15호민족연구(마내지)

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1 제23호/ 조정남 교 양 사 회

2 < 민족연구>로 저널통합안내 <교양사회>에서 발간해 오던 현대의 민족문제 전문지 <민족연구>와 국제시 사문제 전문지 <시대의 논리>를 이번호부터 < 민족연구>로 통합 발 행키로 하였음을 알려드리면서 이에 대한 독자여러분의 양해있으시길 바랍 니다. 그 동안 저의 출판사에서 정성스럽게 가꾸어온 두 저널은 관심 있게 이를 지켜봐주시고 격려해 주신 여러분들의 덕택으로 나름대로의 전문영역을 개 척, 많은 독자들의 사랑을 받아오면서 성장을 거듭해 왔습니다. 그러나 이 들 저널들이 창간이래 지금에 이르기까지 만들어 낸 조금만 성취에 만족치 않고 보다 한 단계 더 높은 비상을 위해서는 아무래도 두 가지 저널을 발행 하는데 따르는 여러 가지의 노력들을 한군데로 집중시키는 편이 효과적일 수 있을 것이라는 판단을 하게 되었습니다. 그래서 본사에서는 기존의 두 가지 저널을 < 민족연구>라고 하는 하 나의 잡지로 통합하기로 하고 이번에 통합 첫 호는 지금까지 발행된 <민족 연구>(통권14호까지 발행)와 <시대의 논리>(통권 8권까지 발행)의 발행호 수를 합산한 발행호수 즉 < 민족연구> (통권 23호)로 발행키로 했습 니다. 본사 발행의 저널을 하나로 통합하면서도 본사에서는 그 동안 두 저널이 각 각 고유하게 맡아왔던 개별성과 전문성을 상당부분 그대로 유지하려 하고 있습니다. 즉 국제적인 중요 시사현안에 대한 지속적인 관심과 자료추적은 물론이고, 세계적인 차원에서 중심적인 아젠다로 부상하고 있는 민족문 제 에 대한 분석작업이라는 종전 개별적으로 발행되던 저널에서 담아왔던 핵심인 내용은 이번의 통합발행에서도 결코 빠트리지 않고 더욱 발전적으 로 보완시켜 갈 것입니다. 본사 에서는 이번의 저널 통합작업을 통하여 그동안 미진하였던 분석의 정 확성과 다양성을 내용으로 한 전반적인 내용의 정비를 도모함은 물론, 보다 향상된 제작지원을 통하여 지면의 대대적인 쇄신, 그리고 유통과정에서의 정확성과 기민성 향상을 위한 노력 또한 게을리 하지 않을 것을 약속 드리 면서 독자여러분의 배전의 지도와 편달을 바랍니다. 교양사회

3 23 특집 현대의 난민문제와 한국

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5 현대의 난민문제와 한국

6 현대의 난민인정과 보호제도 분석 송 종 호 (한국민족연구원 연구원) 서론 황필규, 정정훈 변호사(법무법인 공감 소속)와 장석윤 변호사(민변 국제연대위원 회 소속)는 지난 7월 11일 미얀마 민족민주동맹 한국 지부 전 현 활동가 9명을 대신 해 난민인정 불허 처분을 취소하라는 소송을 서울행정법원에 냈다. 이들은 소장에서 최근에도 미얀마에서는 민족민주동맹 당원이 불법적으로 체포 고문 당하고 사망 하는 경우가 발생하고 있다 며 1999년 이후 주한 미얀마 대사관 앞에서 반정부 시위 등을 진행한 민족민주동맹 전 현 활동가들은 본국으로 귀국할 경우 정부로부터 박 해받을 가능성이 크다 고 밝혔다. 또 이는 한국정부가 가입한 유엔 난민조약 2조에 규정된 정치적 의견으로 인한 박해의 공포 의 경우에 해당한다 며 정부는 이들 모 두에게 난민 지위를 부여해야 한다 고 주장했다.1) 미얀마의 현실은 30년 전의 한국의 1) 한겨레신문 2005/7/12. 강제출국땐 박해 법무부 출국연장 신중판단. 6 현대의 난민문제

7 현실과 크게 다르지 않다. 그런데 한국 정부는 미얀마 민주화운동가 9명의 난민인정 을 최종적으로 불허하고 출국권고서를 발부했다. 미얀마 민주화운동가들은 한국은 민주화를 이룬 나라로서 군부독재에 신음하는 아시아 국가들에게 본보기가 되고 있 다. 이젠 한국이 민주화의 토양을 그들에게 나눠줘야 하는 것 아니냐? 고 외쳤다. 70 년대 대표적인 반유신 민주화운동인 전국민주청년학생총연맹 (민청학련) 구속자를 비롯한 양심수들을 지원했던 앰네스티 일본지부 회원들은 지난 4월 20일 방한해 감 옥에 갇혔던 사람들이 장관과 국회의원이 됐지만 이들이 고통 받고 있는 다른 나라의 민주화 인사들을 위해 어떤 일을 하고 있는지 모르겠다 고 꼬집었다. 이와같이 한국이 난민문제에 대한 무지함을 드러내는 일화는 또 있다. 지난 2000 년 유엔난민고등판무관인 오가타 사다코가 제5회 서울평화상 수상자로 선정됐다. 당 시 한국은 난민 신청자에 대한 허가가 0명이었음에도 불구하고 유엔난민고등판무관 에게 난민보호의 업적을 기리며 서울 평화상을 수여한 것이다. 당시 평화상 수여가 한국의 난민인권 상황에 대한 성찰의 결과라면 좋겠지만 어느 면으로 보나 가식적인 생색 내기임이 5년여의 시간이 지난 지금에도 명백하다. 이와 같은 상황 속에서 현대 난민문제의 실태를 보다 정확히 파악하고 이러한 기반위에서 한국에서의 난민정책을 전반적으로 재검토할 수 있는 문제제기를 하는 것은 대단히 시급한 문제가 아닐 수 없다. 난민과 국제난민조약의 생성과정 인류역사상 난민(refugee)의 뿌리를 더듬어 보면 에덴동산에서 하느님의 계율을 어기고 쫓겨난 아담과 이브를 인류난민의 원조 라고 보는 입장이 있다. 2) 그런가 하

8 면, 혹자는 마리아와 요셉이 아기예수를 데리고 이집트에 피난처를 구했던 것을 최초 의 난민으로 보기도 한다. 3) 또한 영국 스튜어트 왕조의 박해를 받아 신대륙으로 이주 해 간 청교도와 같이 종교적 이유에 의한 난민도 있었으나 최근에는 정치적 이유에 의한 것이 태반이며 인종적 사상적 이유에 의한 난민도 정치적 이유와 결부되는 경 우가 많아 이들을 정치난민이라고 한다. 전쟁이나 내란이 일어나면 수많은 난민이 발생한다. 프랑스 혁명 때의 왕후 귀족 들의 대량 해외망명은 유명하며, 제1차 세계대전 후에 발생한 대량의 러시아인 난민 을 구제하기 위해 국제연맹은 1921년 노르웨이의 북극 탐험가 F.난센을 난민구제 고 등판무관으로 임명했고, 이후 그에게 아르메니아 난민구제의 임무를 맡겼다. 국제노 동사무국의 원조에 의해 약 150만 명의 러시아 난민이 약 20개국에 정착했으나, 체제 국에서의 자의적 취급으로부터 보호를 주자는 난센의 제안에 따라 1922년 이후의 난 민에 대해서는 여권을 대신하는 증명서인 이른바 난센 여권 이 발급됐다. 난센 사망 한 후로는 1938년 독일 난민고등판무관이 설치됐는데, 1939년 기관을 통합해 국제연 맹 난민고등판무관이 설치됐다. 이들 기관의 활동에 의해 약 225만 명으로 추정되는 난민이 보호를 받았다. 이후 난민보호에 대한 보다 구체적인 조약이 체결되고 국제법적으로 보호하기 위 한 제도가 마련된 것은 제2차 세계대전이 끝나고 나서다. 1946년 12월 15일, 국제난 민기구 헌장 4) (Constitution of International Refugee Organization:IRO)을 만들어 그 부속서 제1부 제1항에서 비교적 상세하게 난민을 정의하고 있다. 이 기구는 등록, 난민 지위 인정, 본국 귀환, 재정착, 법적 정치적 보호 등 난민 문제의 모든 양상을 종합적으로 다루는 첫 번째 국제기구였다. 5) 이러한 IRO가 존속하는 동안 1951년 난 민의 지위에 관한 협약과 UNHCR 6) 규정의 채택에 관한 논의가 있었다. 7) 또한 동서 긴장이 고조되면서, 난민의 유입이 계속되자, 국제사회는 난민 문제의 해결을 위해 보다 일반적인 국제 협정을 성립시키고자 노력했다. 그 결과로써 1951년 난민지위에 관한 협약 (The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees)이

9 탄생한다. 한편 제2차 세계대 전 후에 이스라엘 건설 로 인한 아랍난민, 한국 전쟁을 전후한 난민, 중 국인들의 홍콩으로의 피난 등이 계속됐고, 동 난민은 인종, 종교, 국적, 정치적 견해, 특정사회단체 참여 등의 이 유로 박해의 공포에서 벗어나기 위 해조국을떠난후귀환할수없거 나 귀환하지 않으려는 사람들이다. 시에 개인적인 망명도 끊임없이 계속되고 있다. 난민문제가 크게 대두된 것은 1973년 베트남이 공산화된 후에 베트남 난민들에 대한 아세안(ASEAN) 회원국들의 수용거부 에서 비롯됐다. 1979년 말레이시아, 인도네시아, 타이 등에 약 26만 명의 피난민이 몰 려들자 이들 국가들은 난민 수용을 거부하고 난민을 몰아냄으로써 인도적인 면에서 문제의 심각성을 드러냈다. 그러나 이보다 앞서 세계대전 전후 처리과정에서의 구체 화된 난민협약은 50년대와 60년대 말 특히 아프리카에서는 새로이 출현한 난민 집단 에 따라 새로운 변화를 요구받게 되고 이에 따라 1967년 난민의 지위에 관한 의정 서 (Protocol Relating to the Status of Refugees)로 발전하게 된다. 난민지위에 관한 1951년 협약과 1967년 의정서상의 난민의 개념을 종합 하면 난민은 인종, 종교, 국 적, 정치적 견해, 특정 사회단체 참여 등의 이유로 인한 박해의 공포에서 벗어나기 위 해 조국을 떠난 후, 귀환할 수 없거나 귀환하지 않으려 하는 사람들 로 정의하고있 다. 현재 동 협약과 의정서는 140개 국가가 서명했다. 한국은 1992년에 난민협약과 의정서에 가입 8) 했지만, 가입 초기에는 난민 인정에 소극적이었으며, 최근 들어서 국제흐름 속에서의 한국정부의 역할에 대한 재인식과 인권을 중심으로 한 민간단체의 관심증가로 인해 난민신청자수는 점차 늘어나는 추 세에 있다. 한국은 난민협약 이전에도 난민 보호에 관한 경험 9) 을 가지고 있었으나, 이는 난민에 관한 법제가 마련되지 않은 상태에서의 경험으로 엄격한 의미에서 볼 때 실질적인 난민 인정절차를 경험했다고 보기에는 어렵다. 또 하나 여기서 주목할 수 있는 점은 한국의 남북분단 상황에 따라 탈북자들의 난민 인정 여부가 사회적으로 그

10 리고 학문적으로 세계적인 관심의 대상이 돼 가고 있다는 점이다. 이렇듯 난민들을 보호하기 위한 국제기구와 각 국가들은 많은 노력을 기울이고 있다 한편, 대규모 경 제이주자 (Economic Migrants)들 중에 보호를 필요로 하는 사람과 제도를 남용하는 사람을 적절히 찾기 위해 국제사회는 새로운 개념 10) 의 난민인정 절차를 마련하기 위 해 노력 중이다. 난민의 개념 오늘날 국제난민법상 난민의 개념은 실로 다양하게 정의되고 있다. 1951년 제네 바 난민협약 채택 이래 협약난민, 사실상 난민, 실향난민, 현장난민 등 다양 한 용어가 사용돼 왔으며, 더욱이 1969년 아프리카기구 난민협약 에 의해 난민의 개 념이 일부지역에서는 법적으로 확대돼 왔다. 이렇게 다양한 난민 개념이 등장한 배경은 1951년 난민협약 및 1967년 난민의 정서 가 이후의 국제상황의 변화를 수용하지 못했기 때문이다. UNHCR의 경우 난민 협약 상 규정된 난민만을 그 보호대상으로 하는 것이 아니다. 즉, 난민으로 인정 받지 는 못했지만 사실상의 난민에 대해서도 UN총회 결의 및 UN경제사회이사회 의 결의에 의하여 보호활동을 전개하고 있다. 또한 난민의 지위를 인정하는데 있어서도 난민협약체결 당사국이나 비체결 당사 국들의 이해관계에 따라 상이한 입장을 나타내고 있다. 특히 1990년대 이후 EU 국가

11 들조차 난민의 개념을 난민협약에 규정하고 있는 내용보다 축소하려는 경향이 나타 나고 있다. 11) 협약난민 이란 1951년 난민협약 및 1967년 난민의정서에 의하여 난민의 요건을 갖춘 경우를 말한다. 즉 난민협약 제1조에 규정된 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성원 또는 정치적 견해를 이유로 박해를 받아 충분한 공포를 받은 자로서 국적국 혹은 거주국을 탈출하거나 거주하기를 원치 않는 경우에 해당하는 자를 지칭한다. 위임난민 은 난민협약상 보호받지 못하는 경우이지만 UNHCR Mandate에 의해 보호받는 자를 말한다. 다음에서 언급될 사실상 난민 과 유사하나 UNHCR의 주요 관심대상으로 대량인권침해가 초래된 지역을 탈출한 사람들을 보호대상으로 한다. Mandate 난민을 달리 UNHCR 관심대상자 라고 하기도 한다. 1969년 아프리카통합기구 OAU 난민협약상난민 : OAU (Organ- ization of Africa Unity) 에서 1969년 채택한 아프리카 에서의 난민문제의 특수측면에 관한 협약 은 난민의 개념을 1951년 난민협약의 정의보다 더 확대하여 규정하고 있다. 이는 아

12 프리카의 현실을 반영한 난민의 개념규정으로서 오늘날 발생하는 대부분의 난민이 OAU 난민협약상 난민 개념에 해당한다고 해도 과언이 아니다. 동 협약상 난민은 1951년 난민협약에 더해, 외부로부터의 침략, 점령, 외국의 지배, 혹은 공공질서를 현 저히 교란하는 사태로 인해 자신의 나라를 떠나야만 했던 사람들을 범주에 추가했다. 사실상 난민은 난민협약상 난민으로 인정하지 않았지만, 그와 유사한 상황 하에 있는 자, 즉 국적국(거주국)에 돌아가길 원치 않거나 돌아갈 수 없는 자로서 정당한 이유가 있는 아래와 같은 경우다. (a) 개별적 사실상의 난민 개인의 합리적인 신념이 중대하게 침해받는 경우로서, 년 국제인권규약상 의 기본적 제 권리를 침해받는 경우 2 자신의 양심과 양립할 수 없는 행위(작위 또는 부작위)를 강요하는 경우. (b) 집단적 사실상의 난민 전쟁 또는 전쟁에 준하는 상황, 외국 또는 식민국의 점령, 국내의 중대한 공공질서 의 위협에 의하여 자국을 떠나는 경우 - 전쟁, 내전, 전쟁에 따른 경제적 몰락으로 이 주하는 국제적 난민은 사실상의 난민으로 인정되나, 게릴라전을 포함하는 내전에서 단지 침략군을 피하기 위하여 온 사람이나 폭력을 피하여 내전중 양진영으로부터 단 순히 도망 온 사람들은 박해받는 난민의 기준에 속하지 않는다는 견해가 있다. 출신국(국적국 혹은 거주국)의 국경을 넘어 탈출한 국외난민 (externally displaced persons)과 유사한 상황에 있지만 아직 출신국의 영역 내에 체류하는 자 등 을 말한다. 국내실향민 에 대해서는 국가주권과의 충돌 문제가 발생해 국제적 보호 가 효율적으로 이뤄지지 못하고 구체적인 인원(숫자)도 파악하기 어렵지만 수적인 면 에서 난민으로 공인된 이들보다 훨씬 많고 대량인권침해의 사태가 발생하기 쉽다. 국 내실향민은 협약상 난민으로 인정되지 않으며 UNHCR의 경우 국내 실향민에게 보호 및 지원을 제공하는 규정은 마련돼 있지 않다. 그러나 UNHCR은 지금까지 특정 국내

