기획특집 제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 디엔에이최고기술책임자박종준 Ⅰ. 서론 우리는인간다운삶을추구하고이를위해자유로운삶과그러한삶을살수있는권리를평등하게보장받아야한다. 인간다운삶과자유, 평등이라는인류의보편적가치를실현하기위해이를헌법에명시하고, 헌법적가치를구현하기위해그테두리안에서법률과제도를만들며, 이를실현하는것을국가의책무로규정하고있다. 자유는차이라는결과를가져온다. 우리는자유롭게직업을선택할수있고, 자유로운경제활동으로인해부를축적할수있으며, 원하는곳에서살며가고싶은곳을여행할수있다. 이러한자유로운활동의결과는다양성으로나타나며그차이의정도가심해질때차별이라고느낀다. 그래서인지사람들은자유를욕망하는동시에평등을추구한다. 특히 사촌이땅을사면배가아픈 우리는남들이하는것은나도하고, 남들이사는만큼나도살겠다는마음이내재되어있다. 그러나우리에게보장된평등은기회의평등이지결과의평등이아니다. 하지만결과의불평등이기회의불평등으로이어지는일들이일어나고있다. 2017학년도서울대합격자의 23% 가강남지역출신이라는단편적인사실을통해불평등은또다른불평등을낳을수있고, 불평등을고착시킬수있음을가늠할수있다. 지역은자연과인간을비롯한다양한요소로이루어져있고, 이들이끊임없이상호작용을하고있는삶의공간이다. 지역의차이혹은불평등은그공간안에서살아가는사람들의삶에서의차이와불평등으로연결될수있는문제이다. 이러한이유 JEJU DEVELOPMENT FORUM 3
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 에서우리헌법제120조제2항, 제122조, 제123조등에균형발전을규정하고, 이를실현하는것이국가의책무임을명시하고있으며, 정부에서도지역발전은물론지역간의균형발전을위한정책을제시하고실천하고있다. 이러한국가적노력에도불구하고지역간의격차는날로심해지는것이오늘의안타까운현실이다. Ⅱ. 제주지역불균형현황 1. 제주지역불균형논란 제주지역의대표적인지역불균형문제는산남-산북불균형으로불리는제주시지역 ( 과거제주시와북제주군 ) 과서귀포시지역 ( 과거서귀포시와남제주군 ) 의격차이다. 자녀의명문고와대학진학을위해온가족이제주시로이사를하고, 어지간한병은제주시에있는대형병원에서치료를받으며, 서귀포에있는직장에출퇴근하기위해매일아침, 저녁으로한라산을넘어야하는일은어제오늘의모습이아니다. 제주특별자치도균형발전기본계획 (2014) 에의하면 2000~2012년의인구증감은제주시동지역의인구증가율이높은반면, 서귀포동지역은인구감소율이높게나타나산남과산북의인구격차는더욱심화될것으로예상된다. 제주지역불균형이주로산남-산북의관점에서만논의되는것에대해 2005년경산동-산서불균형이제기되었다. 즉산남-산북이사실상읍 면지역을제외한제주시와서귀포시에국한되어성산, 대정등제주도의동 서에위치한지역은또다른차별과소외를받고있다는주장이다. 제주도권역별균형발전계획수립연구 (2017) 에서제주시동권역의의료분야평점을 100으로기준할때서귀포동지역이 28점, 제주시서부 7점, 서귀포시동부 4점, 제주시동부 2점, 서귀포시서부 1점으로평가되어산동-산서의불균형이심각함을확인할수있다. 또다른지역불균형은원도심지역과신제주지역의불균형이다. 신제주는지금의연동과노형동일대로과거에는제주시외곽의농촌지역이었으나 1977년신제주건설계획에의해 1979년부터시가지가조성되기시작하여도청, 도교육청, 경찰국, 북제주군청등주요행정기관이이전하였고, 대규모택지가건설됨으로써현재는제주의정치, 경제의중심지로자리잡았다. 반면원도심지역은주요기관의이탈에 4
