제 367 호 2012. 3. 12 지역사회통합지표의개발과정책적활용 차미숙 ( 국토연구원연구위원 ) 외 최근 지역사회구성원모두더불어잘사는지역만들기 가중요한정책목표로부각되고있는가운데, 지역의사회통합수준및역량을객관적 종합적으로진단할수있는지표 지수개발이필요 지역사회통합정책의현안및목표에기초하여 4개영역에 25개지표 ( 객관 주관지표 ) 를선정 제안 지역사회안정영역 (6개지표 ): 이혼율, 자살률, 독거노인비율, 범죄율, 고소 고발건수, 지역개발분쟁 ( 갈등 ) 인지수준 지역사회형평영역 (8개지표 ): 빈곤율, 실업률, 최저주거기준미달가구, 지역격차및불균형인지수준, 외국인거주비율, 사회적기업수, 여성경제활동비율, 다문화에대한수용도 지역사회신뢰 참여영역 (6개): 지역사회협력활동, 이웃관계만족도, 지방행정기관만족도, 자원봉사참여율, 투표율, 지역사회소속감 지역사회제도역량영역 (5개 ): 1만인당사회복지시설수, 일반회계중복지예산비중, 지역갈등조정제도운영실적, 공공임대주택재고율, 평생교육프로그램지원실적 정 책 적 시 사 점 1 정부의공식적인통계자료항목에지역사회통합지표를추가하여지역의사회통합수준및역량을지속적으로모니터링하고정책적으로활용하도록제안 - 통계청의 사회조사 및광역지자체의 지역사회조사 에지역사회통합수준을측정하기위한지표항목을추가할필요 2 물리적사항위주의지역정책을사회통합지향적인지역정책으로전환하기위해지역사회통합지표개발및제도적활용을제안 - 지역사회통합지수는지역정책과사회정책간의융합을모색하는객관적인기반을제공한다는점에서향후지역정책차원의활용도가클것임
1. 사회통합및공동체활성화에대한관심증대 1990 년대중반이후영국을비롯한 OECD 국가들에서인종 종교문제등으로도시폭동이발생하는등사회혼란이커지면서 사회통합 이정책의중요현안으로대두 사회통합 (social cohesion) 은사회적결합 (social integration), 사회적포용 (social inclusion) 등과유사한의미로사용 사회통합은 신뢰, 소속감, 참여와도움을주려는의지와규범을바탕으로하는사회구성원간의수직적 수평적교호작용과관련된현상 으로정의됨 (Chan et al., 2006) 정책적차원에서사회통합의개념은당시의사회적현안과정책목표에따라다르게정의되나, 공동체에대한귀속감, 사회적배제없는포용성, 그리고정치 사회적의사결정및행동에의참여증진 이핵심적인공통요소임 영국은지역의사회통합수준을진단하기위해지역사회통합지표 (community cohesion indicators) 를개발하며이를정책과연계시키고있음 지역사회통합을 소속감, 다양성인정, 균등한기회, 긍정적인관계 로정의 (Guidance on Community Cohesion, 2002) 지역사회통합측정을위해 5개영역의 10개지표로구성된지표체계를구축 운영 표 1 영국의지역사회통합측정지표 CC01: 해당지역이다양한배경을지닌사람들모두잘지낼수있는곳이라고느끼는응답자비율 CC02: 영국 / 웨일즈 / 잉글랜드 / 카운티 / 지역 / 근린에소속되어있다고느끼는응답자비율 CC03: 지역을증진시키기위한핵심우선순위 CC04: 지역에자신의결정이영향력을미친다고생각하는응답자비율 CC05: 지역내인종간다름을존중한다고느끼는응답자비율 CC06: 10 만명당인종관련범죄건수 ( 당국에기록된건수 ) CC07: 지역내박탈의집중도 (Local Concentration of Deprivation) CC08: 학생성취도비율 CC09: 1 