대경 DAEGU GYEONGBUK DEVELOPMENT INSTITUTE 제 484 호 2016. 10. 18 발행처대구경북연구원발행인이주석편집위원회서인원, 유병규, 이재필주소대구광역시수성구청수로 43 Tel (053) 770-5000 Fax (053) 770-5039 연구책임정군우대구경북연구원부연구위원 www.dgi.re.kr 일본고베시지진대응체계에서배울점 관측사상최대규모의지진이발생한한반도 지난 9 월 12 일 19 시 44 분경북경주시내남면에서관측사상최대인규모 5.8 의지진이발생하였다. 경상북도에따르면이지진으로부상자 48 명과기와탈락, 벽체균열, 담장파손, 차량파손등 4,438 건의재산피해가발생하였고, 지역은불안과충격에휩싸였다. 우리나라에서도규모 2.0 이상의지진은꾸준히발생하고있으며, 관측이래발생한지진 1,265 회중 238 회가경북에서발생, 이중 2 회는모두규모 5.0 이상으로지난 9 월 12 일밤 5.1 과 5.8 이연이어발생하였다. 이번경주지진은지역은물론우리나라지진방재대책의근본적인체질개선계기로삼아야한다. 이에여기에서는 21 년전겪은대지진을계기로획기적인지진방재대책을추진하고있는일본고베시사례를살펴보고정책적시사점을도출하고자한다. 대지진을경험한일본고베시 1995 년 1 월 17 일발생한한신 아와지대지진으로고베시는사망 6,434 명, 부상 43,792 명의인명피해와가옥 104,906 동전파, 지진직후발생한화재로 6,965 동의건물전소, 고속도로와철도, 고가도로, 항만등교통네트워크가파괴 단절되는등엄청난피해를입었다. 이대지진을계기로일본은재해대책기본법을비롯한각종법령을제정 개정 정비하였으며방재기본계획의전면수정, 각종정보시스템정비등다양한분야의방재대책을강화하게되었다. 또한대피소대책, 이재민생활재건지원제도, 자원봉사자와구호물자관리체계등도확립하였다. 대경 CEO BriefingⅠ 대구경북연구원 Ⅰ1
일본고베시지진대응체계에서배울점 고베시의지진대응체계 일본은재해대책기본법에따라중앙정부는중앙방재회의를조직하여국가차원의방재기본계획을수립하고, 지자체는지방방재회의를두어지역방재계획을수립한다. 고베시는지역방재계획을통해지진 해일재해에대한응급대응계획과재해복구계획을세우고있다. 또한대피방법, 대피소정보등을담은 생활속방재가이드 를각가정에배포하고있다. 재해발생시에는업무계속계획에따라비상시우선업무를신속하게추진한다. 이계획은재해시우선적으로해야할업무를선정하고이를집행할체제와대응절차를정하여신속한재해대응업무를개시하기위한것으로대상기간은재해발생후 1 개월까지이다. 또한지역방재계획의방재사업실시계획에해당하는 고베시강인화계획 안전도시만들기추진계획 을수립하여방재 감재대책도강화하고있다. 5 개년계획으로수립되는이계획은중장기방재사업추진의기본이되며, 방재를비롯하여방범, 교통안전등시민의안전과관련한분야가그대상이며, 강인한행정기능 지역사회구축을기본목표로추진한다. 대구경북이취할시사점 첫째, 법적 제도적대응체계를면밀히점검하고지역의실정에맞는내용이법률에반영되도록중앙정부에적극건의할필요가있다. 지역차원의지진안전계획을수립하고, 지진피해발생시신속한주민대피를위한대피소선정기준설정 지정방안을마련해야한다. 특히세밀한관심과보호가필요한장애인, 노약자대피지원방안이강구되어야하고, 몸이불편한고령자를위한복지기능을갖춘대피소설립도검토해야한다. 둘째, 동해안원자력안전을위한철저하고체계적인대책이수립되어야한다. 원전이밀집한동해안에지진과해일로인한재해가발생할경우를고려한방사능방재계획을수립하고, 바람의방향에따른방사선영향을절차화 표준화해야한다. 