서울시사행산업현황분석및 부작용폐해대책마련을위한연구 최종보고서 2014. 10
제출문 서울특별시장귀하 본연구보고서를 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책 마련을위한연구용역 의최종보고서로제출합니다. 2014. 10. 충남대학교산학협력단 참여연구진 연구책임자 : 김교헌교수, 충남대학교심리학과공동연구원 : 이충기교수, 경희대학교관광학과권선중교수, 침례신학대학교상담심리학과김세진교수, 충남대학교교육대학원임숙희연구원, 충남대학교중독행동연구소
요약및정책건의 요약및정책건의 1 연구개요 2000년대초중반에서울시내도심지에경마, 경륜및경정에참여할수있는장외매장이확산되어사행산업에대한서울시민의접근성이높아짐. 사행산업은지역주민의안녕과복지에복합적인영향을끼칠수있음에도불구하고지자체가어떤정책이나전략을통해위험관리역할을해야하는지에대한깊이있는논의나연구, 정책개발등이이루어지지않음. 그결과일부지역사회에서는사행산업체이전및확장등에대해지자체의대응을요구하고있어이에대한정책적대응이시급한실정임. 따라서본연구는서울시사행산업현황을분석하고그로인한시민들의폐해유형과수준에대한실태조사를실시하여타당한정책수립을위한기초자료를제공하고자함. 또한국내외사행산업관리정책을분석하여서울시에서발생하고있는폐해에대처하기위한지자체의전략수립에시사점을제공하고자함. 이를통해사행산업관련서울시정책방향과사행산업으로인한폐해대책에대한구체적이고실천적인정책을제시함. 2 주요연구결과 1) 서울시사행산업현황 서울시내의합법사행산업체로는경마, 경륜및경정장외발매소와복권류판매소가있음. 서울시의경마장외발매소는강남구, 강북구, 강동구, 동대문구, 종로구, 영등포구, 용산구, 중랑구, 도봉구의총 9개구에위치해있으며경륜및경정장외발매소는중랑구, 중구, 동대문구, 성북구, 관악구, 영등포구강남구의총 7개구에위치해있음. 2013년기준서울시경마장외발매소의총입장객수는 4,509,088명이며매출액은총 19,869 억원이며경륜장외발매소의총입장객수는 2,931,759명, 매출액은약 7,251억원, 경정장외발매소의총입장객수는 1,353,168명, 매출액은 2,744억원으로나타남. 2013년기준경마, 경륜및경정의지방세현황은경마 11,018억원, 경륜 3,006억원, 경정 949억원임. 장외발매소입장객수는사행산업별전체입장객의약 70% 가넘는비중을차지하고있으며대부분이서울을포함한수도권에밀집되어있는것으로나타나고있어서울시의장외발매소설치및운영에대한관리및개입의필요성이시사됨. I
요약및정책건의 2) 서울시사행산업폐해실태조사 서울시장외발매소인근주민및상인대상면담조사결과, 주거환경, 교육환경, 교통환경, 경제적측면에서사행산업으로인한폐해를경험하고있는것으로나타남. 사행산업체인근주민및상인들은도박자들의음주및비도덕적행동으로인한주변환경오염및안전위협, 지역이미지하락, 장외발매소인근교육시설밀집으로인한교육환경저해, 주말교통체증, 상권침체, 지역슬럼화등의내용을어려움으로호소함. 이들은서울시에정기적인주변환경점검및정비, 치안단속등안전환경확보, 문화및복지시설확충, 시외지역으로장외발매소이전등을요구함. 서울시도박이용자를대상으로도박의폐해에대한면담조사를실시한결과이용자들은도박으로인해우울, 불안등의심리적문제와건강상의문제를경험하고있으며배우자와의이혼및별거, 가족관계단절, 대인관계에서의신용하락등의문제를갖고있는것으로나타남. 직업경력이단절되고신용불량, 과도한빚으로인한의식주문제해결의어려움등도도박으로인한폐해로보고됨. 이들은서울시에게도박중독해소를위한치료프로그램제공, 취업교육제공및취업자리알선, 재활센터입소, 의식주해결및건강회복등의복지적도움등을요구함. 서울시민대상패널설문조사결과서울시의도박중독률은다른도시와비교할때높은수준으로나타남. 또한서울시내의장외발매소설치구와그렇지않은구의도박중독률을비교한결과장외발매소가설치된구의도박중독률과도박행동이유의하게높게나타났는데, 이는장외발매소의근접성및이용용이성등이도박중독을증가시키는위험요인이될수있음을시사함. 3) 사행산업관련법의문제점과개선방향 국내사행산업은업종별법률이별도존재하며이를통합적으로관리 감독하기위한사행산업통합감독위원회법이있음. 그러나국내의사행산업은한국마사회법, 경륜 경정법등개별법률에의해실질적으로관리 감독되고있음. 사행산업의인 허가권을사행산업통합감독위원회 ( 이하사감위 ) 가확보하지못하고있으며또한인 허가과정에서지방자치단체장의권한은제한되어있음. 장외발매소이전및설치에서도지방자치단체장의권한은제한적임. 또한현황조사결과주거지역과인접한지역에장외발매소가설치되어있으며학교 500m 인근에장외발매소가설치되어있어학생들의교육환경에폐해가발생할소지가있음. 따라서한국마사회법, 경륜및경정법, 건축법, 학교보건법및도시관리계획법의개선을통해서울시민을사행산업의폐해로부터보호하는정책마련이필요함. 4) 사행산업관리체계의문제점과개선방향 국내 외모두지역주민들이사행산업으로인한직접폐해, 즉도박중독으로인한문제를경험할경우 본인이자발적으로도움을요청하거나주변사람들의지원을통해도움을받을수있는서비스체계를 II 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
요약및정책건의 갖추고있었는데, 국내서울지역에서는 서울도박중독예방치유센터 가그와같은기능을수행하고있음. 하지만서울에이와같은기구가설치된지몇년지나지않았기때문에서울시민들의인식수준이낮고서비스전달체계역시아직구축초기단계에머물러있기때문에서울시와의상호협력을통해보완이필요한상태임. 반면, 지역사회폐해의경우국내유관기구인사행산업통합감독위원회나도박문제관리센터모두이문제대한대응정책이나전략을가지고있지않으며국내에서는이를관리하고대처할수있는체계가전무한실정임. 3 정책건의 1) 사행산업인허가부처및관련기관, 지자체간협의체계강화를통한신규및이전설치제도 개선 사행사업장신설 이전시사행산업통합감독위원회가개입할수있도록사행산업감독위원회법개정 장외발매소설치및이전관련법령개정 : 현재소관부처장관의승인만득하도록되어있는데 지방자치단체장의동의를필수적으로얻도록관련법령을개정. 2) 주거및교육환경호보를위한사행사업장의입지규제강화 학교보건법상학교위생정화구역거리확대건의 : 현재 200m로규정되어있는정화구역을사행사업장에대해서는 1km로확대함서울시도시계획조례의학교시설보호지구, 특정용도제한지구등을활용하여주거및교육환경의보호가필요한지역에는사행산업장의입지를제한함 3) 서울시사행산업관련추진체계개선 사행산업별담당부서지정으로인허가협의, 법령개정건의등추진 담당부서별관련사행산업의폐해및부작용관리방안마련 추진 - 지역사회폐해대책 : 관련업무자치구담당자대상정보제공및교육실시, 정기적점검및예측활동, 감시기능수행부서 ( 팀 ) 운영, 사행사업장이위치한지역의폐해관리재정지원방법마련등 - 사행산업취약계층의잠재적폐해대책 : 위험집단선별및예방교육실시 - 도박당사자개인및가족직접폐해대책 : 서울중독관리통합지원센터에서도박중독자및가족의치유및상담진행 ( 인력및예산지원전제 ), 서울시의다양한복지제도와소개를통한연계등 III
Ⅰ. 서론 1 1. 과업배경및필요성 2 2. 연구추진경과 5 Ⅱ. 본론 8 제1절사행산업의개념및특성 8 1. 사행산업관련용어및개념 9 2. 사행산업의특성 10 제2절서울시사행산업현황 16 1. 서울시사행산업분포및매출규모, 이용자수조사 18 2. 사행산업관련조세현황 25 3. 사행산업관련동향 : 폐해중심으로 30 제3절서울시사행산업폐해실태조사 54 1. 서울시사행산업폐해질적조사 55 2. 서울시사행산업폐해양적조사 64 3. 소결 76 제 4 절국내 외사행산업관련제도분석 77 1. 국내사행산업관련제도분석 78 2. 국외사행산업관련제도분석 90 제 5 절국내사행산업관련제도의문제점및개선방향 133 1. 국내사행산업관련법의문제점및개선방향 134 2. 국내사행산업관리체계의문제점및개선방향 149 i
Ⅲ. 결론및정책적제언 150 1. 사행산업인허가부처및관련기관, 지자체간협의체계강화를통한신규및이전설치제도개선 153 2. 주거및교육환경보호를위한사행사업장입지규제강화필요 158 3. 서울시내사행산업관련사항추진체계개선 162 참고문헌 171 ii 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 1> 사행산업의법적정의 10 < 표 2> 국내사행산업업종별현황 18 < 표 3> 10년간연도별사업추이 19 < 표 4> 경마, 경륜, 경정본장및장외발매소현황 20 < 표 5> 경마장외발매소현황 21 < 표 6> 경륜 경정장외발매소현황 22 < 표 7> 서울시구별복권판매소현황 23 < 표 8> 사행업종별조세현황 25 < 표 9> 사행산업업종별지출구조 28 < 표 10> 도박중독유병률현황 30 < 표 11> 도박으로인한사회적부작용경험 32 < 표 12> 서초구경마장외발매소허가취소관련진행사항 33 < 표 13> 용산장외발매소관련진행사항 35 < 표 14> 용산장외발매소개장에관한찬반 37 < 표 15> 대전월평동경마장외발매소관련진행사항 38 < 표 16> 서울용산구시민단체관계자면담내용 39 < 표 17> 대전시월평동시민단체관계자면담내용 40 < 표 18> 용산마권장외발매소기사건수 42 < 표 19> 월평마권장외발매소기사건수 42 < 표 20> 용산장외발매소관련주요타임라인 45 < 표 21> 월평동장외발매소관련주요타임라인 49 < 표 22> 직접폐해연구참여자의특징 55 < 표 23> 도박이용자들의도박으로인한폐해 56 < 표 24> 도박이용자들의지자체에바라는점 58 < 표 25> 지역사회폐해조사연구참여자 59 < 표 26> 장외발매소인근주민들의폐해사항 61 < 표 27> 장외발매소인근주민들이지자체에바라는점 62 iii
