조달 ' 고심 ' 참조. 7) 세계일보특별기획, 2005 년 4 월 11 일자, "[ 반환미군기지청사진이없다 ] 국방부, 땅팔아야겨우이전비용충당 " 참조. -

7 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 프에드워드의토양정화에있어서환경부의기준에맞추기위해서는많은시간이소요되거나혹은비용이많이들어사업성이떨어지는등민자유치에실질적인애로요인으로작용하는경우가발생 8) 하였다. 상기와같은주한미군과국방부라는이해당사자의문제외에도, 군사시설의민간전환절차는자치단체및지역주민이나입주기관, 투자기업등다양한이해당사자들간의장기적인과정이되므로각단계에서명확하고공정한절차를거치지않을경우부지를활용한발전계획에심각한차질이올수있다 ( 대한국토 도시계획학회, 2007). 반환후해당부지는지역주민에의해활용되므로피해에대한적절한조치나보상이수반되지않는경우개발계획의추진이원활하지않을수있으며, 반환이후취약 피해계층을중심으로한적절한지원책이반환계획의수립과동시에요구된다 ( 녹색연합, 2006; 정영신, 2007; 김동성외, 2006). 미군기지의존재로인해항상사회문제로취급되던소음 토양오염의치유문제나산불피해, 유탄등군사적위험물의제거에대한명확한처리와보상, 투명한정보공개등이뒷받침되지않는경우추후사회적비용을유발시키는등경제적외부효과를발생시킬수있다는것을의미한다. 이러한외부비경제효과는미군주둔에의한각종범죄와여성문제, 부대주변상권의경제적쇠퇴및관련자들의이주, 미군부대고용자와주변상업지역의실업문제등미군부대의주둔과상존하는문제 ( 박한상, 2009) 들과도직결되며, 여성 노동 인권 환경등제사회적문제들과경제적문제를동시에해결하려는노력이수반되어야만반환기지의활용방안에대한사회적합의를촉진시키며지역주민의삶의질을증가시키는지역의지속가능발전이될수있을것이다 (Nishikawa et al, 2010). 5. 미군기지의정책적쟁점 4 : 반환기지관련현행법제및계획 지난 2006년제정되어최근까지개정되고있는현행 주한미군공여구역주변지역등지원특별법 은주한미군공여구역으로인해낙후된주변지역경제의진흥과균형발전을위한특별법으로서타일반법에우선적용되며, 발전종합계획의수립과각종제도적지원에관한다양한내용을포함하고있다 ( 홍기남, 2007). 반환공여구역및반환공여구역주변지역은동법제2조및시행령 [ 별표 2] 에정의된바에따르며, 반환공여구역에관한활용계획의수립및시행은제7 조부터제11조에나타난바와같이시도지사가작성하고행정안전부장관이확정하는주한미군공여구역주변지역발전을위한종합계획에포함되어있다. 특별법으로서특례및각종지원제도는제15조의반환부지내공장신설 9), 제16조의외국인투자지역의지정 개발 10), 제17조부터제19조까지의학교이전및설립 운영특례 (17-19조) 11) 등의특례조항과, 제29조의인허가 8) 오마이뉴스 문성식기자참조 9) 과밀억제권역및성장관리권역중반환공여구역및주변지역사업에서는수도권정비계획법 (7-8 조 ) 등관련법률에도불구하고공장건축면적 500 m2이상공장등신설 증설가능 10) 외국인투자위원회의심의를통한외국인투자지역지정가능, 단해당외국인투자의기준은시행령 16 조미화 1 천만달러이상투자혹은 5 백만달러이상을허용하는예외규정제시 11) 수도권정비계획법 7-8 조 18 조, 사립학교법 3 조등의규정에도불구, 반환지역에학교이전 증설및외국인학교신설가능, 반환지소재각급학교교육여건개선사업에교과부장관의지방교육재정교부금특별

8 전대욱 허 훈 의제처리, 제35조의조세및부담금감면을비롯하여다양한지원제도가제시되어있다. 한편제12조및제13조에는자치단체장의반환요구와국방부장관의폐기물및위험물, 오염제거의무가제시되어있으며, 제14조및시행령제14조에는자치단체의반환공여구역매입에있어서부지매입비의국고지원에관한규정이제시되어있다. 구체적으로반환부지에대해자치단체의공여구역면적비율, 재정여건및주민1인당하천 도로 공원면적비율에따라하천 도로로활용시 60% 이상, 공원으로활용시자치단체직접시행인경우 60% 이상및그외 50% 이내로부지매입비를차등적보조할수있으며, 자치단체가직접사업을시행하는경우등자치단체의비용부담을줄이기위해평택특별회계종료전상환을전제로 5년이상, 20년이하장기분할상환이가능하도록하고있다. 문제는이러한부지매입비국고지원제도가특정용도로반환부지를활용하는경우에더많이지원받을수있게함으로써반환부지의활용에있어서지역적특성을감안하지않고편향적인용도로활용할가능성을높인다는점이다 ( 이용환, 2011; 최용환, 2008). 실제로부지매입비의지원취지는대규모기지가반환될경우나도심지고가의상업지역인근부지등의경우와같이천문학적인부지매입비를감당하지못하는경우를고려하고있으나, 일부대도시를제외하고는대체로큰규모의부지매입비가발생하는경우는접경지역의군사도시와같은낙후지역이일반적이라고할수있다. 따라서상기와같이공원, 하천, 도로등특정용도로활용시부지매입비를 60% 이상국고지원받을수있도록하는현행법은재정자립도가취약한낙후지역등에서는자치단체사업비의매칭펀드조달이매우어려우므로 ( 박한상, 2010; 최용환 2010), 가능한한국고지원을많이받을수있는활용방안을모색할수밖에없다. 이와같은현상은동두천등경기북부의경우가특히두드러지는데, 심지어동두천에서는 2010년 8월캠프케이시등미군반환예정기지 5곳 (28.68km2, 870만평 ) 에대해관광 산업 주택단지등으로개발하려던기존계획을포기하고모두공원으로조성하겠다는일종의개발포기선언을한바있다 12). 동두천시장은당시시의재정상황으로는반환공여지를직접매입하기어렵고, 민자유치여건도좋지않아반환공여지를개발해지역경제를발전시킨다는계획은사실상실현불가능하다고주장하였다. 이러한포기선언에는동두천지원특별법및특별회계설치등국고지원확대를위한정치적의도가포함 13) 되어있다고볼수도있으나, 반환기지지원제도의맹점을여지없이보여주는사례로볼수있다. 동사태의또다른시사점은현행반환기지활용에관한중앙정부의재정적인문제점과관련이있다 ( 이용환, 2011). 동두천지역의반환공여구역매각대금은국방부측에서는민자유치등이포함된기존발전계획에따라약 7,100억원으로추정하고있으나공원으로변경되는경우매각대금은 1,100억원에불과하다는것이동두천시측의추정결과이다. 이는반환기지가공원시설로지정되면민간으로의매각이어려워부지매각대금으로용산에서평택으로의미군기지이전비용을충당하려던국방부계획에차질이예상되기때문이다. 지원가능 12) 국민일보김칠호기자, 2010 년 8 월 23 일자, 동두천시반환미군기지개발포기 참조. 13) 연합뉴스이유미기자, 2010 년 8 월 24 일자, 동두천반환美기지개발포기.. 얼마나급했길래 참조. -

9 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 이러한문제점에대해서는필리핀수빅만사례에서와같이반환공여지의부지매입비용을줄이고민자유치를활성화시키기위해장기임대제도를운영 ( 경기연, 2008: ) 하거나, 혹은독일의사례에서와같이관련기금의운용을통해막대한부지매입비와활용계획의사업비를충당하는방법 ( 대한국토 도시계획학회, 2007) 등다양한제도적보완장치가필요할것으로판단된다. Ⅲ. 반환기지및지역현황과유형분석방법 1. 반환기지의현황 본연구에서는상기와같이반환기지활용계획과관련되어제기되는실제적인문제점에대처하기위하여, 각반환기지및지역의특성을파악할수있는지표를제시하고반환기지별 지역별현황분석을통해지역특성을감안한유형분류와이에기초한최적활용방안을모색하고자한다. 반환기지의활용계획은우선적으로지역의특성을파악함으로써지역의정체성과관련된장기적인비전과조화되도록전략적인관점에서수립되어야한다. 일반적으로미군기지의의존도가높은지역의경우접경지역의군사도시와같은정체성을지니고있으므로, 기지반환시예상되는지역정체성의혼란과지역경제의충격을만회할수있도록지역정체성, 지역이미지에대한새로운대안도출이필요하다. 예컨대독일의경우미래의산업구조개편에대비하여연구개발및교육훈련, 산학협력센터등을중심으로한계획이라든가혹은사회인프라가적은지역에서주민의삶의질제고를위해공원및문화시설과같은사회경제적여건개선을위한종합정책과제로서국가비전과연계시킨개발계획을수립하였다 ( 대한국토 도시계획학회, 2007). 또한미국샌프란시스코프리시디오공원의사례 ( 경기연, 2008: ) 와같이활용부지내역사적보존가치가있는시설의유지 리모델링등역사성의보존을통해지역의정체성과새로운발전성과를공유하는전략이유효할수도있을것이다. 한편일본오키나와의경우고밀개발보다는관광도시적특징을살려전체반환공여지의 30% 를환경보전지역으로설정하였으며, 저밀도주택단지등을조성한사례등을들수있다 ( 오키나와현청기지대책과, 2008; 토미야마, 2009). 이상과같이반환기지의활용에있어서무엇보다도중요한것은지속가능한지역발전계획과연계되어장기적이고전략적인관점에서최적활용방안을모색하고이를실행할수있는체계를갖추는것이라할수있다 ( 녹색연합, 2006; Nishikawa et al., 2010). 단기적인사업성과일시적인수요등에의존한계획의경우장기적이고전략적인지역발전전략과조화를이루지못하고, 오히려이를저해하는요인이될수있으므로추후더큰비용이발생할수있다. 아울러창의적이고미래지향적인대안의창출을위하여지역주민등관련이해당사자간의충분한의견수렴을통해반환지의활용계획을수립하며, 단계별전략계획등을고려해야한다

