ISSUE PAPER 07 07 차기정부실행과제 }6 수도권및지역균형발전정책 최충규 한국경제연구원연구위원
수도권및지역균형발전정책 1 판 1 쇄인쇄 / 2007 년 12 월 18 일 1 판 1 쇄발행 / 2007 년 12 월 24 일발행처 / 한국경제연구원발행인 / 김종석편집인 / 김종석등록번호 / 제 318-1982-000003 호 (150-756) 서울특별시영등포구여의도동 28-1 전경련회관전화 3771-0001( 대표 ), 3771-0057( 직통 )/ 팩스 785-0270 1 http://www.keri.org c 한국경제연구원, 2007 한국경제연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 3771-0057 값 3,000원 / ISBN 978-89-8031-475-1
목차 Ⅰ. 현황 / 7 1. 수도권및지역개발계획의체계 / 7 2. 국가균형발전정책 / 8 3. 수도권정책 / 10 Ⅱ. 문제점과부작용 / 25 1. 정책의기본전제와인식의문제점 / 25 2. 수도권규제틀의문제점 / 27 3. 수도권규제의부작용 / 29 4. 지역균형발전정책의문제점 / 32 Ⅲ. 정책대안 / 34 1. 수도권정비계획법의폐지와광역적계획관리체제의도입 / 34 2. 분권화를통한지역발전의촉진 / 35 3. 광역거점발전정책의추진 / 36 4. 단기적인수도권규제의개혁 / 37 참고문헌 / 41
표목차 표 1. 수도권및지역개발계획의체계 8 표 2. 국가균형발전정책과주요시책 9 표 3. 2단계국가균형발전종합계획 10 표 4. 수도권정책 11 표 5. 수도권정비권역 (2005) 12 표 6. 권역별입지규제 13 표 7. 과밀부담금제도 14 표 8. 수도권내대학입지규제 16 표 9. 수정법이외의법률에의한행위제한구역 18 표 10. 제3 차수도권정비계획의주요내용 22
전체간지 수도권및지역균형발전정책
Ⅰ. 현황 1. 수도권및지역개발계획의체계 국토종합계획과국가균형발전계획을최상위계획으로한위계체계 수도권및지역개발계획의체계는국토종합계획과국가균형발전계획을최상위계획으로하여그아래에수도권정비계획, 수도권광역도시계획, 도시계획, 지구단위계획등이위계를이루고있음 (< 표 1> 참조 ). 국토종합계획 : 국토전역의장기적발전방향을제시 국가균형발전계획 : 지역간발전의기회균등을촉진하고지역의발전역량을증진하기위해수립하는계획 광역도시계획 : 국토의계획및이용에관한법률 ( 이하국계법 ) 에의거지정된광역계획권의장기발전방향을제시 도시계획 : 특별시 광역시 시또는군의관할지역을대상으로당해지역의공간구조와장기발전방향을제시하는계획으로서국계법에의거수립되는도시기본계획과도시관리계획으로구분 지구단위계획 : 도시계획수립대상지역의일부를체계적 계획적으로관리하기위해수립하는도시관리계획 Ⅰ. 현황 }7
표 1. 수도권및지역개발계획의체계 범주계획근거법 국가 수도권 특별시 광역시 시 군 - 국토종합계획 - 국가균형발전계획 - 수도권정비계획 - 수도권광역도시계획 - 도시계획 도시기본계획 도시관리계획 지구 - 지구단위계획 - 국계법 단위개발사업 - 각종개발사업계획 - 개별법 - 국토기본법 - 국가균형발전특별법 - 수도권정비계획법 - 국계법 - 국계법 2. 국가균형발전정책 참여정부의최고국정과제중하나 정부는과거의급속한압축성장으로인해수도권은교통혼잡, 환경오염, 토지및주택의부족등과밀의폐해에시달리고, 비수도권은인구및자본의유출로정체와침체를겪고있다고진단 이에정부는 2004 년 1월국가균형발전특별법을제정하여국가균형발전을최고의국정과제중하나로추진 정부가추진하고있는국가균형발전정책은크게혁신정책, 지역특화발전정책, 분산정책, 낙후지역대책, 수도권대책으로구분 (< 표 2> 참조 ) 8 } 수도권및지역균형발전정책
표 2. 국가균형발전정책과주요시책 분류시책내용 혁신정책 지역특화발전정책 분산정책 낙후지역대책 수도권대책 산학연관의네트워크화와이를지원하기위한지 1. 지역혁신체계구축역혁신협의회구성 지역혁신특성화시범사업추진 2. 지방대학육성 지방대학의특성화기반조성 3. 신산학협력체계구축 개방형 / 혁신주도형신산학협력모델의전국확산 4. 지방에대한 R&D 예산지원비중확대 5. 지역산업진흥산업의지속추진 6. 지역산업클러스터활성화 7. 지방문화 관광산업육성 8. 지역특화발전특구제도도입 전국 R&D예산의지원비율을 20 07년까지 40 % 로확대 4대지역 2단계사업, 9 대지역사업추진및혁신역량강화지원 지역별성장유망산업집적및네트워크강화, 지식기반산업집적지구운영 지방문화산업클러스터조성및지역별특화관광자원개발 2004 년법제정및특구지정 ( 레저특구, 교육특구등 ) 9. 공공기관의지방이전 2004 년부터지방이전실시추진 10. 지방의기업유치에대한종합지원 11. 낙후지역종합대책수립 추진 12. 수도권의계획적관리 자료 : 건설교통부 (2007) 수도권기업의지방이전에대한재정지원신설 해외기업유치종합지원대책추진 낙후도에따른재정지원, S O C 확충, 지연 향토산업육성, 5도2촌활성화 지방과상생발전을위한 4단계원칙추진 : 수도권인구의안정화, 규제개혁, 과학적도시관리, 경쟁력증진 한편, 정부는그동안의국가균형발전정책의추진에도불구하고수도권집중과지역간발전격차가해소되지않음에따라 2007 년 7월 2 단계국가균형발전종합계획 을수립 (< 표 3> 참조 ) Ⅰ. 현황 }9
