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1 표지면지 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색

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5 인 사 말 지난 겨울 초입에 있었던 18대 대통령선거의 평가 토론회를 여름이 오는 길목에서 하게 됐습니다. 이례적인 일입니다. 민주당의 공식적인 기구가 해야 할 과제를 다 하 지 못했기 때문에, 당의 의원들이 나서서 밀린 숙제를 하게 됐습니다. 2012년 12월 민주당은 정권창출에 실패했습니다. 이명박 정부에 대 한 실망에도 불구하고 국민은 새누리당 정권의 연장을 선택했습니다. 국민은 변화를 갈망했지만, 우리는 졌습니다. 진 후에는 왜 졌는지에 대한 평가마저 하지 못하고 있는 것이 민주당의 현실입니다. 당이 공식적으로 진행했던 평가 프로세스는 숱한 분란 끝에 실종처리 됐습니다. 저는 분란의 정점에 있던 대선평가보고서 에 대해 매우 비판적인 시각을 가지고 있습니다. 평가에 기본이라 할 수 있는 정책공약에 대한 검증절차가 부실했습니다. 대선평가보고서는 정책생산의 원리들이 제대로 작동되었는지에 대한 정책 구조적 평가 분야별 정책간의 상호연관성을 검증하는 정책 완결성 평가 민주당의 정강정책의 역사와 가치 를 제대로 반영했는지를 검증하는 정책 정체성 평가 유권자에게 정책의 내용이 제대로 전달되 었는지를 확인하는 정책 대중성 평가 등 반드시 했어야 할 정책평가를 제대로 하지 않았습니다. 더불어 잘못된 편견을 전제로 대선과정을 복기했습니다. 민주당은 대선뿐만 아니라, 대선평가에서도 실패했습니다. 그 결과 패배의 원인조차 공유하 지 못하는 참담한 상황에 처해 있습니다. 오늘 토론회를 공동주최하는 14명의 국회의원은, 대선 패배 직후부터 주 2회 모여 공부모임을 해 왔습니다. 당의 미래에 대해 진지한 고찰을 진행해 왔습니다. 공부하고 토론하는 과정에서 중요한 착안점을 발견했습니다. 정권창출 실패에 대한 평가, 특히 대선 정책에 대한 냉정한 평 가 없이 당의 미래를 논하기 어렵다는 판단을 공유했습니다. 오늘의 토론은 학계 전문가들의 민주당 대선정책에 대한 평가를 중심으로 이뤄지게 됩니다. 대 선정책의 총괄적 평가와 함께 경제 복지 남북관계 정책에 대한 냉정한 평가를 진행할 것입니다. 1

6 실패에서 교훈을 찾지 못하는 정당은 수권할 수 없습니다. 국민적 신뢰를 받을 수 없습니다. 직접민주주의의 확대가 정당개혁의 요체임을 확신하고 있습니다. 학계와 전문가들의 평가와 더불어, 국민이 평가에 직접 참여할 수 있는 프로그램과 통로를 만 들기 위한 노력을 추진해 나갈 것을 약속드립니다. 오늘의 대선정책 평가토론이, 새로운 논쟁의 시작이 되기를 진심으로 바랍니다. 국회의원 최 재 성 2

7 축 사 2012 대선 정책 평가 및 새로운 모색 토론회 개최를 진심으로 축하 드립니다. 지난 대선은 정권교체에 대한 국민적 열망이 어느 때 보다 높았지만 우리 민주당은 그 기대에 보답하지 못했습니다. 패배한 선거를 다시 돌이켜보고 이를 평가하는 것은 아픈 상처를 다 시 매만지는 것 이상으로 쓰라리고 힘든 일일 것입니다. 하지만 과거에 대한 반성과 평가가 없다면 다시 실수를 반복하게 되고 국민들의 뜻을 받들지 못하게 됩니다. 때문에 오늘 토론회는 우리 민주당의 거듭남을 위한 큰 의미와 함께 정치권 발전을 위한 중요 한 전환점이 될 것으로 믿어 의심치 않습니다. 더불어 누구도 쉽게 돌이키고 논의하기 어려운 주제를 공론의 장으로 끌어내 주신 여러 의원 님들의 용기에 경의를 표합니다. 오늘 토론회를 통해 지난 대선 과정을 다시 한 번 되돌아보고 우리 민주당이 수권정당으로서 다시 국민의 사랑을 받을 수 있는 정책정당으로 거듭날 수 있기를 기대합니다. 다시 한 번 오늘 토론회를 공동 주최하신 의원님들과 발표자 여러분께 감사드리며, 오늘 토론 회가 민주당과 정치권의 모두의 발전을 위한 밑거름이 되기를 바랍니다. 민주당 정책위원회 의장 장 병 완 3

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9 목 차 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 제 1 부 대선 정책 총괄 평가 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 7 성경륭 한림대 사회학과 교수 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 41 -민생 및 지역공약을 중심으로- 김연명 중앙대 사회복지학과 교수 1-3. 민주당, 시민단체처럼 행동하면 5년 후에 또 진다 59 - 정책 생산 및 전달 체계의 문제를 중심으로 - 김상조 한성대 무역학과 교수 제 2 부 주요 분야별 정책 평가 2-1. 경제 분야 대선정책 평가를 위하여 81 김진방 인하대 경제학과 교수 2-2. 복지 및 보건의료 분야 정책 평가 91 이진석 서울의대 의료관리학교실 교수 2-3. 남북경제연합위원회 활동 평가를 중심으로 99 김창수 한반도평화포럼 기획운영위원장

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11 제 1 부 발제문 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 성 경 륭 한림대 사회학과 교수

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13 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 18대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 성경륭 (한림대 사회학과 교수) 1. 좌절된 정권교체 이명박 정부 출범 이후 민주주의의 심각한 후퇴와 사회적 양극화의 확대를 지켜본 많은 국민들은 어떤 일이 있더라도 정권교체를 실현해야 한다는 굳은 결의로 18대 대 통령선거에 임했다. 문재인 후보가 전국 각 지역에서 전승을 거두며 민주당 대선 후 보로 선출되었을 때, 뒤 이어 안철수 후보와 힘겨운 단일화 과정을 거쳐 야권 전체의 단일 후보로 결정되었을 때, 정권교체에 대한 기대는 지지자들에게 더욱 강력한 확신 으로 다가왔다. 그러나 선거의 결과는 108만표 차이의 뼈아픈 패배였다. 이 믿기지 않는 결과와 함께 전국의 모든 지지자들은 큰 충격에 빠졌다. 도무지 그 결과를 받아들일 수도 없 고, 이해하기도 힘들었다. 그리하여 신문과 방송을 외면하고 대화도 중단하는 긴 침묵 의 시간이 흘렀다. 선거가 끝난 지 수 개월이 흐르는 동안 48%의 국민들이 겪었던 광범위한 멘붕 상태는 역대 어떤 선거에서도 나타나지 않은 특이한 현상이었다. 이명박 정권이 민주주의를 훼손하고 국가권력을 사유화하며 민생을 파탄시키는 모 습을 5년 동안이나 지켜보면서 공공적 가치에 충실하고 국민들의 삶을 제대로 챙기는 선한 권력을 간절히 기다려왔던 국민들로서는 어쩌면 당연한 반응이었는지도 모른다. 그러나 민주주의와 민생을 더욱 악화시킬 수도 있는 보수권력을 5년이나 더 지켜보아 야 한다는 부정할 수 없는 현실에서 수많은 국민들이 망연자실하며 마음속으로 눈물 을 삼킬 수밖에 없었던 것이 대선 직후의 처절한 상황이었다. 이렇게 절망이 확산된 가운데 지난 수년 동안 해고와 비정규직의 질곡 속에서 고통을 당해온 다수의 노동자 들이 더 이상 기대할 것이 없다며 곳곳에서 목숨을 내던지는 비극이 발생하였다. 희 망은 사라지고, 분노와 슬픔이 한국사회에 광범위하게 퍼졌던 것이다. 이렇게 보면 선거는 향후 국가가 어느 방향으로 나가야 하는지를 놓고 국가 전체 의 운명을 결정하는 것은 물론 국민 개개인의 운명도 결정하는 매우 중요한 민주적 절차라는 것을 확인할 수 있다. 그렇다면 18대 대선에서 민주당이 승리하지 못해 보 수세력이 다시 국가를 지배하도록 허용하고 다수 국민들을 헤어나기 힘든 좌절 속으 로 빠뜨린 대선패배의 결정적 요인은 어디에 있는가? 1469만표라는 엄청난 표를 얻 었으나 결국 108만표 차이로 정권교체에 실패한 이유는 무엇인가? 대선 이후 선거패배에 대해 후보책임론, 민주당책임론, 전략실패론, 구조적 한계론 등 여러 가지 설명이 제시되고 있으나 대부분의 설명이 매우 피상적인 수준에 머무르 고 있다고 판단된다. 이런 문제의식에 근거하여 18대 대선에 대한 보다 정확한 분석 을 위해 본고에서는 다음의 두 가지 관점에서 접근하고자 한다. 첫째, 대통령 선거 결과에 결정적 영향을 미치는 요인은 특정 정당에 강한 애착을 가지고 있는 충성투 표자 (loyal voters)가 아니라 역설적으로 강한 애착과 이념을 결여한 채 상황에 따라 9

14 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 선택을 바꾸는 유동투표자 (floating voters)들이라고 보아야 한다. 둘째, 유동투표자 들은 많은 갈등과 시간이 소요되고 결과가 불투명한 경제사회 개혁을 위한 투표, 즉 개혁투표 또는 이념투표 보다는 경제적 안보적 생존과 현실적 이익을 확보하고자 하 는 생존투표 와 이익투표 에 더 치중하는 경향이 있다. 이런 두 가지 관점에 입각하 여 본 논문은 기대수익 모델과 이념적 거리 모델을 통해 지난 대선에서 민주당이 정 권교체에 실패한 이유를 설명하고자 한다 대 대선의 양면성: 이기기 힘든 선거, 이길 수도 있었던 선거 민주당이 정권교체에 실패한 이유를 정확히 이해하기 위해서는 18대 대선의 특징 은 물론 1987년 민주화 이후 진행되어온 역대 모든 선거에서 나타난 한국사회의 정 치지형을 제대로 이해하는 것이 필요하다. 먼저, 18대 대선은 이기기 힘든 선거로 출발하여 이길 수도 있었던 선거로 끝난 매우 독특한 선거였다고 규정할 수 있다. 18대 대선이 이기기 힘든 선거로 시작했다 는 것은 일차적으로 문재인 후보가 대선 출마를 결심한 시기가 늦었고 또 국민적 인 지도가 매우 낮았던 데 기인한다. 아래의 <그래프 1>에서 보는 것처럼, 문 후보가 민 주당의 대선후보로 확정되던 시기인 2012년 9월 초에도 문 후보의 지지율은 15%에 불과했다. 박근혜 후보가 40%, 안철수 후보가 25%였던 데 비하면 현저히 낮은 지지 율이었다. 이러한 현상은 안철수 후보와 단일화가 이루어지기 직전인 11월 4주차까지 도 지속되었다. 선거일이 채 한 달이 남지 않은 시기에도 24% 수준에 머물러 있었던 것이다. 이것을 보면 문재인 후보에 대한 국민적 지지가 얼마나 저조했고, 정치적 기 반이 얼마나 취약했는지를 잘 알 수 있다. 1) <그래프 1> 18대 대선에서의 대통령 후보 지지도 * 출처: 한국갤럽 (2012a) 1) 동아일보 ( )와 한국리서치에 의하면 문재인 후보가 대통령 출마의사를 명시적으로 표명하기 훨씬 전인 2011년 9월 6~7일자 조사에서 문재인, 안철수, 박근혜의 지지율은 각각 5.0%, 13.2%, 29.8%로 나타났다. SBS 힐링캠프 출연으로 문재인 후보의 출마의사가 분명히 드러난 2012년 1월 7 일의 리서치앤리서치의 조사에서도 세 사람의 지지율은 각각 7.7%, 22.2%, 29.4%로 나타났다. 10

15 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 문재인 후보에 대한 지지도가 낮았던 것은 단지 후보에 대한 유권자의 인지도와 평가가 낮았던 것에만 원인이 있는 것은 아니었다. 아래의 <그래프 2>가 보여주는 바 와 같이 문 후보가 몸담고 있는 민주당에 대한 지지도 자체가 워낙 낮았다는 것이 문 제의 핵심이다. 이 그럼에 의하면, 2005년말 이후 18대 대선이 치러진 2012년말까지 무려 7년 동안 새누리당(한나라당)은 대략 35% 내외의 지지율을 얻은 데 반해, 민주 당은 25% 내외의 지지율밖에 얻지 못했음을 알 수 있다. 결국 평균 10%p 내외의 지 지율 격차를 가지고 있는 민주당을 기반으로 대통령 선거에 출마한다는 것은 그만큼 민주당 디스카운트 를 안고 출발하는 것과 같은 것이었다. 한국갤럽의 조사연구에 (2012b) 따르면, 2012년 12월 초에 27% 수준의 지지율을 얻고 있던 민주당이 대선 전날인 12월 18일 36%까지 지지율을 끌어올리기는 했지만 42%를 얻은 새누리당의 벽을 넘는 것은 장기간의 추세를 고려할 때 사실상 불가능에 가까웠다. 2) 이것은 문재 인 후보가 48%까지 득표하며 큰 선전을 했음에도 불구하고 유권자들의 민주당 불신 이 얼마나 심각하며, 따라서 민주당 디스카운트가 선거 승리에 얼마나 큰 역작용을 했는지를 잘 보여준다. <그래프 2> 정당 지지율 격차 추이 * 출처: 리얼미터 (각 년도) 2) 1987년 이후 역대 모든 대통령선거, 국회의원선거, 지방선거에서 새누리당 계열의 정당이 획득한 평 균득표율은 41.6%였고, 민주당 계열의 정당이 획득한 평균득표율은 32.7% 였다 (강 민, 2013). 민주 당은 매 선거에서 평균 8.9%p의 격차로 열세를 보였는데, 이것은 <그래프 2>에서 보여주는 지지율 격차와 비슷한 차이이다. 11

