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1 KOREAN SOCIETY FOR MEDIA LAW, ETHICS AND POLICY RESEARCH 인터넷선거보도심의위원회 (사)한국언론법학회 2012년 공동주최 세미나 인터넷 언론의 변화와 선거보도 공정성 확보 방안 일시 2012년 9월 13일(목) 14:00~18:00 장소 중앙선거관리위원회 선거연수원 5층 대강당 주최 인터넷선거보도심의위원회 사단법인 한국언론법학회 인터넷선거보도심의위원회 Internet Election News Deliberation Commission (우) 서울시 관악구 남부순환로272길 23 Tel: 한 국 언 론 법 학 회 사단법인 한 국 언 론 법 학 회 Korean Society for Media Law, Ethics and Policy Research (우) 서울시 종로구 명륜3가 성균관대법학전문대학원 Tel: / gyum@skku.edu

2 프 로 그 램 13:40 14:00 14:00 14:10 14:10 14:20 등 록 사회: 김대환(총무이사, 서울시립대 법전원 교수) 개회사 : 박용상(위원장, 인터넷선거보도심의위원회) 인사말 : 정재황(회장, 성균관대 법전원 교수) 제1주제 (14:20~15:20) 사회: 전광석(연세대 법전원 교수) 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 14:20~14:40 발표 : 이상경(서울시립대 법전원 교수) 14:40~15:20 지정토론 : 장철준(단국대 법학과 교수) 기현석(명지대 법학과 교수) 구본영(서울신문 논설실장) 제2주제 (15:20~16:20) 인터넷 언론의 정치적 성향과 보도의 공정성에 관한 고찰 15:20~15:40 발표 : 김재영(충남대 언론정보학과 교수) 양선희(충남대 언론정보학과 강사) 15:40~16:20 지정토론 : 김도협(대진대 법학과 교수) 조소영(부산대 법전원 교수) 김익현(아이뉴스24 글로벌리서치센터장) 16:20 16:50 휴 식 제3주제 (16:50~18:00) 매체환경 변화에 따른 선거보도 심의제도 개선방안 16:50~17:10 발표 : 이동훈(배재대 미디어정보 사회학과 교수) 17:10~18:00 지정토론 : 황성기(한양대 법전원 교수) 지성우(성균관대 법전원 교수) 유의선(이화여대 언론홍보영상학부 교수) 18:00 폐 회

3 목 차 제1주제 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 이 상 경 1 제2주제 인터넷언론의 정치적 성향과 선거보도 공정성: 롤스의 정의론에 기초하여 김 재 영ㆍ양 선 희 43 제3주제 국내 선거보도심의제도의 쟁점과 개선 방향 이 동 훈 67

4 [제 1주제] 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 1) 이 상 경 * Ⅰ. 서언 Ⅱ. 인터넷 언론의 특성 및 제한과 그 한계 1. 인터넷 언론의 특성 2. 인턴넷 언론의 제한과 그 한계 문제 Ⅲ. 인터넷언론과 인터넷선거보도의 공정성 1. 인터넷언론의 정의 2. 인터넷 언론의 선거보도와 공정성 Ⅳ. 제19대 총선의 인터넷언론의 선거보도와 심의현황 1. 경 고 2. 주 의 3. 공정보도협조요청 4. 경고문게재 5. 언론사 유형별 위반현황 Ⅴ. 제18대 대선 쟁점 1. 서언 2. 인터넷실명제 위헌 결정의 함의 3. 결어 Ⅵ. 결론 - 제18대 대선을 바라보며 * 서울시립대 법학전문대학원.

5 2 Ⅰ. 서언 인터넷 언론의 선거보도라는 쟁점을 극단적으로 단순화하면 새로운 형태의 선거활동 의 자유와 선거의 공정성의 충돌 문제로 묘사될 수 있다. 자유냐 공정이냐 혹은 두 가 치가 양립할 수 있는 접점은 어디냐가 주된 화두다. 여기서 우리는 인터넷의 특성은 무엇인가 그리고 인터넷세계에서 언론의 자유는 어떻게 평가되어야 하는가의 문제를 거론해야 한다. 그리고 인터넷 언론과 선거와의 관련성을 분석하고 향후 두가치가 어 떤 방향으로 실현되어야 하는지를 살펴보아야 한다. 현대 사회에서 개개국민의 언론의 자유와 언론매체의 미디어의 자유의 참된 의미는 정치권력에 대한 자유로운 비판을 보장해 주려는데 있다. 거대정치세력에 대한 비판세력의 새로운 공론장(public sphere) 이 언론의 자유와 미디어의 자유의 접합점이다. 여기에 이제 인터넷이라는 새로운 매 체가 등장하게 되어 인터넷 언론은 현실세계가 아닌 가상세계게에서 공론장으로서의 역할을 수행할 수 있게 되었다. 선거의 의미를 본다. 대의민주주의 하에서 선거는 국 민으로부터 민주적 정당성을 부여받은 대의기관을 선출하여 그들로 하여금 통치권을 대행토록 하는 과정이다. 이때 정치권력을 형성하려는 세력에 대한 그리고 개개의 대 의기관입후보자들에 대한 자유로운 비판은 참된 대의민주주의의 실현의 요체이다. 그 런데 자유언론에 대한 믿음이 붕괴되고 언론매체들에 대한 불신이 생기게 된 이유는 무엇인가. 기존의 신문 방송 등 전통적인 언론매체(소위 off-line매체)들이 공론장으로 서의 역할을 수행할 수 없었기 때문이다. 전통적인 대중매체들은 끊임없는 생존의 몸 부림으로 선거를 상업화하고 국민여론을 호도하며 특정 계층을 대변하는 행태를 보임 으로써 결과적으로 공론장의 역할을 포기한 셈이다. 이러한 전통적인 언론매체에 의해 호도된 진실을 알기 위해서 그리고 개개 국민이 언론의 자유를 한껏 누리기 위해서는 새로운 소통의 채널이 필요한데 이때 인터넷세상의 문이 열린 것이다. 국민은 off-line 에서의 의사의 표출이 얼마나 어려운가를 몸소 체험해왔다. 당연히 국민은 on-line세상 으로 몰리고 사이버세계에서 진정 맛보지 못했던 진정한 표현의 자유를 누릴 수 있었 다. 이제 대안이 생긴 것이므로 기존 언론에 대한 대안언론으로서의 인터넷언론을 체 험한 것이다. 1) 이와 같이 인터넷의 등장은 새로운 형태의 공론장(public sphere)으로서 1) 홍성구, 인터넷 언론과 선거보도의 공정성 - 포털을 중심으로, 인터넷선거보도심의위원회 세 미나 (2007년 7월).

6 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 3 의 역할을 수행하며 민주주의 운영방식과 정치권력 담당자의 선출의 선거과정을 변화 를 가져오게 하였다. 신문과 방송 등 전통적인 매체는 선거의 상업화에 주력한 반면에 인터넷은 저렴한 비용으로 입후보자들이 유권자들과 접촉 소통할 수 있는 채널을 제 공하고 있다. 이러한 점에서 선거운동의 확대는 앞으로 인터넷을 중심으로 이루어질 것이다. 이와 같이 기존의 선거에 있어서 그 중요성이 인터넷이 새로운 선거운동의 매 체가 되면서 인터넷 언론의 선거보도의 공정성 담보가 화두가 되었다. 이에 따라 공직 선거법은 인터넷언론의 불공정 보도로 인한 침해를 구제하고, 익명성을 악용한 비방 허위사실공표 등 인터넷 선거운동의 폐해방지를 위한 장치를 마련하기 위한 규정 등 을 정립했기 때문에 법제도적인 공정성 담보장치가 제대로 작동하고 있는지 그리고 공정성을 제고하기 위해 어떤 점들이 재조명되어야 하는지가 문제된다. 이런 문제는 비단 인터넷 언론의 선거보도가 총선과 관련해서 뿐만 아니라 2012년 말에 있을 대통 령선거와 관련해서도 쟁점이 된다. 이러한 논의를 위해서는 우선 인터넷의 특성과 인터넷 언론의 의미부터 파악해야 한다. 인터넷 언론의 특성을 중심으로 언론의 자유보장 문제가 또한 검토되어야 한다. 그리고 인터넷 언론에 대한 규제적인 법규는 인터넷이 지니는 특성 즉 기술발달에 따 른 새로운 형태의 인터넷 매체가 얼마든지 탄생할 수 있다는 점이 고려되어야 한다. 따라서 새로운 형태의 인터넷 언론매체도 모두 기존의 언론매체와 같이 취급되어야 하는지의 문제가 선결적이다. 다음은 인터넷 언론의 선거보도에 있어서도 공직선거법 상의 공정성 담보규정들이 일반적인 법리에 따라 적용되어야 하는 것인지 여부가 문 제된다. 인터넷 언론은 그 자체가 쌍방향, 익명성, 자유접근가능성, 개방성 등의 특성 을 지니고 있고, 표현의 자유와 관련하여 앞서본 바와 같이 하버마스가 고민했던 공론 장(Public Sphere)으로서 역할수행도 가능할 수 있다. 소위 공론장의 재봉건화를 해체 할 수 있는 기제로서 인터넷 언론을 상정할 수 있다면 숙의민주주의를 실현하고 공직 선거에 있어서 선거적 혹은 민주적 정당성을 보다 많이 확보할 수 있도록 인터넷 언 론의 규제의 문제에 접근은 신중을 기해야 할 것이다. 이는 인터넷 언론의 선거보도와 관련된 공정성 담보장치로서의 공선법상의 규정들에 대한 검토를 통해 논의되어야 한 다. 인터넷실명제의 위헌판결을 통해서도 일부 노정된 바와 같이 인터넷 언론은 가급 적 자정작용(self-filtering) 혹은 시장자율통제(market place autonomous control) 적합 성을 간과해서는 안된다. 이러한 인식 내지 이해의 기반위에 제19대 총선에서 드러나

7 4 인터넷 언론의 선거보도의 현황에 대해 점검하고 나아가 제18대 대선에서 쟁점으로 부각되는 인터넷 선거보도의 문제에 접근하기로 한다. Ⅱ. 인터넷 언론의 특성 및 제한과 그 한계 1. 인터넷 언론의 특성 인터넷은 서로 연결된 컴퓨터의 국제적인 네트워크(an international network of interconnected computer)로 1969년 군사적인 목적으로 처음 고안되었다. 그 후 일반 인의 사용이 늘어나기 시작해 1990년 정보기술의 발달과 함께 폭발적으로 이용이 증 가하였다. 인터넷의 성격에 대해서 볼킨 교수(Jack M. Balkin)는 인터넷이 표현의 자 유의 본질을 근본적으로 바꾼 것이 아니라, 사람들이 발언하는 사회적 환경을 바꾸었 다고 설명한다. 구체적으로 보면, 첫째 정보의 복사와 유통 비용이 대폭 줄었으며, 둘 째 유통의 문화적 지리적 경계가 사라졌으며, 셋째 기존 정보를 바탕으로 새로운 것을 만들거나 이에 대하여 논평하는 비용이 줄었으며, 넷째 위의 세 가지로 인하여 표현이 민주화되었다는 것이다. 2) 그동안 인간의 표현행위를 지배해온 매스 미디어가 정보의 비대칭적이며 일방적 특징을 보이지만 인터넷의 쌍방향적 특징은 매스 미디어의 결점 을 보완해준다. 하지만 인터넷이 매스 미디어의 완전한 대체재는 아니다. 인터넷은 매 스 미디어와 관련을 가질 때 의미 있는 매체가 된다. 볼킨 교수는 인터넷이 매스 미디 어를 우회 (routing around)하고, 사적 활용 (glomming on)하는 특징이 있다고 주장 한다. 3) 인터넷이 매스 미디어를 우회한다는 것은 매스 미디어의 문지기 또는 병목현 상을 피할 수 있다는 의미이다. 예를 들어 어떤 사람이 블로그에 매스 미디어의 내용 을 퍼 오면 다른 사람들은 해당 매스 미디어를 방문하지 않아도 그 내용을 알 수 있 게 된다. 인터넷이 매스 미디어를 사적 활용한다는 것은 매스 미디어의 정보를 비독점 적으로 사유화하면서 동시에 이를 기반으로 논평하거나 새로운 표현을 만들어 내는 2) Jack M. Balkin, Digital Speech and Democratic Culture: A Theory of Freedom of Expression for the Information Society, 79 N.Y. L. Rev. 6-9 (2004). 3) Id. at 9.

8 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 5 것을 의미한다. 인터넷으로 인하여 표현의 자유는 종전과 전혀 다른 모습으로 실현되 고 있다. 인터넷에서 다뤄지는 주제는 정치에서부터 대중문화에 이르기까지 다양하며, 보통 사람들은 인터넷에 있는 기존의 것에 바탕을 두고 더 창의적인 표현행위를 한 다. 4) 인터넷은 보통 사람들의 문화 참여를 실현하고 있다. 하지만 인터넷의 광범위한 활용과 새로운 문화의 형성으로 인하여 부정적 모습도 나타난다. 불법행위의 양산이 그것이다. 누구나 인터넷상 정보를 가져다 사용하면서 정보의 생산자가 된다. 즉 인터 넷에서는 정보의 생산자, 유통자, 소비자의 구분이 모호하다. 누구나 정보 생산자가 되 면서 소비의 주체가 되고 있다. 인터넷의 익명성 또는 비대면성이라는 특징은 보이지 않는 대상을 향해서 가혹한 표현 및 허위의 사실을 여과없이 그리고거리낌없이 쓰게 만들고, 인터넷의 신속한 유통은 이러한 표현을 놀라울 속도로 확산시킨다. 과거 헌법 재판소는 매체로서 인터넷의 긍정적 기능을 강조하여 인터넷에 대한 규제가 자칫 표 현의 자유에 대한 과도한 제한으로 이어질 수 있음을 지적하였으나, 최근에는 인터넷 에서 발생하는 부정적 현상에도 주목하고 있다. 즉 헌법재판소는 2002년 6월 인터넷 상 불온통신을 규제하는 전기통신사업법 제53조에 대한 헌법소원심판 사건에서 인터 넷은 공중파와 달리 가장 참여적인 시장, 표현촉진적인 매체 라고 그 성격을 규정하 고, 오늘날 가장 거대하고, 주요한 표현매체의 하나로 자리를 굳힌 인터넷상의 표현 에 대하여 질서위주의 사고만으로 규제하려고 할 경우 표현의 자유의 발전에 큰 장애 를 초래할 수 있다. 라고 경고하였다. 5) 헌법재판소는 2011년 12월 공직선거법 제93조 제1항 사건 6) 을 비롯한 여러 사건에서 이를 확인하였다. 다시 말해 인터넷은 개방성, 상호작용성, 탈중앙통제성, 접근의 용이성, 다양성 등을 기본으로 하는 사상의 자유시 장에 가장 근접한 매체 라는 것이다. 인터넷이 가지는 특징은 신속성, 확장성, 복제 성 으로 동일한데, 이러한 성격이 표현의 자유를 촉진하는 쪽으로 나타나기도 하고, 다른 사람의 자유나 권리를 침해하는 쪽으로 나타나기도 하는 것이다. 오히려 헌법재 판소가 인터넷의 두 측면을 모두 이해하게 되었다고 평가하는 것이 옳다. 4) Id. at 31, 32. 5) 헌재 헌마480. 6) 헌재 헌마1001.