10 전대욱 허 훈 지자체 / 시ㆍ군 부산광역시 ( 부산진구 ) 대구광역시 ( 남구 ) 인천광역시 ( 부평구 ) 경기 의정부 파주 동두천 반환기지명 기지면적 ( 천m2 ) 반환면적 ( 천m2 ) Camp Hialeah Camp Walker Camp Market La Guardia 지자체대비반환면적 (%) 0.07 (1.8) 0.01 (4.4) 0.04 (13.8) 주둔규모 ( 명 ) 반환일정 반환지기존용도 오염량 ( m2 ) 정화비용 ( 억원 ) 완료행정 부대 73, , 예정행정 부대 '14 예정 19 예상 행정 부대 완료행정 부대 17, Camp Essayons 완료행정 부대 97, Camp Stanley 2,456 1,884 11예정 부대 훈련장 - - Camp Jackson 1, ,902 18예상 창고 - - Camp Kyle Sears 완료 행정 부대 224, Camp Red Cloud 예정 18 예상 행정 부대 - - 의정부전체 * 5,813 3, , Camp Garry Owen 완료 행정 부대 88,917 Camp Howze 완료 행정 부대 65,625 Camp Stanton ,075 07완료 행정 부대 29,633 Camp Giant 완료 행정 부대 25,071 Camp Edwards 완료행정 부대 58,787 파주전체 * 93,560 84, ,033 Camp Nimble Camp Casey 14,145 14, ,731 11예정 16예상부대 훈련장 - - Camp Hovey 14,054 14, 완료부대 26, Camp Castle 예정 부대 - - H220 Heliport 예상 헬기장 - - Gimbols 11,946 5, 완료작전훈련장 - - 동두천전체 40,628 34,392 26,794 - 하남 Camp Colbern 완료창고 31, 화성매향리 < 표 1> 연구대상인 25 개반환기지의현황 (2010 년말기준 ) Koon Ni Air Range 23,795 23, 완료사격훈련장 6,418 - 강원춘천 Camp Page 1, 완료행정 부대 53, * 의정부시의경우 Camp Falling Water 가 07 년반환되었으나발전계획미확정, 파주의 Camp Bonipas, Camp Liberty bell, Camp Greaves, Camp Charlie Block, 자유의다리, Bullseye 훈련장의경우 06 년반환되었으나발전종합계획이확정되지않거나 JSA 내에위치하여사실상개발이불가능한지역이 00 므로본연구대상에는포함되지않음자료원 : 공여구역주변지역등발전위원회 (2008), 전대욱외 (2010) 로부터저자들이재구성

11 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 < 표 1> 에는본연구의연구대상인 24개반환기지가제시되어있다. 본연구의포커스는 LLP, YRP 및수시반환계획에따라 2011년까지반환예정인미군기지및관련시설, 훈련장등 66개소중개발계획이확정되어개발이추진되고있는 24개미군기지 ( 의정부캠프카일및캠프시어즈를동시에고려하여 23개개발계획 ) 를대상으로한다. 개발계획이확정되어국고지원을받고있거나민자유치로추진하는경우를포함한전국 23개사업 ( 행정안전부, 2010) 을중심으로, 현황및특성을파악하고이에따른최적활용방안과정책및제도적시사점을도출하기위함이다. 단, < 표 1> 의하단에서밝힌바와같이, 기반환되거나반환예정인미군공여지중다양한사정에의해개발이고려되지않고있는경우 14) 에대해서는본연구대상에서제외하였다. 2. 분석방법론과특성화지표에의한유형분석 개별반환기지의활용방안모색및이에관련된정부지원방안등을논하기위하여, 각기상황이상이한개별반환기지및자치단체의분포현황을파악하고이를몇개의전형적인유형으로분류하고자한다. 이를통해현실적인상황을이해함으로써활용및지원방안에대한논리전개가가능하며, 반환기지별유형화뿐아니라반환기지를포함한자치단체별유형화도수행함으로써중앙정부의지원방안등에대한시사점의도출이가능하다 ( 전대욱, 2011). 구분고려요인지표 반환기지특성 ( 지역경제유착도, 시급성등 ) 자치단체및반환기지입지 ( 활용용도제약 ) 반환기지개발사업특성 ( 실행 지속가능성 ) 자치단체특성 ( 투자여건, 경제성등 ) < 표 2> 자치단체및반환기지별특성화지표 규모 ( 절대면적및상대면적, 주둔인원 ), 미군의부지용도 ( 부대, 훈련장등 ) 및오염도 반환부지입지 ( 지역의중심- 외곽 ) 및지역입지 ( 시도혹은경제권내중심- 외곽 ) 개발사업비및구성비 ( 국비, 지방비, 부지매입비등 ), 지방재정과사업비조달능력 입지변수외반환공여지의활용에영향을주는자치단체의사회, 문화, 경제적특성 반환기지의면적관련지표 ( 기지면적, 반환면적, 지역내면적비중등 ), 미군주둔인원및기존용도, 오염량및치유비용, 개발제한 행위제한여부, 개발가능면적등각자치단체의중심지 ( 광역시청, 시군청등 ) 에서반환지까지의거리 ( 반환부지입지 ), 지형및표고 경사도에관련지표등총개발사업비 ( 및국비, 지방비비중 ), 자치단체 1년예산및예산대비사업비비중, 재정자립도, 재정력지수, 1인당지방세부담액등인구및인구밀도, 고용률, GRDP 및산업구조 ( 제조업등비중 ), 평균공시지가, 1인당도시인프라 ( 도로연장, 공원면적, 주택보급률, 문화 체육 복지시설등 ) 등 자료원 : 전대욱 (2011), 대한국토 도시계획학회 (2007), 경기개발연구원 (2008) 에서재구성 14) 현재기반환되었거나반환예정인미군공여지중국방부 - 지자체간활용계획이견, 반환시기미정, 사유지비중이높거나반환부지의규모가작고지리적부적합성등개발계획이의미가없는경우, 재원부족등의사유로발전계획이확정되지않은경우등은연구대상에포함되지않았다. 이에해당하는반환공여지는경기파주의불스아이훈련장, 포천 연천의건트레이닝훈련장및경기양주의모빌훈련장, 경기평택및성남골프장, 경북포항 (KOMUSNAV), 김천아포의미군물자재활용유통센터, 경남사천스토리지, 강원원주캠프롱, 캠프이글, 원주에어스테이션, 제주트레이닝센터, 경기평택의소규모반환공여지 ( 알파탄약고및 CPX 훈련장 ) 및경북일대의신규조성과관련된반환지역등이있다

12 전대욱 허 훈 본연구에서자치단체및반환기지별유형화를위한특성화지표는 < 표 2> 에제시된바와같이 4가지로요약된다 15). 첫째, 반환기지의자체특성에관한지표로, 기지철수및반환시지역경제에미치는영향력을가늠할수있는반환기지의규모및기존용도, 오염도등에관한지표를들수있다. 부대규모가크고주둔인원이많은기지의경우지역사회경제와의유착도가커반환시지역에대한충격이큰반면, 훈련장이나시설의경우상대적으로유착도가떨어지나환경치유등의문제로개발계획에영향을미칠수있다 ( 박한상, 2010; Nishikawa et al., 2010). 두번째특성화지표는자치단체및반환기지입지에관한것으로, 각자치단체의중심지에서반환기지까지의거리및지형및표고 경사도등활용도에영향을주는지표들을들수있다. 반환기지의입지는도시발달의측면에서자치단체자체의입지와함께고려되어야하며, 입지에따라규제요인등이다르므로활용도를제약할수있다 ( 경기연, 2008). 일반적으로자치단체가대도시이며반환공여지가중심지인경우환경 문화 여가등의수요및활용가치가높고, 중소도시의중심지가반환될경우상업 산업 교육연구등의활용가치가높다고할수있다. 반환기지가대도시나중소도시의중심부에서먼외곽에위치한경우산업및주거단지등이적절하나도시팽창과농림환경보호등의규제등의영향이크며, 중심부에서멀수록활용가치가제한된다. 세번째는반환기지개발사업의특성화지표로서, 개발사업비및조달능력등에관한지표들을들수있다. 반환기지활용사업의경우국비지원및지방비매칭, 민자유치등다양한개발재원의조달계획이수립되어있는데, 현실적으로각자치단체의조달능력과민간의투자여건등은매우열악하여상기계획의실현가능성이상당히불투명하다 ( 이용환, 2011). 이러한맥락에서세번째범주의지표들은반환부지의활용방안및정부지원안의논의에필수적이라고할수있다. 또한네번째는자치단체의특성에관한지표로서해당반환기지를어떻게활용할것인가에대한판단을위해인구및인구밀도, 고용률, GRDP(1인당 GRDP) 및산업구조 ( 제조업, 서비스업비중 ), 시군구평균공시지가, 1인당도시인프라 ( 도로연장, 공원면적, 주택보급률, 문화 체육 복지시설등 ) 등의지표를활용할수있다. 본연구는상기지표들을활용하여분포특성을파악하고이를기초로유형분류와이에기초한적정활용방안을도출할것이다. 즉, 각지표의분포특성에따라측정값혹은측정값의로그축변환 (log transformation) 값간의관계에대한다차원척도법 (multi-dimensional scaling) 에의한매핑을통해유클리드거리 (Euclidean Distance) 에입각한유형화를시도한다. 적정유형의수를도출하는데에있어서그룹의분류가자의적이거나많은노력이수반되는통계적군집분석 (clustering analysis) 보다군집분석의기본원리가되는유클리트거리를활용하여간략히몇개의그룹을추출함으로써, 정책적으로의미있는군집들을확인하는분류방법을채택하였다. 15) 상기네범주의특성화지표중세범주의지표가현행특별법시행령제 14 조및별표 3 의국고지원액을결정하는지표로활용되고있다. 반환기지특성지표로서해당지자체면적대비반환공여구역면적을, 개발사업특성지표로서해당지자체의재정력지수를, 자치단체특성지표로서전국평균 1 인당도로 공원면적대비해당지자체 1 인당도로 공원면적비율이제시되고있다. 그러나이러한지표들은자치단체나반환부지의특성을대표한다기보다는, II 장 5 절의법제와관련된개발이슈에서논한바와같이, 특정용도내에서국고지원액의조정을위한것으로전략적인시각에서최적부지활용도를결정하기위한목적에는다소거리가있다