13 실향민 집단을 보호하기 위해 어느 정도의 임무를 수행해 왔으며 인도주의적 활동이 나 항구적인 난민 해결책 마련이라는 포괄적인 차원에서 이주 예방책의 모색이나 귀 환민 정착과 같은 특수 업무를 수행해 왔다. 이러한 임무는 유엔 사무총장 또는 유엔 총회의 요청으로 관련국의 동의를 얻어 이뤄진다. 경제난민 ; 경제적 박해도 박해로 인정될 수 있는가. 대부분의 국가에서는 경제 적 궁핍이나 박탈은 박해의 일종으로 보지 않는다. 환경난민 ; 인위적 자연재해. 즉, 전쟁이나 정치적 요소에 따른 기근 등의 환경 재난으로 말미암아 조국을 떠날 수 밖에 없었던 사람들은 환경난민으로서 난민으로 봐야 한다는 주장이 제기되고 있으며 UNHCR도 환경난민문제에 관심을 보이고 있다. 현장난민-체류 중 난민이 된 사람(Refugees sur place) ; 국적국 또는 거주국을 떠날 당시에는 난민의 요건을 갖추지 못 했으나(외교관, 공무원, 학생, 이민노동자, 포 로 등으로서 공포없이 자국을 떠남) 1 그 이후 쿠데타 등 본국 사정의 변화에 의해 2 자신의 정치적 행위로 3 혹은 난민지위를 획득한 자와 연루됨으로써, 제3국 현지 체류 중에 자국에 귀환하지 못할 박해의 공포를 갖게 되어 난민이된 자. 궤도난민 (Refugees in orbit) ; 궤도난민이라 함은 박해받는 국가로 돌아갈 수 없음에도 불구하고, 접수국에 의해 비호신청이 거부돼 접수국과 인접국 사이를 왕래 하면서 계속 비호신청을 하는 자. 잠정난민(Refugees in transit) ; 잠정난민은 제3국에 정착하고자 하는 난민이 일정한 조건하에 특정국에 일시 체류가 허용된 자. 예컨대 1970년대 및 1980년대 인 도차이나 난민들이 홍콩을 비롯한 아시아 주변국가들에 일시 체류하다가 구미 각 국 으로 정착한 경우. 난민지위의 기준과 인정절차 국제법상 난민 인정기준으로 첫째, 공포가 충분한 근거가 있어야 한다. 둘째 박해 가 있어야 한다. 셋째, 인종 종교 국적 특정 사회집단의 구성원 또는 정치적 의견의

14 이유에 근거하여야 한다. 넷째, 자신의 출신국 밖에 있어야 한다. 전쟁 범죄에 관련된 사람들과 대학살을 비롯한 국제적인 반인도주의적, 반인권적 행위를 일삼은 사람들은 난민 보호 및 원조 대상에서 특별히 제외된다. 혐의를 인정 할 충분한 근거가 있는 경우 난민으로서 보호 받을 수 없다. 관습법 위반죄로 재판을 받았거나 징역 기피로 국외로 달아난 범죄자는 난민으로 분류되지 않는다. 그러나 그러한 범죄나 정치적 관련이 없는 범죄를 저지른 사람도 무죄든지 유죄든지 간에 정치적인 이유 혹은 그 밖의 이유로 박해를 받을 수도 있으 므로 난민 지위에서 반드시 제외시키지는 않는다. 더군다나 적극적인 정치적 행동으 로 유죄가 인정된 사람의 경우, 난민으로 분류되는 것은 당연한 것이다. 난민은 민간인을 말한다. 비호국을 기점으로 본국에 대항하여 군사적 행동을 하 는 사람은 난민으로 간주될 수 없다. 모든 국가는 국가적 긴급 상황에서 민간인을 소집하여 병력을 동원할 권리가 있 다. 그러나 민간인에게도 이와 동등한 양심적 병역 기피 권한이 있다. 양심적 병역 기 피권이 받아들여지지 않거나 현 대립상황이 국제적인 기준에 명백히 위배될 경우, 박 해의 위험이 있는 병역기피자 - 가령, 당국이 비난하는 이들의 정치적인 견해를 근거 로 하여 - 에게는 난민지위가 부여될 수 있다. 국내 실향민(IDP)은 난민의 경우와 같은 이유로써 본향에서 강제 이주하지만 국 제적으로 인정된 국경은 넘지 않는다. 세계적으로 난민보다 국내 실향민 수가 더 클 것이다. UNHCR의 경우 국내 실향민에게 보호 및 지원을 제공하는 규정은 마련되어 있지 않다. 1951년 협약과 1967년 의정서의 당사국인 국가에서 난민지위 심사는 특별히 마련

15 된 절차에 따라 정부기 관이 담당한다 그러나 국가기관이 개인을 난 민으로 인정하지 않는 경우에도 신청인은 여 전히 UNHCR의 보호대 상이될수있다. UNHCR은 난민법을 권장하고, 난민 을 보호하며 1951년 협정 내용을 감독 해야하는 임무의 일환으로 각 정부에 적 절한 조언을 한다. 어떤 사람이 난민이라는 것은 난민 지위 결정 절차와 무관하게 이미 결정된 것이 다. 난민에게 부여되는 법적 지위, 권리, 특전 등을 결정하기 위해 각 정부는 고유의 법체계에 따른 지위 결정 심사 절차를 마련하고 있다. UNHCR은 난민법을 권장하고, 난민을 보호하며 1951년 협정 내용을 감독해야하는 임무의 일환으로 각 정부에 적절 한 조언을 한다. 또한, UNHCR은 박해 사실을 각 정부가 신속하고 융통성 있게 그리 고 개방적인 심사 절차를 채택하도록 촉구한다. UNHCR 집행위원회(현재 50개 회원국으로 구성됨)는 제한 없는 정책 결정 지침 들을 제시한다. 또한 UNHCR의 난민지위 인정기준 및 절차 편람 은 1951년 협약을 해석한 정식 문서로 간주된다. 어떠한 난민 관련 협약에도 가입하지 않은 나라에서 당국이 UNHCR의 도움을 요청하는 경우나 난민의 보호 및 지원을 위해 UNHCR의 참 여가 불가피하다고 판단되는 경우 때로는 UNHCR이 한 개인의 난민 지위 결정을 직접 담당하기도 한다. 난민에 대한 제원칙과 난민의 권리 난민에 대한 비호가 국가의 권 한이나 의무를 넘어 난민개인이

16 비호국에 비호를 요구할 권리가 있는지에 관하여, 세계인권선언 14조1항, 영토적 비호에 관한 선언 2조1항, OAU난민협약 2조, 미주인권협약 22조7항8항, 일부 국가의 헌법은 개인의 비호권을 천명하고 있다. 비호권은 난민보호에 필수불가결한 것이므로 비호국에 머무르기 원하는 경우 인도주의적으로 비호권이 인정돼야지만, 1951년 난민협약과 1967년 난민의정서는 비호권에 침묵하고 있다. 현재 국가관행은 영구적 비호의 인정은 법적 의무가 아닌 국가의 배려로 인식되고 있다. 그리고 비호 를 거부하여도 박해받는 국가로는 돌려보낼 수 없으며 제3국에의 정착을 전제로 최 소한 일시적 비호는 인정하여야 한다는 제한적 형태로 인정되고 있다. 12) 1951년 난민협약 제33조, 어느 누구도 박해의 위험이 있는 국가로 난민의 의지에 반하여 그를 강제로 송환할 수 없다 라는 강제송환금지의 원칙은 난민 보호의 핵심 원칙. 여전히 난민의 비호권인정규정은 아니며 비호국의 특권과 의무규정. UNHCR은 강제송환금지의 원칙을 향유하는 자의 범위를 상기 협약의 규정보다 확대하여 적용 - 첫째 1951년 협약상 인정된 난민, 둘째 난민으로 아직 간주되지 않은 비호신청자(asylum-seekers), 셋째 국적국 내지 거주국을 탈출하여 OAU난민협약 내 지 Cartagena선언에 의하여 보호대상이 되는 자 또는 국제적 보호의 필요성이 있 는 자로 규정한다. 한편 난민협약은 강제송환금지의 원칙에 대한 예외를 규정하고 있는 바, 체약 당 사국의 안전을 위협한다고 인정할 만한 이유가 있는 자 혹은 중대한 범죄를 범하고 유죄의 판결이 확정되어 당해 체약 당사국의 사회에 위험을 주는 자에 대해서는 강제 송환 내지 추방을 할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 이 경우에도, 해석을 엄격히 하여 체약 당사국의 안전 내지 사회의 위험이 절대적으로 침해되는 경우에만 강제송 환을 인정해야 할 것이다. 오늘날 강제송환금지의 원칙은 국제관습법의 일부로 인정 되고 있으며, 동 원칙은 1951년 난민협약 비체약국에 의해서도 존중되어야 하는 강행 규범이라 할 수 있다. 또한 동 규정은 난민협약의 본질적인 조항으로서 어떠한 경우 에도 유보가 금지된다. 추방은 난민이 적법하게 또는 불법적으로 자국 내에 체류하는 경우에 체류국이 무

17 력에 호소하여 난민을 강제로 자국의 영역을 떠나게 하는 것을 말한다. 인도는 난민 의 의사에 반하여 난민 체류당사국의 요청국에 의해 인도하는 것을 말한다. 국경으로 의 강제 송환은 특별 절차 없이 입국한 난민을 국경 밖으로 강제 축출시키는 것이다. 이는 주로 경찰 혹은 국경수비대에 의하여 행해진다. 난민에 대한 상기의 추방 내지 인도 혹은 국경으로의 송환은 난민의 인권에 대한 중대한 문제로 UNHCR집행위원회 는 이 문제에 대하여 특별한 관심을 표명하여 왔으며, 아래의 사항에 해당하는 경우 에 국가안전 혹은 공공질서를 위하여 극히 예외적으로 적용할 것을 권고하고 있다. (a) 난민이 불법적으로 자국에 체류하는 경우에 난민을 받아줄 제3국을 찾는 충분 한 시간을 제공하여야 하고, 제3국에 비호를 신청하는 데 필요한 편의를 제공할 것. (b) 난민이 체류국에 적법하게 체류하는 경우에는 아래의 사항에 따라서 추방하 여야 한다 : * 비호신청이 거부된 경우, 국내법에 의하여 적법절차에 따라서 결정되었을 것. * 난민에게 비호신청을 뒷받침할 만한 증거를 제출하도록 하였을 것. * 난민의 제1차 비호신청이 기각된 경우 재심이 부여되었을 것. 인도와 추방은 강제송환금지의 원칙에 부수적인 원칙이라 할 수 있다. 인도 내지 추방은 강제송환과 결합되어 나타난다. 국가는 난민을 억류할 수 있으나, UNHCR은 국가안전 및 공공질서를 위하여 절대적으로 필요한 경우에만 추방조치를 행할 것을 체약 당사국에 권고하고 있다. 일반 법 원칙에 따르면 청구인이 입증 책임을 지는 반면, 난민의 경우는 비호신청 인이 당해 출신국을 떠날 때 상황 및 신청의 성격상 문서나 다른 증거를 제시할 수 없 는 경우가 태반이다. 따라서 신청인의 진술이 일관되고 신뢰성이 있다고 판단되면 의 심스러울 경우에도 신청인에게 유리한 해석을 부여하여야 한다 난민은 1해상에서의 위험 2수용소와 정착지에 대한 군사적 또는 무력공격 3강 제징집 4난민과 비호신청인에 대한 부당한 대우 5여성난민에 대한 폭력행위 등으 로부터 안전하게 보호받을 권리가 있다. 국제적 보호란 신체적 안전 이상의 의미를 포함한다. 난민에게는 개인적 기본권을 포함해 합법적인 외국인 체류자에게 주어지는 것과 똑같은 권리와 지원이 제공돼야 한다. 따라서 난민에게도 언론의 자유, 거주 이전의

18 자유 및 고통과 부당한 차별을 받지 않을 권리를 포함한 시민권을 부여해야한다. 뿐 만 아니라 일반인과 동동한 경제적, 사회적인 권리 및 의료 혜택을 받을 권리가 부여 돼야 한다. 성인에게는 일 할 권리가, 아동에게는 교육의 기회가 주어져야 한다. 대량 난민이 유입되는 경우와 같은 특수 상황의 경우, 비호국이 난민에 대해 거주 이전의 자유, 노 동의 자유, 적절한 학교 교육을 받을 자유 등을 제한해야만 하는 상황에 처할 수도 있다. 이러한 부족한 부분에 대해서는 가능한 한 국제사회가 지원해 주어야 한다. 그러 므로 비호국 정부나 다른 기관들로부터 전혀 지원을 받지 못할 경우에, UNHCR은 인 간의 기본적 욕구도 채우지 못하는 난민들(그리고 기타관련자들)을 지원해야 한다. 지원 내용은 보조금이나 식량의 형태가 될 수도 있고 주방용품, 기구, 위생 및 주거 설 비와 같은 형태가 될 수 있으며, 야영 및 기타 집단 생활을 하는 난민들을 위한 학교, 진료소 설립 계획 등이 포함 된다. UNHCR은 모든 노력을 통해 난민들이 가능한 한 빨리 자급자족할 수 있도록 지원 하는데, 난민의 자급자족을 위해서는 규칙적인 소득원이 될 수 있는 활동 및 기술 훈 련계획등을마련해야한다. 난민협약에 의하여 난민에게 인정된 주요권리로는 동산 및 부동산을 보유할 권리 (제13조), 저작권 및 공업소유권의 향유(제14조), 결사의 권리(제15조), 재판을 받을 권리(제16조), 임금을 받는 직업을 가질 권리(제17조),자유업(제18조), 거주의 자유 (제21조), 공교육을 받을 권리(제22조), 공적 부조를 받을 권리(제23조), 노동법의 보 호 및 사회보장을 받을 권리(제24조), 이동의 자유 및 여행증명서를 발급 받을 자유 (제26조 및 제27조) 등이 있다. 가장 이상적이며 국제사회에서 가장 선호하는 해결책이다 더 이상 국제적 보호가 필요하지 않은 경우 정지조항(cessation clause) 에 따라 난민보호를 정지하고 자발 적 본국귀환을 돕는다. 하지만, 자발적이지도 안전하지도 않은 본국송환을 방지하기 위하여, 관련당사국과 직접대화, 난민에 대한 충분한 본국상황정보제공, 자발적 귀환 의사 확인, 이동상황을 감시해야 한다. 이를 위해 접경지역에 배치된 감독관을 통한 난민대표자와의 연락, 수송수단, 여

