개발전략연구 2005-3 관광개발사업활성화를위한지원체계연구 - 관광개발사업과유사국가개발사업사례비교를중심으로 - 2005. 12
제장서론 1 1 1.1 연구의배경과목적 2 1.2 연구방법및기대효과 3 제2장관광개발사업추진체계 5 2.1 관광개발사업관련법제 6 2.2 관광개발사업추진현황 7 2.3 관광개발사업추진상의문제점 18 제장국내 3 ㆍ외유사관광개발사업 27 3.1 지역개발사업과연계된관광개발사업 28 3.2 지역개발사업의인센티브체계 51 3.3 일본관광단지개발사례 52 3.4 시사점 57 제4장관광개발사업지원체계개선방안 60 4.1 관광개발사업관련법제개선방안 61 4.2 관광개발사업지원체계개선방안 62 4.3 관광개발사업인센티브확대 63 4.4 민간투자확대방안 64 제장 5. 결론및제언 67
< 표2-1> 협의의관광개발법제 6 < 표2-2> 광의의관광개발법제 7 < 표2-3> 관광개발정책의변화 8 < 표2-4> 관광단지의기준 11 < 표2-5> 부처별관광휴양공간개발현황 20 < 표2-6> 법제별관광개발추진관련내용 20 < 표3-1> 경제자유구역지정현황 29 < 표3-2> 인천경제자유구역내관광( 단) 지개발사례 30 < 표3-3> 경제자유구역내외국인투자에대한세제감면내용 31 < 표3-4> 경제자유구역지정에따른관련법률의제내용법 ( 11 조) 32 < 표3-5> 기업도시의유형과특징 34 < 표3-6> 기업도시개발의추진경과 37 < 표3-7> 기업도시시범사업지정현황 38 < 표3-8> 관광레저형기업도시의투자규모및지역경제파급효과 39 < 표3-9> 태안관광레저형기업도시의사업개요및사업구상도 40 < 표3-10> 서남해안관광레저형기업도시해남 ( ㆍ영암) 사업개요및구상도 40 < 표3-11> 무주관광레저형기업도시사업개요및구상도 41 < 표3-12> 기업도시유형별최소개발면적과직접사용의무비율 43 < 표3-13> 기업도시개발사업의촉진을위한지원사항 44 < 표3-14> 관광레저형기업도시와관광단지와의비교 46 < 표3-15> 지역개발관련제도비교 50 < 표3-16> 관광관련개발제도간비교 51 < 표3-17> 관광관련개발사업별조세지원제도비교 52 < 표3-18> 일본종합보양지역정비법( 리조트법) 의주요내용 54 < 표3-19> 리조트개발에대한지원및규제완화 55
< 그림1-1> 연구 Flow Chart 4 < 그림2-1> 관광개발계획체계 9 < 그림2-2> 관광개발집행체계 10 < 그림2-3> 관광단지개발절차 12 < 그림2-4> 지역개발및관광개발계획체계비교 22 < 그림3-1> 기업도시특별법구성체계 36 < 그림3-2> 관광레저형기업도시선정지역위치도 39 < 그림3-3> 지역종합개발사업의개념도 49
제1장서론 1.1 연구의배경및목적 1.2 연구방법및기대효과
제장서론 1 1.1 연구의배경과목적 주 국민소득의증가, 지역간교통인프라의확대와주 40시간근무제도입에따른 5일제근무의시행확대에따라개인및가구의여가활용을위한여건이지속 적으로향상되고있는추세에있다. 이런여가활용시간의확대는관광및레저 등의수요증가로이어지면서우리나라의관광시장의지속적인성장을견인하는 요인으로작용할것으로예상된다. 관광수요의증가는관광시장의확대를의미한다는측면에서결국관광개발사 업의추진증가요인으로작용할것으로판단된다. 관광은국가의중요한기간산 업일뿐만아니라국민복지측면에서도매우중요한국가적사업이다. 또한세계 최대의단일산업이자최고의고용산업으로평가되고있으며지식정보산업, 환경 산업등과함께 21세기대표적인성장동력이자고부가가치서비스산업으로부각 되고있다 1). 따라서관광산업이세계경제및자국의경제에미치는영향이커짐 에따라각국에서는자국의관광산업을국가정책의우선순위에두고세제및재 정지원을강화하고각종규제를완화하는추세에있다. 동남아및동북아지역의 경제성장에따른해외여행자수가급증하면서동북아지역에서우리나라의경쟁 상대인중국관광개발붐이일고있다. 중국은권역별로특화된테마관광으로차 별화를시도하고있다. 하이난따오( 海南島 ) 는골프관광의메카로급부상하고있 으며, 상하이( 上海 ) 는홍콩디즈니랜드의 4.7배규모의상하이디즈니랜드를 2010 년상하이세계박람회이전에개장할계획이다. 홍콩은홍콩디즈니랜드개장등으 로쇼핑도시에서레저도시로의변신을추구하고있다. 2001년부터관광개발사업 에 23 억달러를투자하는관광개발계획을추진중이다. 마카오는카지노와엔터 테인먼트에문화를결합하는동시에약 10억달러를투자해 2008 년까지 꿈의 도시 프로젝트라불리는해저카지노와호텔을조성하는계획을추진하고있다. 그러나우리나라의경우관광 레저산업의중요성에대해서는인식을하면서 도관광산업이소비 향락산업이라는인식이팽배하여이에대한실질적인지원 이부족한실정이라고할수있다. 또한관광개발사업의추진확대는관광개발이라는측면에서뿐만아니라지역 개발사업이라는측면에서도중요하다. 참여정부는국가적차원에서도지역간불 1) 세계여행관광협의회(WTTC) 에따르면관광산업은전세계 GDP의 10.7% 에달하며 2010년까지 11.6% 로성장하여세계총고용의 9% 에달할것으로전망되고있음. 또한세계관광기구인 WTO에서펴낸 Tourism 2020 Vision 에따르면국제관광객수는 95년 5.6억명에서 2010년 10 억명, 2020년에는 15.6 억명으로증가할전망임. -2-
균형을해소하기위해행정복합도시의건설및기업도시, 혁신도시등의개발을 국가적사업으로추진하고있다. 따라서관광개발사업의확대는궁극적으로지역개발을유도하여지역간불균 형해소차원에서도필요한국가적사업이라고할수있다. 그러나관광개발사업 추진의확대가예상됨에도불구하고관광진흥법상의관광( 단) 지 2) 개발사업은 여타다른지역개발사업, 예를들면경제자유구역및관광레저형기업도시등의 유사개발사업과비교할경우지원체계상의취약점을노정하고있다. 이에본연구에서는지역개발사업으로서의관광개발사업과현재정부에서추 진하고있는유사개발사업즉, 경제자유구역과기업도시특별법에근거한관광레 저형기업도시, 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률( 이하 지역균형 개발법 ) 에근거한지역종합개발지구제도등을통해지원체계상의차이점과시 사점을도출하고외국의개발사례등을통해향후우리나라관광개발사업의추진 확대및개선방안을도출하고자한다. 1.2 연구방법및기대효과 본연구는현행관광개발사업의활성화를위한지원체계의개선방안마련을위 해우선현재관광개발사업관련법제및선행연구등에관한문헌조사와유사개 발사업추진사례즉, 경제자유구역, ( 관광레저형) 기업도시등지역간불균형해 소를위한국가사업간을비교 분석함으로써관광개발사업의법 제도상의지원 실태와문제점을파악하였다. 또한이러한관광개발사업추진활성화를위한시사점및합리적인개선방안을 도출하고자개선방안을도출함에있어관광개발사업에민간활력을적극도입할 수있는방안등을검토하였으며, 이를통해관광개발사업의주체적역할을도모 하기위한공사의역할또한모색될수있을것으로기대된다. 2) 본연구에서논의되는관광개발사업은 자연적또는문화적관광자원을갖추고관광객을위한기본적인공공편익시설( 화장실, 주차장, 전기통신시설, 상하수도시설등) 을갖춘지역 ( 용문산 대성산 소요산 신륵사 평택호 공릉 산정호수등총 216 개) 을뜻하는 관광지 에초점을맞추고있기보다는 관광객의다양한관광및휴양을위해각종관광시설을종합적으로개발하는관광거점지역으로공공편익시설, 숙박시설, 휴양놀이운동시설, 접객시설, 100 만m2이상의면적을갖춘지역 ( 제주중문 경주보문 원주월송 평창봉평 평창용평등총 10 개) 을뜻하는 관광단지 를의미. -3-
연구의배경및목적 관광개발법제검토 관광개발사업추진현황 관광개발사업추진문제점 유사개발사업사례비교 / 분석 경제자유구역 ( 관광레저형 ) 기업도시 기타유사사례 관광개발사업관련시사점도출 개발사업으로서의법적 / 제도적지원방안모색 관광개발사업지원체계정비방안 민간투자사업으로서의관광개발사업방안모색 결론및제언 [ 그림 1-1] 연구 Flow Chart -4-
제2장관광개발사업추진체계 2.3 2.1 관광개발사업관련법제 2.2 관광개발사업추진현황 관광개발사업추진상의문제점
제2장관광개발사업추진체계 2.1 관광개발사업관련법제 관광개발법제(tourism development legislation) 는관광자원개발법제를의 미하며, 관광자원개발을직접적으로촉진하는협의의관광개발법규와간접적으 로관광개발에관여하는광의의관광개발법규로구분할수있다. 3) 협의의관광개 발법규는관광기본법, 관광진흥법, 관광진흥개발기금법, 국제회의산업육성에관 한법률등이있으며광의의관광개발법규는국토의계획및이용에관한법률( 이 하 국토계획법 ) 등개발사업과관련된많은법규가존재한다. 표 2-1 협의의관광개발법제 관련법 관광기본법 관광진흥법 관광진흥개발기금법 한국관광공사법 국제회의산업육성에관한법률 주요내용 국제친선의증진과국민경제및국민복지의향상을기하고건전한국민관광의발전을도모함을목적으로하며, 관광진흥계획의수립, 관광자원의보호, 외국관광객의유치, 관광지의지정및개발, 국민관광의개발, 관광진흥개발기금의조성 관광여건을조성하고관광자원을개발하며관광사업을육성 함으로써관광진흥에이바지함을목적으로하며관광사업, 관 광사업자단체, 관광의진흥과홍보, 관광지등의개발에관한 내용을규정 관광사업의효율적발전및관광외화수입의증대에기여하기위한관광진흥개발기금설치를목적으로관광진흥개발기금운용위원회의설치, 기금의운용계획, 회계등관광진흥개발기금의관리에대해규정 한국관광공사를설립하여관광진흥, 관광자원개발, 관광산업 의연구개발및관광요원의양성 훈련에관한사업을수행 하게함으로써국가경제발전과국민복지증진에이바지하게 함을목적으로하고한국관광공사의사업, 자본금, 주식, 사채 의발행, 감독, 벌칙등에관하여규정 국제회의의유치를촉진하고그원활한개최를지원하여국제회의산업을육성 진흥함을목적으로하며국제회의산업육성기본계획의수립 시행, 국제회의유치등의지원, 국제회의도시의지정및지원, 전담조직의설치등을규정 3) 김영준(2003), 관광자원개발법제개선방안, 한국문화관광정책연구원, p.4-6-
본연구에서언급하는관광법제또는관광개발법제란협의의관광개발법규를 의미하며관광관련법제혹은관광개발관련법제란광의의관광개발법규를의미 한다. 본연구가관광개발사업의활성화를모색하는데있으므로관광자원개발에 관한사항이집약되어있는관광진흥법을중심으로살펴보고자하며특히, 관광 의진흥과홍보, 관광지등의개발 등을중심으로살펴보되개발사업으로서 의관광이라는측면에서광의의관광개발법제에서언급하고있는각종개발사업 들이언급될수있다. 표 2-2 광의의관광개발법제 관련법제 국토계획법제 관광사업법제 개발특례법제 관련법 국토기본법 국토의계획및이용에관한법률 수도권정비계 획법등 관광기본법, 관광진흥법, 국제회의산업육성에관한법률, 체육시설의설치 이용에관한법률등 사회간접자본시설에대한민간투자법, 외국인투자촉진법, 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률, 제주국제자유도시특별법, 폐광지역개발지원에관한특별법, 접경지역지원법등 건축법제건축법, 주차장법등 영향평가법제 토지 세제법제 환경정책기본법, 환경 교통 재해등에관한영향평가법, 수도권정비계획법, 문화재보호법등 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률, 개발이익환수에관한법률, 지방세법등 2.2 관광개발사업추진현황 1. 관광자원개발정책및체계 가. 관광개발정책 우리나라의관광개발정책의시작은 1960 대초제정된 관광사업진흥법 (1961 년) 부터라고할수있다. 1960 년대는제도적, 조직적기반이조성된시기라고볼수 있다. 1970년대는외래관광객유치증대에목표를두고국제관광진흥에정책방 향을집중하였던시기이며, 1980년대후반에는대규모이벤트개최와국민해외 관광자유화로국제관광과국민관광이균형을이루어추진되기시작한시기라고 할수있으며, 1990 년대는국제관광의진흥과국민관광활성화가고도화, 구체화 된시기이며이에따라국제경쟁력향상과국민관광기회확대라는정책목표를 -7-
달성하기위한노력들이전개되었다. 2000년이지나면서부터는글로벌스탠다드 (global standard) 의강조와협력이요구되면서관광정책역시기존동북아지역내국제관광경쟁력확보뿐만아니라국민관광의생활화실현, 지역관광균형발전달성, 관광산업의성장동력산업화촉진의방향으로관광정책이추진되고있다. 표 2-3 관광개발정책의변화 구분 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 정책방향관광기반조성국제관광진흥국제관광진흥및국민관광확충 국제ㆍ국민관광의균형 국제ㆍ국민관광및지역ㆍ거점관광의균형 정책목표외화획득외화획득 외화획득과국민삶의질향상 국제경쟁력의향상과국민의관광기회확대 동북아관광중심도약과국민삶의질향상 법제 -관광사업진흥법 (1961) -국제관광공사법 (1962) -관광진흥개발기금법 (1972) - 관광기본법 (1975) -관광사업진흥법분리관광기본법 (, 관광사업법 ) (1975) -관광단지개발촉진법 (1975) -관광사업법개정 ( 관광진흥법으로개칭관광단지개발촉진법흡수통합 ) (1986) - 올림픽대회에대비한관광숙박업등의지원에관한법률 (1986~1988) -국제회의산업육성에관한법률 (1996) -관광숙박시설지원등에관한특별법 (1997~2002) 자료 : 한국관광연구원(2000), 제2 차관광개발기본계획( 안), 재작성 나. 관광개발체계 관광자원개발체계는 관광개발계획체계 와 관광개발집행체계 로구분 할수있다. 관광개발계획체계란관광개발과관련한계획간의관계라고할수 있으며관광개발집행체계란계획을실현시키는수단간의관계를의미한다. 4) 관광개발계획체계는계획의공간적범위와계획의수립근거에따라구분할수 있다. 공간적범위는전국, 지역, 지구단위로구분가능한데전국수준에서는관광 개발기본계획과관광진흥계획, 지역수준에서는권역별관광개발계획과광역권 관광개발계획, 지구수준에서는관광단지조성계획을수립하여추진하고있다. 수 립근거에따른구분은법적근거유무에따라법정계획과비법정계획으로구분할 4) 김영준(2003), 관광자원개발법제개선방안, 한국문화관광정책연구원, pp.10~12-8-
수있다. 법적으로반드시수립해야하는법정의무계획은관광개발기본계획, 권역 별관광개발계획이며필요에따라수립할수있는법정임의계획은관광진흥계획 과남해안개발계획, 경북북부유교문화권관광개발계획등광역권관광개발계획 이포함된다. 이외에도시ㆍ군관광개발계획등은법적근거없이행정계획으로추 진되는비법정계획이다. 전국계획 관광개발기본계획 ( 문화관광부장관) 10 년단위 권역계획 권역별관광개발계획 ( 광역자치단체장) 5 년단위 지구계획 관광단지조성계획 ( 관광단지개발자) 자료 : 관광개발기본계획, 권역별관광개발계획절차 [ 그림 2-1] 관광개발계획체계 관광개발집행체계는크게개발의입지에따라도시지역과비도시지역의관광 개발수단으로유형화할수있다. 개발의규모에따라서는관광지점, 관광지구, 관 광지역등으로구분할수있다. 관광지점이란점적인단위관광시설등을말한 다. 관광지구란관광시설이집적된특정지구를관광지역은관광지점및관광지구 가유기적으로연계된지역을의미한다. 현재관광개발의집행수단은각종관련 법에서다양한시설및지구, 지역이규정되어있으므로지역의실정과도입시설 의유형에맞게적용할수있다. 예를들어관광( 단) 지와유사하게개발할수있 는수단으로서는농어촌정비법제67조의농어촌관광휴양단지등이있으며관광 도시는국토계획법제127 조의시범도시와유사하다. 한편관광단지, 관광지, 관 광특구를제외한관광명소, 관광거리, 관광마을, 관광도시등의계획수단은법적 근거는없으나정부부처및해당시ㆍ도별로활발한추진이이루어지고있다. -9-
도시지역 비도시지역 관광지점 관광시설 * 관광명소 관광지구 관광거리관광특구 * 관광마을관광 ( 단 ) 지 * 관광지역 관광도시관광권 / 관광벨트 주 : * 은관광진흥법에명시된집행수단 [ 그림 2-2] 관광개발집행체계 2. 관광단지개발기준및절차 관광단지 는관광지와는별도로관광단지개발촉진법에의해지정ㆍ관리되 어왔으나 1986년관광진흥법에흡수됨으로써관광지와동일한개발절차를따른 다. 그러나관광단지는 1993년 12월 27일관광진흥법이개정됨에따라민간개발 자에의해서도관광단지개발이가능하도록변경되어관광지와는달리민간주도 의개발이가능하다. 2003년 12월현재전국 10개소관광단지중 4개소가민간 에의해조성되고있다. 관광단지 라함은관광객의다양한관광및휴양을위하여각종관광시설을 종합적으로개발하는관광거점지역으로서관광진흥법에의해지정된곳을말한 다. 5) 관광단지는관광단지안에설치하는각종시설및그면적이관광진흥법규 칙 6) 에서별도로정하고있는요건을갖춘지역이어야한다. 5) 2005년 4월 17일시행된관광진흥법제2조제7항 6) 관광진흥법규칙별표 14-10-