< 표 28> 전국시도별도박문제 64 < 표 29> 서울시지역구별조사인원 65 < 표 30> 서울시연구대상자의인구통계학적특성 66 < 표 31> 서울시지역구별 CPGI 점수의평균과표준편차 68 < 표 32> 장외발매소유무, 성별, 연령이도박문제에미치는영향 68 < 표 33> 장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (CPGI) 68 < 표 34> 장외발매소유무별 DSM-5 도박중독수준비교 69 < 표 35> 장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (DSM-5) 69 < 표 36> 장외발매소유무에따른도박행동 70 < 표 37> 서울시경마, 경륜및경정이용자의인구통계학적특성 71 < 표 38> 경마, 경륜및경정이용객의서울시지역구별 CPGI 점수의평균과표준편차 73 < 표 39> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무, 성별, 연령이도박문제에미치는영향 73 < 표 40> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (CPGI) 73 < 표 41> 경마, 경륜및경정이용자대상장외발매소유무별 DSM-5 도박중독률비교 74 < 표 42> 경마, 경륜및경정이용자의장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (DSM-5) 74 < 표 43> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무에따른도박행동 75 < 표 44> 국내사행산업업종별관련법률 78 < 표 45> 사행산업관련법률과주요내용 79 < 표 46> 국내사행산업업종별관련사업자및부처 80 < 표 47> 국내사행산업업종별인 허가권자 81 < 표 48> 사행산업통합감독위원회에의한규제 82 < 표 49> 국내사행산업업종별베팅액제한 83 < 표 50> 장외발매소설치근거 84 < 표 51> 장외발매소설치관련건축법시행령 84 < 표 52> 장외발매소건축가능지역및지구 85 < 표 53> 장외발매소설치및이전관련기타법규 85 iv
< 표 54> 미국네바다주사행산업관련법률 91 < 표 55> 미국네바다주인 허가권유형 92 < 표 56> 캐나다온타리오주사행산업관련법률 93 < 표 57> 캐나다앨버타주사행산업관련법률 94 < 표 58> 영국사행산업관련법률 96 < 표 59> 독일사행산업관련법 100 < 표 60> 프랑스사행산업관련법률 101 < 표 61> 핀란드사행산업관련법률 102 < 표 62> 호주뉴사우스웨일즈주사행산업허가권종류 104 < 표 63> 호주퀸즈랜드주사행산업허가권종류 105 < 표 64> 뉴질랜드사행산업관련법률 106 < 표 65> 홍콩사행산업관련법률 107 < 표 66> 싱가포르사행산업관련법률 109 < 표 67> 해외주요국가의공급규제정책에따른시사점 ( 종합 ) 112 < 표 68> 네바다주게임정책위원회개요 113 < 표 69> 네바다주게임위원회개요 113 < 표 70> 네바다주게임규제위원회개요 114 < 표 71> 뉴저지주게임집행부개요 115 < 표 72> 뉴저지주카지노규제위원회개요 115 < 표 73> 뉴저지주경주위원회개요 116 < 표 74> 뉴저지주복권위원회개요 116 < 표 75> 온타리오주알코올 게임위원회개요 117 < 표 76> 온타리오주경주위원회개요 118 < 표 77> 캐나다앨버타주관리체계 119 < 표 78> 영국도박위원회개요 120 < 표 79> 독일감독기구개요 121 < 표 80> 노르웨이게임위원회개요 122 v
< 표 81> 프랑스온라인도박규제위원회 (ARJEL) 개요 123 < 표 82> 핀란드내무부 (Ministry of the Interior) 개요 124 < 표 83> 호주뉴사우스웨일즈주알코올게이밍경주국개요 125 < 표 84> 호주빅토리아주알코올게이밍경주국개요 126 < 표 85> 뉴질랜드사행산업관리기구개요 128 < 표 86> 홍콩사행산업감독기구개요 129 < 표 87> 싱가포르사행산업감독기구개요 130 < 표 88> 세계주요국관리체계의종합적제시 131 < 표 89> 경마장외발매소주변교육시설 (550m 이내 ) 137 < 표 90> 경륜 경정장외발매소주변교육시설 138 < 표 91> 건축법시행령제3조의4 별표 1중문화및집회시설 143 < 표 92> 문화및집회시설의허용용도비교표 145 < 표 93> 학교환경위생정화구역내에서의금지행위및시설 147 < 표 94> 사행산업감독위원회법개정안-국가및사회의책무 153 < 표 95> 사행산업감독위원회법개정안-위원회의기능 154 < 표 96> 사행산업감독위원회법개정안-사전협의등 155 < 표 97> 한국마사회법개정- 마권의발매등 156 < 표 98> 경륜 경정법개정-승자투표권의발매 157 < 표 99> 학교보건법개정안 158 < 표 100> 국토의계획및이용에관한법률과동법시행령 160 < 표 101> 기준재정수요액측정항목 측정단위분류표 169 < 표 102> 기준재정수요액측정단위별수치산정기준표 170 vi
[ 그림 1] 연구내용및목표 4 [ 그림 2] 연구의흐름 7 [ 그림 3] 업종별순매출액추이 (2004~2013년) 20 [ 그림 4] 경마매출액배분구조 26 [ 그림 5] 경륜매출액배분구조 26 [ 그림 6] 경정매출액배분구조 27 [ 그림 7] 조사지점별도박중독유병률 31 [ 그림 8] 용산화상경마장주변학교시설 36 [ 그림 9] 대전월평화상경마장과인근통학로 38 [ 그림 10] 사행산업통합감독위원회의주요서비스연결망 87 [ 그림 11] 사행산업통합감독위원회조직도 88 [ 그림 12] 도박문제관리센터조직도 88 [ 그림 13] 도박문제관리센터의서비스내용 89 [ 그림 14] 용산지사 ( 경마 ) 주변학교현황 138 [ 그림 15] 성북스피존 ( 경륜, 경정 ) 주변학교현황 139 [ 그림 16] 동대문지사주변용도사용현황 140 [ 그림 17] 강남스피존 ( 경륜 경정 ) 주변용도사용현황 141 [ 그림 18] 학교환경위생정화구역 146 [ 그림 19] 서울시사행산업관련추진체계개선도 162 [ 그림 20] 사행산업폐해대책시스템 163 vii
Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 핵심내용 한국의사행산업은지속적으로성장하고있다. 특히 2000 년대초 중반에서 울시내도심지에경마, 경륜, 경정에참여할수있는장외매장이확산되어 사행산업에대한서울시민의접근성이높아졌다. 사행산업이확장되고접근성이높아지면주요역기능에해당하는도박중독자의발생가능성이높아진다. 도박중독은도박행동의대표적인역기능에해당하며다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산과이혼등과관련되고근로의식저하와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다. 특히주요사행산업은특정지자체내에위치하며해당지역주민의안녕과복지에복합적인부정적영향을끼칠수있음에도불구하고지자체가어떤정책이나전략을통해위험관리역할을해야하는지에대한깊이있는논의나연구, 정책개발등이이루어지지않았다. 그결과일부지역사회에서는사행산업체의이전및확장등에대해지자체의대응을요구하고있어이에대한정책적대응이시급한실정이다. 따라서본연구는서울시사행산업현황을분석하고그로인한시민들의폐해유형과수준에대한실태조사를실시하여타당한정책수립을위한기초자료를제공하고자한다. 또한국내 외사행산업관리정책을분석하여서울시에서발생하고있는폐해에대처하기위한지자체의전략수립에시사점을제공하여, 이를통해사행산업관련서울시정책방향과사행산업으로인한폐해대책에대한구체적이고실천적인정책을제시하고자한다. 1
Ⅰ. 서론 1 과업배경및필요성 세계적으로사행행위 ( 이하도박 ) 의역사는뿌리가깊고시대에따라그의미가다양하게변화해왔다. 특정문화에서도박이갖는사회적의미에따라, 도박행동이공적으로허용되기도하고금지되기도하는순환적인역사를보여왔다. 20세기초반북미와유럽국가들에서거의모든유형의도박이범죄시되고합법적인도박은매우제한적이었다. 그러나 20세기후반에는미국, 영국, 호주, 뉴질랜드, 유럽및아시아의몇나라에서도박은공공정책과관련을맺으며합법화되고널리확산되었다. 이러한추세는 1정부나지자체가추가적인과세에대한유권자들의저항없이새로운세수원을확보하는수단으로사행산업을이용하려하였고, 2관광업자 ( 혹은여가산업경영자 ) 들이도박을높은부가가치를지닌신상품으로개발하려하였으며, 3기술의발달로인해새로운형태의도박 ( 예, 인터넷이나전자게임기를이용하는형태 ) 이늘어난점과밀접한관련이있다 (Korn & Shaffer, 1999). 한국은본격적으로위험사회에접근하고있다. 위험사회는과학및기술의발전과이에바탕을두고이루어진근대화의진전에따라외부적위험이아닌, 인간의결정에의해생산된위험이사회체계에내재화된사회를의미하는데, 울리히벡 (Urich Beck) 은위험사회를 부의사회적생산에위험의사회적생산이체계적으로수반되는사회 라고정의했다. 어떤정책을선택하느냐에따라수반되는위험의종류나정도가달라지고위험에노출되는집단이달라진다. 예를들어, 고속도로와자동차중심의교통정책이나석유와원자력중심의에너지정책혹은수입곡물과육류중심의식량정책은각각에수반되는고유한위험성을내포한다. 최근한국사회에서발생하고있는대규모재난이나일상적사고는우리사회가어떤위험을선택하고있는가를반영한다 ( 예, 2006년바다이야기사태등 ). 한국의사행산업정책도특정한위험의선택과관리에해당한다. 어떤사행산업을어떤조건하에서합법적으로시행하도록허락하고, 어떤사행행위들을금지하고그금지를어떤방법으로지켜나가느냐에따라수반되는이득과위험이달라진다. 그러나어떤정책을사용하든특정한이득에필수적으로특정한위험이따른다. 마치자가용의사용이개인적이동의편의를제공하지만비용과공해증가와에너지과다사용을수반하듯이, 특정한사행산업정책도그러하다. 따라서어떤위험을선택하고선택한위험을어떻게관리하느냐가정책의핵심이되어야한다. 특정한위험이사회에의해수용되는과정은필연적으로 사회적 일수밖에없다. 어떤것이 위험하냐-안전하냐 의기준은결국사회적구성물인데, 위험에대한개념과선택이사회적구성물이라는점은효과적인위험관리를위해이해관계자들의참여와협력이필요함을시사하며, 이러한협력이가능하기위해서는객관적이고타당한자료에근거한지속적인논의가필요하다. 2 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅰ. 서론 사행산업은지속적으로성장하고있다. 한국의합법적사행산업은 1922년에경마의도입을시작으로 1947년복권, 1994년경륜, 2000년카지노 ( 강원랜드 ), 2001년체육진흥투표권 ( 스포츠토토 ), 2002년경정이도입되어 6대사행산업으로발전하여왔으며그규모가계속적으로확대되어왔다 ( 01년 9.6조원 13년 19.6조원 ) 특히 2000 년대초 중반에서울시내도심지에경마, 경륜, 경정에참여할수있는장외매장이 확산되어사행산업에대한서울시민들의접근성이높아졌다. 