16 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 민주당 디스카운트를 초래하는 원인에는 여러 가지가 있는 것으로 지적되고 있다. 김대중 대통령과 같은 카리스마적 지도자가 사라진 뒤에 나타난 계파주의의 문제, 계 파지배와 연동된 공직과 당직 배분의 카르텔 체제, 당노선과 주도권을 둘러싼 당내 분열과 갈등, 급속한 사회경제변동에 적응하기 위한 지속적인 당내 학습과 혁신의 결 여, 이로 인한 민심의 이반, 저출산 고령화에 따른 당원의 급격한 감소와 고령 당원의 증가, 지구당 폐지에 따른 지역 네트워크의 붕괴 등 수많은 요인들이 민주당의 역량 을 약화시키고 국민적 지지를 떨어뜨려왔던 것이 저간의 사정이다. 그 결과, 민주당은 새누리당(한나라당)에 비해 장기적으로 평균 10%p 내외의 지지 율 격차를 보이게 되었다. 이러한 현상은 민주당이 참여민주주의 시대, 지식기반 시 대, 스마트혁명 시대에 걸맞게 지속적으로 리더십 혁신, 정책 혁신, 시스템 혁신을 게 을리 한 것의 필연적 결과였다. 이로 인해, 아래의 <그래프 3>이 보여주는 것처럼, 민주당은 1987년 민주화 이후 치러진 18번의 주요 선거에서 1997년 대선, 2002년 대선, 2004년 총선에서만 승리하여 18전 3승 15패라는 초라한 성적을 거두게 되었 다. <그래프 3> 1987년 민주화 이후 주요 선거 결과 * 출처: 강 민 (2013) 그런데 민주당이 이긴 세 번의 승리도 민주당 자력으로 거둔 승리가 아니었다는 데 문제의 심각성이 있다. 그것은 (1) 보수세력의 분열과 (2) 개혁세력 주도의 선거연 합 형성이라는 두 가지 조건하에서만 이루어졌기 때문이다. 잘 알려진 것처럼, 1997 년 대선의 경우 보수세력은 신한국당(이회창), 국민신당(이인제), 자유민주연합(김종필) 으로 분열되었고, 이런 상황에서 김대중 후보의 새정치국민회의가 김종필 세력의 자 유민주연합과 선거연합을 형성하고 외환금융위기라는 절체절명의 경제위기를 활용하 여 어렵게 승리할 수 있었다. 2002년 대선의 경우에도 보수세력은 이회창의 한나라당 12

17 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 과 정몽준의 국민통합21로 분열되었고, 노무현 후보의 개혁세력이 정몽준 세력과 연 합함으로써 선거에 이길 수 있었다. 2004년 총선의 경우, 노무현 대통령 탄핵이라는 매우 특이한 예외적 조건 속에서 개혁세력이 승리를 거두었다. 그러나 보수세력의 분열과 개혁세력 주도의 선거연합 형성이라는 두 가지 조건이 충족되지 않은 여타 선거에서는 민주당이 모두 패배하고 말았다. 18대 대선의 경우에 도 보수세력의 분열은 없었고 보수여당이 우세한 여야 양자대결의 상황 속에서 선거 가 진행되었다. 따라서 보수세력이 승리할 가능성이 매우 높은 구조적 조건이 갖추어 져 있었다. 이런 가운데 이명박 정권의 실정에 대한 비판은 많았지만 박근혜 진영은 이명박 정권과의 부분적 투쟁 속에서 이미 차별화에 상당한 정도 성공해 있었고, 또 박근혜 후보가 여당 후보로 확정된 이후 이명박 정부로부터 전면적 지지를 받아 보수 세력의 대결집이 이루어졌다. 그 결과, 새누리당을 중심으로 하는 보수세력의 통합은 강화된 데 반해 당내 경선 을 둘러싼 내부 갈등으로 인해 민주당과 개혁세력의 내부 분열은 심화되었고 동시에 민주당 디스카운트도 더욱 심화되고 말았다. 또한 문재인 후보의 정치진입은 그 시기 가 너무 늦었으며 강력한 리더십을 통해 민주당을 혁신하고 효과적으로 제어하는 모 습을 제대로 보여주지도 못했다. 이에 따라 유권자들의 눈에 문재인은 좋지만 민주당 은 싫은 딜레마를 충분히 해소하지 못했다. 이와 함께 안철수 후보와의 선거연합이 불완전한 형태로 진행되어 민주당의 확장을 가져왔으나 보수세력의 결집된 벽을 넘어 서는 데는 미치지 못했다. 이정희 후보로 대표되는 진보진영과의 선거연합 효과는 매 우 미미한 편이었다. 그 결과, 문재인 후보는 민주화 이후 25년이 흐르는 동안 고착 화된 보수 우위의 정치적 지배구조와 민주당 디스카운트라는 역사적 한계를 넘어서는 데 실패하고 말았다. 이러한 구조적 한계에도 불구하고 18대 대선은 문재인 후보가 이길 수도 있었던 선거라고 평가할 수 있다. 크게 세 가지 요인을 지적할 수 있다. 첫째, 정권교체에 대 한 국민적 열망이 매우 높았다. 아래의 <그래프 4>에 제시된 것처럼, 대선경쟁이 진 행된 전 기간 동안 정권교체에 대한 국민들의 기대는 새누리당의 재집권보다 10%p 가량 높게 나타났다. 물론 안철수 교수의 사퇴로 후보단일화가 이루어진 11월 하순부 터 범보수진영의 대결집이 진행되어 정권교체와 새누리당 재집권에 대한 지지가 거의 대등하게 나타났지만, 전체적으로 보면 18대 대선의 시대정신은 야당으로의 권력교체 였다고 이해할 수 있다. 13

18 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 <그래프 4> 정권교체와 새누리당 재집권에 대한 여론 추이 * 출처: 민주통합당 (2013) 둘째, 문재인 후보에 대한 우호적 평가가 광범위하게 확산되어 있었다. 노무현 대 통령의 비서실장 출신인 문재인 후보는 박정희 대 노무현의 대결 프레임 속에서 노 무현의 그림자라는 비판을 많이 받은 것도 사실이다. 그러나 그의 온화하고 선한 성 품은 지지자들은 물론이고 보수진영의 유권자들로부터도 폭넓게 긍정적 평가를 받았 다. 선거가 끝난 후 박근혜 후보를 지지했던 사람들조차도 그의 사람됨과 국정운영 경험에서 우러나는 안정적 모습을 높게 평가하였다. 이것은 민주당 지지율을 훨씬 뛰 어넘는 후보 지지율을 가져온 원천으로서 문재인 프리미엄 으로 부를 수도 있는 것이 었다. 향후 민주당의 혁신과 재도전을 생각할 때 문재인 프리미엄은 문재인 자신은 물론이고 민주진보 진영 전체의 중요한 정치적 자산으로 소중하게 활용되어야 할 것 이다. 셋째, 여러 가지 비판과 문제점이 제기되고 있지만 문재인 후보가 3위 후보의 위 치를 벗어나서 압도적 1위 후보인 박근혜 후보와 대등한 경쟁을 벌일 수 있었던 결정 적 요인의 하나는 안철수 후보와의 후보단일화였다. 위의 <그래프 1>에 제시된 것처 럼, 후보단일화가 이루어지기 직전까지 문재인 후보의 지지율은 24% 수준에 불과했 다. 그러나 안철수 후보의 사퇴로 단일화가 이루어지자 11월말 문 후보의 지지율은 42% 수준으로 급상승했다. 이러한 급격한 지지율 상승은 후보단일화 이외의 요인으 로는 결코 설명될 수 없는 것이었다. 따라서 여러 가지 문제점에도 불구하고 문재인 후보와 안철수 후보의 단일화가 정권교체의 가능성을 끌어올린 가장 중요한 요소의 하나였다고 결론지을 수 있다. 3) 그러나 정권교체를 염원하는 국민들의 높은 열망, 문재인 후보의 프리미엄, ) 민주당 지지율, 사퇴 직전의 안철수 후보 지지율 등을 고려하여 문재인 후보가 획득한 득표율 48%를 분해해보면 민주당에 대한 고정적 지지율 20%, 안철수 후보에 지지율 12% (안철수 후보의 최종 지 지율 20%와 안철수 지지자 중 문재인 후보를 지지한 비율 60%의 곱), 문재인 후보의 순수 프리미엄 16%로 나누어볼 수 있다. 이렇게 볼 때, 문재인 후보 효과와 함께 후보단일화의 효과가 매우 컸다고 이해할 수 있다. 14

19 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 년 대선과 2002년 대선의 경우와 달리 이념적 거리가 가까운 안철수 후보와의 단일 화라는 역대 최적의 조건을 갖추고 있었음에도 불구하고 민주당은 결국 정권교체에는 성공하지 못했다. 일각에서는 보수세력의 강고한 힘과 민주당의 무기력함 등을 고려 할 때 18대 대선은 사실상 비긴 선거 라고 평가하기도 하지만 (남재희, 2012), 냉정 하게 말해 진 것은 진 것이며 보수권력의 실정과 양극화의 심화에 따른 국민들의 고 통을 해소하는 과제는 먼 미래로 미루어지게 되었다. 따라서 이기기 힘든 선거에서 출발하여 이길 수도 있는 선거로 끝난 이 기막힌 선거에서 민주진보 진영이 왜 패배 했는가를 정확히 분석하는 것은 매우 중요하다. 그 선거 자체를 이해하는 것도 중요 하지만, 미래에 대비하기 위해서 더 중요한 일이다. 3. 새로운 설명: 연합전략의 한계와 본질적 한계 민주진보 진영이 한국 현대 정치사에서 가장 우호적 조건을 갖춘 상황에서도 정권 교체에 실패한 이유는 무엇인가? 이 문제에 대한 해답을 찾기 위해서는 과거의 주요 선거와 18대 대선을 비교하여 그 차이점을 찾아내는 것이 중요하다. 먼저, 18대 대선 에는 1997년 대선과 2002년 대선에서 발견되는 보수세력의 분열이라는 조건이 존재 하지 않았다. 또한 18대 대선에서는 두 가지의 중요한 한계요인이 작용했다는 것도 중요한 차이점이다. 그 하나는 후보단일화라는 연합전략에서 발생한 외연확대의 한 계 이고, 다른 하나는 문재인 후보 진영의 인식과 노선수립에 존재했던 내재적 한계 이다. 먼저 후보단일화와 관련된 실패 요인을 살펴보고, 이어서 내재적 한계에 대해 설명하고자 한다. 외연확대의 한계: 후보단일화의 제 문제 후보단일화는 3위 후보에 머물러 있던 문재인 후보로 하여금 1위 후보와 대등한 경쟁을 펼치고 최종적으로 51.6% 대 48.0%라는 건곤일척의 승부를 가능하게 했던 결정적 요소의 하나였다. 그러나 후보단일화 과정과 그 귀결에는 다음과 같은 세 가 지의 중대한 문제가 존재하였다. 첫째, 안 후보측은 안 후보만이 박근혜 후보를 이길 수 있다는 판단하에 문 후보측에 대해 양자대결시의 승리가능성 이라는 기준을 받아 들일 것을 요구하며 단일화 룰 협상에서 시종일관 매우 일방주의적인 태도를 견지하 였다. 둘째, 그 결과, 단일화 룰 협상이 원만히 진행되지 못했고, 시간도 너무 많이 지연되었으며, 양 세력이 새정치 라는 의제에 집착하여 민생정책을 놓고 박근혜 진영 과의 막바지 대결에서 속수무책으로 밀리는 자승자박의 상황에 빠지게 되었다. 셋째, 단일화 갈등의 최종 단계에서 안 후보가 일방적으로 사퇴선언을 하면서 불편한 심기 를 그대로 노출하자 외형상으로는 단일화가 이루어졌지만 내용적으로는 감동적 단일 화 역동적 단일화 가 이루어지지 못하는 부정적 결과가 나타났다. 이런 요인들로 인해 후보단일화는 안철수 후보의 지지자들을 문재인 지지로 온전 히 흡수하지 못하는 사태가 발생하였다. 아래의 <그래프 5>에 제시된 것처럼, 안철수 15

20 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 후보 지지자들 중 대략 60% 정도는 문재인 후보를 지지한 것으로 나타났다. 4) 그러나 23.7%는 박근혜 후보 지지로 이탈하였으며, 16.7% 정도는 기권한 것으로 드러났다. 이것은 애초의 기대와는 상당히 동떨어진 결과이다. 이런 어처구니없는 상황을 두고, 만약 문재인 진영과 안철수 진영이 초기에 염원했던 것처럼 양측의 원만한 합의에 의 해 감동적 단일화 를 이루었거나 문재인 후보가 안철수 후보의 마지막 제안을 5) 전격 적으로 수용했더라면 대선결과가 어떻게 되었을까를 생각해보지 않을 수 없다. 한 가 지 분명한 것은 후보 사퇴 직전의 안철수 후보 지지도가 20% 정도였기 때문에 (위 <그래프 1> 참조) 안 후보 지지자 가운데 문재인 후보를 지지하지 않은 40% 중 절반 가량이 문 후보를 지지했더라면 대략 4%p의 추가 득표가 가능하게 되어 박근혜 후보 와의 지지율 격차 3.6%를 단번에 뒤집을 수 있었다는 추정이 가능하다. <그래프 5> 정당일체감과 유권자들의 최종 선택 * 출처: 강신구 (2013) 물론 이것은 발생하지 않은 반사실적 추측 (counter-factual speculation)에 불 과하지만, 감동적 단일화의 성사 여부가 선거결과와 국가의 운명을 바꿀 수도 있었다 4) <그래프 5>와 <표 1>에 제시된 자료는 모두 서울대 한국정치연구소(2013)가 18대 대선이 끝난 뒤 실 시한 서베이 결과를 토대로 작성된 것이다. 그런데 서베이의 결과가 실제 대선 결과와 상당한 정도의 차이를 보이고 있으므로 분석과 해석에서 각별한 주의를 기울여야 한다. 특히 실제 투표율은 75.8% 였지만 서베이에서 나타난 투표율은 88.7%였으며, 실제 투표에서 박근혜 후보는 문재인 후보보다 3.6%p를 더 얻었으나 서베이에서는 무려 10.7%p나 더 얻은 것으로 나타났다 (노환희 송정민, 2013; 강신구, 2013). 따라서 서베이 결과가 박근혜 후보와 새누리당에 대한 지지를 큰 폭으로 과다 대표하 고 있다는 것을 알 수 있다. 그러므로 문재인 후보와 민주당에 대한 지지가 과소 대표되어 있고, 동 시에 무당파와 부동층 투표자들도 과소 대표되어 있다는 점에 대해 유의해야 한다. 이런 점을 고려할 때, 서울대 한국정치연구소가 시행한 서베이 자료로는 본 논문의 이론적 명제, 즉 부동층 투표자의 규모와 선택이 선거결과를 좌우한다는 명제를 제대로 검증할 수 없다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 다시 말해, 박근혜 후보와 새누리당에 대한 지지가 과다 대표되어 있으므로 부동층 투표자의 규모는 상대적으로 축소되어 있고, 따라서 아래에서 제기하는 이론적 명제와 경험적 분석은 서울대의 자료로 는 제대로 뒷받침되지 못한다는 점을 미리 지적해둔다. 5) 안철수 후보측의 박선숙 선대본부장은 후보등록일 직전인 2012년 11월 22일 저녁 11시께 박근혜 후 보와의 양자대결시 경쟁력과 야권 후보 지지도라는 두 가지 기준을 각각 절반씩 반영하는 단일화 룰 을 제안하였다. 16