표 2-4 관광단지의기준시설구분시설종류구비기준 가. 공공편익시설 나. 숙박시설 다. 휴양 놀이운동시설 화장실 주차장 전기시설 통신시설, 상 하수도시설및관광안내소 관광호텔( 특1등급및특2등급관광호텔에한한다), 수상관광호텔, 한국전통호텔, 가족호텔및휴양콘도미니엄 민속촌 해수욕장 수렵장 동물원 식물원 수족관 온천장 동굴자원 수영장 농어촌휴양시설 산림휴양시설 박물관 미술관 활공장 자동차야영장 관광유람선및종합유원시설업 골프장 스키장 요트장 조정장 카누장 빙상장 자동차경주장 승마장 종합체육시설 경마장 경륜장및경정장 각시설이관광객의이용에충분할것 관광숙박업등록기준에부합되는것으로서 3종류이상일것 관광객이용시설업의등록기준또는유원시설업의설비기준에부합되는것으로서 2종류이상일것 체육시설의설치 이용에관한법률제10조의규정에의한등록체육시설업의등록기준, 한국마사회법시행령제5조의규정에의한시설 설비기준또는경륜 경정법시행령제5조의규정에의한시설 설비기준에부합되는것으로서 1 종류이상일것 라. 접객시설 관광공연장업 외국인전용관광기념품판매점 관광유흥음식점 외국인전용유흥음식점 관광식당업 관광객이용시설업의등록기준또는관광편의시설업의지정기준에적합한시설로서관광객의이용에충분할것 마. 총면적 1,000,000m2이상일것 주 : 총면적은도지사가당해지역의개발목적ㆍ개발계획ㆍ설치시설및발전전망등을고려하여일부완화하여적용할수있음. 자료 : 한국관광공사(2004), 관광개발매뉴얼, p.21에서재인용 관광진흥법상관광개발계획은계획의대상, 시기, 내용등에따라전국계획/ 권 역계획/ 지구계획 3 단계로구분될수있다. 관광단지의지정은관광개발계획체계 상가장하위단계인지구계획단계에서이루어지며, 관광단지의지정을위해서는 상위단계인관광개발기본계획및권역별관광개발계획에반영되어있어야한다. 관광단지지정이가능한대상지역은관광진흥법에의한관광개발기본계획또 는권역별관광개발계획상반영되어있는지역으로서도입시설의내용에따라적 합한토지용도로결정되어있는지역으로일반적으로관광단지는국토계획법상 도시지역중자연녹지지역, 관리지역중계획관리지역, 관광ㆍ휴양개발진흥지구 등사업목적에부합되는지역을대상으로한다. -11-
개발방침설정 기본구상( 안) 작성및타당성검토 토지확보민간사업자 수도권정비계획 ( 수도권정비계획법) 제주국제자유도시종합계획 ( 제주국제자유도시특별법) 도시관리계획변경 ( 국토의계획및이용에관한법률) 관광단지지정/ 고시 시 도지사 ( 법50 조) - 사전환경성검토 ( 환경정책기본법) -사전재해영향성검토 ( 자연재해대책법) 영향평가사업시행자 용지매수및보상 조성계획승인 / 고시 * 용지매수및보상업무를지자체에위탁가능 시 도지사 ( 법52 조) 조성사업시행허가 7) ( 법53 조) 사업시행자가아닌자 인구영향평가( 수도권내) 교통영향평가 재해영향평가 환경영향평가 ( 이상환경 교통 재해등에관한영향평가법 ) 에너지사용계획협의 ( 에너지이용합리화법) 관광단지기반시설공사사업시행자 조성토지처분 ( 법사업시행자 56 조) 사업계획승인 개별시설설치 관리 운영 ( 법조 시행자 위탁 66 ) [ 그림 2-3] 관광단지개발절차 7) 사업시행자가아닌경우 - 관광단지사업시행자와사업시행협의 - 시 도지사에게사업시행허가를받아시행 -12-
3. 관광단지개발사례 가. 경주보문단지 (1) 사업개요 위치 : 경주시신평동, 손곡동, 북군동, 천군동, 보문동, 물천리일원 개발면적 : 8,006,433 m2 ( 약 242 만평) 투자규모 : 9,709 억원( 공공 503 억원, 자체 604 억원, 민자 8,602 억원) (2) 추진현황 71. 8 : 정부에서경주관광종합개발계획확정 72. 2 : 유원지결정( 건설부고시제31 호) 74. 1 : 정부와 I.B.R.D 간차관협정체결(1,282 만불) 75. 4 : 관광단지지정( 교통부고시제98 호) 79. 4 : 보문관광단지개장 91. 12 : 온천지구지정( 경북도고시제91-468 호) * 공수 : 17 개공, 양수량 : 6,931 톤/ 일, 이용허가량 : 3,953 톤/ 일 94. 8 : 관광특구지정( 교통부고시제94-52 호) (3) 투자실적 ( 05. 4 월현재) 개발진도율 : 90.0%( 개발면적:218 만평/242 만평) 투자진척율 : 70.6%( 투자비:6,858 억원/9,709 억원) 주요완료시설 - 숙박시설 : 특급호텔(5 개소), 소형호텔(2 개소), 콘도미니엄(5 개소), 여 관(7 개소) 등 18개소 3,017실 -13-
- 운동오락시설 : 회원제골프장(36 홀, 1 개소), 퍼브릭골프장(18 홀, 1개 소), 유희시설( 경주월드) 등 - 휴양문화시설 : 연수및수련시설, 청소년수련시설, 소공원등 - 기타관광홍보관, 물레방아광장, 유선장등과공공및상가시설운영중 공사중인시설 - 콘도1 개소(431 실), 신라촌, 연수시설1 개소, 종합스포츠시설등 (4) 관광객통계(2004 년) 2004 년관광객유치실적: 641 만명( 경주시관광객의 86.6%) - 내국인 : 614 만명(95.8%), 외국인 : 27 만명(4.2%) - 내국인(646 만명) : 5% 감소, 외국인(34 만명) : 20.4% 감소 (5) 개발효과 경주지역경제활성화에기여(2003 년도기준) - 고용부문 : 일평균 2,011 명( 경주시총취업인구의 2.4%) - 자금부문 : 1,367억원중 1,263 억원(92.4%) 을경주인근에지출 - 재정부문 : 경주시稅收 509 억원( 담배소비세, 자동차세제외) 중 44억 원(8.6%) 부담 개발수익금사회환원 : 총수익금의 43.8% 제세금납부 나. 감포관광단지 (1) 개발목적 - 보문관광단지( 내륙형, 정적) 와연계된해양관광단지( 해양형, 동적) 를개발하 - 여동남관광권의관광거점지로조성하여경주를세계적문화관광지로개발 전국권의역사문화탐방및해양레크레이션활동중심지로육성 (2) 사업개요 - 위치 : 경상북도경주시감포읍나정리, 대본리일원 - 면적 : 3,975,000 m2( 약 120 만평) - 해안부지 9만평편입예정 - 사업기간 : 1997년 2005 년 (9 년간) -14-
- 사업주체 : 경북관광개발공사 - 사업비 : 7,429 억원( 자체 : 1,442 억원, 민자 : 5,987 억원) (3) 추진현황 - 71. 4. : 관광개발계획수립 경주관광종합개발계획에의거청와대관광개발기획단에서감포 - 93. 12. 31 : 관광단지지정고시( 교통부제93-68 호) - 94. 12. 23 : - 96. 4. 25 : - 96. 5. 31 : 문화재지표조사완료 환경영향평가협의완료 기본설계완료 - 97. 3. 19 : 조성계획승인및조성사업시행허가( 문화관광부) - 02. 11. 29 : 개발사업착공( 골프장진입도로 : 02. 11. 29 ~ 04. 1. 31) - 03. 3. 3 : 감포골프장민자유치 - 04. 10. 12 : 조성계획변경(1 차) 변경내역 : 변전소/ 미니골프장 골프장부지로변경 투자사업비증가( 골프장투자비 124 억증가) -15-
- 05. 3. 21 : 중심시설지구문화재시굴조사( 05. 03. 21 ~ 07. 07) - 05. 6. : 중심시설지구( 약 25 만평) 기반시설실시설계착수 - 05. 7. 4 : 조성계획변경(2 차) 다. 안동문화관광단지 (1) 사업개요 사업명 : 안동문화관광단지조성사업 위치 : 경북안동시성곡동및석동일원 면적 : 1,662,351 m2(503 천평) 사업비 : 3,989 억원( 국비763 억원, 지방비763 억원, 공사800 억원, 민자1,663 억원) 사업기간 : 2002년~2015년 주요도입시설및토지이용계획 (2) 추진현황 99. 5. 13 : 경북도행정개혁보고시경북북부유교문화권개발대통령지시 00. 7. 19 : 청와대제2차관광진흥확대회의시국책사업으로확정 02. 4. 8 : 안동호주변개발촉진지구개발계획고시( 경북도고시제 2002-74 호) 02. 10. 21 : 개발촉진지구사업사업시행자고시( 안동시고시제 2002-66 호) 03. 12. 15 : 안동문화관광단지지정( 경북도고시제2003-437 호) 04. 8. 31 : 안동문화관광단지토지보상착수 05. 4. 28 : 안동문화관광단지조성계획승인( 경상북도고시제 2005-112 호) 05. 6. 29 : 안동문화관광단지관광시설지구기본및실시설계완료 05. 10 월현재 : 전체관광단지중 31만평매입 -16-
(3) 추진계획 현재~ 06 년부지매입( 토지, 분묘, 지장물, 간접보상등완료) 현재~ 06. 12 진입도로공사완료( 안동시) 05 ~ 08 관광시설지구기반조성공사착공 06 ~ 15 건축공사시행( 공공, 민간) - 숙박시설단계별확충 09 부터 : 단지부분개장 (4) 기대효과 경북북부유교문화권중심숙박휴양거점사업조기개발( 관광수용태세확 충): 한국문화관광의경쟁력확보( 세계유일의전통유교문화보고인경 북북부를국제적관광거점화 ) 낙후된경북북부지역의경제활성화 : 지역균형개발 (5) 파급효과 생산유발효과 - 투자기간중산업전부문에발생하는파급효과중( 서비스, 관광산업, 건설, 제조업등) 생산유발액은총 678,959 백만원으로예상됨. 고용유발효과 - 본사업시행에따른고용유발효과는 2010년기준총 5,781 명으로예상됨. 소득유발효과 - 소득유발효과의경우 2010년기준총 89,828 백만원이발생할것으로예상됨. 관광수입유발효과 - 총관광수입유발효과는 2015년에 35,003 백만원에달할것으로추정됨. -17-
2.3 관광개발사업추진상의문제점 1. 관광개발사업추진법제의문제점8) 가. 관광관련법규간역할분담불분명 관광기본법은관광진흥법의방향과시책에관한사항을규정함으로써국제친 선의증진과국민경제및국민복지의향상을기하고건전한국민관광의발전을 도모함을목적으로하며관광진흥법은관광여건을조성하고관광자원개발을촉 진하며관광사업을육성함으로써관광진흥에이바지함을목적으로한다. 일반적으로기본법은당해분야의정책이념이나정책목표를제시하고이를실 현하기위한시책의기본적인사항을열거하는한편당해분야의정책수립또는 조정등에관련한특별기구를설치하는것을기본적인내용으로하여특정정책 의체계화기능과관련법률에대한지도적ㆍ강령적ㆍ헌장적기능을수행한다고 할수있다. 기본법은형식면에서목적규정에서의기본법예시, 기본이념의천명, 국가등에책무부여, 연차보고서의제출에관한사항을규정하고있다는점, 내 용면에서정책목표의제시와목적달성에필요한법률의개폐를예정하거나의무 화를규정한다는점에서일반적인법률과차이가있다고하겠다. 진흥법은특정부문에국가의책무가인정되는경우제정하는데두가지유형 으로대별할수있다. 첫째, 보호적진흥법으로서생활공동체의유지및발전을 위하여단체주의적정신에입각해사회의일정부분, 계층또는지역등에대해 책임을공유하여이들의사회적ㆍ경제적지위를보전하고그보호를위한차원에 서제정된것으로판단되는경우이며특수교육진흥법, 유아교육진흥법, 농촌진흥 법, 지방문화원진흥법등이이에속한다. 둘째, 기반조성적진흥법으로서특정분 야의사회적인프라를구축함으로써해당분야에파급효과를가져올수있도록 하기위해마련된것으로볼수있는경우인데기초과학연구진흥법, 산업디자인진 흥법, 보건의료기술진흥법, 도서관독서진흥법, 문화예술진흥법, 국민체육진흥법 등을들수있으며관광진흥법도이경우에속한다. 이러한일반적인기본법과진흥법적성격에비추어볼때관광기본법과관광진 흥법은개별적실효성이미약하고법간배타적영역이불분명하다. 관광기본법은 일반적인기본법의체계에비추어볼때관광의기본이념이나범주가규정되어 있지아니하며관광기본법제3조관광진흥계획과제47조관광개발계획이분리되 어계획규정이관광진흥법과이분화되어있고관광정책조정ㆍ심의기능을해왔던 8) 김영준(2003), 관광자원개발법제개선방안, 한국문화관광정책연구원, pp.34~36의내용을중심으로문제점을도출하였음. -18-
제15조관광정책심의위원회관련조항도지난 2000년삭제되어규범력이미약하 다. 관광진흥법은진흥법적성격이미흡하고개발법적요소가다수포함되어있어 법체계의일관성이유지되는데일정한한계가있다. 또한관광진흥법은지나치게 많은업종과내용을포함하고있어법의효율적인이해나이용및개정에어려움 이있다. 특히관광진흥법내에는관광자원개발에대한사항이다수포함되어있 는데제46조부터제69조까지 24개조항이이에해당하며관광진흥법 81개조항 의 29.6% 를차지하고있다. 한편관광진흥법은주로사업절차및준수의무에 대한규정으로서인ㆍ허가의제등진흥에관한사항은일부만포함되어있다. 나. 관광개발관련법제간통합성부족 관광개발계획은체계적이고효율적인관광자원개발을위하여수립하는계획 이다. 따라서국가차원에서다양한관광자원에대한통합적개발관리가요구된다. 관광개발이지역개발의대표적수단으로자리잡은이후각부처의공간계획혹 은부문별계획에관광개발에관한사항을포함하여시행하고있다. 각부처에서 관광개발을추진하는접근방식은크게두가지방법에기초한다. 첫째는부처별 로각종행정계획수립시고유업무와관련성이있는관광개발사업을발굴하여 포함하는사례가있다. 둘째는부처별로독자적인관광개발집행수단을관련법규 에갖고있는경우로서체육시설등다양한관광휴양공간이부처별로조성되고 있다. 이러한부처별, 지방자치단체별관광개발은각고유업무와연관하여향후더 욱활발하게추진될것으로예상된다. 그러나여러부처에의한관광개발이개별 적이고산발적으로추진될경우중복개발등의문제가발생할가능성이매우크 다. 또한종합적이고장기적인차원의고려없이지역의자원을중심으로추진되 는부처별관광개발사업은지역간자원공급의불균형을초래할것으로예상된다. 다양한관광개발법규를종합적이고체계성있게관리하기위해서는각종관광 개발계획의심의ㆍ조정을위한협의체계가확립될필요가있다. 그러나 2000년 1월개정된관광기본법은종전 1961년제정된관광사업진흥법의관광위원회내 지 1967년관광사업진흥법의관광정책심의위원회를승계하여관광정책의의결기 능을행사하였던관광정책심의위원회의근거규정( 제15 조) 을삭제하였다. 이로 인하여현재다양한부처의관광정책을조정할수있는제도적장치가제대로갖 추어있지못한실정이다. -19-
표 2-5 부처별관광휴양공간개발현황 부처관광휴양관광( 관련법규) 환경부자연공원( 자연공원법) 문화관광부 문화재( 문화재보호법), 청소년수련시설( 청소년활동법), 골프장ㆍ스키장( 체육시설설치ㆍ이용에관한법률) 건설교통부도시공원( 도시공원법), 유원지( 국토의계획및이용에관한법률) 산림청 농림부 행정자치부 자연학습원( 자연환경보전법), 수목원( 수목원조성및진흥에관한법률), 자연휴양림( 산림법), 수렵장( 조수보호및수렵에관한법률) 농촌관광휴양단지( 농어촌정비법), 농촌민박( 농어촌정비법), 주말농원( 농어촌정비법) 온천온천법 ( ) 보건복지부 노인휴양소( 노인복지법) 해양수산부어촌관광휴양단지( 농어촌정비법), 어촌민박( 농어촌정비법) 표 2-6 법제별관광개발추진관련내용 근 거 법 관광휴양관광( 관련법규) - 중앙행정기관의장또는지방자치단체의장은지역특성에맞는정비나개발을위하여필요하다고인정하는경우에는특정지역개발계획 국토기본법 ( 특정한지역을대상으로경제ㆍ사회ㆍ문화ㆍ관광등을전략적으로 발전시키기위하여수립하는개발계획) 을수립할수있음( 제16조제 3 항) - 건설교통부장관은직접또는관계중앙행정기관의장이나시ㆍ도지국토의계획및사의요청에의하여생태ㆍ관광등의시범도시를지정할수있음 ( 제이용에관한법률 127 조) 지역균형개발및 - 광역개발계획에관광자원개발에관한사항을포함( 제6조제4 항) 지방중소기업육성 - 관계지방자치단체장은개발촉진지구개발계획에 관광휴양지조성 에관한법률 사업을포함( 제14 조) 접경지역지원법제주국제자유도시특별법자연환경보전법 - 행정자치부장관은접경지역종합계획을수립ㆍ확정할경우관광자원 의개발과관광산업의진흥에관한사항을포함 ( 제4조제4 항) - 관계중앙행정기관의장은접경지역에관광ㆍ숙박ㆍ위락시설및체 육시설이적절히설치ㆍ유지될수있도록하여야함( 제17조제1 항) - 제주도지사는제주국제자유도시종합계획에관광산업과관광자 원의이용ㆍ개발및보전에관한사항을담도록규정( 제4조제 1 항) - 환경부장관은생태적으로건전한관광을육성하기위하여지 방자치단체ㆍ관광사업자ㆍ민간단체에 대하여 지원할 수 있음 ( 제46조제1 항) - 환경부장관은생태관광을위한계획을수립ㆍ시행하거나지방 자치단체의장에게권고할수있음( 제46조제2 항) -20-
농업ㆍ농촌기본법 - 국가및지방자치단체는도시민의건전한정서함양과도ㆍ농간의교류확대및농촌주민의소득증대를위하여지역의특색을살린녹색관광및휴양자원의개발을위하여필요한시책을수 립ㆍ시행하여야함제 ( 38조제항 2 ) 임업및산촌진흥촉진에관한법률해양수산발전기본법폐광지역개발지원에관한특별법연안관리법 - 산림청장은산촌진흥기본계획수립시산촌의녹색관광및생태 관광육성에관한사항을담도록규정( 제19조제2 항) - 해양수산부장관은해양관광의진흥을위하여 해중경관지구를 지정할수있음제 ( 28조제항 2 ) - 해양수산부장관은어촌을특성있는관광지로개발하는어촌특 화관광을위한시책을마련하고, 이를시행하여야함( 제28조 제3 항) - 문화관광부장관은대통령령이정하는지역의 1개소에한하여 카지노업을허가할수있음제 ( 11조제1 항) - 연안육역의범위및계획수립대상지역을정하는때에는관광산업등해역의이용현황을고려( 제6조제2 항) 2. 관광개발사업추진의문제점 가. 관광개발계획체계의문제점 관광개발계획체계는전국단위의관광개발기본계획, 시ㆍ도단위의권역별관 광개발계획, 시ㆍ군단위의시ㆍ군관광개발계획으로이루어진다. 이가운데관광 개발기본계획과권역별관광개발계획은법정의무계획으로수립되고있으나시ㆍ 군관광개발계획은법적근거가없는상태에서시ㆍ군에따라임의적으로수립되 고있는실정이다. 권역별관광개발계획이도단위의계획임을감안할때개별관광( 단) 지의상위 계획으로서권역별관광개발계획을기본으로하는것으로공간적범위의차이로 상ㆍ하위계획간연계를갖기어렵다. 실제관광지개발계획의추진주체가시ㆍ 군임을감안할때지역과지구중간단계의계획으로서시ㆍ군단위의관광개발 계획을수립하고이를활성화하는것이필요하다. 한편우리나라지역개발계획체 계는국토종합계획( 중앙정부), 도종합계획( 광역자치단체), 시ㆍ군종합계획( 기초 자치단체) 으로구분되는데이러한지역개발과관광개발계획의연계성측면에서 도시ㆍ군관광개발계획의체계적수립이요구된다. -21-