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 따른중심지기능의상실과노후화로인해상대적으로낙후되었다. 이들지역은최근구제주와신제주로일컬어지는데용어자체에지역격차와불균형을내포하고있으며, 이러한용어를사용하는것은다시지역에대한인식으로이어져지역불균형을고착시킨다. 지역불균형문제는결국공간단위의문제이다. 제주의지역불균형문제로제기된산남-산북, 산동-산서 ( 동-읍면 ), 원도심-신제주의불균형은공간을나누어보는관점의차이이다. 행정구역이라는공간단위를거두어보면제주지역의발전양상은제주도청, 제주공항, 제주항을중심으로한공간으로의집중과주변부로의공간적확장현상이라고할수있다. 이러한현상을어떤공간단위로보느냐에따라지역불균형의성격이결정된다고할수있다. 제주라는공간영역을제주시와서귀포시로구분한다면산남-산북불균형문제로, 읍 면 동단위로구분한다면산동-산서동불균형문제로, 원도심-신제주불균형문제로인식할수있다. 2. 제주지역불균형과정 인구는지역의성장과발전의동력이자지표이다. 인구는지역발전의원동력으로서사람이많은지역은정치, 경제, 사회, 문화등모든방면에서발전가능성이높으며, 다시지역의발전은사람을그지역으로유인하는매력이된다. 제주의지역불균형인산남-산북문제는두지역의인구변화를통해확인할수있다. 산남-산북지역은 1980년까지 7만여명의차이를두고지속적인인구증가를보였다. 그러다산남지역인구가 1980년에이르러정체되다가, 1990년부터 2010년까지 20년에걸쳐지속적인감소추세를보인다. 반면산북지역은지속적인증가를보여두지역간의격차가크게벌어진다. 2010년이후에는산남-산북지역모두인구가증가하는추세를보이나산북지역의증가율이상대적으로높게나타나향후인구격차는더크게벌어질것으로예상된다. 요컨대산남-산북의인구변화를통해본두지역의불균형은 1980년부터산남지역의정체로인해시작되었으며, 1990년부터는산남지방의침체로인하여지역불균형이심화되었다. JEJU DEVELOPMENT FORUM 5
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 자료 : 국가통계포털지역통계인구총조사 < 그림 1> 산남 - 산북지역의인구변화 산남-산북의불균형과함께최근에대두되고있는지역불균형으로는제주시원도심과신제주의격차가있다. 신제주라불리는노형동과연동은 1980년이전까지만하더라도제주시외곽의농촌지역이었으나, 1977년신제주건설계획이수립된이후대규모택지조성및주요기관의이전등으로인하여인구의급격한증가가시작되었다. 반면원도심지역의용담동과삼도동은 1990년을기점으로인구가감소하기시작하였으며, 일도동, 이도동등은인구가지속적으로증가하다가 2000년초반을정점으로정체및감소하기시작하였다. 자료 : 국가통계포털지역통계인구총조사 < 그림 2> 원도심 - 신제주지역의인구변화 6
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 지역불균형은단순히인구의증감으로단정할수없다. 그러나인구는지역형성의근본요소이며지역의성장과발전을판단할수있는주요지표이다. 인구를통해본제주의지역불균형은 1980년을기점으로시작되었으며, 1990년부터는급격한차이를보이기시작한다. 2010년이후인구변화는제주지역의전반적인성장과발전의변화를확인할수있으며, 이는지역균형발전의변곡점이될수있는시점이라고할수있다. 제주지역에서지역불균형의문제는 2000년이넘어서언론을통해제기되었으며, 참여정부의균형발전정책그리고제주특별자치도의설치와행정구조개편등의과정을통해본격적으로논의되었다. 그러나지역격차와불균형은 1980년대부터나타나기시작했으며, 사회문제이자정책문제로대두되기까지 20여년의시간이흘렀으며, 그로부터다시 10여년이흘러서야지역불균형해소와균형발전을위한구체적이고실질적인노력이시작되었다. 