사행산업이확장되고접근성이높아지면주요역기능에해당하는도박중독자의발생가능성이높아진다. 선행연구에따르면, 지역카지노개장후도박이용자비율이 2배나증가했고 (Ladouceur et a, 1999), 도박가용성과도박행동간에높은상관이관찰된바있으며 (Sibbad, 2001; Shaffer et a, 2002), 새로운형태의도박에대한이용률과합법화가증가할수록도박중독유병률이증가 (Voberg, 1995; 1996) 하는것으로나타났다. 사행산업의위험이나폐해는도박에참여한개개인이조절력을상실하고중독수준에빠진상태를매개로발생한다. 흔히 ' 도박중독 (gambing addiction)' 으로불리는부적응적도박행동은대표적인역기능에해당하며, 다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산및이혼등과관련되고, 근로의식감소와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다. 한국사회의도박중독문제는심각한수준인데, 최근 CPGI(Canadian Probem Gambing Index) 를활용하여전국민을대상으로실시된유병률연구 ( 사행산업통합감독위원회, 2010, 2012; 한국마사회, 2009) 에따르면응답자의 6.1 7.2% 가도박중독위험집단으로조사된바있다. 중앙정부는 바다이야기 사태를계기로사행산업의건전한발전을유도하는정책수립과시행을위해 2007년 9월사행산업통합감독위원회 ( 약칭 : 사감위 ) 를발족시켰다. 사감위는발족이후다양한정책안을마련하고시행에옮기려하고있으나이과정에서지방정부와시민단체, 사행산업체를비롯한다양한이해관계집단의참여와협력및소통을끌어내려는노력이미흡했다. 특히주요사행산업은특정지자체 ( 예, 서울특별시올림픽공원경륜장, 강원도강원랜드내국인카지노 ) 내에위치하며해당지역주민의안녕과복지에복합적인영향을끼칠수있음에도불구하고, 지자체가어떤정책이나전략을통해위험관리역할을해야하는지에대한깊이있는논의나연구, 정책개발등이이루어지지않았다. 그결과일부지역사회에서는시민단체를중심으로사행산업체의이전및확장등에대해지자체의대응을요구하고있어 ( 예, 서울시용산구화상경마장건, 대전시월평동화상경마장건등 ) 이에대한정책적대응이시급한실정이다. 하지만, 위험관리를비롯한모든정책은실상을제대로파악하고, 변화에대한지속적이고체계 적인모니터링을통해서이루어져야한다. 아울러, 다양한이해관계가걸려있는문제에대한실 3
Ⅰ. 서론 상의파악과그의미에대한평가는중립적인연구를통해이루어져야하며, 그결과가전문적인연구자집단에서통용될수있는수준이어야한다. 이와같은과정이제대로이루어질경우그자료는국가기관뿐만아니라사행업체스스로건전화를추구할때활용할수있는중요한자료가될수있다. 이를위하여본연구에서는다음과같은내용의연구를실시하고자한다 ( 그림 1 참조 ). 1 서울시사행산업현황을분석하고그로인한시민들의폐해유형과수준에대한실태조사를 실시하여타당한정책수립을위한기초자료를제공한다. 2 국내 외사행산업관리정책을분석하여, 서울시에서발생하고있는폐해에대처하기위한지 자체의전략수립에시사점을제공한다. 3 서울시폐해실태와국내 외유관정책을종합하여사행산업관련서울시정책방향과사행산 업으로인한폐해대책에대한구체적이고실천적인정책을제시한다. [ 그림 1] 연구내용및목표 4 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅰ. 서론 2 연구추진경과 2-1. 연구의범위및방법 가. 연구의범위 서울시사행산업현황및서울시민의폐해사례심층조사를통해서울시사행산업관리의문제점분석및제도개선사항을도출하고자함. - 서울시사행산업현황조사 : 사행산업분포, 매출규모, 이용자수등을기존사행산업통합감독위원회실태조사자료와사행산업체협조를통해파악함. - 서울시장외발매소관련민원사례조사 : 장외발매소이전및설치관련논쟁지역인서울서초구, 용산구, 마포구, 대전서구의민원사례를조사함. - 서울시장외발매소분쟁지역의시민단체관계자면담조사 : 현재장외발매소이전과관련하여분쟁이발생하고있는지역인서울용산구, 대전서구의시민단체관계자를면담조사함. - 서울시장외발매소분쟁관련언론분석 : 용산장외발매소및대전월평동장외발매소이전과관련한담론을프레임분석틀과담론분석틀을활용하여분석함. - 서울시사행산업폐해질적조사 : 직접적인도박행위로인한개인수준의폐해를직접폐해로정의하고이를사회경제적수준과심리적수준으로파악하기위해도박중독자를대상으로심층면담을실시함. 또한주변의도박행위자및사행산업체로인한개인및지역사회수준의폐해를지역사회폐해로정의하고이를개인과집단수준, 그리고사회 / 경제적, 심리적수준으로나누어조사함. - 서울시사행산업폐해양적조사 : 서울시도박중독률을파악하고장외발매소유무지역에따른중독률을파악하기위해서울시민을대상으로설문조사를실시함. 현행사행산업관련국내정책과국외정책을분석하여문제점을파악하고개선방향을도출하고자함. - 장외발매소설치및이전승인관련된국내사행산업관련법을중심으로문제점을분석하고자함. 사행산업에대한국내관리체계와국외관리체계를분석하여문제점을파악하고개선방향을도출하고자함. - 네트워킹및모니터링시스템구축방안을도출함. 사행산업관련법개정안과사행산업관리방안에대한제언을제시하고자함. 5
Ⅰ. 서론 나. 연구의방법 국 내외문헌연구를통해관련제도및정책을분석함 서울시민면담조사를통해서울시사행산업폐해사례를조사하고이를질적분석함 서울시민을대상으로인터넷설문조사를실시하여서울시의도박중독률및도박행동특성을통계적처리를통해분석함. 행정, 법, 도시계획, 도박중독치료전문가자문및사행산업체관련자인터뷰를실시함. GIS 프로그램을이용하여사행산업체입지및분포현황을분석하고현장조사를통해실태를파악함. 신문분석을통해장외발매소관련쟁점들을분석함. 2-2. 연구의흐름 서울시사행산업현황조사 - 선행연구등문헌연구를통해국내사행산업에대한현황과서울시내의사행산업현황을위치, 이용자, 매출액등으로조사 분석함. - 사행산업의조세현황을문헌연구를통해조사함 - 이를통해서울시사행산업현황을파악하고문제점을도출함 서울시사행산업폐해사례조사 - 장외발매소분쟁지역의민원사례와시민단체관계자면담조사를통해문제점을도출함 - 장외발매소분쟁관련신문기사를분석하여쟁점을도출함 - 사행산업체주변지역주민및상인들의폐해사례를면담조사하고장외발매소유무에따른중독률을조사함으로써문제점을도출함 사행산업관련정책문제점도출 - 국내 외사행산업관련정책을문헌조사하고시사점을도출함 - 국내현행사행산업관련법을분석하고장외발매소설치및이전과관련된쟁점들을조사함으로써문제점을도출함 사행산업관리체계문제점도출 - 국내 외사행산업관리체계를문헌조사하고시사점을도출함 - 국내사행산업관리체계의문제점을해외와비교하여파악하고네트워킹및모니터링시스템구축필요성을제안함 사행산업관련법개정과관리체계방안제언 - 사행산업관련법개정안을제시하고사행산업관리방안을네트워킹및모니터링시스템을중심으로제안함 6 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅰ. 서론 [ 그림 2] 연구의흐름 7
Ⅱ. 본론 제 1 절사행산업의개념및특성 핵심내용 사행산업은일반적으로인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는사업을말한다. 즉, 사행산업은우연에의하여이용자에게재산상의이익과손실을주는행위를하는산업으로정의된다. 사행산업통합감독위원회법 ( 이하 사감위법 ) 제 2조 1호에따른사행산업은카지노업, 경마, 경륜 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정한다. 사행산업은특수지역 ( 예, 폐광지역 ) 의경제적자립과세수확보, 여가제공등의기능적측면도있지만, 그로인해초래되는역기능또한적지않다. 흔히 ' 도박중독 (gambing addiction)' 으로불리는부적응적도박행동은대표적인역기능에해당하며, 다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산및이혼등과관련되고, 근로의식감소와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다. 도박게임의속성상중독위험성이높고특히접근성이나가용성이높은경마, 경륜및경정장외발매소가대부분서울도심지역에위치해있다는점을감안할때, 서울시민들은사행산업으로인한개인 사회 경제적폐해에노출되어있을것으로예상할수있다. 따라서사행산업으로인한서울시민들의폐해실태를구체적으로조사하고그양상이나수준이접근성과가용성과관련이있는지탐색하여서울시의정책적대처를위한정보로활용할필요가있다. 8 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
1 사행산업관련용어및개념 사행 ( 射倖 ) 산업은일반적으로인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는산업을말한다. 즉, 사행산업은우연에의하여이용자에게재산상의이익과손실을주는행위를하는산업으로정의된다. 사행산업통합감독위원회법 제 2조 1 호에따른사행산업은카지노업, 경마, 경륜ㆍ경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정한다 (2012. 5. 23, 일부개정 ). 사행 ( 射倖 ) 행위란여러사람으로부터재물이나재산상의이익을모아우연에기댄방법으로득실을 결정하여재산상의이익이나손실을주는행위를말한다 ( 사행행위등규제및처벌특례법 제 2 조 1 항 ). 사행 ( 射倖 ) 성은 요행을바라는성질이있음 으로정의하는데, 게임성없이경품이나배당의획득을주 목적 으로하거나 과다한베팅이나배당이있어사행심을조장 하는경우, 사용자상호간에네트워크가 형성되어게임의결과에따라상호손익의직거래 가가능한경우등을 사행성 으로규정할수있다. 사행성게임물은베팅이나배당을내용으로하는게임물, 우연에기댄방법으로결과가결정되는게임 물, 경마, 경륜, 경정, 카지노, 복권, 소싸움과이를모사한게임물로써, 그결과에따라재산상이익또 는손실을주는것으로정의한다 ( 게임산업진흥에관한법률 제 2 조제 1 호의 2). 도박 (gambing) 은 ( 여가의맥락에서 ) 자신에게가치가있는무엇을그보다더큰가치가있는무엇과교환될것으로기대하며, 운이개재되어그결과가불확실한게임에내기를거는것 으로정의할수있으며 ( 김교헌, 2006), 사행행위의또다른표현에해당한다. 여기에는두사람이상과, 게임의결과에따라금전을비롯한재화의교환, 그리고적어도부분적으로는우연이나운에의해승패가결정되어결과가불확실한게임이포함된다. 책임도박 (responsibe gambing) 은이용자입장에서는합법적으로문제 ( 폐해 ) 가발생하지않는수준에서도박하는것을말하며, 공급자입장에서는합법적이며공정하고정직하며안전한환경에서, 폐해를야기하는수준의압력이나장치로강요하지않으며, 폐해를야기하는방법으로도박하지않도록도박자에게정보를제공하여도박하도록하는것을표현하는용어다. 도박중독 (gambing addiction) 은특정한행동 ( 예, 사행행위 ; 도박 ) 이자신이나주위에폐해를초래해서이를조절하려하지만통제력을잃고반복하는행동 ( 김교헌, 2006) 을뜻한다. 문제성도박 (probem gambing), 병적도박 (pathoogica gambing), 도박장애 (disordered gambing) 등의용어와혼용되어사용되기도한다. 폐해 (harm) 는도박으로인해개인, 가족, 친구를포함하는의미있는타인또는직장을비롯한 조직, 지역사회에미치는신체적, 정신적, 사회적, 재정적, 또는법적문제를포함하는부정적인 영향을의미한다. 9