수립범위 국토및지역개발계획체계 관광개발계획체계 전국 국토종합계획 관광개발기본계획 광역권종합계획 남해안관광벨트개발계획 시ㆍ도 도종합계획 권역별관광개발계획 광역도시계획 경북북부유교문화권관광개발계획 시ㆍ군 시ㆍ군종합계획 ( 도시계획) 시ㆍ군관광개발계획 주 : 은법정의무계획 은법정임의계획 은비법정계획 [ 그림 2-4] 지역개발및관광개발계획체계비교 나. 관광( 단) 지개발의문제점 관광개발사업추진상의문제점을현재개발이추진중에있는남해안관광벨트 개발사례를중심으로문제점을살펴보면다음과같다. 경상남도일원에소재한한려수도등천혜의자연경관을세계적관광지로가꾼 다는목적으로추진중인남해안관광벨트개발사업은정부가 년까지국고 5,188억원을지원하는 64 개의대형개발사업이다. 2000년부터 2009 이중공공에서는전체사업의 37.5% 에해당하는 24개사업에총 1조1,017억 3,000 만원( 민자 6,689 억원) 을투자한다는계획을세웠으나 2005년현재전체 공정은기반시설등공공부문은 54%, 민자부문은 4% 에그치고있는실정이다. 거제시가동부면학동리에조성키로한동백테마공원, 고성군두포관광지, 진해 안골왜성복원사업등 4 개사업은사전검토부족등의이유로사업이취소됐다. 또마산구산해양관광단지와사천비토섬개발사업, 통영오비도집단시설지구조 성사업도수자원보호구역해제, 공원계획변경승인등절차없이는추진이불가능 한사업장도다수있다. 진해웅천도요지와사천조선막사발도요지복원사업은보 -22-
상지연으로, 웅천읍성복원사업은문화재현상변경문제등으로진행되지못하고 있으며하동금성지구개발사업은국비지원이제때안돼어려움을겪고있다. 또 거제해금강집단시설지구와사천실안지구관광개발사업은사업의핵심인민간 투자를위한업체선정에어려움이있는것으로나타났다. 해금강집단시설지구의경우도로와주차장, 광장, 조경등공공부문공사는 100억원을들여 2004년 4월준공했으나 7월이사업의핵심인숙박ㆍ상업용지 분양입찰에는단 1 건의응찰도없어유찰된바있다. 이는이지역이자연공원법 과문화재관리법에따라층수제한(3 층이하) 을받는데다숙박시설용도도호텔, 여관, 모텔로한정돼콘도나가족호텔을지을수없고호텔도건폐율이 15% 에불 과한측면이간과되었기때문이다. 실안지구관광개발사업도공공부문공정은 90% 를보이고있으나 403억원에 달하는민자유치는 2003년부터지금까지진전이없어사업기간연장이불가피 한측면이있어관광단지개발사업에대한이해와민간투자자원의확보가요망된 다. 3. 민간투자현황및문제점 가. 민간투자의배경및활성화필요성 주5 일근무제의실시와함께국내관광객의급격한증대가예상되고있으며, 2010년에는외래관광객 1 천만명입국시대를맞이하게될것이다. 이러한국내 외관광수요에적극적으로대비한관광수용태세확충이중요한현안과제가되고 있다. 특히, 관광숙박시설은물론리조트와같은관광시설의공급부족이예상되 고있어관광시설의확충이요구되고있으나관광시설의개발을위해서는많은 투자와기간의장기화로인해쉽게개발하기어려운것이현실이다. 지방자치단체의재정자립도가열악하고투자재원이부족한현실태에서공공 재원만가지고관광개발을추진하기어렵다. 이제는공공주도적관광개발을탈피 하여관광개발을효율적으로추진할수있도록민간자본을적극적으로이용하여 관광개발사업을활성화시키는것이필요하다. 최근들어정부차원에서도국제적 수준의테마파크개발, 관광숙박단지개발등의추진을위하여다각도로정책적 노력을기울이고있다. 그러나관광시설개발의특성을충분히이해하지않는상황에서민간투자를유 치한다는것은매우어렵다. 투자의필요성이어느때보다도강조되고있는현실 정에서민간투자활성화를위한여러측면의노력이요구된다. -23-
나. 민간의관광시설개발투자현황 민간기업에의한개발은 '80 년대말부터 '90년대중반까지대기업을중심으로 활성화되었으나 '90년대중반이후부터는경기침체로투자가급감하다가 IMF한 파이후신규투자및재투자가거의중단된상태이다. 민간이개발추진해온관광시설의유형은주로관광객이용시설업으로서휴양 업등이다. 본고에서는민간의관광시설개발투자현황을관광지와관광단지의 개발에서의민간투자유치현황과종합휴양업등개발에서의민간의직접투자현 황으로구분하여살펴보고자한다.'69 년부터지정 개발 운영되어온지정관광지의 총투자계획(1969~2001) 을보면, 19조 6천150 억원이며, 이중공공이 2조719 억원으로 10.6%, 민간이 17조5천430억원으로 89.4% 를점하고있다. 9) 이와같이관광지및관광단지의개발과정에서민간투자유치금액비중이큼 에도실제유치금액이저조한이유는투자로인한수익성확보가불투명하기때 문에투자를기피하기때문이며, 단위관광휴양시설개발방식에비하여곤광( 단) 는도입시설및계획운영에있어경직되어관광수요변화에대응이어려다. 또한 관광의개념이복합화, 다양화함에도제도는획일적개념에머물러있는수준이 다. 현재관광객이용시설업중휴양업은전국에 18개소의전문휴양업과 11개소 의종합휴양업이등록되어운영중이다. 테마파크, 스키리조트등민간기업이운영 하는대부분의관광시설들이휴양업으로등록되어있다. 국내기업의민간투자촉진은외국자본의국내투자의활성화와맞물려있다. 이 는대규모투자가요구되는관광시설개발사업의경우민간기업의경우에도외국 자본을끌어들이지않으면개발을추진하기어렵기때문이다. 그러나외국인의국 내투자여건도내국인의국내투자여건과마찬가지로매우열악한실정에있다. 다. 외국의민간투자촉진사례 외국의경우에있어서도관광시설개발이미치는지역경제효과를고려하여대 규모투자가요구되는개발사업의경우, 민간투자의촉진을위하여정부차원에서 9) 제주도는 2002년제주국제자유도시특별법발표이후제주지역관광개발사업분야에투자되거나투자예정인민간자본이 28건에 5조 3,407억원에이른다고 2005년 6월 20 일발표. 이가운데사업승인을얻어공사가이뤄지는개발사업은 10건에 9,728억원이고환경영향평가등행정절차를밝고있는개발사업은 18건에 4조 3,679 억원으로집계.( 동아일보 2005년 6월21 일자) 이전관광단지개발시민간부문의투자실태를살펴보면다음과같음. '74년경주보문관광단지를시작으로 2001년 6월까지전국에 9 개지역이지정되었음. 민간부문의투자계획은 5조4천227억원으로전체투자계획의 90.9% 를차지하고있으나 1999년까지의투자실적은계획대비 31.1% 인 1조 6천878 억원에머물렀음. 그러나공공부문투자는전체투자계획의 1.3% 에불과한 760억원으로 1999년까지투자실적은 454억원으로당초계획대비 59.7% 수준. 특히, '78년에서 2001년까지개발기간인중문은민간투자실적이계획대비 33.6% 에불과한실정이었음. -24-
다양한정책적노력을기울이고있다. 미국디즈니월드의개발사례에대한지원을살펴보면플로리다주정부에서는 주내에특별자치구를설립하여개발을지원하였으며, 지방정부에서는개발부담금 을면제해주었다. 또한주변도로, 소방시설등의인프라시설개발비용을주정부 에서보조해주었다. 또한프랑스는파리디즈니랜드의유치를위하여전폭적인지 원을하였는데초기투자비부담을덜어주기위해토지가를 16년전의농지가로 책정하여매각하였으며, 전체비용의 40% 에달하는 7억 7천만달러를저리 (7.85%) 로융자해주고 5 년간의상환유예기간을보장하여주었다. 또한파리고 속지하철역연장, TGV Disney 역신설, 고속도로 I.C. 신설등의지역인프라시설 을지원해주었다. 이처럼외국에서민간의대규모투자가가능했던것을보면, 법률적여건, 기반 시설여건( 공공선도투자), 행정여건에서공공지원이있었으며, 민간과공공의장 점을최대활용할뿐만아니라민간의자율성을충분히확보해주었다는것등을 알수있다. 라. 민간투자유치및촉진의문제점 우리나라에서관광시설개발사업에서민간투자유치및민간투자촉진상의문 제점을다음과같이요약할수있다. 첫째, 민간투자에대한정책적지원미흡을들수있다. 주요선진국에서는관 광산업의높은외화가득률을인지하고중소기업지원, 사회복지, 지역경제활성화 등의차원에서관광산업을적극적으로지원하고있으나우리나라의경우정부의 지원이제한적인실정이다. 특히, 민간개발투자의촉진을위하여기반시설의확 충및각종행정및세제지원등의노력이부족하다. 둘째, 민간투자촉진관련법 제도의미흡을들수있다. 현재민간투자촉진관 련법으로는 사회기반시설에대한민간투자법 이있으나이는 SOC사업투자 촉진을위한관련규정으로현실적으로관광개발사업전반에적용하기에는어려 움이있다. 셋째, 관광개발사업추진에따른규제의과다함은민간투자저해요인이되고있 다. 관광개발사업을자연환경파괴의주원인으로규정하고개발면적기준으로한획일 적인규제를해왔다. 예를들어, 수도권정비계획법상에자연보전권역내 6 만m2( 약2만 평이상은 ) 개발이불가능하도록되어있으며, 환경영향평가법상에서는 30 만m2( 약10 만평) 이상개발시환경영향평가를받도록되어있어이러한획일적인규제는오 히려관광개발사업의규모를제한하여소규모난개발을유발할수있다. -25-
넷째, 관광개발사업의특수성에대한이해부족으로인한민간투자의어려움이 상존하고있다. 관광개발사업의특성상투자회수기간의장기화는민간투자유치 에있어서가장큰걸림돌이다. 그런데관광( 단) 지및휴양업사업은수익성이많 이남는투자로인식되고있어정부의지원확대에있어서애로요인으로작용한 다. 다섯째, 최근지속가능한개발에대한관심이높아짐으로관광개발사업에있어 서환경적고려가중요하게대두되고있으나민간사업자및개발자의인식이미 약한측면이있으며, 환경에대한보호인식의확산으로인한관광개발사업을둘 러싼반대여론의심화로개발사업의추진이어려워지고있으나이에대해서는환 경보전을하면서관광지를개발할수있는최적의해결방안을모색해야할것이 다. -26-
제3장국내 외유사관광개발 3.1 지역개발사업과연계된관광개발사업 3.2 지역개발사업의인센티브체계 3.3 일본관광단지개발사례 3.4 시사점
제3장국내ㆍ외유사관광개발사업 3.1 지역개발사업과연계된관광개발사업 90 년대이후우리경제는구조적인변화를겪고있다. 우리경제를견인했던 핵심산업인제조업, 중화학공업, 건설업등의비중이점차낮아지고정보통신, 반도체등고부가가치장치산업과서비스업이점차주력산업으로등장하고있다. 이러한추세는전통적인제조업및중화학공업을주력으로하였던지방공업도 시에더욱큰타격을주고있으며곧지역경제의쇠락으로까지이어지게되었다. 참여정부출범이후국가균형발전은정부의중요한정책과제로자리매김하고 있다. 이에따라다양한지역활성화정책이시행되고있다. 그런데과거와는달 리지역활성화정책의주요한테마로관광산업이거론되고있다. 이는우리나라 의경제구조와산업구조가급변하는것과매우긴밀한관계를갖고있다. 따라서 최근관광개발사업은기존의관광법제이외에다양한법제하에서도수행이가능 하게되었다. 특히도시개발의글로벌추세가 복합개발 로이어지면서관광은 각종도시개발및지역개발의테마로서포함되고있다. 본장에서는기본관광관련법제가아닌타법률( 지역개발및도시개발등) 에 의해수행되어지는유사관광개발사업의유형과지원체계를비교분석해보고자 한다. 이러한개발사업들은대부분특별법의지원을받고있으며기존법률보다 인센티브가많다. 또한일반개발법의경우에도개발에대한수요가복합화를요 구하면서내용이추가되어유사관광개발사업을포함하는경우가있다. 이러한개 발사업들은기존법률의적용을받는경우보다경제적, 행정적이점이있기때문 에관광개발사업의주요한수단으로활용되고있다. 따라서기존관광단지개발법 제는오히려유명무실해지고모든관광개발사업이이러한특별법에맞추어추진 되고있는추세이다. 따라서이러한유사관광개발사업과기존의관광개발법제를 비교하여관광개발의지원체계를정리하는것은매우의미있고필요한작업이라 할것이다. 본장에서살펴볼유사관광개발사업의유형으로는 1) 경제자유구역( 경제자유 구역지정및운영에관한법률) 개발사업에서의관광개발 2) 관광레저형기업도 시( 기업도시개발특별법), 3) 지역종합개발지구( 구, 복합단지, 지역균형개발특별 법) 에의한관광단지개발사업이다. 또한외국의사례로는지역균형개발차원에서 시행된바가있는일본의리조트법의내용과시사점을살펴보고자하였다. -28-
1. 경제자유구역 가. 개념및목적 경제자유구역은( 경제자유구역의지정및운영에관한법률, 이하경제자유구역 지정법) 경제자유구역지정및운영을통하여외국인투자기업의경영환경과외 국인생활여건을개선함으로써외국인투자유치를촉진하고나아가국가경쟁력 을강화하고지역간균형발전을도모하고자하는데있다. 이법은기본적으로외 국인투자를유도하기위한법률이므로개발사업자역시외국인투자및외국인 투자가포함된사업시행자의참여를원칙으로하고있다. 표 3-1 경제자유구역지정현황 구분 위치 면적 개발기간 개발조성비 재원조달 시행방법 인천경제자유구역 [2003.08.06 지정] 인천송도, 영종, 청라지역총3개지구 부산진해경제자유구역 [2003.10.27 지정] 부산강서구및경남진해시일원총 5개지구 광양경제자유구역 [2003.10.27 지정] 여수, 순천, 광양시및경남하동군일원 6,336만평 3,154만평 2,691만평 2020년까지단계별추진 ㆍ1 단계 : 2008년까지 ㆍ2 단계 : 2020년까지 2020년까지단계별추진 ㆍ1 단계 : 2006년까지 ㆍ2 단계 : 2010년까지 ㆍ3 단계 : 2020년까지 2020년까지단계별추진ㆍ1 단계 : 2010년까지ㆍ2 단계 : 2015년까지ㆍ3 단계 : 2020년까지 14조 7,610억원 7조 6,902억원 8조 1,000억원 국고지원 (21.4%) 지자체 (45.7%) 민자외자 (6.7%) 한국토지공사 (26.2%) 국고지원 (24.7%) 지자체 (40%) 민자외자 (32.3%) 국고지원 (43.5%) 지자체 (27.9%) 민자외자 (28.6%) 공영개발방식원칙공영개발방식원칙공영개발방식원칙 나. 경제자유구역에서의관광개발 경제자유구역개발은단순히관광이나개발에초점이맞추어져있는것이아니 고, 오히려외국인의투자유치에더큰목적이있다. 따라서관광이나개발은본 래의취지를달성하는수단중의하나로포함되어있다. 경제자유구역과유사한 제도는국내에서뿐만아니라해외에서도흔히볼수있는제도경제특구 (, 엔터프 라이즈존등) 이다. 그런데공통적으로이러한경제특구는투자자및개발자, 이 -29-
용자의편의를도모하기위한위락시설의건설을포함하고있다. 우리나라의경우 에도 외국인의생활여건개선 에초점을맞춘골프장등의레저시설개발이 포함되어있으며, 이에경제자유구역을방문하는외국인들이장기체류하거나, 방 문시에관광활동을할수있도록하는카지노등의위락및관광단지개발을허 용하고있다. 경제자유구역내에서이루어지는관광개발사업은사업규모도작고, 단지형보다는개별적인위락행위에따른시설물구축이대부분이다. 표 3-2 인천경제자유구역내관광( 단) 지개발사례 구분목적위치( 규모) 추진주체및상황 운북복합레저단지 용유/ 무의관광단지 청라국제관광지구 주거, 레저, 비즈니스등의각종문화가집적되는복합레저단지 용유도 : 해변휴양지및대중적관광지무의도: 자연생태자원을활용한자연체험형관광단지 금융등국제업무지구의상근인구, 방문객및지역주민의여가활용을위한스포츠, 레저시설단지개발 자료: 인천경제자유구역청, www.ifez.go.kr 중구운북동 (82 만평) 중구용유도, 무의도일원 (214 만평) 서구경서동, 연희동, 원창동일원 (141.3 만평) 인천광역시도시개발공사개발계획확정 1 단계사업지구( 용유마린월드) 조성계획수립 개발계획확정 (1) 사업추진절차 경제자유구역개발사업은경제자유구역의지정신청에서부터비롯된다. 물론관광개발사업은경제자유구역전체개발사업의일부분이므로전체적인사업절차에따라함께시행된다고할수있다. 경제자유구역은구역지정신청과개발계획의승인이동시에추진된다. 먼저경제자유구역은특별시장, 광역시장또는도지사등의광역자치단체장의구역지정요청을재정경제부장관에게할수있다. 이때구역지정신청서와함께경제자유구역개발계획을함께제출해야하며, 심의의결이이루어지면구역지정과함께개발계획도확정된다. 이러한사업추진절차는사업의준비단계에서매우심도있는분석을필요로하며, 해당지자체의협조가불가피하기때문에차후사업추진에따른지자체와의갈등을상당부분해소하고사업에착수할수있다. 또한구역지정과함께개발계획이확정됨에따라다른개발법에의한사업보다사업추진절차가줄어사업기간을단축할수있다. 이러한사업추진절차는후에기술하게될기업도시에도적용되며 특별법 이갖고있는이점이라고도할수있다. -30-