표 3. 2 단계국가균형발전종합계획 구분내용 비전 추진전략 기업하기좋고살기좋은지방 지방에획기적인투자유인제공 1. 민간기업의지방투자를통한지역발전동력확충 2. 지방투자기업에획기적인인센티브제공 3. 살기좋은생활여건조성병행추진 4. 종합적 객관적지역분류와인센티브차등지원 기업하기좋은투자환경조성 살기좋은생활여건조성 정책과제 1. 법인세부담의대폭경감 2. 인력난해소 3. 산업용지공급확대 4. 경제자유구역 자유무역지역추가지정 5. 지방이전기업에대한도시개발권부여확대 6. 대기업의지방투자에대한출총제예외인정 7. 지방이전투자기업에대한맞춤형 패키지지원 1. 고품질주택공급 2. 지방초중등교육의수월성제고 3. 경쟁력있는지방대학육성 4. 선진형의료서비스공급 5. 지역선도도시의교육 문화 의료 복지인프라확충 6. 지방의사회개발투자확대 7. 지방재정배분시낙후도반영확대 자료 : 국가균형발전위원회외 (2007) 3. 수도권정책 수도권정책은크게수도권정비계획법등에의한행위제한, 조세특례제한법과지방세법에의한조세및부과금의차등부과, 그리고수도권정비계획으로구분 (< 표 4> 참조 ) 10 } 수도권및지역균형발전정책
가. 행위제한 권역별입지규제 수도권을과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역등 3 개권역으로구분하여권역별로상이한입지규제를적용 (< 표 5> 참조 ) 구분 행위제한 조세및부담금의차등부과 수도권정비계획 표 4. 수도권정책 주요내용 - 수도권정비계획법에의한행위제한 권역별입지규제 과밀부담금부과 공장총량규제 대학규제 - 여타법률에의한행위제한 산집법 * 에의한행위제한 팔당상수원보전특별대책지역에서의행위제한 상수원보호구역에서의행위제한 수변구역에서의행위제한 개발제한구역에서의행위제한 - 지방이전기업에대한조세지원 - 수도권기업에대한조세감면배제 - 수도권기업에대한중과세및부담금차등부과 - 수도권인구안정화 - 공간구조개편 - 권역정비 : 중장기적으로 계획관리체제 로전환 - 인구집중유발시설및개발사업관리 - 광역시설의정비및확충 - 환경보전및관리 주 : 산집법은 산업집적활성화와공장설립에관한법률 을말함. Ⅰ. 현황 }11
표 5. 수도권정비권역 (2005) 구분과밀억제권역성장관리권역자연보전권역 지정기준 인구및산업이과도하게집중되었거나집중의우려가있어이전또는정비가필요한지역 과밀억제권으로부터이전하는인구및산업을계획적으로유치하고사업의입지와도시의개발을적정하게관리할필요가있는지역 한강수계의수질및자연환경의보전이필요한지역 면적 1,9 96km 2 (17.0%) 5,9 02km 2 (50.3%) 3,8 32km 2 (32.7%) 인구 19,07 9천명 (8 0.2%) 3,766천명 (15.8%) 937천명 (4.0%) 16개시 12개시, 3개군 5 개시, 3개군 행정구역 정비전략 서울, 인천 ( 일부 ), 의정부, 구리, 남양주 ( 일부 ), 하남, 고양, 수원, 성남, 안양, 부천, 광명, 과천, 의왕, 군포, 시흥 ( 일부 ) 과밀화방지도시문제해소 자료 : 건설교통부 (2007) 동두천, 안산, 오산, 평택, 파주, 남양주 ( 일부 ), 용인 ( 일부 ), 연천군, 포천군, 양주군, 김포, 화성, 안성 ( 일부 ), 인천 ( 일부 ), 시흥 ( 일부 ) 이전기능수용자족기반확충 이천, 남양주 ( 일부 ), 용인 ( 일부 ), 가평군, 양평군, 여주군, 광주, 안성 ( 일부 ) 한강수계보전주민불편해소 입지규제대상은대형건축물 ( 업무용, 판매용및복합용 ), 공공청사, 연수시설등의인구집중유발시설과대규모개발사업이며, 권역별입지규제의내용은 < 표 6> 과같음. 12 } 수도권및지역균형발전정책
표 6. 권역별입지규제 구분과밀억제권역성장관리권역자연보전권역 대형건축물 (15 천 ~25 천m2이상 ) 입지규제없음. 단, 서울지역에입지하는경우과밀부담금부과 입지규제없음. 금지. 단, 창고시설 ( 오수비배출시설에한함 ) 과주차장면적을제외한면적을기준하여면적산정 공공청사 ( 연면적 1 천m2이상 ) 연수시설 ( 연면적 3 천m2이상 ) 대규모개발사업 종전대지입지 신축 : 부단위행정기관의청사로심의후허용 증축 용도변경 ( 매입 임차 ): 중앙행정기관및소속기관의청사, 1 7개기능공공법인의사무소로서심의후허용. 