2 사행산업의특성 국내합법사행산업으로는카지노업, 경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기등으 로규정된다 ( 사행산업통합감독위원회법, 제 2 조 ). 각사행산업의법적정의는다음과같다. < 표 1> 사행산업의법적정의 명칭카지노업경마경륜경정복권체육진흥투표권소싸움경기 법적정의 전문영업장을갖추고주사위, 트럼프, 슬롯머신등특정한기구등을이용하여우연한결과 에따라특정인에게재산상의이익을주고다른참가자에게손실을주는행위를하는업 ( 관광진흥법 제 3 조 ) 기수가기승 ( 騎乘 ) 한말의경주에대하여승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환 급금을지급하는행위 ( 한국마사회법 제 2 조 ) 자전거경주에대한승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환급금을내주는행위 ( 경 륜 경정법 제 2 조 ) 모터보트경주에대한승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환급금을내주는행위 ( 경륜 경정법 제 2 조 ) - 다수인으로부터금전을모아추첨등의방법에의하여결정된당첨자에게당첨금을지급 하기위하여발행하는표권 ( 복권및복권기금법 제 2 조 ) - 복권발행업은 특정한표찰 ( 컴퓨터프로그램등정보처리능력을가진장치에의한전자적 형태를포함 ) 을이용하여여러사람으로부터재물등을모아추첨등의방법으로당첨자 에게재산상의이익을주고다른참가자에게손실을주는행위를하는영업 ( 사행행위 등규제및처벌특례법 제 2 조제 1 항제 1 호 ) 운동경기결과를적중시킨자에게환급금을내주는표권으로서투표방법과금액, 그밖에 대통령령으로정하는사항이적혀있는것을이름 ( 국민체육진흥법 제 2 조 ) 소싸움에대하여소싸움경기투표권을발매하고소싸움투표적중자에게환급금을지급하 는행위 ( 전통소싸움경기에관한법률 제 2 조 ) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014). 2013 사행산업백서 사행산업통합감독위원회 (2014) 의연구에따르면도박을하는것은인간내면에잠재하고있는자극추구욕구를충족시켜주는기능을할뿐만아니라게임에서이겼을경우에그에대한보상이즉시이루어진다는특성으로인해다른놀이에비해태생적으로중독성을내포하고있다. 또한사행산업은놀이수단으로서유희성을내포하는레저성과중독성, 사행성등의도박과관련된부정적속성모두를포함하고있다. 10 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
한편공익목적성이라는순기능적인특성과사회적부작용이라는역기능적인속성도모두갖고 있다. 사행산업은본래지역경제활성화, 사회공헌등의목적으로도입되었으며이러한목적달 성을위해민감사업자의참여가제한된채공공부문에독점적권한을부여하여운영하고있다. 국내사행산업중카지노업은폐광지역의경제를진흥시키고외국인관광객을유치할목적으로허용되었으며경마와소싸움은마사, 전통소싸움의진흥과축산의발전이라는공익적목적을지향하고있다. 경륜과경정은청소년의건전육성, 국민체육진흥, 지방재정확충이라는공익적목적을위해시행되고있으며복권은국민의복지증진, 체육진흥투표권은국민의여가체육육성및체육진흥등에필요한재원조성이라는목적을갖는다 ( 사행산업통합감독위원회, 2014) 그러나사행산업은재산상의이익을획득하지못하거나손실을입을가능성이존재하며대부분 의사행산업은이용자들의수익에대한기대와사행심을자극하여도박중독의가능성을높이는 요인으로작용한다. 가. 사행산업의순기능 합법적인사행산업은국가나지방자치단체에지급하는세금과기금, 기업의이윤, 관광객유치로인한외화획득, 여가시설제공등의직접적의효과와고용창출과소득창출, 지역사회의경제활성화등의효과가있다. 도박에대한순기능의개인적, 사회문화적, 산업, 경제적측면은다음과같다 ( 사행산업통합감독위원회, 2014). 1) 개인적측면 개인적측면에서사행산업은사행욕구의합법적충족을통해사회적욕구분출의완충지대역할을수행한다. 경주관람및베팅을통한여가및오락활동의기회를제공하고있으며적절한수준으로통제할경우사회활동을위한레크리에이션의기능을한다. 2) 사회, 문화적측면 사회, 문화적관점에서사행산업은국민의사행욕구를충족시키고여가및레저공간활용의기회등을제공한다. 제도화된스포츠활동을통해욕구를해소할수있도록하는데인간의기본적욕구라할수있는사행욕구를사행산업이충족해준다고볼수있다. 사행산업을통해음성적인사행욕구를양성화화는것이바람직한데이는미국이나일본등선진국가에서자동차경주, 경마, 경륜, 경정, 카지노, 파친코, 각종복권등인간의사행욕구를순기능적으로소화해주는시설과프로그램이다수있다는점에서알수있다. 또한사행산업은여가및레저공간활용의기회를제공할수있다. 11
3) 산업, 경제적측면 사행산업은공공재정확충, 세수증대효과, 고용창출효과, 외화획득등산업, 경제적측면에서긍정적기능을하고있다. 사행산업에서발생하는수익은관광산업및체육진흥, 청소년건전육성, 지방재정확충을위한재원마련, 중소기업진흥및산업기반기금조성, 농어촌현대화, 교육및기타공익사업, 각종기금지원등특정목적의공공자본을형성할수있다. 또한사양산업이나재원자립도가낮은지방정부, 취약계층등에대한지원을통해경제양극화해소에도움을준다. 강원랜드의경우국세와지방세, 관광진흥개발기금과폐광지역개발기금등의공공재정조성에기여하고있으며경륜에서는레저세, 교육세, 농어촌특별세및국민체육진흥기금, 청소년육성기금, 문화예술진흥기금등을, 경마는레저세, 농어촌특별세및축산발전기금, 공익기부금등을납부하고있다. 나. 사행산업의역기능 사행산업은특수지역 ( 예, 폐광지역 ) 의경제적자립과세수확보, 여가제공등의기능적측면도있지만, 그로인해초래되는역기능또한적지않다. 흔히 ' 도박중독 (gambing addiction)' 으로불리는부적응적도박행동은대표적인역기능에해당하며, 다양한영역의기능손상과삶의질저하, 높은비율의파산및이혼등과관련되고, 근로의식저하와불법행위등으로인해사회질서를손상시키는결과를초래할수있다 ( 이민규등, 2009; 이흥표, 2003; Grant & Kim, 2001; Orford et a., 2003; Petry, 2005). 도박중독은도박행동에대한만성화된자기-조절실패로인해초래되는생물심리적증후군으로 ( 김교헌, 2006), 미국정신의학회의정신장애진단및통계편람 (DSM-5; APA, 2014) 에서는 도박장애 (disordered gambing) 라는공식적인용어를사용하여관련문제를정의하고있다. DSM-5에서도박중독은다음과같은 9가지기준중에서 4 가지이상을 지난 1년동안 이나 일생을통해 보이는것으로진단된다. 지난 1년동안의기준을사용해서특정전집 (Popuation distribution) 에서도박중독자가차지하는백분율을나타낸것을 1년시점유병률 (prevaence) 이라하고일생을통한지금까지의기준을사용해서얻은수치는평생유병률이라한다. 12 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
DSM-5 의도박장애진단기준 다음중 4개또는그이상의항목을충족시키는반복적이고비적응적인도박행동 1 도박에집착한다 ( 예, 과거의도박경험을되새기고, 다음모험의승산을예상하거나계획하고, 도박으로돈을벌수있는방법에대해집착한다 ). 2 바라는만큼의흥분을얻기위해서점차액수를늘리면서도박을하려는욕구가있다. 3 도박을조절하거나줄이거나중단하려는노력이반복적으로실패한다. 4 도박을줄이거나중지시키려고할때안절부절못하거나과민해진다. 5 문제로부터도피하기위한수단이거나, 불쾌한기분 ( 예, 무기력감, 죄책감, 불안감, 우울감 ) 을덜기위한수단으로도박을한다. 6 도박으로돈을잃은후, 그돈을만회하기위해다시도박판에돌아간다. 7 도박에관여된정도를숨기기위해가족, 치료자혹은타인들에게거짓말을한다. 8 도박으로인해중요한관계가위태로워지거나직업및교육적인기회나출세의기회를상실한다. 9 도박으로야기된절망적인경제상태에서벗어나기위해타인에게서돈을빌린다. 도박으로인한폐해는주로도박중독을매개로나타난다. 도박중독으로인한개인적 사회적폐해 는다음과같다. 1 도박중독으로인한개인적폐해 - 파산, 직업문제와재산의상실 : 직장에서해고및부적응심화 ( 도박으로인한실직률상승 20.6%; 이영분, 김유순, 2002). - 도박중독으로인한가족문제발생 : 가족기능의약화, 가정해체, 배우자와의갈등, 자녀문제 ( 도박중독으로인한부부싸움증가 54.1%; 이영분, 김유순, 2002) - 도박으로인한자살사고및자살시도 : 도박중독자들의높은자살사고와자살시도율 (DSM-Ⅳ -TR, 2000) - 도박중독으로인한정신건강의폐해 : 주요우울장애, 불안장애, 외상후스트레스장애, 알콜및약물사용등공존질환증가 (DSM-5, 2014) 2 도박중독으로인한사회 경제적폐해 - 경제및재정, 고용, 범죄및법률, 건강 복지등으로도박중독의사회 경제적비용을추계 (2009년기준 ) 할경우약 78조원 (GDP 대비 7.3%) 에이르는것으로조사됨 ( 물질중독에비해사회경제적손실비용이큼, 2004년음주관련사회경제적비용 20조 990억원 (GDP 대비 2.9%); 2007년흡연관련비용 2조 6천억원 ~3조 2천억원 (GDP 대비 0.29~0.35%)). 지난 10년간도박중독의사회 경제적비용추이 ( 평균 6%) 증가추세를고려할때, 향후도박중독으로인한손실비용은 2020년 117조원, 2050년 361조원으로추정됨. 원정도박자수를 22만 6천명으로추산할때, 원정도박으로인해국외로유출되는비용은 1년에 2조 2천억원으로추산됨 ( 사행산업통합감독위원회, 2010). 13