(2) 사업시행자요건 경제자유구역에서의사업시행자요건은다른개발사업에서와같이면허나기 타자격요건을따로정하지는않고있다. 그러나시행령제4조의 2에서는개발사 업의시행자를정함에있어, 외국인투자의유치능력, 재무건전성및소요자 금조달능력, 유사개발사업의시행경험 등을고려할것으로명시하고있으 며, 필요에따라재정경제부장관이별도의요건을고시할수있도록하고있다. 이러한사업시행자의요건은기존의관광단지개발사업에비추어볼때, 사업 시행자의재원조달능력이훨씬더많이요구되기때문에대규모의관광개발사업 이나초기자본투자가많은고급관광단지로서의개발에유리하다. 더불어일반 적인관광단지개발과는달리, 각종업무시설, 주거시설들의복합개발이이루어 지므로수요자확보에유리한측면이있다. 다. 개발에부여되는지원및인센티브 경제자유구역내에서의개발사업시행자에게주어지는세제혜택은반드시일 정부분의외국인투자가포함되어야하며순수국내사업시행자에게는해당되지 않는다( 외국인투자촉진법상의외국인투자기준을준용). 주요세제혜택으로는 먼저법인세소득세등각종국세가감면( 법제15조1 항) 되며, 취 등록세등의지 방세감면혜택도주어진다. 또한개발부담금, 농지조성비등각종부담금도감 면제 ( 15조2 항된다 ). 표 3-3 경제자유구역내외국인투자에대한세제감면내용 구 분 국 세 지 방 세 취. 등록세및재산세는 3년간 개발사업시행자 소득세, 법인세 3 년간면제, 전액감면, 이후 2년간은이후 2년간감면 50% 감면( 지방세감면기간은 조례로15 년까지연장가능) 개발사업에투자하는자 - 경제자유구역을 개발하기 위하여기획, 금융, 설계, 건축, 마케팅, 임대, 분양등을수행하는개발사업취ㆍ등록세면제, 재산세, 종소득세, 법인세 3 년간면제, 에 3천만달러이상투자합토지세 3 년간면제, 이후그다음2년간감면하는경우 2년간 50% 감면 - 총투자비의 50% 이상이외 국인투자인경우로총개 발사업비가 5억 달러 이 상인경우 -31-
경제자유구역으로지정이되면( 법제8 조) 경제자유구역내관광단지개발예 정지는관광진흥법( 제50 조) 상의관광지및관광단지로지정된효과를발휘한다. 또한국토계획법의특례 10) 적용을받아건폐율및용적률의최대한도를조례에서 별도로정할수있게된다. 또한체육시설의설치 이용에관한법률제11조에의 한시설물의설치및부지면적기준 11) 에제한을받지않고별도의사업계획승인 으로결정할수있다. 이외에도특별법에서는개발시에수반되는타법에의한인허가및절차등을 의제처리해주고있다. 의제처리되는내용은총 38 개법률, 62개행위에해당되 어관광( 단) 지등경제자유구역내의개발행위에대한절차를매우단축시켜주고 있다.( 법제11 조) 또한경제자유구역에서는이지역의활성화를위하여대통령령이정하는바에 따라, 도로, 용수등기반시설을설치하는데우선적으로지원하여야한다( 법제18 조) 고명시함으로써정부의기반시설에대한지원사항을법으로명시하여개발 사업을지원하도록하고있다. 표 3-4 경제자유구역지정에따른관련법률의제내용( 법 11 조) 법령주요내용 초지법토지의형질변경등의허가( 제21조 2), 초지전용허가(23 조) 산지관리법산지전용허가및산지전용신고( 제14 조) 산림자원의조성및관리에관한법률 입목벌채등의허가신고( 제36조 1 항, 4 항), 보안림에서의행위허가신고( 제45조 1 항, 2 항), 보안림의지정해제(46조 1 항) 농지법농지의전용허가또는협의( 제36 조) 농어촌정비법 산업집적활성화및공장설립에관한법률 하천법 공유수면매립법 농업기반시설의목적외사용승인( 제20 조) 농어촌휴양지개발사업계획승인( 제67조 4 항) 공장설립승인( 제13조 1 항) 관리청과의협의또는승인제조 ( 6 ) 하천공사시행의허가( 제30 조) 및하천점용등의허가( 제33 조) 매립면허( 제9 조), 고시( 제13 조), 실시계획의인가, 고시( 제15 조), 협의또는승인제 ( 38 조) 오수, 분뇨및축산폐수의처리에관한법률분뇨처리시설의설치승인 ( 제 21 조) 폐기물관리법폐기물처리시설의설치승인또는신고( 제30 조) 10) 국토계획및이용에관한법률제77 조, 78조규정에도불구하고 150/100 범위안에서건폐율용적률최대한도를조례로달리정할수있음. 11) 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령 < 별표 3> 에의하면스키장, 요트장, 골프장에서는각각숙박업시설설치를금하고있으며, 각시설마다면적기준을두는등의제한사항을두고있음. -32-
수도법 전기사업법 체육시설의설치이용에관한법률 일반수도사업및공업용수도사업의인가( 제12 조, 제33조 2) 전용상수도및전용공업용수도설치인가제 ( 36 조, 제38 조) 발전사업, 송전사업, 배전사업또는전기판매사업의허가( 제7 조), 자가용전기설비의공사계획의인가또는신고제 ( 62 조) 사업계획승인( 제12 조) 관광진흥법사업계획의승인( 제14 조), 관광지, 관광단지조성계획의승인( 제52 조) 공유수면관리법 도로법 공유수면의점, 사용허가( 제5 조) 실시계획인가( 제8 조) 도로관리청과의협의또는승인제조 ( 8 ) 도로공사시행의허가( 제34 조), 도로점용허가( 제40 조) 국토의계획및이용에관한법률 도시관리계획의결정( 제30 조), 토지의분할, 형질변경허가 ( 제56 조), 도시계획시설사업시행자의지정( 제86 조), 실시계획인가 ( 제88 조) 하수도법공공하수도공사의시행허가( 제13 조), 공공하수도의점용허가( 제20 조) 장사등에관한법률분묘의개장허가( 제23 조) 항만법항만공사시행의허가( 제9조 2 항), 실시계획승인( 제10조 2 항) 도시개발법 택지개발촉진법 도시개발사업시행자의지정( 제11 조), 조합의설립인가( 제13 조), 실시 계획의인가, 고시( 제17, 18 조) 택지개발사업실시계획의승인( 제9 조) 도시및주거환경정비법사업시행인가( 제28 조) 사도법 사도개설허가( 제4 조) 사방사업법벌채등의허가( 제14 조), 사방지지정의해제( 제20 조) 소하천정비법소하천공사의시행허가( 제10 조) 골재채취법골재채취의허가( 제22 조) 국유재산법국유재산의사용, 수익허가제 ( 24 조) 지방재정법사용, 수익허가( 제82조 1 항) 집단에너지사업법 에너지이용합리화법 산업입지및개발에관한법률 집단에너지의공급타당성에관한협의( 제4 조) 에너지사용계획의협의( 제8 조) 산업단지개발사업시행자의지정( 제16 조) 산업단지개발사업실시계획의승인( 제17, 18 조) 측량법측량성과등의사용심사( 제25 조) 지적법사업의착수, 변경또는완료의신고제 ( 27 조) 건축법 건축위원회의심의( 제4 조), 건축허가( 제8 조), 가설건축물의건축허가, 축조신고( 제15 조), 건축협의( 제25 조) 주 : 개발사업시행자가법제9조의규정에의한실시계획승인또는변경승인을얻은경우에한해위법률에의한허가, 인가, 지정, 승인, 협의, 신고등을받은것으로봄 -33-
2. 관광레저형기업도시 가. 기업도시의개념 기업도시란산업입지와경제활동을위해민간기업이산업 연구 관광 레 저 업무등의주된기능과주거 교육 의료 문화등의자족적복합기능을고 루갖추도록개발하는도시로서요약하면민간기업주도로개발하는복합기능을 가진자족도시를의미한다. 기업도시개발의목적은기업의투자촉진과국가경쟁 력강화, 지역혁신역량강화를통한국가균형발전도모에있다. 따라서법명칭에 서도제시한바와같이참여주체인기업의적극적인참여가중요하며근거법인 특별법에도민간의참여를활성화시킬수있는인센티브를많이담고있다. 기업도시개발특별법에서구분하고있는기업도시의유형은다음과같다.1산 업교역형( 제조업과교역위주의기업도시), 2 지식기반형( 연구개발위주의기 업도시), 3 관광레저형( 관광 레저 문화위주의기업도시) 4 혁신거점형( 지방 이전공공기관을수용하면서지역혁신의거점으로기업이주도적으로개발하는 형태의도시) 의 4 가지유형으로구분하고있다. 이처럼기업도시의유형이세분 화된것은우리나라의산업이제조업중심으로고부가가치창출이가능한플랜트 설치산업이나, 반도체등의산업으로전환하고있고, 고부가가치창출의측면에서 관광등의서비스산업이주목을받고있기때문이다. 표 3-5 기업도시의유형과특징 산업교역형 지식기반형 관광레저형 혁신거점형 유형특징 - 미개발지에대규모공장이입지하여도시가개발되거나, 기존도시에대규모기업이입지하여특제조업과교역정기업도시화를형성위주의기업도시 - 미국보이쳐 어바인랜치시, 일본도요타시 이즈미파크타운, 중국소주공단, 한국포항시등 - 다수의학교 연구소 벤처기업등이집적화된도시연구개발위주의 - 미국실리콘밸리와랄리및오스틴, 영국캠브리기업도시지, 프랑스소피아앙티폴리스, 스웨덴시스타, 핀란드울루등 관광 레저 문화위주의기업도시 공공기관이전에따른신도시형기업도시 - 경관양호지등에관광레저산업위주로도시가형성 - 미국할리우드 디즈니랜드 올랜도, 프랑스니스 랑그독루시용, 영국블랙풀등 - 지방이전공공기관을수용하면서지역혁신의거점으로기업이주도적으로개발하는도시 -34-
나. 관광레저형기업도시 (1) 관련법및지원체계 기업도시는 기업도시개발특별법(2004.12.31 공포) 에근거해서수행된다. 기업도시개발특별법은기업도시의개념과유형, 기업도시개발구역의지정과개 발사업의시행에따른각종절차와자격요건을제시하고, 각종비용부담에관한 사항과개발이익의환수, 개발후토지의처분및사용과입주자격등, 기업도시 의운영및관리에대한내용으로구성되어있다. 기업도시개발의관리체계는다음과같다. 효율적인기업도시개발을도모하기 위해 기업도시위원회 및 기업도시관리협의회 의등관련조직을설치12) 하도록되어있다. 기업도시위원회( 추진기획단포함) 는중앙정부차원의관리조 직이고기업도시관리협의회는기업도시별해당지자체가중심이되는관리조직 이다. 한편, 기업도시의선도적인추진을위해 시범사업 제도를두고있는데 이는기업도시개발사업을조기에가시화하기위한정책적배려로써하위법령제 정과정에사업시행예정자를참여시킴은물론, 중앙정부의지원이포함된다. 시범 사업의선정기준은 1) 상대적으로낙후된지역에입지하여지역경제활성화등 국민경제발전에파급효과가큰사업,2) 기업도시선도모델이될수있고조기가 시화가가능한사업,3) 기업도시유형별로균형있게선정,4) 지역특성에부합 하고실현가능성이높은사업, 5) 환경적으로지속가능한발전이가능한사업 ( 기업도시개발특별법부칙제2 조 및건설교통부, 문화관광부고시제 2005-35호및제2005-4 호) 이며전문기관의적정성검토를토대로기업도시 위원회에서심의토록하고있다. 기업도시는구역지정및개발계획의승인은기타도시개발관련법체계와동일 하며, 중앙도시계획위원회의동등한지위를갖고있는 기업도시위원회 에서 주요사항을심의하게된다. 이법률역시특별법의형태를띠고있으며, 민간에 게부분적인토지수용권의부여, 각종사업활성화를위한인센티브및의무사항 을부여하고있는데, 기업도시의유형에따라각각의내용을차등화한다. 12) 기업도시위원회 는국무종리를위원장으로하여민간위원및정부위원 20~30 인으로구성됨. 주요심의사항으로는기업도시에관한기본정책과제도, 기업도시의지정및개발계획임. 기업도시관리협의회 는기업도시의효율적관리와혁신클러스터의구축을위하여산업지원과관련된사항을심의하고조정하는기구로서지자체, 사업시행자, 입주기업, 주민, 전문가등이참여할수있으며, 구성및운영방법은지자체조례로규정토록위임하고있음. 이외에도문화관광부와건설교통부에각각기업도시추진기획단을구성토록함. -35-
총 칙 기업도시개발구역의지정 기업도시의기본구상 기초조사등 개발구역의지정절차 주민등의의견청취 개발계획의내용 기업도시위원회심의 개발구역지정의효과 행위등의제한 개발구역의지정해제등 기업도시개발사업의시행 시행자및실시계획다른법률적용의예외준공검사및사후관리 시행자등 실시계획작성 승인 인허가등의의제 토지등의수용 사용 산업용지직접사용 환매권 교육기관설립 운영 의료기관설립 운영 체육시설의설치 이용 조성토지처분주택공급 자금조달지원 준공검사 공사완료의공고 조성토지의준공전사용 공사완료인 허가 시설물등사후관리 비용부담 비용부담의원칙 기반시설설치비용 개발이익환수조정 조세및부담금의감면 자금지원 기업도시의운영 관리등 사후관리및입주자격등( 기업도시관리협의회) 보 칙 부동산가격의안정조치 위반자에대한조사등 지역경제발전기여 타개발사업구역과중복지정 위반자에대한행정처분 위임등 [ 그림 3-1] 기업도시특별법구성체계 -36-
(2) 관광레저형기업도시의추진현황 기업도시개발사업은근거법률인 기업도시개발특별법 및하위법령이모두 마련( 표 3-6 참조) 되자마자빠르게사업추진이진행되고있다. 시범도시는 2 차례의선정작업을통해 3 개유형( 산업교역형, 지식기반형, 관광레저형) 총 6개 사업이시범사업으로선정되어사업을추진중에있다. 그런데 6개시범사업중 3 개가관관레저형기업도시로서, 당초의도와는달리관광레저형기업도시개발이 활발하게제안되고있는실정이다. 표 3-6 기업도시개발의추진경과 03.10월전경련이기업도시개발제안 04.6월특별법건의 - 정부는투자활성화와국가균형개발을위한계기로활용 - 기업은주도적인복합도시개발로투자비절감및경쟁력강화 정부는특별법을제정하여지원키로하고, 04.6월법안을마련하여관계기관 전문가 시민단체등협의 12.9 국회통과 - 실무협의회(2 회), 전문가회의(3 회), 시민단체토론회(2 회), 복합관광레저단지공청회(9.7), 법안공청회(9.22, 11.3) 등 - 국무조정실주관으로이견사항조정등관계부처협의 - 건교위심의공청회 (11.24), 법제처심사(12.7), 본회의의결(12.9) 기업도시개발특별법하위법령제정및공포 - 기업도시개발특별법제정 공포 : 04.12.31일 - 시행령 시행규칙제정안입안 : 04.12.15일 - 관계부처협의 : 04.12.28~ 05.1.15일 - 입법예고 : 05.2.12~ 05.3.4일 - 규제개혁위원회심사 : 05.3.21~ 05.4.11일 - 법제처심사 : 05.3.8~ 05.4.18일 - 국무회의통과 : 05.4.26일 - 시행령공포 : 05.4.30일 - 시행규칙공포 : 05.5.13일 기업도시시범사업선정및추진 - 4개기업도시시범사업 1 차선정( 전남무안( 산업교역형), 충북충주, 강원원주( 지식기반형), 전북무주( 관광레저형))(2005.7.8) - 2 개관광레저형기업도시시범사업추가지정 ( 해남영암, 태안지역 )(2005.8.25) -37-
표 3-7 기업도시시범사업지정현황구분무안충주원주무주태안해남영암 유형산업교역형지식기반형지식기반형관광레저형관광레저형관광레저형 위치 전남무안군무안읍, 청계면, 현경면, 망운면일원 충북충주시주덕읍, 이류면, 가금면일원 강원원주시지정면일원 전북무주군안성면공정리, 금평리, 덕산리일원 충남태안군태안읍천수만일원 전남해남군산이면, 영암군삼호읍일원 면적 1,220만평 210 만평 100만평 245 만평 473 만평 1,000 만평 사업비 2조7,370억원 3,086 억원 1,603 억원 1,926억원 (18,795 억원 ) 7,150억원 (20,357 억원 )* 2조7,813 억원 (105,241 억원 ) 사업기간 2005~ 2011 2005~ 2012 2006~2015 2005~ 2015 2005~ 2010 2005 ~ 2012 제안자 ( 가칭) 무안기업도시개발( 주), 서우( 주), 남화산업, 동광건설, 한미파슨스컨소시엄등 47개업체 ( 공동제안자 : 무안군수 ) 이수화학, 포스코건설, 임광토건, 동화약품공업, 대한주택공사 ( 공동제안자 : 충주시장 ) 롯데건설, 한독산학협동단지, 국민은행, 삼아약품 ( 공동제안자 : 강원도지사, 원주시장 ) 대한전선 ( 공동제안자 : 무주군수) 현대건설 ( 공동제안자태 : 안군수 ) 전경련컨소시엄등국내외 15개업체 ( 공동제안자 : 전남도지사 ) 주요도입시설 항공물류, 웰빙산업, 차세대제조업단지, 켄벤션센터, 비즈니스파크, 금융교역행정센.. 타, 건강보양단지등 생명공학센터, 건설기술연구소, 환경신기술연구소, 자동차부품생산센터, 영어체험마을, 골프아카데미등 첨단의료단지, 첨단연구단지, 건강바이오산업단지, 문화컨텐츠산업단지등 골프장, 콘도, 워터파크, 스파, 캠핑장은퇴, 자마을메디칼웰빙센터, 쇼핑몰, 교육시설, 업무타운, 리서치파크, 주말농원, 와인농장, 가공공장, 전시장 생태체험공원, 청소년문화공원, 아카데미. 웰빙타운, 첨단복합단지, 테마파크, 생태스포츠공원등 교육주거타운., 스포츠. 레저타운, 휴양. 오락타운, 해양관광단지, 영상타운등 -38-
[ 그림 3-2] 관광레저형기업도시선정지역위치도 앞으로 3개관광레저형기업도시시범사업이본격적으로추진될경우약 14조 4천억원건설투자와 24만여명의신규고용이창출되는등경제활성화에도크 게기여하게될것으로전망된다. 이번에선정된시범사업은이르면 2006년초에 구체적인개발구역이지정되고, 개발계획이승인되는등사업이구체화될수있을 것으로보인다. 표 3-8 관광레저형기업도시의투자규모및지역경제파급효과 구분사업기간투자계획유발효과계획인구 ( 억원) 생산( 억원) 임금( 억원 ) 고용( 명) ( 명) 계 - 144,411 304,940 59,641 243,455 100,000 해남 영암 05 ~ 17 105,241 228,256 43,976 179,015 70,000 태안 05 ~ 10 20,375 43,317 8,707 35,656 10,000 무주 05 ~ 15 18,795 33,367 6,958 28,784 20,000 자료: 문화관광부, 보도자료(2005.8.25) -39-