년이상구직하지못한인구비율 CC10: 다양한배경을지닌사람들과일상생활에서함께하는비율 지역사회통합지표는지역사회통합계획및기금지원을위해활용하는한편, 지역의 사회통합수준과역량을진단 모니터링하는기초자료로활용 최근우리나라에서도지역내갈등, 소득격차및취약계층에대한사회적배제현상이증대하면서사회통합에대한정책적관심이높아지고있음 2009 년에는대통령직속으로사회통합위원회를설치하여다양한정책적대응방안모색 최근 지역사회구성원모두더불어잘사는지역만들기 가중요한정책목표로부각되면서지역의사회통합및공동체활성화를위한정책적관심이증대
2. 지역의사회통합수준측정과정책적활용방안 지역사회통합지표개발모형 지역사회통합의정책현안및조작적정의 지역적차원에서사회통합의목표는갈등 해체등지역내통합을저해하는요소를최소화하고, 신뢰 참여 협력에근거한사회적자본을강화하여지역발전의안정적기반을조성하는데있음 지역사회통합은 지역사회구성원모두의복지증진및지역전체의지속적인발전을촉진하기위하여지역내갈등과격차를최소화하는한편, 구성원간의신뢰와협력을기반으로상생관계를확대하는지역사회역량과상태 로정의 지역사회통합지표체계 그림 1 지역사회통합지표개발모형의구축 지역의사회통합성증진을위해 2개의정책목표하에 4개영역, 7개세부측정영역및지표로구성 4대영역별세부측정영역으로는 지역사회안정영역 [ 가족안정 ( 해체 ), 지역사회안정 ( 갈등 )], 지역사회형평영역 [ 형평성 ( 격차 ), 포용성 ( 배제 )], 지역사회신뢰 참여영역 ( 신뢰, 협력, 참여 ), 지역사회제도역량영역 ( 제도적지원및공공서비스기반 ) 이있음 지역사회통합지표의선정 지역사회통합지표의개발목적과원칙 지역사회통합지표개발의목적은첫째, 지역의사회통합수준을진단하고, 둘째, 지역의사회통합촉진을위한정책역량과제도기반을마련하는것임 지표개발의기본원칙 : 대표성과종합성, 배타성, 균형성과지속성
지역사회통합지표의선정절차 지역사회통합지표체계와데이터기반을토대로 4대영역별로지표후보군 (59개 ) 선정 지표후보군에대해전문가설문조사를거쳐영역별로적합성이높은핵심지표를도출 여기서도출된핵심지표에대해지표선정원칙, 자료구득가능여부, 생산가능성을감안하여최종적으로 25개의핵심지표 ( 객 그림 2 지역사회통합지표의선정절차관지표 주관지표를포함 ) 를선정 또한, 지역사회통합요인과지역특성분석을위해배경지표 (context indicators) 를선정 지역사회통합측정지표의선정 지역사회안정영역 (6개지표 ) 지역사회형평영역 (8개지표 ) 지역사회신뢰 참여영역 (6개지표 ) 지역사회제도역량영역 (5개지표 ) 표 2 지역사회통합지표의선정 영역 ( 지표수 ) 지역사회안정 (6 개 ) 지역사회형평 (8 개 ) 지역사회신뢰 참여 (6 개 ) 지역사회제도역량 (5 개 ) 세부영역 가족안정 ( 해체 ) 지역사회안정 ( 갈등 ) 지역사회형평 ( 격차 ) 지역사회포용 ( 배제 ) 이혼율 자살률 독거노인비율 범죄율 고소고발건수 최종지표 객관지표 (18 개 ) 주관지표 (7 개 ) 빈곤율 실업률 최저주거기준미달가구규모 외국인거주비율 사회적기업수 여성경제활동비율 지역사회신뢰 협력 - 지역사회참여 제도적지원 지역주민자원봉사참여율 투표율 인구 1 만인당사회복지시설수 일반회계중복지예산비중 지역갈등조정제도운영실적 공공임대주택재고율 평생교육프로그램지원실적 - 지역개발분쟁 ( 갈등 ) 인지도 지역격차 / 불균형인지도 다문화에대한수용도 지역사회협력활동 이웃관계만족도 지방행정기관만족도 지역사회소속감