단, 서울지역에입지하는경우과밀부담금부과 신축 : 중앙행정기관 ( 청제외 ) 의청사로서심의후허용 신축 : 부단위중앙행정기관의청사로서심의후허용 증축 용도변경 ( 매입 임차 ): 중앙행정기관및소속기관의청사및공공법인의사무소로서심의후허용 관할구역이수도권에국한되는기관및공공법인의청사또는사무소의신축 증축 용도변경 관할구역이수도권과수도권및인근도지역에국한되는기관및법인의청사또는사무소의신축 증축 용도변경으로서건교부장관과의협의를거치거나승인을얻는것 금지 19 94 년 4 월 30 일이전기존시설증축 : 2 0% 이내허용 신축 : 심의후허용 이전 : 동일규모로성장관리권역내및타권역에서성장관리권역으로의이전은심의없이허용 택지 100 만m2, 공업용지 30 만m2, 관광지 10 만m2이상은심의후허용 1 만m2이상 ( 공업지역은 2 만m2이상 ) 의종전대지에인구집중유발시설입지시그이용계획에대하여심의 19 94 년 4 월 30 일이전기존시설증축 : 1 0% 이내허용 공업용지 관광지조성사업 - 3만m2미만은허용, 6만m2까지는심의후허용, 6만m2초과는금지 택지조성사업 - 오염총량제시행지역 : 도시지역 ( 녹지제외 ) 은 10만m2이상지구단위구역내사업시행시심의후허용, 비도시지역은 10만 50만m2지구단위계획구역내사업시행시심의후허용 - 오염총량제미시행지역 : 3 만m2미만은허용, 6만m2까지는심의후허용, 6만m2초과시금지 주 : 1) 입지규제대상인구집중유발시설에는공장과대학도포함되나이에관해서는공장총량규제와대학규제참조 2) 17 개기능공공법인은문화 군사 무역 금융 보험 증권 언론 정보통신 관광 체육 예술 국가정책연구 의료 보건위생 첨단과학 국제협력 중소기업자원과관련된업무를주된기능으로하는공공법인을말함. 자료 : 건설교통부 (2007) 에의거작성 Ⅰ. 현황 }13
과밀부담금 과밀부담금은과밀유발비용을원인자에게부담하게하는것으로서대형건축물및공공청사의신증축또는용도변경시부과됨. 과밀부담금의부과대상지역, 대상건축물, 부담금의산정, 감면대상및귀속내용은 < 표 7> 과같음. 구분대상지역 표 7. 과밀부담금제도 내용 과밀억제권역중서울특별시지역 업무용건축물 : 연면적 25,000m2이상 판매용건축물 : 연면적 15,000m2이상대상건축물 복합용건축물 : 연면적 25,000m2이상 공공청사 : 연면적 1,000m2이상 과밀부담금 = 건축연면적 표준건축비 부과율부담금산정 - 부과율 : 부과기준면적초과시 10%, 그이하의경우 5% 국가 지방자치단체가건축하는건축물 : 100 % 면제 수도권관할공공법인의사무소 : 100% 면제부담금감면 도시환경정비사업관련건축물 : 5 0 % 감면 주거용및국가 지방자치단체기부채납시설 : 산정대상면적에서제외 국가균형개발특별회계 : 부담금의 50% 부담금귀속 부담금부과시 도 : 부담금의 50% 자료 : 건설교통부 (2007) 에의거작성 공장총량규제 공장총량규제는수도권의성장관리를목적으로지역별, 기간별로공장건축허가허용량을정하고그범위내에서공장입지를허용하는규제 규제대상은건축물의연면적이 200 m2 ( 제조시설과사무실 창고면적합계 ) 이상인공장의신증축또는용도변경 ( 재축및 14 } 수도권및지역균형발전정책
개축은제외 ) 건교부장관은 3년마다수도권내시 도별로연간공장건축허가총허용량을정하고, 시 도지사는총허용량의범위내에서연도별배정계획을수립 시 도지사는연도별배정계획의범위내에서시 군 구별로공장총량을할당 건교부장관은시 도의연도별공장건축량이연도별배정계획을초과하여과도하게건축될우려가있을때에는수도권정비위원회의심의를거쳐업종, 규모및기간등을정하여공장건축허가를제한 시 도지사는시 군 구별공장건축량이지역별 연도별총량을초과할우려가있을때에는업종, 규모및기간등을정하여공장건축허가를제한 대학규제 대학규제는대학의수도권내신설및이전에대한입지규제와입학정원에대한총량규제로구분됨. 4년제대학의수도권내신설은엄격히금지되고, 소규모대학 ( 정원 50~100인 ), 대학원대학, 산업대학, 전문대학의수도권내신설은제한적으로허용되며, 대학의권역간이전도제한됨 (< 표 8> 참조 ). Ⅰ. 현황 }15
표 8. 수도권내대학입지규제 신설 이전 ( 전입 ) 구분 4년제 교육대학소규모대학대학원대학산업대학전문대학 과밀억제권역서울서울이외 가능 금지 4년제 교육대학 심의후 소규모대학 서울내가능 대학원대학 산업대학서울내가능전문대학자료 : 건설교통부 (2007) 에의거작성 금지 가능 심의후권역내 ( 서울이전금지 ) 권역내가능 ( 서울이전금지 ) 성장관리권역 가능 수도권내가능 자연보전권역 금지심의후가능 심의후가능 금지심의후가능 금지 권역내가능 금지권역내가능 4년제대학 교육대학의입학정원의증원및입학정원 50 인이내의대학 ( 첨단전문분야대학은 100 인이내 ) 의신설허용여부와그총증가수는건교부장관이수도권심의를거쳐결정 ( 대학별정원은교육부장관이총정원내에서자율결정 ) 산업대학 전문대학의입학정원총증가수는전년도전국입학정원총증가수의 10% 이내에서교육부장관이결정 (10% 초과시수도권심의를거쳐결정 ) 대학원대학의입학정원총증가수는수도권전체 300 인이내 ( 첨단전문분야대학원대학제외 ) 에서교육부장관이결정 (300인초과시수도권심의를거쳐결정 ) 수도권정비계획법이외의법률에의한행위제한 산집법제20 조제1항은과밀억제권역, 성장관리권역및자연보전권역에서공장건축면적 500 m2이상의공장 ( 아파트형공장포함 ) 을신증설또는이전하거나업종을변경하는행 16 } 수도권및지역균형발전정책