- 접근성이높은인터넷을매개로한다양한사설 ( 불법 ) 도박의확산은청소년을도박중독위험집단으로만들고있음. 2007년에국내에서수행된한연구에따르면, 조사에포함된남자청소년 259명중에서인터넷도박게임을해본경험이있는청소년은 25.5% 에이르렀고전체의 10% 에해당되는청소년들이지금도정기적으로인터넷도박게임을하고있는것으로조사되었는데이들은그렇지않은청소년들에비해불법인터넷도박사이트에방문해본비율이높았음 ( 권선중등, 2007). 2013년에광주지역청소년 2,000명을대상으로수행된연구에서도응답자의 24% 가인터넷도박게임을해본경험이있는것으로나타났는데, 이조사에따르면응답자의 73% 에이르는청소년들이현실공간에서도다양한도박행위를하고있는것으로나타났고 6% 는성인용도박까지해본것으로나타남 ( 사행산업통합감독위원회, 2013). 도박중독이발생하는이유나발생을촉진하는요인에대한다양한설명이존재한다. 그중에서도공중보건접근 (Pubic Heath Approach) 이지자체수준의이해와대책마련에유용하다. 공중보건접근에서도박행동이나도박의결과를결정한다고보는상호작용적요소는세가지다 ( 김교헌, 2006). - 첫번째요소는도박자 (host) 다. 도박을하는사람은도박행동에영향을미칠가능성이있는 다양한속성에서서로다르다. 유전적취약성, 유아기나아동기외상경험, 충동성, 위험감수 경향, 생활스트레스경험, 사회적고립등이도박에빠지기쉬운도박자의특성이될수있다. - 두번째요소는도박게임 (agent) 이다. 도박게임은여러면에서서로다르다. 고스톱, 블랙잭, 경마등은운과함께참여자의지식이나기술이결과에영향을미치는반면, 슬롯머신, 빙고, 복권등은운에의해서만결과가결정된다. 카지노테이블게임이나전자게임기를이용하는도박은매우짧은시간동안진행되고결과도즉각적으로피드백되는반면, 즉석복권을제외한대부분의복권은결과가피드백되는시간간격이느리다. 화투나테이블게임은다른사람과의상호작용이중요한데반해, 슬롯머신처럼혼자서하는게임도있다. 경마나경륜과같은참여자사이의경쟁방식이있는가하면카지노게임처럼고객과게임업체사이의경쟁방식도있다. 내기에거는배팅액수와승리했을때얻을수있는액수의크기또한게임의중요한특성이다. 배팅과상금의액수가크고결과가즉각적으로피드백되며, 아슬아슬하게승리를놓치는듯한인상을주는게임등이중독성이높은것으로알려져있다. - 세번째요소는도박행동이발생하는물리및사회문화적환경 (environment) 이다. 물리적인환경조건으로, 도박게임을제공할수있는시설과기회가얼마나많은가를의미하는 가용성 (avaiabiity) 을들수있다. 가용성은특정한면적이나인구수에대해얼마나많은도박게임시설이있느냐를의미한다. 다음은가용성과제도의결합결과로, 도박게임시설에접근하기가얼마나쉬운가를뜻하는 접근성 (accessabiity) 이다. 끝으로사회문화적인측면과관련성이높은, 특정문화에서도박행동을얼마나합법적이고적절한행동으로받아들이는가를의미하 14 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
는 수용성 (acceptabiity) 이다. 이밖에도, 게임장의현금지급기유무, 알코올성음료의제공여부, 외부와의단절정도, 오락시설의존재여부, 거울과시계의존재여부등과대중매체를통한도박광고나도박문제경고광고, 배팅액수의제한이나출입금지혹은신분확인제도등이도박행동과관련되는중요한환경요소로지적되고있다. - 도박자와게임및도박환경은개별적이거나독립적이아니라역동적으로상호작용하면서도박행동에영향을미친다. 따라서도박으로인한폐해를설명하고예측및통제 ( 예방, 치료 ) 하기위해서는이세성분들사이의상호작용을잘파악할수있어야한다. 이런작업을위해서각분야의전문적역량과도박문제에대한전문성을갖춘전문가들사이의학제적이고협동적인접근이필수적이다. 선행연구를개관한결과, 게임 (agent) 의속성상중독위험성이높고접근성이나가용성또한높 은 경마, 경륜, 경정장외매장 이대부분서울도심지역에위치해있다는점을감안할때, 서울 시민들은사행산업으로인한개인 사회 경제적폐해에노출되어있을것으로예상할수있다. 따라서사행산업으로인한서울시민들의폐해실태를구체적으로조사하고, 그양상이나수준이 선행연구에서언급한공중보건요소 ( 접근성이나가용성 ) 와관련있는지탐색하여서울시의정책 적대처를위한정보로활용할필요가있다. 15
제 2 절서울시사행산업현황 핵심내용 서울시내의합법사행산업체로는경마, 경륜및경정장외발매소와복권류판매소가있다. 장외발매소는경마, 경륜및경정본장에서경기를관람하기어려운이용객에대한참여기회확대, 접근성제고, 사업자의수익성개선등을위해각지역에스크린을통해경기를관람할수있는매장을설치하여운영하는것이다. 2013년기준장외발매소는경마 30개소, 경륜 21개소, 경정 17개소가운영되고있으며현재서울시에는경마 10개소, 경륜및경정 14개소가운영되었다. 서울시에는경마장외발매소는강남구, 강북구, 강동구, 동대문구, 종로구, 영등포구, 용산구, 중랑구, 도봉구의총 9개구에있으며경륜및경정장외발매소는중랑구, 중구, 동대문구, 성북구, 관악구, 영등포구, 강남구, 송파구의총 8개구에위치해있다. 2013년기준서울시경마장외발매소의총입장객수는약 451만명이며매출액은총 1조 9,869억원으로나타났다. 서울시경륜장외발매소의총입장객수는약 293만명, 매출액은약 7,250억원, 서울시경정장외발매소의총입장객수는약 135만명, 매출액은 2,743억원으로나타났다. ( 2014년상반기송파구경륜 경정장외발매소폐쇄 ) 사행산업에서발생하는수익은관광산업및체육진흥, 청소년건전육성, 지방재정확충을위한재원마련, 중소기업진흥및산업기반기금조성, 농어촌현대화, 교육및기타공익사업, 각종기금지원등공공자본을형성하는데사용되고있는데 2013년기준으로경마, 경륜및경정의국세와지방세현황은경마의경우국세 3,414억원, 지방세 1조 1,018억원, 경륜은국세 568억원, 지방세 3,006억원, 경정은국세 160억원, 지방세 969억원으로각각나타났다. 서울시의레저세비율은지방세의 1.3%(1,588 억원 ) 이며이중경마 62.5%(992 억원 ), 경륜 27.9%(443 억원 ), 경정 9.6%(153 억원 ) 으로나타났다. 또한레저세를징수하는자치구에는총징수액의 3% 를교부한다. 장외발매소입장객수는사행산업별전체입장객의약 70% 가넘는비중을차 지하고있으며대부분이서울등수도권에밀집되어있는것으로나타나고있 다. 따라서서울시의장외발매소설치및운영에대한관리및개입의필요성 16 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
사행산업동향을폐해중심으로살펴보기위해전국도박중독유병률을조사한결과 2012년기준 7.2% 로나타났으며도박이용자들중문제성이용자의경우술이나약물오남용, 자살사고및시도, 범법행위, 이혼, 폭력, 실직등의사회적부작용경험률은일반인에비해두드러지게높게나타났다. 서울시의사행산업동향을살펴보기위해장외발매소이전및확장과관련된민원사례를조사하고시민단체관계자면담조사와신문분석을실시하였다. 민원사례조사결과서초구는건축허가가난경마장외발매소에대해도시관리계획변경과건축허가취소를통해장외발매소설치를불가하였으며이과정에서마권장외발매소의용도를문화집회시설군에서위락시설군으로분류될수있도록건축법시행령개정을건의하여건축법시행령개정은이뤄지지않았으나, 서울시도시계획조례를개정하는계기가되어현재는주거지역및준주거지역권내에마권장외발매소설치가제한되어있다. 용산구는이전예정인경마장외발매소의지역이학교밀집지역임을주장하며이전을반대하고있으나 2014년 6월부터시범운영중에있는실정이다. 신문분석결과, 용산구장외발매소와관련하여교육환경침해, 주민간갈등, 도 박폐해 ( 주거환경 ), 취약계층피해등의기사가주로보도되었으며전체적으로교 육환경에대한문제가강하게보도되고있다. 17
1 서울시사행산업분포및매출규모, 이용자수조사 1-1 전국사행산업현황 사행산업통합감독위원회법제 2조제 1호에따른사행산업은카지노업, 경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기로규정되어있다. 국내사행산업중경마, 경륜및경정의업종별현황은표 2와같다. 경마의영업장수는 30개소, 경륜은 21개소, 경정은 17개소로서울시의경우경마 10개소, 경륜 8개소, 경정 6개소로많은영업장들이서울에집중되어있음을알수있다. 특히, 매출액중장외발매소의매출액과입장객수가전체의약 70% 정도를차지하고있는것으로나타나고있다. ( 2014년상반기송파구 ( 올림픽공원점 ) 경륜 경정장외발매소폐쇄 ) < 표 2> 국내사행산업업종별현황 ( 단위 : 억원, 개, 천명 ) 구분경마경륜경정 합계 30 21 17 서울 10 8 6 영업장수 경기도 9 7 4 인천 4 1 1 충청도 2 2 2 경상도 4 3 4 전라도 1 - - 입장객 매출액 전체 16,138 7,848 2,886 본장 5,017 1,648 275 장외발매시설 ( 비중 ) 11,121 (68.9) 6,200 (79.0) 2,611 (90.5) 전체 78,397 24,808 7,231 본장 21,793 9,801 1,547 장외발매시설 ( 비중 ) 56,604 (72.2) 15,007 (60.5) 5,684 (78.6) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 18 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