21 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 는 점에서 향후 보다 정밀한 분석을 요한다. 앞으로도 계속 논의될 수밖에 없는 민주 진보 진영내의 다양한 형태의 선거연합과 후보단일화 문제를 생각할 때 안철수 후보 와 문재인 후보의 전략적 판단과 선택이 어디에서 어긋나게 되었는지, 어디서 전략적 실수가 발생했는지는 반드시 밝혀내야 할 것이다. 또한 안철수 후보가 흔쾌한 상태에 서 사퇴하지는 않았다고 하더라도 본선에서 문재인 후보를 소극적으로나마 도왔음에 도 불구하고 왜 상당수의 안철수 지지자들이 문재인 후보 지지를 철회했는지에 대해 서도 심도 있는 분석이 필요하다. 그래야만 이길 수도 있었던 선거에서 이기지 못한 원인을 제대로 밝혀내고, 이에 기초하여 장래에 유사한 상황이 발생할 경우 과거와 같은 뼈아픈 과오를 반복하지 않을 수 있게 될 것이다. 내재적 한계: 기대수익모델과 이념적 거리모델에 의한 해석 안철수 후보와 감동적 단일화를 성사시키지 못한 것은 기본적으로 외연확대의 한 계 였다. 이 한계 외에 문재인 후보 진영은 박근혜 진영과의 차별성을 확보하고 유권 자 대중의 요구에 적절히 부응해야 하는 정책적 준비의 측면에서도 일정한 내재적 한계 를 지니고 있었다고 판단된다. 물론 이것은 사후적 분석과 평가를 통해 드러난 것이기는 하지만, 문재인 후보의 정책공약과 메시지가 선거의 승패를 좌우하는 핵심 적 유권자 집단, 특히 유동투표자 집단들의 요구를 충실히 반영하지 못했고, 이로 인 해 이들 집단의 상당수가 박근혜 후보에게 지지를 집중하여 선거에서 패배하게 되었 다는 통렬한 반성을 하지 않을 수 없다. 이명박 정권의 실정에 대한 비판이 고조되어 있고 정권교체 열망이 광범위하게 확 산되어 있는 상황에서 주요 유권자 집단들이 문재인 후보보다 박근혜 후보를 더 많이 지지한 이유는 무엇인가? 아래에서는 정권을 교체하여 강력한 개혁정책의 드라이브를 걸려는 문재인 후보와 정권을 연장하여 책임있는 변화를 추진하려는 박근혜 후보 사 이에서 유권자들의 최종적 선택을 이끈 힘은 결국 경제적 생존과 안보적 생존을 추구 하고자 한 생존동기였다는 점을 강조하고자 한다. 특히 생존을 향한 이 두 가지 동기 는 내외적 경제위기와 급증하는 가계부채 등에 따른 경제적 위협과 핵 미사일 개발을 둘러싼 북한의 안보위협이 상존하고 있는 상황에서 어떤 고귀한 가치나 이념에 앞서 다수 유권자들의 선택을 결정한 가장 강력한 동인이었다고 볼 수 있다. 이 점에 주목 하여 본 연구에서는 기대수익모델과 이념적 거리모델이라는 두 모델을 통해 경제적 생존 동기와 안보적 생존 동기가 18대 대선에서 유권자들을 어떻게 움직였는지를 차 례로 설명하고자 한다. 정책공약의 수립과정을 하향식(top-down)과 상향식(bottom-up)으로 나눌 경우 18대 대선에서 민주당 미래캠프가 수립한 정책공약은 기본적으로 학자와 전문가 집단 이 중심이 되어 하향식 과정을 통해 작성된 것이었다. 따라서 유권자들이 실제로 어 떤 문제에 대해 어떤 절실한 요구를 하고 있고, 민주당이 제시한 공약에 대해 어떤 반응을 할 것인지가 사전에 충분히 고려되지 못했다. 그 결과 상당수의 공약들이 경 제적 생존과 안보적 생존을 최우선으로 생각하는 유권자들의 수용범위 (zone of 17

22 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 acceptance)를 벗어나거나 혹은 큰 반향을 불러일으키지 못한 채 외면당하고 말았다 고 볼 수 있다. 이러한 현상은 투표자의 유형을 충성투표자와 유동투표자로 나눌 때, 유동투표자 의 경우에 특히 뚜렷하게 나타났던 것으로 판단된다. 충성투표자란 영호남지역 유권 자들과 같이 특정 정당에 대해 상당히 강한 일체감을 가지고 지속적으로 특정 정당에 투표하는 유권자를 뜻한다. 이에 반해, 유동투표자는 특정 정당에 대한 일체감이 없거 나 미약한 사람으로서 선거 캠페인 기간에 지지 후보를 결정하거나, 지지 후보를 변 경하거나, 아니면 아예 기권하는 사람들을 의미한다. 6) 이렇게 볼 때, 아래의 <표 1>에 제시된 것처럼 특정 정당 지지와 무관한 무당파 30%가 유동투표자의 핵심 집단이라고 이해할 수 있다. 여기에 소극적 민주당 지지 자 13%의 일부와 소극적 새누리당 지지자 11.8%의 일부도 유동투표자가 될 가능 성이 높다. 왜냐하면 특정 정당이나 후보자에 대한 애착이 약한 이들 소극적 지지자 들은 적극적 지지자보다 특정 후보 지지율이 상당히 떨어지고 기권율도 훨씬 높기 때 문이다. 또한 이들 중 일부는 상대 당 후보로 지지를 변경할 가능성도 높다 (위 <그 래프 5> 참조). 이런 점을 고려할 때, 18대 대선에서는 유동투표자가 최소 30%에서 최대 40%까지 이르는 것으로 추정할 수 있다. 7) 이에 반해, 충성 투표자의 비율은 최 소 60%, 최대 70%에 달할 것으로 추정된다. <표 1> 정당일체감과 후보별 지지율: 18대 대선의 경우 * 출처: 한정훈 (2013) 충성투표자와 유동투표자의 구분에서 중요한 점은 30~40%에 달하는 유동투표자가 역설적으로 선거의 결과를 사실상 결정한다는 것이다. 그 이유는 상황이 어떻게 바뀌 더라도 특정 정당과 후보자에게 지속적으로 투표하는 충성투표자는 안정적 지지기반 을 형성하는 반면 새로운 표를 추가하거나 줄이지 않는 데 반해, 유동투표자는 새로 6) 선거 캠페인 기간에 지지 후보를 결정하는 사람을 캠페인 결정자 (campaign deciders)라고 하고, 이 기간에 지지 후보를 변경하는 사람을 전환투표자 (swing voters)라고 부른다 (류재성, 2012). 전환투 표자의 경우 지역적으로는 수도권 충청권 강원권 제주권 유권자, 이념적으로는 중도 유권자, 세대로는 40대 유권자들이 포함된다. 7) 지지후보를 결정한 시점을 기준으로 볼 때, 공식 선거 운동이 시작된 이후 지지후보를 결정한 유동투 표자의 비율은 38%로 나타났다 (한정훈, 2013; 노환희 송정민, 2013). 19대 총선의 경우 부동층 유권 자는 최대 50%로 추정되었다 (류재성, 2012). 18

23 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 운 표를 추가하거나 감소시켜 승리가능성을 크게 변동시키기 때문이다. 그러므로 선 거에 임하는 모든 정당들은 유동투표자의 지지를 끌어들이기 위해 사력을 다하게 된 다. 특히 충성투표자의 지지기반이 취약한 정당일수록 유동투표자의 지지를 최대한 확보하기 위해 더 많은 노력을 기울이게 된다. 위의 <표 1>에서 보는 것처럼 18대 대선에서 새누리당의 충성투표자는 최대 40%, 민주당의 충성투표자는 최대 29%였던 것으로 나타나는데, 이들이 모두 자기 정당을 지지한다고 하더라도 이들만의 지지로 는 승리를 결정짓는 50% 선을 넘어설 수가 없다. 따라서 선거 승리를 위해 모든 정 당과 후보자들은 유동투표자의 지지를 최대한 많이 견인하려고 노력하게 된다. 민주 당의 경우 새누리당보다 충성투표자의 최대 규모가 10%p 정도 작기 때문에 유동투표 자의 지지 확보에 사활적으로 매달리지 않으면 안 된다. 그렇다면 이들 유동투표자는 누구이며 또한 이들은 어떤 투표 성향을 보이는가? 아직 18대 대선에 대한 경험적 연구가 제대로 이루어지지 않아 이 문제를 정확하게 규명할 수는 없다. 다만, 2012년 18대 대선에서의 지역별 후보 지지에 대한 중앙선거 관리위원회의 자료와 2012년 19대 총선에 대한 서울대학교 한국정치연구소의 설문조 사(류재성, 2012)를 토대로 유동투표자 집단을 대략적으로나마 추정할 수는 있다. 먼 저, 가장 두드러진 유동투표자들은 수도권 충청권 제주권 유권자들이다. 이들의 다수 는 지난 2002년 16대 대선에서 민주당의 노무현 후보를 지지했지만, 2012년 18대 대 선에서는 새누리당의 박근혜 후보를 더 많이 지지했다. 8) 19대 총선의 경우, 중도성 향, 중하위 소득계층, 중하위 학력자, 중저 연령층 유권자들이 유동투표자들로 나타났 다 (류재성, 2012). 이 자료를 통해, 18대 대선에서도 비영남 비호남 지역 유권자 외 에 이들 집단이 유동투표자로 존재했을 가능성이 높다고 추론해볼 수 있다. 그러면 이들 집단은 어떤 성향을 가지고 있으며 18대 대선에서 이들의 요구에 부 응하여 민주당은 어떤 접근을 했는가? 유동투표자들은 대체로 다음과 같은 세 가지 행동특성을 갖는 것으로 이해된다. 첫째, 특정 정당에 일체감을 갖지 않는 무당파나 이념적으로 중도적 성향을 갖는 유동투표자들은 9) 특정 이념에 치우치지 않기 때문에 매우 실리적이고 따라서 가치투표(value voting)나 이념투표, 혹은 사회경제개혁을 추구하는 개혁투표보다는 자신의 경제적 생존과 안보적 생존을 위해 최대한의 이익을 추구하는 이익투표(interest voting)나 생존투표를 할 가능성이 높다. 둘째, 소득수준 이 중간 또는 그 이하인 이들은 고용 불안정, 자녀 학자금, 가계부채 문제 등 생활상 의 절박한 문제를 많이 안고 있으므로 정당으로부터 단기적이고 직접적인 해결책을 요구할 가능성이 높다. 셋째, 중간 이하의 학력수준을 가진 유권자들은 복잡하고 장기 8) 16대 대선에서 충남, 충북, 경기, 인천, 제주 유권자들은 각각 52.2%, 50.4%, 50.7%, 49.8%, 55.3% 가 민주당의 노무현 후보를 지지했으나, 18대 대선에서는 각각 56.7%, 56.2%, 50.4%, 51.7%, 50.5%가 새누리당의 박근혜 후보를 지지함으로써 상당한 정도의 전환투표가 발생하였다. 영남 유권 자와 호남 유권자들은 일관되게 강력한 충성투표자의 면모를 보였다. 민주화 이후 많은 시간이 흘렀 음에도 불구하고, 18대 대선에서 영남유권자의 60~80%는 박근혜 후보를 지지했고, 호남 유권자의 86~92%는 문재인 후보를 지지하였다. 9) 여기에는 소극적 민주당 지지자와 소극적 새누리당 지지자의 일부도 포함되어 있다고 보아야 할 것이 다. 19

24 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 간이 소요되는 해결책보다는 단순하고 이해하기 쉬운 강력한 대책들을 요구할 가능성 이 높다. 그러면 문재인 진영의 정책공약은 유동투표자의 이러한 요구에 얼마나 잘 부응했 는가? 결론부터 먼저 말한다면, 문재인 진영이 제시한 정책들은 유동투표자들의 절실 한 요구와 행동특성을 제대로 이해하지 못했고, 따라서 유동투표자들이 보기에 민주 당이 제시한 수많은 정책공약들은 그들의 급박한 생존문제에서 상당히 동떨어진 것으 로 인식되었을 가능성이 높다고 판단된다. 이에 반해, 많은 유동투표자들은 박근혜 진 영의 정책들에 대해서는 자신들이 안고 있는 절박한 문제를 해결하는 데 상당히 실효 성 있는 방안을 많이 포함한 것으로 받아들인 것으로 보인다. 보다 구체적으로 말하면, 문재인 진영은 핵심 공약을 일자리, 새정치, 경제민주화, 복지국가, 남북경제연합 등 5대 영역으로 체계화하여 제시했으나 일자리 정책과 복지 정책을 제외하면 대부분의 정책들이 장기적 구조적 개혁을 추진하는 것들이어서 부동 층 유권자들의 긴급한 문제를 직접 해결하는 데에는 실효성이 크게 떨어지는 것으로 보인다. 또한 문재인 진영의 정책들은 수많은 정책들을 백화점식으로 나열하여 무엇 이 핵심정책이고 무엇이 부차적 정책인지가 분명하게 드러나지 않았다 (김상조, 2013). 여기에는 시기적으로 선거의 막바지에 정책개발이 마무리된 측면도 있고, 다 른 한편으로는 적대적 언론환경으로 인하여 중요한 정책들이 제대로 보도되지 않은 데서 비롯된 문제도 있다. 이와는 달리, 박근혜 진영의 정책들은 문재인 진영의 정책보다 훨씬 체계성이 떨 어지고 내용도 빈약했지만, 가계부채 해소를 위한 행복기금 18조, 고용불안정을 해 소하기 위한 정년 60세 연장 과 정리해고 요건 강화, 주거불안정을 해소하기 위한 목돈 안 드는 전세제도, 의료보장 강화를 위한 4대 중증질환의 단계적 국가보장 과 진료비 초과부담 상한제 등과 같이 유권자들이 겪고 있는 소수의 핵심문제에 집중하 여 강력하고 직접적인 해결책을 제시한 것으로 인식되었다. 특히 선거 막바지에 강조 한 행복기금 18조와 중산층 70% 육성과 같은 공약은 양당간에 큰 대립쟁점이 없던 18대 대선에서 유동투표자의 관심을 크게 자극하고 지지를 이끌어낸 매우 유효한 정 책으로 평가받았다. 이 과정에서 보수 신문과 방송, 그리고 4대 종합편성 채널이 적 극적 역할을 한 것은 주지의 사실이다. 양 진영이 제시한 주요 정책공약들이 유동투표자들에게 어떻게 상이하게 인식되었 고 그 결과가 어떻게 상이하게 나타났는지를 기대수익모델 의 관점에서 접근하면 좀 더 명쾌한 설명을 제시할 수 있다. 투표를 유권자들이 추구하는 목표를 달성하기 위 한 중요한 정치적 도구(political tool)로 인식하는 이 모델의 주요 내용은 다음과 같 은 공식으로 정식화해볼 수 있다 (Downs, 1957; Hartop and Miller, 1987; 엄기홍, 2009 참조). 아래의 <표 2>에 제시된 것처럼, 기대수익모델은 개별 투표자들이 특정 후보와 정당을 지지함으로써 얻게 될 기대수익이 세 가지 요소, 즉 예상수입, 예상비 용, 그리고 후보와 정당의 능력에 대한 평가에 의해 결정되는 것으로 상정하고 있 다. 10) 이 모델에서 특히 주목해야 할 것은 예상수입과 예상비용의 차이인 예상 순수 20