9 6 2. 인턴넷 언론의 제한과 그 한계 문제 특히 선거와 관련해서 인터넷언론은 각 당의 정책과 후보자들에 대한 진실규명을 위한 뜨거운 담론의 장이 되었고 소위 참여적인 민주주의가 실현되는 듯하였다. 그러 나 인터넷의 익명성, 비대면성 등의 특성으로 말미암아 욕설과 폭언 그리고 허위사실 유포가 난무하는 커다란 부작용도 앓게 되었다. 이런 문제들 혹은 부작용 때문에 인터 넷 언론에 대한 규제 내지 제한의 문제들이 대두되었다. 그러나 처음에는 대항언론으 로 시작했던 인터넷언론이 인터넷 특성을 고스란히 활용하여 불과 몇 년 사이에 수용 자 혹은 소비자 중심의 대안언론으로 확실하게 뿌리를 내렸고, 일부 인터넷언론사는 매체 영향력 면에서 이미 주류언론을 앞서고 있을 정도 7) 가 된 상황에서 인터넷 언론 의 부작용만을 부각시켜 제한 혹은 규제의 정당성을 주장하기는 어렵다. 그 동안 정치 적 중립성을 내세우면서도 실제로는 편파왜곡보도와 불공정보도를 일삼았던 기존 매체 들에 대항하는 인터넷 언론의 폭발적인 성장과 발전은 유권자와 대의기관의 구성원 혹은 대의기관선거의 입후보자와의 직접대면을 보다 강화하는데 크게 이바지 했다. 이 러한 경향은 예컨대 노무현 대통령의 당선 후 첫 공식 인터뷰를 기존의 신문 방송 등 전통적인 매체를 통하지 않고 인터넷 신문인 오마이뉴스 와 한 점, 그리고 노무현 대통령의 국민과의 대화를 주요 포털사이트인 다음, 네이버, 야후, 엠파스, 파란 등을 통해 시도했다는 점에서 여실히 알 수 있다. 8) 주류언론에 대한 반발이자 그만큼 기존 의 언론을 신뢰하지 않는다는 반증이기도 하다. 현실적으로 이러한 인터넷 언론의 특 징과 기능을 고려할 때 현실세계의 언론을 규제하는 방식은 가상세계의 언론에 그대 로 적용될 수 없는 한계를 노정한다. 이는 구체적으로 인터넷 언론의 선거보도에 있어 서 공정성 담보문제가 기존 매체들에게 요구되는 공정성의 문제와는 또 다른 차원에 서의 담론이 될 수 밖에 없음을 보여준다. 7) 2002년 대선에 미친 매체 영향력 조사에서 인터넷신문 <오마이뉴스>가 4위로 평가되었다. 또 최근 언론계 종사자들을 대상으로 향후의 매체 영향력을 조사한 결과 1위 <KBS> 다음으 로 <오마이뉴스>가 2위를 차지했으며, <미디어다음> <프레시안> <네이버> 등이 10위 안에 들었다. 방송과 인터넷언론의 영향력은 날로 커지고 있으나 신문은 상대적으로 영향력이 쇠퇴하는 추세로 나타났다. (미디어오늘, 5. 25일자 보도) 8) 홍성구, 전게논문 5면 참조.

10 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 7 Ⅲ. 인터넷언론과 인터넷선거보도의 공정성 1. 인터넷언론의 정의 (1) 공직선거법상의 인터넷언론사의 개념 인터넷선거보도심의위원회는 선거보도 심의에 앞서 <공선법> 제8조의5 제1항과 <인 터넷선거보도심의위원회운영및구성에관한규칙(이하 심의위원회 규칙)> 제2조에 따라 인터넷언론사의 범위 를 규정하고 그 범위에 따라 인터넷언론사를 예시하도록 되어 있다. 어디까지 인터넷언론으로 할 것인지에 대한 사회적 합의나 제도적 장치가 없는 상태에서 심의위원회가 기준과 규정을 내려야 했기 때문에 어려운 문제 중이 하나였 다. 9) 포털사이트의 경우 <미디어 다음>을 제외하고는 자체 뉴스를 생산하지 않기 때문에 언론으로 볼 수 없다는 의견이 많았으나 <공선법>과 <심의기준>에 뉴스 공급원으로 부터 뉴스나 기사를 제공받아 편집 가공하는 경우 에도 언론으로 규정하고 있고, 무엇 보다 포털사이트의 영향력이 크고 편집 과정에서 게이트키핑이 얼마든지 가능하다는 점 때문에 언론사로 예시되었다. 또한 한국인터넷신문협회 와 한국인터넷기자협회 의 회원사를 일괄적으로 인터넷언론으로 예시한 것에 대해 너무 포괄적이고, 그 중에 는 편집국 기능이 제대로 가동되지 않아 뉴스를 제때 생산해내지 못한 언론까지 포함 되었다는 지적이 있었으나 일단 인터넷언론을 표방한 매체를 배제할 수가 없다. <공선 법>에 의해 설치된 심의위원회로서는 공정선거에 영향에 미칠 수 있는 모든 인터넷언 론사를 심의의 대상으로 삼는 것이 법의 취지에 부합하다고 판단이 우선되었다. 다만 패러디 사이트와 정파적 이념적 성향이 강한 웹진 등은 인터넷언론사로 예시는 하되 심의대상에서 제외키로 하였다. 그러나 선관위 조사과와 경찰의 선거사범 단속과 수사 9) 또한 심의위원회에 의해 인터넷언론사로 예시된 언론사는 의무적으로 실명제 장치를 해야 했고, 이를 준수하지 않을 경우에는 법적인 제재를 받을 수밖에 없었기에 극히 예민한 사안 이었다. 인터넷 실명제가 언론의 자유는 물론 양심과 표현의 자유를 억압할 수 있고, 결과적 으로 국가가 언론과 국민의 양심을 사전에 검열하는 행위이기 때문에 유보나 폐지되어야 한 다는 의견과 함께 이를 심의위원회에서 공식 결의하자는 것이었다. 그러나 인터넷 실명제의 문제점에 대해서는 공감하지만 실명제가 심의위원회 권한 밖의 실정법이었기 때문에 중앙선 관위원회에 실명제 실시에 따른 부작용과 유보 의견 을 개진하는 선에서 그쳤다.

11 8 과정에서 인터넷언론사로 예시되어 곤욕을 치른 경우 10) 가 있었는데, 향후에는 선거보 도와 관련된 사안에 대해서는 심의위원회의 심의결과와 제재조치가 우선되어야 하고, 이후에 관련기관의 조치가 이뤄져야 할지 여부를 판단해야 한다. 그러기 전에 먼저 이 뤄져야할 것이 인터넷언론에 대한 법제화이다. 인터넷 언론 환경은 언론이란 개념이 모호해질 정도로 급속하게 변화를 거듭하고 있는데 반해 이를 뒷받침하는 법과 제도 는 제대로 쫓아가지도 못하고 있는 상황이다. 최소한 인터넷언론사 등록제라도 우선 시행된다면 심의위원회가 굳이 인터넷언론사를 놓고 언론사다 아니다 라고 논란을 일 으키면서까지 따로 예시할 일은 없을 것이고 인터넷언론에 대한 법적인 지위와 지원 문제도 자연스럽게 해결될 것이다. 어찌되었든 인터넷언론사란 신문 등의 진흥에 관한 법률 제2조(정의)제4호에 따른 인터넷신문사업자 그 밖에 정치 경제 사회 문화 시사 등에 관한 보도 논평 여론 및 정보 등을 전파할 목적으로 취재 편집 집필한 기사를 인터넷을 통하여 보도 제 공하거나 매개하는 인터넷홈페이지를 경영 관리하는 자와 이와 유사한 언론의 기능을 행하는 인터넷홈페이지를 경영 관리하는 자를 말한다. 11) 공직선거법 제8조의 5 제6 항은 인터넷선거보도심의위원회는 인터넷 선거보도의 정치적 중립성 형평성 객관성 및 권리구제 기타 선거보도의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 이를 공 표하여야 한다. 라고 규정하고, 이에 의한 주요 심의대상 인터넷언론사의 관리 등에 관한 규정 제2조는 인터넷언론사의 범위에 관하여 다음과 같이, 1. 신문 등의 자유 와 기능보장에 관한 법률 제2조 제3호의 신문사업자와 같은 조 제4호의 인터넷신문 사업자, 잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률 제2조 제1호 가목의 잡지와 방송 법 제2조 제1호의 방송을 경영 관리하는 자, 뉴스통신진흥에 관한 법률 제2조 제3 호의 뉴스통신사업자 등이 직접 운영하거나 별도 법인으로 운영하는 인터넷홈페이지, 2. 자체적으로 기사 논평 칼럼 등을 생산하여 신문 방송 웹진 등의 형태로 보도하 는 인터넷홈페이지, 3. 인터넷포털사이트(뉴스공급원으로부터 뉴스나 기사를 제공받아 편집 가공하거나 매개하여 제공하는 경우를 포함한다), 4. 그 밖에 위 각 호의 어느 10) 경찰이 선거법을 과도하게 적용하여 <민중의 소리>에 대한 압수수색과 패러디 사이트인 <미디어 몹>에 대한 집중적인 수사를 벌인 것은 언론과 표현의 자유를 침해하였다 하여 인 터넷언론사들이 크게 반발하였다. 이는 심의위원회와는 무관한 일이었으나 심의위원회가 행 한 조치로 오해되기도 했다. 11) 공직선거법 제8조의 5 제 1항.

12 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 9 하나에 해당하지 아니하는 경우로서 심의위원회가 인터넷언론사로 결정한 인터넷홈페 이지 로 구체적으로 규정하고 있다. 동법 제4조 내지 제7조에서는 인터넷언론사를 결 정할 때에는 작성기준일 전 3개월 동안 최소 1회 이상의 새로운 보도기사를 게재하고 있는 지 등을 확인하여 매 분기 첫 달의 10일 이내에 결정하여 이를 심의위원회 홈페 이지에 공개하도록 하고 있다. 인터넷선거보도심의위원회에서는 공직선거법 제8조의 5 제1항 및 인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙 제2조에 의거하여 심의대상 인터넷언론사를 열거하고 있다. <표> 구분 인터넷 언론사 갯수 가항목 가톨릭 뉴스 ~ 김해장유신문 368개 나항목 나눔뉴스 ~ 뉴스 75개 다항목 다문화뉴스 ~ 땅끝해남신문 126개 라항목 라디오21&TV"~ 리폼드뉴스 16개 마항목 마로니에방송 ~ 밀양일보 106개 바항목 바끄로 ~ 빅뉴스호남 138개 사항목 사건내막 ~ 싱크TV 199개 아항목 아란치블로터 ~ 일요신문 359개 자항목 자연과사람들 ~ 진해시민뉴스 181개 차항목 참뉴스 ~ 침례신문 72개 카항목 칸투데이 ~ 키즈맘NEWS 32개 타항목 타임뉴스 ~ 티케이타임즈 35개 파항목 파도TV"~ 플러스코리아 60개 하항목 하광신문 ~ 희망일보 200개 ABC항목 가평NOW"부터 ZUM 822개(일부 겹침) 총계 가나다항목과 ABC항목의 합계 총 2,789개 (다만 ABC 항목에서 가나다항목과 중복된 것이 있음) (2) 인터넷언론의 범주 12) 1) 분류유형 1 12) 문상현, 인터넷 언론과 표현의 자유, 인터넷언론 선거보도의 현황과 법적 쟁점, 발표논문.

13 10 인터넷 언론의 형태 주류 인터넷 언론 취 재 기 자 칼 럼 리 스 트 편 집 조직문 자본금 권 화 규모 한 수직적 큼 <표> 중심기능 오프라인 뉴스유통 / 종합 콘텐츠 유통 사례 언론사 닷컴(동아닷컴, 조선닷 컴, 조인스 등) 언론사내 온라인조직(기존 언 론사내 온라인뉴스서비스) 뉴스콘텐츠의 2차유통 인덱스형 인터넷 언론 수평적 큼 포털 뉴스(네이버뉴스, 야후뉴 다매체 뉴스의 통합분 스 등) 류 및 서비스 독립형 수평적 적음 뉴스의 생산 및 유통 인터넷 언론 토론형 매우 수평적 인터넷 언론 적음 뉴스를 기반으로 한 논평 및 토론 시사형 온라인뉴스(오마이뉴스, 프레시안, 브레이크뉴스, 독립 신문 등) 전문형 온라인 뉴스(아이뉴스 24, 이데일리 등) 서프라이즈, 동프라이즈 등 2) 분류유형 2 <표> 대구분 오프라인종속형 인터넷 언론사 (신문사.com / 방송사.com) 온라인독립형 인터넷언론사 포털사이트 소구분 중앙일간지 지방신문 지상파방송 지역신문 잡지 인터넷방송 인터넷신문 웹진 포털사이트

14 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 11 3) 분류유형 3 <표> 보장측면 규제측면 일반언론매체(신문 방송) A B 종속형 인터넷언론매체 (.com) A' B' 독립형 C D (2) 인터넷 언론의 포괄성 언론사 개념 규정상의 불일치는 특히 신문법상의 인터넷언론 (신문법 제5조) 공선법 상의 인터넷언론 (공선법 제2조, 제8조 및 인터넷선거보도심의위원회구성및운영규칙 제2조 등)의 포섭범위에서 비롯된다. 신문법 에서 인터넷 언론은 오마이뉴스 나 프레시안 등 인터넷 신문에 국한되지만 공직선거법 에서 인터넷 언론은 신문사, 방송사가 운영하는 사이트, 인터넷 신문, 포털사이트 등으로 확대되기 때문이다. 컴퓨 터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치 경제 사회 문화 시사 등에 관한 보도 논평 여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 간행하는 전자간행물로서 독자적인 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령이 정한 기준을 충족하는 것을 말한 다( 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 제2조 5항). 독자적인 기사 생산을 위한 요건으로서 취재 인력 2인 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 3인 이상을 상시적으 로 고용하고, 주간 게재 기사 건수의 100분의 30이상을 자체적으로 생산한 기사로 게 재할 것(대통령령 18975호). 이러한 점은 공선법상의 인터넷언론사[ 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 제2조(용어의 정의)제7호의 규정에 따른 인터넷신문사업자 그 밖에 정치 경제 사회 문화 시사 등에 관한 보도 논평 여론 및 정보 등을 전파할 목적으로 취재 편집 집필한 기사를 인터넷을 통하여 보도 제공하거나 매개하는 인 터넷홈페이지를 경영 관리하는 자와 이와 유사한 언론의 기능을 행하는 인터넷 홈페 이지를 경영ㆍ관리하는 자를 말한다. 이하 같다]가 보다 포괄적으로 규율하고 있는 점 과 대비된다. 이와 같은 불일치는 신문법 과 선거법 의 법규 제정 상의 목적이 서로 다르기 때문에 생겨난 결과라고 할 수 있다. 신문법 은 자체 뉴스 생산 능력에 초점 을 맞추어, 언론사의 범위에서 신문사 사이트와 포털사이트를 인터넷 언론의 범위에서

