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1 Journal of Korea Port Economic Association, Vol.25(3), 2009, pp.43~66 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 서문성 * 권정만 ** 5) A Study on the Free Economic Zone Policy from the Viewpoint of Policy Science Mun-Sung Seo Jeong-Man Kwon 목 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 경제자유구역관련선행연구고찰및분석의틀 Ⅲ. 경제자유구역사업의정책학적의의 차 Ⅳ. 정부간관리중심의경제자유구역사업의정책학적분석 Ⅴ. 결론 Key Words: the free economic zone policy, the special regulation relaxation policy, intergovernmental management, policy process, policy implementation Abstract The purpose of this paper is to analyze the free economic zone policy from the viewpoint of Policy Science. because of insufficiency on policy science of the previous researches for the free economic zone. So Trying on free economic zone policy from the viewpoint of policy science, the paper is shown the new proposal for free economic zone policy. For this trying, this paper used to the viewpoint of policy science; 1 the system of policy(policy process, policy content(pattern)), 2 the policy implementation(local governmentcentral intergovernmental management). In the end, beyond the previous research on the free economic zone policy, shown on not only new viewpoints on the free economic zone, but also, the solutions of practical implementation for free economic zone on the free economic zone. 논문접수 : 심사완료 : 게재확정 : * 금강대학교통상 / 행정학부교수, msseo1@hanmail.net, 011) , 대표집필 ** 충남대학교행정학과박사과정수료, kjm@ggu.ac.kr, 019) , 공동저자

2 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) Ⅰ. 서론 경제자유구역사업에대한의구심을한마디로요약하면, 왜? 잘집행되지않을까? 이다. 이러한의구심의해결책으로제시되는것으로는규제완화의강화, 외국인유치적극적대처강화등중앙정부의적극적인역할을통한경제자유구역의활성화를도모해야한다는것이다. 하지만, 대부분의연구가현황파악과문제점제시및개선방안도출이며, 좀더확장된연구로외국사례와의비교및벤치마킹이대부분인연구의경향을보이고있어미흡하며, 더불어, 경제자유구역사업의가장중요한요소로그간고려되었던경제적조건, 지리적여건및투자여건과같은비정책적요인못지않게정책적요인이중요한역할을할수있으나이에대한관심과연구또한미흡하다할수있다. 1) 또한, 그간경제자유구역사업에대한연구는중앙정부에의한정책결정적관점에서의접근이대부분이었고, 이러한관점에따라경제자유구역의지정과규제완화에대한중앙정부의결정적측면에맞추어져있어정책집행의직접적인당사자이면서수혜자인지방정부의차원에서의경제자유구역사업이지방수준에서어떻게실천되고관리되고있는지에대한연구와관심은미미하였다. 2) 이러한맥락에따라최근경제자유구역사업에대한논란이되고있는경제자유구역청의특별지방자치제로의전환또한중앙정부의정책결정적측면에서의접근에의한관점과논리에의한접근으로이루어지는경향을보이고있다. 요컨데, 경제자유구역을지정하고규제완화를통해많은외국인투자를유치하고, 투자유치를통해경제자유구역의지역의경제적발전을물론이고, 공간적으로는도시적자족기능을도모하여최종적으로삶의질을제고한다는경제자유구역의지정및운영에대한기본적취지및배경이제대로이루어지는가는의문이며, 이러한의문에대한해결책제시도한정되었다고할수있다. 2002년 7월동북아비즈니스중심국가실현방안에대한정부시안이발표되고, 그해 11월 경제자유구역의지정및운영에관한법률 이제정되어법률의시행을위한시행령이 2003년 6월에제정되었으며, 2003년 8월인천경제자유구역, 2003년 10월부산 진해경제자유구역과광양만경제자유구역이지정되었다. 3) 인천경제자유구역은각종개발사업이가시화단계에이르고있어 2010년경에이르면 1) 물론경제자유구역사업을분석하는데있어경제적, 비즈니스적접근도필요할것이지만, 본연구에서는정책학적접근을집중적으로살펴보고자한다. 2) 왜냐하면, 경제자유구역사업은국가수준의외교및통상정책차원에서다루어져왔기때문에지방자치단체중심의유치정책수립이나인허가및인센티브제도의운영과관리에대해중앙과지방의상호이해가부족했던것은사실이다. 3) 박추환 김의준 신동진, 경제자유구역별지역주민대상실태분석과개선과제, 지역사회연구, Vol.15 No.3, 2007, p

3 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 주요개발사업이마무리될것으로보이며, 부산 진해, 광양만권의경우아직개발초기단계에머물러있는실정에서최근정부는규제완화의전국적확대, 외자유치촉진, 경제자유구역청간경쟁강화를통한효율성제고문제가지속적으로제기되고있는와중에도, 2008년황해 ( 평택 당진 ), 새만금 군산, 대구 경북등 3곳을경제자유구역으로추가로지정하여 4), 동북아경제중심프로젝트의주요구체적인실천사업중의하나로추진하고있고, 노무현정부이후이명박정부에서도국정과제의주요실천수단으로매우중요하게여기고있다. 하지만, 경제자유구역에대한논리나접근방법으로효율성및경제성을기초로단순사업으로평가및실천방안으로제시하고분석하고있으며, 지난운영결과에비춘경제자유구역이실현하고자하는목적들을효과적으로실현하지못하는문제점, 경제자유구역청의조직운영및성격이비일관적이며 5), 인사운영이비효율적이고 6), 사무배분의비효율성문제점 7), 대민서비스비효율성의문제점 8) 등이기존의연구에서제시되는문제점들이다. 특히, 가장근본적인경제자유구역에대한문제점은 경제자유구역지정만잘하면다잘된다. 고전제하고, 이에대한관심과집중으로인한단순논리의집중과더불어연구의경향도지정의타당성여부나효율성및경제성평가등이대부분이어서연구의한계를갖는다는것이다. 9) 결국, 상기와같은경제자유구역에대한기본전제에대한생각은정책학적관점으로분석과연구경향의미흡을나았다고볼수있으며, 더나아가정책과정및정책내용적분석의한계그리고, 정책집행적차원, 특히지방정부중심의정부간관리 10) 의간과로귀결되어진다. 4) 정현곤 나승권, 경제자유구역의성공적추진을위한신정부의정책과제, KIEP 오늘의세계경제, Vol, 8 No.19, 2008, p.2. 5) 인천경제자유구역의경우시산하기구로설치된데반하여, 부산 진해및광양만권의경우지방자치단체조합의형식으로상호다른기구적형태를보이고있다. 6) 시산하행정기구의형태일경우시 도의파견공무원으로인력이구성되어특별한인센티브가제공되지않을경우경제자유구역청근무기피현상이발생될우려가있으며, 지방자치단체조합의형태일경우파견공무원의소속지방자치단체의이익추구로신속하고효율적인업무추진이곤란할가능성이있다. 7) 경제자유구역의지정및운영에관한법률제 27 조제 1 항에서 30 여개법률사무를시 도지사가직접수행하도록하고있으나, 이러한사무가경제자유구역청, 기초자치단체등에서분산수행되고있다. 또한기초자치단체로부터의사무이관이자치권에대한침해라는점이지적되어경제자유구역발전에대한협력이저조하다. 8) 국가사무의위임이원활하지않고, 경자법상사무들이시 도지사, 경제자유구역청, 기초자치단체에분산되어있어원스톱서비스 (one-stop service) 제공에어려움이발생하고있다. 9) 예를들어, 최근의경제자유구역청에대한논란으로정부는효율적운영을저해하고나아가경제자유구역을통해우리나라를동북아의비즈니스중심국가로육성하기위한국가적전략에차질을초래한다고판단하여, 현행의경제자유구역청이안고있는문제점을최소화하거나해소하기위한방안으로출장소나지방자치단체조합의형태아닌특별지방자치단체로변경도입을주장하고있다