3개의 관광레저형 기업도시 즉, 태안, 서남해안, 무주관광레저형 기업도시에 대 한 사업개요를 정리하면 다음과 같다. 표 3-9 태안 관광 레저형 기업도시의 사업개요 및 사업구상도 구 분 내 위 치 태안군 태안읍, 남면 천수만 일원 면 적 4,727,000평 (15,627,000 ) 기 간 2005 ~ 2011 투 자 비 20,357 억원 제 안 자 (주)현대건설 (태안군수) 도입시설 용 테마파크, 생태공원, 골프장, 특목초중고교 및 대학, 주거단지 등 표 3-10 서남해안 관광레저형 기업도시 (해남 영암) 사업개요 및 구상도 구 분 내 위 치 해남군 산이면, 영암군 삼호읍 일원 면 적 10,000,000 평 기 간 2006 2012 투 자 비 105,241 억원 제 안 자 국내외 15 개 기업체 ( 전라남도지사 ) 도입시설 용 테마파크, 마리나, F1 경기장, 호텔, 골프장, 카지노, 주거 및 교육시설 등 - 40 -
표 3-11 무주관광레저형기업도시사업개요및구상도 구 분 내 용 위 치 무주군안성면공정리, 금평리, 덕산리일원 면 적 2,448,934평 기 간 2005 ~ 2015 투 자 비 18,795 억원 제 안 자 ( 주) 대한전선 ( 무주군수) 도입시설 워터파크, 골프장, 콘도, 산업연구시설, 주거및교육시설, Medical Wellbeing 시설( 피트니스, 헬스, SPA, 의료요양등 ) 등 -41-
(3) 의무조건과인센티브 기업도시는여타의개발관련법과비교할때많은인센티브가주어진다. 앞에서살펴본경제자유구역개발사업이외국인투자자에게부여되는개발지 원시스템이라면기업도시는경제자유구역개발사업의개념을국내기업에적 용하는것으로볼수있다. 그러나기업도시특별법에도지원사항과인센티 브만있는것은아니다. 많은지원이나인센티브가있는만큼, 의무조건도 있다. 우선주요한의무조건으로는세가지로구분할수있다. 첫째구역 지정에있어, 낙후지역에우선한선택권을부여하고있다. 두번째는개발 의규모조건이다. 기업도시는소규모개발사업이기존법의테두리를피해 특별법에의존해사업을추진하는것을우려해규모개발구역의최소면적 제한을두고있다. 즉기업도시로개발하기위해서는최소 100 만평(330만 m2 ) 이상이어야한다. 또한최소개발구역면적을충족하더라도기업도시는 가용지의일부를당초기업도시개발의목적, 즉산업용지( 산업단지, 연구단 지, 관광레저단지, 업무시설등) 로일정비율을조성해야한다. 대략가용지 는전체개발면적의 50% 로볼수있으며이가용지의 30~50% 를산업용 지로반드시조성해야한다. 뿐만아니라사용지의 20~50% 를시행자가 직접사용해야한다. 표 3-12 는기업도시개발의최소개발면적과직접사용의무비율을 간략하게정리한내용이다. 이표에의하면산업교역형은 30 만m2, 지식기 반형은 9.9 만m2, 관광레저형은 82.5 만m2, 혁신거점형은 14.8만m2을반드 시사업시행자가직접사용해야한다. 이는기업도시개발인민간의부동산 투기( 토지조성후매각하여자본이득을취하는행위) 에악용될가능성을 배제하기위함이다. 세번째는개발사업시행자의재무적능력과직접투자에대한제한을두고있다. 자기자본비율을규정함으로써재원조달능력이없는사업시행자의참여를배제하고일정부분의직접적인자본투자를의무화하고있다. 우선시행자의재무적요건이다. 사업시행자는기업의유형( 기존기업, 별도의특별목적회사) 과지자체나공공부분과의공동시행에따라구분된다. 만약기존에설립된기업이기업도시를직접시행( 단독혹은컨소시움의경우모두포함) 할경우에는자기자본비율과재무건전성등의요건을동시에충족해야한다. 재무건전성요건은신용등급 BBB 이상충족을전제로자기자본규모, 매출총액, 부채비율, 최근 3개년도의이익발생여부등 5개기준13) 중 3가지이상을 13) 최근연도자기자본 1,000 억원이상, 매출총액 5,000억원이상 -42-
충족해야한다. 다만사업시행자가기업도시개발전담회사(SPC) 를설립할경우에는자기자본비율과 SPC에출자한민간기업이신용등급 BBB 이상이면된다. 자기자본비율의경우에도최소비율조건을만족해야한다. 최소자기자본비율은도시조성비( 토지매입비+ 부지조성비) 의 20% 이상14) ( 시행령) 을자기자본및투자자금으로확보해야한다. 그러나이중투자자금의경우 50% 를금융기관의대출확약으로대체가가능하다. 표 3-12 기업도시유형별최소개발면적과직접사용의무비율 유형 산업교역형 지식기반형 관광레저형 혁신거점형 최소개발구역면적 1) 가용지 2) 중산업용지조성의무면적 ( 의무비율) 500만m2 100 만m2(40%) 330만m2 49.5 만m2(30%) 660만m2 165 만m2(50%) 330만m2 49.5 만m2(30%) 시행자의직접사용면적 2) ( 의무비율) 30 만m2(30%) 9.9 만m2(20%) 82.5 만m2(50%) 14.8 만m2(30%) 주1. 산업교역형의면적은 산업입지및개발에관한법률 규정에의한산업단지를포함하는경우로서기업도시위원회심의를거친때에는 330만제곱미터이상으로할수있도록예외인정/ 혁신거점형은국가균형위원회에서요청하여기업도시위원회심의를거친경우에는 165만제곱미터이상으로할수있도록예외인정주2. 도시개발사업에있어서통상적으로가용지는총개발면적의 50% 수준이며나머지는도로, 공원등공공용지임. 주3. 가용지의시행자의직접사용의무비율은토공 지자체등공공주체가대체시행자로지정된경우면제되며, 혁신거점형은기업도시위원회심의를거쳐 30 20% 까지완화가가능 네번째는공공성확보를위한각종제한이있다. 공공성확보를위한수단으로서는먼저, 구역지정시에민간기업이단독으로지정신청을할수없으며반드시시장, 군수와공동제안을하도록하고있다. 또한개발이익에대한환수규정이있어지역의낙후도, 개발사업의인프라재투자정도에따라차등적인환수규정을두고있다 15). 한편기업도시개발의경우위에제시한의무조건을충족할경우다양한사업촉진을위한지원이이루어진다. 먼저, 기업도시는부분적이지만민간에게토지수용권이부여된다. 또한기업도시의사업주체가민-관공동일경우토지수용권은무제한으로주어진다. 그다음으로기반시설투자비용은기업의출자총액제한예 최근연도부채비율이동종업종평균의 1.5배미만일것 최근 3 년간영업이익, 경상이익, 당기순이익이발생했을것 최근 3년간자기자본순이익율 5% 이상, 현금흐름이正일것 14) 토지를현물로출자하는경우에는 부동산가격공시및감정평가에관한법률 규정에의한당해토지의최근연도공시지가에 2분의 1 을곱한금액만을자본금으로봄. 15) 지역별낙후도를감안하여적정개발이익을산정하되, 적정개발이익초과분은구역밖의간선시설과구역안의공공편익시설설치에재투자하여환수( 개발계획승인시산정). 직접사용토지는개발이익의산정대상에서제외하며해당지역의낙후점수에따라 25%~85% 수준으로차등환수. -43-
외를인정하는등사업자의자금조달을지원한다. 이외에도간선시설설치에대한국고지원및국 공유지의사용상혜택이부여되며경제자유구역에서와마찬가지로학교 병원 체육시설설치상의특례가인정된다. 한편, 투기지역외에서조성토지와주택공급상의예외를인정하여사업시행자가비교적자유롭게조성된토지를판매할수있다 16). 또한국세및지방세의각종조세와부담금을감면해주고있으며타법에의한인 허가를의제처리해줌으로써사업추진에소요되는기간을단축할수있도록지원해준다. 행정적인지원사항으로서는건설교통부및문화관광부( 관광레저형전담) 에기획단을설치하여기업도시개발을중앙부처차원에서지원하고있으며 기업도시위원회 및 기업도시관리협의회 를설치하여기업도시개발에따른심의와사후관리에대한행정적지원을하고있다. 표 3-13 기업도시개발사업의촉진을위한지원사항 지원항목 세부내용 토지수용권부여지자체대행원칙, 사업용지의 50% 이상확보후수용재결 자금조달지원 기반시설투자비용은출자총액제한예외인정등 정부의자금지원간선시설국고지원, 국 공유지의사용상혜택 공공및기반시설조성지원 주택공급방식 학교 병원 체육시설설치상의특례인정 투기지역외에서조성토지와주택공급상의예외인정 세부담및의제처리각종조세 부담금감면, 인 허가의제처리 행정지원 건설교통부및문화관광부( 관광레저형전담) 에기획단설치 기업도시위원회 및 기업도시관리협의회 설치 기업도시개발을위한지원사항으로써중요한것중의하나는바로각종타법 률에의한인허가의의제사항이다. 먼저개발구역으로지정되면동시에국토계획 법에의한도시기본계획수립(330 만m2이상도시) 과국토계획법에의한수산자 16) 원칙적으로조성토지와입주업체종사자등에대한공동주택등의처분에일정한자율성부여함. 그러나투기지역이나투기과열지구등수요경쟁이과다한지역에서는건설교통부장관이일정한제한을부과한다. 일정기간내사업미착수, 사업장이전등의무를이행하지않을경우, 토지처분및주택공급상자율성을제한함. 조성토지의처분 ( 시행규칙 ) 1 유형별주용도토지( 산업용지등) : 개발계획승인신청시시행자가정한기준에따라공 급 ( 자율처분) 2 임대주택용지(85 m2이하), 공공시설용지 : 감정가기준, 추첨방식. 다만, 기업도시활성화를위해필요하다고인정하는경우에는조성원가등그이하의 3 금액으로공급가능상업 업무용지등기타용지 : 감정가기준, 추첨또는경쟁입찰 주택특별공급 ( 시행령) - 입주기업의종사자, 교육기관의교원 종사자 - 국가 지자체 정부투자기관 연구기관의종사자 -44-
원보호구역해제( 관광레저형) 가이루어진것으로간주한다. 또한이후실시계획 승인이이루어지면 41개법 88 개의각종인허가가의제처리된다. 특히관광레저 형기업도시의경우실시계획승인( 환경부등과협의를거친경우) 이이루어지면 관광진흥법에의한관광지 관광단지조성계획승인과체육시설법에의한체육시 설사업계획의승인이이루어진것으로처리된다. 관광레저형기업도시에서특징적인것은바로외국인전용카지노장의설치 이다. 현재카지노업은매우제한된지역과경우에한하여허가17) 가이루어지고 있다. 그러나관광레저형기업도시의경우는, 개발구역내에서실시계획에반영 되어있고다음의요건을갖춘경우카지노업을허가해주고있다. - 관광사업에대한투자금액이 5 천억원이상 + 허가신청시이미 3천억원 - 이상을투자한경우 신청내용이실시계획에부합 - 카지노업에필요한시설 인력( 관광진흥법령) 등을확보 * 기업도시개발특별법시행령: 카지노업시설 기구가호텔( 특1등급을받은 시설에한하며, 특1등급이없을경우에는특2등급을받은시설에허용 함) 또는국제회의시설의부대시설안에설치된경우 또한관광레저형기업도시를개발하는시행자및지자체에게는관광진흥개발기금 의지원 18) 이이루어진다. 이러한관광레저형기업도시와기존의관광단지를비교하면 표 3-14 와같 다. 관광레저형기업도시와기존관광단지간에가장특징적인차이점은관광레 저형기업도시의경우의제처리되는법률이 41개법의 88개에달하나기존관광 단지의경우 18 개관련법에국한되어있다. 또한정부지원내용에있어서도관광 레저형기업도시의경우제한적인토지수용권과자금조달지원및행정지원등이 망라되어있는반면기존관광단지는도로, 주차장등기반시설의설치가제한적 으로이루어지고있는실정이다. 조세혜택역시기업도시의경우법인세, 소득세 및지방세등의감면혜택이주어지는반면, 기존관광단지의경우이러한조세혜 택이미비되어있는상태이다. 17) 관광진흥법령 : 국제공항, 국제여객선터미널이있는시도 또는관광특구내의호텔, 국제여객선등에서만카지노업을허가함. 18) 현행 : 관광시설의건설개수, 관광사업을위한기반시설의건설개수, 관광지관광단지 조성사업등에대여또는보조 ( 관광진흥개발기금법 5, 동법시행령 2) -45-
표 3-14 관광레저형기업도시와관광단지와의비교관광레저형기업도시 관광단지 입지선정 개발주체 소요기간 산업입지, 기업투자 개발여건 민간기업 민간( 민간 + 공공도가능) 주도의능동적관광도시개발 기업형관광개발및투자가능 ( 대규모기업및자본투자유도) 기업이원하는곳에직접개발 단기간개발가능 도시개발 + 기업투자계획 도시개발로산업입지및기업투자가동시에발생 교육 의료 문화등복합도시로정주여건마련 민간기업 공공법인 민간기업( 개발자또는법인) 관광단지개발이가능한입지에대한관광객수용능력등을기초로판단 관광단지지정및개발 관광단지의단일성격 의제법률 41개법 88개의인허가의제처리 국토의계획및이용에관한법률등 18개관련법 정부지원 제한적인토지수용권부여, 자금조달지원, 공공및기반시설조성지 기반시설( 도로, 주차장, 화장실등) 원, 주택공급예외인정, 행정지원의설치지원 관광진흥개발기금지원 조세혜택 기타 법인세, 소득세 3 년간, 2년 50% 지방세 15년내지자체가감면비율자율결정 카지노업의허가요건완화 상대적조세혜택미비 제한된허가 3. 지역종합개발지구제도 가. 도입배경및개념 지역종합개발지구제도 19) 는과거지역균형개발법의복합단지가유명무실해짐 에따라새롭게도입된개발방식이다. 지금까지정부는지역개발을촉진하기위해 특정지역이나개발촉진지구를지정하여도로, 상하수도등기반시설건설을지원 하여왔다. 그러나기반시설확충이산업 주거 유통단지개발등지역경제활성화 19) 건설교통부는 2005년 10월 19 일이같은내용을골자로한 지역균형개발및중소기업육성에관한법률( 이하지역균형개발법) 개정안을마련, 정기국회에제출하고통과되는대로 2006년부터시행에들어간다고밝힌바있음. 개정안은현행지역균형개발법에의한소규모복합단지제도가지난 10년간단 1건만지정될정도로유명무실하게운영됨에따라이를폐지하고대신지역종합개발지구제도를새로이도입. -46-
로이어지지못하고투자효과도미흡하였다. 이렇게지역개발사업의효과가미진 한이유는지역의여건을면밀히살피지못한제도적문제였다. 지역개발사업은 지역마다개발잠재력과개발수요가상이하고동일지역이라도사업마다사업성 과수익성에큰편차가있다. 더군다나추진주체마다목적이달라서해당지역의 모든사정을감안한종합적인사업추진이불가능하였다. 그래서개별적이고산별 적인사업의추진이이루어졌는데이는모든지자체마다수익성이높은사업에 중복투자하게됨으로써인근지역간의경쟁, 수요분산이일어나전체적으로해 당사업의수익성을저하시키는결과를가져왔다. 그리하여정부는이러한기존의지역개발사업의문제점을개선하기위하여정 부, 지자체, 민간이추진하는다양한지역개발사업을연계 패키지화하여추진할 수있는새로운방식을도입한것이다. 이방식은우선공공기관이이전하는지방 혁신도시도주변개발지역과연계, 패키지형개발에활용될예정이다. 이로써개 발수요의부족으로사업추진이어려웠던지방에서사업간연계를통한네트워크 형종합개발이활기를띨것으로보인다. 또한일정지역의택지개발지구와산업ㆍ 유통ㆍ교육ㆍ관광단지등을묶어각단지의개발이익을전체가공유할수있을 것으로예상된다. 앞으로지역개발사업은지역개발사업중수익사업과비수익사업, 또는수요창 출형과수요대응형사업을네트워크하여사업성을증대시켜나갈계획이다. 이를 통해지역개발사업의위험을분산하고, 사업주체간또는지자체간사업비용을분 담함으로써사업성을확보할수있기때문이다. 이방식은 1 선도사업을통한지 역발전기반을조성하고, 2 지역발전역량의연계 공유체계를구축하며, 3 사업 규모와내용을전략적으로선택하여추진하고, 4 지역내 지역간도로망활용의극 대화를기본방향으로삼고있다. 네트워크형지역종합개발의핵심은이러한연계 패키지화한사업단위를지역사업콘텐츠로특성화 브랜드화하여새로운수요를 창출하려는것이다. 자연생태 주거휴양 문화관광 산촌마을 연구개발등을도로망을 중심으로하나의묶음으로패키지화하고지역사업과관련된내용으로사업의내 용을콘텐츠화하는것이가능할것으로보인다. 나. 추진방안 (1) 지구지정 지역종합개발지구는시 도지사의요청에따라건설교통부장관이국토정책위원 회의심의를거쳐지역종합개발지구로지정하도록하되공간적 경제적위계를감 안하여범위를설정할수있다. 즉공간적위계성에따라서한지역내단위사업들 -47-
을연계한다중사업네트워크형지역종합개발지구와다지역( 多地域 ) 네트워크형 지역종합개발지구로지정할수있다. 지구범위는탄력적으로운용하되사업간상 호영향을미칠수있는범위, 예컨대동일생활권으로간주되는 30km안팎으로지 정하는방안을검토중에있다. 지역종합개발지구지정시해당시 군은중장기발전구상을담은지역종합개발 계획을수립하고선도사업, 기반시설정비 확충사업, 재투자연계사업을선정하고 재원계획을마련해야한다. (2) 지역개발협약 지자체와사업시행자는개발이익배분이나기반시설비분담비율등을규정한 지역개발협약을체결할수있다. 협약에반영된개발이익의인접사업재투자를보 장하기위해개발이익금은별도로회계처리하도록규정하고있다. 이는개발이익 재투자와관련하여사후에납부를거부하는등분쟁이발생하는사례를방지하기 위함이다. (3) 추진주체 사업주체는지정된지구의시 군이주도하되, 사업자들은지역종합개발계획에 반영된내용에따라서지역종합개발법인을설립하거나공공시행방식으로사업추 진이가능하다. 시 군이주도하여사업추진이어려울경우에는토공, 주공등정 부투자기관에게사업관리및시행위탁도가능하다. 지역종합개발법인 설립을 촉진하기위하여법인출자자중공공기관의비율이 있어서공공으로간주하는인센티브 20) 를제공하고있다. 50% 이상일경우토지보상에 건설교통부는지자체의요청에따라서지구를지정해주는역할을하며, 중앙정 부는개별법이정하는바에따라도로, 상 하수도, 폐기물처리장등의기반시설의 건설을지원할수있다. 지자체는계획수립부터사업추진그리고사후관리에이 르기까지추진주체가되며중앙정부와함께연계지원사업을추진하거나직접재 원을마련하여지역투자사업을추진할수있다. 한편민간투자자는다양한목적을 갖고사업을추진하는데있어서사업자로서또는운영자로서의역할이가능하다. 다만개발계획고시일로부터 3년내실시계획을수립하지않으면사업승인을취 소할수있도록해토지이용만을노린투기세력의진입을제한할방침이다. 20) 현재공기업이지역개발법인을설립할경우민간개발자로취급하고있음 ( 면적 2/3 확보 + 토지소유자 1/2 동의시수용권부여 ) -48-