19 행증명서 제공, 귀환이후의 난민의 권리와 이익 보호를 위한 법적 장치의 확보, 세계 은행(IBRD) 유엔개발계획(UNDP) 등을 통한 난민의 재동화지원 등의 안전조치를 취 한다. 난민의 자발적 선택, 난민의 현지 동화에 대한 비호국정부는 완전한 동의와 적극 적 추진 노력, 장기체류가 가능한 곳(난민과 현지주민간의 인종적, 문화적, 언어적 유 사성이 있는 경우 보다 성공적). 경제생활이 가능한 취업기회와 토지 등의 생산수단 제공, 초기 현지동화를 위한 충분한 외부지원기금, 시민권과 사회적동화 등이 성공의 조건임. 강제송환의 위협을 받는 자, 성폭행의 위협에 놓인 여성난민, 인종적 종교적 혹은 사회적 배경 때문에 고문, 폭력 혹은 자의적 구금의 위협을 받고 있는자와 같이 1차 비호국에서 안전이 보장되지 않는 난민에 대한 긴요하고 인도적인 보호방법이다. 생명의 위협을 느끼고 긴급치료를 요하는 난민, 심한 부상자, 정신장애인 또는 신 체장애인, 고문과 성폭행 피해자와 중대한 외상을 입은자, 그리고 가족과 재결합하기 를 원하는 난민 등에게 1차 비호국에서 제공될 수 없는 특별한 인도적 보호를 제공하 는 효과적 조치가 될 수 있다. 이미 1차 비호국에 살고 있으나 조국으로 돌아갈 수도 없고 비호국에서도 체류하거나 동화될 수 없는 난민에게 필요한 조치. 세계난민문제 에 대한 연대책임의 컨센서스를 표현한 것이다. 난민발생이 우려되는 국가에서 기관육성과 훈련을 통해 난민이동을 예방하고, 무 정부상태의 위험성을 알려 난민사태예방과 경제적 이주자의 거짓 난민신청을 방지하 기 위해 광범위한 정보망을 통한 진위분별 및 비상 대기팀과 긴급 구호물품. 난민출신국을 포함한 난민문제에 영향을 받는 모든 국가와 지역연합체, 유엔 정치 문제전담기구, NGO, UNHCR, 구호기구 등이 참여하여, 인권침해, 정치적 사회적 갈 등, 경제파탄과 같은 난민문제를 야기하는 모든 가능한 근본원인을 분석함으로써 해 결책과 예방책을 찾는 포괄적 접근법.

20 난민의 발생원인과 실태 대부분의 난민들은 민족, 부족, 종교적 충돌 등의 전쟁 또는 내전과 독재의 상황에 서 주로 발생하고 있다. 전쟁은 두말할 필요 없고, 내전과 독재의 상황도 주로 국제적 관계 속에서 발생한다. 제3세계의 많은 내전들은 서구의 식민통치 시대의 잘못된 정 책이나 주변국의 이익을 위한 개입 속에서 발생한다. 독재 역시 주변국 정치, 이념 논 리에 따른 지원 속에서만 성장할 수 있다. 주변국이나 동맹국의 군사적 경제적 외교 적 지원이 없이는 독재가 자신을 유지할 물질적 기반을 갖추기 못하기 때문이다. 이 렇게 볼 때, 난민문제가 발생하는 대부분은 단순히 국내문제가 아니라 국제적 상황 속에서 발생하는 것이다. 결국 국제적인 남북격차가 난민문제의 중대한 원인이라고 볼 수 있다. 난민문제 는 대부분 후진국에서 발생하는 데, 이는 그들의 경제적 어려움이 정치적 어려움으로 확장되고, 나아가 반인권적 억압상황을 만들어 낼 가능성이 높기 때문이다. 나아가 경제적 빈곤으로 생존이 힘든 상황에서 벌어지는 반인권적 억압과 분쟁은 많은 이들 의 탈출을 더욱 가속화시킨다. 이러한 남북격차가 국제적인 역학관계 속에서 발생한 다는 점을 생각할 때, 난민문제는 국제사회의 힘의 논리와 경제적 격차에도 그 원인 이있다. 13) 현대전의 양상을 보면 2003년도의 미국과 이라크의 전쟁을 제외하고는 대규모 정 규군이 정면에서 충돌하는 재래식 전쟁보다 비정규전 혹은 게릴라전을 전개하고 있 고, 국가나 비국가 행위자들이 여러가지 정치목적을 가지고 다양한 무력행사의 방법 을 사용하고 있다. 또한 전쟁의 유형을 살펴보면 패권전쟁, 전면전쟁, 제한전 쟁, 내전, 게릴라전쟁 등으로 크게 분류할 수 있다. 먼저 패권전쟁(hegemonic war)은 세계질서에 대한 통제권, 세계대전, 지구적 전 쟁, 총 전쟁, 체계전쟁 등의 명칭으로 불리는 것을 말한다. 전면전쟁(total war)은 한 국가가 다른 국가를 정복, 점령하고자 하는 목적에서 일으키는 전쟁으로 이라크가 쿠 웨이트에 시도한 승전국과 패전국의 합병 시도, 2차대전(강대국 간에 전쟁) 이후 독 일과 일본이 서방 동맹에 의해 점령당했던 케이스 등이다. 그리고 제한전쟁(limited

21 war)은 적국을 항복 시키거나 점령하는 것보다 낮은 단계의 목적을 달성하기 위 해 수행하는 군사적 행동으로 1991년 미 대부분의 난민들은 민족, 부족, 종교적 충 돌 등의 전쟁 또는 내전과 독재의 상황에서 주로 발생하고 있다. 또한 전쟁, 내전 및 독재는 주로 국제적 관계 속에서 발생한다. 국과 이라크 전에서 다국적군은 쿠웨이트 영토를 재점령하지만, 사담후세인 정부를 전복시키기 위해 바그다드로 진격하지는 않았다. 원하는 땅을 점령한 다음 더 이상 진격하지 않고 이미 얻은 것을 지키고자 하는 논리이다. 한 국가 내의 분파들이 국가 전체 혹은 일부를 관할하는 새로운 정부 수립을 위해 또는 그것을 막기 위해 벌이는 전쟁(대량학살, 고문, 잔혹행위)으로 내전(civil war)을 들 수 있는 데, 분리를 위한 내전으로 1860년 미국 내전과 1980년 에티오피아 내전이 있고 전체 국가 장악을 위한 내전으로 1980년 엘살바도르 내전을 들 수 있다. 게릴라 전쟁(guerilla war)은 내전의 한 형태일 수도 있는 것으로, 전선이 없는 전쟁이며, 비 정규군이 민간인들 속에서 적군과 직접적인 교전을 하지 않고 적군을 괴롭히고 처벌 함으로 적군의 활동을 점진적으로 축소시키며 적군 통제 하에 있는 영토를 효과적으 로 해방시킬 목적을 갖고 벌이는 것으로 1960~70년대의 미군과 남베트남의 베트콩 게릴라와 싸움(counterinsurgency, 대비정규전)이 대표적이다. 국제분쟁은 특정한 문제로 인해 나라와 나라 사이에 분쟁이 발생, 국가 간의 이해

22 의 충돌이 표면화된 것을 말한다. 넓은 뜻에서는 국가 간의 무력적 충돌인 전쟁을 포 함하나, 좁은 뜻에서는 전쟁상태에까지는 이르지 않은 국가 간의 분쟁을 가리킨다. 국제분쟁은 국가들의 국제체계에서 힘 지위 동맹 등으로 놓고 싸우는 힘의 논 리 싸움이다. 현실주의적 접근은 국가들이 영토, 종교, 기타 구체적인 명분을 놓고서 벌이는 분쟁과 관계없이 단순히 힘 경쟁을 벌이는 경우가 많이 있다. 예를 들면 1979 년 중국의 베트남 침공이 있는데, 이 침공의 원인은 베트남이 캄보디아를 침공해 중 국과 동맹관계에 있는 크메르 루즈 정권을 전복시킨 데 대한 교훈을 주기 위해서 일 어난 사건이다. 중국이 원한 것은 베트남의 영토가 아니라 자신이 승인하지 않은 행 동에 대한 응징, 즉 힘을 위한 투쟁의 논리가 성립하는 것이다. 국가 간 영토분쟁의 원인은 다양하다. 국가의 영토적 독립과 인근 국가 영토의 흡 수가 고전적 영토분쟁의 대표적 원인이라 하겠다. 특정한 지역에 대한 영토권을 2개 이상의 국가가 주장하는 경우, 전략적 가치와 대륙붕의 배타적 개발권 또는 공해상의 어업권을 둘러싼 대립 등은 현대 국제사회에서 흔히 볼 수 있는 영토분쟁의 원인들이 다. 영토에 대한 거의 광적인 집착 때문에 발생한 기존 국가 간의 대표적인 영토분쟁 은 국경선 긋기 문제와 국가의 통일성과 직결된 중동분쟁이다. 이스라엘의 국경선은, 이스라엘 독립전쟁 결과로 1948년에 그어진 휴전선이 1967년 중동전을 치르면서 확 산됐다가 1978년 이집트와의 평화협정(캠프 데이비드 협정) 체결 후 이스라엘의 이 집트방면의 국경선이 축소됐지만 이는 분명하지도, 주변 국가들로부터 승인을 받은

23 적도 없다. 따라서, 1967년 전쟁의 결과로 남아있는 점령지(요르단 근처의 웨스트 뱅크, 이집 트 근처의 가자지구, 시리아의 골란 고원)는 아랍-이스라엘간 분쟁의 핵으로 남아 있 고 1993~95년 이스라엘-팔레스타인의 협정 타결로 가자, 웨스트 뱅크 일부 지역에 대 한 팔레스타인들의 자치를 허용했으나, 확정된 경계선이 없어 항상 분쟁의 소지지가 내재돼 있다. 그리고 전략적 가치와 천연자원(해저 석유) 및 어업권 분쟁의 대표적인 섬으로 아 시아의 스프래들리 군도를 들 수 있다. 남중국해상에 있는 조그마한 섬들은 인근 해 영에 석유가 매장돼 있을 가능성 때문에 중국보다 베트남, 필리핀, 말레이시아, 브루 나이에 더 근접해 있음에도 불구하고 중국이 영유권을 주장하고 있다. 또한 이들 5개 국과 대만은 이 섬들 전부 혹은 일부에 대해 각기 영유권을 주장함으로써 분쟁이 상 존하는 지역이다. 중동지역의 페르시아만 입구의 섬들에 대해서도 이란과 아랍 에미레이트연합 (UAE)이 각기 영유권을 주장함에 따라 분쟁이 야기되고 있다. 이란의 의도가 대공 방 어망의 전진 배치를 위한 전략적 목적과 해저 석유의 소유권 주장을 위한 경제적인 것일 수 있지만 이 지역은 유럽과 일본으로의 유수송을 봉쇄할 수 있는 위치이기 때 문에 분쟁의 가능성이 상존해 있는 지역이다. 기존의 어떤 국가 내에서 한 지방이나 지역이 분리 독립을 시도함에 따라 발생하 는 분쟁으로 특수한 형태의 국경분쟁이다. 즉 신생국으로 자신의 주위에 국경선을 긋 기 원하는 분쟁이다. 분리를 위한 전쟁은 대규모 전쟁으로 발전 가능하며, 국경선 너 머 다른 국가로 번져나가 대량의 난민을 유발하게 된다. 보스니아-세르비아 분쟁, 몰 도바-러시아 분쟁, 이란-이라크 분쟁, 인도-파키스탄 분쟁이 대표적이며 러시아공화 국(러시아연방)에서 분리를 시도하는 체첸공화국(석유부국, 국민 대부분 회교도)과 이라크-이란-시리아-터키의 쿠르드족 등을 들 수 있다. 그리고 1991~92년에 유고가 해체되어 몇몇 공화국들이 독립을 선포했다. 이에 세 르비아 공화국이 크로아티아와 보스니아 내 세르비아계 거주지역과 그 인접지역들에 대한 통제권을 장악하게 되자 이들 지역에서 비 세르비아계 주민들이 추방되거나 집 단학살(인종청소)당하게 되었다. 그런데, 크로아티아가 자국 내의 세르비아계 지배 지역을 탈환하자 이제는 현지 세르비아계 사람들이 크로아티아로부터 탈주하는 상황 이 전개되고 있다.

24 민족 종족분쟁은 피 가 다른 민족들이 한 국가라는 정치적 단위로 묶여진 상황 에서 수적 정치적 열위에 놓인 소수민족이 분리 독립을 시도하는 데서 파생된다. 같 이 살면서도 피가 다르다는 이유만으로 비롯되는 민족분쟁은 다른 국가끼리의 영토 전쟁이나 같은 민족끼리의 정권다툼 분쟁보다 더 잔인하며, 해결방법을 찾기가 쉽지 않다는 점에서 세계사에 큰 짐을 지우고 있다. 조상, 언어, 문화가 같고 종교적 유대 감, 정체감 등이 큰 집단이지만 모국을 갖지 못한 민족 집단인 쿠르드족은 자신들의 국가를 세우고자 열망하며 현재 터키, 이라크, 이란, 시리아에 흩어져 살고 있고, 루마 니아계가 대부분인 가운데 러시아계가 극소수 포함돼 있는 몰도바가 1991년 독립해 루마니아계의 일체감을 강조하게 되자 동쪽 지역에 거주하는 러시아계는 몰도바로부 터 분리 독립해 강을 새로운 국경으로 삼고자 했다. 이에 러시아와 루마니아 모두가 개입해 위협을 가하고 몰도바 내부에서는 무장충돌이 빈번히 발생하고 있다. 그리고, 타 경쟁 민족집단의 통제를 받으며 소수집단으로 거주하거나 추방당하고 있는 유고슬라비아의 해체 이후, 세르비아 사람들의 인종청소문제가 있다. 외부 국가 들이 인접국가에서 소수집단으로 살고 있는 자기민족과 세르비아 공화국의 코소보 지방에 사는 동족 그리고 코소보, 알바니아와 합병하면 세르비아인의 거주지가 불확 정되므로 아르메니아와 아제르바이잔의 분쟁이 가열되고 있다. 또한 민족주의 세력 집권 지역인 르완다는 후투족이 다수지만, 민족주의 세력의 집권과 소수 투치족과의 분쟁으로 난민이 많이 발생하고 있는 지역으로 1994년 투치족과 반정부적인 후투족 약 50만명이 학살된 바 있다. 따라서 수십만의 난민이 발생하여 자이레(현재의 콩고 민주공화국) 영토에 거주하며 망명정부를 수립했으나 1997년 투치족이 이끄는 군대 가 르완다 및 기타 인접국의 지원 하에 자이레 지역으로 진공, 망명정부를 무너뜨리 고 다수의 난민을 죽인 뒤 해산했다. 인접 6개국에 직접적인 영향을 미치고 수백만 명의 사상자가 발생된 곳이다. 구 식민지 국가들에게 자의적으로 국경이 그어져서 전통적으로 경쟁적이거나 적 대적인 관계를 유지해온 다른 종족집단들과 한 국가 안에서 살아가는 예로 나이지리 아가 대표적이다. 250개의 종족집단, 두개의 큰 회교집단이 북부에, 또 다른 두개의 큰 기독교 집단이 남부에 거주하고 있는 나이지리아는 민족적 일체감과 정치의 걸림 돌로서 분쟁이 상존하고 있다.