4 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 따라서, 본연구에서는상술한경제자유구역에대한전제의연구경향의간과를극복해보고자정책학적관점, 즉정책과정및정책내용 ( 유형 ) 에따른분석을시도해보고, 더나아가정책집행적측면에서가장최근의연구경향으로정책집행적차원에서정부간관계를넘어지방정부중심의정부간관리를통한시사점을분석해봄으로써경제자유구역에대한기존의연구와경향의한계를극복해보고자한다. Ⅱ. 경제자유구역관련선행연구고찰및분석의틀 1. 경제자유구역관련선행연구고찰 1) 경제자유구역개념의모호및중복경제자유구역은특구 ( 특별구역 ) 의성격을지닌다. 특구는일정지역이가지고있는고유한지역적특성을살려다른지역과차별화되게발전시킴으로서지역의균형있는발전을도모한다는취지로도입된것으로, 규제의완화, 세제혜택, 인 허가시행정절차의간소화가적용되는공간적으로획정된일정지역을말한다. 특히본연구의대상인경제자유구역은경제특구로확정된개념은없지만, 일반적으로일정한공간에서자유로운기업활동을보장하고, 각종사회 경제적규제및세금등에서예외적인조치를해주는특별한지역을말한다. 특히, 경제특구는시대와국가에따라다양한형태로존재하였는데, 이전의전통적인경제특구의모습은자유무역지역, 자유수출지역, 수출가공지역등무역을활성화시키기위한정책에불과하였지만, 중국의경우처럼외자유치를통한경제개발전략에주요변수가되면서최근그중요성이점차커지게되었다. 한편, 외자유치를통한경제개발전략에주요변수로경제자유구역은지금까지정부가추진한외자유치관련제도인외국인기업전용단지지정 (1994년), 외국인투자지역지정 (1998년), 자유무역지역 (2000년), 관세자유지역 (2000년), 제주국제자유도시 (2002년) 등이 10) 정원식 (2005) 은지방정부중심의정부간관계에대해각정부가개별 독립적인권력을갖는레이어케이크 (layer cake) 가아닌의사결정과정책집행의권한과책임을공유하는마블케이크 (marble cake) 의성격을지향하며, 이러한정부간관계에서중앙과지방이때로는갈등관계에놓이기도하지만, 일반적으로는상호협력적이고동등한권한과의무를지는관계를맺고있다. 상호협력과조정이중앙정부의통제나강제가수반하더라도지방정부가이를거절할수있는재량권을갖고지방정부중심에서상호거래를할수있다고본다. 지방정부가비록행 재정적자율권을확립하고있지못해도정책의성공의당위성측면에서중앙정부와조정및거래를할수있는것이다. 따라서지방정부는중앙정부정책의수행자적위치에있을지라도정책의초정결정자 ( 집행현장 ) 로서문제해결을책임지는위치에있기때문에단순한권력관계의정부간관계차원을넘어정부간관리 (intergovernmental management) 에보다관심을갖게되는것이다

5 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 있어경제자유구역과중복되고있다고볼수있다. 11) 이와같이경제자유구역에관한기존의연구는특구제도로 12), 경제특구로 13), 외국인투자전략제도로 14), 개발특구로 15), 지역균형개발제도로 16) 각각개별적인연구나해외특구와의비교검토가주를이루었고, 종합적인검토나체계화가미흡하다고볼수있다. 또한, 현실적으로보면, 정부에서마련한여러가지유사제도와혼돈이되며, 무엇보다도외국인입장에서보면경제자유구역추진은기존에추진하고있는제도중의일부로인지하기때문에별다른차별성을느끼지못하고있으며, 지역주민들에게는체계적이고효율적인홍보전략부재등으로경제자유구역추진자체가잘알려지지않은것도문제이다. 17) 2) 경제자유구역관련연구의내용의한계기존의경제자유구역에관한선행연구들의대부분은개괄적인측면에서경제자유구역을소개하고, 지역적특성에기반을둔제반문제점을기술하고있고, 문헌적관점에서개선방안을제고하는것이주류를차지하고있다. 18) 또한, 경제자유구역의발전방안에관한연구로입지적연구, 여건과관련한실현가능성, 경제적파급효과 ( 지역개발과경제발전 ) 를중심으로하는연구, 그리고외국사례와의벤치마킹등을중심으로하는분석의논리로즉, 경제효율성을강조한다. 19) 11) 국회예산정책처, 경제자유추진현황과개선방안, 2006, pp.48-60; 권오혁, 한국과중국의경제특구제도비교 : 한국의경제자유무역과중국의경제기술개발특구를중심으로, 지방정부연구, 제 10 권제 4 호, 2006, pp ) 서태호, 특구제도에관한공법적고찰, 경희대학교대학원박사학위논문, ) 오준근, 경제자유구역 ( 경제특구제도 ) 의법적문제, 토지공법연구, Vol.18, 2003; 김기환, 경제특구의문제점과전면개방의필요성, 국토, Vol.251, 2002; 김채홍, 경제규제제도에관한공법적연구 : 경제특구제도의법 실증적분석을중심으로, 조선대학교대학원박사학위논문, ) 김홍배 구자훈 송창호, 경제자유구역조성에따른외국인투자규모예측과파급효과에관한연구, 국토계획, Vol.40 No.7, 2005; 정진섭 문휘창, 한 미 FTA 와한국의 FDI 유치전략, 무역학회지, Vol.33 No.3, 2008; 윤진기, 한국외국인투자법제의현화과과제, 경남법학, Vol.19, ) 함태성, 개발관련특구와환경행정상의과제및대응방안, 환경법연구, Vol.26 No.4, ) 이원섭, 경제특구개발전략과지역균형발전, 국토, Vol.251, 2002; 신무호, 인천광역시발전과제 3 공간, 현대사회와행정, Vol.12 No.3, ) 국회예산정책처, 경제자유구역사업평가 : 인지도및만족도조사를중심으로, 2006, pp ) 박추환 이환성 신동진, 경제자유구역별지역주민대상실태분석과개선과제, 지역사회연구, Vol.15 No.3, 2007, p ) 강영문, 광양만권경제자유구역의발전전략에관한연구, 한국무역학회지, Vol.29 No.3, 2004; 권오혁, 전게논문, 2006; 박추환 김의준 신동진, 경제자유구역추진에따른지역 - 산업별생산유발효과분석, 국토연구, 2007; 황호선, 부산 진해경제자유구역의