현 재 개발수요부족 기반시설비용과다 사업성부족 개별사업의사업성부족 사업포기 주거단지 공업단지 교육 연구단지 유통시설 관광단지 개별사업으로추진 개선방향 예 : 연구단지개발 주택수요창출 우수인재유치가능 인구유입 생활여건개선 유통시설확충 사업추진가능 예 : 5개단지의개발이익이각각 200억원이고 500억원의진입도로가필요할경우개별사업의수익성은 300억원전체사업의경우 + 500억원 수요의창출 ` 기반시설비용분담 ( 공동이용 )` 주거단지 공업단지 교육 연구단지 유통시설 관광단지 종합개발사업으로추진 그림 3-3 지역종합개발사업의개념도 -49-
표3-15 지역개발관련제도비교 구분 기존제도 ( 택지개발산업단지도시개발,, ) 기업도시개발구역 지역종합개발지구 근거법령 택촉법, 산입법, 도시개발법 기업도시특별법 지역균형개발법 대상면적 제한없음 ( 단, 도시개발은 3 천평이상 ) 100만평이상 ( 혁신거점형: 50 만평이상) 제한없음 지구등지정권자 건설교통부장관, 지자체장 ( 지자체 : 소규모택지지구, 지방산단, 도시개발구역 ) 건설교통부장관 건설교통부장관 시행자 ( 개발주체) 국가, 지자체, 공기업민관공동출자법인등 민간기업 ( 지자체, 공기업과공동시행가능 ) 국가, 지자체, 공기업지역개발법인 ( 민관공동출자 ) 주도권 공공부문 ( 공기업, 지자체) 민간부문 ( 민간기업) 공공부문 ( 지자체, 공기업) 복합개발 대상공간 성격 사업간인접성 1 개지구단지구역내 (, ) ( 도시개발은주로도시지역대상 ) 단일사업내연계 ( 토지용도별배분, 수개의하위단위사업포함 ) 세부단위사업간에공간적으로인접 넓은지역내 ( 도시비도시지역 ) 별도의사업연계공간적이격무방 재투자별도사업간재투자곤란재투자가능 공공기관지방이전관련 관련규정없음 50만평이상대규모개발 ( 혁신거점형기업도시 ) 규모제약없음 ( 혁신도시개발가능 ) 시행자지원 ( 인센티브) 조세 부담금감면 기반시설건설비지원 공공시설공사비등융자 조세 부담금감면 기반시설건설비지원 각종규제특례 기반시설건설비지원 행정재정적 지원 종전부동산매각지원 * 공공기관지방이전시지원 수용권제한 제한없음 ( 도시개발구역민간 : 2/3토지매입과소유자동의 ) 1/2토지확보 ( 공동시행시: 제한없음 ) 공공 : 제한없음 민간 : 2/3 토지매입, 1/2소유자동의 형질변경등행위제한 예정지구( 단지, 구역) 지정일부터 구역지정일부터 지구지정일부터 -50-
3.2 지역개발사업의인센티브체계 1. 개발계획및인허가의의제처리 관광개발관련제도간의비교를통해개발계획에대한인허가의의제처리를살 펴보면관광진흥법에의한관광개발에비해타법에의한관광개발이보다효과적 으로추진될수있다는것을알수있다. 특히, 기존관광단지개발보다는유사사례로검토한기업도시와경제특구그리 고최근에지역균형개발법에근거한지역종합개발지구의경우이러한의제처리가 타제도에비해효과적이라고말할수있다. 표 3-16 관광관련개발제도간비교 구분관광단지 관광레저형기업도시 지역종합지구개발제 경제특구 법적근거주무부처지정목적지정위치 관광진흥법기업도시특별법지역균형개발법 문화관광부 관광및휴양을위한종합적인관광시설의개발 전국 10 개소(2003년현재 ) 건설교통부, 문화관광부관광을주된기능으로하는자족적복합기능을갖는기업도시개발 원주, 해남- 영암, 무안, 태안, 충주, 무주 건설교통부 개발수요가부족한지방의다양한지역개발사업을연계개발 - 경제특별구역의지정및운영에관한법률안 (2002) 재경부 외국인친화적경영환경및생활여건조성 영종, 김포, 송도, 부산, 광양 입주자격특정제한없음특정제한없음특정제한없음외국인 2. 개발시행자및입주기업에대한경제적인센티브 국내관광개발사업과관련된관련개발사업즉, 경제자유구역, 관광레저형기업 도시, 제주국제자유도시, 민간투자사업별조세지원제도를비교하면다음 표 3-1 7 와같다. 지원내용에있어서는국세및지방세에대한지원형태가제도에따라다소상 이하나유사한측면또한갖고있다. 국세( 법인세, 소득세) 는거의모든제도가 3 년면제에 2년동안 50% 를감액해주는조건이일반적이다. 취ㆍ등록세또한 3년 -51-
면제,2년 50% 감액이일반적이나관광레저형기업도시의경우경제자유구역이 나제주국제자유도시, 민간투자사업의경우와는달리지방세의경우에는 15년범 위내에서지방자치단체가감면기간, 감면비율을조례로자율결정토록하고있 다. 표 3-17 관광관련개발사업별조세지원제도비교 경제자유구역 관광레저형기업도시 제주국제자유도시 민간투자사업관광( 단) 지 사업별분류 사업시행자, 입주기업 ( 외투기업) 사업시행자, 입주기업 지 원 내 용 지 방 세 국세재산세취등록세종토세 -( 법인세, 소득세)3 년면제, 3년면제면제 2년 50% 2년 50% ( 법인세, 소득세) - ( 수도권에서이전기업 ) 5년 면제, 2년 50% 15년범위내에서 - ( 입주기업) 3 년간면제, 지방자치단체가 2년간 50% 감면기간, -( 사업시행자)3년간 50%, 감면비율을조례로 2년간 50% 자율결정 - 골프장입장에대한 특별소비세면제 5년면제 2년 50% 사업시행자( 외투기업) - 3 년면제, 2년 50% 면제 첨단과학기술단지입주기업투자진흥지구 자유무역지역입주기업외국인이 1천만불이상투자한경우 관광시설및사업 - 3 년면제, 2년 50% 면제 5년 50% - 3 년면제, 2년 50% 면제 3년면제 2년 50% - 5 년면제, 2년 50% 면제 - - 보조금지급, - 심사에의한기금융자 50% - 경제자유구역과제주국제자유도시의경우, 국세면제는최초소득발생일기준이며, 5년간소득이발생하지않을경우에는 5년째부터 3 년간면제됨. 위의개발사업에는모두개발부담금, 교통유발부담금, 농지조성비, 대체초지조성비, 대체산림자원조성비, 공유수면점 사용료등부담금감면혜택이주어지고있음. 3.3 일본관광단지개발사례 1. 리조트법의제정배경및목적 제2차세계대전패전후일본은경제적인풍요로움을추구한결과경제의안정 적인성장과더불어국민의소득이증대되었다. 국민소득증대는여가시간활용 에대한의식변화를초래하였다. 소득의증대와노동시간의감소는개인의자유시 -52-
간을확대시키고여가활용의폭을넓히게되어일본사회의여가지향적인전환 에주요한역할을하게된것이다. 특히일본은정부주도로연간총노동시간이 1,800 시간으로단축하여서구선진국수준의여가생활을보낼수있는국민생활 의질향상이가능하였다. 일본인들의여가활동을위하여특히숙박을동반한장기체재형의리조트개발 이요구되었다. 이를구체화하기위하여지역종합보양정비법( 리조트법) 이제정되 었으며민간기업유치의리조트개발을위해정부규제완화정책이실시되었다. 이 시기는 1980년대의일본이무역수지의막대한흑자와더불어각국과경제마찰이 발생하였으며내수확대의일환으로리조트개발을적극추진하였다. 또한금융자 유화, 금융규제완화, 엔고( 円高 ) 현상에의해주식의급등과토지가격이상승하였 던시기와일치하고있다. 이러한시대적배경으로인해지역진흥을갈구하는지 방자치단체가지역산업유치의하나로리조트개발에참여하게되었으며장기발전 계획하에그지역의특성을살린개발이아니라전국적으로획일적인시설이기 업의경영전략이되었으며시설이용요금이비싼리조트지역을출현시켰다. 이러 한일본적특수상황은 1990년대에접어들어거품경제의붕괴와더불어그개발 의방향을재검토하는계기가되었다. 종전의관광개발은주로농어촌지역과같은 공업화가뒤떨어진지역이대상이되었기때문에자연환경등의문제를비롯하여 지역의경제진흥을추진시키지못하는결과가초래되었다. 이러한결과는지역이 중심이되는자연친화적인관광개발형태인그린투어리즘이나타나게되는배경 이되었다. 2. 일본리조트개발규제완화의특징과과제 일본경제활성화에있어관광이중시되었으며일본인의여가활동을공급하기 위하여 리조트개발 21) 규제완화정책을실시하여민간활력을활용한관광개발이 추진되었다. 먼저종합보양지역정비법( 리조트법) 의내용을검토하고일본리조트 개발의특징및구조적과제를살펴보고자한다. 가. 종합보양지역정비법의내용 종합보양지역정비법 22) 의주요내용은공공의임무를민간사업자에게맡긴법률 로써 6 개관청( 국토청, 농림수산청, 통산산업성, 운수성, 건설성, 자치성) 이공통 21) 리조트개발에관한연구자들의개념에는상당한차이를보이고있으나보편적인개념으로 장기체재형 관광개발형태로휴식보양형관광을위한개발이라할수있음. 22) 1987년6월9 일공포시행된 법률로 리조트법 이라고도함. -53-
으로관여하는 15 개조항으로구성되어있다. 리조트개발사업에필요한인허가는 개별법규정에따르지만개발방침은리조트법에규정되어있다. 제1 조는 목 적 으로 양호한자연조건을가진지역 에, 국민이여가등을이용하여체재 하기위한 다양한활동에도움이되는종합적기능의정비 를, 민간사업자의 능력을활용하여촉진 하고, 여유로운국민생활을위한편리를증진 시키며, 또한 해당지역및그주변지역의진흥을도모 하여, 국민복지향상및국토, 국민경제의균형있는발전에기여 한다고기술하고있다.. 제2 조는 특정시 설 과 특정민간시설 에대한정의23), 제3 조는리조트정비를촉진하는 지 역 에해당하는요건에대한설명, 제4 조는 기본방침, 제5조~7조는각각 기본구상 의 승인, 변경, 실시등 에대하여설명하고있다. 리조 트개발실시과정을보면먼저 6 개관청의주무대신( 장관) 이기본방침을결정하게 된다. 그리고지방자치단체[ 都道府県 ] 가승인을요구하며제출하는기본구상지침 이있는데이는리조트정비를촉진하고자하는지방자치단체가지역내자치체 [ 市 町村 ] 등과협의한후기본구상을작성하여주무관청승인을얻는다. 이기본구상 에따라기업이일정시설을정비하는데필요한지원조치등이제8조~제15조에 규정되어있다.( 표 3-19 참조) 표 3-18 일본종합보양지역정비법( 리조트법) 의주요내용 구분주요내용 총론목적 - 국민이여가를이용하여체재하면서행하는다양한활동기능의정비를주로민간사업자의능력을활용하여촉진 지역ㆍ지구지정 특정지역의정의종합정비지구의정의 - 양호한자연조건을갖는토지를포함하고특정시설의종합적인정비를할수있는상당규모의지역 - 자연적, 경제적, 사회적조건에서보아특정시설정비를도모하는것이적합한지역 - 특정시설용으로제공할토지의확보가용이한지역 - 산업및인구의집중정도가현저히낮은지역 - 향후상당한정도의특정민간시설의정비가확실할것으로전망되는지역 - 특정지역가운데특정시설의정비를특히촉진하는것이적당하다고인정되는지구 23) 특정시설 이란 1스포츠또는레크리에션시설 2교양문화시설 3휴양시설 4집회시설 5숙박시 설 6교통시설 7판매시설 8열공급시설, 식품공급시설, 오수공동처리시설, 기타체재자의편리를 증진하는시설을말함. 그리고 특정시설 이며민간사업자가설치및운영하는시설을 특정민간시 설이라 함. -54-
특히리조트정비에대한여러가지지원및규제완화조치는 리조트법 에 관한관련조항중대부분(15개조중 8 개조) 을차지하고있다. 표 3-19 리조트개발에대한지원및규제완화 법적내용정책사항 법적세 제상지원사항 자금확보사항 다양한지원및규제완화조치 제8 조 과세특례 에관한내용으로, 특정민간시설 에대한조세특별조치법을적용하여특별상각을인정하고있다. 제9 조 지방세의불균형과세조치 에관한내용으로지방공공단체가 특정민간시설 에대해부동산취득과세또는고정자산세의불균형과세를부가하는경우에세액감소분의일정부분을지방교부세로보충한다. 제10 조 자금확보 에관한내용으로, 국가와지방공공단체는 특정민간시설 의설치를원활히추진하기위하여토지취득또는조성에필요한경비에대한자금을확보한다. 공공시설정비사항행정수속운용사항 제11 조 공공시설의정비 에관한내용으로, 국가와지방공공단체는도로와하수도, 공원등공공시설의정비를촉진한다. 제12 조 국가등의원조 에관한내용으로, 국가와지방공공단체는 특정민간시설 의조치및그운영에대하여필요한조언 지도 기타원조를한다. 제13 조 지방공공단체에의한조성등 에관한내용으로, 민간사업자의출자, 원조등의조성을할수있으며그때필요한지방채에대해특별조치를실시한다. 제14 조 농지법등의처분에대한배려 에관한내용으로, 농지법, 기타법률규정에의한허가, 기타처분에대한배려를한다. 제15 조 국가소유의임야활용등 에관한내용으로, 국가소유의임야및항만이용등에대한배려를한다. 상술한대부분의내용은민간사업자주도의관광개발을추진하기위한정부의 지원 규제완화조치이며지방자치단체에대한지원조치는있으나실질적인면에서 그들지역에직접영향을미친다고할수없다. 이는민간사업자주도의리조트개 발을용이하게추진하기위한지방자치단체의지원조치이기때문이다. 나. 리조트개발의특징 일본의리조트개발붐은국제적인경제마찰, 노동시간단축에따른국민생활의 질개선과산업구조개선차원에서리조트산업이주요관심대상이되었기때문이 다. 일본에서특별히리조트개발이촉진될수있었던특징을살펴보면다음과같 다. -55-
첫째, 리조트개발을추진하는데있어정부규제완화가전제되었다. 정부가세제상의특례조치와재정적지원조치를실시하여민간사업자가용이하게진입할수있었다. 말하자면민간사업자가가진경영 기획력등을활용하여민간활력을발휘할수있었다는점이다. 둘째, 민간사업자를활용하여리조트개발을본격추진하였다. 일본의리조트개발은다양한업종의기업이리조트개발에진입하는계기로작용하였다. 진입한대다수의기업은리조트시장의성장가능성을예견하였으며일본의구조적불황속에서산업재구축의필요성이요구된배경도크게작용하였다. 중화학공업을비롯하여많은기업들이경제의소프트화 서비스화현상에대처하기위하여새로운사업분야로서리조트개발을모색하였다. 이는거품경제상황하에서새로운투자대상을물색하던기업이증가된점도간과할수없는요인으로작용하였다. 이처럼수요측면이라기보다공급측면에서관광 리조트개발이실시되었다. 셋째, 리조트개발규모가상당히대규모이다. 종합보양지역정비를실시하는지역은 특정지역 으로양호한자연조건등을겸비한곳으로서약 15만ha정도의크기를갖는다. 24) 특정지역중특정시설정비를특히촉진할필요성이인정되는지구가 중점정비지구 로대략 3 천ha이하의지역이이에해당된다. 종합보양지역정비법의기본구상에따른최초의리조트지역으로미에겐( 三重県 ) 의국제리조트 미에선벨트존구상 이있다. 25) 이지역기본구상의특징을보면 1 일본을대표하는리아스식해안등바다를무대로한거대한해양성리조트형성,2이세신궁( 伊勢神宮 : 일본을대표하는신사중하나) 등의역사, 문화, 전통예능을접하고질높은활동을위한리조트형성,3국제컨벤션기능등을강화한국제적인리조트건설을목표로하여개발되었다. 특정지역의면적은 156,249ha이며대상지역이 4 개시, 19 개면(17 개町, 2 개村 ) 에달한다. 중점정비지구는 8개지구로 22,310 ha이다. 사업비는약 3,500 억엔이며주요시설로는마리나, 예술촌, 해양형요양시설, 호텔, 골프장등으로구성되었다. 넷째, 획일적인리조트개발계획이추진되었다. 민간사업자는리조트개발에있 어채산성확보가중요한과제이기때문에투자자금의조기회수가용이한골프장, 회원권방식의리조트맨션과콘도미니엄건설이전략적으로검토되었다. 그결과 이들시설이우선적으로개발되었으며이로인해다수의대중을대상으로한개 발이라기보다는특정수요층을위한시설개발이중심이되었다. 24) 1987년리조트법이제정된이후 1997년까지 41 개도도부현( 道都府県 ) 의리조트개발이승인되었는데정부의 1 부현( 府縣 )1 개주의 를고려하면리조트개발지역은최종적으로대부분도도부현( 道都府県 ) 에서정비되어국토의약20% 를차지. 25) 米浪信男 (1995), リゾート開発と地域経済, 経済経営論集 (Vol.15-2), 神戸国際大学, pp.16-18. -56-
3.4 시사점 본장에서는국내ㆍ외관광개발사업의유사사례비교와분석을통해향후우리 나라관광개발사업의지원체계의개선방안모색을위한시사점을도출하고자하 였다. 이를위해현재우리나라에서시행하고있는경제자유구역과 ( 관광레저형) 기업도시와지역종합개발지구제와일본의리조트법등의내용을살펴보았다. 이들유사개발사례의지원체계상의특징적인내용이세제혜택과법률적인의 제처리가공히지원된다는점이다. 이에대해구체적으로기술하면경제자유구역 내에서의개발사업시행자에게주어지는세제혜택은반드시일정부분의외국인 투자가포함되어야한다. 순수국내사업시행자에게는해당되지않는다. 주요세 제혜택으로는먼저법인세, 소득세등각종국세가감면( 법제15조1 항) 되며, 취 등록세등의지방세감면혜택도주어진다. 또한개발부담금, 농지조성비등각 종부담금도감면( 제15조2 항) 된다. 또한경제자유구역으로지정이되면( 법제8 조) 경제자유구역내관광단지개발예정지는관광진흥법( 제50 조) 상의관광지 및관광단지로지정된효과를얻을수있게된다. 더욱이국토계획법의특례적용 을받아건폐율및용적률의최대한도를조례에서별도로정할수있게된다. 또 한체육시설의설치 이용에관한법률제11조에의한시설물의설치및부지면적 기준에제한을받지않고별도의사업계획승인으로결정할수있다. 이외에도특별법에서는개발시에수반되는타법에의한인허가및절차등을 의제처리해주고있다. 의제처리되는내용은총 38 개법률, 62개행위에해당되 어관광단지등경제자유구역내의개발행위에대한절차를매우단축시켜주고있 다법제 ( 11 조). 또한경제자유구역에서는이지역의활성화를위하여대통령령이정하는바에 따라, 도로, 용수등기반시설을설치하는데우선적으로지원하여야한다( 법제18 조) 고명시함으로써정부의기반시설에대한지원사항을법으로명시하여개발 사업을지원하도록하고있다. 기업도시는법에서제시한의무조건을충족할경우다양한사업촉진을위한지 원이이루어진다. 먼저, 기업도시는부분적이지만민간에게토지수용권이부여된 다. 또한기업도시의사업주체가민-관공동일경우토지수용권은무제한으로 주어진다. 그다음으로기반시설투자비용은출자총액제한예외를인정하는등 사업자의자금조달을지원한다. 이외에도간선시설설치에대한국고지원및국 공유지의사용상혜택이부여되며경제자유구역에서와마찬가지로학교 병원 체육 시설설치상의특례가인정된다. 한편, 투기지역외에서조성토지와주택공급상의 예외를인정하여사업시행자가비교적자유롭게조성된토지를판매할수있다. -57-