아울러원전안전과관련한지자체권한강화가적극검토되어야하고, 원전안전에심각한영향을미칠수있는주요설비에대한제 3 자입장의독립적이고객관적인검증체계도구축되어야한다. 셋째, 산업시설보호를위한광역적감재방안이마련되어야한다. 동해안에는원전을비롯하여포스코, 공항, 현대자동차, 석유화학단지등대규모산업시설이분포하고있어지진에대비한광역적차원의대책마련이시급하다. ( 가칭 ) 동남권지진재해대책협의회 와같은조직을구성하여광역적차원의대응을추진하고, 산업시설과주택, 구조물의피해를최소화하기위한감재기술연구개발거점설립도적극검토할필요가있다. 이상의내용은이연구를 요약 한것입니다. 2Ⅰ 제 484 호 Ⅰ 2016. 10. 18
DAEGU GYEONGBUK DEVELOPMENT INSTITUTE 1. 규모 5.8 지진이발생한한반도 끊이지않는지구촌지진재난 세계각국에서지진으로인한재난이끊이지않아많은인명피해와재산피해발생 - 최근 10 년간일본, 인도네시아, 중국, 아이티등에서잇단대지진으로수십만명이희생 - 2010 년 1 월발생한아이티포르토프랭스지진사망 실종자수는무려 222,570 명 특히일본은국내에 2 천여개의활성단층이있어지진이잦은대표적국가중하나 - 2011 년 3 월 11 일동일본대지진은규모 9.0 의강진으로사망 19,418 명, 부상 6,220 명, 실종 2,592 명을기록, 9.3m 이상의엄청난지진해일로후쿠시마원전사고라는대재앙으로발전 - 지난 4 월 14 일에는규모 7.3 의구마모토지진이발생하여 110 명사망, 2,303 명부상 한반도, 관측사상최대규모지진발생 지난 9 월 12 일저녁 7 시 44 분경북경주시내남면부지리에서관측사상최대인규모 5.8 의지진발생 - 경상북도에따르면, 이지진으로부상자 48 명과기와탈락, 벽체균열, 담장파손, 차량파손등 4,438 건의재산피해발생 우리나라에서도규모 2.0 이상의지진이꾸준히발생하고있으며, 경북은이중가장많은지진이발생한지역 - 관측이래발생한지진 1,265 회중 238 회가경북에서발생, 이중 2 회는모두규모 5.0 이상으로지난 9 월 12 일연이어발생 (19 시 44 분규모 5.1, 20 시 32 분규모 5.8) 2. 대지진을경험한일본고베시 1995 년한신 아와지대지진발생 1995 년 1 월 17 일오전 5 시 46 분효고현남부아와지섬 ( 淡路島 ) 을진원으로하는규모 7.3 의지진이발생 1) - 일본소방청통계에따르면, 이지진으로사망 6,434 명, 부상 43,792 명, 실종 3 명의인명피해가발생하고, 가옥 104,906 동이전파, 144,274 동이반파되는재산피해발생 - 또한지진직후발생한 175 건의화재로 6,965 동의건물이전소되고고속도로, 고가도로, 철도, 항만등교통네트워크파괴 단절 1) 일본기상청은이지진을 1995 년효고현남부지진 으로명명하였고, 일본정부는엄청난피해규모를감안하여이지진으로발생한재해를 한신 아와지대지진 ( 阪神 淡路大震災 ) 으로부르기로결정 대경 CEO BriefingⅠ 대구경북연구원 Ⅰ3