6 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 한편, 연구의경향도제도적측면에집중된법률적분석으로각특구제도를시행하는데있어그바탕이되는근거법률 20) 등에대한개별적분석이거나비교분석을하거나, 해당특구에대한단순발전적논의를하는연구가대부분이라할수있어, 정책집행적측면과정부간관계를간과하고있다고할수있겠다. 더불어, 경제자유구역사업를위한법률 제도적측면에치중한나머지실제정책집행현장에서집해참여자간역할관계의중요성은간과되었다. 이와같이, 사실그동안우리나라에서는경제자유구역정책의다양한문제점들중에서정부간기능중복과역할분담의모호성그리고지방정부의적극성미흡등의문제가정책학적측면에서자주지적되어왔었다. 2. 본연구의분석틀 본연구에는경제자유구역의지정및운영에관한그간의논리라할수있는전제 21) 를비판하고중앙정부와지방정부의관계의논의및정책집행적측면을고려하는정책적논의를하고자하는것이본연구의논리이고이를분석의틀로삼고자한다. 이를위해먼저, 정책학적논의및쟁점을정책 ( 내용 ) 유형및정책과정을살피고, 정책결정보다정책집행에초점을맞추어지방정부중심의정부간관리를집중적으로살펴이에대한경제자유구역의정책학적관점에따른시사점을제시해보고자한다. 1) 정책학적논의및쟁점 (Ⅰ) : 정책내용 ( 유형 ) 및과정정책이잘못결정되거나집행되고평가되면국민생활을곤경에빠뜨리거나인류운명에도악영향을미친다. 반대로바람직한정책의결정 집행 평가는인류의미래를밝게하고국가 민족이발전을위하여커다란도움이될것이다. 그러나불행하게도현실에서의결정 집행 평가는우리들이원하는만큼바람직스럽게수행되지는못하고있다. 그러면왜정책이잘못결정되고집행되며, 평가되는가? 이를극복할수있는방법은무엇인가? 이러한질문에대한답변을찾기위하여필요한지식을제공하기위 발전방안에대한고찰, 한국세계지역학회, ) 자유무역의지정및운영에관한법률 ( 자유무역지역 ), 경제자유구역의지정및운영에관한법률 ( 경제자유구역 ), 지역특화발전특구에대한규제특례법 ( 지역특화발전특구 ), 아시아문화중심도시조성에관한특별법 ( 아시이문화중심도시 ), 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 제주국제자유도시 ), 대덕연구개발특구등의육성에관한특별법 ( 대덕연구개발특구 ), 신행정수도후속대책을위한연기공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법 ( 행정중심복합도시 ), 공공기관지방이전에따른혁신도시건설및지원에관한특별법 ( 혁신도시 ), 기업도시개발특별법 ( 기업도시 ) 등이있다. 21) 그간의논리라할수있는전제는 중앙정부가지정즉, 결정만잘하면이에따라운영, 즉정책집행은저절로된다. 라는것이다

7 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 하여정책학은연구되기시작한것이며, 이와같은정책학의대두배경및필요성과같이, 정책학연구의체제틀을정책과정과정책내용을분류하여분석하였는데, 22) 이에대해구체적으로살펴보고자하는게본연구의목적을달성하기위한한부분이된다. 먼저, 정책내용 ( 유형 ) 에관한정책학적논의를살펴보면, 로위 (Lowi) 는패러다임적차원에서정책유형을정책분석의유용한도구로활용하여정책연구에있어새로운방법론적변화의필요성을강조하였다. 23) 즉, 그는정책내용 ( 유형 ) 이달라지면정책문제가다르게제기된다는가정아래그것이어떻게작용하고어떻게영향을미치며그강도가어느정도인가를집중적으로분석하였다. 그리하여보다거시적관점에서정책행위로서의정책내용을독립변수로취급하고정책유형론을전개하였다. 그는 정책이정치를결정한다. 는학설적신념을통하여정책내용과정책과정의동태적관련성과인과성을반영하는지표로활용되고있다. 정책내용을연구하고이를통하여정책유형을연구하는이유는크게과학적이유, 전문직직업적이유, 정치적이유로구분하여설명할수있으며, 정책현상에대한인위적인재구성임로연구자의관점에따라다르게설정될수있는바이를구체적으로살펴보면다음 < 표 1> 과같다. < 표 1> 정책내용 ( 유형 ) 의분류내용 구분 일상적인정책의분류 프로만 (Froman) 알몬드와파웰 (Almond & Powell) 리플리와플랭클린 내용 기능별분류 ( 안보정책, 복지정책, 보건정책, 상공정책, 농업정책등 ) 실질적분류 ( 노동정책, 교육정책, 경영정책, 복지정책, 민권정책등 ) 기관별분류 ( 의회의정책, 대통령의정책등 ) 대상별분류 ( 농민정책, 빈민정책등 ) 시기별분류 ( 전정책, 후정책등 ) 이념적분류 ( 보수주의적정책, 자유주의적정책등 ) 가치판단적분류 ( 좋은정책, 나쁜정책등 ) 지지의정도에따른분류 ( 합의된정책, 대립적정책등 ) 정부수준에의한분류 ( 지방정부정책, 중앙정부정책등 ) 추출정책, 분배정책, 규제정책, 상징정책 분배정책, 경쟁적규제정책, 보호적규제정책, 재분배정책 22) 조선일, 정책학연구의체제틀, 한국거버넌스학회보, Vol.3, ) T. J. Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, World Politics 16, 1964, pp

8 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) (Ripley & Franklin) 리차드슨 (Richardson) 샬리베리 (Salisbury) 로위 (Lowi) 합의적 능동적정책유형, 합의적 피동적정책유형, 강요적 능동적정책유형, 강요적 피동적정책유형 분배정책, 재분배정책, 규제정책, 자율규제정책 분배정책, 규제정책, 재분배정책, 구성정책 자료 : 박용치, 정책유형과정책과정, 고시연구, Vol.21 No.1, 1994, pp 한편, 정책을연구하기위해서는정책과정 (policy process) 을중심으로검토하는것이편리한데, 정책과정에대한학자들은견해가서로다르기때문에흔히혼란을불러일으킨다. 예를들어, 현대적정책학의창시자로알려져있는라스웰 (Lasswell) 은의사결정과정의 7단계모형 (seven point model of the decision process) 을제시하였는데, 이는정책담당기구와그들의기능에대한조사와정책적관심을기울이기위한하나의틀로고안된것이라그는말하고있으며, 드로어 (Dror) 는최적모형 (optimal model) 을제시하면서이것을정책과정으로구체화시켜 3단계로구성하였고, 그리고존슨 (Jones) 은정책과정을 11개의세부단계로나누고이를크게 4단계로나누고있다. 24) 2) 정책학적논의및쟁점 (Ⅱ): 정부간정책집행중지방정부중심의정부간관리또한, 본연구의목적을달성하기위한다른한부분이되는것은정책집행에대한것으로제3세대집행연구의주요연구대상이되는정부간정책집행인데, 정부간정책집행은결코명령과복종이라는단선적상호작용하는요인들때문에집행의결과는지방마다다르고정책마다상이하다. 이러한다양성에도불구하고집행행태에관한유형이나규칙성을발견할수있는데, 이에대해살펴보는것이정부간관계이다. 전통적으로정부간관계의개념적맥락은복수의정부단위들간권력및기능적배분에관심을두고있는반면, 정부간관리는행정적차원에서정부간관계를통한문제해결과목표달성에초점을두고있다. 25) 이와같이, 정부간관계체제속에서형성된새로운모습의정부간관리 (intergovernmental management) 는그개념규정에대해완전히합의된것은없으나정부체제내의정부요소간어떤목적을위한일상적거래관계로해석되기도한다. 그러나정부간관계에있어특히강조되는것은정부간관리의요소로서문제해결과목표달성을위한정부간관계의중요성이다. 관리라는것은공공관료들의협력을통해특정목표를향해나아가는과정이기때문이다. 이와같이정부간관리는정부정책의집행과 24) 정정길, 정책학원론, 대명출판사, 1998, pp ) 한표환 김선기, 자치단체간협력사업의유형별성공 실패요인추진과분석방안, 한국행정학보, 제 37 권제 3 호, 2003, p