위를금지 단, 국민경제의발전과지역주민의생활환경조성등을위하여부득이하다고인정하여대통령령 ( 시행령제26조내지제27 조의2) 이정하는경우는예외 환경정책기본법제22조에의한팔당상수원보전특별대책지역은제I권역과제II 권역으로구분되어상이한행위제한을받음 (< 표 9> 참조 ). 제I권역에서는연면적 800 m2이상의일반건축물과 400 m2이상의숙박관광시설등의입지가금지됨. 제II 권역에서는 BOD 20ppm 이하처리또는하수처리장유입시일반건축물, 숙박관광시설및음식점의입지가허용되는등오염정도에따라차등규제를받음. 수도법제7조에의한상수원보호구역에서는일반건축물의주택 (100m2이하, 영농및공공시설등에한함 ) 이외의시설이불허됨. 한강상수원수질개선및주민지원등에관한법률 에의해지정되는수변구역에서는창고용도의건축물과오염규모가적은축산시설이외의시설의입지가불허됨. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제3조에의해지정되는개발제한구역에서는건축물의신증축, 용도변경, 토지의형질변경및토지분할등도시개발행위가제한됨. Ⅰ. 현황 }17
표 9. 수정법이외의법률에의한행위제한구역 팔당특별대책지역팔당상수원구분수변구역개발제한구역제I권역제II권역보호구역면적 1,254.5km2 847.4 km2 157km2 255km2 1,49 8.9km2 대상지역 1) 근거법령 남양주, 광주, 용인, 여주군, 양평군, 가평군 남양주, 용인, 이천, 여주군, 양평군, 가평군 남양주, 광주, 양평군, 하남 남양주, 광주, 용인, 양평군, 가평군, 춘천, 원주, 충주 남양주, 시흥, 광명, 부천, 성남, 안양, 수원, 안산, 구리, 의왕, 과천, 고양, 하남, 군포, 의정부, 용인, 김포, 양주, 화성, 양평군, 광주군, 서울, 인천 환경정책기본법수도법한강수계법 2) 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 주 : 1) 대상지역으로적시된각시군의일부지역에한함. 2) 한강수계법은 한강상수원수질개선및주민지원등에관한법률 을말함. 자료 : 건교부 (http://www.moct.go.kr/) 및수도권계획적관리 (http://www.land.go.kr/sudoplan/) 나. 조세및부담금의차등부과 지방이전촉진을위한조세지원 지방이전촉진을위한조세지원은공장, 법인본사, 중소기업, 기업등이전주체에따라그내용이상이 공장이전시에는법인세과세특례를적용하고취득세 등록세는면제 대도시안의공장을대도시외지역으로이전하기위해공장대지와건물을 2008 년말까지양도하는경우양도차익에대한법인세를 3년간이연하고그후 3년간분할납부 ( 조세특례제한법제60 조 ) 대도시안의공장을폐쇄하고대도시외의지역으로이전하기위해 2009년말까지취득하는부동산에대해취득세와등록세면제 ( 지방세법제275 조 ) 18 } 수도권및지역균형발전정책
법인본사이전시에도법인세과세특례를적용하고취득세 등록세는면제 수도권과밀억제권역내법인의본점또는주사무소를과밀억제권역외지역으로이전하기위해본점 주사무소대지와건물을 2008년말까지양도하는경우양도차익에대한법인세를 3년간이연하고그후 3년간분할납부 ( 조세특례제한법제61 조 ) 과밀억제권역안의법인의본점또는주사무소를매각하고과밀억제권역외지역으로이전하기위해 2009년말까지취득하는부동산에대해취득세와등록세면제 ( 지방세법제274조 ) 중소기업이전시에는소득세또는법인세를감면 수도권과밀억제권역안에서 2년이상사업을영위한중소기업이과밀억제권역외지역으로공장을이전하여 2008 년말까지사업을개시한경우소득세또는법인세를 5년간 100%, 그후 2년간 50% 감면 기업이전시에는법인세와부동산에대한재산세를감면 과밀억제권역안에서 3년이상사업을영위한공장또는본사를수도권외지역으로 2008년말까지이전하여사업을개시하거나, 2011 년말까지신축하여사업을개시할경우법인세를 5년간 100%, 그후 2년간 50% 감면 과밀억제권역안의공장또는본사를수도권외지역으로이전하기위해취득하는부동산에대해재산세를 5년간 100%, 그후 3년간 50% 감면 단, 수도권성장관리권역 자연보전권역안의공장또는본사를수도권외지역으로이전하는경우에는 3년간 100%, 그후 2년간 50% 감면 Ⅰ. 현황 }19
수도권기업에대한조세감면배제 조세제한특례법제130조에의거, 수도권과밀억제권역안에서새로사업장을설치하거나종전의사업장을이전하여설치하는경우당해사업장의사업용고정자산 ( 정보통신장비제외 ) 에대하여다음의세액공제혜택이배제됨. 사업용자산및판매시점정보관리시스템설비에대한중소기업투자세액공제 (3%) 신기술사업화를위한사업용자산에대한설비투자세액공제 (7%) 공정개선및자동화시설과첨단기술설비에대한투자세액공제 (3%, 중소기업의경우 7%) 유통사업시설, 산업재해예방시설, 광산보안시설, 위해요소방지시설, 해외자원개발설비등에대한투자세액공제 (3%) 임시투자세액공제 (10% 이내 ) 수도권기업에대한중과세및부담금차등부과 지방세법제112 조에의거, 수도권과밀억제권역안에서본점이나주사무소의사업용부동산을취득하는경우와공장을신증설하기위해사업용과세물건을취득하는경우취득세 3배중과 지방세법제138 조에의거, 수도권과밀억제권역내의법인설립, 본점또는분사무소설치에따른등기 ( 부동산등기포함 ), 과밀억제권역으로의본점또는주사무소전입에따른등기 ( 부동산등기포함 ), 과밀억제권역내의공장신증설에따른부동산등기등을하는경우등록세 3배중과 20 } 수도권및지역균형발전정책