또한국세및지방세의각종조세와부담금을감면해주고있으며타법에의한 인 허가를의제처리해줌으로써사업추진에소요되는기간을단축할수있도록 지원해준다. 행정적인지원사항으로서는건설교통부및문화관광부( 관광레저형 전담) 에기획단을설치하여기업도시개발을중앙부처차원에서지원하고있으며 기업도시위원회 및 기업도시관리협의회 를설치하여기업도시개발에따른 심의와사후관리에대한행정적지원을하고있다. 또한기업도시개발을위한지원사항으로서중요한것중의하나는바로각종 타법률에의한인허가의의제사항이다. 관광레저형기업도시의개발구역으로지 정되면동시에국토계획법에의한도시기본계획수립(330 만m2이상도시) 과국 토계획법에의한수산자원보호구역해제( 관광레저형) 가이루어진것으로간주한 다. 또한이후실시계획승인이이루어지면 41개법 88개의각종인허가가의제처 리된다. 특히관광레저형기업도시의경우실시계획승인( 환경부등과협의를거 친경우) 이이루어지면관광진흥법에의한관광지 관광단지조성계획승인과체육 시설법에의한체육시설사업계획의승인이이루어진것으로처리된다. 이상의예가국내경제자유구역과관광레저형기업도시지정에따른정부의지 원체계였다면국외관광개발사업에있어서의정부의지원사례및시사점을최근 국내에서관광개발과관련하여발간된보고서 26) 를통해살펴보고자한다. 보고서 에서는중국과일본의관광사업에대한정책지원의실패와시사점을다음과같이 적시하고있다. 일본은 1987 년종합보양지역정비법( 일명리조트법) 제정을계기로전국적으 로리조트와골프장개발붐이형성됐었다. 특히인구감소와고령화에직면한지 방에새로운성장동력을육성하는차원에서리조트개발을적극유도했다. 하지 만수요에대한고려없이추진된일부리조트가실패하면서국가및지역경제에 부담으로작용했다. 경제성과관광잠재력에대한철저한분석보다정치논리에힘 입어개발에착수한것이실패의근본원인이다. 전국각현에서놀이시설만만들 면사람들이온다는분위기였다는것이다. 일본은 1990년대의경험을바탕으로 최근관광개발의방향을대규모리조트중심에서지역밀착형관광으로전환하려 는움직임이있다. 지역의강점과특생을살리고음악, 영화, 축제등컨텐츠발굴 위주의소프트관광으로변화한것이다. 이와관련해서관광개발에있어선택과집중, 복합화전략, 관광개발주체인 기업지원이필요하다는결론을제시하고있다. 또한현재중앙정부, 지방자치단 체, 민간기업등다양한사업주체들이각개약진식으로추진하고있는개발사업이 26) 삼성경제연구소(2005), 동북아관광지도와한국의선택 -58-
중복및과잉투자일수있다고우려했다. 국토전체를대상으로한 관광그랜드 플랜 과수요를감안한 선택과집중 전략이필요하다는설명이다. 또국내의 경우독립형리조트개발보다첨단도시, 쇼핑, 레저, 문화전통, 스키, 해변등다양 한관광자원을연계하는광역관광클러스터를형성할필요성이제기된다. 컨텐츠 도자연경관이나문화재관람을넘어전통생활양식, 음식, 대중문화, 축제등자 원을발굴, 아이디어를덧붙여상품화해야하며산사체험이나성형및미용관련 특화관광상품의개발도추진해볼만한아이디어로제시되었다. 이와더불어효 과적인관광개발을위해서는기업들의적극적인참여를촉진하기위한과감한규 제완화및세제지원이필요하다고적시하고있다. -59-
제4장관광개발사업지원체계개선방안 4.1 4.2 관광개발사업관련법제개선방안관광개발사업지원체계개선방안 4.3 민간투자확대방안
제4장관광개발사업지원체계개선방안 4.1 관광개발사업관련법제개선방안 주5 일근무제의도입, 국민소득 2만불시대의도래는국민관광수요를증대시 킬것으로예상된다. 여기에지방분권형체제의정착, 동북아중심으로서의위상 확보등관광정책환경변화에따라광역형또는참여형관광개발방식이조기에 정착되어야하며기존관광개발집행수단의사전타당성및사후집행관리가강 화될필요성이있다. 이러한실정에서관광개발에대한수요증가와다양한관광개발의요구증대및 관광개발과관련된각종환경변화에따라관광개발에대한제도적다양화와구 체화가지속적으로요구되어보다유연한법제체제인독립적관광개발법제의 제정및운용을통해관광자원의효율적인개발과관리체계의마련이요구된 다. 27) 관광( 단) 지개발에대한사업절차, 지원사항및인 허가의제등지원에관한 사항을내용으로하며, 각부처별 지자체별로시행되고있는관광개발을종합적이 고체계적으로관리할수있도록관광개발법제를단일법제로운용할경우관광 자원개발과관련한다양한환경변화에탄력적으로대처할수있으며관광자원 개발에대한정책의세분화가가능하여보다촉진적인정책의집행이가능할뿐 만아니라위임입법을최소화시키고체계적인법제구성으로일관성있는정책 추진을가능케할것이다. 관광진흥법은 1961년관광사업법을관광단지개발촉진법과통합하여관광진흥 과관광여건의조성을위하여제정된법률이다. 따라서현행관광진흥법은관광 사업에관한사항과관광개발에관한사항이복합적으로규정되어있어법제의 내적일관성이미흡한구조를지니고있다. 관광개발에관한사항은관광진흥법 27) 관광자원개발을위해서는계획체계및집행체계의개선또한요구됨. 관광개발계획체계의개선방향과관련된내용을이슈로정리하면다음과같음. - 지역별관광개발계획을독창적이고내실있게수립할수있도록하고수립된지역별관광개발계획을연계화할수있어야함. - 지방분권제실현과각종관광개발집행권한의지방이양은지방자치단체의계획적인관광개발추진을요구. 따라서시 군단위의체계적인계획수립에따라관광지등을지정 조성할수있도록유도. - 관광개발계획간의중복투자, 비차별성등의문제를개선하기위한심의체계의구축필요 관광개발집행체계의개선을위한개선방안으로는다음과같은내용이제안될수있음. - 기존관광지제도의사전타당성검토과정을집중보완해야함. - 행정적으로집행되고있는관광개발수단중제도화되지않거나새로운관광행태를수용할수있는수단도입을적극검토하여야함. -61-
제5 조 관광지등의개발 에집중되어자기완결적인특성을지니고있어비교 적분법이용이한구조를갖고있다. 따라서독립적인관광개발법제를제정하여 관광개발환경변화에능동적으로대응하고관광자원개발에대한체계적인정책 지원체계를갖추며관광진흥법의내적일관성을유지하여관광법제운용상의효 율성을기해야할것이다. 4.2 관광개발사업지원체계개선방안 1. 관광개발사업간형평성제고 관광진흥법에근거한관광( 단) 지개발이현재법적으로가능한유일한관광개 발사업이아님을유사관광개발사업관련사례들을통해살펴보았다. 이것은유사 관광개발사업과기존관광진흥법에근거한관광단지개발에있어관광개발이라는 동질성측면에서사업간형평성이제고될필요가있다. 형평성이요구되는관광 개발사업은기존의관광( 단) 지개발측면에서이다. 왜냐하면특별법을통한관광 개발사업의경우정부의다양한지원이법적으로확보되어이루어지기때문이다. 유사관광개발사업과의형평성제고가요구되는관광( 단) 지의개발사업으로 는다음과같은개발사업들이될수있다. - 대규모관광( 단) 지사업과관광레저형기업도시개발사업 - 소규모관광개발사업과경제자유구역, 기타지역개발사업에서의소규모관 광단지개발사업 - 관광진흥법과다른특별법에의한관광( 단) 지개발사업등28) 2. 관광개발정책방향의재정립 이와는별도로관광개발에대한정책방향의재정립또한요구된다고할수있다. 이것은현재특별법에의한관광단지개발의경우민간의활력을최대한반영할수있도록함에따라상대적으로공공성정립또한올바르게확립되어야한다는측면에서민간차원의관광개발과공공개입이필요한관광개발의구분과정책분리, 관광개발에서의공공성정립이요구된다고할수있다. 28) 특별법에의한관광단지의개발의경우기존관광단지개발에비해인센티브가훨씬커, 관광진흥법에의한관광단지개발의주체의경우혜택을제대로받지못하고있는실정임. 따라서관광진흥법의본연의목적을되찾고특별법에의존해이루어지고있는관광단지개발사업에대한공공성확보및형평성제고가절실한실정임특별법에의할경우각종인허가및개발계획의의제처리와정부의지원, 세제혜택등의경제적인센티브가상대적으로우위에있기때문임. -62-
관광단지개발사업의정책방향정립에있어더불어검토되어야할것이최근관 광개발사업의일반적인경향이다. 최근관광( 단) 지의개발은일반적으로복합화 추세에있다고해도과언이아니다. 이러한복합화의추세에따라향후관광( 단) 지 의개발방향과관련하여몇가지의미있는시사점을얻을수있다. 첫째는단일목적의관광( 단) 지개발에한계가있다는점이다. 기존의관광( 단) 지가관광자원을매개로개발되었다는측면에서복합화의추세는이러한단순관 광( 단) 지의개발과다소다르다. 즉, 자연관광자원을매개로하지않는복합화가 가능하다는점이다. 관광자원없이도테마를통한복합화가가능하기때문이다. 둘째, 복합관광( 단) 지개발과지역개발사업의연계가필요하다는점이다. 작은 의미에서관광( 단) 지의개발의완성은당해관광( 단) 지의수익성제고로완성될 수있다. 그러나진정한관광( 단) 지개발의효과는지역발전과연계되어야한다. 바로효과적인관광( 단) 지의개발은지역개발사업과동일한의미를갖는다. 관광 ( 단) 지개발을통해지역개발을유도하는것이다. 이러한관광( 단) 지의복합화가 지역개발을유도하는매개로서작용될수있다는측면에서관광( 단) 지의복합화 는최근의추세이면서지역개발차원에서요구되는개발의방향이라고할수있 다. 셋째관광지및관광단지의지정에있어관광행태의변화에대응할필요가있 으나현재의제도운영은 5~10년단위의관광개발기본계획및권역별관광계획 에반영된경우만관광( 단) 지로지정할수있도록경직되게운영되고있다. 따라 서상위계획의변경과동시에관광( 단) 지의지정을추진할수있도록제도의운 영이요구된다. 4.3 관광개발사업인센티브확대 관광개발사업에대한민간이투자하기어려운점은기본적으로투자대비사업성확보가어렵다는점에있다. 따라서투자자가수익성을확보할수있도록기본적으로개발사업기간의단축과각종금융지원등의인센티브를명시화할필요성이있다. 첫째는관광진흥법에의하여조성계획승인을받게되면 18개법률에 30가지조항에대한의제처리가가능한데반하여유사관광개발사업의의경우, 특히기업도시특별법의경우 2배가넘는 41개법률 88개의각종인허가의제처리가가능하다. 또한행정기관에서추진하는관광지사업의경우에토지의수용권이부여되나주로민간이시행하는관광단지에대하여는사업시행자가전면매입에의하여추진토록하고있어장기간사업기간소요되고있다. 법적관광( 단) 지의지정및 -63-
일정요건( 예: 1/2 토지확보등) 충족시수용권을확대부여함으로써개발사업의원활한시행을도모하는제도의적극적인도입이요구된다. 둘째관광( 단) 지는대부분자연자원을지향하고하고있어타개발사업과비교하여진입도로, 용수등기반시설의설치비용부담이크다. 현재제도상기반시설에대한지원을하도록규정하고있으나지방재원의부족등으로사실상시행이어려운상황으로기반시설설치에대한우선지원에관한사항을법률로명시함으로써개발사업의참여를지원하도록할필요가있다. 셋째관광개발사업은다양한법률에연관되어있어민간이각법륭에따른인 허가를수행하는것은대단히어려운일이다. 따라서문화관광부또는광역자치단체내에행정지원을위한전담부서를설치하여 One-Stop-Service가이루어질수있도록함으로써사업추진기간을단축해야한다. 넷째관광사업은대규모투자에투자회임기간이장기간임을감안개발에따른수익성확보를위하여투자기업에대한수익성법인세, 소득세, 지방세및토지의취득 등록세감면혜택등을유사관광개발법에서제시하고있는수준까지완화할피요가있다. 4.4 민간투자확대방안 1. 민간투자활성화방안 관광개발을촉진하기위해서는민간투자가확대될필요가있다. 민간투자의활성화를촉진하기위해서는다음과같은방안이제시될수있다. 첫째, 민간투자의중요성에대한인식의확대와민간투자자의특성에대한이해가우선되어야한다. 관광개발사업에서민간투자의중요성은인식하고있으나민간투자의목적, 이유등에대해서는간과하고있다. 민간투자의촉진을위해서는고투자와장기간소요되는관광개발사업의특성을충분히이해하고민간투자자의수익성을보장할수있어야할것이다. 따라서민간의관광시설개발추진을활성화하기위해서는민간투자를촉진할수있는지원제도의마련이요구된다. 둘째, 관광개발사업의원활한추진을위해서비합리적인개발규제의완화가요구된다. 관광개발사업은택지개발이나공단조성과달리환경오염과상주인구유발정도가미약하고인허가단계에서각종영향평가( 환경, 인구, 교통등) 에대한협의가가능함에따라수도권정비계획법상의개발규모제한에대한현행법규정의완화가요구된다. 셋째, 민간투자촉진관련법 제도가개선되어야한다. 민투법상관광부문의사 회간접자본(SOC) 투자에관광( 단) 지, 이외에종합휴양업, 관광숙박업등이삽입 -64-
되도록하여야할것이다. 민간기업은일반적으로종합휴양업으로관광휴양시설개발사업을추진하고있으며, 현행법상관광단지가 100% 로민간이투자할수있도록되어있으므로관광단지와종합휴양업의개발성격이뚜렷하지않다. 따라서개발사업단위로서종합휴양업에대한민간투자를촉진하도록할필요가있다. 또한, 해당투자사업과연관성이부족하다고하더라도부대사업시행의근본적취지인투자비보전또는시설의정상적인운영을도모하기위한경우에는부대사업을포괄적으로인정해주는제도적개선이필요하다. 또한관광부문의투자용이성확보및투자촉진을위해서가칭 ' 관광자원개발( 특별) 법' 등의신규법규마련검토가필요하다. 넷째, 국내 외국인투자촉진추진이다. 민간기업단독으로관광개발투자를추 진하기에는재원조달에있어서어려움이발생한다. 이에따라국내 외국인의국내 투자의촉진을통한민간투자할성화를꾀해야한다. 다행히 2001년 12월 27일 열린경제장관간담회에서 외국인투자지역 으로지정되어세제 금융 행정상의 지원을받을수있는관광사업의종류가확대( 종합유원시설업신설) 되고투자지 역제한도완전히폐지하기로하였다. 또한정책적지원을받을수있는외국인 투자액하한선을낮춤으로써관광분야에대한실질적투자유인책이될수있도록 개선하기로하였다. 이로서관광개발사업에대한투자의촉진여건이상당히개선 되었으나실제적으로외국인의투자를촉진하기위한구체적인정책개선이뒤따 라져야할것이다. 국내업체의관광개발에대하여도일정요건을구비하면정부의 보조금, 융자및저리개발금융알선서비스및세제감면등의투자촉진정책개선 이요구된다. 다섯째, 민간기업의투자를확대하기위해서중소기업의개발투자를확대할수 있는여건조성이요구된다. 대기업을중심으로한성공가능한개발사업에대하 여중소규모의민간기업이주주로서투자를하도록함으로써기업에의한공동개 발투자를확대해나가도록하는것이필요하다. 여섯째, 관광개발부문은대규모투자가요구되는바비교적자금의확보가용 이한대기업들의참여를촉진할필요성이있다. 이를위하여는관광부분에대한 투자는기업의총액출자제한규정에서제외하는등의조치가필요하다. 일곱째, 지방자치단체별로민간투자를촉진할수있는다양한대책이필요하다. 우리나라와같이관광사업여건이열악한환경에서민간기업의투자를촉진하고 경쟁력있는관광시설개발을위해서는지방정부의적극적인행정적지원책이필 요하다. 특히, 관 민협력체계구축을위한전문적인개발추진에대한노력이요 구된다. 경제의안정및기업투자환경의개선이전망되면서민간기업의관광시설사업 -65-
투자확대가예상되고있다. 이처럼투자환경의변화가예상되나현행법규체계 에서는민간기업이투자의욕을가지고있다하더라도개발추진과정에서많은애 로요인이발생한다. 따라서민간투자활성화를위한제일의과제는관련법규의 정비및행정지원체계의구축이라할수있다. 이와함께, 민간의투자를성공적으로유치하기위해서는타당성있는개발계 획의수립이무엇보다도중요하다고할수있다. 특히, 공공주도적인관광지및 관광단지의경우, 민간투자자의유치촉진을위하여다각도로노력하고있으나계 획내용이민간투자자의차원에서수익성과타당성이보이지않는다면민간투자 자의유치를기대하기어렵게될것이다. 2. 민간투자사업(BTL) 을통한관광개발사업추진방안 참여정부는국민경제선순환과국민삶의질향상을위해민간투자사업으로 BTL 사업을도입하여추진중에있다. 이에따르면투자대상시설의하나로관광 ( 단) 지를포함시키고있다. 그러나현재민간투자사업으로고시되고있는시설가 운데관광( 단) 지는고시되고있지않음에따라실질적으로민간투자가이루어지 지않고있는형편이다. 따라서향후민간투자사업(BTL) 으로서관광( 단) 지가선 정되었을경우에관광개발과관련하여공적성격을갖는조직이참여할수있는 방안을모색할필요가있다. 그러나현재로서는관광사업과관련된공기업또는 관련기관이특정시설을건설ㆍ운영하는것을목적으로하는프로젝트회사 (SPC) 로서참여할수있는여지는많지않은실정이다. 왜냐하면관광공사의경우기존 관광단지를개발한노하우등을감안할때향후관광( 단) 지의운영을담당하는 운영자로서참여하는것이가능할것으로보이나우선적으로는투자대상시설로 언급되어있는관광( 단) 지에대한정부차원의고시즉, 투자대상시설로관광( 단) 지를선정하여민간사업자또는관련기관이실제참여할수있는사업선정이이 루어지지않고있기때문이다. 따라서민간투자사업으로서특정관광( 단) 지가선 정되어이사업에참여할수있도록고시 29) 되지않을경우이에대한관련기관 및민간의참여가제한된다. 29) 정부에서 BTL 추진사업으로확정하여민간및관련기관의참여를위한구체적인조건및일정을공지하는것. 영국의경우 2004년 12월현재 BTL과유사한사업방식인 PFI 제도를통해기추진된 641 개가운데국방, 레저, 문화등의사업으로 167 개사업을추진하였음. -66-