9 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 정에서지방정부가중심이되는정부간행 재정적조정과통합및기타행정적문제해결을위한정부간협력에의한관리를의미한다. 이러한정부간협력관리를통해정책집행자의자율성, 문제해결참여자들의공동목표의관리그리고의사결정방식등의정부간관리요소들의개념적맥락이정립될수있을것이다. 26) 3) 경제자유구역관련정책적논의의분석틀전술한선행연구와는별개로박추환 이환성 신동진 (2007) 은각경제자유구역별지역주민을대상으로한추진실태조사를통해동사업에대한만족도및개선사항을도출함으로써향후사업추진의활성화를위한기초자료를제공하는것이주된목적으로, 향후경제자유구역추진을위한정책집행차원에서의현장소리를직접전달할수있는지역주민에대한실태조사를실시하였다. 27) 한편, 김준우외 (2006) 는한국경제자유구역의개발배경과동인에서세계화와도시 ( 개발 ) 간의관련성이라는맥락에서도시개발의성격과기제에관한기존의연구와분석내용을검토하고, 이를바탕으로하여우리나라의인천송도경제자유구역의개발배경과동인을비판적으로분석하였으며, 최근각국에서추진되고있는거대사업과마찬가지로송도경제자유구역의개발도단순히경제적논리보다는사회적동인이보다중요하게작용하는점을지적하였다. 28) 또한, 이상철 (2005) 은경제자유구역의전개과정에관한일고찰에서경제자유구역관리관료의효과적인민주적통제장치의필요, 지역산업정책의입안과집행과정에서지방정부의역할과위상정립, 외국인투자유치정책의보다체계적인정치필요등을제시하였다. 29) 이와같이, 상기의경제자유구역의관련연구는기존의문제점을극복하고자하는시도의일환이다. 이와같은연구관점변화의단초를기초로하여본연구는정책학적관점, 즉정책체제와정책집행의관점을통해경제자유구역사업을분석해보고자하며이를제시해보면다음 < 그림 1> 과같으며, 본연구의분석틀은이미상술했던바와같이본연구의주요정책학적관점인정책체계인정책결정과정책집행과정부간정책집행중지방정부중심의정부간관리을통해경제자유구역사업과관련한문제의시사점도출을위해먼저, 경제자유구역의정책적특성 ( 내용 ) 인특정규제완화라는특성을 26) R. Agranoff, Intergovernmemtal Management, New York: State University of New York Press, 1986; 정원식, 외국인직접투자유치정책에대한정부간관계연구 : 정부간관리중심의사례연구, 한국정책과학학회보, 제 9 권제 4 호, 2005, pp 재인용. 27) 박추환 이환성 신동진, 전게논문, ) 김준우 안영진, 한국경제자유구역의개발배경과동인, 한국도시지리학회지, 제 9 권제 3 호, pp ) 이상철, 경제자유구역사업의전개과정에관한일고찰 : 인천경제자유구역을중심으로, 동향과전망, No.65,

10 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 살펴경제자유구역정책의특성과성격을명확히하고, 경제자유구역사업에대해일반적으로논의하고구분짓고있는지정과개발사업의시행을정책집행과정책결정으로나누어살펴봄은물론더불어, 정부간정책집행중지방정부중심의정부간관리를더욱더살펴보고자한다. < 그림 1> 본연구의분석틀 정책체제 정책내용 ( 유형 ) / 정책과정 경제자유구역관련연구의문제제기 정책학적관점 경제자유구역의지정과운영 특별규제완화정책으로경제자유구역 경제자유구역정책의결정과집행의구분 정부간관리중심의경제자유구역정책의시사점 정책집행 지방정부중심의정부간관리 Ⅲ. 경제자유구역사업의정책학적의의 1. 특별규제완화정책으로서경제자유구역사업의논의 정책유형 ( 특성 ) 을파악하여경제자유구역사업의특성과성격을명확히하는것은중요하다. 특히, 단순규제중심의제도에서벗어나행 재정적지원과관리를그내용으로하고있는특정규제완화의정책으로살펴보고이러한논리에의한경제자유구역사업의성공적추진과도맥락을같이한다고볼수있는바이에대해자세히살펴보면, 2003년에 1차로지정되어조성중인인천, 부산 진해, 광양만경제자유구역과 2007년 12월 2차로선정된황해, 대구 경북, 새만금 군산경제자유구역등총 6개지역에대하여는다음 < 표 2> 와같이중앙정부및지방정부로터정책적지원이제공된다. 첫째, 국제업무, 물류, 첨단산업등국제적인기업활동중심거점을육성하여외국인투자및기업유치를촉진한다. 둘째, 외국인투자기업에대해기반시설지원, 세제감면등기업활동을위한각종특례적용과외국기업의경영환경및외국인생활여건을제공하여기업들이선호하는환경여건을조성한다. 셋째, 조속하고효과적인투자지역의개발을위하여관련협의절차의간소화및인허가의제처리, 각종관련부담금의면제, 외국

11 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 인투자, 교육, 금융및출입국제도등지원이필요한행정수요에대한신속한처리를도모한다. < 표 2> 특별규제완화정책으로서경제자유구역의세부내용 ( 외자유치를위한주요규제완화내용을중심으로 ) 구분 세금감면 각종자금지원 외국인투자기업경영환경개선외국인생활환경개선행정절차간소화 주요내용 외국인투자기업에대해국세 ( 소득세 법인세 ) 와지방세 ( 취득 등록 재산세 ) 를 3년간 100%, 이후 2년간 50% 감면및수입자본재에대한관세 3년간 100% 면제 개발사업시행자에농지조성비등 7개부담금감면 기반시설에대한국고지원 외투기업에임대료감면 (100% 까지가능 ) 공장총량제등수도권규제배제 국가유공자 장애인의무고용제배제 주휴무급제, 근로자파견대상업종 기간확대 외국교육기관설립허용 ( 초 중 고 대학 ) 외국병원설립허용 ( 내국인도진료 ) 관공서의외국인서비스 실시계획승인으로 36개법률상인 허가일괄의제 원스톱 (one-stop) 서비스제공기관으로경제자유구역청설치운영 자료 : 국회예산정책처, 경제자유구역사업평가 : 인지도및만족도조사, 2006, p.7. 이를좀더구체적으로살펴보면, 소득세 법인세 3년간면제, 그후 2년간 50% 감면 (5천만달러이상투자시 7년간 100%, 3년간 50% 감면 ) 한다. 외국인임직원에대해총급여액에단일세율 17% 를적용하고자본재수입관세는 3년간면제한다. 취득세 등록세 재산세 조통세를 3년간면제하여, 그후 2년간 50% 를감면한다. 외국기업에임대하는부지조성, 토지등에대한임대료를감면하고외국인편의시설설치에필요한자금을지원한다. 이와같이, 경제자유구역제도는세계각국이도입하고있는 전통적유형 의특구제도이다. 국가가지정한지역의경제를발전시키기위하여투자를촉진시키기위함이그목적이다. 자유무역지역을지정하여외국인투자를유치하고, 무역을진흥하며, 국제물류의원활화및지역개발등을촉진한다. 자유무역지역은그범위가좁고, 해당지역에서경영할수있는사업장의폭도제한한다. 이와같은제약을벗어나서보다폭넓은규제완화의틀속에서외국인투자를유치하기위하여경제자유구역을지정하여운영하는경제자유구역은기본적으로규제완화를그특징으로하는특별규제완화정책이다. 30)31)