지난 10 년간전체합법사행산업의영업장, 매출액및이용객증가추이는표 3, 그림 3 과같다. 각업종의규모는계속적으로확장되고있으며이용객과매출액도꾸준히증가되는추세이다. < 표 3> 10 년간연도별사업추이 ( 단위 : 억원, 천명, %) 업종별 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 영업장 14 개 14 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 17 개 카지노업 매출액 ( 강원랜드 ) 11,744 (7,368) 12,437 (8,091) 12,817 (8,021) 15,834 (9,705) 18,185 (10,657) 20,734 (11,538) 22,590 (12,534) 23,113 (11,857) 24,602 (12,092) 26,475 (12,790) 이용객 2,462 2,456 2,782 3,628 4,192 4,721 5,037 5,084 5,409 5,775 영업장 31 개 35 개 36 개 35 개 35 개 35 개 35 개 34 개 33 개 33 개 경마 ( 장외 ) 매출액 (29) 53,303 (32) 51,548 (33) 53,110 (32) 65,402 (32) 74,219 (31) 72,865 (31) 75,765 (30) 77,862 (30) 78,397 (30) 77,035 이용객 15,407 16,185 19,443 21,683 21,233 21,676 21,812 19,518 16,138 15,917 영업장 17 개 20 개 22 개 23 개 24 개 24 개 24 개 24 개 24 개 24 개 경륜 ( 장외 ) 매출액 (14) 19,427 (17) 17,555 (19) 15,894 (20) 21,173 (21) 20,524 (21) 22,238 (21) 24,421 (21) 25,006 (21) 24,808 (21) 22,976 이용객 5,721 5,459 5,644 9,048 8,848 9,429 9,409 9,306 7,848 6,981 영업장 8 개 12 개 13 개 15 개 16 개 16 개 16 개 16 개 18 개 18 개 경정 장외매출액 (7) 3,378 (11) 4,127 (12) 3,972 (14) 5,388 (15) 6,869 (15) 7,183 (15) 6,508 (15) 7,348 (17) 7,231 (17) 6,923 이용객 1,434 1,909 1,968 2,891 3,434 3,499 3,286 3,387 2,886 2,677 복권 종류 매출액 61 종 34,595 38 종 28,438 12 종 25,940 12 종 23,809 12 종 23,940 12 종 24,712 12 종 25,255 12 종 30,805 12 종 31,854 12 종 32,340 체육진흥 종류 11 종 10 종 18 종 16 종 19 종 17 종 17 종 18 종 20 종 19 종 투표권 매출액 1,389 4,573 9,131 13,649 15,962 17,590 18,731 19,375 28,435 30,782 소싸움 경기 영업장 매출액 이용객 - - - - - - - 1 개 17 92 1 개 116 340 1 개 195 1,017 계 매출액 ( 증감률 ) 123,835 (-13.0) 118,677 (-4.2) 120,865 (+1.8) 145,255 (+20.2) 159,699 (+9.9) 165,322 (+3.5) 173,270 (+4.8) 183,526 (+5.9) 195,443 (+6.5) 196,726 (+0.7) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 19
출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 [ 그림 3] 업종별순매출액추이 (2004~2013 년 ) 장외발매소란경마 경륜 경정본장 1) 에서경기를관람하기어려운이용객에대한참여기회확대, 접근성제고, 사업자의수익성개선등을위해각지역에지점을설치하여운영되는것을의미 한다. 장외발매소는 2013 년기준경마 30 개소, 경륜 21 개소, 경정 17 개소가운영되고있으며 ( 표 4) 현재서울시에는경마장외발매소 10 개소, 경륜및경정장외발매소 12 개소가운영되고있다. < 표 4> 경마, 경륜, 경정본장및장외발매소현황 구분 98 00 01 02 03 04 05 06 경마장 ( 장외 ) 2(20) 2(25) 2(24) 2(28) 2(27) 2(29) 3(32) 3(33) 경륜장 ( 장외 ) 1(3) 2(11) 2(12) 2(13) 3(14) 3(14) 3(17) 3(19) 경정장 ( 장외 ) - - - 1(0) 1(4) 1(7) 1(11) 1(12) 합계 3(23) 4(36) 4(36) 5(41) 6(45) 6(40) 7(60) 7(64) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 1) 경마본장은렛츠런파크서울 ( 경기도과천시경마공원대로 107), 렛츠런파크제주 ( 제주특별자치도제주시애월읍평화로 2144), 렛츠런파크부산경남 ( 부산광역시강서구가락대로 929) 의 3 개지역에위치해있음. 경륜본장은국민체육진흥공단광명스피돔 ( 경기도광명시광명로 721), 창원경륜공단창원스피돔 ( 경남창원시의창구원이대로 470), 부산지방공단스포원부산금정경륜장 ( 부산광역시금정구체육공원로 399 번길 ) 의 3 개지역에위치해있음. 경정본장은미사리경정공원 ( 경기도하남시미사대로 505) 1 개지역에위치해있음. 20 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
1-2 서울시사행산업현황 서울시내의합법사행산업체로는경마, 경륜및경정장외발매소와복권류 ( 복권, 체육진흥투표 권등 ) 판매소가있다. 본연구에서는이들사업체를중심으로현황을조사하였다. 서울시내의경마장외발매소현황은표 5와같다. 경마장외발매소는강남구, 강북구, 강동구, 동대문구, 종로구, 영등포구, 용산구, 중랑구, 도봉구의총 9개구에 10개소가운영되고있으며 2013년장외발매소의총입장객수는 4,509,088명, 총매출액은 19,869억원이다. 지점별입장객수는가장적은곳이 157,231명 ( 선릉점 ) 이며가장많은곳이 1,107,357명 ( 영등포점 ) 이다. 매출액은가장적은곳이 908억원 ( 선릉점 ), 가장많은곳이 4,950억원 ( 영등포점 ) 이다. < 표 5> 경마장외발매소현황 구분위치개장일임차여부규모 ( m2 ) 입장정원 ( 단위 : 명, 억원, 천건 ) 2013 년 입장객수매출액발매건수 강남 강동 강북 동대문 강남 ( 선릉 ) 종로 영등포 용산 중랑 도봉 135-100 서울특별시강남구도산대로 529 134-022 서울특별시강동구구천면로 200 142-061 서울특별시강북구도봉로 302 130-814 서울특별시동대문구난계로 254 135-280 서울특별시강남구테헤란로 416 110-552 서울특별시종로구난계로 29 길 49 150-033 서울특별시영등포구영중로 8 길 14 140-013 서울특별시용산구청파로 52 131-232 서울특별시중랑구망우로 390 도봉구창동8번지 ( 대한반호프빌딩 ) 01.09.22 임차 6,583 2,292 315,490 1,810 11,697 06.12.22 임차 14,046 4,689 659,531 2,813 24,508 02.02.02 소유 16,568 3,180 461,543 1,709 16,907 05.09.24 임차 10,716 3,356 637,338 2,216 20,343 93.09.04 임차 4,989 3,093 157,231 908 6,504 94.03.12 소유 3,525 1,810 282,719 1,002 9,204 96.03.02 소유 28,276 7,270 1,107,357 4,950 43,837 14.06.28 소유 1,532 402 301,683 2) 1,431 13,474 00.09.02 임차 6,726 1,336 160,874 1,294 6,588 92.09.04 소유 9,147 4,030 425,322 1,736 16,022 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 사행산업관련통계, 한국마사회홈페이지 http://www.kra.co.kr 2) 용산장외발매소는이전후통계자료가없으므로사행산업통합감독위원회 (2014) 의 2013 년사행산업관련통계자료를사용하였음. 21
서울시내의경륜및경정장외발매소현황은표 6과같다. 경륜장외발매소는 8개소로중랑구, 중구, 동대문구, 성북구, 관악구, 영등포구, 강남구, 송파구에위치해있다. 경륜장외발매소의 2013년기준전체입장객수는 2,931,759명이며총매출액은약 7,250억원이다. 지점별로가장입장객수가적은곳은 133,308명 ( 강남점 ), 가장많은곳은 648,382명 ( 올림픽공원점 ) 이며매출액은가장적은곳이약 534억원 ( 강남점 ), 가장많은곳이약 1,795억원 ( 올림픽공원점 ) 이다. 경정장외발매소는 6개소로중랑구, 장안구, 성북구, 관악구, 강남구, 송파구에위치해있으며 2013년기준전체입장객수는 1,353,168명이며총매출액은약 2,743억원이다. 지점별입장객수가가장적은곳은 105,334명 ( 강남점 ), 가장많은곳은 292,249명 ( 관악점 ) 이며매출액은가장적은곳이약 293억원 ( 강남점 ), 가장많은곳은약 596억원 ( 관악점 ) 이다. ( 2014 년상반기송파구 ( 올림픽공원점 ) 경륜 경정장외발매소폐쇄 ) 구분 중랑 ( 상봉 ) 위치 서울특별시중랑구상봉로 117 < 표 6> 경륜 경정장외발매소현황 개장일 ( 경정공동활용일 ) '98. 4. 3 ('03. 3. 26) 규모 ( m2 ) 수용인원 ( 단위 : 명, 백만원, 천건 ) 2013 년 입장객수매출액발매건수 5,063 2,630 481,755 109,401 5,206 중구 서울특별시중구장충단로 263 '99. 3. 5 5,056 1,970 238,255 21,902 2,899 동대문 ( 장안 ) 서울특별시동대문구장한로 2 길 33 '99. 3. 26 ('03. 3. 26) 7,880 4,260 533,600 130,251 5,936 경륜 (7) 성북 관악 서울특별시성북구동소문로 300 서울시관악구신림로 59길 23 '00. 3. 3 ('03. 6. 4) '05. 3. 25 ('05. 3. 