지방세법제188 조에의거, 수도권과밀억제권역안에서공장을신증설하는경우건축물에대한재산세 5배중과 농지법제38 조, 산지관리법제19 조, 초지법제23 조등에의거, 수도권산업단지에대해서는농지보전부담금, 대체산림지원조성비, 대체초지조성비를부과 개발이익환수에관한법률제7조에의거, 수도권에서시행하는공장용지및공업단지조성사업과산업단지개발사업에대해서는개발부담금감면을배제 다. 수도권정비계획 개요 수도권정비계획은수도권의인구및산업집중억제와적정배치를위한장기종합계획 수도권정비계획은국토이용계획과기타다른법령에의한토지이용계획또는개발계획등에우선 중앙행정기관, 지방자치단체등관계행정기관의장은수도권정비계획과부합되지않는토지이용계획이나개발계획을수립 시행할수없음. 현행수도권정비계획은 2006년 7월에수립된제3 차계획으로서계획기간은 2006 년부터 2020 년까지 (15년) 임. 주요내용 제3차수도권정비계획의기본방향, 목표, 추진전략및세부내용은 < 표 10> 과같음. Ⅰ. 현황 }21
구분 기본방향 목표 추진전략 표 10. 제 3 차수도권정비계획의주요내용 주요내용 - 인구안정화를전제로수도권의 질적발전 추구 - 높은경쟁력을갖추고지방과상생발전하는수도권지향 - 선진국수준의삶의질을갖춘수도권으로정비 - 지속가능한수도권성장관리기반구축 - 지방과더불어발전하는수도권구현 - 동북아경제중심지로서경쟁력있는수도권형성 - 수도권인구안정화 수도권인구비중을 2020년까지 47.5% 로안정화 (20 06년 48.6%) - 공간구조개편 서울중심적공간구조를 다핵연계형 공간구조로전환 지역별특성을고려한클러스터형산업벨트구축 서울중심의방사형교통체계를환상격자형교통체계로전환 - 권역정비 단기적으로현행권역별규제시책유지 중장기적으로중앙정부와지자체가상호협력하는 계획관리체제 로전환 * - 인구집중유발시설및개발사업의관리 주택 택지 : 20 20년까지주택보급률을 115 % 로제고 (2004년 94%), 기존도심에대한광역재개발방안강구, 신규개발지는연담화가불가능한외곽지역에자족적규모로개발 공업용지 : 산업단지공급물량제한, 산업단지외공업지역은공장총량규제로전환 공장 : 공장총량제등현행공장규제기조유지 대학 : 4년제대학의신설금지유지, 접경지역으로의대학이전유도 대형건축물 : 과밀부담금제도를과밀억제권역전체로확대하는방안검토 대규모개발사업 : 과밀억제권역 성장관리권역에서는수도권심의제도내실화, 자연보전권역에서는택지규제개선 ( 지구단위계획제도와수질오염총량제시행전제 ) - 광역시설의정비및확충 철도망 : 전철수송분담률을 2020년까지 40% 로제고 (2002년 23.6%) 도로망 : 남북 7축, 동서 4축, 3개순환망구축, 수도권간선급행버스노선구축 공항 항만 물류시설 : 인천공항확충, 인천항 평택항경쟁력강화, 의왕 군포물류기지확장, 수도권북부내륙화물기지추가건설 용수공급 : 용수의안정적확보, 수도권북부의물부족해소, 해안도서 농촌지역에대한물부족해소방안강구 - 환경보전및관리 대기질 : 2014년까지대기환경을 OECD 선진국수준으로개선 수질 : 팔당상수원수질을 II 등급에서 I등급수준으로개선 폐기물 : 자원순환형폐기물관리체계구축 녹지 : 지자체별녹지총량목표설정, 광역적녹지생태축형성추진주 : 추진전략 중권역정비와관련하여언급된 계획관리체제 에관해서는후술참조. 자료 : 건설교통부 (2007) 에의거작성 22 } 수도권및지역균형발전정책
수도권의 계획적관리 추진 수도권의 계획적관리 는그동안의수도권정비에도불구하고수도권의인구집중이계속되는한편, 수도권지자체의자율권및규제완화요구가강력히제기되자새로운대안으로제시되었음. 계획적관리 의개념은다음과같음. 중앙정부와지자체가공동으로수도권관리기본방향과관리목표를설정 관리목표달성을위해중앙정부- 광역지자체- 기초지자체간토지이용계획체계를정비 중앙정부는기본적인가이드라인을제시 광역지자체는구체적지침을제시 기초지자체는상세한토지이용계획을수립 시행 법령에의한획일적금지에서탈피하고선진국형계획허가제도 (planning permit) 를도입 계획의효율적집행및관리를위해주민 NGO 등의참여를활성화하는등거버넌스를개선 정부는 계획적관리 방식의전면도입을위해서는상당기간동안의사전준비와여건성숙이필요하다고보고 계획적관리 를단계적으로추진할계획 단기적으로는공장총량제등현행수도권규제의기본틀을유지하고, 중장기적으로 계획적관리 체제로전환 전환시점 : 행정도시등지방화시책과지방의자율관리능력향상등여건이성숙한시점에서 계획적관리 로전면전환 Ⅰ. 현황 }23
제도정비 : 중앙정부와지자체가공동으로계획적관리계획을수립하는거버넌스확립, 계획허가제도입, 선진국형 시민참여형토지이용계획수립제도정비등 24 } 수도권및지역균형발전정책
Ⅱ. 문제점과부작용 1. 정책의기본전제와인식의문제점 정책의기본전제와인식 수도권및지역균형발전정책은두가지기본전제와인식을바탕으로하고있음. 하나는수도권인구가과다하여환경오염, 교통혼잡, 집값폭등등의문제가발생하므로수도권의인구집중억제를통해문제를해결해야한다는것임. 다른하나는수도권은블랙홀과같아서수도권이발전하면인적 물적자본이수도권으로몰리고다른지역의발전은저해되므로비수도권의발전을위해수도권규제가불가피하다는것임. 문제의본질은인구규모자체가아니라인구증가로파생되는제반문제 수도권인구가과다하다는근거는국토면적의 11.2% 에불과한수도권에인구의 48% 가몰려있다는통계수치 이수치가외국에비해높은것은사실이나인구규모자체가문제는아님. 인구과다는상대적인개념으로서인구규모가비슷하더라도삶의질이나경제적성과가다른도시가많이있음. 또한적정인구는동태적인개념으로서도시의성장을통해창출되는경제적부의일부를활용하여도시의수용 Ⅱ. 문제점과부작용 }25