12 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 2. 정책과정관점으로본경제자유구역사업의논의 정책결정 (Policy Making) 은문제해결방안을탐색하는과정이다. 이과정에서정책결정자들은어떤대안을승인하거나수정하여승인하다. 그리고다른대안들을거부한다. 정책의최종적결정에이르기까지는여러의사결정들이누적적으로진행되며, 정책결정과정에서는정책대안을탐색 형성하고정책대안을선택함으로써정책을결정한다. 이러한기본적과제를수행하는정책결정과정의활동단계를보편적으로규정할수는없다. 32) 한편, 만들어진정책을시행하는것이정책집행이다. 결정과정을통해얻어진정책은문서로작성된서류에불과하다. 이속에포함되어있는수많은정책수단과계획들은집행과정을거쳐현실로나타나야만원하는목표를달성할수있고정책문제를해결할수있다. 정책집행은오랜시간, 여러장소, 복합적인상황속에서발생하는일련의행정적 정치적결정과활동을이루어지는바, 이러한정책집행에서는우선결정내용을공식화하고, 집행을담당할기관및사람을정하며, 집행기관에서는업무시행세칙을마련하고업무개시일을정해국민에게알리며, 내부공무원들의근무규율을정하고이에따라업무를시행하고, 중요한결정권자가관심을크게가지고있는정책의경우에시정방침, 대통령특별지시사항, 업무지침세부시행세칙들로정해하부집행기관에시달하여, 구체적으로해석하고구체화시킨다. 33) 이와같이, 정책과정의대분류인정책결정과정책집행으로정확히구분한다는매우어려운일이며, 불가능하다고할수있고, 단순한구분보다는결정과집행의상호연관성을강조하고있다. 따라서, 본연구에서는그간경제자유구역사업에서경제자유구역의지정과개발사업의시행으로구분하여 34) 살펴본내용을정책결정과정책집행으로구분하여단순화하여정리하여살펴보고자한다. 1) 정책결정 : 경제자유구역의지정경제자유구역을지정하는방법에는크게두가지가있다. 하나는특별시장 광역시장 도지사의요청에의한지정이고, 다른하나는지식경제부장관의직접적인지정이다. 35) 30) 서태호, 전게논문, 2007, p ) 한편, 이와유사한지역의특성을살리면서산업을유치하기위하여지역특화발전특구제도가있다. 32) 오석홍, 행정학, 나남출판, 2002, pp ) 이종수 윤영진외공저, 새행정학, 대영문화사, 2004, pp ) 서태호, 전게논문, 2007, pp ) 이와같은경제자유구역의지정은자유무역지역의지정의경우와마찬가지로 행정계획작

13 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 먼저, 시 도지사는지식경제부장관에게경제자유구역의지정을요청할수있다. 경제자유구역의지정을요청할경우시 도지사는경제자유구역개발계획을작성하여제출해야한다. 지식경제부장관은경제자유구역위원회의심의 의결을거쳐시 도지사가제출한경제자유구역개발계획을확정하고경제자유구역을지정한다. 이경우지식경제부장관은경제자유구역의지정을요청한시 도지사의의견을들어야한다. 다음으로, 지식경제부장관은경제자유구역의개발이필요하다고인정하는경우에는관할시 도지사의동의를얻은후경제자유구역위원회의심의 의결을거쳐경제자유구역개발계획을수립하고경제자유구역을지정할수있다. 지식경제부장관이경제자유구역을지정한때에는대통령령이정하는바에따라그내용을관보에고시하고, 지체없이이를관할시 도지사에게통지하여야한다. 2) 정책집행 : 경제자유구역개발사업의시행 (1) 실시계획의승인경제자유구역의개발사업시행자는지식경제부장관이경제자유구역의지정을고시한날로부터 2년이내에대통령령이정하는바에따라실시계획을작성하여지식경제부장관이승인을얻어야한다. 이미승인을얻은사항을변경하고자하는경우에도지식경제부장관의승인을얻어야한다. 이경우지식경제부장관을관할시 도지사와협의한후경제자유구역위원회의심의 의결을거쳐야한다. 지식경제부장관이실시계획을승인또는변경승인하는경우지체없이이를관보에고시하고관계서류의사본을관할시 도지사에게송부하여야한다. (2) 인 허가등의의제개발사업시행자가실시계획의승인또는변경승인을얻은때에는다른법률에서규정하고있는허가 인가 지정 승인 협의및신고등을받은것으로보며, 실시계획의승인이고시된때에는관계법률에의한허가등의고시또는공고가있는것으로본다. 지식경제부장관이개발사업의실시계획을승인또는변경승인하는경우그실시계획에위와같은사항이포함되어있는때에는관계행정기관의장과미리협의하여야한다. 이경우관계행정기관의장은당해법률에서규정한허가등의기준에위반하여협의에응하여서는아니된다. 용 에해당된다. 이들계획작용이취소소송의대상이되는 처분 에해당하는가를놓고행정행위설, 입법행위설, 독자성설등학설의대립이있다. 독일의경우지역및지구의지정은입법행위로분류된다. 위법한지역 지구의지정작용으로인하여피해를입은국민의권리구제에만전을기하고자할경우, 현행행정소송법의구조아래에서는처분성을인정함이바람직할것이라생각한다

14 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) (3) 개발사업의착수기한경제자유구역에대한개발사업이착수기한은실시계획의승인을얻은날로부터 1년이래로한다. 다만, 지식경제부장관은사업착수기한의연기가불가피하다고인정되는경우에는 1년의범위이내에서 1회에한하여사업착수기한을연기할수있다. 사업착수기한이내에그사업에착수하지아니하는경우에는사업착수기한이만료되는날의다음날에그실시계획의승인은효력을상실한다. (4) 토지의수용및사용개발사업시행자는개발사업의시행을위하여필요한때에는공익사업을위한 토지등의취득및보상에관한법률 제2조에서정하는토지 물건또는권리를수용 사용할수있다. 실시계획승인의고시가있는때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조및제22조의규정에의한사업인정및사업인정의고시가있는것으로보며, 재결의신청은실시계획에서정하는사업시행기간이내에하여야한다. 토지 물건 권리의수용및사용에관한재결의관할토지수용위원회는중앙토지수용위원회로한다. (5) 준공검사개발사업시행자가개발사업이전부또는일부를완료한때에는대통령령이정하는바에따라지체없이지식경제부장관이준공검사를받아야한다. 이경우지식경제부장관은관계행정기관의장과미리협의하여야한다. 개발사업시행자가준공검사를받을때에는동법제11조제1항각호의규정에의한허가등에따른당해사업의준공검사또는준공인가를받은것으로본다. 시도지사는개발사업이준공된지구에대하여실시계획에포함된지구단위계획에의하여관리하여야한다. (6) 조세및부담금의감면국가및지방자치단체는경제자유구역의개발사업을원활히시행하기위하여필요한경우에는개발사업시행자에대하여조세특례제한법 관세법및지방세법이정하는바에따라법인세 소득세 관세 취득세 등록세 재산세및종합토지세등의조세를감면할수있다. 국가및지방자치단체는경제자유구역개발사업을원활히시행하기위하여필요한경우에는개발사업시행자에대하여 개발이익환수법률, 농지법, 초지법, 산지관리법, 도시교통정비촉진법, 자연환경보전법, 공유수면관리법및환경개선비용부담법 이정하는바에따라개발부담금, 농지조성비, 대체초지조성비, 대체산림조성비, 교통유발부담금, 생태계보전협력금, 공유수면점 사용료및환경개선부담금을감면할수있다