15 12 배제했다. 그러나 2006년 지방선거를 앞두고, 광고 특수를 노린 무분별한 인터넷 신문 창간이 이루어지면서 신문법 이 규정하는 사항을 제대로 이행하지 못하고 있는 인터 넷 신문들이 많아지고 있다. 13) 신문법 에서 언론사의 지위를 획득한 인터넷 신문이 부 침을 겪고 있는 가운데, 포털사이트는 네이버와 다음을 중심으로 양극 체제를 구축하 면서 정치 사회적 영향력을 확대해가고 있다. 포털사이트의 뉴스 서비스를 언론으로 볼 것인가 아닌가에 대한 논쟁은 현재까지 명확한 합의점을 도출하지 못하고 있지만, 포털사이트가 재매개화의 형태로 편집권을 행사하고, 언론 보도에 대해 우선 순위를 부여한다는 측면에서 사실상 언론사의 역할을 수행한다고 볼 수 있다. 14) 특히 네이버, 다음 등 주요 포털사이트의 영향력이 전통적 언론 매체인 신문과 방송에 대응할 만한 영향력을 행사한다는 측면에서 인터넷 언론으로 인정할 수 있다. 15) 결과론적으로 볼 때, 신문법 은 언론사의 범위를 확정함에 있어 인터넷 신문과 포털사이트를 중심으로 한 인터넷 언론의 전개 양상을 예측하지 못한 상태에서 성급하게 입법화했다는 비판 을 면하기 어렵게 됐다. 공정한 선거관리의 차원에서 인터넷 신문은 언론사로서의 영 향력의 범위를 고려해야 하며, 포털사이트의 경우에는 공적 영역과 사적 영역을 구분 하는 타당한 기준 수립이 시급한 과제로 대두된다. 포털사이트의 서비스 중에서 뉴스 서비스는 공적 영역으로서 인정되지만, 블로그 인터넷 커뮤니티 미니홈피 등은 인터 넷에서 내용의 공개가 이루어지기는 하지만 사적 영역의 속성을 강하게 내포하기 때 문에 인터넷 선거 보도의 심의로부터는 자유로운 영역으로 볼 수 있다. 16) 13) 인터넷신문은 지난 2007년 4월 16일 현재 725개가 등록돼 있으나, 한국언론재단이 지난해 367개 인터넷신문을 대상으로 게재 현황을 조사한 결과, 사업자의 명칭과 제호를 제외한 항 목별 이행률이 등록연월일 22.3%, 편집인 41.0%, 등록번호 51.5%, 발행인 69.2%에 그쳤다(미 디어 오늘, ). 14) 인터넷서비스제공자의 법적인 책임 유무의 판단은 그 서비스제공자가 자신의 정보통신망에 서 제공되는 정보내용에 대하여 편집권 이나 심의권 을 보유하고 그러한 권한을 행사하였 느냐를 기준으로 한다고 본다(정윤식, 2003, 147쪽) 15) 이와 같은 내용은 최근 법원의 판례를 통해서도 확인되고 있다. 언론사의 잘못된 보도로 인 해 명예훼손을 당할 경우 해당 언론사 뿐 아니라 이를 게재한 포털사이트에도 책임이 있다 는 법원 판결이 나왔다. 서울남부지법 민사 10단독 김승곤 판사는 지난 8일, 한나라당 전여 옥 최고위원이 잘못된 기사로 인해 명예가 훼손됐다 는 이유로 NHN(주)과 CBSi(주)를 상대 로 낸 손해배상 청구소송에서, 피고들이 연대해 원고에게 500만원을 지급하라 는 원고 일 부 승소 판결을 내렸다(브레이크 뉴스, ). 이 판결은 포털사이트가 편집권이나 심 의권을 행사하지 않더라도, 사이트에 게재되는 기사가 사실 내용이 맞는지 여부를 확인하고, 대상 인물의 인격권 침해가 일어나지 않도록 주의를 기우려야 한다는 포털사이트의 의무를 명시하고 있다. 16) 강미은, 인터넷매체 선거보도심의의 법제도적 기준과 적용에 관한 연구.

16 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 13 인터넷언론 정의 <표> 신문법 과 공직선거법 상 인터넷언론 정의의 비교 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 ( ) 인터넷신문 이라 함은 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치 와 통신망을 이용하여 정치ㆍ 경제ㆍ사회ㆍ문화ㆍ시사 등에 관한 보도ㆍ논평 여론 및 정 보 등을 전파하기 위하여 간행 하는 전자간행물로서 독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 것을 말한다. 공직선거법 ( ) 인터넷언론사라 함은 신문 등의 자 유와 기능보장에 관한 법률 제2조 (용어의 정의)제7호의 규정에 따른 인터넷신문사업자 그 밖에 정치 경 제 사회 문화 시사 등에 관한 보 도 논평 및 여론 등을 전파할 목적 으로 취재 편집 집필한 기사를 인 터넷을 통하여 보도 제공하거나 매 개하는 인터넷 홈페이지를 경영 관 리하는 자와 이와 유사한 언론의 기 능을 행하는 인터넷 홈페이지를 경 영 관리하는 자를 말한다. 법의취지 인터넷언론의 활성화 및 기능 인터넷공간의 공정선거보도유지 보장 등록의무 발행주체 법인, 개인 법인, 개인 취재 및 편집인력 3인 이상(취재인력은 2인 이상) 제한 없음 자체기사생산 전체 기사의 30%이상 제한 없음 기사 갱신 최소 1주일 최소 3개월 포털 및 닷컴사이트 포함 (출처 : 인터넷선거보도심의위원회 및 안명규 2007) 2. 인터넷 언론의 선거보도와 공정성 한국사회에서 언론보도의 공정성 문제가 사회적 이슈로 복귀하게 된 것은 2004년 봄 국회의 대통령 탄핵소추 의결로부터 빚어진 방송의 공정성 논쟁이 결정적인 계기 가 됐다. 뒤이어 총선과정에서 빚어진 언론의 공정성 논쟁, 신문법 개정에 대한 헌 법소원 사태 등을 거치면서 한국사회에서 언론보도의 공정성 문제는 중요한 사회적 이슈의 하나가 되었다. 공정성이 무엇이며, 정부가 개입할 수 있는 정당한 범위는 어 디까지인지에 대한 논란은 너무도 복잡하고 민감한 문제가 아닐 수 없다. 언론보도의 공정성을 논의함에 있어 가장 세심한 주의를 기우려야 할 대목은 언론자유와의 조화 문제이다. 민주주의의 정치참여를 가정했을 때, 언론자유는 모든 사람에게 고루 분배

17 14 될 수 있어야 하며, 이를 위해서는 적절한 규제 장치를 필요로 한다. 이것을 언론자 유의 자기 제약성 이라고 명명할 수 있다. 즉, 발언의 시간이나 공간이 제한되어있는 상황에서 모든 시민들이 평등하게 언론자유를 향유하기 위해서는 언론자유는 적절히 규제될 필요가 있다. 이 원리는 시민들이 향유하는 언론자유에 적용되는 것은 물론 신 문과 방송 등 언론매체에도 그대로 적용되어야 할 원리이다. 신문과 방송 등 매체의 기술적 차이 및 제도화의 양태 등에 따라 언론자유의 자기 제약성 이 의미하는 범위 나 엄밀성이 달라질 수는 있다. 예를 들어 사적 기업의 형태로 운용되는 신문에 비해 지상파 방송 특히 공영방송에 적용되는 언론자유의 자기 제약성은 보다 클 수밖에 없 다. 아울러 정치 사회적 영향력이 큰 언론 매체는 그렇지 못한 매체에 비해 더 큰 자 기 제약성이 부과돼야 한다. 이것은 불공정 보도가 가져오는 개인적 사회적 손실뿐만 아니라, 공정보도를 실천할 수 있는 개별 언론사의 능력과도 연관성을 갖는다. 공정성 에 대한 이러한 개념규정을 몇 가지 방향으로 구체화하면 다음과 같다. 첫째, 언론자 유의 우선성이다. 언론자유가 확보되지 않은 상태에서 공정성은 무의미하다. 전체주의 사회에서 공정성의 가치는 존재할 수 없다. 둘째, 다원화된 민주주의를 가정할 때, 언 론자유 또한 사회성원들이 자율적으로 합의할 수 있는 가치나 덕목을 필요로 한다. 이 때 요구되는 것이 공정성이다. 공정성이 함축하고 있는 가치나 덕목은 토론과 숙고의 과정을 통해 사회적 성원들 간의 합의를 이끄는 핵심 요소이다. 이 때 공정성이 함축 하게 되는 가치나 덕목이 언론은 물론 경쟁 및 갈등관계에 있는 정치 사회 세력들에 게 말 그대로 공정한 것으로 받아들여져야 하기 위해서는 정치문화 속에 내재된 합의 를 기반으로 하거나 최소한 그것과 조화를 이룰 수 있어야 한다. 가령 보편적 인격권 의 인정, 정치 사회적 토론의 증진, 사회 경제적 불평등 해소 등과 같은 가치들은 공정성이 보호해야 할 가치의 덕목에 속한다고 말할 수 있다. 언론의 공정성은 언론자 유가 공정하게 분배될 수 있도록 법제도적 여건을 수립하는 형태로 접근할 수 있는 부분이 존재한다. 언론윤리의 한 부분으로서 언론의 공정성에 대한 규범적 통제력이 발생하는 지점은 일차적으로 해당 기사를 작성하는 기자 자신과 언론사 내부의 게이 트 키핑 프로세스와 같은 의사결정 구조에 한정된다. 물론 언론의 공정성을 위협하는 구조적 요인들은 수도 없이 많지만, 보도의 왜곡에 대한 규범적 책임을 물을 수 있는 범위가 그러하다는 것이다. 17) 17) 홍성구, 전게논문.

18 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 15 Ⅳ. 제19대 총선의 인터넷언론의 선거보도와 심의현황 제 19대 총선, 재보선 및 제 19대 총선 및 대선과 관련하여, 심의위원회는 2012년 1월16일 제1차 심의회의를 비롯하여 2012년 8월 8일까지 모두 14차례의 심의위원회 를 개최하여 총 294건을 심의하였다. 이는 제18대 4 15총선 기간 동안 심의위원회가 모두 8차례의 심의위원회를 통해 총 40건을 심의한 것에 비해 심의건수가 급격히 증 대한 것을 보여준다. <표> 2012년 심의 조치 결과내역 선거별 이의신청 및 조치내역 심의 재심청구결과 총건수 소계 정정 경고문 공정보도 경고 주의 소계 인용 기각 보도 게재 협조요청 합계 제19대 국회의원 선거 제2012년 제18대 대통령 선거 상반기 재보권선거 년 말 기준으로 심의위원회가 심사한 사항을 위반내용별로 분류한 것은 아래 <표>에 나타나 있듯이 공정성 및 형평성 위반이 42%로 가장 많았고, 그 다음으로 여 론조사 위반이 29%, 사실보도와 인용보도 위반이 12%였으며 위반내용이 없어 기각된 경우가 6%였다.

19 16 이것은 아래 <표>에서 보여주는 바와 같이 제18대 총선의 경우 여론조사 위반이 22건(55.0%)으로 가장 많았고, 그 다음으로 공정성 및 형평성 위반이 9건(22.5%), 사 실보도와 인용보도 위반이 각 2건(5.0%)이었으며 위반내용이 없어 기각된 경우가 5건 (12.5%)이었던과 대비된다. <표> 제18대 총선 전체 심의 의결 현황 조치내역 위반내용 공정보도 계 정정보도 경고 주의 기각 협조요청 공정성/형평성 (22.5%) 여론조사 (55.0%) 사실보도 1 1 2(5.0%) 인용보도 2 2(5.0%) 위반내용없음 5 5(12.5%) 계 3(7.5%) 10(25.0%) 15(37.5%) 7(17.5%) 5(12.5%) 40(100.0%)

20 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 17 제 19대 총선 조치내역별로는 총 134건 중 주의가 89건으로 가장 많았고, 공정보도 협조요청 26건, 경고가 12건, 경고문게재 1건 순이었으며 기각이 6건이었다. 조치내역 별 현황과 주요내용을 살펴보면 다음과 같다. 제18대 총선에서는 총 40건 중 주의가 15건(37.5%)으로 가장 많았고, 경고가 10건(25.0%), 공정보도협조요청 7건(17.5%), 정정보도 3건(7.5%) 순이었으며 기각이 5건(12.5%)이었다. <표 8> 제19대 총선 조치내역별 현황 주의 공정보도협조요청경고 경고 경고문 게재 기각 89건 머니투데이, Joinsmsn, NAVER, DAUM, 미디어오늘, 한국아이 IPF국제방 머니투 NATE, paran, YAHOOKOREA, 한겨레, 닷컴, 한겨레, 노컷뉴 송, 대구경 데이 프레시안, 이데일리, 경기북부일보, 시민 스, 아시아뉴스통신, 북 뉴 스 일보, 경기북부CNBNEWS, 데일리안광주 NAVER, DAUM, D G N, 전라, 빅뉴스, newsa, 데일리전북, 전남인 NATE, 천리안, KNS시사 터넷신문, 탐진뉴스, 광주in, CNBNEWS, Joinsmsn,paran, 코리아뉴 YAHOOKOREA, KOREA.COM, 전국매 YAHOOKOREA, 스, IGJ광 일, 대자보, 탄천뉴스, 분당뉴스, 머니투데 KOREA.COM, 중도 주일등뉴 이, MONETA, ZUM, SisaFocus, CBCi, 일보, 경남도민일보, 스, 발바닥 노컷뉴스, paran, NEWSis, 중부매일, 아 SisaFocus), TV, 대자 이크로스, 여수교차로, 천리안, WikiPress, WikiPress, Redian, 보, 충북인 뉴스온넷, 문화저널21, 토요경제, 매경이코노미, 매일경 뉴스, 데일 BreakNews,시정뉴스시정TV, 제, 빅뉴스, TV조선, 리전북 e-newstoda, 굿뉴스피플, 부천시민신문, CHANNELA, 민중의 WIKITREE, Cn천안인터넷신문, 노령신 소리, 오마이뉴스, 문, 데일리안광주전라, 포항인터넷뉴스, OBS 시사우리신문, 세종플러스, 아산뉴스, MBS, 세종뉴스, 더코리아, 광양만권뉴스, 한국아이닷컴, 천리안, 독립신문, 뉴민주 닷컴, 한경닷컴, 시사코리아저널, 울릉독 도인터넷뉴스, WOW한국경제TV