25 그리고, 동족간의 분열에 의한 소말리아지역에서는 아프리카 국가 중 유일하게 단 일 민족집단으로 구성돼 언어도 동일하지만, 1991~92년 부족간 내전이 발생하여 대 규모의 외국 군대가 개입하는 사태가 발생했다. 민족분쟁의 원인으로서 특정의 영토 나 천연자원, 한 집단의 타 집단에 대한 경제적 착취나 정치적 지배 문제 등의 요인으 로 나타난 역사적 분쟁에서 유래되고 분쟁은 구체적인 불만 때문에 지속되는 것이 아 니라 상대방에 의한 폭력 경험을 가진 인간의 사회심리학적 요인 때문이라고 추측된 다. 자기민족 중심주의(ethnocentrism) 혹은 내부집단 편견(in-group bias)으로 자기 집단은 우월하고 외부집단은 멸시하는 경향으로 외모, 언어, 종교적 의식 방법이 다 를 때 크게 강화되며 외부집단 구성원은 비인간화되고 모든 인간의 권리가 박탈되는 현상이 일어나고 있다. 집단이나 국가간의 분쟁을 야기하기 보다는 그것을 강화하고 상징화한다는 점에 서 종교와 비슷하다. 그러나 핵심적 가치와 절대적 진리를 강조하지 않는다. 냉전시 기에 공산주의와 자본주의의 이념투쟁이 절정에 달했다. 그러나 강한 이념에 기반한 혁명을 치른 국가들도 시간이 흐르면서 이념적 정열이 저하되어 이념적 목표보다 국 익을 추구하는 추세로 이전하게 된 것이다. 1979년 호메이니가 이란의 정권을 잡은 이후 외교정책을 서방의 비이슬람적 영향 을 거부하는 분명한 입장을 표하였지만 20년 후 자유주의적 개혁가 정치인이 대통령 으로 선출되면서 서방과의 관계를 확대하고 있는 추세이다 그리고 1949년 중국의 모 택동이 제3세계 전역에 미제국주의로 부터의 해방혁명을 확산시켰지만 몇 십년 뒤 국익을 위해 미제국의 화신인 닉슨미국대통령을 영접함으로써 자유시장개방으로 변 모하게 된 경우를 예로 들 수 있다. 난민에 관한 국제조약 20세기 초기에 난민문제는 국제사회의 관심사가 되기 시작했고, 따라서 인도적 이유로 난민을 보호하고 원조하는 것을 생각하기 시작했다. 난민을 위한 국제적 행동 양식은 국제연맹에 의하여 확립됐고, 난민을 돕기 위한 국제협정이 채택됐다. 이들 법문서의 정의는 난민의 각 범주를 그들의 출신국 그들이 떠났던 영역 및 종전의 본

26 국에 의해 외교적 보호를 받을 수 없는 것과 관련시키고 있다. 초기 법문서상으로 대 상이 되는 자들의 일부도 여전히 난민지위의 공식적 인정을 요구할 수 있으나, 그러 한 경우는 많지 않다. 1951년 협약이전의 국제문서의 정의에 해당하는 자는 통상 법 정난민 (statutory refugees)이라 한다. 제2차 세계대전 이후 곧바로 난민문제가 해결되지 않음에 따라, 난민의 법적 지위 를 규정하는 새로운 국제법문서의 필요성이 대두됐다. 난민상황에 관련된 임시협정 을 채택하는 대신, 난민으로 간주될 수 있는 자의 일반적인 정의를 포함하는 법 문서 에 대한 요청이 있었다. 난민지위에 관한 협약은 1951년 7월 28일 국제연합 전권대사 회의에서 채택됐고, 1954년 4월 21일에 발효했다. 이하에서는 이를 1951년 협약 라 한다. 1951년 협약상 난민의 정의에 의하면 1951년 1월 1일 이전에 발생한 사건의 결 과와 함께, 인종, 종교, 국적, 특정사회집단의 구성원 신분 및 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 우려가 있는 공포로 인해, 자신의 국적국 밖에 있는 자이다. 국적국의 보 호를 받을 수 없거나, 또는 그러한 공포로 인해 국적국의 보호를 받는 것을 원하지 아 니하는 자. 더불어 해당 사건의 결과로 인하여 종전의 상주국 밖에 있는 무국적자로 서, 상주국에 돌아갈 수 없거나, 또는 그러한 공포로 인해 상주국으로 돌아가는 것을 원하지 아니하는 자로 돼 있다. 시간이 흐름에 따라 새로운 난민이 출현했고, 1951년 협약규정을 새로운 난민에 게 적용해야 할 필요가 점차 늘었다. 그 결과 난민지위에 관한 의정서가 준비됐다. 국 제연합 총회의 심의를 거친 후, 이 의정서는 1967년 1월 31일 가입을 위해 개방됐고, 1967년 10월 4일에 발효했다. 1951년 협약 및 1967년 의정서의 주요 규정에는 3가지 형태의 규정을 포함하고 있다. 1 난민인(또한 난민이 아닌) 자 및 난민신분으로 있었다가 그 지위를 상실한 자 의 기본 정의에 관한 조항. 2 난민의 법적 지위 및 피난국에서의 난민의 권리와 의무를 규정하는 조항.

27 3 행정상 및 외교상 견지에서 이들 법문서의 이행에 관한 기타 조항. 강제송환금지의 원칙은 오늘날 국 제관습법의 일부로 인정되고 있을 뿐 아니라, 난민협약 비체약국에 의 해서도 존중되어야 하는 강행 규범 이다. 국제연합 총회의 결 정에 따라, 유엔 난민고등판무관실(UNHCR)이 1951년 1월 1일자로 설립됐다. 국제연 합의 후원 아래 고등판무관은 UNHCR 규정에 따라 난민에게 국제적 보호를 제공할 것을 요청받는다. UNHCR 규정은 1951년 협약에 포함된 정의와 동일하지는 않지만 거의 유사한 내용으로 돼 있다. 이러한 규정으로 인해, 고등판무관은 시간적 제한 또는 지리적 제한을 받지 않고 난민에 대하여 권한을 갖는다. UNHCR 규정의 기준에 부합되는 자는 1951년 협약 또 는 1967년 의정서의 당사국 내에 체재하는지 여부에 관계없이, 또는 양 문서 중 어느 것에 의하여 그가 체재하고 있는 국가에서 난민으로 인정됐는지 여부에 관계없이, 고 등판무관이 제공하는 국제연합의 보호를 받을 자격이 있다. 이러한 난민은 고등판무 관이 위임받은 범위 내에 속하는 자로서, 통상 위임난민 (mandate refugees) 이라 한다. 이에 따라, 어떤 사람은 위임난민과 1951년 협약 또는 1967년 의정서상의 난민의 자격을 동시에 취득할 수 있다. 그러나 이러한 사람은 양 문서 어느 것에 의하여도 구 속을 받지 않은 국가에 체재하고 있을 수 있고, 또는 시간적 제한 혹은 지리적 제한의 적용을 받아 협약난민 (Convention- refugee)으로서 인정되지 않을 수 있다. 그러나 해당자는 여전히 UNHCR 규정에 따라 고등판무관의 보호를 받을 자격이 있다. 이상의 국제연합 총회 결의문 428 (V) 및 고등판무관 사무소 규정은, 난민문제를 다루는데 있어서 각 국 정부와 고등판무관 사무소간의 협력을 요청하고 있다. 고등판 무관은 난민에게 국제적 보호를 제공하는 책무를 맡고 있는 기관으로 지명됐고, 그 중에서도 특히 난민보호를 위한 국제협약의 체결과 비준을 촉진, 이들 협약을 감독할 의무를 수행한다. 이러한 협력은, 고등판무관의 감독임무와 결부되어, 1951년 협약 및 1967년 의정 서에 따라 난민지위를 인정하는 과정에서 고등판무관의 기본적인 관심사의 기초가 되고 있다. 고등판무관이 수행하는 역할은 각국 정부가 설정하는 난민지위 인정 절차 중에 다양하게 반영된다

28 맺는말 흔히들 왜 남의 나라의 사람들까지 도움을 주어야 하는가? 라고 생각할 수 있다. 그러나 난민문제에 대한 지원은 단순히 외국의 빈곤계층에 대한 지원이라는 의미에 국한되지 않는다. 난민들은 박해와 탄압을 피해 외국으로 도피한 사람들이다. 이들을 도와줄 수 있는 것은 바로 국제사회의 지원 말고는 없다. 전 세계의 3000 만 난민들은 국제기구, 국제 NGO, 주변국들의 도움이 없이는 기본적인 생계와 생존 을 보장받을 수 없는 상황인 것이다. 그렇기 때문에 난민에 대한 지원은 남의 나라 국 민들에 대한 시혜라기 보다는 국제사회의 일원으로서의 당연한 의무라고 보는 것이 타당하다. 더욱이 난민발생원인은 대부분 국제적인 차원과 깊이 연계되어 있다. 대부분의 난민들은 전쟁, 내전, 독재의 상황에서 주로 발생하게 된다. 전쟁은 두말할 필요도 없 이 내전과 독재의 상황도 주로 국제적 관계 속에서 발생한다. 제3세계의 많은 내전들 은 서구의 식민통치 시대의 잘못된 정책의 영향이나 주변국들의 이익을 위한 개입 속 에서 발생한다. 우리나라의 군사독재 시절을 통해 알 수 있듯이, 독재 역시 주변국들 이 정치, 이념 논리에 따른 비호 속에서만 성장할 수 있다. 주변국이나 동맹국의 군사 적 경제적 외교적 지원이 없이는 독재는 자신을 유지할 물질적 기반을 갖추기 못하기 때문이다. 이렇게 볼 때, 난민문제가 발생하는 대부분은 단순히 국내문제가 아니라 국제적 상황 속에서 발생한다. 보다 구체적으로는 국제적인 남북격차가 난민문제의 중대한 원인이라고 볼수있다. 난민문제는 대부분 후진국에서 발생하는 데, 이는 그들의 경 제적 어려움이 정치적 어려움으로 확장되고, 반인권적 억압상황을 만들어 낼 가능성 이 높기 때문이다. 나아가 경제적 빈곤으로 생존이 힘든 상황에서 벌어지는 반인권적 억압과 분쟁은 많은 이들의 탈출을 더욱 가속화 시킨다. 이렇듯 남북격차가 국제적인 역학관계 속에서 발생한다는 점을 생각할 때, 난민문제는 국제사회의 힘의 논리와 경 제적 격차에도 그 근본 원인이 있다. 난민문제는 생존이 어려운 사람들을 도와야 하는 인도주의적 문제만이 아니다. 난민문제는 극도의 인권침해라는 상황과 이러한 반인권적 억압에 대항하는 과정에서 발생하게 된다. 난민지위 인정은 바로 반인권적 상황을 타개하기 위한 국제적인 저항 권을 보장하기 위한 노력이다. 과거 일제강점기 한국의 독립운동가들이 중국과 해외 에서 활동을 보장받지 못했던 경우를 생각한다면, 난민문제가 얼마나 중대한 문제인

29 가를 인식할 수 있을 것이다. 결국 난민조약은 인권과 민주주의의 수호를 위한 최후 의 보루라고 할 수 있다. 일국 내에서 불가능한 저항권의 보호를 국제사회마저 외면 할 경우, 국제적인 인권과 민주주의의 확대는 어렵기 때문이다. 까닭에 프랑스에서 23년동안 망명생활을 했던 홍세화의 말은 시사하는 바가 크다. 제가 프랑스의 외무 부 산하 난민국에 난민신청을 한 것이 1982년 3월의 일이었습니다. 그후 1년만에 난 민인정을 받고 프랑스 국민과 거의 같은 사회적 혜택을 누리면서, 즉 투표권을 제외 하고 일반적으로 프랑스 국민이 갖는 모든 사회보장의 혜택을 누리면서, 프랑스 사회 의 구성원으로 생활할 수 있었습니다. 한국에서는 난민들을 단지 경제적 피난민 정도 로 보는 경향이 있습니다. 하지만, 저는 난민들이 한국 땅에 찾아온 것을 축복으로 생 각합니다. 문화를 가진 사람들이 이 땅에서 문화를 서로 교환하고 나누면서 다양한 문화를 우리가 가질 수 있지 않을까. 바로 그러한 기회를 그들이 가져오는 것이라고 생각합니다.

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31 현대의 세계의 난민실태 송 종 호 (한국민족연구원 연구원) 머리말 2004년 한 해 동안 전 세계의 난민 숫자는 감소하고 있지만 전쟁과 내란, 자연재해 등으로 집과 조국을 잃고 떠돌아다니는 인구는 오히려 크게 증가한 것으로 나타났다. 유엔난민고등판무관실(UNHCR)은 2005년 6월 20일 세계 난민의 날 을 맞아 발표한 2004년 세계 난민경향 보고서 에서 2004년 말 유엔이 인정한 난민 숫자가 전년보다 약 4% 감소한 920만 명인 반면, 삶의 뿌리가 뽑힌 채 준 난민 상태로 살아가는 사람들 은 지난해에 비해 오히려 13%가 늘어난 1920만 명에 이른다고 밝혔다. 이와 같은 통 계는 사실상 북한의 탈북자와 같은 준 난민을 제외한 수치라서 파악되지 않은 숫자를 감안하면 수치는 기하급수적으로 늘어날 것이다. 특히 보고서는 준 난민 인구의 증가 원인으로 수단 다르푸르사태로 인해 지난 2003년 한 해 동안에만 66만 명이 고향땅을 떠나 자국 내에서 유랑민 신세로 전락한 것을 첫 번째로 꼽았다. 콜롬비아에서도 정부군과 좌익반군 간의 무력충돌이 악화돼 국내 피난민 숫자가 크게 증가한 것으로 나타났다. 이와 같이 탈냉전 이후의 전 세계 특집 세계난민의 실태 3 1

32 는 전쟁과 테러, 정치적 탄압 등으로 인 해 난민 발생률이 높아가고 있다. 특히 아시아에서 민주주의 리더로서의 자리 를 차지하고 있는 한국은 갈수록 아시 아 주변국 난민을 수용할 것을 촉구하 는 요구가 국내외적으로 높아지고 있 는상황이다. 이런 까닭에 전 세계의 난민실태를 파악하는 것은 비단 아시아 난민문제만을 국지적으로 보는 것이 아니라 세계 난민의 인구, 사회학적 동태를 살펴보고 종합적인 정책을 마련하는 단추를 끼우는 작업이라 고 할 수 있다. 현재 한국은 난민 문제에 대한 연구가 척박한 것과 더불어 격년으로 발표되는 UNHCR의 난민보고서마저 우리말로 번역 되어 있지 않는 상황이다. 이런 형편이기 때문에 요즘 부각되는 동남아시아 몇 개국에서 발생한 정치난민을 수용할 수 있는 제도와 역량, 의지가 부족한 것은 어쩌면 필연적인 귀결일 수도 있을 것이다. 이 글에서는 체계적인 난민 수용 정책을 위한 조사 자료의 이해를 도모하고, 향후 한 국에서의 보다 활발한 난민 정책의 개발 필요성을 제기코자 하는 기대의 목적으로 쓰 여졌다. 세계난민의 실태 1994년부터 2004년까지의 난민 통 계 지표의 변화를 살펴보면 40%의 난 민이 감소추세를 보인 것으로 드러났 다. 북아메리카와 유럽은 5%의 감소를 보였고, 오세아니아는 1%의 감소만을 보였다. 또한 아프리카와 라틴 아메리 카 카리브해는 6% 감소, 아시아는 13% 의 감소로 10년 동안 난민의 수는 지속 적으로 감소했다. <표1-1><표1-2>이와 같이 난민의 수치가 줄어든 까닭은 91