25 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 입이 지지 후보와 정당의 능력에 대한 평가에 의해 크게 증가하거나 감소할 수 있다 는 점이다. 이렇게 이론화한 것은 특정 후보와 정당이 아무리 좋은 정책공약을 제시 하더라도 능력에 대한 평가가 나쁘면 정책의 실행가능성에 대한 기대를 낮추게 되어 결국 기대수익이 떨어지게 되기 때문이다. <표 2> 기대수익모델 EY = f [(I-E) x C] EY = Expected Yield (기대수익) I = Expected Income (예상수입) E = Expected Expense (예상비용) C = Evaluation of Leader and Party Capacity (지도자와 정당능력 평가) 기대수익모델에 의해 18대 대선의 결과를 해석해보면, 박근혜 진영에 비해 문재인 진영의 접근에서 중대한 문제점이 발견된다. 무엇보다도 문재인 진영이 제안한 정책 공약은 정의와 공평을 지향하는 진보주의의 관점에서 새로운 정치 경제 사회질서를 구 축하기 위한 구조적 장기적 개혁과제를 많이 담고 있었기 때문에 긴급한 사회경제적 문제로 고통당하고 있는 수많은 유권자들, 특히 부동층 유권자들에게 큰 공감을 불러 일으키는 구체적 즉각적 직접적 대책이 부족하다는 평가를 받았다. 11) 또한 민주당 디 스카운트 현상에서 나타나는 것처럼 민주당의 정책역량에 대해 유권자들의 불신이 팽 배해 있었다. 따라서 유권자들은 근로시간 단축과 일자리 나누기, 반값등록금, 의료비 100만원 상한제, 피에타 3법을 통한 금융부담 완화 등과 같은 몇 가지의 정책을 제외 하면 민주당의 정책들이 자신들의 예상수입을 제대로 올리지도 못하고, 예상지출도 제대로 줄이지 못하는 별 실효성이 없는 대책으로 생각했을 가능성이 높다. 나아가 많은 유동투표자들은 민주당의 정책실행 능력을 별로 신뢰하지 않았기 때문에 종합적 으로 민주당이 제시하는 정책 전반에 대한 기대수익이 상당히 저조했던 것으로 평가 할 수 있다. 특히 민주당은 성장보다는 분배와 복지를 더 중시하였고, 부동산시장 안 정화에 치중하여 부동산 침체로 고통받고 있는 다수 수도권 유권자들의 요구에 충분 히 주의를 기울이지 않았다. 따라서 민주당은 부동산 거래 활성화를 통해 이들의 예 상수입을 높이거나 부동산담보 대출과 연동되어 있는 원리금 부담 등 예상지출을 크 10) 기대수익모델은 선거연구에서 경제투표(economic voting) 이론과 동일한 문제의식을 공유하고 있 다. 다만, 기대수익모델은 경제투표의 여러 모델 중 국가경제보다는 가계경제, 회고적 투표보다는 전 망적 투표를 더 중시하며, 종합적으로 볼 때 가계경제의 장래에 대한 전망적 투표 모델이라고 이해할 수 있다 (Lewis-Bek, Jacoby, Norpoth, and Weisberg, 2008). 한 가지 강조할 것은 본 연구가 제 시하는 기대수익모델에서는 리더와 정당의 능력 평가 요인이 투표자의 최종 판단과 선택에 매우 중요 하게 작용한다는 것이다. 이런 점에서 이 모델은 장기간 동안 디스카운트 문제를 안고 있는 민주당에 대한 투표자들의 기대수익이 왜 적을 수밖에 없는지를 잘 설명해준다. 11) 2012년 하반기의 경우 실업자는 85만명, 비정규직은 590만명, 자영업자는 최대 710만명(무급가족종 사자 포함), 가계부채는 1천조에 달했던 것으로 알려지고 있다. 이것을 보면 일반 서민들이 얼마나 심 각한 경제적 위기상황에 처해 있었는지를 잘 알 수 있다. 21

26 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 게 줄이는 데 실질적으로 도움이 되는 강력한 대책을 거의 제시하지 못했다. 그리하 여 민주당은 자신이 그토록 대변하고자 했던 다수의 수도권 유권자, 수많은 중저소득 유권자, 그리고 영세자영업에 종사하는 50대 유권자들로부터 배척받는 역설적 결과가 나타났다. 이에 반해, 박근혜 진영은 행복기금 18조원 조성, 부동산거래 활성화, 경기부양, 중산층 70% 육성, 반값등록금, 4대 중증질환의 국가보장, 정년 60세 연장, 주거안정 화 대책 등과 같은 정책공약을 통해 유권자들의 예상수입을 증가시키고 예상비용을 크게 줄이는 구체적이고 직접적인 방안들을 과감하게 제시하였다. 특히 대선 후반부 에 접어들어 이들 정책공약에 대한 유권자들의 반응은 매우 뜨거웠다. 가계부채, 고용 불안, 생계비, 주거비, 의료비, 노후불안의 문제로 가장 많은 고통을 당하고 있던 5060세대와 수도권의 중저소득층 유권자 집단, 그리고 기타 유동투표자들은 박근혜 진영이 제시한 이런 구체적 직접적 대책들이 자신들의 경제적 생존 문제를 해결하는 데 큰 도움이 될 것이라며 환영하였다. 이에 더해, 박근혜 후보와 새누리당은 높은 후보 프리미엄과 정당 프리미엄을 장기간 누려왔기 때문에 후보와 정당의 능력에 대 한 평가가 상대적으로 높았다. 따라서 박근혜 후보와 새누리당에 대한 유권자들의 기 대수익은 문재인 후보와 민주당에 대한 기대수익보다 더 높을 수밖에 없었다. 결국 박근혜 진영은 다수 국민 대중들의 생존문제를 해결하기 위한 구체적 민생방안을 제 안하는 데 상대적으로 더 성공했고, 그 결과 대선에 승리할 수 있었다고 결론지을 수 있다. 기대수익모델의 적용과 관련하여 18대 대선에서 가장 특이한 현상으로 드러난 것 은 50대 이상 고령층 유권자 집단의 급격한 확대와 높은 투표 참여 및 박근혜 지지였 다. 그러면 도대체 이들은 왜 그렇게 많이 투표장에 나왔고, 보수 후보인 박근혜 후 보에 대해 왜 더 많은 지지를 보냈는가? 그리고 이들의 높은 투표참여는 선거결과를 결정하는 데 어떤 영향을 미쳤는가? 이러한 문제들에 답변하기 위해서는 5060세대의 전체 인구규모가 어떻게 변화해왔는지를 먼저 살펴볼 필요가 있다. 아래의 <그래프 6>에 제시된 바와 같이, 5060세대의 인구규모는 (더 정확하게는 50대와 60대 이상의 인구규모) 노무현 후보가 16대 대선에서 승리한 2002년에 비해 무려 595만 명이나 늘어났고, 이에 반해 2030세대의 인구규모는 141만 명이나 감소했다. 40대의 경우에 는 97만 명이 증가했다. 이러한 인구변화는 가히 인구구조의 혁명으로 불릴 수 있는 것으로서 지난 30여년 동안 소리 없이 진행되어온 저출산 고령화의 추세가 얼마나 엄 청난 결과를 가져오는지를 여실히 보여준다. 22

27 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 <그래프 6> 세대의 구성 변화: 16대 대선에서 18대 대선까지 * 출처: 중앙선거관리위원회 (2012) 5060세대의 급격한 증가와 2030세대의 급격한 감소는 18대 대선의 최종 결과를 좌우하는 결정적 요소로 작용하였다. 아래의 <표 3>이 보여주는 것처럼, 5060세대는 인구규모만 늘어난 것이 아니라 2030 세대를 압도하는 높은 투표율과 높은 박근혜 지지를 통해 선거결과를 사실상 결정지어 버린 것이다. 각 세대별로 순수 인구 증감 과 투표율 지지율을 모두 고려할 때, 문재인 후보는 2002년에 비해 2030 세대의 인 구감소로 말미암아 잠재적으로 대략 64만 명의 지지를 상실하였고, 40대의 인구증가 로 43만 명의 지지를 추가로 획득하였다. 이에 반해, 박근혜 후보는 5060세대의 급격 한 인구증가로 무려 338만 명에 달하는 지지를 추가로 획득하게 되었다. 이로써 선 거의 인구학 이 선거의 정치학 (후보단일화)과 선거의 사회학 (사회계층)을 제압해버 린 놀라운 결과가 나타났다. 12) <표 3> 18대 대선의 세대별 투표율과 지지 패턴 (%) 세대 투표 투표율 박근혜 지지율 문재인 지지율 20대 대 대 대 대 이상 * 주: 투표율 자료 (중앙선관위, 2013); 후보지지율 자료 (민주당, 2013) 12) 18대 대선에서 저소득층은 박근혜 후보를, 중상위층은 문재인 후보를 지지한 것으로 알려져 있지만 소득계층을 44세 이하와 45세 이상으로 구분할 경우 문재인 후보는 44세 이하의 전 소득계층에서 박 근혜 후보를 15~30%p 앞선 것으로 나타났고, 45세 이상의 전 소득계층에서는 박근혜 후보가 문재인 후보를 17~40%p 앞선 것으로 나타났다 (정치일간베스트, ). 이것을 보면 18대 대선에서 세 대의 결정력이 얼마나 강력했는가를 잘 알 수 있다. 이와 다른 설명으로, 18대 대선에서 소득계층과 박근혜 지지 사이에는 U자형 관계가 존재한다는 연구결과가 제시되기도 했다 (강원택, 2013). 이 연 구에 의하면 박근혜 후보에 대한 지지는 200만원 이하에서 65.7%, 만원에서 57.8%, 만원에서 47.3%, 만원에서 50.9%, 700만원 이상에서 57.4%로 나타났다. 이 연구는 소득 계층과 후보 지지 사이에 상당히 강한 비선형적 관계가 존재하는 것을 보여주고 있는데, 여기에 세대 가 어떤 작용을 하는지를 밝혀내기 위해서는 앞으로 추가적 연구가 이루어질 필요가 있다. 23

28 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 그러면 18대 대선에서 몸집을 크게 불린 5060세대가 엄청나게 투표에 참여하고 큰 표 차이로 박근혜 후보를 지지한 현상을 어떻게 설명해야 하는가? 한 가지의 대답 은 박정희 전대통령의 업적을 높게 평가하는 고령층 유권자들이 박근혜 후보에 대해 깊은 감정이입과 함께 강한 일체감을 갖고 있었기 때문에 그에게 전폭적인 지지를 보 냈다고 해석하는 것이다. 그러나 이 설명은 50대의 절반가량이 10년 전에 노무현 후 보를 선택했다는 점에서 크게 설득력이 없다. 또한 50대의 상당수는 박정희 시대에 억압적인 중고교 교육을 받았고 대학에서 유신체제를 경험했다. 따라서 박정희의 후 광효과와 박근혜 후보에 대한 정서적 일체감을 강조하는 설명은 과도하게 단순화된 설명이라고 보아야 한다. 그러므로 5060세대가 대규모로 투표에 참여하여 박근혜 후보를 지지한 현상을 분 석하는 다른 설명이 필요하다. 하나의 대안적 설명은 기대수익모델에 의해 제시될 수 있다. 아래의 <그래프 7>에 의하면 가처분소득 대비 금융부채 비율이 세대별로 큰 편 차를 보이고 있는데, 특이한 점은 타 세대에 비해 50대의 금융부채 비율이 121.6%로 매우 높게 나타난다는 것이다. 이것은 50대의 투표율이 왜 82.0%까지 치솟고 이 세 대의 박근혜 후보 지지율이 62.5% 수준으로 높은지를 이해하는 하나의 단서를 제공 한다. 주지하듯 다른 세대와 달리 50대는 삶의 모든 짐과 고통이 집중되는 세대이다. 퇴직과 은퇴, 자녀의 대학교육과 결혼, 새로운 생계를 위한 자영업 시도, 비정규직 취 업, 노후준비 등 엄청난 고난이 이 세대에 집중되는 것이다. 그런데 이들은 50대라는 세대의 특성상 활동할 여생이 얼마 남지 않았기 때문에 자신들에게 가중되는 가계부채와 금융부담 등의 문제를 자력으로 해결할 수 있는 시 간적 여유를 별로 갖지 못한다. 따라서 이들은 대선을 맞이하여 자신들의 생존문제를 풀어줄 수 있는 후보에게 투표를 집중함으로써 강력한 정치적 해결을 모색하게 되는 것이다. 이렇게 볼 때, 50대는 자신들의 기대수익을 극대화하여 경제적 생존을 도모 하기 위해 부동산거래 활성화와 행복기금 18조원 조성 등 가시적 조치를 약속하는 박 근혜 후보에게 표를 몰아주었다고 해석할 수 있다. 투표를 경제적 생존문제를 해결하 기 위한 강력한 정치적 도구로 활용한 것이다. <그래프 7> 세대별 가처분소득 대비 금융부채 비율 (%) * 출처: 통계청 금융감독원 한국은행 (2012) 24

29 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 위의 그래프에서는 40대의 금융부채 비율도 107.1%로 상당히 높게 나타난다. 그 렇다면, 기대수익모델의 관점에서 40대 유권자도 50대와 유사하게 자신들의 경제적 생존 문제를 해결해줄 후보로 박근혜 후보를 더 많이 선택했어야 한다는 가설을 생각 해볼 수 있다. 그런데 위의 <표 3>에 제시된 투표결과를 보면 40대 유권자들의 55.6%는 문재인 후보를 선택하고 그보다 10%p 이상 적은 44.1%만 박근혜 후보를 지지한 것으로 드러났다. 그러면 40대에서 기대수익모델의 가설과 반대되는 투표결과 가 나타난 이유는 무엇인가? 이 문제를 살펴보기 위해서는 세대구분을 5세 단위로 더 세분화해서 분석해볼 필 요가 있다. 이를 위해 <표 4>를 제시했는데, 이 표에서 드러나는 중요한 현상은 40대 초반 유권자와 40대 후반 유권자의 투표 선택이 완전히 달랐다는 것이다. 즉 40대 초 반 유권자는 30대 후반 등 젊은 세대와 유사하게 매우 뚜렷한 진보적 투표 성향을 보 인 반면, 40대 후반 유권자는 50대 초반 유권자와 비슷하게 상당히 강한 보수적 투표 성향을 보인 것이다. 따라서 40대 후반의 경우 기대수익모델의 가설과 일치하는 투표 선택을 한 것을 확인할 수 있다. 그러나 <그래프 7>에 제시된 금융부채 비율이 10세 단위로 계산되어 있기 때문에 5세 단위로 구분되어 있는 <표 4>의 후보 지지율 자료 와 정확히 어떻게 연결되는지는 좀 더 세밀한 분석을 요한다. <표 4> 5세 연령구간별 대선후보 지지 (%) 연령대 문재인 박근혜 20대 초 대 후 대 초 대 후 대 초 대 후 대 초 대 후 대 대 * 출처: 민주통합당 (2013) 위의 <그래프 7>과 <표 4>에 제시된 자료 중에는 기대수익모델로는 쉽게 이해되 지 않는 두 가지 현상이 존재한다. 첫째, 경제적 생존 동기를 강조하는 기대수익모델 이 타당하다면 금융부채 비율이 92.5%인 60대 이상 노인 유권자들의 투표 선택은 107.1%인 50대 유권자들보다 덜 보수적이거나 비슷하게 보수적어야 하지만 실제로는 훨씬 더 보수적인 투표 행태를 보였다. 둘째, 60대 이상 노인 유권자들은 금융부채 비율이 89.3%인 30대 유권자들과 비슷한 투표행태를 보여야 하는데 실제로는 정반대 의 투표 성향을 보였다. 30대의 66.5%는 문재인 후보를 지지하고, 60대 이상의 72.3%는 박근혜 후보를 지지한 것이다. 그러면 기대수익모델의 예측과 일치하지 않 25