일본고베시지진대응체계에서배울점 기간산업과제조업, 지역중소기업, 시장 상점가, 관광등산업부문에도대규모피해발생 - 고베시소재기업본사건물파괴, 생산라인정지, 시가지상점가의약 1/3 과시장의절반이심한피해, 관광 숙박 컨벤션관련시설이크게파손되고농어업에도큰피해발생 오랜대피생활로인한정신적피로, 어린이 고령자 장애인의심리적피로, 라이프라인복구지연과교통체증에따른도시기능저하, 고용불안정등시민생활에도큰불편초래 대지진후일본지진방재대책대전환 한신 아와지대지진으로일본은재해대책기본법을비롯한각종법령제정 개정 정비, 방재기본계획의대폭적인수정, 각종정보시스템정비등다양한분야방재대책강화 - 대피소대책, 이재민생활재건지원제도, 자원봉사자 구호물자관리체계등도확립되기시작 기상청은대지진다음해 4 월부터계측진도계를사용하여자동적으로관측된진도를속보로발표 - 대지진이전까지진도는체감및주변상황을통해추정되었으나, 1996 년 4 월이후기상청, 지방자치단체, 방재과학기술연구소가전국각지에설치한진도관측점관측결과를발표 일본기상청의진도구분 (10 단계 ) 단계진도 0 진도 1 진도 2 진도 3 진도 4 진도 5 弱진도 5 强진도 6 弱진도 6 强진도 7 흔들림을느끼지못함 주요특징 실내에서조용히있는사람중흔들림을아주조금느끼는사람이있음 실내에서조용히있는사람들의대부분이흔들림을감지 실내에있는사람대부분이흔들림을느낌 대부분의사람들이놀람 천정의전등과같이매달려있는물건이크게흔들림 불안정한상태로놓인물건들이넘어질수있음 대부분의사람이공포를느끼고, 무언가를잡고있어야한다고느낌 찬장속식기류, 책장속책이떨어질수있음 고정되지않은가구가움직일수있으며, 불안정한물건들은넘어질수있음 무언가를잡지않고는걷기어려움 찬장속식기와책장의책이떨어지는양이더욱많아짐 고정되지않은가구가넘어질수있음 별도의보강이되어있지않은벽은무너질수있음 일어서있는것자체가어렵게됨 고정되지않은가구대부분이움직이고넘어지게되며, 출입문이열리지않는경우발생 벽타일이나창문유리가파손되어떨어질수있음 내진성이낮은목조건물은기와가떨어질수있으며, 건물이기울거나무너질수있음 기어다녀야만움직일수있으며, 몸이튕겨나가는경우도발생 고정되지않은가구대부분이움직이고넘어지게됨 내진성이낮은목조건물은기울고무너지는숫자가더욱늘어남 땅이크게갈라지고대규모산사태가발생할수있음 내진성낮은목조건물이기울고무너지는사례급증 내진성높은목조건물이라도기울어지는경우발생 내진성낮은철근콘크리트건물도많이무너짐 자료 : 일본기상청 (Japan Meteorological Agency) 4Ⅰ 제 484 호 Ⅰ 2016. 10. 18
DAEGU GYEONGBUK DEVELOPMENT INSTITUTE - 기상청은지진발생 1 분 30 초후진도속보를발표하고, 그후지진발생장소 ( 진원 ) 와진도 3 이상을기록한지역을발표 2) 규모 (Magnitude) < 규모와진도는어떻게다른가?> - 지진그자체의크기를나타내는것으로지진계에기록된지진파의진폭을바탕으로계산한절대적인척도 - 규모가 1 단계커지면에너지는약 32 배, 2 단계약 1,000 배, 3 단계 33,000 배로급증, 즉규모 8 의지진은규모 7 지진 32 개, 규모 6 지진 1 천개만큼의에너지에해당 - 일본에서는지진에따른지면움직임 ( 변위 ) 의최대치로부터계산되는변위 Magnitude 를표준으로삼고있으며, 이를내진공학기준을만드는데이터베이스등으로널리사용 진도 ( 震度 ) - 어떤한지점에서느끼는지진동의세기 ( 흔들림의크기 ) 로관측위치에따라달라지는상대적인척도 - 규모가큰지진이라도진원에서멀어지면흔들림은약하고진도는낮아지는등장소에따라인체감각, 구조물에미치는피해정도가상이 3. 