33 년 걸프전쟁과 99년 코소보 내전 이후 대량난민 발생 빈도가 줄어들었기 때 문으로 볼 수 있다. 그러나 경제난민과 환경난민 등 난민으로 인정받지 못하는 준 난민이 수치에서 빠졌기 때문에 그 수치는 UNHCR의 인정여부에 불과하 다. 실제 준난민을 포함한 수치는 2000 년부터 2004년까지 4년 동안 전체적으 로 큰 변동이 없다. 오히려 2004년 전 체 난민의 수는 1997년과 1998년의 수 치와 비슷해 전체적으로 세계 난민은 줄어들지 않고 있다. 2004년 한 해 동안 전 세계에서 난민 숫자는 감소하고 있지만 전쟁과 내란, 자연재 해 등으로 집과 조국을 잃고 떠돌아다니는 인구는 오히려 크게 증가한 것으로 나타났 다. 즉 2004년 말 유엔이 인정한 난민 숫자는 전년보다 약 4%가 감소한 920만 명인 반면, 삶의 뿌리가 뽑힌 채 준난민 상태로 살아가는 사람들은 오히려 13%가 늘어난 것이다.(<표1-2>) 그러나 난민 중 국제법의 보호 하에 제3국으로 망명하는 사람은 여 전히 1% 대인 극소수에 불과 하다. 1) 이에 반해 전쟁 등으로 인한 난민 숫자가 줄어든 것은 난민수용소에서 생활하다가

34 세계 최다 난민국가는 아프카니스탄이다. 수단, 브 룬디, 콩고, 소말리아, 팔레스타인, 베트남이 그 뒤를 잇고 있다. 전쟁이 끝난 후 고향으 로 돌아간 사람들이 늘 어났기 때문이다. 자발 적 귀향인구는 지난 2001년 이래 약 500만 명. 이중 아프가니스탄 인이 350만 명으로 단일 국가로는 가장 큰 숫자를 차지했다. 즉 2001년 아프가니스탄 전쟁 때 인근 이란과 파키스탄 국경지대의 난민수용소에 머 물렀던 아프가니스탄 피난민들 중 상당수가 종전 이후 정치적으로 비교적 안정세를 나타내고 있는 조국으로 돌아간 것이다. 이밖에 이라크, 앙골라, 시에라리온, 소말리아 등에서도 고향으로 돌아간 난민의 숫자가 증가추세를 기록했다. 보고서에 따르면, 세계 최다 난민국가는 아프가니스탄 이다.(<표1-3>) 아프가니스탄 난민 숫자는 2004년 말 현재 210만 명에 이르러 전체 난민의 23%를 차지했다. 2위는 수단(약 73만 명)이며, 그 다음으로는 브룬디(49만 명), 콩고(46만 명), 소말리아(39만 명), 팔레스타인(35만 명), 베트남(35만 명) 순이 다. 난민 증가율로는 수단이 지난 한 해 동안 12만 5000만 명의 난민을 발생시켜 전년 대비 21% 증가로 최고를 기록했다. 한 편 보고서는 북한 난민을 올 연말까지 약 340 명으로 추산했다. 난민을 가장 많이 수용하고 있는 국가는 올 연말까지 추산규모를 기준으로 아프가 니스탄과 국경을 맞대고 있는 이란(약 105만 명) 파키스탄(96만 명)이며, 이어 독일 (88만 명) 탄자니아(60만 명) 미국(42만 명) 등으로 나타났다. 전체 난민 인구 중 여성은 49%, 18세 이하 미성년자가 47%를 차지하고 있다.(<표1-4>) 현재 UNHCR은 난민뿐만 아니라 실 향민과 빈곤자, 난민지원단체에까지 지 원을 제공하고 있다. 구체적으로는 피 난처를 찾는 사람(Asylum seekers)과 귀국 후 재건에 아직 도움이 필요한 사 람, 난민과 국내실향민(Internally Displaced Persons, IDPs)들에게 직접 도움을 주는 지역민간단체들을 포함한 다. 난민과 실향민의 개념적 차이는, 실 향민들은 국제법상 보호나 도움을 받 지 못한다는 데 있다.

35 또한 2003년 난민 통계에 의하면 각 대륙별 난민의 수치는 아래와 같다.<표 1-5> 아시아의 경우 620만 명, 아프리 카 430만 명, 라틴 아메리카와 카리브 해 130만 명, 북아메리카 97만8천명, 오 세아니아 7만4천명 등으로 나타나고 있다. 지난 93년부터 2003년까지의 난민 통계 변화를 살펴보면 40%의 난민이 감소추세를 보인 것으로 드러났다. 북 아메리카와 유럽은 5%의 감소를 보였 고, 오세아니아는 1%의 감소만을 보였 다. 한편, 아프리카와 라틴 아메리카 카리브해는 6% 감소, 아시아는 13%의 감소로 10년 동안 UNHCR이 인정한 난민의 수는 지속적으로 감소했다는 것을 보이고 있다. 또한 2003년 통계에 의하면 9개 국가의 자발적인 송환자가 1만 명을 넘었다. 이는 파키스탄의 (376,000), 이란(320,000), 콩고(104,000), 탄자니아(85,000), 잠비아 (44,000)로 집계됐고, 2003년 동안 1만 명이상의 송환자가 나타난 것은 아프가니스탄 (646,000), 앙골라(133,000), 부룬디(82,000), 이라크(55,000), 시에라리온(33,000), 르 완다(23,000), Liberia(21,000)이다. 이 가운데 아프가니스탄 인들은 59%가 자발적인 송환이었다. 이는 2003년 이후 지속적인 현상으로 2001년 아프가니스탄 전쟁 때 인 근 이란과 파키스탄 국경지대의 난민수용소에 머물렀던 아프가니스탄 피난민들 중 상당수가 종전 이후 정치적으로 비교적 안정세를 나타내고 있는 조국으로 돌아간 것 으로볼수있다. UNHCR은 박해가 계속될 것이라는 우려 때문에 조국으로 돌아가지 않으려는 난 민들에게 제3국이나 망명을 신청했던 나라에 정착하도록 도움을 준다. 많은 국가가 분쟁초기에는 일시적으로 난민을 받아들이지만 실제로 정규적인 재정착 프로그램을 가지고 매년 일정한 난민쿼터를 받아들이는 나라는 약 10여 개국 2) 밖에 되지 않는다.

36 2003년의 난민에 대한 재정착 비율은 2002년(19,600)에 비해 32%증가한 25,900명 에 이르렀지만 1994년부터 2003년에 이르는 기간 동안의 재정착 평균(26,700)에는 못 미치는 수치였다.<표1-7> 2003년 주요 11개 국가의 보고에 따르면 2002년 51,000명이던 난민의 재정착 수 는 10%의 증가해 56,000이었다. 특히 미국에 정착하는 난민은 가족단위의 재 정착민 을 포함해 28,000으로 집계, 2002년(27,000)보다 8% 증가했다. 호주의 경우 같은 기 간 동안 29% 증가해 12,000명이었고, 캐나다는 2003년 11,000명이 재정착하게 됐다. 비록 수치로는 낮지만 Ireland(135%), 노르웨이(34%), 네덜란드(12%), 덴마크(4%)가 증가하는 경향을 보여줬다. 핀란드(-2%), 뉴질랜드(-3%)는 감소를 보였다. <표Ⅰ-8> 2003년 난민 가운데 대량 난민의 수는 약 290,000명이다. 이는 2002년(293,000) 과 거의 비슷한 수치이다. 이는 1994년 이래 2003년이 대량 난민의 발생이 가장 낮은 수치를 기록한 한 해이기도 하다. 2002년과 2003년의 거의 대부분의 대량 난민은 아프리카에서 발생했다. 두 해 동 안 아프리카는 거의 280,000명의 최고 수 치를 기록하는 난민이 발생했다.

37 2002~2003년의 아시아는 27,000명의 난민이 발생했고, 유럽의 경우 대량 난민은 발생하지 않았다. 수단은 112,000의 난민이 발생해 난민발생 주요국가가 됐다. 다른 국가들의 경 우 대량난민은 리비아(87,000), 콩고 (30,000), 소말리아(15,000), Central African Republic (13,000)의 순으로 발생했다. <표Ⅰ-9> UNHCR의 관심대상자 870만 명 가운데 2003년 현재 420만 명이 여성이다. 모든 세대에서 여성의 비 율은 50%를 차지하고 5세 이하의 아 동의 경우 49%, 5세~17세 사이에서 는 48%를 차지하고 있다. 18세~59세 에서는 UNHCR 관심대상자 가운데 47%를 여성이 차지하고 있으며 60세 이상에서는 53%의 높은 비율을 보이고 있다. 또한 750만 명이 젊은층을 이루며 18세 이하의 연령이 차지하는 비율은 46%에 이른다. 5세 이하의 연령 역시 13%로 60세 이상의 노년층은 7%에 지나지 않는다. UNHCR의 관심대상자들은 대부분 지역에서 여성의 비율이 45% ~ 55%에 이르렀 다. 여성의 비율이 가장 낮은 수치를 보인 곳은 라틴아메리카 지역과 카리브해 지역 (41%)이었다. 높은 출생률을 보인 곳은 개발 도상 국가들로서 UNHCR의 보고서에 따 르면 18세 이하 아동이 높은 비율을 차지한 곳은 아프리카(54%), 그밖에 오세아니아 (48%), 아시아(46%)의 순이었다. 반대로 아동의 비율이 낮은 곳은 유럽(25%), 라틴 아메리카(20%)로서 이들 지역은 다른 지역에 비해 출생률 역시 낮은 비율을 나타냈 다.<표Ⅰ-10>또한 아동의 비율은 선진국과 도시지역을 중심으로 낮게 나타났음을 알 수 있다. 5세 이하의 아동의 경우 아프리카 19%, 아시아와 오세아니아가 12%, 유럽, 라틴아메리카, 카리브해가 3%를 보였다. 낮은 출생률은 노년층의 비율과 상관관계를

38 UNHCR의 관심대장자 870만 명 가운데 여성은 모든 세대에서 50%를 차지 한다. 이는 난민문제 가 여성과 아동의 문제이기도한 것을 나타낸다. 비교할 때 더욱 분명해진다. 갖는다. 이와 같은 인 구학적 특징은 60세 이 상의 난민 비율이 높은 유럽은(18%), 아프리카 와 오세아니아(4%)를 주요국의 난민 인정률 2000년 6월, 미국난민위원회는 현재 전 세계의 난민 수를 3500만 명이라고 예측 통계 수치를 밝혔다. 이중 자국 밖에 있는 난민은 1400만 명이며, 내국난민은 2100만 명이었다. 지난해 2004년 말 현재의 국제난민 수를 출신국가별로 보면 팔레스타인인 이 393만1천명으로 가장 많았고 아프가니스탄인 256만 명, 이라크인 58만 6천 명의 순으로 나타났다. 내국난민은 수단이 400만 명, 앙골라가 150만~200만 명, 콜롬비아 180만 명, 미얀마와 터키 각각 50만~100만 명 등으로 집계됐다. 3) 현재 주요국가의 난 민인정사례를 보면 98년 한해 에만, 중국이 난민신청 33건 가 운데 17명에 대해서 기타 지위 를, 일본이 신청 349건에서 15 명의 난민지위를, 덴마크가 7939건에서 난민지위 1094명, 기타지위 3234명, 영 국 이 31570건에서 난민지위 5345명, 기타 지위 3910명, 독일이 147,391건 에 서 난민지위 11,320명, 기타 지위 2,537명을 인정하였다. 난민인정 숫자와 함 께 주목해야하는 것은 난민인정 률이다. 왜냐하면 난민신청자의 수는 국가의 지리적 위치와 난민

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40 에 대한 태도에 따라 많은 차이가 있기 때문에 단순비교만으로는 정확히 해당 국가의 난민에 대한 인권보호 수준을 측정하기 힘들기 때문이다. 따라서 난민 인정률과 종합 적으로 판단해야 만이 각국의 난민에 대한 인권보호 수준을 알 수 있다. 위의 통계에 따른 난민 인정률은 중국이 63%, 일본인 4.3%, 덴마크 54.5%, 영국이 29.3%, 독일이 9.4%, 미국이 20.8%이다. 또한 지역별로 살펴보면 아프리카가 48,300건에 난민지위 17,075명, 기타지위 840명을 인정해 37.1%의 난민 인정율을 보이고 있으며, 아시아의 경우도 31,737건에 난민지위 10,314명, 기타지위 17명으로 난민 인정율 32.6%를 보 이고 있다. 세계 전체적으로는 650,971건에 대해서 난민지위 130,779명, 기타 지위 40,344명으로 26.3%를 보이고 있다. 2005년 상반기 주요 선진국가 난민실태 2005년 Q1까지 36개의 선진국에서 81,900 보호시설이 제공됐다. 이것은 2004년 의 Q4 94,200보호시설의 13%가 감소한 것이며 2004년의 1/4분기 동안 98, 600에 비 해 17%가 감소한 것으로 나타났다. 그리고 2003년의 Q1기 동안의 36%(127,600)가 감소한 것이다. 31개의 유럽 국가들은 2004년 4사분기 Q4 대비 2005년 1/4분기 보호시설이 15%(Q1) 감소했다. 2004년 1/4분기에 비해서는 18%(Q1)가 감소했고, 2003년 1/4 분기(Q1)에 대비 34%가 감소했 다. 4) 24개의 European Union(EU) 국가들은 2005년 1/4사분기 동안 2004년 4/4사분기에 비해 난민 보 호시설의 비율이 14%가 떨어졌 다. 2004년 1/4분기와 비교해 볼

41 때 EU국가들은 15%, 2003년 4/4 분기에 비해 31%가 감소한 것으 로 나타났다. 10개의 새로운 EU국가들은 2005년 Q1 동안 6,000개의 보호 시설이 감소해, 2004년 Q4기에 비해 46%의 큰 폭의 감소가 나타 났다. 북유럽국가들은 2005년 Q1 기와 2004년 Q4기를 비교할 때 23%의 감소를 보였고 2003년의 Q1기 대비 50%의 감소비율을 보 였다. 북아메리카의 경우 2004년 Q4 기와 2005년 Q1기의 비율은 (- 7%), 그러나 2003년 Q1기와 비교해 볼 때 40%의 감소를 보였다. 비슷한 예로 호주와 뉴질랜드의 2005년 Q1기와 2004년 Q4기의 비율은 변화가 없었지만 2003년 Q1기와 비교해 볼 때 44%의 감소를 보여 주요 감소 국가로 여겨질 수 있다. 2003년 Q4까지 36개의 산업국가 중에서 프랑스가 난민 수용국가 중 첫 번째를 차 지하고 있었다. 프랑스는 2004년 Q4(15,00)에 비해 2005년 Q1에는 난민 수용이 4% 증가한 15,700명이다. 프랑스는 2005년 Q1 까지 36개의 주요 선진국들 가운데서 난 민을 보호하는 국가로서 19%를 차지하고 있다. 2005년 Q1동안 미국은 프랑스에 이어 두 번째 난민 수용국가이다. 36개 국가 가 운데 17%를 차지하며 13,600명을 받아들였다. 영국은 2004년 Q4까지 18%를 차지했 지만 2005년 Q1에는 10%로 줄어들었다. 2004년 Q4에서 2005년 Q1까지의 22개 난 민 수용경험국가의 경우는 난민 수용의 비율이 떨어진 반면 13개국가의 난민 수용은 증가하는 경향을 보였다. 호주(-29%), 캐나다(-36%), 키프로스(-46%), 노르웨이(- 33%), 폴란드(-58%), 슬로바키아(-75%)가 대표적이다. 그리스의 경우 2005년 Q1시 기 동안 177%의 증가세를 보였다.