21 18 조치내역별 현황과 주요내용을 살펴보면 다음과 같다. 1. 경 고 경고를 받은 대부분의 기사들은 조사대상의 대표성이 결여된 온라인 여론조사를 실 시하고 그 결과를 공표 또는 보도하였을 뿐만 아니라 조사의 한계를 명시하지 않아 이용자(유권자)들의 판단을 흐리게 하거나 오도할 수 있는 경우, 그리고 기사의 내용 이 특정 정당 및 후보를 집중 거론함으로써 상대 정당 및 후보에 대해 유 불리하게 작용할 수 있는 경우였다. 특정 예비후보자만의 출마 기자회견문 및 지지성명서, 선 거근황, 정견 등을 게재하거나 홍보자료 등을 전재하는 등 특정 예비후보자에 대한 부각 홍보성 보도를 지속적으로 게재한 대구경북뉴스DGN(dgn.or.kr) 및 KNS시사코 리아뉴스(sisa.sbsonline.tv), IGJ광주일등뉴스(igj.co.kr)에 대해 공직선거법 제8조(언론 기관의 공정보도의무) 위반으로 경고 조치하였다. 선거일전 90일( )부터 선거일까지 금지하고 있는 후보자 명의가 드러나는 칼럼을 게재하거나 입후보예정 자의 홈페이지에 게재된 보도자료를 지속적으로 전재한 IPF국제방송 (wbctimes.com)에 대해서는 같은 법조 위반으로 경고 조치하였다. 제19대 국회의원 선거 및 제18대 대통령선거와 관련하여 피조사자가 조사대상의 전 계층을 대표할 수 없는 비과학적인 여론조사방법인 홈페이지 상의 온라인 설문조사와 길거리 투표 를 실시하고 그 결과를 보도한 발바닥TV(balbadaktv.net)에 대해서는 경고 조치 하였다. 또한 특정 후보자에 대한 상세한 이력을 포함한 인터뷰 보도와 해당 후보자 당선의 당위성과 지지를 호소하는 후원회장 및 후원자 등 유명인들의 트윗 내용 을 중계하는 등의 방식으로 특정 후보자만을 부각 보도한 대자보(jabo.co.kr)에 대해서도 같은 법조 위반으로 경고 조치하였다. 2. 주 의 인터넷심의위는 이번 제18대 대통령선거와 관련하여 주요 일간 신문사들에서 실시 한 여론조사 결과를 종합하여 기사화하면서 일부언론사의 조사결과가 후보자간

22 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 19 오차범위이내 임에도 불구하고 7대0, 5대0 등 단정적 표현을 사용한 제목으로 보도한 머니투데이(mt.co.kr)외 10개 인터넷언론사 및 포털에 대해 공직선거법 제8 조(언론기관의 공정보도의무) 위반으로 모두 주의 조치하였다. 인터넷심의위는 공직선거와 관련된 여론조사 결과는 유권자들의 판단에 큰 영향을 미칠 수 있어 공직선거법은 그 결과를 공표함에 있어 과학적 기법을 이용한 객관적이고 신뢰성 있는 조사 및 합리적이고 엄밀한 해석이 전제된 여론조사 결과만을 공표할 수 있다 고 밝히면서, 앞으로 인터넷언론사들이 공직선거와 관련된 여론조사 결과를 보도함에 있어 보다 신중을 기해줄 것을 당부하였다. 제19대 국회의원선거와 관련하여 정당 한 사유없이 홈페이지의 메인화면에 특정 예비후보자에 대한 보도를 지속적으로 노출함으로써 특정 예비후보자에 유 불리한 영향을 미칠 수 있는 보도를 게재한 경기북부일보(kgbnews.kr)와 시민일보(siminilbo.co.kr)에 대해서도 각각 주의 조치하 였다. 먼저, 인터넷심의위는 이번 제19대 국회의원선거와 관련하여 선거일전 90일 ( )부터 선거일까지 금지하고 있는 후보자 명의가 드러나는 칼럼이나 논 평, 기자회견문, 성명서 등을 게재하여 특정 예비후보자에 유 불리한 보도를 게 재한 시민일보(siminilbo.co.kr) 외 8개 인터넷언론사에 대해 공직선거법 제8조 (언론기관의 공정보도의무) 위반으로 모두 주의 조치하였다..또한, 제19대 국회의 원선거와 관련하여 이의신청이 제기된 인천뉴스(incheonnews.com)의 보도에 대해서는 특정 예비후보자만을 배제한 채 여론조사를 실시하고 그 결과를 보도하여 이의신 청인에게 불이익을 미쳤으며 더불어 유권자들이 후보자들에 대한 객관적인 정보를 습득하기 어렵게 만든 불공정보도라고 판단하여 같은 법조 위반으로 주의 조치하였 다. 그리고 이번 제19대 국회의원선거 및 제18대 대통령선거와 관련한 여론조 사를 실시하고 그 결과를 기사화 하면서 그 차이가 표본오차 한계 이내임에도 불구 하고 특정 예비후보자나 입후보예정자가 상대후보자를 제치고 승리하였다는 등의 단 정적인 표현의 제목과 내용으로 유권자를 오도할 수 있는 보도를 게재한 CNBNEWS(cnbnews.com) 외 29개 포털 및 인터넷언론사들에 대해서도 같은 법조 위반으로 모두 주의 조치하였다. 제19대 국회의원선거와 관련하여 특정 예비후보 자 측에서 제공한 보도자료를 지속적으로 전재하는 등의 방법으로 공약, 선거근황 및 행보, 의정활동 등을 상세히 보도하는 한편 인터넷언론사 홈페이지의 초기 화면에 해당 예비후보자 명의의 보도 란을 만들어 부각 보도한 아산뉴스(asannews.co.kr)

23 20 에 대해 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무) 위반으로 주의 조치하였다. 제19대 국회의원선거와 관련하여 공직선거법에서 제한하고 있는 피조사자의 전 계층을 대표하지 못하는 온라인여론조사(online-poll)를 실시하고 이를 보도한 한경 닷컴(hankyung.com)에 대해 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무) 위반으로 주의 조치하였고, 이를 매개하여 보도한 NATE(nate.com), ZUM(zum.com), WOW 한국경제TV(wowtv.co.kr)에 대해서도 주의 조치를 하였음. 한경닷컴은 이번 제 19대 국회의원선거와 관련하여 자사 홈페이지 방문자를 대상으로 총선 공천평가 와 후보자의 자질 에 대한 온라인 여론조사를 실시하고 그 결과를 두 차례에 걸쳐 보도 하면서 유권자를 오도할 수도 있는 특정 정당이 상대당 보다 우수, 또는 판정승 의 제목으로 보도하였다. 제19대 국회의원선거와 관련하여 여론조사 결과 후보자간 차이 가 표본오차 한계 이내에서 앞서고 있음에도 불구하고 후보 제치고 1위, 여 론조사 부동의 1위, 국회의원 탄생 초읽기 등 단정적인 보도제목과 내용으로 보 도한 NEWSWAY호남취재본부(honam.newsway.kr), NEWSWAY(newsway.kr), 데일 리안광주전라(dailyjn.com), 빅뉴스(bignews.co.kr)에 대해서도 유권자를 오도할 수 있는 불공정한 보도로서 같은 법조 위반으로 모두 주의 조치하였다. 3. 공정보도협조요청 조사대상인 국회출입기자 중 일부 피조사자들에 대한 응답결과를 공표하면서 정치부 기자나 기자 전체의 의견으로 오인될 수 있는 제목으로 보도한 미디어오늘 (mediatoday.co.kr)과 이를 매개하여 보도한 17개 인터넷언론사 및 포털에 대해서도 같은 법조 위반으로 공정보도협조요청 으로 조치하였다. 또한 여론조사를 실시하고 그 결과를 기사화 하면서 표본오차율 등 여론조사 공표요건을 명확히 제시하지 않은 매 경이코노미(mkeconomy.com)와 이를 매개하여 보도한 5개 인터넷언론사 및 포털에 대해서는 공정보도협조요청 으로 조치하였다. 예비후보자 등 입후보예정자들에 대한 인터뷰 보도를 홈페이지에 게재함에 있어 그 대상이 특정 정당에 현저히 편중되었던 TV조선(tv.chosun.com)과 CHANNELA(ichannela.com)에 대해서도 공정보도의무 위 반으로 공정보도 협조요청 조치하였다. 제19대 국회의원선거와 관련하여 이의신청이 제기된 OBS (obsnews.co.kr)에 대해서는 지역 선거판세 분석 방송을 게재하면서 특별

24 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 21 한 이유없이 후보자 4명 중 3명에 대한 인터뷰만을 실시하고 이를 보도하여 상대 후 보자에게 불리한 영향을 미쳤다고 판단하여 공정보도 협조요청 조치하였다. 제18대 총선의 경우 공정보도협조요청은 양자 대결구도 식 보도 등 기존의 관행에 따라 기사 를 작성 보도하였으나 유권자의 판단을 오도할 수 있는 경우, 그리고 위법의 정도가 경미한 경우에 취한 조치로 여론조사 위반 4건, 공정성 및 형평성 위반 2건, 사실보도 위반 1건이 이뤄졌다. 공정성 및 형평성을 위반은 종속형 인터넷언론의 경우 인쇄신문 의 한정된 지면 때문에 관행적으로 당선 가능성이 높은 후보들 중심으로 양자 대결구 도 형식의 기사와 다른 후보에 비해 특정 후보의 기사를 보다 많이 게재한 경우였다. 또한 위반 정도는 경미하나 특정 정당이나 후보를 부각 보도함으로써 상대 정당이나 후보에게 불리한 영향을 미칠 수 있는 경우였다. 여론조사 위반은 오차 범위 내에서 1위를 달리고 있다... 는 식으로 보도를 할 때 비록 오차 범위임을 전제했다 하더라도 오차 범위의 개념을 정확히 알고 있지 못한 유권자들은 실제로 앞서 있다고 생각할 수 있으며, 결국 판단을 오도하는 결과를 초래할 수 있어 공정보도협조요청 조치를 내 렸다. 사실보도 위반은 정당한 근거 없이 선거결과에 대한 예측보도로 유권자를 오도 할 소지가 있으나 사안이 경미한 경우에 공정보도협조요청이 취해졌다. 4. 경고문게재 19대 국회의원선거와 관련하여 후보자 등록기간(3월 22일 23일)을 전후한 3월 14 일에서 25일사이 총 22건의 보도를 통하여 특정 후보자의 선거운동 상황을 담은 동영 상과 함께 공천확정, 출마선언, 정견 등을 지속적으로 상세히 부각하여 보도한 머니투 데이(mt.co.kr)에 대해 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무) 위반으로 경고문 게재 조치하였다. 5. 언론사 유형별 위반현황 언론사 유형별로는 총 40건의 심의안건 중 오프라인 종속형 인터넷언론사가33건으 로 전체의 82.5%를 차지하였으며, 온라인 독립형 인터넷언론사의 경우 6건(15.0%),

25 22 포털사이트의 경우 1건(2.5%)이었다. 오프라인 종속형 인터넷언론사 중에서는 중앙일 간지가 12건(36.4%)으로 가장 많았으며 지방신문 10건(30.3%), 지역신문 8건(24.2%), 지상파방송 2건(6.1%), 잡지 1건(3.0%) 순이었으며, 이중 두 번 이상 제재조치를 당한 인터넷언론사는 조선닷컴 과 내일신문 이었다. 언론사 유형별 조치내역을 보면 종속 형 인터넷언론사는 총 33건 중 주의가 12건으로 가장 많았고, 그 다음이 경고 8건, 공정보도협조요청 7건, 정정보도 2건이었으며 기각이 4건이었다. 독립형 인터넷언론사 의 경우는 총 6건 중 경고와 주의가 각 2건씩이었고, 정정보도 1건, 기각이 1건이었 다. 포털사이트는 1건의 주의조치만 받았을 뿐이다. 한편 중앙일간지는 타 유형의 매 체에 비해 가장 많은 위반건수를 보였는데, 총 12건 중에 주의가 5건으로 가장 많았 고, 경고와 공정보도협조요청이 각 3건, 정정보도 1건이었다. 지방신문은 총 10건 중 주의 5건, 경고 2건, 공정보도협조요청 1건, 기각이 2건이었다. 지역신문은 총 8건 중 경고 3건, 주의 2건, 정정보도 1건, 기각 2건이었는데 타 유형의 매체에 비해 경고의 비율이 가장 높았다. 그리고 지상파방송과 잡지는 심의안건 2건과 1건 모두 공정보도 협조요청 결정을 받았다. 대구분 오프라인 종속형 인터넷 언론사 온라인 독립형 인터넷 언론사 <표> 언론사 유형별 위반내용 위반내용 소구분 공정성/ 위반내용 계 사실보도 여론조사 인용보도 형평성 없음(기각) 중앙일간지 (30.0%) 지방신문 (25.0%) 지상파방송 2 2(5.0%) 지역신문 (20.0%) 잡지 1 1(2.5%) 인터넷방송 1 1(2.5%) 인터넷신문 3 1 4(10.0%) 웹진 1 1(2.5%) 포털사이트 포털사이트 1 1(2.5%) 계 9(22.5%) 2(5.0%) 22(55.0%) 2(5.0%) 5(12.5%) 40(100.0%)

26 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 23 Ⅴ. 제18대 대선 쟁점 1. 서언 제18대 대선을 앞두고 있는 현 시점에서 인터넷 언론의 선거보도와 관련하여 여전 히 두 가지 상반되는 방향성에 대해 고민해야 한다. 우선 선거공론장으로서의 인터넷 언론의 활성화의 문제이다. 이 문제는 특히 인터넷 실명제와 관련하여 밀도있게 조명 될 필요가 있다. 다음은 인터넷 언론에 의한 선거보도의 공정성 담보의 문제이다. 결 국 선거에 있어서 인터넷 언론의 활성화 방안 v. 선거보도에 있어서 인터넷 언론의 공 정성 확보 방안의 대립되는 구도에서 조화점을 찾아야 하는바 결국 이것은 인터넷선 거보도의 심의제도의 특성과 개선방안 등의 문제로 귀결되지 않나 싶다. 2. 인터넷실명제 위헌 결정의 함의 (1) 문제의 소재 헌법재판소는 선거기간 중 인터넷게시판 이용자의 실명확인을 거치도록 하는 공직선 거법 제82조의 6 제1항 등에 대한 헌법소원심판에서 익명표현의 자유에 대한 침해여 부를 검토한 바 있다. 18) 실명확인절차에 대한 위헌심사기준으로 과잉금지원칙위배 여 부를 검토하면서, 헌재는 먼저 부당한 선거운동이나 소수에 의한 여론 왜곡을 차단하 여 선거의 평온과 공정성을 확보하기 위한 것이므로 목적의 정당성과 수단의 적합성 을 인정하였다. 나아가 후보자 비방죄 등을 통한 사후구제수단만으로는 실질적인 권리 구제가 이루어질 수 없다는 점과 실명확인 기간을 선거운동기간 중으로 제한한 점 등 을 이유로 하여 침해의 최소성 또한 인정하였다. 마지막 단계로 선거의 공정과 평온의 훼손 및 소수인에 의한 여론 왜곡 등의 폐해 방지라는 공익이 인터넷언론사 이용자가 실명확인 과정에서 겪는 불편함과 주저함 등 사익의 비중보다 더 크므로 법익의 균형 성도 인정된다고 보았다. 따라서 공직선거법의 본인확인제도는 표현의 자유를 침해하 18) 헌재 헌마324 참조.