30 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 는 이러한 현상들을 어떻게 설명해야 할 것인가? 이 문제를 해명하기 위해서는 경제적 생존 문제에 치중하는 기대수익모델과 달리 이념적 문제에 초점을 두는 이념적 거리모델이 도입될 필요가 있다. 이념적 거리모델 은 아래의 <표 5>와 같이 정리할 수 있는데, 중요한 점은 투표자가 자신과 이념적 거 리가 가까운 곳에 위치한 후보자를 선택한다는 것이다 (Downs, 1957 참조). 따라서 유권자의 이념적 위치와 후보자의 이념적 위치가 멀어지면 최종 선택에서 배제될 가 능성이 높아진다고 볼 수 있다. 이런 점을 고려할 때, 문재인 후보 지지자는 이념적 으로 문재인 후보 및 민주당과 근접한 진보이념의 공간에 위치할 가능성이 많고, 반 대로 박근혜 후보 지지자는 이념적으로 박근혜 후보 및 새누리당과 근접한 보수공간 에 위치할 가능성이 많다. <표 5> 이념적 거리모델 VC = min ID(VIP CIP) VC = voter s choice (투표자 선택) min ID = ideological distance(이념적 거리)의 최소화 (minimization) VIP = voter s ideological position (투표자의 이념적 위치) CIP = candidate s ideological position (후보자의 이념적 위치) 아래의 <그래프 8>은 18대 대선의 투표자들이 자신과 두 후보, 그리고 두 정당의 이념적 위치를 어떻게 평가하고 있는가를 보여준다. 이 그래프에 의하면, 문재인 후보 를 지지한 투표자의 이념적 위치는 평균 4.34로서 문재인 후보의 이념적 위치인 3.74 와 근접해 있고, 반대로 박근혜 후보 지지자의 이념적 위치는 평균 5.94로서 박근혜 후보의 이념적 위치인 6.91에 더 근접해있는 것을 확인할 수 있다. 이로써 투표자들 은 이념적 거리가 가까운 후보자를 선택한다는 이념적 거리모델의 예측이 타당함을 확인할 수 있다. <그래프 8> 응답자의 주관적 이념 평가: 18대 대선 * 출처: 오현주 길정아 (2013) 26

31 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 한편, 이념적 스펙트럼 전체를 놓고 각 이념의 위치별로 어떤 후보를 얼마나 선택 했는지를 살펴보면 이념적 거리에 따른 지지의 강도를 발견할 수 있다. 아래의 <그래 프 9>에 의하면 보수로 갈수록 박근혜 후보 지지율이 급증하여 보수 투표자의 박근혜 지지 강도가 강화되는 것이 드러난다. 한편 문재인 후보 지지율은 진보로 갈수록 증 가하여 진보 투표자의 문재인 지지 강도가 증가하는 것으로 나타난다. 그러나 진보 투표자보다 보수 투표자의 지지 강도와 결속력이 훨씬 강했던 것을 확인할 수 있고, 동시에 박근혜 후보는 중도에서도 문재인 후보를 52.75% 대 47.25%로 앞섬으로써 세대전쟁 외에 이념전쟁 에서도 승리한 것을 확인할 수 있다. 13) 이념적 위치와 후 보 지지의 관계에서 또 하나 유의할 점은 진보, 중도, 보수의 투표자 분포가 255명, 192명, 289명으로 진보의 크기가 보수의 크기보다 적다는 것이다. 이것은 진보 유권 자들의 문재인 후보 지지가 강도면에서나 전체 지지기반의 규모면에서 모두 취약하다 는 것을 잘 보여준다. 여기에 중도의 다수도 박근혜 후보를 지지했기 때문에 선거승 리가 어려웠다는 것을 다시 한 번 확인할 수 있다. <그래프 9> 이념적 위치에 따른 후보 선택 (%) * 출처: 오현주 길정아 (2013) 투표자와 후보자의 이념 거리를 중시하는 이념적 거리모델은 분야별 정책 이슈에 서 나타나는 이념적 차이도 매우 중요하게 고려한다. 크게 보아 이념적 편차가 뚜렷 하게 드러나는 정책영역은 안보분야 (한미동맹 강화, 국가보안법 폐지, 대북지원 확대 등), 경제 복지분야 (시장과 국가의 역할, 성장과 복지의 우선순위 등), 사회질서 분야 (집회 및 시위의 자유보장, 대체복무제 허용, 사형제 폐지 등) 등인데, 한 연구에 의하 면 이들 대부분의 정책이슈들이 정당일체감 및 후보자 호감도와 매우 긴밀하게 연동 되어 있다고 한다 (박원호, 2013). 따라서 이 요소들을 통제할 경우 18대 대선에서 후보와 정당 사이의 노선차이를 뚜렷하게 드러낸 정책이슈는 대북지원 확대를 둘러싼 갈등이 유일했다고 한다. 이런 경험적 발견을 토대로 우리는 다음과 같은 두 가지 결론을 이끌어낼 수 있 13) 위의 <그래프 5>에 제시된 것처럼, 문재인 후보는 무당파에서 39.6%의 지지를 받아 35.2%를 받은 박근혜 후보를 근소하게 앞선 것으로 나타났다. 그러나 이념 스펙트럼에서 중도적 위치에 있는 투표 자들은 박근혜 후보를 더 많이 선택함으로써 문재인 후보와 민주진보 진영이 중도의 지지를 받는데 성공하지 못했음을 보여준다. 27

32 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 다. 첫째, 선거에서는 이념적 요소, 특히 투표자와 후보 정당 사이의 이념적 거리가 매우 중요한 투표결정 요인으로 작용한다. 둘째, 이념이 영향을 미치는 여러 정책분야 중에서도 안보와 남북관계에서의 이념적 차이가 선거의 결과를 좌우하는 가장 중요한 결정요인이다. 이 두 가지 결론으로부터 우리는 위의 <그래프 7>과 <표 4>에서 발견 되었던 중요한 불일치, 즉 60대 이상의 투표자들이 3040세대의 젊은 투표자들과 유 사한 수준의 사회경제적 고통을 가지고 있음에도 불구하고 그들보다 훨씬 더 보수적 투표를 하는 이유를 설명할 수 있게 된다. 세대별 이념적 위치를 아래의 <표 6>과 같이 정리해보면, 연령이 고령화될수록 이 념적 보수성이 크게 증가하는 것을 발견할 수 있다. 이 자료를 <표 4>의 5세 구간별 박근혜 후보 지지율과 대비하면 나이가 늘어날수록 박근혜 후보를 지지하는 보수적 투표도 증가한다는 것을 확인할 수 있다. 이것을 볼 때, 18대 대선에서 박근혜 진영 이 왜 남북관계를 둘러싼 다양한 논쟁, 예를 들어 NLL 문제, 북한의 위성(미사일) 발 사문제, 대북지원 문제, 경제협력 문제, 이정희 후보의 발언문제(남쪽정부)를 빌미로 그렇게 격렬한 논쟁을 조장했는지를 잘 알 수 있다. 그것은 결국 안보와 남북문제에 대해 강한 보수성향을 가진 고령세대를 각성시키고 최대한 많은 중고령 유권자들을 그들 편으로 끌어들이는 유혹의 노래소리였던 것이다. <표 6> 세대별 주관적 이념 세대 주관적 이념 평균값 세 이상 6.27 전체 평균 5.20 * 주: 0 (매우 진보), 10 (매우 보수) * 출처: 오현주 길정아 (2013) 이념적 거리모델을 통해서 확인할 수 있는 중요한 현상은 남북관계를 둘러싼 이념 논쟁에서 박근혜 후보와 새누리당이 문재인 후보와 민주당보다 훨씬 많은 이익을 보 았다는 사실이다. 위의 <그래프 9>에 제시된 것처럼 남북관계를 둘러싼 논쟁들이 한 편으로는 보수 투표자의 결속과 지지 강도를 크게 증가시켰고, 다른 한편으로는 중도 투표자의 지지까지 더 많이 견인하는 계기를 만들었기 때문이다. 문재인 후보와 민주 당의 경우에는 유권자들의 이념 분포와 성향에 대한 인식이 부족한 상태에서 치열한 이념논쟁에 효과적으로 대응하지 못했으며, 이런 가운데 남북경제연합과 같은 이상적 장기적 구상에 치중하여 결국 보수와 중도의 박근혜 지지를 도운 결과를 가져왔다. 또한 이러한 접근이 소극적 민주당 지지자들의 응집성을 떨어뜨려 부분적으로는 자신 의 지지자들도 이탈하게 만드는 결과가 초래되지 않았나 추측된다. 실제로 이런 일이 28

33 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 발생했다면 이념분포, 이념적 거리, 이념논쟁 등에 대한 인식의 미흡이 중대한 전략적 실수를 가져온 것으로 보아야 할 것이다. 4. 진보의 재창조 18대 대선은 이기기 힘든 선거로 출발하여 이길 수도 있는 선거로 막을 내렸다. 이 거대한 드라마 속에는 문재인 후보와 민주당의 모든 가능성과 한계가 그대로 녹아 있었다. 문재인 후보는 민주진보 진영의 대표 주자로서 특이하게 중도와 범보수 진영 에서도 호평을 받아 상당한 후보 프리미엄을 향유하였고, 안철수 후보와는 불완전한 형태로나마 후보단일화를 이루었으며, 짧은 시간에 시민사회와 지역사회와도 폭넓은 협력관계를 형성하였다. 그리하여 5% 대의 낮은 지지율로 출발한 문재인 후보는 박 근혜 후보와 48% 대 51.6%라는 대등한 대결을 보였다. 놀라운 성과라고 보지 않을 수 없다. 그러나 문재인 후보의 늦은 출사, 장기간 동안 존재한 민주당 디스카운트, 불완전 한 후보단일화에 따른 상당수 안철수 후보 지지자의 이탈 등은 108만표의 격차를 넘 어서는 데 큰 걸림돌로 작용하였다. 이러한 문제 외에 시대정신과 유권자의 특성을 정확하게 이해하여 선거전략을 제대로 수립하지 못한 문재인 후보 진영의 내재적 한 계도 108만표 격차를 역전시켜 대선승리를 가져오는 데 중요한 제약요인으로 작용하 였다. 선거경쟁이 진보진영과 보수진영으로 나뉘어 치열하게 전개되는 상황에서는 역설 적으로 충성투표자 보다 다양한 유형의 유동투표자(수도권 충청권 제주권 등 전환투 표 14) 지역의 투표자, 중하위 소득계층, 중하위 학력자, 중도이념 유권자 등)가 어떤 선택을 하느냐가 결정적 영향력을 행사한다. 그런데 기대수익모델과 이념적 거리모델 의 관점에서 볼 때, 문재인 후보 진영은 이들 유동투표자 집단의 경제적 생존과 안보 적 생존에 직결되는 효과적 정책대안을 제대로 제시하지 못해 이들의 지지를 효과적 으로 견인하는 데 실패했다고 판단된다. 문재인 후보와 민주당이 가지고 있는 모든 가능성과 한계, 그리고 전략적 실수들 을 고려하여 앞으로 진보의 재창조를 위한 몇 가지 제안을 다음과 같이 제시해보고자 한다. 이 제안은 민주당이 다음 대선에서 승리하여 정권교체를 이루기 위해서는 내부 적으로 자강과 혁신을 이루고 외부적으로 연대의 힘을 키워야 한다는 문제의식에 기 초하고 있다. 이런 관점에서, 민주진보 진영은 민주화 이후 민주당 내부의 분열과 갈 등, 혁신노력의 결여 등 민주당 디스카운트가 폭넓게 존재하는 상황에서 보수세력의 분열, 보수 일 분파와의 연합, 그리고 정치 경제적 위기의 발생 등과 같은 외부적 조 14) 전환투표 혹은 변동투표 지역(swing region)은 특정 정당과 후보에 대해 강한 일체감을 가지고 있 지 않은 지역으로서 선거 때마다 지역이익을 실현하기 위해 지지 후보와 정당을 빈번하게 교체하여 투표하는 지역을 의미한다. 대표적인 지역은 수도권, 충청권, 제주권을 들 수 있다. 이에 반해, 영남 과 호남은 각각 새누리당과 민주당을 장기간 동안 지속적으로 지지해왔기 때문에 충성투표 지역 (loyal region)으로 부를 수 있다. 29