13 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 3. 특성화지표별현황 첫번째특성화반환기지특성화지표는 < 표 1> 에이미제시하였고, < 표 3> 에는두번째인반환기지의입지특성화지표를제시하였다. 중심지와그렇지않은경우를파악하기위한입지특성지표의조작적정의로서시군구청까지의거리, 시도청까지의거리를그측정지표로제시하였고, 네이버 (naver.com) 의지도검색에서평일오후시간을기준으로자가운전소요시간으로그거리를측정하였다. 또한개발가능면적은반환면적중실제적으로개발이불가능한표고 160m 이상, 경사 25도이상, 생태자연도 1등급지등을제외한면적으로산출하였다 ( 경기연, 2008). 지자체 반환기지명 시군구청에서거리 ( km ) 시도청에서거리 ( km ) 개발가능면적 ( 천m2 ) 반환부지개발가능면적 (%) 반환부지사유지비율 (%) 부산부산진구캠프하야리아 대구남구캠프워커 인천부평구캠프마켓 경기 의정부 파주 동두천 < 표 3> 반환기지입지특성화지표 캠프라과디아 캠프에세이욘 캠프스탠리 캠프잭슨 캠프카일 시어즈 캠프레드클라우드 캠프게리오웬 캠프하우즈 캠프스탠톤 캠프자이언트 캠프에드워드 캠프님블 캠프캐슬 H-220 헬리포트 캠프케이시 , 캠프호비 , 짐볼스훈련장 , 하남캠프콜번 화성쿠니사격장 강원춘천캠프페이지 자료원 : 공여구역주변지역등발전위원회 (2008), 전대욱외 (2010) 로부터저자들이재구성

14 전대욱 허 훈 < 표 4> 반환기지개발사업특성화지표 지자체 / 캠프 현계획의부지활용안 총사업비 ( 억원 ) 총합국비지방비 사업비중부지매입비비중 (%) 부지매입비중지방비비중 (%) 자치단체예산대비총사업비비율 (%) 경기 부산진하야리아시민공원 5,978 3,251 2, 대구남워커공원 도로 구청사 인천부평마켓공원 도로 문화체육 6,065 3,277 2, 의정부 파주 동두천 합계 14,000 1,575 3, 라과디아주거 상업 문화등복합 1, , 에세이욘공공청사 문화등복합 1, 스탠리교육연구시설, 체육공원 4, 잭슨근린예술공원 (GB 제약 ) 카일 시어즈광역행정타운 1,812-1, 레드클라우드대학및첨단연구시설 4, 합계 16, 하우즈테마공원 주거 문화등 1, 합계 28,570 3,529 3, 님블복합단지 수변공원 캐슬산업단지 주거 공원등 2, H-220 유통상업시설 공원등 케이시 지원도시사업 4,931 2,761 2, 첨단산단, 평화공원, 호비 골프빌리지등 ,595.6 화성쿠니사격장평화생태공원, 기념관등 2, , 강원춘천페이지상업 공원 공공등복합 2, , * 민자로추진되는활용계획의경우, 경기파주의켐프게리오웬은공동주택, 수변공원등으로, 캠프자이언트, 캠프에드워드, 캠프스탠톤은대학유치및교육연구복합단지로, 동두천의짐볼스훈련장은체육휴양복합리조트및국제기관의유치, 하남캠프콜번은대학 연구단지 병원을추진함. 자료원 : 공여구역주변지역등발전위원회 (2008), 전대욱외 (2010) 로부터저자들이재구성 아울러 < 표 4> 에는세번째개발사업특성화지표중사업특성에관한지표들이제시되어있다. 단, 경기파주시의캠프게리오웬, 캠프스탠톤, 캠프자이언트, 캠프에드워드, 경기동두천시의짐볼스훈련장, 경기하남시의캠프콜번은 100% 민자에의한사업이므로본표에서제외하였다. 또한상기표들에제시되지않은세번째특성화지표중지방재정관련지표 ( 예산, 재정재정자립도, 재정력지수등 ), 1인당지방세액부담액, GRDP 및네번째인구통계지표, 고용률, 주택보급률, 1인당도로 공원및문화 체육 복지시설수등사회경제적지표들은통계청의공식통계및각자치단체의통계연보등의자료를활용하였다. 단, 이와같은측정

15 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 값들은널리알려진값들이므로유형화의측정값으로는사용하나본논문에서는생략한다. 이상과같은측정결과는 V장의유형분류분석결과를위해활용되었다. 유형분류는현재 25 개반환기지를개발하는데에있어서재정지원이나개발용도등의관점에서정책적으로의미있는 3~5개정도의그룹으로분류하기위한것으로그분포가규모에따라적절히분포되는것으로확인되었다. 단지표의성격상규모가클수록상당한수준으로지표값이증가하는경향을보이므로, 다차원매핑을함에있어서선형증가하는방식의기존의축 (axis) 보다는지수증가방식의축에의해매핑을하는것이더적절한것으로판단되었다. 또한분석결과의자의성을줄이기위해본연구에서는분석결과를놓고해당자치단체담당자들과행정자치부의공무원, 관련된정책학자등이참여한전문가회의를 3차례개최함으로써해당분류가적절한지실제적인검증을수행하였다. V장에서는이러한분석결과에따른유형분류가제시된다. IV. 분석결과 : 특성화지표를활용한유형분류 1. 유형 1: 자치단체별반환기지특성에따른분류 우선자치단체별로반환기지의특성에따른분류를시도하였다. 즉, 반환기지및자치단체의특성에관한요인을고려하기위하여반환기지의일반적특성이라고할수있는반환면적, 주둔인원등의지표와자치단체의일반적특성으로서자치단체의경제및행정역량을고려한지표중대표적인지표인 GRDP와예산규모를활용하여유형화를시도하였다. 주어진측정치들로부터 GRDP, 인구, 예산규모, 재정력지수 ( 및재정자립도 ), 1인당지방세부담액등의상관계수는재정력지수를제외하고대체로 80-98% 를보이므로대표적인지표만으로도분포특징에대한설명이가능하다. 이와같은유형화에대한결과는 < 그림 1> 및 < 그림 2> 에제시된바와같다. < 그림 1> 는자치단체별반환기지일반적특성 ( 반환면적과주둔인원 ) 에따른구분결과를나타내고있다. 각그룹별구분기준은반환면적 50만평 (1.65백만m2) 미만및이상, 주둔미군 1천명미만및이상을결합한 4가지경우로구분하였다. 또한 < 그림 2> 는자치단체별반환기지의면적합과자치단체의 GRDP를매칭시킨결과를보여주고있으며, 대도시및중소도시와의구분기준인 GRDP 10조를중심으로인천, 부산등지의반환기지가대구와묶인다는점에서 < 그림 1> 의결과와상당히유사하나약간은다른결과를보이고있다. 전반적으로 < 그림 1> 과 < 그림 2> 로부터반환기지를활용하는자치단체는다음과같은 4개의유형으로분류가가능하다. 첫째, 의정부, 동두천, 파주와같은군사도시그룹이다. 반환면적과주둔인원이많은군사도시이자소득수준이낮은낙후지역으로서의정체성을가지며, 미군철수시지역정체성의상실은물론지역경제에미치는파급효과가크고인구유출등이예상된다. 이경우대규모반환지에대한자치단체역량에비해큰규모의개발을수행해야하므로자치단체에대한중앙정부의관심과다각적인지원이필요하다