27 24 는 않는 것으로 보았는데 이는 정보통신망법에서의 본인확인제도는 위헌이라 한 것 19) 과 대비된다. 두 개의 헌재결정을 통해 우리는 선거라는 공공영역에서의 익명표현의 자유가 사적 영역을 주된 대상으로 하는 정보통신망법상의 익명표현의 자유보다 더 제한을 받게 되었음을 알 수 있다. 그런데 오히려 비판의 자유나 반대의 자유조차도 엄격히 보장되어 공론장으로서의 역할수행을 바라는 선거라는 공공영역에서 민주주의 근간을 이루는 자유로운 여론형성을 방해하며 유익한 익명표현까지 사전적이고 포괄적 으로 규제하여 오히려 선거의 공정이라는 입법목적달성에 장애가 될 수도 있다. 공적 영역에서의 익명표현의 자유에 대한 엄격한 제한은 정부와 권력집단에 대한 비판을 억압하는 것이기 때문에 더더욱 허용되어서는 안된다. 20) (2) 인터넷실명제의 개념 인터넷 실명제란 주민등록번호 등의 실명인증수단을 통하여 인터넷 게시판 이용자의 본인여부를 확인하도록 하는 제도이다. 인터넷게시판을 설치 운영하는 정보통신서비 스 제공자에게 게시판 이용자로 하여금 본인확인절차를 거쳐야만 게시판에 정보를 게 시할 수 있도록 하는 조치를 마련할 의무를 부과하는 제도로 만일 정보통신서비스 제 공자가 본인확인조치의무를 이행하지 않을 시 방송통신위원회는 본인확인조치를 하도 록 명령할 수 있으며 이러한 명령을 이행하지 않으면 3천만 원 이하의 과태료를 부과 하도록 함으로 21) 써 정보통신서비스 제공자에 대하여 본인확인제도의 시행을 강제하고 있었다. 이는 크게 한시적 실명제와 상시적 실명제로 구분되어 왔다. 22) 한시적 실명제: 공직선거법우리나라에서 최초로 인터넷 실명제가 도입된 것은 (구) 공직선거 및 선거부정방지법(현, 공직선거법) 으로, 2005년 8월 개정을 통하여 선거운 동기간 중에만 적용되는 한시적 인터넷 실명제로 규정되어 현재에 이르고 있다( 공직 19) 헌재 헌마480 참조. 20) 홍완식, 인터넷실명제 위헌결정에 대한 평석 및 입법평론, 인터넷법률신문, 참조. 21) 정보통신망법 제76조 제1항 제6호. 22) 김유향 심우민, 인터넷 실명제 위헌결정과 향후 과제, 이슈와 논점 제524호 (2012년 9월), 국회조사처.

28 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 25 선거법 제86조의6). 이 규정에 대해서는 2008년 4월과 2009년 2월에 각각 헌법소원이 제기된 바 있었다. 그러나 2010년 2월에 헌법재판소는 공직선거법 상 한시적 인터넷 실명제 규정에 대하여 합헌으로 결정하였다. 23) 상시적 실명제: 정보통신망법 정보통신망법 제44조의5 제1항 제2호는 상시적 인터넷 실명제를 규정하고 있다. 일일 평균 이용자수 기준으로 방송통신위원회가 인터넷 실명제 규정 적용대상으로 공 시한 정보통신서비스 제공자의 웹사이트의 수는 2007년 35개, 2008년 37개, 2009년 153개, 2010년 167개, 2011년 146개로 처음보다 대폭 증대하였다. 이러한 인터넷 실 명제 규정에 대해, 2010년 1월 및 4월에 손모씨와 미디어오늘 등은 표현 및 언론의 자유와 개인정보자기결정권 등의 기본권을 침해한다는 이유로 헌법소원을 제기하였으 며, 헌법재판소는 이 규정에 대하여 지난 2012년 8월 23일 재판관 8명 전원 일치로 위헌결정을 하기에 이르렀다. 한편 본인확제가 실시되는 게시판 이란 그 명칭과 관계 없이 정보통신망을 이용하여 일반에게 공개할 목적으로 부호 문자 음성 음향 화상 동영상 등의 정보를 이용자가 게재할 수 있는 컴퓨터 프로그램이나 기술적 장치를 말한다. 24) 방송통신위원회는 인터넷상의 블로그, 개인 홈페이지, 카페, 소셜 네트워크 서비스(SSN) 등은 일반인 공개목적이 아닌 사적 의사소통 영역으로 보아 위 게시판에 해당하지 않는다는 이유로 본인확인제 적용대상에서 제외하고 있다. 25) <표 9> 인터넷 실명제의 주요 연혁 공직선거법상의 인터넷실명제 인터넷 실명제 도입 선거운동기간 중으로 적용범위 제한 정보통신망법상의 인터넷 실명제 인터넷 실명제(본인확인제) 도입: 일일 평균이용자 수 30만 명 이상 포털서비스 제공자 및 전문손수제작물매개서비스 제공자에 적용 /인터넷언론서비스 제공자는 20만 명 이상 23) 헌재 헌마324, 2009헌바31(병합). 24) 정보통신망법 제2조 제1항 제9호. 25) 헌재 헌마47, 252(병합).

29 26 서비스 유형에 관계없이 일일 평균이용자 수 만 이상 사이트로 실명제 적용 확대 26) 인터넷 실명제 합헌 결정 인터넷 실명제위헌 결정 (3) 헌재의 정보통신망법상의 인터넷 실명제 위헌결정 27) 과잉금지원칙 위배 여부 1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 정보통신망법상의 본인확인제는 인터넷상의 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통 등 을 방지하기 위하여 게시판 이용자가 그와 같은 정보를 게시할 경우에는 향후 신원 확인을 통하여 형사처벌 또는 손해배상책임을 부담할 수도 있다는 점을 인식하게 하 여 표현내용에 신중을 기하고 불법정보 등의 게시를 자제하도록 함과 아울러, 게시판 이용자의 위와 같은 행위로 실제로 피해가 발생한 경우에는 피해자 구제를 위하여 가 해자를 특정할 수 있는 기초자료를 확보함으로써 게시판을 보다 책임 있는 공론의 장 이 되도록 유도하여 건전한 인터넷 문화를 조성하기 위한 것이므로 정당한 목적 달성 에 기여하는 적합한 수단임이 인정된다. 2) 침해의 최소성 불법정보의 게시로 타인에게 피해를 입힌 경우에 가해자 특정은 인터넷 주소 등의 추적 및 확인 등을 통하여서도 할 수 있고 게시판에 게시된 정보로 인하여 권리가 침 해된 자에 대한 구제는 정보통신서비스 제공자에 의한 당해 정보의 삭제 임시조치(정 보통신망법 제44조의2 제1항, 제2항), 게시판 관리 운영자에 대한 불법정보 취급의 거부 정지 또는 제한명령(정보통신망법 제44조의7 제2항, 제3항) 등으로 불법정보의 유통 및 확산을 차단하거나 사후적으로 손해배상 또는 형사처벌 등의 방법을 통하여 충분히 달성할 수 있다. 따라서 정보통신망법상의 본인확인제을 통해 실현하려는 건전 한 인터넷 문화의 조성 등 입법목적은 인터넷 이용자의 표현의 자유나 개인정보자기 26) 2009년 1월 28일 정보통신망법시행령 제30조 제1항의 개정으로 그 대상자가 서비스 유형에 관계없이 일일 평균 이용자 수 10만 명 이상인 정보통신서비스 제공자로 확대되었다. 27) 헌재 헌마47, 252(병합).

30 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 27 결정권을 제약하지 않는 다른 수단에 의해서도 충분히 달성할 수 있다. 미국이나 영국의 경우 인터넷상의 유해 정보에 대한 규제를 원칙적으로 업계의 자 율에 맡기고 있고, 독일 등 유럽의 많은 국가들 역시 민간 주도의 자율규제를 기초로 하여 인터넷서비스 제공자의 책임제한이나 면책요건을 정하는 방식으로 관계 법령을 수립하고 있으며, 일본의 경우에도 불법 유해정보가 게시되는 때에 민관( 民 官 )이 협조 하여 사후적으로 대처하도록 규율하고 있는 등 대부분의 주요 국가들은 본인확인제와 같은 적극적인 게시판 이용규제를 시행하고 있지 않다. 또한 정보통신망법이 규정하는 본인확인제는 목적 달성에 필요한 범위를 넘어서는 과도한 규제를 그 내용으로 하고 있다. 우선 정보통신망법 제44조의5 제1항은 본인확 인조치를 할 대상을 게시판 이용자 로 정하고 있고, 정보통신망법 제2조 제1항 제4호 는 이용자 란 정보통신서비스 제공자가 제공하는 정보통신서비스를 이용하는 자 로 규정하고 있다. 따라서 본인확인의 대상인 게시판 이용자 는 정보의 게시자 뿐만 아 니라 정보의 열람자 도 포함한다 할 것이다. 그러나 정보의 단순 열람자 는 인터넷상 에서 정보열람만 하므로 타인의 권리를 침해하는 등의 불법행위를 할 가능성이 없어 본인확인조치를 취할 필요성이 없는 것이다. 그런 점에서 방송통신위원회는 정보의 게시자 만이 위 게시판 이용자 에 해당하는 것으로 축소해석하여 정보의 게시자 에 대하여만 본인확인조치를 하도록 하고 있는바, 이는 이 사건 법령조항의 적용범위가 광범위함을 단적으로 보여 준다. 나아가 방송통신위원회는 매년 3개의 조사기관에 인 터넷 이용자 수의 산정을 의뢰하여 본인확인제의 적용 대상인 정보통신서비스 제공자 를 선정하여 오고 있다. 그런데 인터넷의 공간적 무제약성으로 인하여 국내의 정보통 신서비스 제공자가 제공하는 인터넷을 외국인이나 국외에 소재하는 한국인도 이용할 수 있는바 그들도 위 이용자 수 산정의 대상에 포함되는지 여부가 불분명하며, 동일 인이 동일한 인터넷 게시판을 하루에 여러 번 이용한 경우에 이용자 수 산정을 어떻 게 할 것인지에 대하여도 명확한 기준이 없다. 또한 이용자 수를 정확하게 산정하는 것이 기술적으로 가능한지 여부에 대하여도 의문이 제기되고 있다. 이와 같이 그 정확 성과 산정기준이 불분명한 이용자 수 산정 결과에 따라 본인확인제 적용대상인 정보 통신서비스 제공자의 범위가 정하여진다는 점은, 이 사건 법령조항들이 인터넷의 특성 을 고려하지 아니한 채 본인확인제의 적용범위를 광범위하게 정함으로써 법집행자에게 자의적인 집행의 여지를 부여하고 있음을 보여 준다. 한편 방송통신위원회가 본인확인

31 28 제의 적용대상으로 공시한 정보통신서비스 제공자의 웹사이트 수는 2011년 기준 146 개로 거의 전면적 수준의 본인확인제가 실시되는 것과 유사한 상황에 이르고 있다. 결국 본인확인제는 그 입법목적을 달성할 다른 수단이 있음에도 불구하고 모든 게 시판 이용자의 본인확인정보를 수집하여 장기간 보관하도록 함으로써 본래의 입법목적 과 관계없이 개인정보가 유출될 위험에 놓이게 하고 다른 목적에 활용될 수 있도록 하며, 수사편의 등에 치우쳐 모든 국민을 잠재적 범죄자와 같이 취급하는바, 목적달성 에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한을 하는 것으로서 침해의 최소성이 인정되지 아니 한다. 3) 법익의 균형성 표현의 자유는 민주주의의 근간이 되는 중요한 헌법적 가치이므로 표현의 자유의 사전 제한을 정당화하기 위해서는 그 제한으로 인하여 달성하려는 공익의 효과가 명 백하여야 한다. 정보통신망법상은 외국의 입법례에서 찾아보기 힘든 본인확인제를 규 정함으로써 국내 인터넷 이용자들의 해외 사이트로의 도피, 국내 사업자와 해외 사업 자 사이의 차별 내지 자의적 법집행의 시비로 인한 집행 곤란의 문제를 발생시키고 있는바, 결과적으로 당초 목적과 같은 공익을 실질적으로 달성하고 있다고 보기 어렵 다. 나아가 본인확인제 이후에 명예훼손, 모욕, 비방의 정보의 게시가 표현의 자유의 사전 제한을 정당화할 정도로 의미 있게 감소하였다는 증거는 찾아볼 수 없다. 반면 이 사건 법령조항들이 규정하는 본인확인제에 의한 익명표현의 자유의 제한은 매우 중대하다. 특히 익명이나 가명으로 이루어지는 표현은, 외부의 명시적 묵시적 압력에 굴복하지 아니하고 자신의 생각과 사상을 자유롭게 표출하고 전파하여 국가권력이나 사회의 다수의견에 대한 비판을 가능하게 하며, 이를 통해 정치적 사회적 약자의 의 사 역시 국가의 정책결정에 반영될 가능성을 열어 준다는 점에서 표현의 자유의 내용 에서 빼놓을 수 없는 것이다. 그리고 인터넷 공간에서 이루어지는 익명표현은 인터넷 이 가지는 정보전달의 신속성 및 상호성과 결합하여 현실 공간에서의 경제력이나 권 력에 의한 위계구조를 극복하여 계층 지위 나이 성 등으로부터 자유로운 여론을 형 성함으로써 다양한 계층의 국민 의사를 평등하게 반영하여 민주주의가 더욱 발전되게 한다. 따라서 비록 인터넷 공간에서의 익명표현이 부작용을 초래할 우려가 있다 하더 라도 그것이 갖는 헌법적 가치에 비추어 강하게 보호되어야 한다. 본인확인제는 정보

32 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 29 등을 게시하고자 하는 자가 무엇이 금지되는 표현인지 확신하기 어려운 상태에서 본 인의 이름, 주민등록번호 등의 노출에 따른 규제나 처벌 등 불이익을 염려하여 표현 자체를 포기하게 만들 가능성이 높고, 인터넷을 악용하는 소수의 사람들이 존재하고 있다는 이유로 대다수 시민의 정당한 의사표현을 제한하는 것으로서 익명표현의 자유 에 대한 과도한 제한이라 할 것이다. 나아가 현재 주로 이용되고 있는 신용정보회사에 의한 게시판 이용자의 이름, 주민등록번호 일치 여부를 확인하는 방법에 의한 본인확 인은, 주민등록번호를 부여받을 수 없는 외국인이나 주민등록번호가 없는 재외국민에 대하여 게시판에의 정보 게시를 봉쇄함으로써 그들의 표현의 자유를 사실상 박탈하는 결과에 이르고 있다.결 국 본인확인제로 인하여 기본권이 제한됨으로써 발생하는 인터 넷게시판 이용자 및 정보통신서비스 제공자의 불이익이 본인확인제가 달성하려는 공익 보다 결코 더 작다고 할 수 없으므로 법익의 균형성 역시 인정되지 않는다. 4) 소결 정보통신망법상의 본인확인제는 본인확인이라는 방법으로 게시판 이용자의 표현의 자유를 사전에 제한하여 의사표현 자체를 위축시키고 그 결과 헌법으로 보호되는 표 현까지도 억제함으로써 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 방해하는 것 으로서 과잉금지원칙에 위배하여 청구인 등의 표현의 자유, 개인정보자기결정권, 청구 인 회사의 언론의 자유 등 기본권을 침해한다. (4) 공선법상의 인터넷실명제의 문제 1) 헌재의 결정요지 가. 법정의견 표현의 자유 등 침해 여부 a. 명확성의 원칙 침해 여부 (가) 인터넷언론사 의 범위 이 사건 법률조항의 인터넷언론사 의 개념을 공직선거법 제8조의5(인터넷선거보도 심의위원회) 제1항에서 규정하고 있음은 위 관련조항 항목에서 본 바와 같고, 같은 조