지역사회통합지수의산출 지역사회통합지수는영역별지표를결합하고표준화하여하나의수치로나타낸값임 단일의종합지수산출은자료해석의왜곡가능성과정치적민감성문제등을야기 지역단위사회통합수준진단, 정책수요및문제지역발굴, 지역내사회통합수준과지역특성간관계규명등의정책적활용을위해영역별지수의산출이유용 지역사회통합지수의산출방법 첫째, 지표값을 Z-score 방법을활용하여표준화 둘째, 영역별가중치부여를위해전문가조사를실시한결과영역별상대적중요도에유의한차이가나타나지않아동일가중치를부여 셋째, 지표별 Z-score 의평균을내어영역별지수를산출하였으며, 영역별지표수차이를해소하고자영역별 2~3 개지표만포함 지역사회통합지수의시범생성 : 충남도 16개시 군사례 충남도내 16개시 군을대상으로지역사회통합지수를시범적으로생성 지수의산출을위해영역별지표수조정 포함 : 지역사회안정 ( 자살률, 독거노인비율, 고소고발건수등 3개지표 ), 지역사회형평 ( 실업률, 최저주거기준미달가구비율, 외국인거주비율등 3개지표 ), 지역사회신뢰 참여 ( 투표율, 자원봉사자등록비율등 2개지표 ), 지역사회제도역량 (1만인당사회복지시설수, 일반회계중복지예산비중등 2개지표 ) 구분 표 3 지역사회통합지수의시범생성 : 충남도내 16 개시 군 (2009 년기준 ) 지역사회안정지수 지역사회형평지수 지역사회신뢰 참여지수 지역사회제도역량지수 천안시 1.28 0.10-1.81 0.32 공주시 0.04 0.15 0.16 0.57 보령시 -0.25-0.02 0.42-0.02 아산시 0.82 0.85-1.50-0.50 서산시 -0.46 0.33-0.49-0.55 논산시 -0.09-0.06 1.40 1.06 계룡시 0.89-0.48 1.06-0.30 금산군 0.28-0.31-0.52 1.27 연기군 0.30 0.23-0.33 0.95 부여군 0.10-0.03 0.22-0.08 서천군 -1.05-0.14 0.72 0.05 청양군 -1.45-0.30 1.02-1.34 홍성군 -0.13-0.47-0.50-0.16 예산군 0.12 0.24 1.21 0.62 태안군 -0.94-0.63-0.16-0.77 당진군 0.54 0.56-0.92-1.11 주 : 부정적지표는음수로치환하였으며, 지표별로통계자료기준연도가상이한문제가있어일관된자료구득이최대한가능한 2009 년을기준으로하여지수를산출하였음 ( 주관지표는자료구득곤란으로미포함 )
지역사회통합지수의시범적용결과 지역사회통합지수의지역별진단결과 지역사회안정지수는가족해체와지역갈등수준을측정하는지표로구성되었으며, 상위지역은천안시 아산시 계룡시, 하위지역은청양군 서천군 태안군으로나타남. 측정지표중지역간편차가높은자살률이지수산출에크게영향을끼침 지역사회형평지수는지역내공공서비스에대한균등한기회보장, 격차및배제수준을나타내는데상위지역은아산시 서산시 당진군, 하위지역은태안군 홍성군임 지역사회신뢰 참여지수는상위지역으로논산시 예산군 계룡시, 하위지역으로천안시 아산시 당진군이나타남. 하위지역은대체로산업단지가다수입지해있어외지인의지역내거주가많으며유동성이높다는데공통점이있음 지역사회제도역량지수의상위지역으로는금산군 연기군 논산시가, 하위지역에는홍성군 당진군 태안군으로나타남 그림 3 지역사회통합영역별문제지역 (Hot spot/cold spot) 분석예시 지역사회안정지수의핫스팟 / 콜드스팟 지역사회형평지수의핫스팟 / 콜드스팟 지역단위별사회통합지수진단과정책적대응 지역사회통합지수를 4개영역별로구분 산출하고있으며, 영역별지수값이높고고르게나타나는지역을지역사회통합수준이높은지역으로볼수있음 예를들어천안시 아산시는지역사회안정지수는높으나지역사회신뢰 참여지수는매우낮게나타나향후지역사회구성원의참여와신뢰제고를위한프로그램과해당시책의발굴에적극적인노력이필요 반면, 청양군 태안군 서천군등은지역사회안정지수는낮으나지역사회신뢰 참여지수가높게나타나가족해체나지역사회갈등을완화시킬수있는정책적대응조치가필요