30) 4,208 2,180 382,989 73,214 3.387 5,278 2,350 326,671 73,145 3,840 영등포 서울특별시영등포구양평로 48 '00. 3. 3 5,047 2,630 186,799 84,219 3,877 강남 서울특별시강남구학동로 171 05. 1. 28 ('05. 3. 2) 5,737 2,048 133,308 53,424 1,946 올림픽공원 서울특별시송파구올림픽로 424 06. 2. 17 ( 06. 3. 1) 5,016 ( 경정장포함 ) 7,628 648,382 179,555 7,364 중랑 ( 상봉 ) 서울특별시중랑구상봉로 117 '03. 3. 26 5,063 2,630 213,822 43,341 2,619 동대문 ( 장안 ) 서울특별시동대문구장한로 2 길 33 '03. 3. 26 7,880 4,260 283,172 52,952 3,247 경정 (5) 성북 관악 서울특별시성북구동소문로 300 서울시관악구신림로 59길 23 '03. 6. 4 4,208 2,180 230,061 40,065 2,497 '05. 3. 30 5,278 2,350 292,249 59,652 3,598 강남 서울특별시강남구학동로 171 '05. 3. 2 5,737 2,048 105,334 29,376 1,474 올림픽공원 서울특별시송파구올림픽로 424 06. 3. 1 5,016 ( 경륜장포함 ) 7,628 228,530 49,040 2,602 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 사행산업관련통계, 경륜경정사업본부홈페이지 http://www.krace.or.kr/ 22 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
복권은온라인복권과전자복권, 인쇄복권으로나뉘며온라인복권에는로또 6/45, 인쇄복권에는연금복권 ( 추첨식 ), 스피또 ( 즉석식 ), 전자복권에는스피드키노, 메가빙고, 파워볼 ( 이상추첨식 ), 트리플럭, 트레저헌터, 더블잭마이더스, 캐치미 ( 이상즉성식 ) 으로구분된다. 복권류는편의점 (GS25, CU, 씨스페이스 ), 개인사업자등에서판매된다. 체육진흥투표권인스포츠토토는축구, 농구, 야구, 골프, 씨름배구총 6 개종목의승부식, 점수 식, 혼합식, 특별시등의투표권이다. 가판, 개인편의점, 복권방, 이동통신사, 편의점 (GS25, 미니 스톱, 바이더웨이, 세븐일레븐, CU 등 ) 에서판매된다. 스포츠토토와나눔로또홈페이지에공지되어있는서울시내의공식판매소현황은표 7과같다. 각판매소별매출액및발매건수는공시되어있지않은바, 2013년도기준전체복권및체육진흥투표권의매출액과발매건수를조사하였다. 복권순매출액은 15,938억원이며발매건수는 3,203,458,000건이다. 체육진흥투표권의경우 2013년기준온라인을제외한판매점총매출액은 26,995억원이며발매건수는 215,694,000건이다. 구 체육진흥투표권 나눔로또 인쇄복권 ( 로또제외 ) 강남구 122 107 272 강동구 68 66 90 강북구 36 51 106 강서구 62 66 145 관악구 62 59 114 광진구 58 59 165 구로구 63 62 161 금천구 52 38 131 노원구 57 57 183 도봉구 52 43 143 동대문구 71 83 198 동작구 43 56 122 마포구 64 64 114 서대문구 40 48 113 서초구 78 76 204 성동구 53 53 88 성북구 55 51 96 송파구 85 82 204 양천구 47 47 88 영등포구 79 82 232 용산구 46 42 126 은평구 63 58 125 종로구 51 64 68 중구 83 97 111 중랑구 69 61 114 출처 : 나눔로또복권통합포털 http://www.notto.co.kr < 표 7> 서울시구별복권판매소현황 23
서울시내사행산업의분포및매출규모, 이용자수를조사한결과도출된시사점은다음과같다. 장외발매소입장객수는사행산업별전체입장객수비중중약 70% 가넘는비중을차지하고 있으며장외발매소는대부분서울등수도권에밀집되어있는것으로나타났다. 장외발매소는여가 레저기능이취약하며불건전하게운영됨으로서도박중독자양산및사행산업의무분별한확산의주된원인이되고있다는비판이있는데, 경마 경륜 경정의오락적인측면보다는베팅을통한매출액증대에치중하고있으며대부분이서울시에위치해있어서울시의장외발매소설치 운영에대한관리및개입의필요성이시사된다. 24 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2 사행산업관련조세현황 사행산업에서발생하는수익은관광산업및체육진흥, 청소년건전육성, 지방재정확충을위한재 원마련, 중소기업진흥및산업기반기금조성, 농어촌현대화, 교육및기타공익사업, 각종기금 지원등공공자본을형성하는데사용되고있다. 본장에서는 2013 년기준사행산업체중서울시내에운영되고있는경마, 경륜및경정의조 세현황에대해파악하고국고기부방안등서울시의사행산업관리정책에대한시사점을도출 하기위한자료로활용하고자한다. 가. 업종별조세및기금출연현황 2013 년기준으로경마, 경륜및경정의국세와지방세현황을조사한결과는표 8 과같다. 경 마는국세 3,414 억원, 지방세 11,018 억원, 경륜은국세 568 억원, 지방세 3,006 억원, 경정 은국세 160 억원, 지방세 969 억원으로나타났다. < 표 8> 사행업종별조세현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 국세 지방세 소계 경마 3,414 11,018 14,432 경륜 568 3,006 3,575 경정 160 969 1,123 합계 4,142 14,993 19,130 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 사행산업관련통계 경마의매출액배분구조를살펴보면총매출액의 73% 를고객에게환급금으로지급하고나머지 27% 중 16% 는각종세금 ( 레저세 10%, 지방교육세 4%, 농어촌특별세 2%) 으로납부되고, 나머지수익금 11% 중경주개최비용을제외한이익금은다시이익준비금 (10%), 경마사업확장적립금 (20%), 축산발전기금 (56%), 농어촌복지사업기금 (14%) 등으로사용되고있다 ( 그림 4). 25
출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 2013 사행산업백서 [ 그림 4] 경마매출액배분구조 경륜의매출액배분구조는경마와유사하며총수입금중약 72% 를배당금으로환급하고 16% 는각종세금 ( 레저세 10%, 지방교육세 4%, 농어촌특별세 2%) 으로, 나머지 12% 는발매수득금등으로배분된다. 발매수득금중경주개최비용, 시설환경개선준비금 1%, 손실보전준비금 0.2% 를제외한수익금은체육진흥기금 40%, 문화예술진흥기금 24.5%, 청소년육성기금 19.5%, 중소기업창업및진흥기금 4%, 지방재정지원 10%, 공익사업지원 2% 등에사용하고있다 ( 그림 5). 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 2013 사행산업백서 [ 그림 5] 경륜매출액배분구조 26 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
경정의매출액배분구조는경륜과동일하며총수입금중약 72% 를배당금으로환급하고 16% 는각종세금으로, 나머지 12% 는발매수득금등으로배분된다. 발매수득금중경주개최비용, 시설환경개선준비금및손실보전준비금을제외한수익금은체육진흥기금 40%, 청소년육성기금 30%, 중소기업창업및산업기반기금 17.5%, 지방재정지원 10%, 공익사업지원 2.5% 등에사용하고있다 ( 그림 6). 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014), 2013 사행산업백서 [ 그림 6] 경정매출액배분구조 지방세를중심으로살펴보면 2013년기준경마가납부하는지방세는레저세 10,785억원, 지방소득세 144억원, 재산세 58억원등총 11,018억원으로나타났다. 경륜의경우지방세는레저세 1,855억원, 지방교육세 742억원, 기타소득주민세 10억원으로나타났다. 경정의경우지방세는레저세 692억원, 지방교육세 277억원으로나타났다. 기금등출연현황을조사한결과경마의경우축산발전기금으로 1,594억원, 농어촌복지사업기금으로 398억원, 공익성기부금으로 151억원을출연하였다. 경륜의경우국민체육공단은국민체육진흥기금으로 262억원, 문화예술진흥기금으로 127억원, 청소년육성기금으로 102억원, 중소기업창업및진흥기금으로 21억원, 지방재정기금으로 52억원공익사업기금으로 11억원을출연하였다. 경정은국민체육진흥기금으로 59억원, 문화예술진흥기금으로 26억원, 청소년육성기금으로 21억원, 중소기업창업및진흥기금으로 4억원, 지방재정으로 11억원, 공익사업으로 2억원을출연했다. 27
업종별지출구조는표 9 와같다. < 표 9> 사행산업업종별지출구조 산업유형지출항목법적근거주요내용 이익준비금 자본금의 100 분의 50 에달할때까지이익금의 (10%) 10% 를이익준비금에적립 경마사업확장적립금 (20%) 한국마사회법제 42 조 자본금과동액에달할때까지이익금의 20% 를경마사업확장적립금에적립 한국마사회법제 42 조 경마 축산발전기 금 (56%) 축산법제 43조, 제 44조 한국마사회법시행령 이익금의 70% 인특별적립금중에서 8/10 의금 액을축산법에의한축산발전기금으로적립 제 23 조 마사진흥을위한사업 농어촌 복지사업 (14%) 한국마사회법제 42 조 한국마사회법시행령 제 23 조 농어업인자녀및농어업인후계인력장학사업농업 농촌에대한이해증진및농축산물소비촉진사업자유무역협정의이행에따른농어업인등에대 한지원, 기타농어촌사회복지증진사업등 경륜ㆍ경정법제 18 조 국민체육진흥기금출연, 지방체육진흥재원 제 1 항 국민체육진흥연구 개발및보급사업 제육진흥 경륜ㆍ경정법시행령 국민체육시설확충을위한지원사업 기금 (40%) 제 22 조제 1 항 선수와체육지도자양성을위한사업 국민체육진흥법 선수 체육지도자및체육인의복지향상을위한 경륜 제 19 조 ~22 조 사업등 경정 경륜ㆍ경정법제 18 조 문화예술진흥기금 (24.5%) 제 1항경륜ㆍ경정법시행령제 22조제 1항문화예술진흥법제 17조 문화예술진흥기금출연문화예술진흥사업및활동지원 제 1 항 28 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