지역불균형의문제가장기간에걸쳐형성된것처럼지역균형발전역시짧은기간에대증적인처방으로해결될문제가아니며, 오늘날의제주를이루기위한노고보다더많은노력을들여야해결될수있는문제이다. 3. 지역불균형의원인 지역은살아있는생명체와같이생성, 성장, 유지, 침체, 소멸의과정을거친다. 생명체의성장과발달이그본연의유전자와주변환경과의상호작용으로이루어지듯이지역의성장과발달역시지역이가진내적요인과지역을둘러싼환경요인과의상호작용에의해결정된다. 1) 자연환경자연환경은지역의특징을결정하고지역발전의근본이되는요소이다. 자연환경은인간의거주와활동영역을제한하고, 지역자원과경제활동의성격을결정한다. 인간의활동에유리한자연환경으로이루어진지역은다른지역에비해더발전할가능성이있다. 자연으로부터의위험이없고평지나경사가완면한지대에취락이형성되고, 주변에산재한자원을이용한생계활동이지역의주요경제활동이되고나아가지역산업으로형성된다. 제주지역에서는식수를구할수있고어업과농업이가능한해안지대에마을이형성되고발전해왔다. JEJU DEVELOPMENT FORUM 7
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 < 그림 3> 제주지역의취락입지 2) 권력권력은높낮이를만들고높낮이는흐름을만든다. 권력의격차가클수록권력의중심으로쏠리는흐름의세기가크다. 우리의권력구조는오랜기간동안중앙집권적이었다. 권력의흐름은왕과대통령이있는곳에집중되었고, 지역에서도도지사나시장이나군수가있는곳에집중되었다. 권력의구조와흐름은지역의형성과발전에도영향을미친다. 프랑스는역사적으로국왕의절대권력이작용한국가인반면, 1871년에서야통일된독일은여전히지역분권국가이다. 이러한권력구조의결과는오랜시간의흐름을통해공간으로나타난다. 인구와면적을감안하더라도두나라의인구분포를보면프랑스는수도인파리에집중되어있는반면, 독일은전국에걸쳐분산된형태이다. < 그림 4> 프랑스와독일의인구분포 8
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 우리의경우역시중앙집권적권력구조가오랜기간유지되었기때문에수도를중심으로한발전은불가피했다. 제주지역의경우 5세기탐라국시대에관덕정일대의중심마을이들어선뒤원도심이제주의명실상부한중심지였으나, 1970년대후반제주도청을비롯한공공기관이신제주지역으로이전하면서부터지역이쇠퇴하는현상을보였다. 3) 경제지역경제는지역의성장과쇠퇴를결정한다. 경제는인구만큼이나지역에큰영향을미치는요인이다. 경제를강조하는최근에는지역발전과지역경제발전이동일시될정도이다. 태백시는석탄산업이발달하던 1960~70년대에인구가 13만명에이를정도로발전한지역이었으나, 오늘날석탄산업의붕괴로인구가 4만 7천명으로감소하였으며지역경제역시오랜기간침체를벗어나지못하고있다. 과거감귤농업과관광산업으로특화된산남지역경제가활성화되었으나근래도 소매업, 숙박 음식점업, 서비스업, 공공부문산업전반이제주시에집중적으로발달하면서산북지역이상대적으로발전하게되었다. 4) 사회 문화 교육사회 문화는지역을규정하고공고화한다. 지역의성장과쇠퇴에따라유사한성격의주민들이집단을이루고고유의사회와문화를형성하게된다. 또한대학로, 홍대, 가로수길등과같이문화 예술이지역의정체성을부여하고지역발전을선도하기도하여도시재생과지역활성화를위한수단으로활용된다. 교육열이높은우리나라에서교육은지역의발전에큰영향을미친다. 전국의청년들이대학이밀집한서울로이동하게되고, 자녀의교육을위하여강남의 8학군, 학원가가밀집한대치동등으로몰려든다. 제주지역에서도읍 면지역에거주하던학생과그가족이인문계고와대학이위치한제주시로이주하는현상이있다. 5) 상호작용지역발전은지역에내재된요인들과환경과의상호작용으로인해지역의성장의정도와방향은다르게나타난다. 타지역과의상호작용의규모가크고, 유입이유출보다많을수록지역은성장하고발전하게된다. 특히외부와의상호작용이일어나는 JEJU DEVELOPMENT FORUM 9