16 전대욱 허 훈 둘째, 화성시매향리와같은외곽의훈련지유형이다. 반환면적이넓은반면외곽의사격장 훈련장용도로활용되어주둔인원이적은경우가이에해당하며, 반환기지가인적이드문외곽지역일개연성이높으므로생태적보존지역이나문화관광자원으로활용할개연성이높다. 두번째유형의경우필요시산불피해, 유탄제거, 환경치유등기지반환후개발전까지의후속조치에따라반환기지주변지역주민들의만족도가크게달라질수있다. < 그림 1> 유형 1: 기지특성에따른분류 < 그림 2> 유형 1: 기지 지역특성에따른분류 X축 : 반환면적그룹3: 본부그룹1: 군사도시형혹은일부반환형의정부동두천대구파주 춘천 대구 인천 부산 X 축 : 반환면적 Y 축 : GRDP 부산 하남 100 그룹4: 부지활용형그룹2: 외곽훈련용 10 인천 1 화성 Y 축 : 미군주둔인원 화성 파주춘천의정부하남동두천 세번째그룹은반환기지가중심지에위치한반면반환면적에비해많은주둔인원이존재하는경우로서본부성격의기지이거나혹은일부만반환되는경우에해당한다. 이경우도시발달과정에서미군기지의역할에따라도심내발전의기회가될수있기도하며, 한편주변상권및고용등지역경제에미치는파급효과에대한대책도필요하다. 다만, 이에해당하는사례인대구남구의경우기지중일부면적이반환되는경우이므로공공적성격등의소규모부지활용책이나도시의경쟁력을제고시킬수있는핵심시설등을고려할수있다. 네번째그룹이라고볼수있는부산, 인천, 춘천, 하남과같은경우반환면적도중규모정도이며주둔인원도크지않은경우에해당하는데, 이경우기지보다특정용도의시설인경우가많고, 기지인경우도시발달이나자연적인조건에의해제약된경우도존재하므로일률적으로판단하기는어렵다. 다만자치단체입장에서는부지활용의기회가되는반면국가적인수준에서볼때는상대적인중요도가떨어지므로자치단체의자율적인활용방안이필요할것이다. 즉, 도시특성에따라도시발달이많이진행된거대도시의경우여가환경적가치가높고지가가높은특성을지니고, 중소도시나낙후지역의경우산업및상업, 택지, 공공용도등다양한부지활용도가존재한다

17 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 2. 유형 2: 반환기지별입지특성에따른분류 상기 4개의지역별유형화와별도로개별반환기지별특성에관한분류는 < 그림 3> 에제시한다. 첫번째유형분류시도에서주둔인원등은개별반환기지별로파악하기힘들뿐더러지역경제에대한파급효과등의의미로볼때지역전체로파악하는것이바람직한반면, 반환기지의입지적특성이라고볼수있는중심지까지의거리, 지형, 보존및보호지역등의규제요인들은개별기지별로접근하는것이바람직하다. 단, 현재지형적요인및규제요인을포함한개발가능면적은반환기지별로큰차이를보이고있지않으므로분석의의미가없고, 중심지 ( 시군구청혹은시청 ) 까지의거리를중심으로분석한결과이다. < 그림 3> 유형2: 기지별특성 ( 반환면적및입지 ) 에따른분류 100 X 축 : 반환면적 10 C 자이언트 ( 파 ) 그룹 3: 외곽중형기지 C 에드워드 ( 파 ) C 하우즈 ( 파 ) 그룹 2: 사격훈련 ( 외곽대형기지 ) A 쿠니 ( 화 ) Y 축 : 시군구청까지의거리 1 C 잭슨 ( 의 ) C 카일시어즈 ( 의 ) H220모빌 ( 동 ) C라과디아 ( 의 ) C스탠톤 ( 파 ) C스탠리 ( 의 ) C콜번 ( 하 ) C레드크라 ( 의 ) C게리오웬 ( 파 ) C님블 ( 동 ) C마켓 ( 인 ) C캐슬 ( 동 ) C하야리아 ( 부 ) T 짐볼스 ( 동 ) C 호비 ( 동 ) C 케이시 ( 동 ) C 워커 ( 대 ) C 에세이욘 ( 의 ) C 페이지 ( 춘 ) 그룹 5: 중심소형기지 그룹 4: 중심중형기지 그룹 1: 군사도시 ( 중심대형기지 ) < 그림 3> 에제시된각그룹별구분은, 첫째반환면적에대해서는 50만평 (1.65백만m2) 이상, 50만평미만 5만평 (16.5만m2) 이상, 5만평미만의 3가지분류를, 둘째중심지 ( 시군구청 ) 까지의차량이동거리 5km 미만및이상의 2가지로분류하였다. 그림에제시된첫번째그룹의경우군사도시형대형기지로, 캠프케이시, 캠프호비, 짐볼스훈련장 ( 이상동두천 ), 캠프스탠리 ( 의정부 ) 등이이에해당한다. 즉동유형의반환부지는그면적이넓고지역중심지에위치한경

18 전대욱 허 훈 우로군사도시적특수지역의대단위기지로서의특성을지닌다. 반대로반환면적은넓지만중심지로부터의거리가먼쿠니사격장 ( 화성매향리 ) 의경우첫번째유형분류시도에서설명한바와같이사격장, 훈련장등의용도로활용되던부지이다. 군사도시적대형기지나외곽의사격훈련장의활용도는상기첫번째지역별분류와동일하다. 한편세번째그룹으로제시된캠프에드워드, 캠프하우즈, 캠프자이언트 ( 이상파주 ), 캠프콜번 ( 하남 ) 16) 의경우외곽에위치하나 10만평이상의중형규모의반환기지로서, 대학교, 대형공공시설등대규모시설의입지에유리하다고볼수있다. 네번째그룹은규모는세번째와비슷하나지역중심지에위치한경우로서, 캠프페이지 ( 춘천 ), 캠프하야리아 ( 부산 ), 캠프마켓 ( 인천 ), 캠프라과디아, 캠프에세이욘, 캠프레드클라우드, 캠프카일 시어즈 ( 이상의정부 ), 캠프게리오웬, 캠프스탠톤 ( 이상파주 ), 캠프캐슬, 캠프모빌 (H-220, 이상동두천 ) 이이에해당한다. 중심지에위치한 10만평이상의반환부지의경우우선지가가비싸므로사업비가많이들고, 아울러대도시의경우공원등여가 환경 문화등의시민의삶의질과관련된용도로의활용이적합하나, 군사도시나중소도시의경우지역의성장동력제고를위한부지활용이필요하다. 마지막으로중심지에위치하였으나반환부지가 10만평이하로서상대적으로소규모의반환기지들로서캠프워커 ( 대구 ), 캠프님블 ( 동두천 ), 캠프잭슨 ( 이상의정부 ) 등이이에해당한다. 중심지에위치한소형기지의경우지역특성및지역주민의수요에따라다양한용도로활용이가능하다. 3. 유형 3: 자치단체별개발사업특성에따른분류 세번째분류로서개발사업의특성을고려하기위하여반환면적과개발사업비총액, 개발사 업비중국비지원액등의지표를활용하여자치단체별개발사업의특성에따른유형화를시 도하였다. < 그림 4> 와 < 그림 5> 는그결과를나타내고있으며, < 그림 4> 에서는각그룹별구 분기준으로서, 첫째반환면적의경우반환면적 50 만평 (1.65 백만m2 ) 이상및미만, 둘째개발사 업비의경우총액 5 천억원이상및미만으로구분하였고, 그교차결과로서 4 개의유형이제시 되어있다. 첫째유형은대규모개발사업으로의정부, 동두천, 파주등반환면적이크고사업비의규모 도큰경우이며유형분류의첫번째시도에서밝힌군사도시의대규모기지반환사례와일치 한다. 두번째유형은대도심의개발사업으로인천, 부산등반환면적은군사도시에비해상 대적으로작지만대도심의높은지가등으로인해개발사업비가높은경우에해당한다. 이경 우도시발달이상당히진전되어다양한이해당사자와환경적욕구등지역의사회후생을고 려할때공원등환경, 여가, 문화시설조성이상의활용방안을찾기힘들다. 이경우대도시 도심의높은지가에비해건설비는상대적으로낮으므로, 부지매입비지원만가능한현행국 비지원제도는 < 그림 5> 의결과와같이상대적으로대도시지역에혜택이커지는등균형발 16) 캠프콜번 ( 하남 ) 의경우시청에서의직선거리가약 3km 로서근접해있으나, 검단산과남한산성인근에위치한개발제한구역으로인해주변지역이개발되지않았으며실제적으로는시외곽에위치하고있다