고베시의지진대응체계 지역방재계획 : 재해대책의기본 1961 년제정된재해대책기본법제 42 조에따라고베시방재회의가지역방재계획을수립 3) - 고베시의재해예방, 재해대응대책및재해복구등에대한방재활동을종합적으로제시 - 계획의수립은고베시지역방재회의가담당하며, 건설국위기관리실이관련서무를담당 지역방재계획은공통편, 지진 해일대책편, 풍수해대책편, 대규모사고재해대책편등 7 개부문으로구성 - 공통편은재해발생에대비한고베시의조직체계, 초기대응체계와같은조직계획과재해발생을미연에방지하고발생한재해로인한피해를최대한줄이기위한예방계획이중심 지진 해일대책편은응급대응계획과재해복구계획, 난카이지진 4) 방재대책추진계획으로구성 2) 일본기상청은국내약 270 곳에설치된지진계와방재과학기술연구소가보유한지진관측망 ( 전국약 800 곳 ) 의지진계데이터를바탕으로진도속보를발표하고, 연이어진도 3 이상을관측한관측점을포함한지역명칭 ( 전국을약 190 개로구분 ) 을발표 3) 재해대책기본법에따라중앙정부는중앙방재회의를조직하여국가차원의방재기본계획을수립하고, 지방자치단체는지방방재회의를두어지역방재계획을수립. 수립된계획은재해대책기본법에따라매년정기검토를거치며, 필요시신속하게수정 4) 난카이지진 ( 南海トラフ巨大地震 ) 은일본태평양쪽 2 개지진대가만나는곳인난카이트러프 ( 시코쿠남쪽해저 4,000m 에있는깊은골로매우활발하고거대한지진발생대 ) 를따라발생할것으로예측되는거대지진 대경 CEO BriefingⅠ 대구경북연구원 Ⅰ5
일본고베시지진대응체계에서배울점 - 응급대응계획은지진 해일에의한재해발생방어, 재해확대방지를위한긴급대응대책 - 재해복구계획은재해복구기본방침을정하는것으로생활권확대에대응한지구방재계획작성등시민들의주체적참여에기반한방재계획 고베시는지진을비롯한각종자연재해관련지식, 대피방법, 평상시대비법등주요정보를게재한 생활속방재가이드 를제작하여각구별가정에배포 - 재해시대피장소를실내 ( 토사재해, 홍수, 해일시이용 ), 야외 ( 지진, 해일, 화재시이용 ) 로나누어명칭, 소재지, 전화번호, 주의사항을자세히기재 - 현재실내 ( 주로학교 ) 335 곳, 야외 ( 학교운동장, 공원등 ) 88 곳이대피소로지정 업무계속계획 : 비상시우선업무신속결정 자료 : 고베시 (2015), 고베시지역방재계획 고베시지역방재계획의구성 재해시우선적으로해야할업무를선정하고이를집행할체제와대응절차를정하여신속한재해대응업무를개시하기위한계획 - 이계획은시청공무원이외의전문인력을활용하여추진되며, 대상기간은평상업무복귀, 주요산업복구등을고려하여재해발생후 1 개월까지로한정 자료 : 고베시 (2016), 고베시업무계속계획지진 해일대책편 비상시우선업무의구성 비상시우선업무는긴급업무와계속해야하는평상업무로구성 - 긴급업무는지역방재계획에포함된응급대응업무와재해복구업무이며, 재해발생 1개월후 6Ⅰ 제 484 호 Ⅰ 2016. 10. 18
DAEGU GYEONGBUK DEVELOPMENT INSTITUTE 시행되는업무는대상에서제외 - 계속해야하는평상업무는재해시에도중지하지않고계속되어야하는최소한의행정서비스와일단중지되나 1 개월이내재개해야할우선순위가높은업무로구성 안전도시만들기추진계획 : 중장기방재사업추진 일본정부는 2013 년국토강인화기본법을제정하고, 동법에따라 2014 년중앙정부차원의국토강인화기본계획을수립 - 재해시발생할수있는최악의사태에대비한행정기능, 지역사회, 지역경제확립을중시 자료 : 고베시 (2016), 고베시강인화계획 안전도시만들기추진계획 안전도시만들기추진계획의위치 고베시는동일본대지진을계기로 2014 년지역방재계획을전면적으로개정하고, 중앙정부방침에따라지역차원의강인화계획을수립 5) - 2016 년 9 월, 지역방재계획의방재사업실시계획에해당하는 고베시강인화계획 안전도시만들기추진계획 을수립하여방재 감재 6) 대책강화 - 방재를비롯하여방범, 교통안전등시민의안전과관련된분야가그대상이며, 강인한행정기능과지역사회구축을기본목표로추진 4. 