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 접점에서의발전은자연스러운결과이다. 제주지역은외부와의접점인제주공항과제주항주변지역이발전해왔다. 상호작용의수단과정도에따라지역에미치는영향도달라졌다. 운송수단이해운에서항운으로전환되면서항만배후지역이침체되고공항인근지역이발전하였으며, 물동량의증감에따라지역의부침이발생하는것은지역간상호작용에따른결과라고할수있다. 6) 공간자기조직화공간의자기조직화는공간이외부의압력이나영향없이스스로유지되고변화할수있는성질이다. 즉성장의내적요인을갖춘공간은지속적으로성장해나갈수있다. 이미성장과발전의기초가다져진제주시의경우새로운사업이나추가적인예산투입없이도스스로성장 발전해갈수있으며, 반면쇠퇴한지역은많은노력의투입에도불구하고쉽게되살아나기힘들수있다. 지역균형발전의관점에서본다면제주시외의낙후지역에균형발전을위한각종사업과예산을투입하더라도제주시의성장과발전을따라잡기힘들수있으며, 지금의지역격차가더크게벌어질수있다는것이다. 따라서인위적으로지역간의격차를줄이기위해서는성장지역에대한억제와낙후지역에대한촉진이라는외부압력이동시에이루어져야할것이다. Ⅲ. 제주지역균형발전제언 1. 균형발전을위한제주의노력과성과 제주의지역균형발전을위한본격적인노력은참여정부의국가균형발전정책을배경으로하고있다. 참여정부는지역균형발전정책을국가균형발전정책으로격상하고국가균형발전을국정최우선과제의하나로설정하고국가균형발전특별법, 국가균형발전특별회계, 국가균형발전5개년계획등제도적기반을마련하고적극적으로정책을실천했다. 제주지역에서는지역내균형발전을위해 제주지역균형발전을위한산남지역의 10
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 인구유입정책연구 (2004), 제주지역균형발전을위한광역도시계획시설적정배치등에관한연구 (2005), 제주지역균형발전을위한정책방향과과제 (2006) 등의연구가수행되었다. 2005년 7월 제주도지역균형발전에관한조례 가제정되어지역혁신발전계획및지역혁신협의회, 공공기관분산배치, 광역사업추진등을규정하여지역역량강화와균형발전의제도적근거를마련하였으나, 2009년 11월시 군통합으로인한부적합과관련법과의중복을이유로폐지되었다. 2006년 7월제주특별자치도의출범과함께외교, 국방, 사법을제외한자치권을확보하고지방분권을강화하였으나행정체계개편과정에서기초자치단체와기초의회의폐지는지역내자치권의약화라는한계를가지게되었다. 제주특별자치도는지역균형발전과제주시로의과도한집중을억제하기위해문화관광스포츠국과감사위원회, 농업기술원, 사업운영본부를서귀포시로이전하였다. 2007년 제주지역균형발전지표개발및낙후읍면균형개발계획 을수립하고낙후지역에대해서는개발촉진지구로지정하여체계적이고실질적인균형개발사업을추진할계획이었으나별다른진전이없었다. 2008년이명박정부에들어국가균형발전에서지역발전으로정책기조가전환되면서제주지역에서도균형발전보다지역발전에초점이맞춰졌다. 2012년 7월에는 제주특별자치도지역균형발전지원조례 를제정하여지역균형발전의제도적근간을마련하였다. 이조례를근거로지역균형발전위원회가설치되고, 연구전담팀인지역균형발전지원센터를설립하였다. 지역균형발전위원회는행정부지사를위원장으로하는 19명이내의위원으로구성되며지역균형발전기본계획및사업등에대한심의를담당한다. 