42 호주(-29%), 캐나다(-36%), 키프로스(- 46%), 노르웨이(-33%), 폴란드(-58%), 슬 로바키아(-75%)가 대표적이다. 그리스의 경우 2005년 Q1시기 동안 177%의 증가세를 보였다. (5,100) 난민을 발생시켰고, 그 뒤를 이어 러시아(4,900), 중국 (4,700), 터어키(3,700), 이라크 (2,900), 그루지아(2,600), 하이 티(2,600), 나이제리아(2,400), 이란(2,200)가 차지하고 있다. 2004년 Q4시기보다 2005년 Q1기에 난민이 줄어든 국가는 러시아(-42%), 이란(-29%), 인 도(-24%), 아프카니스탄(- 23%), 파키스탄(-29%), 콜롬비 아(-40%), 벵글라데시(-37%), 수단(-26%), 에리터니카(-26%) 로 꼽혔다. 2004년 Q4기에서 2005년 Q1기에서 뚜렷하게 난민이 증 가하는 국가는 없었다. 엘살바 도르의 난민이 87%의 난민신 청이 나타났다. 2005년 Q1기 와 2004년 Q4기에는 난민발생 국가의 순위가 바뀌었다. 세레 비아와 몬테네그로 2위에서 1 위로, 이라크가 6위로부터 5위 로, 그루지아가 10위에서 6위 로, 하이티가 14위에서 7위로 순위의 변경이 따랐다. 36개의 국가에서 세 르비아와 몬테네그로 가 2005년 Q1시기에

43 순위가 떨어진 국가는 러시아(1 2), 콩고(7 9), 이란(5 10)이 변화를 보였다. 순위의 변동이 없었던 국가는 중국(3), 터어키(4), 나이지리아(8)였다. 2003년 Q1기 와 2005년의 Q1를 비교할 때 그루지아(46%), 하이티(58%), 몰도바(30%), 기니아 (28%), 터어키(95%)의 증가를 보인 국가들이다. 2003년 Q1기와 2005년의 Q1기 사이에 난민이 감소한 국가는 터어키(-46%), 이라 크(-74%), 나이제리아(-38%), 콩고(-27%), 이란(-29%), 소말리아(-51%), 아프카니스 탄(-52%), 파키스탄(-65%), 알제리아(-30%, 콜롬비아(-42%)국가들이 감소를 보인 국 가들이다. 러시아가 눈에 띠는 난민의 감소는 주변 24개의 EU국가들에 영향을 미쳤 다. 이것은 2005년 Q1기에 세르비아와 몬테네그로에 발생한 4,520명의 난민은 2003 년 Q1기 러시아에서 발생한 4,410명과 비슷한 수치이다. 최근 난민발생 원인 20세기에 전쟁 테러 학살 등으로 사망자는 1억 7백만 명, 그 전까지 전쟁으로 사망한 사람을 모두 합친 것보다 훨씬 많은 숫자다. 21세기로 들어선 요즈음에도 지 구상 곳곳에는 유혈분쟁이 갈수록 번지고 있다. 2002년도에 전세계에서 벌어진 유혈분쟁은 34건에 이른다. 살상을 주고받는 직접 전쟁 외에 대치상태에 있거나 분쟁의 위험성이 잠재해 있는 곳을 합치면 84건이나 된 다. 2003년 만해도 미국과 이라크가 국가 간 전쟁을 했고 체첸, 카슈미르, 아체, 네팔 등지에서 분쟁이 격화되고 있다. 1980년대 말 냉전종식과 함께 미국과 소련의 양극체 제가 다극화되면서 세계는 분쟁이 더욱 빈번해지고 있다. 5) 이른바 저강도 전쟁 (low intensity war)의 급격한 증가로 94년에는 냉전 이후 최 다인 46건의 유혈분쟁이 벌어졌 다. 탈냉전의 후유증이 가라앉으 면서 세계분쟁은 감소세를 보이 고 있지만 냉전과 무관하게 50년 대부터 이어져오던 지역분쟁은 더욱 격렬해지고 있다. 또한 최근 들어 미국의 패권적 리더십이 강 화되면서 단극 체제가 두드러지

44 자 반미 테러라는 새로운 형태의 분쟁이 등장해 전 세계를 불안하게 만들고 있다. 세계의 분쟁은 국가 간의 충돌과 내전으로 대별된다. 분쟁의 원인은 앞서 살펴본 것과 같이 종교와 민족의 갈등, 그리고 영토 분쟁이 대부분이다. 종교 갈등으로 인한 대표적인 분쟁은 인도와 파키스탄이 50년 이상 벌이고 있는 카슈미르 분쟁이다. 힌두 교와 범 이슬람교의 대결이지만 47년 파키스탄이 인도로부터 독립한 이후 이 지역에 대한 귀속문제가 해결되지 않아 시작된 충돌이어서 영토분쟁의 성격도 있다. 89년 이 슬람 반군의 봉기 이후에만 3만8천여 명의 희생자를 냈으나 해결의 기미는 보이지 않 고있다. 특히 인도와 파키스탄은 모두 핵 보유국가라는 점에서 카슈미르 분쟁은 전 세계에 심각한 우려를 낳고 있다. 이 외에도 세계를 긴장시키고 있는 팔레스타인과 이스라엘 의 분쟁, 북아일랜드 분리운동으로 인한 분쟁 등 종교 갈등에서 빚어지고 있는 지역 분쟁은 30건이 넘는다. 인도네시아 정부의 본격적인 반군 소탕작전 개시와 함께 긴장 감이 고조되고 있는 아체 지역의 분리 독립운동은 민족 종교 영토 등의 요소가 모 두 혼재된 복잡한 양상을 띠고 있다. 분쟁은 1949년 인도네시아가 네덜란드로부터 독 립할 때 이 지역이 인도네시아로 편입되면서 시작됐다. 연간 20억달러에 달하는 이 지역의 석유 천연가스 자원이 근원적인 분쟁 배경으로 분쟁이 본격화된 지난 26년 간 1만여 명의 아체 반군이 목숨을 잃었다. 또한 잇따라 자살 폭탄테러를 감행하며 주목받은 바 있는 체첸 사태는 탈냉전 이 후 발생한 전형적인 분리 독립 운동이다. 소비에트 연방이 해체된 후 1991년 독립을 선포한 체첸과 이를 막으려는 러시아의 분쟁은 지금까지 10만명 이상의 희생자와 30 만명 이상의 난민을 만들었다. 아프리카에서는 절반 이상의 국가들이 수십 년 간 참 혹한 분쟁에 휘말려 통계 수치도 잡히지 않을 만큼 많은 인명 피해와 난민이 발생하 고 있다. 아프리카의 지역 분쟁은 처절하기 짝이 없지만 세계 어느 나라에서도 관심 을 보이지 않아 잊혀진 전쟁이 되고 있다. 아프리카 각국의 분쟁 원인은 종교와 민족 갈등 외에도 이념과 정쟁 등 매우 다양 하고 복잡하다. 이중 가장 참혹한 전쟁 가운데 하나가 냉전시대 미국과 소련의 대리 전이 발발한 앙골라 내전이다. 75년 앙골라 독립과 함께 소련과 쿠바의 지원을 받은 현 앙골라 정부(MPLA)가 집권하자 공산주의 확산을 우려한 미국이 남아프리카 공화 국과 함께 앙골라민족동맹(UNITA)을 지원하면서 분쟁이 시작됐다. 그후 냉전종식과 함께 미 소 양 세력이 사후 대책마련을 하지 않고 일방적으로 철수하는 바람에 두 집단 간 정쟁이 계속돼 지금까지 40여만 명이 목숨을 잃었다. 이 같은 분쟁의 가장 큰 문제는 해결 방법이 없다는 것이다. 분쟁 당사국이 스스로

45 질서회복하기를 기대할 수 없어 3자 개입이 불가피하지만 강대국들은 냉전 이후 자 국의 이익과 무관한 분쟁에는 개입하지 않고 있기 때문이다. 세계 곳곳에 신음 소리 가 울려 퍼지고 있지만 이를 멈추게 할 희망적 조짐은 보이지 않는다. 인도네시아의 아체사태와 필리핀의 민다나오섬 이슬람 반군 소탕작전이 그 같은 예다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령도 최근 체첸 사태와 관련, 알 카에다 같은 테 러세력과의 타협은 있을 수 없다 고 강조했다. 윌든 벨로 필리핀대 교수는 미국은 경 쟁자들을 완전히 압도하기를 원하지만 이런 시도는 필연적으로 저항을 부를 것이라 고 경고한 바 있다. 아랍 내 친미국가인 사우디아라비아, 요르단 정권은 대중의 반감 을 사고 있고 미국이 주창하는 아랍민주화는 역설적으로 이들 대중을 반미 정치세력 으로 만들 것이라는 주장이다. 아시아 문제와 미국 외교정책에 정통한 찰머스 존스 전 버클리대 교수는 저서 블 로우 백 에서 미국 외교정책이 미국을 겨냥할 테러뿐 아니라 세계경제 왜곡, 세계적 불안정 심화로 이어질 것이라고 진단했다. 이에 반해 위기의 유엔이라는 현실은 현재 의 유엔은 미국의 불참과 국제사회에 대한 강제력 부재로 해체된 국제연맹(유엔의 전 신)과 비슷한 상황이다. 무엇보다 유일 초강대국으로 남은 미국이 유엔의 권위를 부 정하면서 유엔을 낡은 시스템을 가진 청산 대상기구로 보고 있다. 조지프 나이 하버 드대 케네디 스쿨 학장 등은 유엔이 미국보다 잘 할 수 있는 분야가 많다 고 말하지 만 힘을 얻지 못하고 있다. 본질적으로 사상누각인 유엔의 실제가 이라크 전을 계기 로 확인됐을 뿐이라는 지적도 있다. 군대와 재정, 국민, 영토를 보유하지 못한 유엔은 가맹국의 의사에 따라 쉽게 허물 어질 수 있는 구조이기 때문이다. 6) 특히 유엔을 압박하고 있는 미국은 유엔 전체 예 산의 20% 이상을 지원한 최대 지원국이어서 유엔이 미국을 거스르기 어려운 배경이 되고 있다. 이와 같은 상황에서 유엔을 중심으로 한 난민 구호 활동 역시 위기를 맡는 것은 아닌지 주목된다. 맺는말 2002년도에 전 세계에서 벌어진 유혈 분쟁은 34건. 살상을 주고받는 직접 전쟁 외 에 대치상태에 있거나 분쟁의 위험성이 잠재해 있는 곳 84건. 2003년 미국의 이라크 침공, 체첸, 카슈미르, 아체, 네팔 등지에서의 분쟁의 격화.

46 이와 같은 전쟁과 분쟁을 제외하고서라도 자국 내 정치의 불안정으로 인해 정치적 망명을 떠나야 하는 사람들까지 포함하면 현대의 세계는 이른바 저강도 전쟁(low intensity war)의 시대다. 탈냉전의 후유증이 가라앉으면서 세계분쟁은 감소세를 보 이고 있지만 냉전과 무관하게 50년대부터 이어져오던 지역분쟁은 더욱 격렬해지고 있다. 난민의 변화 추이는 단순히 세계의 분쟁과 이에 따르는 경제, 정치, 환경 난민 을 일컫는 것이 아니다. 위에서 살펴본 세계 난민의 실태는 사실상 인간이지만 인간 으로서 최소한 갖춰야 할 기본적인 권리를 박탈당한 수치이다. 특히 한국의 경우 북한의 탈북자라는 존재가 있는 까닭에 결코 인간이 갖춰야 할 권리를 잃고 살아가는 난민에 인색할 처지도 아니다. 탈북자를 포함해 동남아시아에 서 발생하는 난민을 시작으로 한국도 점차 난민 수용국으로 나아가게 될 것이다. 그 만큼 민주주의의 정착과 성숙이 앞서 나가기 시작했다는 증거일 수도 있다. 하지만 한국은 난민에 대한 무지와 몰이해가 심각한 수준에 이르고 있다. 난민에 대한 몰이 해는 인간이 갖춰야 하는 최소한의 권리인 인권에 대한 몰이해로 연결된다고 할 때 난민문제는 한국이 민주주의를 완성 짓는 또 하나의 변수가 될 것이다. 이런 까닭에 세계 난민의 실태와 특히 아시아에서 발생하는 난민의 실태, 발생 배 경을 파악하기 위한 인구, 사회학적 조사는 그만큼 의미가 크다고 본다. 그리고 앞으 로 이를 바탕으로 정치학 부분에서 난민문제의 해결을 민주주의 성숙도와 관련하여 연구하고 정책결정자들은 실질적인 난민 정책을 입안하는데 보다 심혈을 기울일 필 요가 있을 것이다.