정책적시사점 법적 제도적대응체계점검 지난 9 월발생한경주지진과같은예상치못한규모의재해와동일본대지진과같은지금까지의수준을뛰어넘는엄청난재난까지도고려한법률체계확립필요 5) 강인화 (Resilience) 란 Robustness( 강건성 ), Redundancy( 잉여 대체가능성에따른기능의안정화 ), Resourcefulness( 풍부한자원 ), Rapidity( 신속성 ) 의 4R 로구성되며, 고베시는이 4R 을바탕으로다양한시책을추진 6) 감재 ( 減災 ) 란지진과같이예측불가능한자연재해가가져올피해를최소화하기위한연구 노력 대경 CEO BriefingⅠ 대구경북연구원 Ⅰ7
일본고베시지진대응체계에서배울점 - 우리나라는재난및안전관리기본법, 지진 화산재해대책법등재난으로부터국민의생명과신체, 재산을보호하고안전관리체제를확립하기위한관련법률시행중 - 이번경주지진과같은지역의실정을반영한내용이포함되도록법률을면밀히검토하고, 필요시개정등을중앙정부에적극건의 지역차원의지진안전계획을수립하고, 지진피해발생시신속한주민대피를위한대피소선정기준설정및지정방안마련 - ( 가칭 ) 지진으로부터안전한지역만들기기본계획 수립, 지진발생시피해최소화노력 - 장애인, 독거노인, 재가요양중인고령자, 요양보호가필요한고령자등세밀한관심과보호가필요한주민들의대피지원방안과복지기능을갖춘 복지대피소 설립검토 - 1 인가구급증에따른지역커뮤니티약화, 바쁜일상과무관심등은재난시신속한대피를막는걸림돌이될수있으므로, 대피관련정보를효과적으로홍보 인지시키는방안강구 철저한동해안원자력안전대책수립 원전이밀집한경북동해안에지진과해일로인한재해가발생할경우를고려한방사능방재계획수립, 중대사고대응체계확립 - Emergency Operation( 발전소내 ), Severe Accident Management( 발전소밖 ), Emergency Plan 등원전비상상황발생시바람의방향에따른방사선영향절차화 표준화필요 원전안전관련지자체권한강화가적극검토되어야하고, 원전안전에심각한영향을미칠수있는주요설비에대한제 3 자입장의독립적이고객관적인검증체계구축필요 - 일본이바라키현의경우, 현과발전사업자가원자력안전협정을맺고있어지자체가원전운전정지, 운전방법개선등안전확보에필요한조치를사업자에게직접요청가능 - 전남영광군한빛원전의경우민관합동대책위결정에따라 한빛원전안전성검증단 을구성하여원자로압력경계등주요설비에대해지역주민이직접참여하여안전성확인 산업시설보호와광역적減災방안마련 동해안에는원전을비롯하여포스코, 공항, 현대자동차, 석유화학단지등대규모산업시설이해안선을따라분포하고있어지진에대비한광역적차원의대책마련시급 - 일정수준의내진설계를갖춘원전에비해중화학공업단지, 산업설비노후빌딩과구조물등은지진에무방비 - 산업시설주변에는양산단층, 울산단층, 동래단층등지진을유발할수있는단층이존재하여대규모지진시직접적주민피해는물론지역경제타격불가피 - ( 가칭 ) 동남권지진재해대책협의회 와같은조직을구성하여광역적차원의대응추진 산업시설과주택, 구조물의피해를최소화하기위한감재기술연구개발거점을설립하고, 피해발생시신속한복구와지원을위한가설공장, 특별융자제도등도적극검토 내용문의 : 정군우부연구위원 (jgw@dgi.re.kr) 053-770-5129 8Ⅰ 제 484 호 Ⅰ 2016. 10. 18