그림 4 시 군의지역사회통합수준영역별진단예시 천안시 서천군 주 : 음영은도전체평균지수값임 지역사회통합지수활용의정책적유용성 지역사회통합지수의개발목적은첫째, 지역의사회통합수준과상태진단, 둘째, 지역의사회통합을촉진하기위한제도역량파악, 셋째, 지역사회통합증진을위한정책발굴및추진을위한객관적기초자료로활용하는데있음 지역사회통합지수는첫째, 광역적차원의지역사회통합에대한정책수요와관심지역 (Hot spot, Cold spot) 을발굴 제안하는데유용성이높고, 중앙정부나지자체차원에서낙후지역및균형발전시책지원효과를개선하는데도활용가능 영국은지역사회통합지표 (community cohesion indicators) 를지역사회통합계획 (community cohesion framework) 및지역사회통합기금 (community cohesion funds) 과연계 운영 둘째, 지역단위별로사회통합수준과역량을진단하고모니터링하는데기초자료로활용가능 엔트로피분석기법등을통해시 군별상태변화를주기적으로파악하고지원정책의타당성을판단하는근거자료로활용가능 충남도의경우, 도내시 군간격차해소를위해균형발전기금 ( 회계 ) 을설치하여낙후지역을지원하고있는데, 지수모니터링을통해지역상태파악이가능 셋째, 지역사회통합수준을측정하는데있어주관지표와객관지표를복합적으로활용함으로써주관지표와지역특성간의상관성분석등현장수요대응형정책발굴이가능 지역사회소속감등주관지표와각종객관지표를연계하여지역진단및정책대응필요
3. 지역사회통합지수의정책적유용성제고를위한개선과제 상향식 (Bottom-up) 지표개발및협력적지역통계기반구축 지역사회통합지표측정을위한일관된자료구득및생성이중요 지역별로일관된통계자료확보가안되면횡단면적 시계열비교가곤란 지역의현안과제와주민요구를반영한상향식지표를개발 지역사회변화를모니터링하는정책기초자료로활용하기위해서는지역현안및해결과제를반영한지역사회통합지표의개발이필요 지역사회통합지표는중앙정부및광역, 기초지자체를비롯한각정부기관에서조사된자료 ( 주민조사, 통계자료 ) 를원활하게활용하도록하는협력적통계활용체계구축이필요 지역사회통합측정을위한주관지표항목추가 조사 지역사회통합지표는객관지표뿐만아니라주관지표의측정이요구되나, 현재통계청과일부광역지자체에서실시하는 사회조사 나 지역사회조사 에는관련지표항목이미비 일부지자체에서작성중인사회지표체계에지역사회통합측정관련지표항목을추가 지역사회통합지수적용을토대로정책진단및지역사회통합시책발굴 처방 그림 5 지역사회통합지수의정책연계 활용 지역의사회통합수준과역량을증진하도록관련시책의지속적인발굴과모니터링추진 국토연구원지역연구본부차미숙연구위원 (mscha@krihs.re.kr, 031-380-0190) 국토연구원국토정보본부임은선연구위원 (esim@krihs.re.kr, 031-380-0413) 국토연구원주택토지연구본부김혜승연구위원 (hsungkim@krihs.re.kr, 031-380-0313) 국토연구원주택토지연구본부윤윤정연구원 (yjyun@krihs.re.kr, 031-380-0689)