제5장결론및제언
제장 5. 결론및제언 국민소득의증가, 지역간교통인프라의확대와주40시간근무제도입에따른 주5일제의시행확대에따라개인및가구의여가활용을위한여건이지속적으 로향상되고있는추세에있다. 이런여가활용시간의확대는관광및레저등의 수요증가로이어지면서우리나라의관광시장의지속적인성장을견인하는요인 으로작용할것으로예상된다. 관광수요의증가는관광시장의확대를의미한다는측면에서결국관광개발사 업의추진증가요인으로작용할것으로판단된다. 우리나라의경우관광 레저 산업발전의중요성은인식하면서도관광산업이소비 향락산업이라는인식이공 존하고있어인프라구축이미흡한실정으로관광산업활성화를위한체계적지 원은부족한상황이라고할수있다. 즉, 관광수요의증가에따른관광개발사업 추진의확대가예상됨에도불구하고관광진흥법상의관광( 단) 지개발사업은여타 다른지역개발사업, 예를들면경제자유구역및관광레저형기업도시등의유사 개발사업과비교할경우지원체계상의취약점을노정하고있다. 이에본연구에서는지역개발사업으로서의관광개발사업과현재정부에서추 진하고있는유사개발사업사례등의비교를통해지원체계상의차이점과시사 점을도출하고외국의개발사례등을통해향후우리나라관광개발사업의추진 확대및개선방안을도출하고자하였다. 가. 관광법제의단일화및계획체계의개선 관광 레저산업의육성및투자확대를저해하는입지 시설, 영업활동에대한 규제가광범위하게산재되어있다. 예를들면관광 레저산업에대한특수한규제 보다는수도권규제 상수원보호등환경규제등일반적이고광범위한규제로 제한받고있다. 이런가운데관광 레저산업과관련된법은관광기본법 관광진흥법등이있 으며관광진흥법이관광산업의기본법역할을수행하고있다. 세부적인관광산업 을규율하는법으로는 관광숙박시설지원등에관한특별법, 국제회의산업 육성에관한법률 등이있고레저관련법으로는 체육시설의설치이용에관 한법률 ( 문화관광부), 경륜 경정법 ( 문화관광부), 수상레저안전법 ( 해 양수산부) 등이있다. 이외에자연환경보전법, 식품위생법, 수도권정비법, 온천법 등총 8개부처 30개법률에 290 여건의내용이분야별로산재되어있다. 따라서해당법률에산재되어있는규제를해결하기위해서는관광산업활성화 -68-
를위한단일법제의마련이필요하다. 관광개발법제를단일법제로운용할경우 관광자원개발과관련한다양한환경변화에탄력적으로대처할수있으며관광 자원개발에대한정책의세분화가가능하고, 관광개발을보다효과적으로추진할 수있는정책의집행이가능하다. 뿐만아니라위임입법을최소화시키고체계적 인법제구성으로일관성있는정책추진을가능케할것이다. 나. 관광개발사업을위한의제처리및지원체계 관광개발관련유사사례의경우법적인의제처리를통해복잡다기한유관법에 따른인 허가등을일괄적으로득함에따라추진하고자하는사업을효과적으로 처리할수있도록되어있다. 경제자유구역으로지정이되면( 법제8 조) 경제자유구역내관광단지개발예 정지는관광진흥법( 제50 조) 상의관광지및관광단지로지정된효과를얻을수있 게된다. 더욱이국토계획법의특례적용을받아건폐율및용적률의최대한도를 조례에서별도로정할수있게된다. 또한체육시설의설치 이용에관한법률제 11 조에의한시설물의설치및부지면적기준에제한을받지않고별도의사업계 획승인으로결정할수있다. 관광레저형기업도시의개발구역으로지정되면동시에국토계획법에의한도 시기본계획수립(330 만m2이상도시) 과국토계획법에의한수산자원보호구역해 제( 관광레저형) 가이루어진것으로간주한다. 또한이후실시계획승인이이루어지면 41개법 88개의각종인허가가의제처 리된다. 특히관광레저형기업도시의경우실시계획승인( 환경부등과협의를거 친경우) 이이루어지면관광진흥법에의한관광지 관광단지조성계획승인과체육 시설법에의한체육시설사업계획의승인이이루어진것으로처리된다. 이외에도특별법에서는개발시에수반되는타법에의한인허가및절차등을 의제처리해주고있다. 의제처리되는내용은총 38 개법률, 62개행위에해당되 어관광단지등경제자유구역내의개발행위에대한절차를매우단축시켜주고있 다법제 ( 11 조). 또한경제자유구역에서는이지역의활성화를위하여대통령령이정하는바에 따라, 도로, 용수등기반시설을설치하는데우선적으로지원하여야한다( 법제18 조) 고명시함으로써정부의기반시설에대한지원사항을법으로명시하여개발 사업을지원하도록하고있다. 기업도시는법에서제시한의무조건을충족할경우다양한사업촉진을위한지 원이이루어진다. 먼저, 기업도시는부분적이지만민간에게토지수용권이부여된다. -69-
기업도시의사업주체가민- 관공동일경우토지수용권은무제한으로주어진다. 그다음으로기반시설투자비용은기업의출자총액제한예외를인정하는등사 업자의자금조달을지원한다. 이외에도간선시설설치에대한국고지원및국 공 유지의사용상혜택이부여되며경제자유구역에서와마찬가지로학교 병원 체육시 설설치상의특례가인정된다. 한편, 투기지역외에서조성토지와주택공급상의 예외를인정하여사업시행자가비교적자유롭게조성된토지를판매할수있다. 또한국세및지방세의각종조세와부담금을감면해주고있으며타법에의한 인 허가를의제처리해줌으로써사업추진에소요되는기간을단축할수있도록 지원해준다. 행정적인지원사항으로서는건설교통부및문화관광부( 관광레저형전담) 에기 획단을설치하여기업도시개발을중앙부처차원에서지원하고있으며 기업도 시위원회 및 기업도시관리협의회 를설치하여기업도시개발에따른심의와 사후관리에대한행정적지원을하고있다. 다. 관광개발정책방향의재정립 : 복합개발및민간투자확대 관광자원의개발은정부차원에서공공복지측면에서개발되는유형과민간에 의해수익성을추구하기위해개발되는시설과구별하여개발 관리되어야한다. 관광지나유원지와같은개별관광지는지역주민이주로이용하는여가관광공간 으로서지방자치단체의체계적인개발 관리가필요하다. 그러나대규모투자가 요구되는관광( 단) 지나종합휴양업 2종과같은관광휴양공간개발은외국인을포 함하여전국민을이용대상으로하는시설로서민간에의해주도적인개발이되 도록하되, 정부차원의행 재정지원, 기반시설지원등이요구된다. 그러나상기 의두경우모두일정규모이상으로개발할경우, 부처간, 지역간협력체계속에 서종합적인개발 관리가필요하다고할수있다. 이런측면에서현재추진되고있는관광( 단) 지개발에있어첫째, 민간차원의 관광개발과공공개입이필요한관광개발의구분이필요하며이에대한정책분리 또한요구된다. 둘째, 민간주체가되는관광개발이라고하더라도공공성이요구 되는관광( 단) 지에대해서는공공성이정립되어야한다. 이와더불어최근의관광 개발사업이복합화됨에따라지역개발과의연계방안을다각적으로모색해야한 다. 현재의관광개발사업은관광숙박업, 관광객이용시설업, 유원시설업, 편의시설 업등관광객만을위한시설위주로제한받아관광( 단) 지의종업원을위한기숙사, 관광객을위한금융서비스편의시설, 관광캐릭터연구시설등은제외되고있다. 따라서관광( 단) 지에직원전용숙소, 관광진흥목적의연구시설, 연수시설, 관광객 -70-
편의시설, 관광관련물류 유통시설, 관광판매시설, 의료시설, 집회시설등의복 합개발이요구된다. 이와더불어회원모집규정이서로달라패키지화가이루어지 지않고있는골프장과콘도의공동개발등이가능해야한다. 이외에도참여정부의경우관광개발사업에대해서도민간투자사업(BTL) 을통 한민간투자사업으로 추진함에따라위사업의운영사로관광개발관련기관의 참여가가능할수있도록여건을개선할필요가있다. 관광개발사업에대한민간 투자사업으로의관광개발관련조직의참여또는관광( 단) 지개발사업의확대방안 에대한모색은참여정부들어지속적으로추진되고있는부동산안정대책에따 라위축되고있는건설산업의활로를개선하여국가경제를제고시킬수있다는 측면에서의미있는검토라고할수있다. -71-
참고문헌 국토개발연구원(2004), 지속가능한관광개발방안연구 기획예산처(2003), 나라살림 김범수(1999), 일본의그린투어리즘, 산림휴양연구, 3(1,2) 김성진 신용석 명지선(2005), 관광레저형기업도시시범사업평가기준및절 차연구, 한국문화관광정책연구원 김영준(1999), 정책분석: 관광부문민자유치촉진제도변화, 한국관광정 책, 제2 호. 김영준(2003), 관광자원개발법제개선방안, 한국문화관광정책연구원 김향자 김상태(2001), 지역관광개발사업의민간투자활성화방안, 지방재 정, 제4호 삼성경제연구소(2002), 경제특구의성공적추진방안 삼성경제연구소(2003), 관광자원개발법제개선방안 삼성경제연구소(2005), 지역활성화정책의현황과발전방안 신동주(1995), 한국의지역관광개발을위한관민공동출자사업추진방향, 한양 대학교박사학위논문 이응진(1997), 한일관광사업의공적규제에관한연구, 대한관광경영학회, 관광연구, 제9 집, 1997. 한국문화관광정책연구원(2003), 관광개발계획지표개발방안 한국문화관광정책연구원 (2004), 국가균형발전을선도하는관광개발기본구상 三菱綜合硏究所編 (2000), 리조트개발및사업계획전략, ( 주) 그리드환경디자인그룹 石森秀三 (1993), 21 世紀の基幹産業としての観光産業 都市政策, No.73 梅川智也 (1997), リゾート整備を取り巻く環境の変化 -地域資源を活用したリゾート整備 に向けて 月刊レジャー産業 京都府立大学地域学術調査研究センター (1996), 地域学術調査センター年報 経済企劃庁国民生活局余暇生活文化室 (1993), 余暇時代のまちづくりハンドブック, ぎ ようせい 米浪信男 (1993), バブル経済とリゾート開発 経済経営論集, 神戸国際大学, Vol.13-2 米浪信男 (1995), リゾート開発と地域経済 経済経営論集, 神戸国際大学, Vol.15-2 佐藤誠 (1997), 日本におけるグリーンツーリズムの現状と課題 運輸と経済 57(7) 室谷政裕 (1991), リゾート法の概要とその運用 ジュリスト, 有斐閣, No.973-72-
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부록 1 기업도시개발특별법상의의제사항 2 민간투자사업(BTL) 개요
부록 : 관련자료 1. 기업도시개발특별법상의의제사항 표 기업도시개발특별법의의제사항 구분 계획 인허 가 비고의제사항산업경제택지 공유수면관리법 : 실시계획의인가 공유수면매립법 : 실시계획의인가 관광진흥법 : 관광지 관광단지조성계획승인, 사업계획의승인 국토계획법 : 도시관리계획결정, 실시계획인가 도시개발법 : 실시계획승인 산업입지및개발에관한법률 : 실시계획승인 유통단지개발촉진법 : 유통단지개발실시계획승인 주택법 : 사업계획의승인 체육시설의설치이용에관한법률 : 사업계획승인 택지개발촉진법 : 개발계획, 실시계획승인 항만법 : 실시계획의승인 자연공원법 : 도립 군립공원계획의결정 제주국제자유도시법 : 제주투자진흥지구의지정, 개발사업시행승인 경제자유구역법 : 실시계획의승인 건축법 : 건축물의허가 신고가설건축물의허가 신고 골재채취법 : 골재채취의허가 공유수면관리법 : 공유수면의점 사용허가 공유수면매립법 : 공유수면의매립면허 국가등이시행하는매립협의및승인 관광진흥법 : 관광지 관광단지의지정조성계획의승인, 사업시행의허가 광업법 : 불허가처분, 광구감소처분또는광업권 취소처분 국유재산법 : 국유재산의사용 수익허가 국토계획법 : 토지의분할 형질변경허가, 도시 계획시설사업시행자의지정 농어촌정비법 : 농업기반시설의목적외사용승인 농어촌휴양지개발사업계획의승인 농지법 : 농지의전용허가또는협의 도로법 : 도로관리청과의협의또는승인 도로공사시행의허가, 도로점용의허가 사도법 : 사도개설의허가 사방사업법 : 벌채등의허가, 사방지지정의해제 산업입지및개발에관한법률 : 사업시행자의지정 산업집적활성화및공장설립에관한법률: 공장설립등의승인 -75-
구분 인허 가 의제사항 비고 산업경제택지 산지관리법 : 보전산지의변경 해제, 산지전용제한지역지정의해제, 토사채취허가, 채석허가산지전용허가, 산지전용신고 산림법 : 보안림의지정해제, 보안림구역안에서의행위의허가, 국유림안에서의벌채승인또는동의 입목벌채등의허가 소하천정비법 : 소하천공사의시행허가 소하천점용의허가 수도법 : 일반수도사업및공업용수도사업의인가, 전용상수도및전용공업용수도설치인가 에너지이용합리화법 : 에너지사용계획의협의 오수 분뇨및축산폐수의처리에관한법률 : 분뇨처리시설의설치승인 유통단지개발촉진법 : 유통단지의지정 유통산업발전법 : 대규모점포의개설등록 자연공원법 : 비공원관리청의공원사업의시행, 공원관리시설관리허가( 도립 군립) 장사등에관한법률 : 분묘의개장허가 전기사업법 : 발전 송전 배전사업또는전기판매 사업의허가, 자가용전기설비공사계획의인가또는신고 지방재정법 : 사용 수익허가 지적법 : 사업의착수 변경또는완료의신고 집단에너지사업법 : 집단에너지의공급타당성에관한 협의 초지법 : 토지의형질변경등의허가 초지전용의허가 측량법 : 측량성과사용의심사 폐기물관리법 : 폐기물처리시설설치승인또는신고 하수도법 : 공공하수도공사의시행허가 공공하수도의점용허가 하천법 : 관리청과의협의또는승인, 하천공사시행의허가, 하천점용등의허가 항만법 : 항만공사시행의허가 건축법 : 건축협의 -76-
2. 민간투자사업(BTL) 개요 가.BTL의개념및구조 BTL 은민간이건설한시설을정부가리스해서사용하고리스료를지급해투자 비를보전해주는민자사업이다. 현재도로 철도 항만등 SOC시설건설에사 용되는 ` BTO` 방식은민간사업자가시설수요( 운영수입) 변동위험을부담할뿐 아니라대형토목사업성격상건설 운영위험도매우높은데비해, BTL은이같 은위험이없고적정수익률이보장되기때문에안정성을추구하는은행등이선 호하는방식이다. 민간이공공시설을건설하고정부가이를임대해서쓰는민간투자방식으로민 간이자금을투자해공공시설을건설(Build) 한다. 또한민간은시설완공시점에서 소유권을정부에이전(Transfer) 하는대신일정기간동안시설의사용 수익권한을 획득하게되며, 시설을정부에임대(Lease) 하고그임대료를받아시설투자비를 회수하는구조다. [ 그림] BTL사업구조도 -77-
BTL 사업은다른민간투자방식과비교할경우몇가지차이점이있다. 첫째, 민 간이건설한시설은정부소유로이전( 기부채납) 된다. 민간이시설소유권을갖는 BOO(Build-Own-Operate) 방식과구별된다. 둘째, 정부가직접시설임대료를 지급해민간의투자자금을회수시켜준다. 시민들에게시설이용료를징수해서투 자자금을회수하는 BTO(Build-Transfer-Operate) 방식과구별된다. 셋째, 정 부가적정수익률을반영한임대료를산정 지급하게되므로사전에목표수익률실 현을보장한다. 시민들로부터의이용료수입이부족할경우정부재정에서보조금 을지급( 운영수입보장) 해사후적으로적정수익률실현을보장하는 BTO방식과 구별된다. 표 BTO / BTL방식비교 추진방식 1 대상시설성격 2 투자비회수 3 사업리스크 Build-Transfer-Operate 최종수요자에게사용료부과로투자비회수가가능한시설최종사용자의사용료 Build-Transfer-Lease 최종수요자에게사용료부가로투자비회수가어려운시설 정부의시설임대료 민간이수요위험부담 민간의수요위험배제 나.BTL 투자대상시설 정부가국민에게기초적서비스제공을위해의무적으로건설 운영해야하는국 공립시설이우선대상이되며, 구체적으로는민간투자법에열거된 44개시설이 민간투자대상이된다. 또한일반시민에대해시설이용료부과가어렵거나, 시설이 용료수입으로는민간투자비회수가어려운시설이대상이된다. 시설이용료수입 으로투자비회수가가능한시설은 BTO 사업방식으로추진된다. 특히, 사업대상 은사업편익이크고, 시설의조기확충이시급하나재정여건상투자가더디게이뤄 지고있는시설이어야한다. 또한민간의창의 효율을활용함으로써사업편익증진 과비용절감이기대되는시설이어야한다. 관광단지는종전 35개시설의하나로 이미선정되어있는상태이다. -78-
표 BTL의투자대상시설 구분대상시설 종전 (35 개) 추가 (9 개) 도로, 철도, 도시철도, 항만, 공항, 다목적댐, 수도, 하수종말처리시설, 하천부속물, 어항시설, 폐기물처리시설, 전기통신설비, 전원설비, 가스공급시설, 집단에너지시설, 정보통신망, 유통단지, 화물터미널, 여객자동차터미널, 관광단지, 노외주차장, 도시공원, 폐수종말처리시설, 분뇨처리시설 축산폐수공공처리시설, 재활용시설, 생활체육시설, 청소년수련시설, 도서관, 박물관 미술관, 국제회의시설, 지능형교통체계, 지리정보체계, 초고속통신망, 과학관, 철도시설 학교시설, 군주거시설, 공공임대주택, 아동보육시설, 노인요양시설, 보건의료시설, 문화시설, 자연휴양림, 수목원 다.BTL사업의참여조직체계 정부가민간투자를유치할시설을선정하고사업기본계획을만들어민간사업 자를모집한다. 민간사업자는특정시설을건설 운영하는것을목적으로하는프로 젝트회사(SPC : Special Purpose Company) 를설립해사업에참여한다. 이때 사업자로선정된 SPC가자기책임하에 설계-자금조달-건설- 운영( 유지보 수) 기능을담당하게되며정부는약정기간동안시설을임차해사용하면서 SPC 에게임대료를지급해서시설투자비와운영비를보전해주게된다. [ 그림] BTL 사업의참여조직구조도 -79-