19 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 전의측면에서개선점이존재한다. 세번째유형은외곽지개발로써화성매향리가해당되며, 반환면적이크지만외곽지역개발로인해개발사업비가높지않은경우이다. 동유형과같은외곽지의경우 < 그림 5> 의결과와같이상대적으로낮은지가와, 지역의성장동력을제고하기위한민자유치등으로인해상대적으로국비지원혜택이낮다고볼수있으며, 대도시지역과의형평성의측면에서시설조성에소요되는건설비를지원하는방안이나규제완화등이추가로검토되어야한다. 네번째유형은반환면적이상대적으로작고개발사업비도크지않은중소규모개발의경우로서대구, 하남, 춘천등이이에해당하나, 지역에서는여전히큰규모의개발이므로지역의장기전략과조화되며지역의특성에맞는활용기회와비용적측면이고려되어야한다. < 그림 4> 유형 3: 개발특성에따른분류 ( 반환면적및개발사업비 ) < 그림 5> 유형 3: 개발특성에따른분류 ( 반환면적및국비지원액 ) 유형2: 대도심개발인천부산하남춘천대구 X 축 : 반환면적 유형 1: 대규모개발 의정부동두천파주화성 Y 축 : 개발사업비 부지매입비국비지원시지원혜택이상대적으로큰경우 : 대도심개발 인천 춘천 부산 X 축 : 반환면적 의정부 화성 동두천 파주 Y 축 : 개발사업비중국비지원액 유형4: 소규모개발유형3: 외곽지개발 대구 상대적으로작은경우 : 민자유치혹은외곽지개발 100 하남 유형 4 및유형 5: 개발특성과자치단체특성의동시적고려 자치단체의사회경제적특성과개발사업의특성을동시에고려한구분은지역의개발역량및개발수요대비개발규모에따른분류로서, 반환기지의국가지원사업에있어서가장중요하게생각해야할요인중의하나이다. 이분류를위해자치단체의사회경제적특성을세분화하면자치단체의경제력및행정 재정적역량 ( 재원조달능력 ) 과자치단체의사회및인프라적특성으로구분된다. 구체적으로자치단체의역량과관련되어활용가능한지표는, 지역의생산력을나타내는 GRDP, 지역자산가치및경기상황등을반영하는 1인당지방세부담액, 자치단체의재정규모로서행정력을대표하는예산규모, 자친단체의재원조달능력을의미하는재정자립도 재정력지수등 < 표 2> 의세번째범주인개발특성지표를들수있으며, 자치단체의사회인프라적특성과관련된지표는인구및인구밀도, 1인당인프라여건등동표의네번

20 전대욱 허 훈 째범주인자치단체특성지표들을들수있다. < 그림 6> 은자치단체의경제력, 행정력, 재원조달력등역량과관련된지표들과개발사업비를동시에고려함으로써반환부지활용계획의추진가능성에따른유형분류를제시하고있다. 자치단체역량에관한지표들간의상관관계가매우높아분류결과가거의유사하므로여기서는 GRDP 및예산규모의두지표와개발사업비를교차시킨결과를제시한다. 반면 < 그림 7> 은지역의사회및인프라적특성에따른분류를제시하고있다. 이분류역시특성지표들간의유사성이높아인구밀도및 1인당도로연장에의한분류결과를제시하고자한다. < 그림 6> 이보여주는분류유형은다음과같다. 첫째개발사업비의경우규모가 1조원이상및미만으로구분하였고, 둘째 GRDP의경우 10조원이상및미만 ( 동일한기준으로 1인당지방세부담액이 500천원이상및미만이거나재정력지수가 80% 미만 ) 으로구분하였다. 이두기준이교차하여 4가지유형이제시되는데, 첫번째는낙후지역형으로동두천, 파주, 의정부등지역의경제규모 (GRDP) 에비해사업비가과다한경우가이에해당한다. 그중에특히동두천의경우 GRDP, 예산등에비해개발사업비가매우커서자치단체의역량만으로는개발사업을진전시키기가사실상불가능하므로이경우를기지밀착형 17) 으로, 나머지의정부와파주의경우는개발시국가지원에의해성장동력을제고할필요성이존재하므로이들을성장동력형 18) 으로분리하는것도가능하다. 이유형에속하는지역들의경우전술한다른분류결과에서도나타난바와같이국가적관심과중앙정부의지원이필요하다 < 그림 6> 유형 4: 지역특성 (GRDP) 과 개발특성 ( 개발사업비 ) 동시고려 그룹 1: 낙후지역형 동두천 하남 그룹 2: 중소도시형 의정부 춘천 파주 화성 X 축 : GRDP 인천 대구 부산 Y 축 : 개발사업비 그룹 3: 대도시혹은성장도시형 < 그림 7> 유형5: 지역사회 인프라특성 ( 인구밀도및도로연장 ) 6100 의정부 유형3: 고밀도형 X 축 : 1 인당도로연장 부산대구인천 유형 2: 과밀개발형 2100 유형3: 저개발형 유형1: 저밀도형 1100 하남 동두천 화성 파주 춘천 Y 축 : 인구밀도 17) 동두천의경우특별법시행령 14 조 3 항관련별표 3 의국유지매입지원액산정을위한자치단체구분기준중첫번째인, 자치단체면적대비공여지의면적이 30% 를넘는유일한지역임 18) 07 년예산대비총사업비가 15 배를상회 (2010 년기준 12.3 배 ) 하고있는동두천의경우외에도, 의정부및파주의경우역시총개발사업규모가 1 년 2007 년예산액의 배 (2010 년기준 배 ) 이므로사실상이러한거대개발사업을진행할만큼행정력이뒷받침되지않아국비지원만으로는독자적인개발이불가능할것으로판단됨

21 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 두번째인중소도시형에는하남, 춘천등이해당하는데, 지역의개발역량대비개발사업비가상대적으로크지않지만, 지역역량자체가크지않으므로활용계획의추진가능성이떨어진다. 이러한유형은국비지원및지방비매칭에의한현행개발방식의어려움이존재하는경우 19) 로볼수있다. 세번째인대도시형혹은성장도시형의경우, 인천, 부산, 대구, 화성이이에해당하는데, 이지역들은지역역량에비해개발사업비가크지않은경우이다. 동유형은광역시규모의대도시이거나혹은소득수준이높은산업도시로서지역내개발역량을중심으로대처가상대적으로용이하며, 민자유치등을시도하는경우에도투자가치가높은지역으로볼수있어이역시상대적으로용이하다고할수있다. 다만대구의경우, 년재정력지수가 80% 이하로떨어졌으며, 재정력지수의속성상국비지원액이증가할경우그값이하락하므로, 장기적으로는재정력지수보다재정자립도로시행령을개정하는것이바람직하다고할수있다. < 그림 7> 은지역의사회및인프라특성지표로인구밀도와 1인당도로면적이제시되어있다. 이경우분류기준은인구밀도의경우 2천명 / km2이상및미만이나, 나머지의인프라와관련된지표들의경우여러지표들을종합적으로고려하여판단하는것이적절하다. 본연구에서는 1인당도로연장 0.8m/ 인이상, 1인당도시공원면적 8m2 / 인이상, 1인당문화 체육 복지시설수 0.8개소 / 인이상의 3가지기준중 2개이상만족시키는경우와그렇지않은경우로구분하였다. 이러한분류는도시의동태적성장과정과발달정도를반영하여, 반환기지를어떻게활용할지에대한지역수요를가늠할수있는구분방법이다. 인구밀도및인프라지표의교차에의한유형은첫째, 저밀도형으로서동두천, 춘천, 파주등을들수있다. 동유형은인구밀도에비해도시인프라 ( 도로, 공원및사회문화시설 ) 가상대적으로잘갖추어진외곽지역으로볼수있으나동시에인구가감소하는쇠퇴지역으로도볼수있다. 이경우인프라에대한수요보다는지역의성장동력을제고할수있는활용방안이시급하다. 두번째유형은과밀개발형으로, 부산, 대구, 인천등인구밀도도높고도시인프라도잘갖추어진지역으로인구집중의대도시지역을의미한다. 과밀개발형의경우상대적으로잘갖추어진도시인프라에도불구하고집중된인구와다양한이해당사자의존재로인하여많은사람들을만족시킬수있는활용방안을찾는데에는어려움이존재할수있다. 세번째유형은인구밀도가높고도시인프라가부족한지역으로의정부가이에해당하며, 도시인프라를확충하는방향으로부지활용이필요하다. 마지막으로네번째유형은하남, 화성등의저개발형으로서인구밀도도낮고도시인프라도부족한지역으로볼수있다. 따라서이유형은지역발전의비전에따라인프라확충과성장동력제고등다양한방안이강구되어야하나, 동시에이러한유형은다양한이유로개발이제한되는지역으로도볼수있으므로이경우이러한지역특성에맞는개발방안이요구된다. 19) 동시행령 14 조 3 항관련별표 3 의구분기준중두번째인재정력지수의상한과하한인 80% 및 30% 기준과관련하여, 현재연구대상반환기지의재정력지수최소값은춘천으로서 31.3% 이며모든대상이 30% 를상회함