33 30 제6항은 인터넷선거보도심의위원회는 인터넷 선거보도의 정치적 중립성 형평성 객 관성 및 권리구제 기타 선거보도의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 이 를 공표하여야 한다. 라고 규정하고, 이에 의한 주요 심의대상 인터넷언론사의 관리 등에 관한 규정 제2조는 인터넷언론사의 범위에 관하여 1. 신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률 제2조 제3호의 신문사업자와 같은 조 제4호의 인터넷신문사업자, 잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률 제2조 제1호 가목의 잡지와 방송법 제2조 제1호의 방송을 경영 관리하는 자, 뉴스통신진흥에 관한 법률 제2조 제3호의 뉴스 통신사업자 등이 직접 운영하거나 별도 법인으로 운영하는 인터넷홈페이지, 2. 자체적 으로 기사 논평 칼럼 등을 생산하여 신문 방송 웹진 등의 형태로 보도하는 인터넷 홈페이지, 3. 인터넷포털사이트(뉴스공급원으로부터 뉴스나 기사를 제공받아 편집 가 공하거나 매개하여 제공하는 경우를 포함한다), 4. 그 밖에 위 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우로서 심의위원회가 인터넷언론사로 결정한 인터넷홈페이지 로 구체적으로 규정하고, 제4조 내지 제7조에서는 인터넷언론사를 결정할 때에는 작성기 준일 전 3개월 동안 최소 1회 이상의 새로운 보도기사를 게재하고 있는 지 등을 확인 하여 매 분기 첫 달의 10일 이내에 결정하여 이를 심의위원회 홈페이지에 공개하도록 하고 있다. 위와 같은 관계법령의 규정 내용이 구체적으로 인터넷언론사의 범위에 관하여 규정 하고 있고 독립된 헌법기관인 중앙선거관리위원회가 설치 운영하는 인터넷선거보도심 의위원회가 이를 결정 게시하는 이상, 해당 인터넷언론사가 자신이 실명확인 확인 조 치의무를 지는지 여부에 관하여 확신이 없는 상태에 빠지는 경우는 없다고 할 것이다. 나아가 이 사건 법률조항은 인터넷언론사의 당해 인터넷홈페이지 의 게시판 대화 방 등으로 범위를 한정하고 있으므로, 당해 인터넷홈페이지 에 해당하지 아니하는 공 간, 예컨대 개인의 카페 블로그 등은 실명확인조치의 범위에 포함되지 아니함이 명백 하다. (나) 지지 반대의 글 의 의미 공직선거법은 후보자, 후보자가 되고자 하는 자가 개설한 인터넷 홈페이지를 이용한 선거운동 을 허용하고(제59조 제3호), 선거운동을 할 수 있는 자가 선거운동기간 중에 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판 대화방 등에 선거운동을 위한 내용의 정보를 게시하 는 등의 선거운동 을 허용하며, 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함), 그의 배우

34 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 31 자 등에 대한 허위사실의 유포나 비방을 금지하면서(제82조의4 제1항, 제2항), 선거운 동기간 중에 인터넷언론사의 인터넷홈페이지의 게시판 대화방 등에 정당 후보자에 대한 지지 반대의 글 을 게시할 수 있도록 하는 경우에 이 사건 실명확인 절차를 거 치도록 함으로써, 인터넷 선거운동에서 발생할 수 있는 폐해를 예방하는 한편 선거운 동 과 지지 반대의 글 을 구분하고 있다. 한편 공직선거법상의 선거운동 이란, 특정 후보자의 당선 내지 이를 위한 득표에 필요한 모든 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 모든 행위중 당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적, 계획적 행위를 말하는 것이다. 따라서 이와 같은 선거운동의 개념, 허 위사실 유포나 비방의 발생이 빈번한 인터넷홈페이지에서 책임 있는 글쓰기를 유도하 려는 이 사건 법률조항의 입법취지와 목적, 공직선거법 관련조항과의 관계와 용어의 구분 등을 고려하면, 이 사건 지지 반대의 글 은 위와 같은 선거운동에 이르는 글을 포함하면서, 그에 이르지 아니 한다고 하더라도 정당 후보자에 대하여 찬동하여 원조 하거나 찬성하지 않고 맞서서 거스르는 글을 의미하고, 건전한 상식과 통상적인 법감 정을 가진 사람이면 자신의 글이 이에 해당하는지를 충분히 알 수 있다고 할 것이므 로 헌법이 요구하는 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 28) (다) 나아가 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 보건대, 선거기간 중 인터넷홈페이지의 게시판 대화방 등에서 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전이 난무 하는 경우가 많고, 부당한 선거운동이나 소수에 의한 여론 왜곡으로 선거의 평온과 공 정이 위협받을 가능성이 있기 때문에, 이 사건 법률조항은 이로 인한 사회경제적 손실 과 부작용을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이므로 목적의 정당성이 인 정된다. 정당 후보자에 대한 지지 반대의 글을 게시할 수 있도록 하는 경우에는 실명확인 을 거치도록 함으로써 후보자에 대한 인신공격이나 각종 흑색선전이 줄어들 수 있고, 이로 인하여 선거의 공정성의 확보 효과를 거둘 수 있음이 예상되므로 수단의 적합성 도 인정되고 그 제한의 실효성이 의심된다는 이유만으로는 이를 부정할 수는 없다고 할 것이다. 인터넷의 특성상 흑색선전이나 허위사실이 빠르게 유포되어 정보의 왜곡이 쉬울 뿐 만 아니라 특히 짧은 선거운동기간(대통령 선거 23일, 국회의원, 지방자치단체의 의회 28) 헌재 헌마324.

35 32 의원 및 장 선거 14일, 공직선거법 제49조 제1항, 제59조) 중 이를 치유하기란 불가능 하므로 결국 선거결과의 왜곡우려가 크다는 점에서, 현행법상 명예훼손에 관한 법리나 후보자비방죄로 규제하는 사후적 구제수단만으로는 선거에 있어 당선을 목적으로 하는 정당 후보자의 실질적인 권리구제가 이루어 질 수 없고, 같은 이유로 삭제명령 또는 삭제조치 전 이용자에 대하여 이의신청 등의 절차를 두기도 어렵다. 이와 같은 사정과 실명확인 기간을 선거운동기간 중 으로 한정한 점, 대상을 정 당 후보자에 대한 지지 반대의 글 에 한정한 점, 인터넷이용자의 실명이 표출되지 않고 다만 실명확인 표시만이 나타나는 점을 함께 고려하면, 이 사건 법률조항은 피 해를 최소화하기 위한 요건을 갖추었으며 달리 덜 제약이면서도 같은 효과를 달성할 수 있는 수단이 명백히 존재한다고 볼 수도 없으므로, 침해의 최소성이 인정된다. 인터넷에 의한 허위사실 유포 등으로 인하여 후보자의 인격권 침해, 선거의 공정과 평온의 훼손 및 소수인에 의한 여론 왜곡 등의 폐해 방지라는 이 사건 실명확인제로 얻는 공익이, 인터넷언론사 이용자가 실명확인 과정에서 겪는 불편함이나 글을 게시하 면서 겪게 될 수 있는 주저함, 인터넷언론사의 비용발생 또는 이용자 수의 감소 등의 사익보다 비중이 더 크므로 법익의 균형성도 인정된다. 결국 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙 등에 위배되어 표현의 자유를 침해한다 고 할 수 없고, 청구인이 주장하는 적법절차의 원칙에 위배되거나 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다. 나. 반대의견 (재판관 김종대, 송두환) a. 익명표현의 자유의 의의 및 보호의 필요성 표현의 자유는 국민주권을 실현하는 데 필수불가결한 것으로서 오늘날 민주국가에서 국민이 갖는 가장 중요한 기본권의 하나로 인식되고 있다. 특히 익명이나 가명으로 이 루어지는 표현의 경우 정치적 보복이나 차별의 두려움 없이 자신의 생각과 사상을 자 유롭게 표출하고 전파하여 권력에 대한 비판을 가능하게 하며, 이를 통해 정치적 약자 나 소수자의 의사를 국가의 정책결정에 반영되도록 한다는 점에서 표현의 자유의 핵 심에 해당한다고 할 수 있다. 익명표현이 무책임하고 악의적으로 행해질 경우 인신공 격과 흑색선전에 악용되어 선거의 공정과 평온을 위협할 우려도 없지 않으나, 그럼에 도 불구하고 익명표현의 자유는 그것이 갖는 헌법적 가치에 비추어 강하게 보호되어

36 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 33 야 할 것이다...인터넷이 가장 참여적인 시장 내지 표현 촉진적 매체로서 기능하는 현 대사회에서는 인터넷 공간에서 이루어지는 익명표현이 현실공간에서의 경제력이나 권 력에 의한 위계구조를 해체하고, 인터넷이 가지는 정보전달의 신속성 및 상호성, 쌍방 향성과 결합하여 다양한 계층의 국민 의사를 반영한 다원주의 실현 및 민주주의의 발 전을 용이하게 하였다. 특히 정치적 의사표현은 민주주의의 존립 근거이자 표현의 자 유의 본질로서, 이 사건과 같은 정치적 표현 영역에서의 익명표현의 자유는 일반적인 익명표현의 자유보다 더 강한 보호를 받아야 할 것이다...한편, 주권자인 국민이 대의 기관을 선출하는 과정에서는 국민의 정치적 의사표출이 집중적으로 이루어짐과 동시에 권력에 의한 외압의 가능성도 커질 수 있으므로, 자유로운 정치적 의사표현이 가능하 기 위해서는 투표를 함에 있어 비밀이 보장되어야 한다...헌법이 선거제도의 원칙으로 서 비밀선거 원칙을 규정한 취지에 비추어 보면, 투표시 뿐만 아니라 투표행위 이전의 선거 전 과정에서 이루어지는 정치적 의사표현에 있어서도 의사표현자의 신원에 대한 비밀이 보장될 필요가 있다. 정치적 외압의 가능성은 단지 투표 행위에 대해서만 존재 하는 것이 아니며, 선거와 관련한 여론 형성을 일정한 방향으로 왜곡 또는 유도하기 위하여도 나타날 수 있기 때문이다. 따라서 선거운동에 있어서 정치적 익명표현의 자 유는 비밀선거의 원칙을 규정한 헌법정신에 비추어도 그 보호의 필요성이 인정된다고 할 것이다. b. 과잉금지원칙위반 여부 (가) 표현의 자유에 대한 위축효과 및 수단의 적정성 문제 인터넷 게시판 등에서 이루어지는 정치적 익명표현을 규제할 경우, 정치적 보복을 당할 우려 때문에 일반 국민은 자기검열 하에서 비판적 표현을 자제하게 될 것이다. 이는 결국 의사표현 자체를 위축시킴으로써 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 방해할 수 있다. 이 사건 법률조항의 운영 과정에서, 선거운동기간 동안 게시 판 자체를 폐쇄한 인터넷 언론사가 적지 않았던 점을 보면, 실명확인제는 정치적 의사 표현의 공간 축소를 야기하는 문제점 또한 발생시킨다. 이처럼 의사표현 자체가 위축 되고, 의사표현의 공간마저 축소되는 부작용은 자유로운 여론 형성을 전제로 하는 선 거과정에서 민주주의에 대한 중대한 제한이라고 할 것이다. 선거운동기간 중에 인터넷 게시판 등에서 이루어지는 실명확인제가 흑색선전을 막기 위한 실효성 있는 수단이라 고 볼 수 있을지도 의문이다. 선거후보자에 대한 흑색선전은 단순한 후보자 비판의 문

37 34 제가 아니라, 치밀한 사전계획에 입각하여 조직적으로 이루어지는 것이 일반적이므로 인터넷 실명제를 실시한다고 하여도 방지되기 어려운 활동이다. 즉, 해악적인 의사표 현은 사회적 상황의 여러 조건들이 변수로 작용하여 나타나는 것이지, 익명표현을 허 용함에 따라 필연적으로 발생하는 문제라 볼 수 없다. 정당한 익명표현과 해악적 익명 표현을 구분하기 위해 해악의 범위를 가늠할 수 있는 명확한 사회적 합의도 도출하기 어려운 상황에서, 책임 있는 의견이 개진되거나 위법한 표현행위가 감소될 것이라는 추상적인 가능성만으로 해악적 익명표현 뿐만 아니라 유익한 익명표현까지 사전적이고 포괄적으로 규제하는 것은 정치적 의사표현을 위축시켜 선거의 공정이라는 입법목적 달성에 오히려 장애가 된다고 할 것이다. (나) 침해의 최소성 공직선거법은 선거의 공정을 위하여 선거운동기간을 정하고 그 기간 외에는 선거운 동을 원칙적으로 금지함으로써, 예비후보자나 후보자에 대하여 예외적으로 일정한 경 우 사전선거운동을 허용하기는 하나(공직선거법 제59조), 전체적으로는 일반 국민의 선거운동의 자유를 광범위하게 제한하고 있다. 그렇다면 적어도 선거운동기간 동안만 은 국민의 정치적 의사표현의 자유를 최대한 보장해 줄 필요가 있는데도, 이 사건 법 률조항은 정치적 의사표현을 자유롭게 할 수 있는 핵심적인 기간이라 볼 수 있는 선 거운동기간 중에 익명표현의 자유를 제한하고 있어, 사실상 선거와 관련한 익명의 의 사표현을 불가능하게 하고 있다. 이 사건 법률조항의 규제대상인 인터넷 언론사 의 범위가 모호하고 광범위하다는 문제점 역시 지적될 수 있다. 인터넷 언론사 란 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 제2조 제7호의 규정 에 따른 인터넷신문사업자 그 밖에 정치 경제 사회 문화 시사 등에 관한 보도 논 평 여론 및 정보 등을 전파할 목적으로 취재 편집 집필한 기사를 인터넷을 통하여 보도 제공하거나 매개하는 인터넷홈페이지를 경영 관리하는 자와 이와 유사한 언론 의 기능을 행하는 인터넷홈페이지를 경영 관리하는 자 를 말한다(공선법 제8조의5 제 1항). 그런데 누구나 관심사항을 인터넷에 올리고 전파할 수 있는 현대사회의 특수성 을 고려한다면, 사실상 모든 웹사이트들이 인터넷 언론사에 해당될 수 있을 뿐만 아니 라, 기사를 취재, 편집하는 경우뿐만 아니라 단순히 매개 하는 경우까지 이에 해당된 다고 보아 그 범위를 한정하기 곤란하며, 이와 유사한 언론 기능 이라는 부분 역시 모호하므로 규제대상이 무한정 확대될 우려가 있다. 한편, 인터넷 게시판과 대화방은