지역균형발전지원센터는기본계획및시행계획등의수립, 균형발전평가, 지역균형발전사업운영지원, 사업컨설팅과교육, 역량강화사업등을수행하고있다. 특히 2015년부터도민주도의지역균형발전사업을통해지역문제를주민스스로발굴하고해결하는과정을통해지역간, 계층간의불균형을해소하기위한노력을기울이고있다. 2013년에는 제주특별자치도지역균형발전지표개발및평가 연구를수행하였고이를토대로 2014년에 지역균형발전기본계획 을수립하였다. 2016년지역간불균형을해소하고 제주도권역별균형발전계획 에서는읍 면 동단위의주민주도지역균형발전공모사업의사업발굴과수요대응의한계를극복 JEJU DEVELOPMENT FORUM 11
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 하고권역별공공서비스지표개발과측정, 수요조사등을통해사업모델발굴과균형발전방안등을제시하였다. 2017년현재 제주 4대권역균형발전전략수립연구 수행을통해제주 4개권역의개발축을신성장거점으로육성하여주변지역발전을견인할수있는실천전략과 4대권역간연계방안을통해제주도전역의균형발전과동반성장을도모할수있는계획을수립하고있다. 2. 균형발전의실체 정부는지역균형발전을위해성장지역을규제하고낙후지역에는개발촉진지역을지정하고, 예산을투입하여지역개발사업을전개하거나, 출산장려금과같은인구유입과증가를위한정책을펴왔다. 그런데정작지역발전이무엇이며, 지역발전이균형을이룬다는것은어떤상태인지, 그리고지역균형발전을위해서무엇을해야하는지에대한고민은부족했다. 이글의앞부분에서지역발전을설명하면서지역간인구의균형을중심으로서술하였다. 지역의인구는지역발전의하나의중요요소이며지표일뿐그자체가지역균형발전은아니다. 그렇다면지역균형발전은지역간의소득의균형, 인프라의균형, 지역총생산의균형아니면모든지역요소의균형인가에대해논의되고공감하고합의가있었는가? 또한균형은어느정도가균형인지, 완벽하게수치가일치된상태가균형인가아니면 5%, 10% 범위에있으면균형인가? 2004년국가균형발전특별법이제정될당시에정의된 국가균형발전 은지역간의발전의기회균등을촉진하고지역의역량을증진함으로써삶의질을향상하여국가경쟁력을강화하는것을의미하였다. 제주특별자치도지역균형발전지원조례에서지역균형발전은지역간발전기회를균등하게부여하고지역특성에맞는발전을통해지역경쟁력을강화하는것으로정의하고있으며삶의질향상을목적으로하고있다. 균형발전은발전의기회균등, 지역의역량과경쟁력강화, 삶의질향상이핵심적인요소이다. 제주특별자치도지역균형발전기본계획의목표는공공투자의지역적편중완화를통한지역간격차를완화하는것으로설정하였다. 지역균형발전수준을평가하고수준의차이가발생하는부분에대한지역균형발전사업을발굴하고추진하는전략을제안하였다. 지역수준평가는농림어업과관광산업의산업기반과교육, 유아교 12
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 육, 의료, 교통, 보육, 사회복지, 노인복지, 문화 여가, 주거환경등생활기반으로구분하여분야별가중치를적용하여평가하였다. 이계획은지역별수준에대한객관적인자료와논리적근거를바탕으로지역수준과격차를평가하고, 지역을구성하는다양하고복잡한요소와구조를분야별로세분하여접근하였으며, 주민주도의사업발굴방식을통해지역이꼭필요로하는사업을선정하고, 계획과정에서의민주성을높이며, 지역발전역량을향상하려는데의의가있다. 다만, 공공투자의관점에서지역균형발전에접근하였다는한계와지역수준평가에이용된지표의적절성에관한논란의여지는있다. 지역균형발전기본계획이앞서언급했던지역발전기회균등, 지역역량및경쟁력강화, 삶의질향상이라는측면에서지역의불균형을해소하고지역간의균형발전을이룰수있을것인가에대한깊은고민이필요하다. 