15 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 (7) 외국인투자기업이경영활동지원경제자유구역내에외국인투자기업이경영활동을지원하기위해다음과같은제도를시행하고있다. 첫째, 국가및지방자치단체는경제자유구역에입주하는외국인투자기업에대하여조세특례제한법 관세법및지방세법이정하는바에따라국세및지방세를감면할수있다. 또지방자치단체는외국인투자기업을유치하기위하여입주외국인투자기업에임대하는부지의조성, 토지등의임대료감면, 의료시설 교육시설 주택등각종외국인편의시설의설치에필요한자금을지원할수있고, 국가는대통령령이정하는바에따라이를지원하여야한다. 뿐만아니라국가및지방자치단체는입주외국인투자기업에대하여국 공유재산의임대료를대통령령이정하는바에따라감면할수있고, 개발사업시행자또는입주외국인투자기업에대하여국가또는지방자치단체가소유하는국 공유재산을수의계약에의하여사용 수익허가또는대부하거나매각할수있다. 둘째, 입주외국인투자기업에대하여다음과같은규제가완화된다. 먼저, 입주외국인투자기업에대하여 국가유공자등예우및지원에관한법률 제33조의 2, 장애인고용촉진및직업재활법 제24조, 고령자고용촉진법 제12조의규정, 중소기업의사업영역보호및기업간협력증진에관한법률 제4조및제12조의규정, 수도권정비계획법 제7조 제8조 제 12조 제18조및제19조의규정을적용하지아니한다. 다음으로, 근로기준법제54조및제71조의규정에불구하고무급휴일또는여성인근로자에게무급생리휴가를줄수있고, 동법제57조의규정을적용하지아니하며, 노동부장관은입주외국인투자기업에대하여 파견근로자보호등에관한법률 제5조및제6조의규정에불구하고경제자유구역위원회의심의 의결을거친전문업종에한하여근로자파견대상업무를확대하거나파견기간을연장할수있다. 마지막으로, 국유재산법제24조제3항 제27조 1항 제36조제1항및지방재정법제 82조제2항 제83조제2항의규정에불구하고국 공유재산임대기간을 50년범위이내로할수있으며, 영구시설물을축조하게할수있다. 이경우당해시설물의종류등을고려하여임대기간이종료되는때에이를국가또는지방자치단체에기부하거나원상회복하여반환하는조건을붙일수있다. (8) 외국인의생활여건개선경제자유구역내에서외국인의사회적생활여건을개선하기위해다음과같은제도를시행하고있다. 첫째, 시 도지사는입주외국인투자기업및외국인의편의증진을위하여공문서를외국어로발간 접수 처리하는등외국어서비스를제공하여야한다. 둘째, 경제자유구역에서대통령령이정하는규모이하의경상거래에따른대가는거

16 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 래당사자간에외국환거래법제3조제1항제4호의규정에의한대외지급수단으로직접지급할수있다. 셋째, 외국학교법인은교육과학기술부장관의승인을얻어경제자유구역에외국교육기관을설립할수있다. 교육과학기술부장관은외국교육기관을승인하고자하는경우에경제자유구역에설립되는외국교육기관에대하여부지의매입, 시설의건축또는학교의운영에필요한자금을지원하거나부지를공여할수있다. 또한, 경제자유구역에소재하는학교로서국제관계또는외국의특정지역에관한교육등으로국제화된전문인력의양성을목적으로하는고등학교, 이른바 국제고등학교 의경우대통령이정하는바에따라임용자격, 임용기간, 급여, 근무조건, 업적및성과등계약조건을정하여교육과정운영에필요한외국인교원을임용할수있다. 국제고등학교의장은중학교졸업이상의학력이있다고인정된외국인의입학을허용할수있다. 넷째, 외국인은보건복지가족부장관의허가를받아경제자유구역에의료기관을개설할수있다. 이경우의료기관의종별은종합병원 병원 치과병원및요양병원으로하며, 보건복지가족부장관은경제자유구역위원회의심의 의결을거쳐야한다. 또한외국인은보건복지가족부장관에게등록하는경우경제자유구역외국인정용약국을개설할수있다. 외국인전용약국에종사하는약사는내국인으로대상으로의약품의조제또는판매를할수없다. 외국인전용약국개설자는시설내 외부에외국인전용약국임을내국인이알수있도록명확하게표시하여야한다. 이법에의하여개설된의료기관또는외국인전용약국은의료법또는약사법에의하여개설된의료기관또는약국으로보며, 국민건강법에의한요양기관으로보지아니한다. 외국인의의사 치과의사또는약사면허소지자는보건복지가족부장관이정하는기준에적합한경우경제자유구역에개설된의료기관또는외국인전용약국에종사할수있다. 이경우외국의의사 치과의사면허소지자는의료법제2조에허용된의료인종별업무범위를벗어날수없다. 다섯째, 경제자유구역을방송구역으로하는종합유선방송사업자는대통령령이정하는범위내에서외국방송을재송신하는채널의수를구성 운용할수있다. Ⅳ. 정부간관리중심의경제자유구역사업의정책학적분석 1. 경제자유구역의추진체계와정부간기능분담현황및문제점 경제자유구역위원회는경제자유구역정책을총괄 조정하는비상설협의체로지식경제부장관이위원장역할을맡고있으며, 경제자유구역기획단은경제자유구역위원회를

17 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 보좌하기위하여지식경제부에설치 운영되는기구이며, 경제자유구역청은개발, 투자 유치및원스톱서비스제공을목적으로시 도지사산하에설립되어있는바, 이와같 은경제자유구역사업의추진체계를도식화해보면다음 < 그림 2> 와같다. < 그림 2> 경제자유구역사업추진체계 지정요청 시 도지사지식경제부장관경제자유구역위원회 승인 심의의결 경제자유구역청 경제자유구역기획단 동북아경제중심추진위원회 Invest Korea 동북아물류중심추진기획단 자료 : 국회예산정책처, 경제자유구역사업평가 : 인지도및만족도조사, 2006, p.8. 좀더부연하면, 경제자유구역제도의입안과지구지정은중앙정부 ( 경제자유구역위원회, 경제자유구역기획단 ) 가하고, 개발및관리운영은지방자치단체 ( 경제자유구역청 ) 가수행하며, 관계기관 ( 동북아시대위원회, Invest Korea) 으로구성된추진체계를가진다. 경제자유구역과관련한사업을수행함에있어사업과직 간접적으로관련되는기관이다수이나, 현재경제자유구역사업추진중심기관이불명확하고관계기관간업무중복과혼선이발생할개연성이존재하는것이사실이다. 경제자유구역사업이중앙정부가주도하는지, 아니면지방자치단체가주도하는사업인지불분명하고, 또한경제자유구역청이사업을주체적으로이끄는기구인지단순행정처리나업무연락정도만담당하는기구인지불문명하기때문이다. 또한, 최고의정책결정기구인경제자유구역위원회는기능이취약하며, 경제자유구역청은그업무의범위가광범위하여본연의기능인개발과투자유치업무의소홀로이어지고, 지정후발생되어지는경미한개발계획변경및실시계획을지식경제부에서처리함으로지식경제부의위원회및타부처와의협의로인해승인기간이오래걸리는등