38 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 35 개설자에 의하여 용도가 제한되어 있는 것이 아닌 이상, 게시판 등 이용자는 어떠한 내용의 의사표시도 할 수 있는 것이 원칙이다. 그런데 실명 확인을 받아야 하는 경우 로 이 사건 법률조항은 법문언상 지지 반대의 글을 게시할 수 있도록 하는 경우 로 되어 있고, 이에 따라 정당이나 후보자에 대한 지지 반대의 글이 게시될 가능성 만 인정되면 모두 규제대상이 될 수 있도록 하고 있다. 그렇다면 사실상 모든 게시판 및 대화방이 규제대상이 된다고 할 것이어서, 규제의 공간적 범위가 지나치게 광범위하다 고 할 것이다. 정당이나 후보자에 대한 지지 반대 의견 이 선거에 관한 단순한 의 견 과 구별될 수 있을지도 불분명하므로 인터넷 언론사의 삭제조치나 법집행기관의 과 태료 부과 등에 있어 명확한 기준을 제시하지 못하는 문제점이 발생한다. 설령, 그 의 미가 명확하다고 보더라도 정당이나 후보자에 대한 지지 반대 의견은 선거과정에서 이루어지는 정치적 의사표현의 핵심이라는 측면에 비추어보면, 이 사건 법률조항은 정 치적 의사표현에 대한 익명표현의 자유를 사실상 박탈하는 조항이라 할 것이다. 특히 후보자 등에 대한 지지의 글 은 비방이나 명예훼손의 우려가 적음에도 불구하고, 반 대의 글과 마찬가지로 실명인증을 요구하는 것은 비방이나 명예훼손 등의 선거범죄를 예방하고자 하는 입법목적에도 부합하지 않을 뿐 아니라, 익명표현의 자유를 과잉제한 한다고 볼 수 있다. 선거실명 확인제가 표방하고 있는 선거의 공정성이라는 목적은 인 터넷 이용자의 표현의 자유를 제약하지 않는 다른 수단에 의해서도 충분히 달성할 수 있다. 우선, 영화의 등급분류 심사처럼 표현의 자유는 보장하되, 이용자로 하여금 실명 확인이 된 글과 익명의 글에 대해 구분하여 접근할 수 있게 하는 방안이 있다. 즉, 인 터넷 게시판을 실명방과 비실명방으로 구분하여 유형화하는 방법으로서, 이 경우 익명 의 글은 실명방에는 게시할 수 없다는 표현 공간상의 제한만 받을 뿐, 표현 자체는 금 지되지 않으며, 수신자로서는 자신의 선택에 의해 원하는 게시물에 대해 실명글인지 익명글인지에 구애받지 않고 자유롭게 접근할 수 있다. 만약 글에 대한 신뢰감을 주어 게시물의 영향력을 높이고자 하는 자는 실명확인을 거쳐 실명 게시판에 글을 게재하 면 될 것이며, 비실명 게시판의 경우 진지성과 신빙성이 결여되어 선거유권자를 오도 ( 誤 導 )할 가능성이 있음을 알리는 경고문을 게재하는 등의 방법으로 수신자로 하여금 정보 습득에 있어 신중성을 요구할 수 있고, 허위정보에 기한 유권자의 의사왜곡도 막 을 수 있게 된다.한편, 현행 형사법 및 공직선거법에는 인터넷을 이용한 선거범죄에 있어서 명예훼손죄나 후보자 비방죄 등의 제재수단을 이미 마련해 놓고 있으며, 중앙

39 36 선거관리위원회 또한 선거게시판 감시활동을 통하여 불법게시물에 대한 검색과 그에 대한 대응활동을 하고 있다. 현재의 기술수준에서 사후적으로 게시물 표현자의 신원을 확인할 방법이 불가능한 것도 아니다. 이처럼 사후적 규제수단이 마련되어 있음에도 불구하고, 수사편의 및 선거관리의 효율성이라는 기술적 편리성에만 치우쳐 사전적, 예방적 규제를 하는 것은 국민을 잠재적 범죄자로 취급하고, 이에 따라 익명에 의한 표현 자체를 제한하는 것이므로 최소침해성에 위반된다고 할 것이다. (다) 법익의 균형성 이 사건 법률조항에 의한 규제기간인 선거운동기간이 정치적 표현의 자유를 행사함 에 있어 가장 긴요한 기간으로 볼 수 있다는 점과, 표현의 자유 보장이 민주주의의 근 간이 되는 중요한 헌법적 가치라는 점을 고려한다면, 익명표현의 자유가 제한됨으로써 받는 불이익이 선거의 공정성 유지라는 공익보다 결코 더 작다고 할 수 없어 법익의 균형성도 인정되기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 표현 의 자유를 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다. 3. 결어 헌재의 위헌결정으로 정보통신망법상의 일명 제한적 본인확인제도는 폐지되었으나 공직선거법상의 인터넷실명제는 여전히 남아 있다. 인터넷 실명제에 관한 규정은 공직 선거법에 먼저 도입되었고 29) 이후 정보통신망법상에 규정을 두게 된 것이다. 30) 인터 넷상의 불법 유해정보에 대한 규제는 필연적이지만 어떠한 방식으로 규제할 것인가는 선택의 문제이다. 따라서 인터넷커뮤너티의 자율규제 방식을 선택할 것인가 아니면 법 령에 의한 타율적 규제를 택할 것인가의 문제에서 일단 우리는 공직선거법과 정보통 신망법을 통한 사전적 타율적 규제방식을 택하였다가 헌재의 위헌결정으로 정보통신 망법상의 제한적 본인확인제도만이 폐지된 것이다. 따라서 공선법상의 인터넷실명제는 여전히 남아있고 이는 인터넷실명제에 관한 규정의 비대칭성과 체계부정합성의 문제를 야기시킬 뿐만 아니라 향후 제18대 대선정국을 앞두고 있는 상황에서 정략적인 접근 을 유도할 수 있는 쟁점이다. 즉 중앙선관위는 헌재의 결정 직후 공직선거법상의 인터 29) 2004년 3월 12일 공직선거법 개정을 통해 도입된바 있다. 30) 2007년 1월 26일 정보통신망법 개정안을 통해 도입되었다.

40 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 37 넷실명제 폐지의견을 국회에 제출할 것이라는 의지를 비췄지만 이는 법안제출권 도 아닌 입법의견제출권 에 근거한 것으로 그야말로 의견의 제출에 불과한 것이라 실효 성이 문제된다. 또한 대통령선거를 앞두고 각 대선캠프는 공선법상의 인터넷실명제의 유 불리를 따져가며 정략적으로 이데 대한 폐지문제에 접근하게 될 것이다. 일반선거 인에 대한 실명의 강제는 인권침해의 혐의를 쉽게 벗을 수 없다. 왜냐하면 실명제의 강제는 자칫 선거과정 속에서 처벌을 각오한 자들의 일색적인 난장을 조장함으로써 정치적 표현의 자유를 보장받아야 하는 일반선거인들의 자유로운 표현행위를 위축되게 할 위험성이 존재하기 때문이다. 따라서 이는 최후적인 방법론이 되어야 할 것이고 이 러한 강제조치 보다는 우회적인 방법론들을 모색해 보아야 할 것이다. 31) 현재의 인터 넷 토론문화나 댓글 문화를 미루어볼 때, 일반시민 개인이나 유권자들이 인터넷 게시 판에 올린 글들은 허위사실 유포나 인신공격 등을 목적으로 할 수 있다는 점에서 공 정한 선거관리를 어렵게 하는 요소로 볼 수 있다. 제한적 본인 확인제도를 중심으로 한 인터넷 토론에 대한 규제는 공정한 선거 관리 의 차원에 지나친 무게 중심을 두고 있기 때문에 시민 개개인의 언론 자유를 침해할 소지가 있다는 비판은 간과할 수 없 는 부분이다. Ⅵ. 결론 - 제18대 대선을 바라보며 인터넷 언론의 정치 사회적 영향력은 2005년을 정점으로 점차 약화되고 있다는 평 가다. 2005년 조사에서는 오마이뉴스만 가까스로 6위를 유지했을 뿐 프레시안은 10위 권 밖으로, 다음과 야후, 네이버 등은 순위권에 들지 못했다. 2006년 조사에서는 네이 버가 뛰어올랐다. 오마이뉴스 대신 6위를 차지했고 오마이뉴스는 9위로 밀려났다. 32) 이와 같은 변화는 인터넷 언론의 공정보도라는 측면에서 몇 가지 중요한 의미를 지닌 다. 첫째, 2002년 대통령선거 당시와 비교할 때, 진보적 인터넷 신문이 지배하던 담론 생산의 구조는 보수 성향의 인터넷 신문(소위 닷컴 )의 대두로 보다 공정한 질서를 형성할 수 있게 됐다. 즉, 언론사의 외적 다양성이 확보됐다고 평가할 수 있으며, 인터 31) 조소영, 인터넷 선거운동에 대한 헌법적 고찰, 헌법학연구 제11권 제2호 (2005). 32) 소정섭, 전게논문.

41 38 넷 공론영역 전체를 놓고 보면 진보적 인터넷 신문과 보수적 인터넷 신문이 폭넓게 분포하는 담론생산 구조를 갖게 됐다. 둘째, 인터넷 신문은 전통의 매스미디어와 경쟁 과정과 진보와 보수로 나뉜 정치적 균열구조 속에서 의견보도에 있어 지지 정당을 밝 히는 소위 커밍-아웃 을 요구받는 일이 늘어나고 있다. 인터넷 신문은 물론 인쇄신문 이 선거과정에서 지지정당을 밝히는 행위는 대단히 민감한 부분이며, 선거법 상 허용 되지 않는다. 한국 정치의 정당구조는 대통령선거를 앞두고 이합집산이 빈번하게 발생 하고, 정당 간의 이념차이가 크지 않기 때문에 언론사들이 지지정당을 밝히는 행위는 유권자들에게 혼란을 초래할 가능성이 크다. 현행 선거법 제8조는 방송 신문 통 신 잡지 기타의 간행물을 경영 관리하거나 편집 취재 집필 보도하는 자와 제8조 의5(인터넷선거보도심의위원회)제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강 정 책이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 정견 기 타사항에 관하여 보도 논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인 을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송 보도하는 경우에는 공정하 게 하여야 한다. 고 규정하고 있어 신문이나 방송, 인터넷 언론을 막론하고 특정 정당 이나 후보를 지지 또는 반대할 수 없다. 선거법 에서 규정하는 언론의 공정보도 의무 는 허위 논평 보도의 금지 보다 훨씬 더 포괄적이며, 추상적인 개념으로 볼 수 있 다. 언론자유의 원리에 비추어 지상파 방송과 달리 신문이나 인터넷 언론 등에 공정성 의 의무를 부과할 수 있는지의 여부는 대단히 논쟁적인 사안이다. 아울러 공정보도의 범위 자체가 사회적 합의를 필요로 할 만큼 다의적이기 때문에 명시적인 법조문을 구 성하기도 어려운 실정이다. 이와 같은 이유에서 신문과 인터넷 선거보도 심의는 사실 상 심의주체의 재량권에 상당부분 의존할 수밖에 없다. 일차적으로 검토해야 할 것이 인터넷 언론의 선거보도 심의를 신문과 비교해서 어떠한 수준으로 할 것인지가 검토 되어야 한다. 인터넷 언론의 역사나 법적 지위 등을 고려한다면 신문에 준하거나 신문 보다 넓은 관용이 부여되어야 할 것이라고 판단할 수 있다. 33) 보도의 공정성에 대한 인터넷 언론의 선거보도 심의는 선거의 자유와 언론의 자유를 침해하지 않기 위해 포 괄적인 방식으로 심의를 행하는 것이 아니라 명백한 불공정 보도를 중심으로 최소한 의 규제를 행하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. 아울러 인터넷 언론의 불공정 보도 여부를 판단하는 기간을 넓게 잡아서 산술적 균형을 통한 사실 왜곡의 피해를 최소화 33) 박재영, 전게논문.

42 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 39 할 수 있도록 해야 한다. 34) 인터넷 선거의 보도 심의는 급변하는 인터넷 언론 환경에 대해 효과적으로 대응해왔다고 평가할 수 있다. 다만 몇 가지 문제점을 안고 있다. 우 선 18대 대통령 선거를 앞두고, 정보통신망법상의 인터넷 실명제가 위헌이라는 결정이 헌재에 의해 내려진 만큼 공선법상의 인터넷 실명제의 운용에 있어서는 상당한 주의 를 요한다. 다음으로 인터넷선거보도 심의의 원칙이 확립되지 않고 있다는 점이다. 인 터넷 언론 환경이 급변하기 때문에 이와 같은 결과가 발생한다고 볼 수 있지만, 매번 선거 때마나 새로운 원칙을 수립하는 것은 선거관리의 공정성의 측면에서나 사회적 비용 면에서 볼 때 바람직하지 않다. 매체의 종류에 따라 규제를 달리하던 기존의 전 통에서 벗어나 내용에 입각한 규제 원리를 수립하는 것이 시급하다. 그러기 위해서는 언론 매체를 중심으로 중앙선관위, 방송위원회, 언론중재위원회 등으로 나뉘어 있는 선거보도 심의 기구를 통합하여 운영할 필요가 있다. 선거보도 심의기구의 매체별 분 산에서 오는 선거보도 심의의 비효율성도 문제다. 이런 관점에서 볼 때 선거의 절차적 인 공정성을 담보하는 기관으로서의 선관위가 선거와 관련한 보도 문제를 취급하는 선거보도 심의위원회를 산하에 설치하는 것이 문제되지 않는다. 그 연장선상에서 선거 보도에서 선거 라는 점을 강조하여 볼 경우 법질서의 통일성 과 매체융합에 따른 대안으로 중앙선거관리위원회에 3개 위원회를 통합해야한다는 주장이 대두된다. 신문, 방송, 인터넷언론의 선거보도 심의 위원회를 각각 따로 두고 있는 현행의 제도가 일반 국민의 입장에서 법치국가적인 법적 안정성 내지 신뢰보호에 합치되지 않는 결과를 가져올 수 있는 경우가 많을 것이다. 특히 매체융합의 추세와 관련해서 매체별 심의기 구의 운영이 아닌 선거보도 라는 콘텐츠를 중심으로 심의위원회를 재구성하는 것이 바람직하다. 35) 미디어 환경의 변화에 따라 매체간 융합 현상의 가속화로 신문, 방송, 인터넷 간의 경계가 급속도로 허물어지고 있으므로 현재와 같이 매체별로 선거보도 심의 기구를 별도로 설치, 운영하는 것은 사회적 비용의 증대 및 이중심의 등의 문제 로 이해 당사자의 불편과 심의의 효율성의 저하 등의 문제점을 노출시킬 수 있다. 따 라서 매체별로 분리되어 운영되고 있는 선거보도 심의기구를 선거보도 콘텐츠를 중 심으로 통합 운영할 필요성이 있다. 36) 34) 홍성구, 전게논문 11면 이하 참조. 35) 강경근, 전게논문 (2004). 36) 이러한 관점에서 2007년 5월28일 장윤석 의원이 발의한 공선법 일부개정법률안은 참고가 된 다. - 인터넷언론사 또는 정보통신서비스제공자는 인터넷홈페이지(블로그, 미니홈페이지, 카