34 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 건이 존재하는 경우에만 집권에 성공했다는 근본적 취약성을 인식하는 것이 매우 중 요하다. 18대 대선은 과거의 대선과 많은 면에서 달랐지만 안철수 후보라는 외부세력 과의 단일화를 통해 보수진영과 대등한 경쟁을 할 수 있었다는 점에서는 과거의 패턴 이 상당 부분 재연되었다고 볼 수도 있다. 따라서 앞으로 민주진보 진영은 강력한 자 강의 토대를 갖춘 다음 폭넓은 연대를 추진해야 정권교체와 더 좋은 세상의 구현이라 는 목표를 달성할 수 있음을 분명히 인식해야 한다. 유연한 진보노선의 정립 18대 대선에서 문재인 후보 진영이 다수의 수도권 충청권 유권자, 중도층 유권자, 중저소득층 유권자, 40대 후반과 50대 초반 유권자 등 실리와 안전을 추구하는 부동 층 유권자들로부터 광범위한 지지를 받지 못한 것은 상당 부분 진보주의의 과잉과 하 향식 정책개발에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 이런 반성에 기초하여, 앞으로는 정의, 공생, 평화와 같은 진보적 가치를 확고히 추구하되, 구체적 정책분야에서는 정책대상 집단과의 쌍방향 대화를 통해 그들이 절실히 필요로 하는 실용적인 정책 수단을 적극 적으로 발굴 제시하는 것이 필요하다. 이 과정에서 부동층 유권자, 중도층 유권자, 40 대 후반과 50대 초반의 유권자, 그리고 전환투표 지역의 유권자들은 모두 선거를 통 해 해결하고자 하는 구체적이고 절박한 문제를 가지고 있으므로 이 문제를 해결하는 데 도움이 되는 강력한 실질적 대책들을 제시하지 않으면 안 된다. 그러나 문제가 심 각하다고 하여 불필요하게 과격한 개혁정책을 제시하거나 위험한 북한에 대해 유화정 책 중심의 접근을 하는 것은 큰 반발과 이탈을 가져오므로 극도로 조심해야 한다. 많 은 유권자들의 시관(time orientation)은 매우 짧으며 이념적 수용범위(zone of acceptance)도 매우 좁다고 보아야 한다. 이런 점을 고려하여 민주진보 진영은 앞으로 정의, 공생, 평화의 진보적 가치에 대해서는 추호의 흔들림도 없는 분명한 입장을 견지하되, 정책내용에 있어서는 실사 구시의 차원에서 실용적 실질적 접근을 해야 하며, 집권 후 정책실행을 하는 단계에서 는 보다 과감하고 혁신적인 실천을 추진하는 유연한 진보노선을 추구해야 할 것이다. 민주진보 진영이 추구해야 하는 가치와 현실세계의 복잡한 유권자 구성을 감안하여 가치의 진보, 정책의 실용, 실천의 혁신을 결합하는 일종의 이념적 전략적 복합성을 모색하지 않으면 안 된다. 민주당 디스카운트의 극복 민주화 시기에 김대중 대통령이 중심이 된 민주당 세력은 정치민주화를 주도하는 그 시대의 선도세력이었다. 그러나 대의민주주의가 수립된 이후 민주당은 지역주의에 기생하며 온갖 특권을 누리는 기득권 세력으로 전락하고 말았다. 게다가 공천만 받으 면 모든 권력과 이익을 향유할 수 있는 여야 공생의 카르텔 체제 속에서 당총재나 계 파 보스에 의존하며 주권자인 일반 국민의 요구에 귀를 기울이지 않는 반대중적 정당 으로 변질되어 갔다. 그뿐 아니라 김대중 대통령 같은 카리스마적 지도자가 은퇴하자 30

35 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 그 공백에서 발생한 계파주의는 끊임없는 당내 갈등과 분란을 촉발시켜 국민들은 민 주당을 이익을 탐하고 싸움질이나 하는 무능력하고 불필요한 존재로 인식하게 되었 다. 이것이 민주화 이후 반세기 동안 존재해온 민주당 디스카운트의 본질이다. 따라서 이 문제들을 해결하지 않고서는 민주당이 자력으로 집권하는 것이 불가능하다. 동시 에 국민 대중들이 열망하는 더 좋은 세상을 건설하는 것도 불가능하다. 민주당의 전면적 혁신과 재창조를 위해서는 무엇보다도 당내 분열과 갈등의 근원 인 집단지도체제를 당대표의 권한과 책임을 강화하는 단일성 집단지도체제로 전환해 야 하며, 공직자 공천제도를 당원과 일반 유권자가 적절한 비율로 참여하는 방식으로 바꾸어야 한다. 정당의 문제해결 능력을 향상시키기 위해 당의 정책연구소를 준독립 연구소로 전환하는 것을 포함하여 다양한 노력을 전개해야 하며, 여러 유권자집단의 의견을 정책수립에 반영하기 위해 이들 집단과 상시 대화기구를 폭넓게 가동해야 한 다. 일반 국민의 정치참여를 촉진하기 위해 오프라인과 온라인에서의 참여를 모두 확 대하는 것이 필요하다. 이와 함께 국민들이 생활현장에서 민주당을 꼭 필요한 존재로 인식하도록 민주당 의 지구당(또는 지역네트워크)을 부활하되 이 지구당이 지역사회에서 주민들을 찾아가 는 민원센터나 봉사단체로 활동하도록 해야 한다. 15) 이 과정에서 다양한 지역 NGO와 봉사단체 등과 종횡의 협력 네트워크를 구축하여 사회적 연대를 강화하고, 이를 통해 지역주민들이 급한 도움이 필요할 때 언제든지 민주당 지구당의 도움을 받을 수 있도 록 하여 민주당이 주민들의 삶에 직접적으로 기여하는 정당으로 거듭 나야 한다. 이 렇게 볼 때 민주당 재창조의 방향은 현대정당, 분권정당, 정책정당, 민생 봉사정당이 되어야 하고, 이를 위해 특권을 과감히 내려놓고 아래로, 국민 속으로, 지역 속으로, 미래로 나아가는 정당이 되어야 한다. 후보 프리미엄과 리더십의 창출 언제부터인가 민주당에 대해서는 불임정당 이란 명예스럽지 못한 별명이 따라다니 고 있다. 끊임없이 계파싸움에 매달리고 자신들만의 기득권을 지키느라 역량 있는 리 더를 키우거나 미리 미리 영입하는 것을 게을리 하여 결정적 시기에 유능한 공직후보 를 세우지 못한 데서 생긴 말이다. 18대 대선에서도 후보단일화가 대선 승리의 필수 적 조건으로 부각되면서 자칫 외부의 후보가 민주당의 공식 후보를 누르고 범야권의 후보로 선출되는 중대 이변이 발생할 수도 있었다. 민주당의 이런 비극적 현실은 사 실 오랜 역사를 가지고 있다. 2002년 대선과정에서 민주당의 공식후보로 선출된 노무 현 후보의 지지율이 하락하자 당내 일각에서는 후단협이라는 단체를 만들어 자당의 후보를 주저앉히고 외부의 후보를 옹립하려는 반당적 행위가 자행되기도 했다. 18대 대선에서는 문재인 후보가 등장하여 민주당의 지지율을 크게 상회하는 지지를 받아 15) 정봉주 전의원도 한국일보와의 인터뷰에서 비슷한 의견을 제시하였다 (한국일보, ). 그 인 터뷰에서 그는 삶의 질을 높이기 위해 협동조합 같은 제3부문의 비중을 높이고, 정당도 준 시민사회 단체(Civil Society OrganizationㆍCSO)로 전환할 것을 제안한 바 있다. 또한 지구당이 지역공동체 의 중심이 될 때 생활정치가 가능하다는 주장도 제기하였다. 31

36 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 특이하게 후보 프리미엄을 누렸지만, 리더십을 스스로 키우지 않는 문제는 민주당의 내부구조와 문화에 스며들어 있는 매우 고질적인 문제라고 보아야 한다. 이 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다도 민주당이 개방성, 공공성, 헌신성의 측 면에서 큰 변화가 있어야 한다. 유능한 후보군이 민주당의 당 기구와 활동에 많이 참 여할 수 있도록 소통 채널을 최대한 많이 개방해야 할 것이다. 나아가 이 과정에서 공공의 이익을 위해 헌신하는 리더들이 중요한 당직이나 역할을 맡아 리더십을 발휘 하도록 하고 중요한 공직을 담당할 수 있는 훈련의 기회를 풍부히 제공하기 위해 당 내 구조를 훨씬 더 유연하게 개방해야 할 것이다. 이렇게 되면 민주당은 공적 덕성과 전문적 역량을 가진 리더군을 풍부하게 확보할 수 있고 이들간의 경쟁과 협력을 통해 국민적 지지도를 끌어올리는 것은 물론 앞으로 전개될 각종 선거에서 새누리당의 리 더군을 능가하는 경쟁력을 가질 수 있게 될 것이다. 현 시점에서 볼 때에도 민주진보 진영은 문재인, 박원순, 손학규, 정세균, 김두관, 그리고 안철수 등 새누리당의 차기 주자군(김문수, 홍준표, 남경필, 오세훈, 김태호, 나경원 등)을 훨씬 앞서는 유능한 리더군을 확보하고 있다. 앞으로의 과제는 이들이 더욱 절차탁마하며 집단적 경쟁력을 높이도록 진영내 경쟁구도와 협력구도를 잘 관리 해나가는 것이다. 이 과정에서 이들이 당내 개혁작업을 주도하여 국민들의 신뢰를 받 고 나아가 새로운 시대의 비전과 전략을 제시하도록 하여 다음 시대의 국가경영을 준 비하도록 독려해야 할 것이다. 당장 문제가 되는 것은 2014년의 지방선거를 위한 준비이다. 현재 민주당을 비롯 한 민주진보 진영은 차기 국정을 담당할 국가적 리더급에서는 풍부한 인적 자원을 확 보하고 있지만, 17명의 시도지사와 230명의 시장 군수 구청장을 배출하는 지방선거에 내보낼 유능한 리더군을 충분히 확보하지 못하고 있다. 이것은 장기간 보수 우위의 지배체제가 유지되어온 한국의 현실에서 비롯되는 문제인데, 민주진보진영은 최대한 빨리 우수 인재를 발굴하고 훈련시켜 내년의 지방선거에 대비해야 한다. 앞으로 박근 혜 정권의 보수 헤게모니를 약화시키고 진보세력의 집권을 새롭게 준비하기 위해서는 2014년 지방선거에서 재창조된 민주당의 역량과 리더십을 국민들에게 선보여 긍정적 평가를 받는 것이 민주진보 진영의 재도약을 위한 시금석이 된다고 보아야 한다. 생존투표를 뒷받침하는 정책개발 18대 대선에서 선거결과를 좌우한 투표자 집단은 무당파, 중도이념, 중저소득 계 층, 수도권을 비롯한 전환투표 지역을 중심으로 하는 유동투표자 집단과 5060세대의 노령층 투표자 집단이었다. 이들은 공통적으로 단기적 관점에 입각하여 자신들의 경 제적 생존 문제와 안보적 생존 문제를 해결하기 위해 구체적 직접적 정책대안을 제시 하는 후보에게 표를 집중시키는 특징을 보였다. 매우 좁은 이념적 수용 범위를 가지 고 있는 5060세대의 경우 강한 보수적 관점을 견지하며 평화와 협력을 통한 남북관 계의 개선보다는 군사적 안보와 대결을 더 중시하는 태도를 보였다. 이런 점을 감안하여 민주진보 진영은 앞으로 강도 높은 경제민주화 정책과 복지정 32

37 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 책 등 과도한 개혁정책을 제시하여 단기적 구체적 직접적 대책을 요구하는 유동투표자 와 5060 투표자를 불안하게 하거나 이들이 지지를 철회하지 않도록 해야 할 것이다. 남북관계의 경우 평화노선과 공동번영 노선을 견지하는 것은 옳지만 핵과 미사일 개 발에 집착하는 북한에게 일방적으로 이용당하지 않도록 평화번영정책과 안보정책(핵 무기와 미사일의 개발 억제)이 강하게 연계된 동시 병행 전략을 효과적으로 추진해야 할 것이다. 그래야만 5060세대와 보수세력의 안보불안을 해소할 수 있게 된다. 이와 함께 주요 선거에서 결정적 영향력을 행사하는 중요한 사회집단을 대상으로 상시적 대화기구를 구성하여 유권자들의 요구를 청취하고 정책대안을 발굴할 수 있도 록 해야 할 것이다. 이를 위해 민주당 안에 세대위원회 (2030 소위, 4050 소위, 6070 소위), 직능위원회 (중소기업 소위, 자영업 소위, 노동자 소위, 비정규직 소위, 실업자 소위, 농어민 소위, 첨단산업 기업 소위), 계층위원회 (중산층 소위, 저소득층 소위), 그리고 지역위원회 (수도권 소위, 충청권 소위, 제주권 소위, 강원권 소위, 호 남권 소위, 영남권 소위) 등 4대 위원회와 18대 소위원회를 설치 운영해야 할 것이다. 여기에는 민주당의 국회의원과 민주정책연구원의 연구요원, 그리고 외부 전문가들이 공동으로 참여하여 상향식 프로세스를 통해 일종의 위키노믹스 (wikinomics) 방식 또는 크라우드 소싱 (crowd sourcing) 방식의 정책개발을 추진해야 할 것이다 (돈 탭스코트, 앤서니 윌리엄스, 2009; 제프 하우, 2012). 그리하여 민주당과 민주진보 진 영이 국민들의 경제적 생존과 안보적 생존 등 생존문제를 가장 잘 해결할 수 있는 정 당으로 거듭나야 할 것이다. 이렇게 해나가면 민주당과 민주진보 진영이 자강을 이루 면서 동시에 시민사회와 지역사회의 다양한 사회집단과 폭넓은 연대를 구축해나갈 수 있게 될 것이다. 5. 미래전망 민주진보 진영이 위에 제시된 바와 같이 정당 재창조와 대혁신의 노력을 지속적으 로 기울여나간다면 반드시 정의, 공생, 평화의 토대 위에 기초하여 더 좋은 세상을 만들기 위한 정권교체의 중요한 기회를 자력으로 맞이할 수 있을 것으로 믿는다. 이 기회는 민주진보 진영 내부의 노력에 의해서도 올 것이고, 다른 한편으로는 새로 출 범할 박근혜 정권의 과오와 정책실패에서도 올 가능성이 높다. 2013년 2월 중하순의 시점에서, 출범 직전 상태에 있는 박근혜 정권이 향후 5년 동안 어떤 행보를 보이고 어떤 성과를 가져올지 예단하는 것은 매우 어렵다. 그러나 크게 보아 세 가지 경로 중 어느 하나로 귀결될 가능성이 크다고 본다. 첫 번째 시나 리오는 성공 시나리오 이다. 박근혜 정권은 박정희 시대의 경험을 가지고 있고 또 이 명박 정부의 실정으로부터도 많은 학습을 했다고 볼 수 있다. 따라서 과감한 인적 쇄 신과 개혁 정책을 통해 이명박 정부를 뛰어넘는 상당한 정도의 성과를 올릴 것으로 예상해볼 수 있다. 시민사회와 민주진보 진영이 요구하는 경제민주화와 복지분야의 개혁 아젠다까지 수용하여 일종의 수동혁명을 16) 이룬다면 야권도 대적하기 힘든 큰 33