18 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 의문제점을안고있어, 후술할정부간관리에의한역할분담등의정책학적시사점이요구되어진다고할수있겠다. 또한, 경제자유구역의정부간기능분담은경제자유구역내행정의일괄서비스 (one stop service) 제공을위하여시장 군수 구청장이수행하는사무중일정한사무에대하여는시 도지사가직접수행하며, 시 도지사는동사무를처리하기위해이를전담하는행정기구를설치한다. 행정기구의장은시 도지사가임명하되, 지식경제부장관과미리협의하여야한다. 행정기구의장은임명된날로부터 1월이내에행정기구의조직및운영에관한기본운영규정을작성하여시 도지사의승인을얻어야한다. 시 도지사는대통령령이정하는바에따라행정기구소속공무원에대한임용권의일부를행정기구의장에게위임할수있다. 행정기구의장은지방공무원법제7조의규정에의한인사위원회의의결을거쳐지방계약직공무원의채용자격기준을달리정할수있다. 시 도지사는경제자유구역의개발사업, 외국인투자유치및행정서비스수준의향상등을위하여해당분야의우수인력을행정기구소속공무원으로확보하기위한대책을수립하여야한다. 2. 정부간관리중심의경제자유구역사업의정책학적시사점 경제자유구역사업국가차원의중앙정부는물론최근에는지역차원의지방정부에서보다많은관심을가지고적극적인정책적노력을기울이고있다. 그러나재정이열악한지방정부는외국인기업을유치하고싶어도예산부족으로포기해야하는일이많이있다. 그리고, 행 재정적관리요소들과정부간관계및참여자간협조사항들은상호배타적인것이아니라원활한관계형성에있어서중요한요소들로서특히각정부의공동의목표를달성하는데기여하였던것이다. 예컨대, 상술하였듯이관리적측면에있어서조세감면, 부지특혜, 외투지역지정조례, 용수비용감면조례제정, 원스톱서비스등의행 재정적요소들은경제자유구역정책과정에서지방정부의우대정책과함께중요한역할을수행한다. 그러나, 이들요소들은중앙정부와광역자치단체, 그리고해당지역의기초자치단체는물론민간기관및지역주민들이상호적절한협력관계를형성하지않으면그행정적실효성을거두기어려웠을것이며, 집행자체를어렵게하고궁극적으로는집행실패의원인이될수도있는것이다. 특히, 중앙정부와지방정부간관계를중심으로한정해서살펴보면 36), 정부간기능적 36) 경제자유구역사업을추진상갈등의발생은중앙정부와지방정부간과지방정부들간의다양한갈등의유형과양상이발생하고있는것이현실이다. 본연구에서는중앙정부와지방정부간갈등과사무배분의모호성이더크다고생각되어지며, 중앙정부의막대한권한및간섭, 즉지방정부가할수있는일이적어현재의지방정부간갈등의폭도커지고있다고사료되

19 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 역할측면에서보면중앙정부는법령에근거하여경제자유구역사업에대한표준운영절차 (SOP) 을마련한다거나각종의보조금지급및조세감면등행 재정적지원기능에한정하고, 지방정부에서는경제자유구역정책에대한직접적인운영을위한주체자로서보다적극적이고구체적인역할을수행해야하며, 해당정부의상호편익을위해활용될수있는합의도구 (consensual tools) 로이해되어야할것이다. 이러한주도적인역할수행에대해서는다음과같은지방정부중심의정부간관리의관점에서구체적으로검토해보고자한다. 37) 1) 경제자유구역청의독립성확보경제자유구역정책이집행하는경제자유구역청의독립성이다. 경제자유구역청은법적권위를보장받고있는독립적지방정부를의미한다. 정부간관리에있어서정부와그조직들은합법적이고독립적이며대등한실체들로써취급되어야한다. 38) 자율성이중요한반면협동과상호의사전달의수단은필수적이다. 정부간관리의핵심이슈는정치적, 인간관계적및관료주의적체제에서탈피하여실질적정책대상자와그관리지역 (jurisdiction) 에두고있다. 따라서정부간관리를위한관련조직들은비계층적, 비체계적, 탈지배-복종적성격을띠게된다. 39) 경제자유구역청은지방정부를중심으로중앙정부와민간관계자들로구성되어야하며, 이들조직은독립적인재량권을가지고중앙부처와일선행정조직간행정조정을원활하게해야할것이다. 2) 중앙정부와지방정부간공동업무에대한공동의목표지향정부간관리는공동업무에대한공동의목표를지향하고있다. 그리고이를정부간관리의성공요건을간주한다. 정부간관리의최우선임무는정부간관계의일반적인범위내에있는목표달성에두고있다. 여기에는정책문제에대한지속적관심과문제해결을위한조정이필수적이다. 합동위원회와합동태스크포스와같은조직들이조정과통합그리고문제해결을위한공동대처에힘쓰고있다. 이러한관점에서성공적인정부간관리는이슈합의를위한공동의노력여하에달려있는것이다. 공동노력의정책은정부와민간기업그리고시민사회와기타민간전문가의협력을필요로한다. 지방정부중심의정부간관계는다차원적파트너십을가능하게한다. 즉경제자유구역정책과관련해서중앙정부와지방정부는경제자유구역정책의성공을위한공동의정책목표로설정, 어본연구에서는중앙정부와지방정부간갈등으로한정짓는이유이다. 37) 정원식, 전게논문, 2005, pp ) R. Agranoff and V. A. Lindsay, Intergovernmental Management: Perspectives from Human Services, Public Administration Review 3, 1983, p ) David Walker, How Fares Federalism in the Mid-Seventies, Intergovernmental Relations in America Today, Annals of the American Academy of Political and Social Science, 46 November, 1974, p

20 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 공동으로대응해야하는것이다. 동반자적정부간관계는각조직의정체성과고유목적을유지하면서공동의아젠다에대한공동대처를위해다양한조직들이참여할수있는여건을조성했으며, 특히연합과협동관계에서가장중요한요소로서신뢰성 (trust) 이그바탕이되었다. 40) 특히, 정부간관리의성공을위해민간분야와의협조체계구축은중요한도구로서민간분야가모든국면에서주요동반자로서역할해야한다는점을요구하고있다. 중요한것은이들민간영역이정부간관계에서의존적이거나대리인또는제3자로서취급되지않고있다는점이다. 41) 3) 적응적 (adaptive) 인접근방법활용정부간관리에서의의사결정은종합적합리주의 (rational-comprehensive) 방식보다적응적 (adaptive) 인접근방법을활용하고있다. 종합적합리주의적기획은최소비용과최대효과를가져오게하는최선의방법에도달하기위해수단과목적이상호균형을이루어지도록하는합리적인의사결정방식이다. 42) 경제자유구역사업의정책수행에대한정부간관계에서는고려할수있는가능한것을모두포함하는것이아니라그범위를제한하여문제해결에관련한필요한것들에한정하는것이유리할것이다. 이렇게함으로써예산낭비를줄이고의사결정의시간을단축시킬수있을것이다. 이러한상황적응적의사결정이가능하도록하기위해서는경제자유구역청의독립성이전제되어야하겠지만, 지방정부차원에서의이해관계지방정부의장의정책적의지가바탕이되어야할것이다. Ⅴ. 결론 경제자유구역지정및운영에있어서경제적조건, 지리적여건및투자여건과같은비정책적요인못지않게정책적요인이중요한역할을한다. 성공적인경제자유구역정책을위한정책적중요성은중앙및지방정부의정책이장기간변화에소요되는국내및지역총생산이나일인당소득과같은경제적요인과는달리정책결정자의의지에따라단시간내에정책변경을통해우호적인환경을조성할수있다는데에있다. 43) 경제자유구역사업의성공적인추진을위해서는정부부처및정부산하관련기관, 지방 40) L. Tom, Delivering Joined-Up Government in the UK: Dimensions, Issues, and Problems, Public Administration 80(4), 2002, pp ) R. Agranoff and V. A. Lindsay, ibid, pp ) Rein, Martin, Social Policy: Issue of Choice and Change, New York: Rondom House, 1981, pp ) 민기, 외국인투자유치에있어서지방정부의역할 : 일본자동차기업의미국현지공장설립사례의실증분석, 한국정책학회보, 제 10 권제 4 호,