능력을확충할수있다면그도시의삶의질이높아질수있는것임. 중요한것은인구규모자체가아니라인구증가로인해발생하는교통, 환경, 주택등의제반문제를어떻게해결하는가하는것임. 인구가안정된다고해서이들문제가자동적으로해결되는것은아니며, 인구증가그자체를억제하는정책은다른부작용을초래 비수도권지역침체의근본원인은해당지역의내부에존재 수도권과비수도권간의관계는제로섬게임의관계가아님. 수도권을규제할경우수도권인근지역의일부가반사이익을누릴뿐이며다른지역경제에미치는영향은미미 비수도권경제가침체된것은수도권이발전해서가아니라해당지역경제자체에문제가있기때문 수도권규제를통해비수도권지역의발전을유도하는정책은개방경제체제에서효과를기대하기어려움. 개방경제체제에서는기업이수도권입지규제에직면하는경우공장입지를비수도권지역으로변경하기보다는공장신증설자체를미루거나포기하거나아니면해외로이전함. 이런점에서우리나라수도권은국내비수도권이아니라외국의대도시권과경쟁관계에있음. 따라서비수도권지역의발전은수도권규제를통해서가아닌해당지역경제의활성화를통해이루어나가야함. 26 } 수도권및지역균형발전정책
2. 수도권규제틀의문제점 권역구분이지나치게넓고조악함. 수도권정비계획법은수도권을과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역등 3개권역으로구분하고있는데, 각권역의면적이지나치게광대 과밀억제권역의면적은 2,000 km2를상회하고, 성장관리권역과자연보전권역의면적은각각 6,000 km2, 4,000km2에육박 (< 표 5> 참조 ) 수도권정비계획법은이와같은광역지역을하나의권역으로지정하여동일권역에포함된여러시군에대해획일적인행위규제및토지이용규제를시행 이에따라동일권역에속한각지역의여건과특성이제대로고려되지못하고있음. 권역별행위제한은지극히미시적이고세밀 권역이넓을수록권역별행위제한도개괄적이어야하나수도권정비계획법상의행위제한은오히려극도로미시적이고세분화되어있음. 예컨대, 인구집중유발시설로분류되는공장, 대형건축물, 공공청사, 연수시설, 학교등에대해권역별로세세한입지규제를적용 (< 표 6> 과 < 표 8> 참조 ) 이에따라수도권내의일부지역이비수도권지역에비해경제여건이열악하더라도수도권에속한다는이유만으로갖가지미세한행위규제를받음. Ⅱ. 문제점과부작용 }27
다양한법률에의한중첩규제 수도권은수도권정비계획법외에도환경정책기본법, 한강수계법 ( 한강상수원수질개선및주민지원등에관한법률 ), 수도법, 개발제한구역법 ( 개발제한구역의지정및관리에관한특별법 ), 군사시설보호법등에의해중복적으로규제를받고있음 (< 표 9> 참조 ). 환경정책기본법에의한팔당특별대책지역에서는일정규모이상의건축물, 숙박시설, 음식점, 공장, 우사, 돈사, 양식장, 집단묘지, 골프장, 골프연습장등의설치가금지됨. 한강수계법에의한수변구역에서는공동주택의건설, 관광숙박업등이금지됨. 수도법에의한상수원보호구역에서는주택이외의시설이불허됨. 개발제한구역법에의한개발제한구역에서는건축물의건축및용도변경, 공작물의설치, 토지의형질변경등의행위가제한됨. 군사시설보호법에의한군사시설보호구역중통제보호구역에서는주택, 근리생활시설, 공장등의신축이전면금지되며, 제한보호구역에서는주택등구조물의설치와토지형질변경에대해군부대의사전동의를받아야함. 지역균형발전과연계된수도권규제의개선 정부는지방화추진속도및수도권인구의안정화를전제로수도권규제를개선할방침 수도권발전종합대책 (2005. 6) 에따르면, 수도권규제개선은행정중심복합도시의건설, 공공기관지방이전등지방화추진속도와연계 28 } 수도권및지역균형발전정책
제3차수도권정비계획 (2006. 7) 에따르면, 수도권의질적발전은수도권의인구안정화를전제로추진할계획 2단계국가균형발전종합계획 (2007. 7) 에따르면, 행복도시등지방화시책이가시화되고지방의자율관리능력향상등여건이성숙한시점에수도권의계획적관리를추진할계획 3. 수도권규제의부작용 공업용지부족과영세사업장양산 수도권에산업단지를조성하려면해당지역이먼저공업지역으로지정되어야하나수도권정비계획법은권역별로공업지역지정을제한 과밀억제권역에서는신규지정이금지되고, 동일면적의대체지정만허용 성장관리권역에서는수도권정비계획의공업용지공급물량의범위내에서만지정이가능 자연보전권역에서는수도권정비위원회의심의를거쳐 6 만m2이내의공업지역지정만가능 제3차수도권정비계획에서는수도권산업단지개발면적을전국의 20% 이내로제한 공업용지지정의제한에따른공업용지부족은계획입지인산업단지공급을제약하고개별입지를조장 여기에공장총량규제로인해 200 m2이상의공장입지가제한됨에따라 200 m2미만의영세사업장을양산 Ⅱ. 문제점과부작용 }29