38 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 성공을 거둘 수 있을지 모른다. 두 번째 시나리오는 실패 시나리오 이다. 박근혜 후보는 지난 수년 동안 재벌과 보수세력 등 기득권 세력과 강력한 지배동맹을 유지해오는 가운데 18대 대선 승리를 위해 전략적으로 경제민주화와 복지정책 등 개혁의제를 수용하고 심지어 이념적 좌클 릭까지 감행하는 적극적 변형주의를 추진했다. 17) 지난 대선에서 상당수의 중도 유권 자와 부동층 유권자가 박근혜 후보의 정책공약에 이끌린 것은 바로 친재벌 친기득권 세력의 본질은 변함이 없는 상태에서 친복지 친분배 등 외형상의 변신을 시도한 변형 주의의 덫에 걸린 측면이 크다. 따라서 시간이 흐름에 따라 경제민주화 공약과 복지 공약은 경제위기론과 국제경쟁론 등에 밀려 슬그머니 자취를 감추게 될 것이고 박근 혜 후보 본인 스스로가 이야기했듯 재벌과 기업을 위한 줄푸세 정책이 박근혜 정권의 정책기조로 자리잡을 가능성이 높다. 18) 이렇게 되면 이명박 정부하에서 심화된 사회 적 양극화는 더욱 악화될 것이고, 이와 함께 박근혜 정부 집권 초중반부터 가계부채 폭증, 민생파탄, 사회적 저항, 중대한 경제위기가 발생할 개연성이 클 것으로 예상할 수 있다. 세 번째 시나리오는 위 두 가지 시나리오의 혼합형 시나리오 이다. 박근혜 정권은 우선 초기 1~2년 동안에는 의미 있는 개혁정책을 통해 꽤 큰 성과를 보이다가 중반 이후 다양한 비리문제와 정책실패가 겹치면서 서서히 위기 국면으로 치달을 가능성이 높을 것으로 예상할 수 있다. 무엇보다도 박근혜 정부하에서는 친인척 비리와 측근 비리 등이 빈번하게 발생할 것으로 관측된다. 지금까지 정수장학회, 영남대, 기타 자 산관리와 관련하여 다양한 친인척과 측근 비리가 제기된 바가 있으므로 정권 중반 이 후 이들의 호가호위를 막기가 어려워지는 상황이 되면 온갖 형태의 비리가 발생하여 정권을 위기에 빠뜨릴 가능성이 있다. 19) 또한 수첩공주로 알려진 박근혜 당선자는 각 정책분야별로 가까운 측근들에게 의존하는 정도가 매우 높은 것으로 알려져 있다. 따 라서 앞으로 권력의 중심에 서게 될 이들 측근들도 시간의 흐름에 따라 이런 저런 형 태의 비리에 연루되어 정권을 위험하게 만들 가능성이 있다. 그리하여 박근혜 정부는 임기말로 가면 갈수록 측근들은 대부분 무너지고 관료집단에 겹겹이 둘러싸여 정치사 16) 그람시(Gramsci)에 의해 개념화된 수동혁명(passive revolution)은 지배계급이 피지배계급으로부터 통치에 대한 동의를 확보하기 위하여 지배계급 스스로 자기변혁을 추구하는 행위이다. 여기에는 지배 방식의 민주적 변화, 저항세력의 포섭, 개량적 복지정책의 채택 등 다양한 내용이 포함된다 (조희연, 2003). 17) 역시 그람시에 의해 개념화된 변형주의(trasformismo, transformism)는 이태리 보수정당들이 진보 진영과 대중들의 개혁적 요구를 적극적으로 수용하여 반대세력을 약화시키고 대중들을 현혹함으로써 자신들의 지배체제를 공고히 하는 지배전략을 의미한다. 18) 줄푸세 정책이란 세금은 줄이고, 시장규제는 풀고, 사회질서는 세우는 정책기조를 뜻한다. 18대 대선 기간 중에 박근혜 후보는 경제민주화 정책이 줄푸세 정책과 상충된다는 지적을 받고 경제민주화도 결 국 줄푸세와 기조를 같이 한다고 답변한 바 있다. 한편 2013년 2월말 18대 대통령직 인수위원회가 끝나는 시점에서 채택된 국정과제 목록에서 경제민주화 공약은 자취를 감추었고, 복지공약은 대폭 완 화된 상태로 반영되었다. 이것은 박근혜 진영이 채택한 변형주의의 본질을 적나라하게 보여주는 것이 며, 결국 박근혜 정부가 성공 시나리오보다는 실패 시나리오로 귀결될 가능성이 크다는 것을 예고한 다고 볼 수 있다. 19) 박근혜 당선자의 복잡한 친인척 관계와 정계 관계 재계 네트워크, 그리고 이들이 연루된 여러 가지 이권문제에 대해서는 신학림(2012)을 참고할 것. 34

39 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 회적 고립 상태에 빠질 우려가 높으며, 이런 상태에서 경제사회적 위기와 남북관계의 위기가 동시에 가중되면 큰 혼란에 빠지게 될 수도 있을 것으로 예상된다. 위의 세 가지 시나리오 중 현 시점에서 볼 때 가장 실현가능성이 높은 것은 세 번 째 시니라오라고 생각된다. 박근혜 정부가 초기에는 박정희 정부의 성공신화를 되살 리기 위해 모든 정치력과 행정력을 집중하여 어느 정도의 성과를 거둘 수도 있을 것 이나, 모든 객관적 조건과 주체적 조건이 박근혜 정부의 중반 이후부터는 경제위기, 사회혼란, 정치갈등, 남북관계 위기로 귀결될 가능성이 클 것으로 예상되기 때문이다. 그 객관적 조건이란 이명박 정부 시기의 신자유주의 편향 정책으로 인해 사회적 양극 화와 민생파탄이 이미 심각한 상태에 도달해있다는 것이며, 주체적 조건이란 위에서 설명한 바와 같이 박 당선자의 과도한 측근 의존과 친익척 비리의 빈발 가능성 등이 다. 인수위 단계에서부터 발생한 인사정책의 미숙성과 관료의존성을 20) 보면 위기의 도래 시기가 훨씬 빨리 올 수 있는 우려도 크다. 이런 점을 고려할 때, 민주당과 민주진보 진영은 대혁신과 재창조 작업을 통해 자 강과 연대의 노력을 지속하는 한편 앞으로 전개될 모든 상황에 능동적으로 대응하여 대안정부로서의 집권능력을 충실히 배양해야 할 것이다. 단기적 관점에서 가장 중요 한 과제로 볼 수 있는 것은 박근혜 정부의 출범을 위해 협력은 하되, 인사정책, 경제 정책, 복지정책, 그리고 대북정책 등 핵심 정책영역에서는 민주당이 국민들에게 자신 의 분명한 정책노선을 뚜렷하게 부각시켜나가야 한다. 그래야만 박근혜 정부와의 정 책적 차이점이 분명히 드러날 수 있고, 박근혜 정부가 중대한 정책적 과오를 범할 때 국민들이 민주당의 정책노선이 지니고 있는 가치와 중요성을 재인식할 수 있기 때문 이다. 그 다음 단계의 중요한 과제는 민주당과 민주진보 진영이 2014년의 지방선거에서 의미 있는 정치적 성과를 거두는 것이다. 18대 대선의 결과를 감안할 때, 민주당은 내년 지방선거에서 호남 세 곳과 서울의 광역선거를 제외하면 시도지사 선거에서 대 패할 가능성이 크다. 지난 2010년 지방선거에서 약진한 충남, 충북, 인천, 강원 등이 모두 위험지역으로 평가받고 있고, 경남의 경우 2012년 12월 보궐선거에서 새누리당 에 패배하여 민주당의 승리 가능성이 거의 전무한 지역으로 바뀌었기 때문이다. 내년 지방선거에서 만약 새누리당이 이기게 되면 박근혜 정부의 보수 헤게모니가 더욱 강화되어 그들이 원하는 일사불란한 통치의 최적조건이 만들어지게 될 것이다. 20) 인수위원회 시기에 박근혜 당선자는 윤창중 대변인, 이동흡 헌법재판소장, 김용준 차기 총리를 지명 했는데, 이 세 명의 인사에서 두 가지 심각한 문제점이 발견되었다. 첫째, 보수세력의 인재풀은 진보 세력의 인재풀보다 훨씬 넓지만 거의 모든 보수인사들이 재산형성 과정, 자녀 병역 문제, 과거 행적, 도덕성 등에서 중대한 결함을 안고 있어 인사검증과 청문회를 거쳐 실제로 임용할 수 있는 인재풀은 매우 좁아진다. 둘째, 이런 가운데 반공주의, 성장주의, 사회안전, 사회질서를 강조하는 박근혜 당선 자의 보수본류적 (강경보수) 가치가 반영되어 인재 선발의 폭은 더욱 좁아지고 인사의 실패가 반복되 고 있다. 이런 점을 생각할 때 박근혜 정부도 과거 이명박 정부처럼 끊임없는 인사실패 문제에 시달 리게 될 것이며, 결국 이미 검증된 고위관료들을 중심으로 정부를 운영하는 관료공화국이 될 가능성 이 크다. 실제로 박근혜 당선자가 단행한 국무총리와 장관 인선, 그리고 청와대 실장과 수석비서관 인사를 보면 관료출신의 비율은 내각의 경우 67%, 청와대의 경우 60%를 차지한다. 이것은 박근혜 정부가 보수편향의 관료공화국이 될 것이라는 예상을 초기부터 가시화시키는 것으로서 매우 우려하지 않을 수 없다. 35

40 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 그러나 민주당의 경우 민주당 디스카운트가 지속되는 것은 물론 안철수 신당 문제와 결부되어 내분과 갈등이 분출하여 분당과 왜소화의 위기로 치닫게 될 가능성도 많다. 그런데 만약 현재 진행 중인 재창조와 대혁신 작업이 성과를 거두어 스스로의 자강노 력을 토대로 상당히 의미있는 성공을 거둔다면, 민주당의 재도약과 정권교체의 교두 보를 마련할 수도 있을 것으로 전망된다. 따라서 민주당과 민주진보 진영은 일차적으로 유연한 (신)진보노선과 핵심 정책과 제를 분명히 밝혀 18대 대선에서 문재인 후보를 지지한 48%와 그 이상의 국민들로 하여금 민주당의 존재를 뚜렷하게 재인식하도록 해야 할 것이며, 그 다음으로는 2014 년 지방선거에서 이기기 위한 선거기획을 조속히 마련해야 할 것이다. 그러나 현 시 점에서 볼 때, 민주당의 장래는 매우 어둡다고 보아야 한다. 민주당이 호남 세 곳과 서울의 광역선거에서 이기는 것 이상으로 기대하기가 매우 어렵기 때문이다. 이런 상 황에서 만약 민주당이 대변신을 통해 충남, 대전, 충북, 인천, 강원, 제주의 몇 군데 광역선거를 이긴다면 다음 시기의 정권교체를 위해 큰 교두보를 마련하게 될 것이다. 차기 정권교체를 생각한다면, 민주진보 진영은 광역선거 외에도 수도권, 충청권과 함 께 PK지역(부산 울산 경남)의 기초단체장 선거에서도 중요한 진전을 이룰 필요가 있 다. 2014년의 지방선거가 가지고 있는 정치적 의미를 생각한다면 민주당과 민주진보 진영의 혁신 노력은 단기적으로는 이 선거에서 도약의 발판을 마련하는 데 집중되어 야 할 것이다. 따라서 치열한 내부 혁신 작업을 거쳐 가치, 노선, 정책, 지도력, 시스 템, 사회적 연대 등 모든 측면에서 민주당이 새로운 민주당으로 재탄생해야 할 것이 며, 그 변화의 총체적 결과를 지방선거에서 평가받아야 할 것이다. 이와 함께 민주당과 민주진보진영은 내년 지방선거에서 미래를 이끌 다수의 지도 자 그룹을 등장시켜 선거승리와 함께 장래의 대선경쟁에 대비하도록 해야 할 것이다. 오바마 미국 대통령의 경우를 보면 2008년의 대통령 선거에 임하기 전 최소한 2년 반 전에 대통령 출마를 결심했던 것으로 알려지고 있다. 박근혜 당선자의 경우 대선 출마를 위해 최초로 당내 경선에 나선 것은 2007년도 였지만 실제로 대선출마를 위 한 예비적 과정은 2004년 총선에서부터 시작된 것으로 보인다. 무엇보다도 2004년 총선은 박근혜 당시 한나라당 대표를 국가적 지도자로 부각시 키는 가장 중요한 계기로 작용했다고 볼 수 있다. 노무현 대통령 탄핵에 대한 국민적 저항이 광범위하게 확산된 가운데 진행된 총선에서 박근혜 대표는 아버지 박정희 전 대통령의 후광을 최대한 활용하여 전국을 돌며 위기에 빠진 한나라당 후보를 당선시 키는 신화를 만들었다. 이 시기 이후 선거 때마다 박근혜가 출현하면 한나라당과 새 누리당의 후보가 당선되는 기적과도 같은 일이 벌어졌고, 이 과정에서 박근혜 대표는 보수진영에서는 그 누구도 넘볼 수 없는 강력한 정치적 카리스마를 획득하게 되었다. 결국 과거를 복기해보면 2004년의 총선은 박근혜 대표가 총체적 위기에 빠진 보수 진영을 구원하고 결국 대통령의 자리에까지 오르는 매직 프로세스 (magic process) 의 출발점이 되었다고 볼 수 있다. 36

41 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 나는 2014년 지방선거가 민주당과 민주진보 진영 전체를 살리고 정권교체의 희망 을 지피는 매직 프로세스의 출발점이 되기를 희망한다. 동시에 정치는 결국 시대정신 과 가치가 특정 지도자에게 체화되어 진행되는 지속적 경쟁과정이므로, 지방선거에서 향후 민주당과 민주진보 진영을 이끌고 갈 일군의 리더 그룹이 부상하여 중요한 역할 을 담당하길 기대한다. 그리하여 박근혜의 매직 프로세스가 보수진영을 구하고 정권 재창출까지 이루었듯이, 문재인, 안철수, 박원순 등 민주진보 진영의 뛰어난 리더들이 중심이 되는 새로운 매직 프로세스가 시작되어 진영 전체를 구원하는 것은 물론 궁극 적으로 정권교체를 이루고 고통에 빠진 국민 대중들을 구원할 수 있기를 염원한다. 그리고 이 과정에서 18대 대선에서 1,469만 표를 획득한 문재인 후보의 정치적 자산 이 최대한 유용하게 잘 활용될 수 있기를 기대한다. 이렇게 되기 위해서는 미래를 준비하는 유력한 지도자들이 정권교체를 통해 더 좋 은 세상을 건설하겠다는 목표를 확고히 세우고 최소한 2~3년 동안 이 목표에 헌신하 는 결의가 필요하다. 그리하여 그 목표에 도달하기 위해 치밀한 계획을 수립하고 끊 임없는 학습에 돌입해야 한다. 또한 자신의 오래된 생각이나 사고방식마저도 목표달 성에 방해가 될 수 있음을 자각하고 자신의 인격과 기본 가치를 제외한 모든 것을 바 꾸는 노력을 기울여야 한다. 특히 자신과 함께 일해 온 측근들, 평소에 알고 지내던 익숙한 정치인과 전문가들마저도 거대한 목표 달성에 방해가 될 수 있으므로 다재다 능한 인재들의 도움을 받을 수 있도록 만남의 폭을 끊임없이 확대해나가야 한다. 이 와 함께 정당조직을 민주주의의 원리에 맞게, 그리고 국민들의 요구에 신속하게 부응 할 수 있도록 현대정당, 분권정당, 정책정당, 민생 봉사정당으로 철저히 재편하고 효 율적 조직으로 가동될 수 있도록 강력한 리더십을 발휘해야 한다. 결국 큰 목표를 달성하기 위해서는 정당과 정부, 그리고 세상을 변화시키기 전에 자신부터 대대적으로 변화시키는 일이 선행되어야 한다. 이런 대변신의 과정에서 새 로운 시대정신을 제대로 포착하고 고통받는 대중을 구원할 수 있는 대안적 비전과 솔 루션을 세상에 내놓아야 한다. 그런 다음 생활현장에서 국민들과 대화하고 소통하는 노력을 끊임없이 기울여야 한다. 그렇게 하면 국민들과 세상이 간절한 마음으로 스스 로 변신하며 끊임없이 절차탁마하는 미래의 지도자들에게 긍정적으로 반응하기 시작 할 것이다. 2014년은 그런 매직 프로세스의 첫 번째 관문이 될 것이다. 이기기 힘든 선거로 출발하여 이길 수도 있었던 선거로 막을 내린 18대 대선의 비극을 더 이상 반 복하지 않기 위해, 타 세력의 도움을 받지 않고 민주진보 진영 자체의 역량으로 다음 대선에서 승리하여 새로운 세상, 더 좋은 세상을 건설하기 위해 2014년의 관문이 고 통당하는 모든 국민의 소망을 실현하는 매직 프로세스의 길을 열어주길 간절히 기대 해본다. 37