21 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 자치단체, 민간기관간의적절한역할분담이필수적이며, 특히이들역할참여자들간의원활한조정과통합및협력은정책성공을위해대단히중요하다. 특히, 투자유치와관련해서는세계화와지방화의시대에중앙정부가각지방자치단체의산업여건과입지현황을파악하여외국인투자자와상담한다는것은비효율적이다. 중앙정부는외국인투자유치를위한제도개선과국가이미지를높이는데치중하고, 투자유치를위한제도적실천과관리, 세일즈마케킹은상업장소와상품을잘아는지방자치단체가하는것이효율적일것이다. 대표적인예로, 외국인투자유치대상자의발굴및접촉, 조례제정, 지방세감면, 민관협력의 Task Force 및실무기획단구축등과같은집행현장에서의직접적인서비스기능이다. 보다중요한것은경제자유구역정책의성공과실패는직접적인이해당사자가로서의막중한역할과책임이다. 행 재정적으로지방정부는중앙정부의보조적인역할수행에불과하나경제자유구역의핵심사항중하나인외국인투자유치기업과의협상, 유치홍보, 참여자간협력, 신뢰성구축등비제도적인측면에서주도적인역할을수행하였다. 44) 더나아가본연구를통해성공적인경제자유구역지정및운영이이루어지기를바라며, 또한, 기존의연구의관점을확장하는새로운시도이자, 적용으로써도매우의의가있을것으로기대한다. 44) 정원식, 전게논문, 2005, pp

22 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) 참고문헌 1. 강영문, 광양만권경제자유구역의발전전략에관한연구, 한국무역학회지, Vol.29 No.3, 2004, pp 국회예산정책처, 경제자유구역사업평가 : 인지도및만족도조사를중심으로, 국회예산정책처, 경제자유추진현황과개선방안, 권오혁, 한국과중국의경제특구제도비교, 한국지방정부학회, 제 37 권제 1 호, 2006, pp 김기환, 경제특구의문제점과전면개방의필요성, 국토, Vol.251, 2002, pp 김준우 안영진, 한국경제자유구역의개발배경과동인, 한국도시지리학회지, 제 9 권제 3 호, 2006, pp 김채홍, 경제규제제도에관한공법적연구 : 경제특구제도의법 실증적분석을중심으로, 조선대학교대학원박사학위논문, 김홍배 구자훈 송창호, 경제자유구역조성에따른외국인투자규모예측과파급효과에관한연구, 국토계획, Vol.40 No.7, 2005, pp 민기, 외국인투자유치에있어서지방정부의역할 : 일본자동차기업의미국현지공장설립사례의실증분석, 한국정책학회보, 제 10 권제 4 호, 2001, pp 박용치, 정책유형과정책과정, 고시연구, Vol.21 No.1, 1994, pp 박추환 김의준 신동진, 경제자유구역추진에따른지역 - 산업별생산유발효과분석, 국토연구, 2007, pp 박추환 이환성 신동진, 경제자유구역별지역주민대상실태분석과개선과제, 지역사회연구, Vol.15 No.3, 2007, pp 서태호, 특구제도에관한공법적고찰, 경희대학교대학원박사학위논문, 신무호, 인천광역시발전과제 3 공간, 현대사회와행정, Vol.12 No.3, 2002, pp 오석홍, 행정학, 나남출판, 오준근, 경제자유구역 ( 경제특구제도 ) 의법적문제, 토지공법연구, Vol.18, 2003, pp 윤진기, 한국외국인투자법제의현황과과제, 경남법학, Vol.19, 2004, pp 이상철, 경제자유구역사업의전개과정에관한일고찰 : 인천경제자유구역을중심으로, 동향과전망, No.65, 2005, pp 이원섭, 경제특구개발전략과지역균형발전, 국토, Vol.251, 2002, pp 이종수 윤영진외공저, 새행정학, 대영문화사, 정원식, 외국인직접투자유치정책에대한정부간관계연구 : 정부간관리중심의사례연구, 한국정책과학학회보, 제 9 권제 4 호, 2005, pp 정정길, 정책학원론, 대명출판사, 정진섭 문휘창, 한 미 FTA 와한국의 FDI 유치전략, 무역학회지, Vol.33 No.3, 2008, pp 정현곤 나승권, 경제자유구역의성공적추진을위한신정부의정책과제, KIEP 오늘의세계경제, Vol, 8 No.19, 2008, pp 조선일, 정책학연구의체제틀, 한국거버넌스학회보, Vol.3, 1995, pp 한표환 김선기, 자치단체간협력사업의유형별성공 실패요인추진과분석방안, 한국행정학보, 제 37 권제 3 호, 2003, pp 함태성, 개발관련특구와환경행정상의과제및대응방안, 환경법연구, Vol.26 No.4, 2004, pp 황호선, 부산 진해경제자유구역의발전방안에대한고찰, 한국세계지역학회, David Walker, How Fares Federalism in the Mid-Seventies, Intergovernmental Relations in

23 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 / 서문성 권정만 America Today, Annals of the American Academy of Political and Social Science, 46 November, L. Tom, Delivering Joined-Up Government in the UK: Dimensions, Issues, and Problems, Public Administration 80(4), 2002, pp R. Agranoff and V. A. Lindsay, Intergovernmental Management: Perspectives from Human Services, Public Administration Review 3, 1983, pp R. Agranoff, Intergovernmental Management, New York: State University of New York Press, Rein Martin, Social Policy: Issues of Choice and Change, New York: Random House, T. J. Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, World Politics 16, 1964, pp

24 한국항만경제학회지제 25 집제 3 호 ( ) < 요약 > 정책학적관점에서본경제자유구역정책에대한연구 서문성 권정만 가장근본적인경제자유구역사업에대한문제점은 경제자유구역지정만잘하면다잘된다. 고전제하고, 이에대한관심과집중으로인한단순논리의집중과더불어연구의경향도지정의타당성여부나효율성및경제성평가등이대부분이어서연구의한계를갖는다는것이다. 결국, 경제자유구역에대한기본전제에대한생각은정책학적관점으로분석과연구경향의미흡을나았다고볼수있으며, 더나아가정책과정및정책내용적분석의한계그리고, 정책집행적차원, 특히지방정부중심의정부간관리의간과로귀결되어진다. 따라서, 본연구에서는상술한경제자유구역에대한전제의한계에따른관련연구의경향의간과를극복해보고자정책학적관점, 즉정책과정및정책내용 ( 유형 ) 에따른분석을시도해보고, 더나아가정책집행적측면에서가장최근의연구경향으로정책집행적차원에서정부간관계를넘어지방정부중심의정부간관리를통한시사점 (1경제자유구역청의독립성확보, 2중앙정부와지방정부간공동업무에대한공동의목표지향, 3적응적인접근방법활용 ) 을제시해경제자유구역에대한기존의연구와경향의한계를극복해보고자한다. 주제어 : 경제자유구역정책, 특별규제완화정책, 정부간관리, 정책과정, 정책집행