투자지체및무산과외자유치좌절 삼성전자 / 쌍용자동차등국내외유수의기업이수도권규제로인해공장신증설이지연되거나무산 ( 김경환 임상준, 2005) 삼성전자 / 쌍용자동차는수도권규제로인해공장증설이불가능하게되자 2002년 9월민원을제기하였으며, 2004 년 1월산집법시행령이개정되면서공장증설이가능해짐 ( 삼성전자 : 2005~2010 년간약 50 조원, 쌍용자동차 : 2004~2007 년간약 1.8조원 ). 경기도는 2002년 2월 LG 필립스와투자양해각서를체결하였으나수도권규제로인해파주공장신설이불가하게되자중앙정부와협의하여 2003 년 6월산집법시행령개정을성사시켰으며 2004 년 3월공장착공식을거행 ( 투자규모 : 약 100억달러 ) 그러나 LG 필립스의협력업체들은수도권입지허용업종의제한으로파주단지입주가불가하였으며, 당정협의끝에 2006년까지한시적으로입주가허용되면서부품회사들의공장신증설이가능해짐 ( 투자규모 : 3조5천억원 ). 한편, 세계적완구업체레고그룹은 1996 년이천에 2억달러를투자하여레고랜드를조성하려고했으나대규모관광지조성을금지하는수도권정비계획법때문에투자를포기하고 2002년독일에레고랜드를개장 ( 경기도, 2006) 한편, 전경련이 2005 년에조사한바에따르면수도권내공장입지수요가있다고응답한 26 개대기업중 15 개업체 (58%) 가수도권규제로인해공장설립이지체되고있다고응답 ( 전경련, 2005) 설립이지체된공장면적은 45.3 만평, 투자금액은 4.95 조 30 } 수도권및지역균형발전정책
원에이름. 또한경기도가 2007 년상반기에조사한바에따르면, IT, LCD 업체등첨단업종의 51개기업이수도권규제로인해 51 조원에이르는투자를보류한것으로나타났음 ( 문화일보 2007년 7월 2일자 ). 수도권규제의기회비용 ( 경제적손실 ) 박헌수외 (2004) 의연구에따르면, 수도권공장증설규제와공장총량제를완화할경우연간총생산액이 16.3 조원, 부가가치는 7.7 조원증가하고, 국내총생산은 2.7% 증가 또한김군수 (2005) 에따르면, 수도권내첨단대기업의공장신증설허용업종을 8개에서 25 개로늘릴경우설비투자및매출증가의총파급효과는다음과같음. 2006년 : 생산유발효과 13조원, 부가가치유발효과 4.3조원, 수출증대효과 2.5 조원, 고용유발효과 9.7 만명 2007년 : 생산유발효과 13.2조원, 부가가치유발효과 4.5 조원, 고용유발효과 9.8 만명 삶의질저해 공업용지축소, 공장신증설제한등으로인해상대적으로오염처리의지와능력이부족한무허가 무등록공장이 2004 년현재수도권에 2만 3천여개나난립함으로써환경오염이가중 ( 허재완, 2005) 개발제한구역과엄격한토지이용규제로인한가용택지공급의부족으로소비자들이원하는위치에주택이원활하게공급되지않아주택가격이상승하고주거수준의향상이저해됨. Ⅱ. 문제점과부작용 }31
수도권규제로인해대규모관광단지의조성이금지되어소득증가에따라늘어나는레저수요가충족되지못하고관광 레저목적의해외여행이증가함으로써여행수지악화를초래 개발격차의확대 수도권동북부지역은수도권정비계획법과여타개별법에의해중복규제를받아개발이엄격히제한됨. 자연보전구역내도시지역에서는 50 만m2를초과하는택지조성이원천적으로불가능 오염총량제가시행되는도시지역에서는 10만m2이상의개발이허용되지만허용오염총량자체가적어개발에제한 자연보전구역내에서 30 만m2이상의대규모택지를조성하는경우성장관리구역에서보다훨씬엄격한규제를받음. 이에따라연천, 가평, 양평등전국적으로낙후되고소득이낮은시군들이상당수포함된수도권동북부지역은인근지역과의개발격차가확대되고있음. 4. 지역균형발전정책의문제점 중앙정부주도에따른비효율 중앙정부가일방적으로추진하는지역균형발전정책은효과적이지못함. 중앙정부가행정도시건설이나공공기관이전을추진하 32 } 수도권및지역균형발전정책
더라도지역경제에미치는효과는인구유입에따른서비스업파급효과에불과 또한이미존재하는지역적경제기반을정책적으로재배분하는것은또다른경제왜곡을초래 소규모다핵분산형추진에따른부작용 정부는지역균형발전정책을소규모다핵분산형으로추진함으로써지방의광역발전을이루기보다는시군구단위의소규모지방특성화를이루는데그침. 또한소요재원은대규모였던반면, 지역개발효과는미미했음. 더욱이토지보상비가동시다발적으로지급됨으로써해당지역뿐만아니라수도권의부동산가격급등을초래 Ⅱ. 문제점과부작용 }33
Ⅲ. 정책대안 1. 수도권정비계획법의폐지와광역적계획관리체제의도입 수도권정비계획법의폐지 개방경제체제하에서대도시권간경쟁이심화되는상황에서수도권을규제하는것은수도권자체의경쟁력은물론국가전체의경쟁력을저해 향후수도권정책은수도권의도시기능을제고하여동북아지역의고급도시서비스공급센터로서기능할수있도록하는한편, 수도권주민들의삶의질을향상하는데초점을맞춰야함. 이를위해현행수도권규제의근간인수도권정비계획법을폐지 환경오염, 교통혼잡등외부효과문제는입지규제대신해당외부효과유발행위에대한직간접적규제로해결 환경보전을위해자연보전권역에서의행위제한을일부존속할필요가있는경우이는환경관련법령에서흡수 공장및대학관련규제도일부필요하다면산집법, 환경관련법또는교육관련법등에서수용 광역적계획관리체제의도입 수도권문제의핵심은교통, 환경등의광역적문제를효율적으로해결하는것임. 34 } 수도권및지역균형발전정책