3. 균형발전을위해제주가할일 1) 균형발전에대한도민합의제주지역의균형발전을위한예산투입과사업전개에앞서균형발전에대한제주도민의공감대형성과합의가선행되어야한다. 균형발전에대한제주도정과도의회, 연구기관등이설정하고추진하고있는균형발전의목적과방향을과연일반제주도민그리고지역불균형으로불편과고통을겪고있는주민들도충분히공감하는가를되돌아봐야한다. 도민은현재를살아가는현세대뿐만아니라앞으로제주에서살아가야할미래세대가포함되어야한다. 지역불균형은현재의문제이지만그원인과형성은오랜시간에걸쳐진것이고, 하루아침에해결될문제가아니기때문이다. 지역균형발전은미래제주와그속에서살아나가야할미래세대를염두에두어야하며, 그계획과실천과정에서그들의목소리에귀를기울이고참여를보장해야한다. 도민합의는민주적이어야한다. 지역균형발전을포함한많은정책의사결정은도민에의해선출된지방자치단체장과도의원이주도해왔다. 주민이선출한대표이기때문에민주적정당성을가지지만한편정작주인인도민의뜻과다른의사결정을하는대리인문제가있을수있다. 또한의사결정과정에서이른바전문가의개입으로도민본연의뜻에서더멀어지게하는일이다반사다. 따라서도민합의는도민의직접참여를보장하고도민이주도하는합의가되어야한다. JEJU DEVELOPMENT FORUM 13
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 2) 지역분권과지역자치실천지역에권력이있고지역스스로다스릴수있는충분한역량이있는곳이라면지역불균형논란은줄어들것이다. 다른지역에비해지역자체나지역의특정부문이낙후되었다면스스로노력하여발전을꾀하면되는일이다. 중앙에집중된권력구조는지역불균형의원인이되었으며, 지역은여전히중앙정부의예산지원을바라보는실정이다. 제주지역내에서도읍 면 동에서는비를기다리는천수답처럼도청이결정하는지역개발사업과예산이자신의지역에낙점되기를기다리는것이다반사다. 공공투자를통한지역격차해소의방법을선택한지역균형발전기본계획에서도이러한중앙집권적관점이남아있다. 일반적으로공공투자의주체는일반도민이아닌정부를포함한공공기관이다. 물론도민으로서일정지역에공공투자가이루어지도록요구 요청할수있겠지만이또한과거중앙정부가지역에시혜를베푸는것과같은모습과크게다르지않다. 지역균형발전을위해서는지역분권과지역자치가선행되어야한다. 지역분권과지역자치가보장된상황에서지역불균형은다른누군가가사업과예산을지원해서해결되는문제가아닌스스로해결하고, 해결할수있고, 해결해야만하는문제가된다. 다른지역에비해낙후되었더라도주민스스로불편과고통이없고현재의삶에충분히만족한다면지역불균형이라는문제자체가성립되지않는다. 이러한지역분권과지역자치를위해서기초지자체부활과주민자치강화가필요하다. 제주특별자치도출범과함께폐지된기초자치단체와기초의회는다시구성되어야할것이다. 지역분권과지역자치를위해서더낮은단계로의자치결정권의이전이바람직할것이다. 지역분권과지역자치가이루어진상태라면도청등공공기관의이전도고려할수있다. 제주도청역시 1952년부터 1980년까지 28년간현재의제주시청위치에있었으며, 연동으로이전한이후 36년이흘렀다. 제주도청을 30년주기로도청을낙후지역으로이전한다면지역불균형을해소하는데일조할수있을것이다. 도청이전은이미경기도 ( 서울 수원 ), 경상남도 ( 부산 창원 ), 경상북도 ( 대구 안동 ), 전라남도 ( 광주 무안 ), 충청남도 ( 대전 홍성 ) 등의사례가있다. 물론이들의도청이전은행정구역개편의근본적인원인이되었지만지역균형발전이라는의지와실천이있었기에가능했다. 14