22 전대욱 허 훈 Ⅴ. 분석결과의시사점 : 이해당사자거버넌스와통일시대를대비한적정활용전략 1. 특성분석에따른유형별적정활용방안 상기와같은분석결과는우리나라의반환기지에대한상대적비교와분포내특성의파악에기초한것이므로거시적이며일반적인결과로서의한계를지닌다. 즉. 자치단체의일반적인현황과미군반환기지의상대적인비교에의한결과이며, 본연구에서제시된중소규모의개발이라고하더라도개별지역내에서는흔하지않은대규모개발사업이될가능성이크다. 따라서그활용방안을선택함에있어서다양한이해당사자들이포함된장기적인계획의선수립과정을거쳐후개발을추진하는방향으로개발이추진되어야한다. 반환기지특성 개발사업특성 경제행정개발역량 사회인프라 지역 반환기지명 종합 부산진 캠프하야리아 부지활용 중심중형 대도심 대도시 과밀개발 대도시 대구남 캠프워커 일부반환 중심소형 소규모 대도시 과밀개발 대도시 인천부평 캠프마켓 부지활용 중심중형 대도심 대도시 과밀개발 대도시 경기의정부 경기파주 경기동두천 < 표 5> 반환기지및자치단체의유형분류결과 ( 종합 ) 군사도시 대규모 낙후지역 고밀도 성장잠재도시재생 캠프라과디아 중심중형 대도시 캠프에세이욘 중심중형 도시재생 캠프스탠리 대형기지 성장잠재 캠프잭슨 중심소형 독립부지 캠프카일 시어즈 중심중형 도시재생 캠프레드클라우드 중심중형 도시재생 군사도시 대규모 낙후지역 저밀도 성장잠재 캠프게리오웬 중심중형 도시재생 캠프하우즈 외곽중형 성장잠재 캠프스탠톤 중심중형 도시재생 캠프자이언트 외곽중형 성장잠재 캠프에드워드 외곽중형 성장잠재 군사도시 대규모 낙후지역 저밀도 기지밀착 캠프님블 중심소형 도시재생 캠프캐슬 중심중형 도시재생 H220 헬리포트 중심중형 도시재생 캠프케이시 대형기지 성장잠재 캠프호비 대형기지 성장잠재 경기하남 캠프콜번 부지활용 외곽중형 소규모 중소도시 저개발 독립부지 경기화성 매향리쿠니사격장 외곽훈련 외곽훈련 외곽지 성장도시 저개발 독립부지 강원춘천 캠프페이지 부지활용 중심중형 소규모 중소도시 저밀도 도시재생

23 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 특히반환부지와직접적으로관련이있는지역주민및관련민간기업 단체의의견수렴을통한상향식계획추진이필요하다. 아울러총리실, 국방부, 기획재정부, 행정안전부, 환경부등관련부처들은물론시도및시군구의협력과역할분담이요구된다. 일반적으로대도시지역에서의반환기지용도의경우, 주민들이원하는안은도시공원과같은휴식공간이나지역내에서필요한보건의료혹은교육문화시설과같은공용공간인경우가일반적이라는사실이설문조사의결과로제시되어있다 ( 전대욱외, 2010: ). 반면기재부나국방부의경우반환공여지의매각에의한기지이전재원조달이원칙이므로공원이나공공시설과같은용도보다는상업적용도를더선호한다. 자치단체의경우주민의견을반영하지않은경우개발사업을추진하기가어려우므로계획수립에있어서주민의견과부지매각자의입장차이에대한적절한사회적합의를필요로한다. < 표 6> 반환기지및자치단체의유형별부지활용방안 유형특징후보지 기지활용방안 집중지원형 지원 동두천등 기지반환시지역사회경제침체로새로운지역발전비전및창의적대안필요 성장동력형 성장잠재형 지원및성장관리 파주 ( 일부 ), 의정부 ( 일부 ), 동두천 ( 일부 ) 등 지역의중심부에서약간벗어난외곽지역에중대형규모의반환기지대학교, 테마파크등큰규모의시설을전략적으로유치및대규모투자가필요 도시재생형 성장관리 의정부 ( 일부 ), 춘천, 파주 ( 일부 ) 등 일정규모이상의기발달된도시의핵심기능을수행가능한치에반환지가존재반환지를통해침체되는도시기능에활력부여, 도시경쟁력을제고시키는전략적활용이바람직 대도시유휴면적형 제한적용도, 시민중심 부산진, 대구남, 인천부평, 의정부 ( 일부 ) 등 대도심한가운데위치한중 소규모반환기지도시재생혹은그이후의단계로서, 인프라및도시민의삶의질을높일수있는활용방안이적절함 독립부지형 제한적용도, 가치부여 하남, 화성, 파주 의정부 ( 일부 ) 등 반환기지가기존지역기능과분리 독립적개발제한 환경보호등보존가치가높은외곽지역에위치, 활용도제약을감안한역사문화적가치보존등 < 표 5> 는 4장및 5장에서특성화지표에의한개별반환기지들과자치단체의특성을종합하여몇개의유형으로제시한것이다. 이러한결과는 < 표 6> 에서각유형별적정부지활용방안과지원정책의특징으로연계된다. 두개의표에서, 대도시지역중심부의유휴지로서의성격을갖는경우와중소도시원도심의도시재생에적합한부지의활용도는상대적인입지에의한가치보다실제로개발수요가낮다고볼수있고, 주민들의수요와도시기능재생에맞는활용방안이필요하다. 한편기존의도시기능과분리된독립부지형의경우, 역사성과생태보존, 평화등의상징성과미래적가치를반영한활용방안이적절함을알수있다. 그외대규모의민자시설이나학교등을전략적으로유치하는것이바람직한성장잠재형의경우나, 혹은동두

24 전대욱 허 훈 천등접경지역의군사도시로서반환면적이자치단체의역량에비해월등히큰경우에는자 치단체와중앙정부, 군과지역사회가고루참여한적절한지역의미래비전설정과지역정체성 에맞는활용방안을모색하는것이적절하다. 2. 반환부지활용전략 1 : 지역의미래비전과지역정체성을부여한지역재생 특히지역사회와관-군은부지활용방안이명확히지역사회의미래상에어떠한영향을미치는지, 이는주민들의지역정체성에부합하고지속가능한것인지를최우선에두고구체적인활용방안을설정하는것이필요하다. 반환부지를향후활용하고관리하게될지역사회에있어서그발전의가치 (value for development) 가무엇인가에따라장기적관점에서활용방안이모색되어야한다. 폐시설물 부지, 반환부지등을활용한많은도시재생혹은지역재생의사례에서밝혀진바와같이, 물리적개발과경제발전만을고려한부지활용방안보다는보다미래지향적인관점에서철학과가치를부여하고, 지역사회와관-군등의이해당사자간합의를통해가치를실현할수있는방향으로반환부지가개발되어야할것이다. 이와같은반환부지개발전략에대한시사점은캐나다퀘벡주와런던테이트모던갤러리, 독일의프라이부르크시보봉지구와게마인데자베크시, 일본오키나와의요미탄촌등의지역재생사례와비교해봄으로써보다선명하게이해될수있다. 캐나다퀘벡주몬트리올시에서는폐석회석광산 ( 채석장 ) 을쓰레기매립장으로활용하다가지하수오염및메탄가스발생등의문제를겪게된다. 이때새로운대안으로퀘벡주의지역발전전략인 사회적경제 (social economy) 라는가치를도입하고, 해당부지에사회적기업 라토후 ( 태양의서커스단 ) 의공연장과국립서커스단을설립하고이지역의취약계층에게직업교육을시킨다. 그후이기업은연간 6천억원이넘는매출을기록하면서일약유명해지고, 이폐광산부지는사회적경제의중심도시로발돋움한퀘벡주지역사회의문화관광, 교육및사회적기업과협동조합의메카로자리잡았다 20). 또한영국런던템즈강남쪽의뱅크사이트화력발전소폐부지 (1981년폐쇄, 12년간방치 ) 를재생하여만든테이트모던갤러리 (Tate Modern Gallery) 와밀레니엄브릿지 (Millennium Bridge) 사례역시지역의미래비전과지역정체성을조화시킨가치를부여하여지역을재생시킨사례로볼수있다 ( 김정후, 2007). 1995년런던은올림픽을앞두고낙후된런던의도시재생과지역격차해소를위해밀레니엄프로젝트를기획하였고, 템즈강중심의 사회적통합 21) 을통한새천년발전계획을수립하였다. 이계획을추진하기위하여밀레니엄위원회 (Millennium Commission) 를설립하여, 약 3조원의기금조성을위해설립초기복권발행및수익금으로기금을조성한후, 런던 2백여개및전영 3천여개의지역재생프로젝트에분산적으로투자하였 20) 오마이뉴스, 김종철기자, 2012 년 8 월 19 일자, "1 억명열광 ' 태양의서커스 ' 가성공한비결 - 퀘벡의조용한혁명이세상을바꾸고있다 " 참조. 21) 런던의가장가난하고소외된지역, 소외된자연을 21 세기런던의도시재생아젠다의중심에두고하이테크로재생하여도시경쟁력을제고한다는가치를부여하였다. 이는민간의시장실패와정부의정책실패를경험한후작은정부와 큰사회 (Big Society) 를지향하는사회적가치에영향을받았다고볼수있다