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48 한국의 난민실태 이호택 (국제난민인권단체 피난처 대표) 한국의 난민신청 및 인정 현황 한국은 1992년 12월 3일에 난민지위에 관한 1951년 협약 (Convention relating to the Status of Refugees, 1951)과 난민지위에 관한 1967년 의정서 (Protocol relating to the Status of Refugees, 1967)에 가입하였고, 1993년 12월10일에 출입국관 리법을, 1994년 6월 30일에 출입국관리법시행령을 각각 개정하여 난민인정조항을 신 설함으로써 난민인정제도를 도입하였다. 그러나 난민제도의 도입으로부터 8년이 지 나고 난민신청자가 100명이 넘은 2000년에 이르기까지 한국은 단 한명의 난민도 인 정하지 아니함으로써 국제사회로부터 난민인정에 인색한 나라라는 비판을 받기 시작 하였다. 더욱이 2000년 2월 4일 한국은 국제연합난민고등판무관실(UNHCR)의 57개 집행이사국 가운데 하나로 선출됨으로써 그 비판은 더욱 가중되었다. 국제사회의 비 판을 의식한 듯 정부는 2001년과 2002년에 각각 1명의 난민을 서둘러 인정한 것을 시 작으로, 2003년 12명, 2004년 18명, 2005년 (6월까지) 6명의 난민을 인정하였다. 2005년 6월 30일 현재, 한국정부에 난민지위를 신청한 외국인은 666명이고, 그 중 4 8 한국의 난민문제

49 철회자 62명을 제외하고 심사를 마친 130명 가운데 난민지위가 인정된 사람은 38명 이다. 난민지위가 불허된 사람은 92명이며 그 중 23명에 대하여는 다시 인도적 일시 체류가 허가되었다. 난민신청자를 국적별로 보면 1), 미얀마(79), 중국(73), 콩고(34), 이디오피아(22), 이란(21), 파키스탄(20), 라이베리아(19), 방글라데시(18), 알제리 (18), 아프가니스탄(9), 카메룬(5), 이라크, 소말리아, 코트디브와르, 나이지리아, 우간 다, 르완다, 토고, 케냐, 수단, 스리랑카, 에리트리아, 시리아, 브룬디, 스위스, 네팔, 베 트남, 벨라루시,우즈베키스탄,이집트 등 총 30여개국 출신으로서, 아시아(56.6%), 아 프리카(35.1%), 중동(7.5%), 유럽 등 세계 각지에서 난민들이 들어오고 있다. 한국정부가 난민심사를 완료한 사람 중 난민으로 인정한 사람의 비율은 29.2%로 서, 한국의 난민인정율은 2003년 이후 상당한 정도로 개선되고 있다 2) 그러나 이러한 난민인정율의 제고에도 불구하고 한국은 그 경제적 규모나 국제적 위상에 맞는 난민 수용에 인색한 나라라는 비판이 여전히 계속되고 있다. 이는 2004년 말 현재 전세계 에는 920만의 난민이 있고, 난민신청자를 비롯한 UNHCR의 관심대상난민은 1920만 에 달하는데 3), 이 중 한국은 유럽의 소국인 몰도바나 리히텐슈타인과 비교될 수 있는 정도의 극소수 난민만을 수용하고 있기 때문이다. 4) 한국에 난민인정자가 적을 뿐 아 니라 난민신청자 역시 국제적 규모에 비교하여 적은 것은 주로 한국의 주변국에서 집 단적인 난민이 발생하지 아니하고 한국에 들어오는 난민신청자들은 모두 개별적인 비호신청자이기 때문이기도 하겠지만, 난민에 대한 한국정부와 국민의 비수용적 태

50 2005년 6월 현재, 한국정부에 난민지위를 신청한 외국인은 666명이고, 그중 철회자 62명을 제외하 고 심사를 마친 130명 가운데 난민지위가 인정될 사람은 38명이다. 도도 적지않은 억제적 작용을 하고 있었던 것 으로 보인다. 그런데 최근 난민신 청자들이 크게 증가하 고 있다. 2005년 상반 기 6개월동안의 난민신청자는 272명으로서 2004년 한 해 동안 난민신청자 숫자의 2 배에 이르고, 최근 1년 동안의 난민신청자가 지난 10년간의 난민신청자와 같은 수치 에 이르고 있다. 이는 외국인노동자 고용허가제의 시행과 함께 2005년 8월 말까지 외 국인노동자에 대한 대대적인 출국조치와 단속이 이루어짐으로써 그간 외국인노동자 의 신분으로 체류하면서 난민신청을 보류하여 왔던 외국인들의 난민신청이 쇄도하고 있기 때문에 일어나는 일시적 현상으로 짐작되지만, 한국을 피난처로 삼는 난민들이 꾸준히 증가할 것으로 예상되고, 취약한 한국 난민인정제도의 허점을 틈타 난민제도 를 체류연장의 수단으로 악용하려는 신청자들도 증가할 우려가 있으므로 한국난민제 도의 조속한 정비가 요구되고 있다. 난민신청의 급격한 증가와 현행 난민제도에 대한 지속적 비판여론에 따라 정부, 국회, 국가인권위원회, 언론, 학계, 시민사회에서 한국의 난민실태와 난민제도의 문제 점 및 개선방안에 관한 다양한 관심과 논의가 진행되고 있다. 난민제도 개선에 있어 서 정확한 난민실태의 파악이 요청되고 있다. 그러나 박해로부터의 도피와 공포가 난 민의 속성이므로 난민에 관한 공공기관의 정보는 쉽사리 공개될 수 없고, 난민들 스 스로도 노출과 정보 공개를 극도로 꺼리는 경향이 있으므로 난민의 실태파악에는 일 정한 어려움이 있다. 미흡하나마 최근 피난처 등 민간단체 활동가들에 의하여 재한 외국인난민실태조사가 수행된 바 있으며 그 내용은 다음과 같다. 한국의 난민 인권 및 생활 실태 국내에 체류하고 있는 난민신청인과 난민들에 대한 지원활동을 전개하고 있는 민주사회를 위한 변호사모임 과 피난처, 좋은 벗들 등 민간단체들은 여러차례 에 걸쳐 한국의 난민정책 개선을 위한 의견과 대안들을 관련 정부당국에 제시해 온

51 바 있다. 그 결과 법무부의 난민인정협의회에 민간인 전문가가 위촉되는 등 몇 가지 진전된 사항도 있었으나, 난민인정심사기간의 장기화와 사회적 지원체계의 미비, 독 립적이고 전문적인 난민담당부서의 부재 등 한국난민정책의 고질적인 문제점들은 개 선되지 않고 있었다. 민변 과 피난처 및 좋은벗 들은 실태조사를 통하여 난민의 국내 체류과정에서 발생하는 다양한 인권의 양상들을 조사, 분석함으로써 정책제언 의 실질적 토대를 마련하는 한편, 난민신청인과 난민들의 목소리를 직접 전달, 알려 내어 한국정부의 난민보호정책 개선을 다시 한번 촉구하기 위하여 2004년 10월 25 일~11월 21일, 4주간 실태조사를 실시하였는데 총70명의 난민신청자와 난민인정자 에 대한 설문조사 결과를 얻게 되었다. 실태조사는 난민신청인과 난민들에 대한 설문 및 면담조사를 중심으로 수행되었 다. 설문 및 면담조사를 위한 질문지는 기본 신상정보 입국 및 난민인정절차 사회적 처우 실태 등 크게 세부분으로 구성되었다. 질문지 개발을 위해 국내 거주 외 국인노동자 인권실태조사, 국내 거주 외국인노동자 아동의 인권실태조사, 외국여성 성매매 실태조사, 기지촌 혼혈인 인권실태조사 등 기존에 수행되었던 인권실태 조사 에서 사용됐던 질문지들을 참조했으며, 특히 2003년 일본난민지원협회(JAR)가 일본 에 체류하고 있는 난민들에 대해 수행한 바 있는 생활환경조사 의 질문지가 큰 도움 이 되었다.

52 실태조사 표본선정이나 면담조사 대상자들과 연락을 취하는데 있어서는 어려움 이 있었다. 우선 난민의 특성상 신분 노출을 매우 꺼리는 한편 난민인정신청 사유나 본인의 생활 등에 대해 이미 출입국관리사무소, 유엔난민기구(UNHCR) 등과 수차례 인터뷰한 경험이 있기 때문에 실태조사에서 같은 내용을 반복해서 말하는 것에 대해 부정적인 반응을 보이는 사람들이 많았다. 난민에 관한 신상정보는 난민의 안전을 위 하여 비밀로 되어 있기 때문에 출입국관리사무소나 UNHCR로부터 연락처 등에 관한 협조를 받을 수 없었고, 또한 기존에 민간단체에서 확보하고 있던 연락처들 중 변경 된 것이 많아 우선 연락이 가능하고 면담조사에 응할 의사가 있는 사람들을 통계적 분석이 유의미한 규모로 찾아 내는 것은 쉬운 일이 아니었다. 실태조사에 응한 난민신청인과 난민은 총 70명으로, 이들을 난민지위 인정여부, 성별, 연령, 출신대륙, 종교, 최종학력 등을 기준으로 분류하면 다음과 같다. 난민신청 인들은 대부분 독재정권, 종족 간의 갈등, 내전, 폭력사태 등으로 그 인권상황의 심각 성이 이미 국제사회에도 잘 알려져 있는 국가의 출신인 것으로 드러났다. 난민지위 인정절차와 관련한 난민 인권 실태 실태조사 결과에 따르면 난민신청인들이 한국을 비호국으로 선택한 이유는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다.

53 첫째, 브로커를 통해 한국입국을 알선받았거나 한국의 입국비자를 얻기가 쉬웠기 때문이라고 응답한 경우가 총 51.4%(<표 3-2>의 1+4)로 가장 많았다. 즉 박해의 두 려움을 피해 급박하게 자국을 떠나야하는 경우 브로커를 통해 위조여권을 만들거나 본인 이름의 여권이라 하더라도 정식 여권발급절차를 이용하는 것이 불가능하여 여 권발급 담당직원에게 뇌물을 주거나 대행사를 통하는 방법 등으로 자국을 탈출하는 경우가 많은 것으로 보인다. 또한 브로커들이 한국입국을 알선하는 이유도 결국은 한 국으로의 입국이 비교적 용이하기 때문인 것으로 추측된다. 둘째는, 한국의 민주화와 인권발전 수준에 대한 기대, 한국에 대한 친밀감 등을 이 유로 한국을 택한 경우이다. (총 25.7%. <표 3-2>의 2+3+8). 특히 아시아 국가 출 신의 난민신청인들은 5 18 광주항쟁을 비롯한 한국의 민주화 운동사를 잘 알고 있 었으며 자국의 민주화와 인권상황 개선을 위해 한국의 경험을 배우고 싶다고 말하기 도 했다. 김대중 전 대통령의 노벨평화상 수상을 보고 한국에 대해 좋은 이미지를 가 지고 있었다고 대답한 경우도 있었다. 셋째, 국제대회나 종교행사 등의 참가를 위해 한국인으로부터 초청을 받거나 본국 에서 알던 한국인이 한국행을 소개한 경우이다. (12.9%, 표<3-2>의 5+7)

54 1) 난민인정신청 기한 : 2001년 12월 29일 개정된 출입국관리법 제76조 2항에 따 르면 난민인정신청을 하려는 외국인은 대한민국에 상륙 또는 입국한 날(대한민국에 있는 동안에 난민의 사유가 발생한 때에는 그 사실을 안 날)부터 1년 이내에 하도록 규정되어 있다. 다만 질병 및 기타 부득이한 사유가 있는 때에는 1년의 기간을 넘긴 뒤에도 신청이 가능하다. 2001년 개정 이전까지 본 조항은 60일 규정 이라 하여 대 한민국에 상륙 또는 입국한 날로부터 60일 이내에 난민인정신청을 하도록 규정되어 있었는데, 우선 60일이라는 기간은 난민신청의사가 있는 외국인이 한국의 법제를 모 르는 상황에서 해당기관에 난민인정신청을 하기에는 너무 짧은 기간이라는 비판이 있었고 또한 단순히 그 기간을 도과하였다고 하여 출입국관리사무소에서 난민신청자 체를 받아들이지 않는 사례들이 많이 발생하여 결국 행정법원의 소송 5) 으로까지 이어 진 바 있다. 신청기한이 1년으로 개정된 후에도 이제 1년 기한을 이유로 난민인정신 청서를 반려하려는 시도가 있다는 우려가 있었으나, 실태조사 결과 입국 후 1년 이상 이 지나서 난민인정신청을 한 경우가 전체 응답자의 51.4%를 차지하고 있었지만 1년 기한을 이유로 신청서 자체가 반려된 사례는 없는 것으로 보인다. 2) 본국귀환또는제3국행종용: 난민인정신청서 접수 자체를 거부하는 사례가 거 의 사라진 반면, 신청 이후 면담조사과정에서 본국귀환, 제3국행 등을 종용하는 사례

55 가 종종 발생하는 것으로 나타났다. 출입국관리사무소 측에서 난민신청을 만류하거 나 다른 나라로 갈 것을 권유받은 적이 있느냐는 질문에 전체 응답자 70명 중 25.7% 인 18명이 그렇다고 대답했다. 과거에도 이러한 사례가 보고된 적이 있었는데 출입국 관리사무소 담당자 측은 난민으로 인정될 만한 사람이 아니기 때문에 미리 조언을 한 것일 뿐이라는 반응이었다. 그러나 출입국관리사무소측의 주장대로 만약 난민으로 인정될 만한 사람이 아니라면 난민지위 인정절차를 통해 인정여부를 결정하고 후속 조치를 취하면 될 것이지, 심사과정에 있는 난민신청인에게 본국귀환이나 제3국행을 권유할 일이 아니다. 위에서 언급한 서울행정법원의 난민인정신청접수거부취소 사건 에 대한 판결에서 지적된 바와 같이, 난민인정여부 심사주체는 법무부장관이므로 출

56 일선 출입국관리사무소에서 현재 난민 업무만을 전 담하고 있는 담당자는 실질적으로 서울출입국관리 사무소 3명 뿐이다. 입국관리공무원이 난 민으로 인정될 것 같지 않다 는 자의적 판단에 따라 난민신청인에게 본국귀환이나 제3국행 을 종용하는 것은 권한을 벗어나는 일이라고 밖에 볼 수 없다. 3) 난민인정절차 정보에 대한 접근성 : 난민신청 희망자들은 입국 당시 공항에서 난민지위신청 방법에 대한 정보를 구할 수가 없었으며, 입국한 이후에도 난민지위신 청에 관한 정보를 얻는 데 있어 어려움을 겪고 있었다. 특히 생계를 유지하기 위해 아 르바이트 등 일자리를 구하러 다니거나 장시간의 노동에 시달리다 보면 난민신청에 관한 정보를 구할 새도 없이 시간이 흘러 미등록 체류상태가 되거나 1년이라는 기한 이 경과하는 경우도 많았다고 한다. 다국어로 발간된 법무부의 난민인정절차 안내자 료가 있기는 하지만, 그 안내자료를 본 적이 있는 난민신청인들은 거의 없었다. 대다 수의 난민신청인들은 이미 난민신청을 한 동료나 친구를 통해 유엔난민기구 (UNHCR) 서울사무소 또는 민변 등의 민간단체를 소개받아 난민인정절차에 관한 정 보를 얻을 수 있었다. 4) 난민인정신청 접수의 지연 : 난민인정신청을 접수하는 일선 출입국관리사무소 에서 현재 난민 업무만을 전담하고 있는 담당자는 실질적으로 서울출입국관리사무소 3명 뿐인 것으로 알려져 있다. 즉 인천, 의정부, 수원 등 기타 지역의 출입국관리소는 담당자가 난민업무 뿐만 아니라 불법체류자 단속이나 조사 등 다른 출입국관리 업무 와 난민신청 접수업무를 병행하고 있다고 한다. <표 4-4>과 <표 4-5>에서 볼 수 있듯 이, 실태조사 응답자 중 서울출입국관리소의 관할지역인 서울 및 경기 남동부 지역에 거주하는 사람이 단지 18명인데 반하여 서울출입국관리사무소에 난민신청을 접수한 사람은 61명으로 현재 난민인정신청 접수 및 면담조사 업무가 서울 출입국관리소에 상당히 편중되어 있음을 보여준다. 난민신청을 위해 자신의 거주지역을 담당하고 있

57 는 인천, 의정부, 수원 등의 출입국관리소를 찾아갔으나 담당자의 이런저런 핑계로 (교육 중이다, 불법체류자 단속업무를 해야한다 등) 신청접수가 길게는 3개월까지 지 연되다가 결국 서울 출입국관리사무소로 신청접수 건이 이송되는 경우도 발생하고 있다. 현재 난민신청인들에게 신청접수의 지연이 문제가 되는 큰 이유 중의 하나는 합법 체류기간 내에 난민신청을 하는 경우 체류자격을 명시한 외국인등록증이 발급되지만 미등록 체류기간 중에 난민신청을 하게 되면 아무런 체류자격이 주어지지 않기 때문 이다. 즉 합법체류기간 내에 난민신청을 하려 했음에도 불구하고 담당공무원의 부주 위로 인하여 난민신청인은 미등록체류자가 되고 일상생활에서도 더 많은 어려움에 봉착하게 된다. 1) 난민인정 심사기간의 장기화 : 난민지위 인정절차는 무엇보다 효율적이고 공정 해야 한다. 특히 난민지위 결정이 신속히 이루어져야만, 난민들의 안전이 보장되며 하루라도 빨리 새로운 삶을 시작할 수 있기 때문에 심사기간은 난민들에게 중요한 의 미를 지닌다. 더군다나 한국의 경우 심사기간의 장기화가 문제가 되는 것은 난민신청 인들에게 제공되는 사회적 지원책이 거의 전무하고 체류자격도 분명치 않아 심사기