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 3) 자립생활권형성분권과자치가일상의삶과는거리가있다면자립생활권을만들고그속에서살아가는것은일상생활을통해균형발전을실현하는방법이다. 지역불균형은공간적으로중심부의집중과주변부의쇠퇴현상이면서주변부가중심부에종속되고의존하는경향을보인다. 제주시에살고있지않더라도물건을사고팔고, 병원을가고, 학교를가더라도중심부인제주시로가야하는것이다. 자립생활은중심부에의존하지않고지역내에있는자원과역량을바탕으로살아가는것이다. 태양광, 풍력등재생에너지를생활권안에서생산과소비하고, 지역내에서생산되는농수산물을소비하는로컬푸드를이용하며, 소외된이웃을정부의보조가아닌이웃의도움으로해결하며, 마을의아이들을같이돌보는공동육아등생활권안에서생기는문제를생활권안에서해결하여스스로문제를해결하는과정에서지역의역량을키우고, 서로의삶을돌봄으로써인간다운삶을지키고삶의질을향상시킬수있다. 독립적이고자주적인삶을영위하는자립생활권을형성하여이웃생활권과의연계와협력을통해모든생활권이스스로발전의기회와역량을키우고생활권간의연계와협력한다면지금의현격한지역간불균형을해소하고균형발전을실현할수있을것이다. 4) 다층적공간분석과공간구조개선지역불균형과지역균형발전은공간의문제이다. 공간문제는공간단위를어떻게설정하냐에따라문제의성격과결과가달라지는특징이있다. 제주지역의불균형을산남-산북문제, 4대권역문제, 원도심-신제주문제등으로이야기하지만이들은각각이다른문제가아닌동일한현상을서로다른공간단위로보았기때문이다. 가변적공간단위문제 (Modifiable Areal Unit Problem: MAUP) 로불리는이문제는지역을어떤공간단위로구분하는가에따라그결과가달라지는스케일효과가나타나는데지역별균형발전의수준을평가할때고려해야할사항이다. 또한일반적으로지역을구분할때행정구역을공간단위로설정하는데제주지역의경우일부동지역을제외하고대부분한라산방향으로긴형태를이루기때문에이러한공간단위로평가한결과에대해도민이체감하는수준과는차이가나타날수있다. 따라서지역균형발전을위한공간단위는도조례에서명시한 4대권역에국한할것이아니라다양한공간단위로다층적으로들여다보는멀티스케일 (multi-scale) 로접근해야할것이다. JEJU DEVELOPMENT FORUM 15
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 지역불균형을해소하고균형발전을유지하기위해서는공간구조를개선해야한다. 공간은자기조직화를통해현재의상태를스스로강화해나간다. 지역균형발전을위한사업과예산이투입하더라도제주시를중심으로한중심부의성장은상당기간지속되며반면낙후지역은외적투입과압력에도불구하고쉽게발전하지않을것이다. 지역균형발전을위한사업과예산이대증적인처방이아닌지역이균형발전을이룰수있도록그공간구조를개선하는데초점을맞추어야한다. 또한도시계획과지역계획등각종계획을수립하고예산을편성하며사업을시행할때지역균형발전을위한공간적인지와사고가바탕이되어야한다. 5) 성장및촉진관리제주시지역이지금과같은성장과발전의추세를유지한다면 제주시와나머지사막지역 으로변모할것이다. 낙후지역에대한성장촉진과함께성장지역에대한성장관리를함께고려해야한다. 과발전지역에대한새로운유입과집중을억제하고, 낙후지역으로의분산정책이보다직접적이고강력하게적용되어야한다. 인구집중유발시설및대규모개발사업의관리, 교통관리및환경보전, 성장총량규제, 낙후지역에서의신규기관설립유도및기존기관의이전등다양한방안들을종합적으로검토할필요가있다. 그러나수도권규제와행정수도이전등의사례를본다면이러한직접적인억제정책은많은반발에직면하게될것이고또다른지역갈등의원인이될수있으므로이해관계자의대화와토론그리고이해와협력을통한합의가선행되어야한다. 6) 지속적인연구와모니터링지역불균형을해소하고지역의특성을살리며지역간균형발전을이루기위해서는다양한분야와관점의연구가선행되어야한다. 지역균형발전은도시및지역계획, 지리, 경제분야등의전문가에의해다루어져왔다. 그러나지역은특정영역의문제가아닌종합적이고총제적인삶의문제이다. 따라서다양한분야의서로다른관점에서접근하여야비로소지역불균형문제를온전히이해하고, 지역균형발전의해법을찾을수있다. 또한지속적인지역의변화를모니터링하여큰변화를불러일으킬수있는작은움직임도포착하여선제적이고능동적으로대응할수있어야한다. 또한지역의과거와현재를수집 관리할수있 16