25 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 다. 이렇게투자된재생프로젝트중가장성공적이라고평가되는것이바로화력발전소폐부지의외형을보전하여역사성을간직한테이트모던근대미술관과슬럼지역서더크 (southwark) 를연결한보행전용밀레니엄브리지이다. 이프로젝트를통해슬럼지역은센트럴런던과연계되고지역사회는전세계적인명소로부각되었다. 지역의미래발전비전과지역정체성의가치를부여한또하나의사례로독일노스트팔렌주프라이부르크시보봉지구와자베크에너지협동조합의사례를들수있다. 보봉지구는 2차대전패전후미국과프랑스등의군대가주둔했던지역으로, 프랑스군대가기지를반환한이후주민공청회 ( 원탁회의 ) 등의공론화를통해 주민자치형생태계획도시 로서의가치를부여하였다 ( 김해창, 2003). 이러한가치를실천하기위해여러계층의주민간사회적통합과생태적보존을목적으로한개발원칙하에, 신재생에너지의도시프라이부르크의지역정체성에부합하도록새로운탄소제로주택단지를조성하였다. 또한에너지자립도시게마인데자베크의신재생에너지발전소는주민출자형에너지협동조합으로설립되었다 ( 이유진, 2013). 반환기지내 74개벙커의지붕을활용하여태양광발전소를짓고, 벙커의내부에는염화칼슘저장고로활용함으로써수익을창출였다. 여타부지들을바이오에너지파크로활용하면서옥수수와축분을활용한바이오가스플랜트를조성하고, 농업이주업인이지역의농민들이생산한원료를통해발전사업을하고협동조합을통해주민이수익을분배하는등지역정체성을유지시키며새로운비전을부여하는방식으로개발이진행되었다. 일본오키나와요미탄촌은전형적인농촌마을로서, 과거미군기지가지역의중심에입지하여지역주민들의생활과지역발전에큰어려움이있었던지역이었다고한다 ( 요미탄촌, 2008). 미군기지의반환이후, 요미탄촌은 마을만들기 ( まちづくり ) 를통해이부지를요미탄촌의사정과역량에맞게활용하되, 지역의미래발전비전인 평화, 자연, 문화, 공존 에부합하도록활용계획을세우는데많은노력을기울였다. 미군반환기지의이용계획을수립하는데에있어서첫째요미탄촌의입지여건과접근성이나쁘다는사실을인지하고, 자치단체의열악한재정상황과현재마을주민들의소득창출구조등을감안하여, 대규모산업시설이나상업시설등은지양하고큰투자비가소요되는계획은세우지않았다. 이렇게주민들에의해만들어진부지활용계획은평화의숲구장건립, 평화의숲길및주민협동조합농장의조성등이주된계획이며, 이를달성하기위해요미탄촌출신의사람들과요미탄촌을방문했던사람들을중심으로한 애향민크라우드펀딩 (crowd funding) 으로자치단체의예산외에소요되는재원을조달하였다. 이와같이반환기지를활용하는바람직한전략은주민과지역내중소기업등지역사회가주도적으로지역발전의가치와미래상을반환기지에부여함으로써중장기적으로이부지를활용하여그비전을어떻게달성할것인가에달려있다고볼수있다. 지역주민들은주민자치회, 협동조합 마을기업등의자기조직화를통해참여해야하며, 주민스스로및취약계층의보호, 청년들의꿈을실현할수있는공간의창조, 주민참여와지역공동체활성화, 지역순환경제구축등의사회적가치들을이부지의활용계획에반영해야한다. 예컨대, 전통시장이나중소상공인의경우문화적가치를부여하고이에맞는스토리텔링을통해생존하기위한최소한의경쟁력을갖추어야하고, 유기농이나파머스마켓 (farmers market) 과같은 로컬푸드

26 전대욱 허 훈 (local food) 가치를부여하여지역농민이중심에선부지활용이되어야지속가능하다. 즉, 단순 히부지용도가무엇이좋을지를탐색할것이아니라지역의미래비전과주민들이중요하게 여기는지역발전의가치를부여하는지역차별화전략이필요한것이다. 3. 반환부지활용전략 2: 통일시대를대비한미래발전의가치부여 2장의선행연구이검토에서보듯이, 접경지역이나미군반환기지의개발을위한논리는지역간형평성을전면에둔균형발전의논리였고, 미군주둔으로인한지역발전의기회비용에대한보상의논리라고볼수있다. 한편기재부나안행부등국비재원을집행하는입장에서는낙후지역등특정지역에서의지나친국비의존도를경계하기도하며, 아울러경제적투자효율성이높지않기때문에추가적인지원이적절하지않다고생각할수도있다. 현존하는도로와수요자, 신성장동력의입지여건등이좋지않으므로당연히투자효율성은대도시와인접한다른지역에비해높지않은것은당연하지만, 한편이러한인프라투자가이루어져야경제성이높아진다고생각하면당연히중앙부처의입장에서는이러한낙후지역에대한투자도필요하다. 그럼에도불구하고이렇게투자가시급한지역이상대적으로많기때문에, 접경지역이나미군반환기지가있는중소도시들을지원할논리적근거는풍부하지않다. 따라서본연구에서는미군반환기지를개발하려는자치단체나혹은낙후지역으로서접경지역의입장에서새로운투자의논리로서통일시대를대비한 세대간형평성 의논리를제시하고자한다. 기존의지역간균형발전의논리가 세대내지역간형평성 의문제였다면, 향후통일시대를대비한투자의논리는 한반도신뢰프로세스 와 통일대박론 을위한 선투자의효율성 이라고볼수있다. 향후통일시대를염두에두고통일시대의경제적효율성을달성하기위해서는사전에충분한선투자와보다중장기적인시각에서의균형발전을염두에두어야한다. 현재인프라와산업기반등경제적여건에서미군기지도시나접경지역에대한투자는경제적이지않고이들에대한보상은 과거지향적 일수있지만, 통일시대를대비한다면이러한접경지역은전체한반도의균형있는발전과이로부터파생되는통일시대의경제적효율성의추구에전진기지로서의역할을충분히수행할수있다. 이는통일시대를맞이할다음세대를위한현재세대의배려이기도하며, 동시에한반도 100년의발전비전하에서현재공공투자의비용편익범위와시점을확장하려는시도이기도하다. 북한까지범위를확장시킨접근성, 국가통일전략의전진기지로육성등한반도정세의급변화등에대한장기발전로드맵하에서전략적투자가필요하다. 마지막으로이러한투자는한반도분단의역사와미군등외국군대의주둔이라는역사성을간직하고, 접경지역이지니는모순적가치를극대화시키는새로운형태의미래발전상을구현하는방향으로이루어져야한다. 미군기지도시나접경지역은전세계의유례없는역사 문화 생태적가치를지닌 비무장지대 (DMZ) 와마찬가지로모순적가치를지닌다. 전쟁, 분단, 개발 이라는가치와, 생태, 평화, 휴식 이라는가치가공존하는지역으로서많은국내외인사들의상징과문화의단골소재이기도하다. 이러한정치적, 생태적완충지대는향후기후

27 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 변화나생물종다양성보존, 한반도전체의회복력 (resilience) 의제고에매우중요한역할을할것으로기대한다. 이러한모순적가치를극대화시키면서동시에통일시대라는시간적, 공간적범위를확대시킨지역발전정책으로서미군기지도시와접경지역에대한투자와스토리텔링이이루어져야한다. 통일시대의도래에맞춘다는것은장기적으로지속가능하고경제적으로효율적인활용방안을도출해야함을의미하는데, 이것이성공적이기위해서는해당부지를지역주민이주체가되어스스로활용계획과사업을진행하면서성공적인도시공간을창조하려는노력이필요하다. 부지의특성에따라산업 상업시설이나여타의소득창출원, 공공시설이나혹은국내 외에서각광받는지속가능한생태 역사 문화적공간으로탈바꿈하려는노력이내생적으로나타야함을의미한다. 자치단체와중앙정부, 군과전문가들은이러한노력에대해적극적으로협력과지원을해야하며, 현재와같이국비의의존도를탈피한다양한재원마련노력이병행되어야한다 22). Ⅵ. 결론 : 연구의요약, 의의및한계 본연구는미군반환기지의개발에관련된정책적이슈를서베이하고, 기지의현황과특성들에기반한분석을통해활용방안과통일시대를대비한활용전략을논의하였다. 이를위해미군반환기지와관련되어정책처방적인목적으로진행된선행연구와정책자료를검토하여 2 장에서선행연구분석으로서이론적으로함의를제공하고있는정책학적쟁점들을정리하였다. 3장에서는각자치단체가계획하고행정안전부 ( 지역발전과 ) 에서승인한 주한미군반환공여구역및주변지역종합발전계획 ( ) 의현황자료를바탕으로, 미군반환기지와기초자치단체의특성들을분석할수있는특성화지표체계와분석프레임웍을도출하였다. 특성화지표체계는선행연구등에서다루었던 (1) 반환기지특성 ( 지역경제유착도, 시급성등 ), (2) 자치단체및반환기지입지 ( 활용용도제약 ), (3) 반환기지개발사업특성 ( 실행가능성및지속가능성 ), (4) 자치단체특성 ( 투자여건, 경제성등 ) 등의세부측정항목들로구성되어있으며, 4장에서는이러한지표들에의해미군반환기지를기지별특성과자치단체의여건을감안하여 3~5개의정책적지원유형으로분류하였다. 5장에서는특성분석에따른유형별적정활용방안을제시하였으며, 그결과로서대도시와중소도시, 독립부지와접경 군사도시등의지역특성과기지의다양한특성에따라각이해당사자들을통합한활용방안을논의하였다. 또한이러한분석결과의시사점으로서, 반환부지활용전략으로서지역의미래비전과지역정체성을부여 22) 특히런던밀레니엄프로젝트의복권사업이나일본요미탄촌의크라우드펀딩의사례에서와같이큰액수가소요되는개발재원을확보하기위한별도의정책적노력도필요하다는사실을감안해야한다. 국가적인차원에서통일시대를대비한지역발전기금으로서, 접경지역이나미군반환기지등의활용계획에쓸수있는복권발행이나사회성과채권 (SIB) 나여타의 사회적금융 을활용한지역사회투자기금등의마련도검토되어야한다. 낙후지역이나접경지역에서대규모의투자가필요하나자치단체의재정적역량을크게벗어나는경우가발생하므로, 이들에게국비를지원하기어렵다면다른재원조달방안을강구해야한다