58 간 동안 난민신청인들이 겪어야 하는 경제 사회적 고통이 매우 심각하다는 점이다. 한편 정부의 입장에서도 체류연장의 일환으로 난민인정절차를 악용할 가능성을 최대 한 줄이기 위해서라도 신속한 절차와 공정한 판단을 통해 난민으로 보호받을 자격이 없는 자에 대해서는 신속히 본국으로 송환하여 난민인정절차에 전반에 대한 신뢰성 을 확보할 필요가 있다. 난민인정 심사기간이 장기화되는 요인으로는 무엇보다 담당 전문인력의 부족이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. <표 1-1>에서 보듯이 한 해 난민인정처리 건수(허가+ 불허)는 불과 10건 내외이다. 불허결정 이후 이의신청 중인 사건들의 숫자를 감안하 더라도 한 해 20건 정도로 추측된다. 위에서 언급했듯이 현재 법무부 체류심사과에서 난민업무를 총괄하고 있는 담당자는 한 명뿐이며 대부분의 난민신청 접수와 면담조 사를 담당하고 있는 서울출입국관리사무소의 담당자는 세 명뿐이다. 난민신청사건은 (대부분 외국어로 진행되는) 수 차례의 면담조사와 각 국 상황에 대한 자료조사 등 전 문성 뿐만아니라 많은 시간을 요하는 업무이다. 따라서 현재의 담당 인력으로는 난민 업무에 대한 전문성 축적은 커녕 쌓여만 가는 신청건 수를 감당하기에도 힘든 실정 이다. 2) 통역서비스, 난민면담 담당자와의 전반적인 의사소통 : 난민인정절차에 있어 신청인들의 구두진술만큼 중요한 증거는 없다. 즉 난민신청인들과의 원활한 의사소 통은 난민인정절차에 있어 가장 기본적인 것이기 때문에 전문 통역인의 확보는 필수 적인 것이라 할 수 있다. 난민신청인들 대부분은 비영어권 출신이고 출신국도 다양한 만큼 면담조사에 있어 통역인의 역할은 매우 중요하다. 과거 통역이 제공되지 않거나 법무부의 통역관 선정에 합리적 기준이 없어 많은 문제점이 있어 왔으나, <표 6-2>의 결과와 같이 통역에 대한 난민신청인들의 만족도는 최근 상당히 높아진 것으로 보인

59 다. 그러나 여전히 난민신청인이 친구나 지인을 직접 데려와 통역을 하는 경우가 전 체 응답자 중 58.6%인 것을 볼 때, 전문 통역인을 통한 객관적이고 공정한 의사소통 이 이루어졌다고 보기는 힘들다. 특이할 만한 점은 민간단체나 친구, 지인 등을 통해 서 통역이 이루어졌을 경우, 통역 만족도에 대한 응답이 좋았다, 매우 좋았다 가 대부분인 반면, 법무부에서 통역을 주선했을 경우에는 나빴다(2명), 그럭저럭 괜 찮았다(7명) 로 좋았다 고 대답한 경우는 없었다. 통역을 사용하지 않고 한국어나 영어로 면담조사를 했을 경우에도 난민신청인의 한국어나 영어 능력이 그다지 유창 하지 않은 경우가 대부분이어서 난민면담 담당자와의 정확한 의사소통, 전문 통역인 확보문제 등은 여전히 해결과제로 남아있다. 3) 난민면담 담당자의 전반적인 태도 : 난민면담관은 난민신청인이 자신의 의견과 감정을 충분히 설명할 수 있게 끔 신청인을 돕고 신뢰적 분위기를 조성하기 위해 노 력해야 한다. 특히 난민들은 자신의 경력으로 인해 본국의 기관에 대해 박해의 공포 를 가지고 있기 때문에 다른 기관에 대해서도 공포감을 가질 수 있으므로 난민신청인 이 자유롭게 사안을 정확히 설명할 수 있도록 돕는 일이 무엇보다 중요하다. 그러나

60 실태조사 응답자들의 답변으로 볼 때 현재 난민면담 담당자들의 태도는 이러한 기준 과는 상당히 멀어 보이며, 불법체류자를 단속, 조사하는 업무에 종사했던 출입국관리 국 직원으로서의 한계를 여실히 보여주고 있다. 한 난민신청인은 면담조사가 마치 경찰조사처럼 위압적인 분위기여서 난민인정 사유에 대한 질문에 제대로 답하기가 어려웠고, 다그쳐 묻는 질문들에 당황한 나머지 정확한 기억들을 말하기가 힘들었다고 토로했다. 2002년 4월 출입국관리법시행령이 개정되면서 난민으로 인정된 자에 대한 체류 자격(F-2-2)이 신설되어 협약난민들에게는 거주 체류자격이 주어지고 있다. 난민신청 인에 대해서는 난민신청 시 적법하게 체류 중이었던 경우 G-1 (3개월 또는 6개월 단 위) 자격이 주어지지만, 난민신청 시 미등록체류였던 경우에는 별도의 체류자격 없이 난민신청 접수증만 발급될 뿐이다. G-1과 난민신청 접수증 모두 직업활동을 할 수 있 는 권리가 수반되지 않기 때문에 난민신청인들은 일자리를 구하는 데 있어 많은 어려 움을 겪고 있다. 특히 고용허가제가 도입된 이후 미등록 이주노동자 고용에 대한 단 속이 강화되면서 고용주들도 적법한 법적지위를 가지고 있지 않은 난민신청인들에게 일자리를 주는 것을 꺼려하고 있다. 위에서 지적한 바와 같이 난민인정심사기간이 상 당히 길고 난민신청인에 대해 일정한 보조금이나 생활지원이 전혀 없는 현 상황에서

61 직업활동조차 제대로 보장해주지 않는 것은 생존권을 위협하는 행위나 마찬가지이 다. 법무부 측은 난민신청인들에 대해 직업활동을 보장하게 되면 난민인정절차 악용 가능성이 커지기 때문에 고려할 수 없는 일이라고 주장하고 있다. 그렇지만 이는 전 문인력을 확보하여 난민인정심사기간을 최대한 단축시키는 방법으로 해결해야 문제 이지 위의 이유로 난민신청인의 사회권을 위협하는 것이 정당화될 수는 없다. UNHCR이 인정한 위임난민들도 현재 난민신청인과 거의 동일한 처지에 놓여있다. 위임난민의 경우 협약난민과 마찬가지로 난민인정사유가 충분하고 자국으로 돌아갈 수 없는 사람들이므로 불안정한 지위에 방치할 것이 아니라 실제 처우에 있어서는 협

62 약난민과 동일한 법적지위를 부여하도록 해야 할 것이다. 실태조사 결과에 따르면 난민신청인과 난민들은 대부분 제조업 공장노동자나 단 순노무직에 종사하고 있는 것으로 나타났으며, 전체 응답자 70명 중 21.4%인 15명은

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65 현재 일자리가 없었다. 본국 에서의 직업은 학생, 교사, 엔 지니어, 회계사, 변호사 등으 로 다양했던 반면에 현재 한 국에서는 대부분 공장노동자 로 일하고 있는 점이 주목된 다. 일자리를 구하는 데 있어 어떤 어려움이 있느냐는 질 문에 난민신청인은 불안정한 체류자격 즉 직업활동의 권 리가 없는 점을 가장 큰 이유 로 뽑았다. 또한 난민에 대한 인식부족 등으로 직장에서 해고를 당하거나 임금이 깎 이는 등의 불이익을 당한 경 우도 있었다. 불안정한 지위와 생활고로 인하여 난민신청인과 난민들의 건강상태는 그다지 좋 지않은 것으로 보인다. 특히 본인의 건강상태에 대해 신체건강보다 정신건강의 상태

66 가 더욱 좋지 않다고 답변한 경우가 많았다. 협약난민의 경우에는 모두 의료보험에 가입되어 있었지만 난민신청인의 경우 직장의료보험 또는 민간단체에서 운영하는 의 료공제회에 가입한 사람이 전체 응답자 중 14.5%에 불과한 것으로 드러났다. 정부가 국민건강보험법과 국민기초생활보장법 등의 현행 법령을 적극적으로 해석하여 협약 난민에 대해 건강보험이나 의료보호를 제공하기 시작한 것은 매우 환영할 만한 일이 다. 그러나 동시에 난민신청인에 대해서도 기본적인 의료서비스가 제공되도록 다양 한 방법이 모색되어야 한다. 난민신청인과 난민들의 거주형태는 공장 등에 딸린 기숙 사나 공동숙소에 사는 경우가 전체 응답자 70명 중 29명(41.4%)으로 가장 많았는데 주거비용 없이 무료로 거주할 수 있기 때문인 것으로 보인다.

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68 날씨, 음식, 의복, 주거, 건강/의료, 의사소통, 교육, 가족결합, 혼인문제, 개인신변 의 안전, 불안정한 지위(강제송환의 두려움), 난민에 대한 한국인들의 인식부족, 인종 차별, 문화적 차이 등 난민신청인과 난민들이 일상생활에서 접하는 다양한 문제들에 대해 얼마나 어려움을 느끼고 있는지 살펴본 결과, 난민신청인과 협약난민 모두 난민 에 대한 한국인들의 인식부족이 가장 심각하다고 답변하였고, 다음으로 난민신청인 들의 경우에는 불안정한 지위, 협약난민들은 교육의 문제에 대해 심각함을 호소하 였다.

69 한국의 난민보호정책 분석 박찬운 민변 ( 난민법률지원위 위원장, 변호사) 한국의 난민인정 절차 문제점 담당부서의 문제점 불법체류 문제를 담당하는 출입국관리부서가 난민 인정절차를 담당한다. 난민문 제는 인권문제이다. 그러므로 난민인정절차는 인권의 시각으로 다뤄져야 하는 것이 국제적인 흐름이다. 그런데 우리는 불법체류외국인을 적발해 처벌하거나 추방조치를 취하는 부서(법무부 출입국관리국의 체류심사과)가 난민 인정의 실무를 담당하고 있 는 것이다. 한 손으로는 불법체류외국인을 적발해 의법 처리를 하고 다른 한 손으로 는 난민을 인정해 국제적 보호를 하겠다고 하는 것은 아무래도 이상한 제도이다. 이 런 이유로 우리의 난민인정절차는 난민을 보호해야 한다는 의식보다는 어떻게 하면 특집 한국의 난민보호정책 분석 6 9

70 가짜 난민을 적발할 수 있을 것인가의 의식이 강한 것 같다. 난민 협약에 가입한 지 10년이 넘었지만 고작(그것도 최근에 들어) 총 38명의 난민 만을 인정한 것은 바로 이 러한 메커니즘의 기본적인 문제에서 비롯된 것이라고 생각한다. -일본 : 일본은 우리와 제도가 거의 흡사하다. 일본은 우리의 출입국관리법과 같은 입관법에 따라 난민업무를 입국관리국이 보고 있으며, 구체적인 실무는 국( 局 )내의 난민인정실이 담당한다. 우선 난민 신청사건이 지방국(전국 8개소)에 들어오면 지방 국은 신청인을 조사해 난민인정실로 사건을 보내고 인정실은 추가적인 조사와 관계 기관에의 조회를 마친 다음 가부를 결정한다. 이 과정에서 입관관리국과 법무성의 다 른 공무원과 타부처의 공무원으로 이뤄진 난민인정자문위원회의 자문을 받는다. 이 위원회는 우리의 난민 인정협의회와 유사하나 그 실질적인 권한은 우리보다도 훨씬 떨어지는 것으로 구체적인 사건에 대한 의견교환 정도에 지나지 않는다고 한다. 이의 절차 또한 우리와 같이 별도의 이의조사기구가 없이 원인정절차를 다시 한번 가동시 키는 것에 불과하다. 이 같은 일본의 제도에 대해 UNHCR관계자나 일본의 인권 전문 가들은 난민 인정절차가 폐쇄적이고 독립적이지 못하며 출입국 관리 측면에서 난민 문제가 처리된다고 지적하며 이 인정절차의 조속한 개선을 요구하고 있다. -미국 : 미국에서 종래 난민인정사건을 담당한 것은 이민국인 INS 2) 의 Asylum Division 3) 과 이민심사국(EOIR, Execufive Office for Immigration Review)이었다. 이 민심사국은 이민관련이의 사건을 담당하는 준사법적 기관 4) 으로 두 개의 주요한 기관 이 있는데 하나는 Office of the Chief Immigration Judge이고 다른 하나는 Board of Immigration Appeals(BIA)이다. INS는 소위 Affimafive asylum 5) 사건을 EOIR은 Defensive asylum 6) 사건을 담당한다. 이의 신청은 전부 BIA에 하며 독립적인 이민법 관에 의해 사건이 심사된다. -독일 : 독일에서의 일반적인 출입국 관리업무나 이민업무를 담담하는 부서가 아

71 닌 독립성이 강한 행정기구인 연 방난민인정사무소에서 담당한 다. 이 사무소에서 일차적인 난 민인정여부를 결정하고 만일 사 건을 기각하는 경우에는 행정 기 구 내의 이의 절차가 아닌 행정법 원에의 이의소송이 가능하다. 7) -스위스 : 스위스는 독립성이 강한 연방 법무부 산하의 행정기 구인 연방난민사무소가 난민업 무를 담당한다. 우선 중앙 등록 센터에 난민신청이 있으면 연방 난민사무소는 각 칸 톤에 사건을 배당한다. 그러면 각 칸톤에서 신청자를 인터뷰하고 사실조사를 해 연방 사무소에 보내면 사무소는 최종결정을 한다. 이의신청은 연방사무소가 기각 결정을 한 경우 30일 이내에 난민항소위원회에 하도록 돼 있다. 이 위원회는 기구로 연방이 사회에서 임명하는 위원으로 구성되는데 5개의 부가 있으며 한 부는 보통 4~5명의 법 관으로 구성된다. 8) -오스트리아 : 오스트리아에서의 1차적인 난민업무를 담당하는 곳은 내무성 산하 의 연방난민사무소이다. 이곳에서는 보통 법률가 혹은 전문적으로 훈련된 공무원에 의해 난민인정여부가 결정된다. 이의를 하는 경우는 35명의 전문가(통상 법률전문 가)로 구성된 독립연방난민심의기구가 담당한다. 이곳의 위원들은 임기가 종신으로 보장되며 완전한 독립성이 보장된다. 9) -영국 : 영국의 경우는 위의 유럽 국가들과 달리 난민 업무는 기본적으로 이민국 (입국과정에서 신청하는 경우)이나 내무성의 난민 담당국(국내 체류 중에 신청하는 경우)에서 이뤄진다. 그런 면에서 독립성은 다른 유럽국가에 비해 떨어진다고 볼 수 있다. 나아가 이의 신청은 전문기구인 난민항소기구에서 담당한다. 이 이의신청의 결 과에 대해 불복을 하는 경우에는 사법기구인 난민항소재판소가 담당한다.