제주지역불균형현황과균형발전을위한제언 는데이터베이스를구축하고, 지역의변천과미래를예측할수있는모니터링시스 템을구축할필요가있다. Ⅳ. 결론 지역불균형을해소하고균형발전을이루는일은쉽지않은일이다. 균형발전지표를만들어지역별수준을평가하고사업과예산을지원해서이루어질수있는문제라면이미해결했을수도있다. 그러나지역의한정된자원과역량으로단기간에과시적인균형발전을이루기는어렵다. 또낙후지역에사업과예산을투입하면나머지지역, 기득권을가진지역에서역차별이라고반발하기일쑤다. 선거를통해당선되는지방자치단체장과의원들은자신의당선에유리한지역에더관심을갖고노력하는것은당연한일이다. 전문가혹은연구자들도지역불균형문제를해결해보겠다는생각은있지만명쾌한해법을제시하기에는다른할일들이많고시간도부족하다. 정작낙후지역에서불균형의불편과고통을받고있는주민은이러한상황이너무익숙한일상이며, 어느날우리지역에유리한계획이세워지고사업이진행되면그저감사할일이었다. 지역이모두다똑같이발전할수는없다. 사람의키가다르고생김새가다르다고키를모두똑같이맞추고같은얼굴로성형을할수없는일이다. 겉모습과상관없이자신의잠재된역량을키우고인간다운삶을영위하면서행복을추구하면될것이다. 지역역시어느지역에공공시설이많고적음보다는그지역안에서자신의역량을키우고, 희망하는것을이루어가며, 자아를실현할수있으며, 인간다운삶을살고행복을추구할수있으며, 이러한모든것들을스스로선택하고결정할수있는곳인가가중요할것이다. 앞서언급했지만지역균형발전은다양한관점을통해서만그실체를온전히볼수있다. 제주지역균형발전에대한생각의단편을담은이글이제주도민들의지역발전과지역균형에대한고민과생각들을모을수있는작은계기가되기를희망한다. JEJU DEVELOPMENT FORUM 17
기획특집 - 제주특별자치도균형발전의미래과제 참고문헌 임형백, 2013, 한국의지역균형발전정책, 1972-2012. 도시행정학보, 26(3): 315-339. 정진성, 박종하, 2015, 범죄연구에있어가변적공간단위문제 (MAUP) 의스케일효과검증 : 전국읍면동과시군구를대상으로한성범죄분석, 한국콘텐츠학회논문지, 15(10): 150-159. 제주도민일보, 2017, 제주도내권역별발전격차심각, 신문기사 (2017. 3. 13) 제주발전연구원, 2003, 제주지역균형발전을위한산남지역의인구유입정책연구. 정책연구 2003-14. -----------------, 2005, 제주지역균형발전을위한광역도시계획시설적정배치등에관한연구, 정책연구 2005-11. -----------------, 2006, 제주지역균형발전의정책방향과과제. 정책연구 2006-9. -----------------, 2014, 제주특별자치도지역균형발전기본계획 : 지역균형발전사업발굴가이드라인. 제주특별자치도, 2007, 제주지역균형발전을위한지표를만든다, 보도자료 (2007 년 1월 12일 ). -----------------, 2007, 지역균형발전지원에관한조례안입법예고, 도정소식 (2007년 8월 21일 ). 국가법률정보센터 www.law.go.kr 국가통계포털 www.kosis.kr 제주특별자치도청 www.jeju.go.kr 18