수도권이하나의생활권을형성함에따라교통문제, 주택문제, 상하수도문제, 환경문제등이모두광역적성격을가짐. 이러한광역적문제를효율적으로해결하기위해서는중앙정부와수도권지자체들이상호협력하는 계획적관리 체제로전환하는것이필요 중앙과지방의관계는과거의하향식통제관계에서벗어나지자체의자율권을기반으로한협력관계로전환 이와함께수도권지자체간에는수평적 수직적행정협조체계를구축 광역적계획관리체제의도입은전제조건없이조속히추진 광역적계획관리체제의도입을지방화추진속도나수도권인구의안정화등과연계하지않고독립적으로추진 2. 분권화를통한지역발전의촉진 지역발전의핵심은분권화 중앙정부가일방적으로추진하는지역균형발전정책은효과적이지못함. 중앙정부의권한을지방에이양하여지자체와주민스스로지역발전을추구하도록하고중앙정부는이를지원하는것이훨씬효과적임. 이는프랑스의경험을통해서도잘알수있음 (Renaud, 2004). Ⅲ. 정책대안 }35
더욱이지방분권화는지자체간의경쟁을촉발하여국토전역에걸친폭발적인지역발전을유도할수있음. 권한과재원의대폭이양 현재와같이제한적으로만지방분권화가이루어진상황에서는지자체가지역발전을위해동원할수있는권한과재원에한계가있을수밖에없음. 분권화를통한지역발전의촉진을위해서는중앙정부의권한과재원을대폭적으로지방에이양해야함. 3. 광역거점발전정책의추진 광역거점발전전략중심으로전환 지금까지는지역개발정책이주로소규모다핵분산형으로추진됨으로써많은재원이필요했던반면, 그효과는미미 한정된재원으로지역개발효과를극대화하기위해서는선택과집중에기반한광역거점발전전략중심으로지역개발정책을추진 주요광역개발권은이미제4차국토계획 ( 94~2011) 에제시되어있음. 대도시권 (4): 부산 경남권, 대구 포항권, 광주 목포권, 대전 청주권 신산업지대권 (3): 아산만권, 군산 장항권, 광양만 진주권 연담도시권 (2): 강원동해안권, 중부내륙권 36 } 수도권및지역균형발전정책
각광역권별로주요발전거점을선택하여이들거점을집중적으로개발 지원함으로써해당광역권전체가발전할수있도록유도 수도권을모델로한광역적계획관리체제의도입추진 수도권을모델로하여지방의광역개발권에대해서도중앙정부와관련지자체가공동으로 계획적관리 를수립하는협조체계를구축 이를위해서는실질적인지방분권화가선행되어야함. 4. 단기적인수도권규제의개혁 자연보전권역의세분화 자연보전권역을도시지역과비도시지역으로구분하여도시지역에대해서는성장관리권역에준하는개발행위를허용하거나, 자연보전권역중수질환경보전과직결된지역 ( 팔당상수원수질보전특별대책지역 ) 이외의지역을성장관리권역으로변경 동특별대책지역을수도권정비계획법개정안상의정비발전구역에포함시키는것도대안이될수있음. 수도권내낙후지역및중첩규제지역에대한규제완화 수도권에위치하더라도낙후도가높고중복규제를받고있는지역에대해서는산업입지및택지개발을허용 Ⅲ. 정책대안 }37
가평군, 양평군, 여주군등은국가균형발전특별법의낙후도지표종합순위는전국 170 개시군중각각 94 위, 99 위, 117 위에속하나상수원보호를위한각종중복규제를받고있음. 파주및연천군도낙후지역이지만군사시설보호구역의중복규제를받고있음. 기업도시개발특별법시행령제8조를개정하여수도권낙후지역내기업도시설립도허용 수도권공장총량제의폐지또는완화 공장총량제는규제의실효성이낮고기업의투자활동에차질을유발하므로폐지 조수헌 (2001) 에따르면, 공장총량제로공장건설이무산된기업중 81% 는추후재신청하고, 17% 는사업포기 축소또는해외이전을추진하며, 2% 만이지방이전을고려 단기적으로총량제폐지가어려울경우, 총량제적용대상공장면적을현재의 200 m2이상에서산집법상공장설립승인대상인 500 m2이상으로완화 성장관리권역내공장신증설규제의개선 성장관리권역내공장증설을허용하는 14 개첨단업종에 10 대성장동력산업을추가하거나, 허용업종대신불허업종을지정하는방식으로전환 외투기업의공장신증설허용시한 (2007 년말까지 ) 은폐지 38 } 수도권및지역균형발전정책
수도권내대학입지규제의폐지또는개선 수도권내대학입지규제는기업의인력확보및산학협력을저해하므로대학을인구집중유발시설에서제외하거나, 수도권북부의군사시설보호법적용지역과동부의자연보전권역에대해서는대학이전을허용 대기업의공장신증설및이전에대한차별규제폐지 현재수도권과밀억제권역내에서중소기업의공장신증설은가능하나대기업은 3,000 m2이내의증설만가능 그러나대기업은자본집약적기술을사용하므로인구집중유발효과가상대적으로작음. 따라서대기업에대한차별적규제를폐지하거나, 첨단업종에한해대기업의시설합리화투자에대하여증설허용면적을확대 기타 수도권기업에대한지방세중과세폐지 수도권에대한입지규제, 지방이전기업에대한조세감면등수도권기업에대한상대적불이익이다양하게존재함에도불구하고추가적으로지방세를 3배내지 5배중과하는것은부당 과밀부담금의폐지 과밀억제권역중서울시내대형건축물에대한과밀부담금은건축억제효과가없음. 과밀부담금이건물사용자에게전가되어비용증가만초래 Ⅲ. 정책대안 }39
서울시에대해서만부과하는것도부당 수도권에대한차별적부담금및투자세액공제의폐지 농지보전부담금, 대체산림지원조성비, 대체초지조성비, 개발부담금을수도권에만부과하거나감면을배제하는것은부당 또한과밀억제권역에대해서만투자세액공제의적용을배제하는것도부당 연구소를인구집중유발시설에서제외 연구소를인구집중유발시설로분류하는것은부당 연구소의수도권입지를규제함으로써기업의연구개발활동을제한하는것도문제 40 } 수도권및지역균형발전정책
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