43 40 더불어 인터넷선거보도 심의가 공정한 선거 관리에 집중되고, 투표의 자유, 언론의 자유 등 보다 우선시되는 가치를 등한시 했다는 비판도 간과할 수 없다. 과거, 선거 때마다 신문과 방송 등 언론매체들이 불공정 시비에 휩싸였다는 사실에 기초할 때 공 정한 선거관리를 위해 인터넷선거보도 심의가 필요하다는 점은 부인하기 어려우나 일 반 유권자들이 향유하는 언론의 자유가 평소보다 선거 기간에 보다 엄격하게 제약되 어서는 안 될 것이다. 사실 공정성은 언론자유의 자기 제약성이라는 성격을 갖기 때문 에 정형화된 규제를 행하는 것은 불가능하다. 결국 선거보도 심의는 양적 균형성에 입 각해서 이루어질 수밖에 없는 한계를 갖기 마련이다. 공정보도를 산술적 균형을 중심 으로 심의를 행할 경우, 인위적 균형으로 인해 사실이 왜곡되거나 심지어는 그러한 행 위 자체가 불공정을 낳을 수 있다. 신문이나 인터넷 언론의 경우에 공정보도에 관한 심의는 명백한 불공정보도를 중심으로 최소한으로 이루어질 필요가 있으며, 매일 생산 되는 개별 기사를 대상으로 한 심의보다는 심의 기간에 여유를 두어서 인터넷 언론 스스로 공정성을 유지할 수 있도록 유도하는 것도 한 방편이라고 생각한다. 37) 이렇게 인터넷 언론의 자유의 가치가 최소한으로 제약되는 범위 내에서 다시 말하자면 최대 한 보장되는 방향으로 인터넷 언론의 선거보도의 공정성을 담보하려는 노력을 경주할 때 진정한 민의가 형성되고 이에 근거한 대통령 선거를 치룰 때 그 결과에 승복할 수 있는 성숙한 민주주의의 실현에 한발 더 다가서게 될 수 있을 것이다. 페 등 개인 또는 단체가 제작, 운영하는 인터넷 홈페이지를 포함) 또는 그 게시판 등을 공정 하게 관리하도록 한다.- 인터넷선거보도심의위원회를 인터넷콘텐츠심의위원회로 개명하여 해 당 업무의 범위를 확대시킨다.- 인터넷언론사와 정보통신서비스제공자는 선거일전 120일부터 선거일까지 선거관련 게시물에 대한 모니터링 시스템을 구축하고 그 운영지침을 마련하여 공표하도록 하며, 선거관련 게시물에 의한 피해자가 민, 형사상 소제기를 위하여 인터넷선거 콘텐츠심의위원회에 피해사실을 소명하여 인터넷언론사와 정보통신서비스제공자가 보유하고 있는 해당 이용자 정보의 제공을 요구할 수 있도록 한다.- 정보통신서비스제공자는 다른 언 론사들로부터 제공받은 선거관련 기사, 방송, 보도에 대해 임의로 제목이나 내용을 변경할 수 없도록 하며, 선거와 관련하여 보도, 논평 등 여론을 형성하거나 조성할 수 없도록 한다.- 누구든지 위법한 정보에 대하여 인터넷홈페이지 또는 그 게시판, 대화방 등에 전송할 수 없 도록 한다.- 후보자 및 예비후보자는 선거일전 120부터 선거일까지 이 법에 의한 토론 및 대 담을 제외한 방송프로그램에 출연할 수 없도록 한다.- 이 법에 의한 후보자 등 초청 대담, 토론회 이외의 일부 후보자에 국한된 대담, 토론회를 중계 방송하는 등 방송에 있어서 후보 자 간에 형평성을 잃지 아니하도록 한다. 37) 강미은, 전게논문, 19면 이하.

44 제19대 총선관련 인터넷언론의 선거보도 현황 및 제18대 대선 쟁점 / 이상경 41 참고문헌 박용상 (2002), 표현의 자유, 서울: 현암사 박재영(2005), 공정성의 실천적 의미: 문화일보 2002년 대선 보도의 경우, 한국언 론학보, 49권 2호 소종섭(2007), 17대 대통령 선거와 인터넷 언론, 한국정치평론학회, 2007년 춘계 학술대회 발표논문집 이창근(2005), 영국 시사보도 프로그램의 공정성 기준에 대한 일 고찰, 인문사회 과학논문집, 제35집 임종수(2005), 포털 미디어 재매개에서의 뉴스 소비: 하나의 탐색적 연구, 한국방 송학보, 제19권, 2호 정윤식(2003), 인터넷 언론의 자유와 규제: 인터넷 언론의 규범과 법적 지위 문제 를 중심으로, 강원대학교 사회과학연구소, 사회과학연구 제42집 조소영(2007), 공직선거법의 인터넷 규제와 헌법적 문제, 민주사회를 위한 변호사 모임, 선거법상의 인터넷 규제와 표현의 자유, 세미나 자료집 최영재 홍성구(2004), 언론자유와 공정성, 한국언론학보 김병철 최영(2004), 시민기자제도 도입에 따른 인터넷 시SANS의 시민저널리즘 실천가능성에 관한 연구, 한국언론정보학보, 26 김은미 이준웅(2004), 새로운 공론장으로서의 인터넷 토론공간에 관한 소고, 한국 언론학회 주최 <전환기의 한국 언론> 발표논문, 한국언론학회 김호기(1995), 그람시적 시민사회론과 비판이론의 시민사회론, 유팔무.김호기 편, 시민사회와 시민운동, 한울 문병훈(1996), 하버마스의 규범적 커뮤니케이션 모델과 그 언론학적 수용, 한국언 론학보, 38 박선희(2001), 인터넷 신문의 뉴스 특성과 대안언론의 가능성: 오마이뉴스 분석, 한 국언론학보, 45 (2) 박용상(2002). 표현의 자유, 현암사 윤영철(1999), 온라인 저널리즘과 뉴스 패러다임의 변화, 사이버 커뮤니케이션학보, 7, 1

45 42 윤영철(2000), 온라인 게시판 토론과 숙의 민주주의: 총선 연대 사이트의 게시판 분석, 방송학보, 14 (2) 윤태진 강내원(2001), 온라인신문에 나타난 공공저널리즘적 특성에 관한 연구, 한 국언론학보, 46 (1) 이민웅(2003), 저널리즘: 위기. 변화. 지속. 나남출판사 이재진(2002), 한국 언론윤리법제의 현실과 쟁점, 한양대학교 출판부 이재진(2003), 인터넷언론의 법적 문제와 과제, 언론중재, 여름호, 언론중재위원회 홍성구(2004), 숙의민주주의와 언론자유의 확장, 임상원 외 편, 자유와 언론, 나남 (2007), 인터넷 언론과 선거보도의 공정성 - 포털을 중심으로, 인터넷선거보 도심의위원회 세미나 황용석(2004), 인터넷언론의 법제화에 따르는 개념정의와 유형화의 문제, <인터넷 언론의 법적 쟁점> 언론재단 세미나 발표문 강경근(2004), 인터넷언론의 선거보도와 법적 제도적 쟁점, 인터넷언론 선거보 도의 현황과 법적쟁점 세미나 발제문 박선영(2004), 정치관계법과 인터넷언론, 인터넷언론과 법적쟁점 세미나 발제문 안명규(2007), 17대 대선과 인터넷선거보도 심의제도: 공정성과 타당성, 사이버 공간에서의 의사소통과 17대 대선의 쟁점들 세미나 자료집 Jack M. Balkin, Digital Speech and Democratic Culture: A Theory of Freedom of Expression for the Information Society, 79 N.Y. L. Rev. 6-9 (2004)

46 [제 2주제] 인터넷언론의 정치적 성향과 선거보도 공정성 : 롤스의 정의론에 기초하여 1) 김 재 영 * ㆍ양 선 희 ** 1. 서론 2. 언론 공정성과 롤스의 정의론 1) 언론 공정성 논의의 흐름 2) 정의에 이르는 방법론으로서 공정성 3. 인터넷언론의 선거보도 심의와 정치적 성향 1) 인터넷언론 선거보도 심의의 현황 2) 언론의 정치적 성향 4. 인터넷언론사의 정치적 성향을 고려한 선거보도 공정성 심의 의 합리적 기준 탐색 * 충남대학교 언론정보학과 교수. ** 충남대학교 언론정보학과 박사.

47 44 1. 서론 국내 인터넷언론의 선거보도에 관한 규제는 숱한 비판의 대상이었다(김종철, 2009; 안명규, 2009; 조소영, 2007). 1) 그러나 그 비판의 수위에서는 다소간의 차이를 보였다. 예컨대, 김종철은 현행 공직선거법상의 인터넷언론 규제가, 법치주의가 요청하는 명확 성의 원칙 과도광범성무효의 법리 명백하고 현존하는 위험의 법리 정치적 표현의 우월적 지위론에 저촉될 수 있다고 분석함으로써 제도 자체에 근본적 회의를 표했다. 이에 비해 조소영은 선거보도의 공정성이 헌법 원리상 우위에 있는 선거자유의 실현 을 위한 장치임을 상기하고, 인터넷언론 개념 구분을 위한 판단 기준의 불명확성 포 괄성을 문제 삼았다. 한편, 안명규(2009)는 인터넷 선거보도 심의가 제도와 운용, 적용 등의 측면에서 문제가 있지만 인터넷언론의 영향력에 대한 기대와 우려가 복합적으로 반영된 사회적 합의물인 이상 인터넷언론의 특성을 고려한 일종의 안내적 접근 이 확 대될 필요가 있다는 유화적 입장을 취했다. 인터넷언론의 선거보도를 대상으로 한 심의의 난해함은 크게 두 차원에서 비롯된다. 하나는 신문이나 TV 라디오 등 기존 매스미디어와 이질적인 인터넷언론의 특성이며, 다른 하나는 선거보도 심의의 핵심 쟁점이 공정성 준수 여부에 있다는 점이다. 먼저, 인터넷언론이 기성매체와 거의 모든 면에서 다르다는 사실은 익히 알려진 바 다. 이는 기본적으로 가장 참여적인 시장 이며 표현촉진적인 매체 (헌재 헌마480)인 인터넷을 기반으로 한 데서 비롯한다. 특히 시장 진입의 장벽이 낮고 뉴스 소비 시 이용자의 능동적인 행위가 수반되어야 한다는 점은 규제적 접근을 어렵 게 한다. 정치 정보의 유통이 가장 활발한 선거 시기에 인터넷언론이 수행하는 역할에 대한 인식에서는 다양한 스펙트럼이 존재한다. 한편에서는 정치커뮤니케이션의 위기에 서 기인한 대의민주주의의 한계를 극복할 수 있는 가능성을 중시하고, 2) 다른 한편에 서는 허위사실 등의 무분별한 유포와 이에 따른 선거 결과의 왜곡에 무게중심을 둔다. 이를 당위와 현실의 괴리라 볼 수도 있을 것이다. 1) 사실 인터넷언론의 선거보도를 별도로 규제하는 사례가 우리나라를 제외하고는 없으며 규 제의 근거인 공직선거법이 존재하는 나라도 우리나라가 유일무이하다. 2) 인터넷은 저렴한 비용으로 정치인과 유권자가 접촉하는 통로를 다변화하고 일반 공중의 정 치 참여를 촉진한다는 점에서 대의제 선거를 시행하는 취지뿐 아니라 저비용 고효율 을 지 향하는 미디어 선거의 흐름에 부합한다는 것이다.

48 인터넷언론의 정치적 성향과 선거보도 공정성 / 김재영ㆍ양선희 45 이 글에서는 인터넷언론의 여러 특성 가운데 정치적 성향에 초점을 맞추고자 한다. 정치적 성향은 다수가 공유하는 포괄적이고 내적으로 일관성을 갖는 신념체계 또는 가치정향으로 보수 진보 중도로 분류되는 것이 일반적이며(김상돈, 2011) 이념성향, 정파성 등이 유사한 의미로 사용된다. 기성매체라고 해서 정치적 성향이 없는 것은 아 니다. 3) 하지만 인터넷언론은 태생적 특성상 기성매체보다 강한 정치적 성향을 띠기 쉽다. 우리나라에서 인터넷언론의 등장은 과도하게 독점화된 신문의 우 편향성 및 특 정 정파 지향성과, 방송의 보편주의 편성으로 사회적 진보세력 및 소수 계층을 배제한 한국 언론이 그 성장의 토대를 마련해 주었다 (문종대, 2004, 101쪽)고 평가될 정도로 정파성을 기반으로 시장을 형성한 측면이 있다. 실제로 선거 시기에 인터넷언론은 정 치적 현실의 매개자 해설자가 아니라 행위자로 기능하는 경우가 적지 않으며 그러한 경향성이 인정되고 있기도 하다. 선거보도 심의에서 인터넷언론의 정치적 성향을 어느 정도, 어떻게 고려해야 하는지는 어려운 문제다. 다음으로, 공정성은 선거보도 심의에서 핵심을 차지하는 개념이다. 매체의 종류를 불문하고 선거보도 규제의 취지는 불공정보도를 솎아내는 데 있다고 해도 과언이 아 니다. 그런데 공정성이란 애매모호하기 이를 데 없는 개념으로 보도의 공정성 여부를 어떻게 판별할 것인지에 대해서는 뚜렷한 합의가 없는 상황이다. 이로 인해 검증과 평 가가 용이한 양적 균형성으로 공정성을 측정하는 결과가 초래되기도 했다. 이 자체도 논란거리지만 이를 인터넷신문에 적용할 때 문제의 양상은 더 복잡해진다. 왜냐하면 선거보도의 불공정성 여부에 대한 심의제도의 운용은 상당 부분 언론사에서 선거보 도를 통해 행해지는 불공정한 내용 전달이나 편집에 대한 의도 를 밝혀내는 데 (안명 규, 2009, 75쪽) 있으나 기성매체와 달리 인터넷언론에서는 뉴스 이용자에게 기사의 선택과 통제권이 있기에 편집인이 행사하는 게이트키핑(gate-keeping) 기능이 상대적으 로 크게 작용하지 않기 때문이다. 선거보도의 공정성, 특히 인터넷언론의 선거보도 공 정성은 난해한 주제다. 이 글은 인터넷언론의 정치적 성향과 선거보도 공정성을 다룬다. 즉 선거 시기 인터 3) 그간 선거 때마다 불공정 편파보도, 즉 특정 정당이나 후보자를 편드는 정파적 행위가 우리 나라 언론의 고질병으로 지적됐을 정도다. 1990년대 중반까지 불공정 시비의 핵심에는 TV가 있었다. 그 이후 불공정 편파보도는 TV보다 신문에서 더욱 두드러지게 나타나는 경향을 보 였다. 2007년 제17대 대선에서는 포털의 뉴스서비스가 불공정성 시비의 중심에 오르기도 했 다(최민재 김재영, 2008, 668쪽).