42 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 참고문헌 강 민, 민주당은 공화적 덕성으로 무장하고, 대한민국 사회계약을 다시 써야 합니다 (토론회 발제문). 강신구, 투표할 것인가? 누구에게 투표할 것인가?: 혼합 로짓모형(Mixed Logit Model)을 이용한 투표와 후보선택의 관계 분석, 서울대 한국정치연구소 주최 학술대회. <2012 대선에서 나타난 한국정치의 특성과 변화> (서울대 호암 교수회관, ). 강원택, 사회계층과 투표, 서울대 한국정치연구소 주최 학술대회. <2012 대 선에서 나타난 한국정치의 특성과 변화> (서울대 호암교수회관, ). 김상조, 민주당 민생공약, 신뢰도 기억도 안돼 (연합뉴스). 남재희, "민주당, 멘붕 빠질 필요 없다" (조선일보 인터뷰 기사). 노환희 송정민, 세대효과인가, 연령효과인가: 18대 대선의 세대균열에 대한 고 찰, 서울대 한국정치연구소 주최 학술대회. <2012 대선에서 나타난 한국정치의 특성과 변화> (서울대 호암교수회관, ). 동아일보, 대선후보 지지율 류재성, 부동층은 누구인가?: 지지후보 결정시점의 요인에 관한 연구, 박찬 욱 강원택 (편), 2012년 국회의원선거 분석. 나남. 민주통합당, 대 대선 데이터 자료분석과 평가 (내부 보고서). 박원호, 정당일체감의 재구성: 18대 대선을 중심으로, 서울대 한국정치연구소 주최 학술대회. <2012 대선에서 나타난 한국정치의 특성과 변화> (서울대 호암 교수회관, ). 엄기홍, 합리적 선택이론과 투표행태: 경제학적 관점, 전용주 등 (공저), 투 표행태의 이해. 한울아카데미. 오현주 길정아, 대 대선에서 유권자의 이념적 특성과 영향, 서울대 한국정 치연구소 주최 학술대회. <2012 대선에서 나타난 한국정치의 특성과 변화> (서 울대 호암교수회관, ). 정봉주, "이제는 '국민 정치인'으로 불러달라" (한국일보 인터뷰 기사). 정치일간베스트, 대 대선 연령 소득별 지지율 분석 중앙선거관리위원회, <제18대 대통령선거 투표율 분석> 통계청 금융감독원 한국은행, <2012년 가계금융 복지조사 결과>. 한국갤럽, 2012a. <한국갤럽 역대 대선 정치지표: 1987년(제13대)~2012년(제18대) 대 통령 선거 후보 지지도 추이>. 한국갤럽, 2012b. <한국갤럽 데일리 정치지표 월간 통합 리포트: 12월>. 한정훈, 한국 유권자의 정치사회화와 지지후보 결정의 안정성: 제18대 대선을 중심으로, 서울대 한국정치연구소 주최 학술대회. <2012 대선에서 나타난 한국 정치의 특성과 변화> (서울대 호암교수회관, ). 38

43 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 제프 하우, 크라우드소싱: 대중의 창조적 에너지가 비즈니스의 미래를 바꾼 다. 박슬라 (역). 리더스북. 탭스코트 돈, 앤서니 윌리암스, 위키노믹스: 경제 패러다임을 바꾼 집단의 지 성과 지혜. 윤미나 (역). 21세기북스. Downs, A., An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row. Harrop, M. and W.I. Miller, Elections and Voters. London: Macmillan Education. Lewis-Bek, M.S., W.G. Jacoby, H. Norpoth, and H.F. Weisberg, The American Voter Revisited. Ann Arbor, MI: The University of Michigan Press. 39

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45 제 1 부 발제문 1-2 민주당의 정책공약과 18대 대통령 선거 김 연 명 중앙대 사회복지학과 교수

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47 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 민주당의 정책공약과 18대 대통령 선거 - 민생 및 지역공약을 중심으로- 1) 김연명 (중앙대 사회복지학과 교수) Ⅰ. 서론: 공약평가의 방법 민주당 후보의 공약이 18대 대선의 100만표 차이에 어느 정도 결정적 영향을 미쳤 는지는 정확하게 계량적으로 파악하기에 한계점이 존재한다. 대선패배는 무수한 여러 가지 요인이 상호작용한 결과로 나타난 것으로 정책공약이 결정적으로 영향을 미쳤다 고 보기 어렵기 때문이다. 특히 18대 대선은 16대 대선처럼 행정수도 이전 같은 소 위 킬러 컨텐츠 도 없었으며 대표 공약을 놓고 양대 정당의 후보 간에 치열한 공방 전도 없었다. 따라서 민주당후보의 정책공약이 48%를 득표하는데 플러스 요인으로 작용했을 수도 있고 혹은 48%밖에 득표하지 못한 패배의 요인으로 작용했을 수도 있 다. 어떤 것이 더 진실에 가까운 것인지는 정확하게 판단하기 어렵다. 하지만 민주당후보가 패배했다는 것은 분명한 사실이며, 정책공약 전반이 대선패배 와 연관이 있을 것이라고 추론하는 것은 타당한 시각이다. 특히 선거는 상대적 게임 이기 때문에 상대 후보와의 비교평가가 중요하다. 한국과 같은 다수 득표제하의 대통 령선거방식에서는 양 당의 후보는 51%의 득표전략 을 위해 공약을 동원한다. 여기서 51%의 득표를 위해서는 지역, 세대, 계층 등 다양한 목표집단이 설정되어야 하고 이 들을 동원, 설득할 수 있는 공약이 만들어지고 전달되고 유권자에게 인지되어야 한다. 이런 의미에서 51%의 득표에 실패한 민주당후보는 비우호적 집단에 대한 공약의 설정과 홍보, 전달과정에서 상대방 후보에게 뒤진 것이라 할 수 있다. 이렇게 본다면 민주당후보가 상대적으로 득표를 하지 못한 집단과 정책공약과의 연관성을 살펴보는 것이 공약의 유효성 을 평가하는 가장 설득력있고, 현실적인 방법이 될 수 있다. 즉, 상대적으로 표를 얻지 못한 집단에서 왜 표를 얻지 못했는지를 정책공약과의 연관성 속에서 살펴보면 공약전체의 내용과 전달과정에 대한 허점을 발견할 수 있을 것이다. 이 장에서 공약을 평가하는 기준은 공약 자체의 합리성이나 체계성 혹은 공약의 타 당성이 아니다. 18대 대선에서는 흔히 좌클릭 이니 우클릭 이니 하는 관점은 전체적 인 선거구도와 민주당의 선거패배를 평가하는데 있어서 유익한 틀이 아닌 것으로 보 * 이 글은 민주당대선평가위원회 보고서( ) 중 필자가 집필한 14장 (18대 대선과 민생 정책)과 16장의 일부(미래캠프와 시민캠프의 운영) 임. 43

48 2012 대선정책 평가 및 새로운 모색 인다. 공약의 합리성과 체계성은 어떤 관점에 서는가에 따라 상당한 의견차이가 발생 할 수 있다. 또한 공약이 유권자에게 어느 정도 인지되고 이것이 세대별, 지역별, 그 리고 이해집단별 득표에 어떤 영향을 미쳤는가를 판단하는 것은 매우 어려운 작업이 다 2). 때문에 이 장에서는 공약자체의 체계성과 타당성은 다루지 않는다. 이 장에서는 민주당의 공약이 생성되고, 전달되고, 유권자에게 인지되는 전반적인 구조에서 어떤 결함이 있었는가를 평가하는데 중점을 둘 것이다. 특히 여러 가지 공약 중에서 국민 들이 쉽게 반응하고 직접적인 이해관계를 맺고 있는 사회복지 등의 민생관련 공약과 지역공약에 초점을 맞추어 전반적인 공약의 생성, 유통, 인지과정을 다루고 이것이 선 거에 어떤 영향을 미쳤는가를 보기로 한다. 먼저 18대 대선의 공약 전반에 대한 평가 부터 시작하기로 한다. Ⅱ. 시대정신과 공약 의 차별화 실패 대선은 시대정신을 정치적으로 가장 충실히 반영한 공약이 후보에게 절대적으로 유 리하게 작용한다. 18대 대선의 시대정신으로 민주당은 경제민주화, 보편적 복지, 그리고 한반도 평화 세 가지를 내세웠다. 이 세 가지 키워드는 모두 서민과 중산층 의 정당이라는 민주당의 정체성을 확인시켜주는 상징이었으며 2013년을 전후한 한국 사회의 시대정신을 반영하는데 부적절했다는 평가는 없다. 즉 시대정신을 반영한 세 가지 키워드는 정당성을 갖고 있었다. 민주당은 2012년 4월 19대 총선 이전부터 경제민주화 와 보편적 복지 를 통해 민 생 중심의 정책적 노력을 견지해 왔고 이를 강령에 담아냈다. 2010년 6.2 지방선거에 서 무상급식을 전국적 쟁점으로 이슈화시켰고, 그 이후 3+1 이라는 무상복지를 내세 우면서 민생정당의 이미지를 구축하는데 상당한 성공을 거두었다. 2012년 총선에 대 비하여 경제민주화 특위 (119특위)와 보편복지 특위 를 가동시켜 무상급식으로 촉발 시킨 민생중심의 정책이미지와 정책이미지를 제고하는데도 상당한 노력을 기울였다. 민주당 후보의 공약은 이러한 민주당의 정치적 기반위에서 만들어진 것이며 이런 점에서 경제민주화에 소극적이고 선별복지를 주장하며 보편적 복지에 적대적이었던 보수당과 차별되는 역사적 정체성과 시대정신을 반영하고 있었다. 선거기간을 전후하 여 문재인후보가 발표한 공약과 공약집은 학술세미나자료집 이라는 혹평(!)을 들을 2) 공약이 특정집단의 득표와 직접적으로 연결된다는 것은 유권자가 공약의 내용을 정확히 인 지 하고 자신들의 이해관계를 합리적으로 판단 하며, 그리고 전달과정(언론)에서의 정보 왜곡 이 발생하지 않아야 한다. 하지만 실제 선거과정에서 공약의 전달 및 유권자의 인지 와 수용, 그리고 투표로 이어지는 과정은 이러한 합리적 가정이 그대로 적용되지 않으며 무수한 정보의 미전달과 정체, 왜곡이 나타난다. 이러한 정보전달과 인지과정의 튀틀림 현 상이 득표에 어떤 식의 영향을 미쳤는지를 파악하는 것은 객관적으로 불가능하다 44

49 대 대선의 비판적 평가와 민주당의 미래 정도로 정책의 내용과 체계성에서 결정적으로 흠잡을 곳은 없었고 나름대로의 시대정 신을 충실하게 반영하고 있었다. 이에 비하면 새누리당의 후보와 공약은 공약의 광범 위성, 내용의 충실성, 그리고 체계성에서 오히려 민주당보다 못했으며 빈약했었다는 것이 일반적인 평가이었다. 하지만 민주당이 선점한 경제민주화 와 보편적 복지 라는 시대정신이 대선국면에 서 민주당의 상징으로서의 의미를 크게 상실하였다. 보수당이 김종인 이라는 인물을 영입하여 경제민주화 의 상징성을 상당부분 가져가고, 민주당이 6.2 지방선거 이후 선전해 온 보편적 복지의 내용을 대부분 형식적으로 수용한 상태에서 시대정신을 상 징하는 두 개의 키워드는 민주당의 정체성을 차별성을 확인시켜주는 의미를 대선국면 에서 상당부분 상실했다. 특히 보수당과 박근혜후보가 과감할 정도로 공약에서 좌클릭 을 감행한 이후 민주 당은 경제민주화와 보편적 복지 두 가지 키워드에서 내용적으로 새누리당과의 차별화 를 시도하는데 성공하지 못했다. 특히 양대 진영이 비슷비슷한 경제민주화 공약과 복 지공약을 주장한다는 보수언론의 공세에도 적극적으로 대응하지 못함으로써 누가 집 권해도 경제민주화 복지의 확대가 이루어질 것이라는 인상을 국민들에게 심어주었다. 즉, 보수진영에서 이 정도의 과감한 좌클릭 을 할 것이라는 점을 선거기획단계에서부 터 예상하지 못했고, 보수당이 좌클릭 을 감행한 이후에도 새누리당과의 정체성 차별 화를 위한 적극적인 대처를 하지 못하였다. 또한 안철수후보와의 단일화 국면이 가져올 대선 이슈의 변화과정에 대해서도 충분 한 검토와 대응책이 마련되지 못했다. 야권후보 단일화 과정에서 안철수후보가 내세 운 새정치 라는 화두는 경제민주화 와 사회복지 이슈를 선거쟁점에서 사라지게 만들 었고 이는 중산층과 서민을 위한 정책정당이라는 민주당의 정체성도 사라지게 만들었 다. 야권 단일화는 대선국면에서 충분히 예상되는 것이었고 단일화 논의에서 무엇이 주요 쟁점이 될 것인가에 대해서도 민주당은 충분히 예측하고 대응책을 마련했어야 했다. 하지만 야권단일화 국면에서 민주당은 서민과 중산층의 대변자라는 당의 정체 성을 충분히 살리지 못했고 오히려 정치적으로 수구적이라는 이미지를 만들어 냄으로 써 시대정신을 대선국면에서 전면화시키는데 성공하지 못한 것이다. 결국 보수당의 좌클릭 과 야권단일화 과정에서 새정치 담론의 파괴력에 효과적으 로 대응하지 못함으로써 6.2 지방선거 이후 민주당이 시대정신으로 의제화시킨 경제 민주화와 보편적 복지라는 대선공약 키워드가 막상 선거국면에서 민주당의 장점으로 활용되지 못하였다. 이 부분은 민주당 대선공약의 전략적, 전술적 실패로 규정지울 수 있다. 45