28 전대욱 허 훈 한지역재생사례들을중심으로미군반환기지의활용계획수립과추진에있어서주민주도성을강조하였으며, 통일시대를대비한미래발전의가치부여전략과재원마련을위한방안등을논의하였다. 본연구는선행연구에서제기한다양한실제적관점들을반영하면서, 동시에이론적선행연구가거의전무한현실에서이론적논의를위한쟁점의서베이, 정량적인개발정보와통계지표에의한적절한유형분석을통한정책학적함의, 시사점으로서의미래지향적활용전략등을구체적으로논의하였다는데에그공헌도가있다고볼수있다. 또본연구에서는, 기존미군반환기지와접경지역등의투자에있어서통일시대라는미래지향적인관점과개발되지않은유휴공유지의경제적이며사회적인가치의측면에서이러한반환기지를활용하는방안에대해풍부한논의를제시하였다. 미군반환기지는개별자치단체의입장에서는신성장동력으로서기회가될것으로기대되고있지만, 논문에서밝힌바와같이접경지역자치단체에집중된반환부지가해당자치단체의역량을벗어나서방치될위험이크기때문에통일대비공간활용이최선임을밝히고있다. 접경지역에대한투자는기존의효율성에입각한평가로는이루어지기어렵기때문에본논문은반환기지와이를소유한지방자치단체의열악한현황을분석하여통일시대를대비한적절한활용정책을제시하고자한것이다. 그럼에도불구하고본연구는미군반환기지와관련한시론적인성격을크게벗어나지못한아쉬움이있다. 이분야의이론적인연구가거의전무한상황이기때문에관련된정책학적쟁점들을정리하고반환기지의특성에따른유형화를하는데그친것이다. 특히안보사항으로인한민감성등은정확한현황자료의수집과분석에어려움으로작용하였고, 분석결과에있어서도미군반환기지의유형분류는전국분포상의상대적인차이일뿐이기때문에활용대안을도출하는외에일반화하는것은어렵다. 2014년말현재주한미군반환공여구역및주변지역종합발전계획의수정안이작성중에있기때문에, 앞으로보다구체적인정보가수집될기회가있을것이다. 이에기반하여미군기지라는공유재의적절한활용과관리를둘러싼지역주민들과지방자치단체, 중앙정부등의원활한협력과갈등에관한후속연구등이필요하다. 참고문헌 강원발전연구원. (2008). 강원도공여구역주변지역등발전종합계획 경기개발연구원. (2008). 경기도주한미군공여구역주변지역등을위한발전종합계획수립연구. 경기도청 경기개발연구원 공여구역주변지역등발전위원회. (2008). 주한미군공여구역주변지역등발전종합계획 ( ). 행정자치부내부자료. 국무총리실. (2009). 군사시설관련분쟁해소및협력촉진을위한제도개선방안. 국무총리실내부자료 국방부. (2001). 연도및사용형태별주한미군공여지현황. 2001년국정감사제출자료. 김동성외. (2006). 미군기지평택이전에따른주한미군과지역사회간갈등관리및협력제고방안연구

29 미군반환기지의특성과통일대비활용방안, 정책연구 경기개발연구원. 김동성외. (2003). 용산미군기지이전에대한경기도의대응방안, 정책연구 경기개발연구원. 김세훈 김환철. (2007). 로컬거버넌스형성의영향요인연구 : 의정부시미군반환기지활용정책을중심으로. 2007년한국거버넌스학회춘계학술대회 : 김재철. (2010). 한 미간전시작전통제권전환준비의진단과대비. 아시아연구. 제13권 1호. 김정후. (2007). " 런던의포스트카드를바꾼세개의밀레니엄프로젝트 ". 너울. 192호. 한국문화관광연구원. 김태경 강식 권대한 최준영. (2012). 반환공여지불평등지원정책전환을위한정책수립연구. 경기개발연구원. 김해창. (2003). 환경수도프라이부르크에서배운다. 도서출판이후. 남창희. (2004). 주한미군재배치계획의배경과한국의대응방향. 국가전략. 제10권 1호. 녹색연합. (2006). 파주 - 미군기지의그늘을벗고희망을준비하자. 녹색연합. 대구광역시. (2009). 대구광역시공여구역주변지역등발전종합계획 대한국토 도시계획학회. (2007). 주한미군공여구역주변지역등발전종합계획수립방향연구. 행정자치부내부자료. 동두천시. (2010). 동두천시중기지방재정계획 박기주. (2009). 미군기지의환경문제개선방향에관한고찰. 환경법연구. 제31권 3호. 박한상. (2009). 미군기지근로자및주변지역자영업자실태조사결과분석. 경기도청특별대책지역과내부자료. 박한상. (2010). 동두천시미군기지주둔및이전지연에따른지역경제손실분석, 주한미군이전동두천지역에대한국가지원이적정한가? 토론회, 동두천시청 경기도청 : pp 부산광역시. (2008). 부산광역시공여구역주변지역등발전종합계획 요미탄촌. (2008). 요미탄촌미군반환기지개발계획, 요미탄촌제4차종합발전계획 ( ). p20. 일본오키나와현요미탄촌사무소. 이용환. (2011). 미군주둔주변지역지원사업의국가지원개선방안, Policy Brief. No. 4, 경기개발연구원. 이유진. (2005). 반환미군기지를생명과평화의공간으로. 환경과생명 2005년 12월호 ( 통권 46호 ): 165~179. 이유진. (2013). 공동체에너지전환과사회적경제, 주제별세션 (Breakout Session 2) 햇빛발전네트워크, 2013 국제사회적경제포럼, 서울특별시청. 인천광역시. (2008). 부평미군부대 (Camp Market) 지구단위계획 전대욱. (2011). 주한미군반환기지의특성과활용정책, 한국지방정부학회, 한국지방정부학회학술대회자료집, , 전대욱 박승규 오은주. (2010). 주한미군반환기지를활용한지역성장동력제고방안. 한국지방행정연구원. 정영신. (2007). 오키나와의기지화 군사화에관한연구 : 기지의건설, 확장과반환의역사적과정을중

30 전대욱 허 훈 심으로. 사회와역사, 제73권 : 정철호. (2010). 전작권전환시기연기에따른안보정책대안. 정세와정책 2010년 8월호 ( 통권 178호 ): 1-5. 세종연구소. 조명래. (2005). 반환지역지원 3대특별법의한계와과제 반환미군기지토론회 : 미군기지반환, 지역발전의장애인가축복인가? 미군기지반환운동연대 국가인권위원회배움터. 채영근. (2007). 2007년주한미군기지반환합의의문제점과향후과제. 환경법연구. 제29권 3호 : 최용환외. (2008). 주한미군기지이전동두천지역지원방안연구, 정책연구 경기개발연구원. 최용환. (2010). 미군기지이전동두천지원대책개선방안, Policy Brief. No. 13, 경기개발연구원. 토미야마마사히로. (2009). 오키나와미군기지, 역사와쟁점. 제2회동아시아미군기지환경문제해결을위한국제심포지엄 : 동아시아미군기지환경문제해결을위한국제심포지엄한국실행위원회, 행정안전부. (2010). 주한미군공여구역및주변지역발전종합계획확정안. 행정안전부지역발전과내부자료 행정안전부. (2011). 접경지역발전종합계획 ( 안 ). 행정안전부내부자료 홍기남. (2007). 미군기지이전과도시발전 : 주한미군공여구역주변지역등지원특별법의제정배경과주요내용. 도시문제 42( 통권 458호 ): Nishikawa, J., O. Matsushima, H. Motohama. (2010). Endogenous Development of the Island of Okinawa, Tokyo: Fujiwara Publishing. [Japanese] ( 西天潤 松島泰勝 本浜秀彦. (2010). 島嶼沖繩の內發的發展. 日本東京 : 藤原書店 ) 沖繩縣知事公室基地對策課. (2008). 沖繩の米軍基地. 오키나와현청기지대책과 오키나와의미군기지 ( 일문및영문 )

31 미군반환기지의특성과통일대비활용방안 全大旭 : 연세대학교상경대학경제학사, 한국과학기술원 (KAIST) 에서경영공학석 박사학 위를취득 ( 박사논문 : 경제발전과지속가능성의상호작용에관한연구 ) 하였고영국 Univ. of Southampton에서 British Chevening Scholar로수학함. 현재한국지방행정연구원지방투자사업관리센터 (LIMAC) 조사부장으로재직중임. 한국시스템다이내믹스학회편집이사를역임, 현재동학회부회장을맡고있음. 주요관심분야는시스템다이내믹스와지속가능발전정책, 지역경제및지역화등이며, 주요논문으로는 시스템의회복성 (Resilience) 에대한이론적검토와시스템다이내믹스방법론의적용 (2013) 등이있음 (dujeon@krila.re.kr). 許허燻 : 대진대학교행정학과교수 / 한국정책과학학회회장, 경인행정학회회장, 한국행정학 회운영이사등역임. 건국대대학원에서 중앙정부이전재원의정책효과연구 로박사학위를받음 (1993). 최근의연구관심분야는지방자치, 지역발전, 갈등해결및사회적경제등이며. 최근연구로는 도시화지역환경갈등의협력적해결방안적용가능성탐색 : 갈등관련주요이해당사자인식조사를중심으로 ( 분쟁해결연구, 권1호 ) 등다수의논문과 한일지방자치비교 ( 대영문화사, 공저, 2012) 등의저서가있음 (pahh@daejin.ac.kr). 원고접수일 : , 원고수정일 : , 게재확정일 :