청소년육성기금출연 청소년육성 기금 (19.5%) 경륜ㆍ경정법제1 8조제 1항 청소년기본법제 53조 ~ 55조 청소년활동의지원청소년시설의설치및운영지원청소년지도자의양성지원청소년단체의운영및활동지원청소년복지증진및보호지원 청소년육성정책수행연구의지원등 중소기업 경륜ㆍ경정법제 18 조 중소기업의창업, 자동화, 정보화, 기술개발및 창업및 제 1 항 이업종교류, 사업전환, 제품의국내 외판로지 진흥기금 중소기업진흥에관한 원및연계생산, 물류현대화등지원을통한중 (4%) 법률제 64 조, 제 67 조 소기업경쟁력강화, 경영기반확충 경륜ㆍ경정법제 18 조 지방재정 지원 (10%) 제 1항경륜ㆍ경정법시행령 지방체육진흥등을위한지방재정지원 제 22 조제 1 항 경륜ㆍ경정법제 18 조 공익사업 지원 (2%) 제 1항경륜ㆍ경정법시행령 문화체육관광부장관이인정하는공익사업지원 제 22 조제 1 항 서울시의레저세비율을구체적으로살펴보면 2012 년기준지방세 138,024 억원중레저세의 비율은 1.3%(1,588 억원 ) 로나타났다. 한편전국현황을살펴보면, 지방세 539,381 억원중레 저세의비율은 2.1%(11,292 억원 ) 이었다 ( 안전행정부, 2013). 서울시레저세의과세물건별현황을살펴보면총액 1,588 억원중경마 62.5%(992 억원 ), 경륜 27.9%(443 억원 ), 경정 9.6%(153 억원 ) 으로나타났다. 또한서울시지방교육세의과세세목별 현황을살펴볼때전체 11,443 억원중레저세분의비율은 5.5%(635 억원 ) 이었다. 또한지방세기본법제 67조제 2항에따른시 군및자치구별교부기준 ( 징수교부금으로확정된도세징수금의일정부분을각시 군및자치구에분배하는기준을말한다 ) 에따르면징수교부금은각자치구에서징수하는총레저세의 3% 이다. 즉, 레저세를징수하는자치구에총징수액의 3% 를총액으로보고내부기준에의해서해당자치구에내려줄수있다. 29
3 사행산업관련동향 : 폐해중심으로 본장에서는사행산업으로인한폐해를전국과서울시로구분하여전국의경우사행산업통합감 독위원회의실태조사자료를중심으로분석하고서울시의경우사행산업과관련한민원사례, 시민단체관계자와의면담과보도자료를중심으로사행산업폐해관련동향을파악하고자한다. 3-1. 전국사행산업관련동향 가. 전국도박중독유병률 전국민을대상으로캐나다문제도박지표 (CPGI: Canadian Probem Gambing Index) 를활용 하여도박중독유병률을조사한결과는다음표 10 과같다. 도박중독유병률은 CPGI 의측정결 과중위험 (moderate risk) 이상에해당되는집단의비율을의미한다. < 표 10> 도박중독유병률현황 ( 단위 : %) 발표기관 연도 도박중독유병률 중위험도박문제성도박합계 사행산업통합감독위원회 2012 5.9 1.3 7.2 사행산업통합감독위원회 2010 4.4 1.7 6.1 사행산업통합감독위원회 2008 7.2 2.3 9.5 문화체육관광부 2006 4.9 1.6 6.5 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2014). 2013 사행산업관련통계 사행산업통합감독위원회와마사회, 문화체육관광부가조사한결과에따르면 2006년이후도박중독은점차증가하다 2010년다소감소한후 2012년다시증가하는추세를보이고있다. 가장최신의조사결과 (2012) 의일반인도박중독유병률은 7.2%( 문제성이용자 1.3% + 중위험이용자 5.9%) 로나타났다. 조사결과에따르면, 여자 (3.6%) 보다남자 (10.9%) 의유병률이더높으며직업에서는일반작업직 (13.7%) 과자영업 (10.0%) 의유병률이상대적으로높은것으로나타났다. 또한소득에서는 300-400만원미만인경우 (14.6%), 교육수준에서는고졸인경우유병률이 (9.2%) 가장높았다 ( 사행산업통합감독위원회, 2012). 30 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
또한합법사행활동개수가증가할수록도박중독유병률이증가하는것으로나타났으며일반인 들은주로복권구매 (58.1%) 의경험률이가장높고친목목적게임 (50.0%), 오락형온라인게 임 (28.2%) 의순으로경험하는것으로나타났다 ( 사행산업통합감독위원회, 2012). 사행활동의최초경험이유를조사한결과내국인카지노, 경륜, 사설사행활동, 오락형온라인 의경우에는 여가생활이나레저목적에서 의응답비율이가장높았으며복권, 체육진흥투표권의 경우에는 혹시돈을따지않을까싶어서 의응답비율이높았다. 한편, 도박이용자들을대상으로도박중독유병률을살펴본결과유병률은 41.0% 로나타났으며 ( 문제성이용자 18.1%, 중위험이용자 22.9%) 여자 (29.9%) 보다는남자 (43.6%) 의유병률이더높고연령에서는 50대 (49.7%) 의유병률이가장높은것으로나타났다. 직업에서는무직 (49.8%), 일반작업직 (47.7%) 과자영업 (48.1%) 의유병률이상대적으로높았다. 소득에서는 600만원이상인경우, 교육수준에서는고졸이하인경우에유병률이높게나타났다. 조사지점별유병률을분석한결과경마장외발매소 (69.3%) 가가장높게나타났으며뒤를이어경륜 장외발매소 (54.0%), 내국인카지노 (53.1%), 경정장외발매소 (52.9%) 등의순으로나타났다 ( 그림 7). ( 단위 %) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 2012 사행산업이용실태조사보고서 [ 그림 7] 조사지점별도박중독유병률 31
나. 도박에대한태도및인식 사행산업통합감독위원회의 2012년조사에따르면, 일반인들의사행산업으로인한사회적문제에대한인식을살펴보기위해업종별로심각성여부를조사한결과 사설사행산업전반 (42.6%), 뒤를이어 내국인카지노 (42.5%), 경마 (38.9%) 등의순으로 매우심각하다 라는응답을한것으로나타났다. 일반인들은사행산업규제에대해 크게강화해야한다 (19.7%), 강화해야한다 (46.7%) 로응 답했는데, 과반수이상이적극규제에대해동의하는것으로나타났으며응답자 10 명중 7 명이 우리사회의도박중독이심각하다 (71.1%) 고응답했다. 도박이용자들은자신의도박문제에대해 심각하다 라고인식하는경우는 14.0% 에그쳤는데중 위험수준 10 명중 9 명 (89.1%), 문제성수준 10 명중 4 명 (38.2%) 은본인스스로자신의도 박문제가심각하지않다고인식하는것으로나타났다. 또한도박이용자들은도박으로인한문제가있거나앞으로생길시희망하는조치나지원방법으로 심리치유및상담 (57.0%) 을가장많이선택한것으로나타났으며문제성이용자는집단치유및단도박교육프로그램, 병원치료및지원, 재활지원, 재정및법률상담등을원하는경우도다른수준의이용자에비해상대적으로높게나타났다. 다. 도박으로인한사회적부작용경험 사행산업통합감독위원회의 2012 년조사에따르면, 도박문제와관련하여술이나약물오 남용, 자살시도, 범법행위등의사회적부작용을경험한적이있는지조사한결과일반인의경우사회적부작용유형에모두 1.0% 이하의응답률을보였으나문제성도박이용자의경우표 11과같이사회적부작용경험률은일반인보다두드러지게높게나타났다 ( 술이나약물오남용경험 22.9%, 자살사고및시도 13.6%, 범법행위 6.8%, 이혼및이혼위기 20.7%, 언어 / 신체적폭력 16.3%, 실직 11.0%). < 표 11> 도박으로인한사회적부작용경험 ( 단위 : %) CP GI 수준별 구분 술이나약물오남용경험 자살을심각하게생각하거나시도한경험 범법행위를시도한경험 이혼위기에처하거나이혼경험 언어적 신체적폭력을행사한경험 실직위기나하던일을그만둔경험 전체 1.0 0.6 0.5 0.8 0.8 0.6 비문제성 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 저위험 1.2 0.9 0.9 1.7 2.2 1.2 중위험 2.8 0.0 0.0 0.7 0.2 0.0 문제성 22.9 13.6 6.8 20.7 16.3 11.0 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2012), 사행산업이용실태조사보고서 32 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
3-2. 서울시사행산업관련동향 서울시사행산업관련동향을파악하기위해장외발매소이전및확장과관련된지역구별민원을조사하고이를통해서울시사행산업관리방안에대한시사점을도출하고자하였다. 최근 5 년간장외발매소이전및확장과관련하여민원이발생되어사건이마무리된서초구와현재민원이발생되고사건이진행중에있는용산구와마포구, 대전월평동을대상으로민원발생과정과해결과정을정리하였다. 또한장외발매소분쟁지역시민단체장과의면담을통해분쟁쟁점사항을및지자체에대한요 구사항등을파악하였다. 한편, 서울시장외발매소관련최근이슈들을검토하기위해신문기사분석을실시하여최신의 동향을파악하고자하였다. 가. 지역구별민원사례 1) 서초구 : 도시계획변경결정, 건축허가취소 를통해장외발매소설치불가 서초구의경마장외발매소허가취소관련진행사항은표 12와같다. 2009년 11월서초구교대역주변에지하 6층, 지상 11층규모의 문화및집회시설 에관한건축심의신청이들어왔으며 2010년 7월서초구는건축을허가하였다. 2011년 3월마사회는건물 3-5층에마권장외발매소의신설계획을변경승인요청하였으며 2011년 4월서초구는이지역이주거밀집지역이며통행량이많은지역임의이유를들어도시관리계획변경안을입안하였고, 서울시가이를받아들였다. 또한서초구는 2011년 8월마권장외발매소부지에대해건축허가를취소하였으며 2011년 10월마사회는도시관리계획변경결정및건축취소에대해취소소송을제기하였지만 2012년 5월서울행정법원은마사회의청구를기각하였으며 2012년 6월마사회에항소를제기하였다가, 2012년 7월항소를취하하였다 ( 표 12). 장외발매소는기존에위락시설로분류되었다가 1995년도에문화및집회시설로그분류가변경됨 [ 문화및집회시설의경우주거및준주거지역과의거리제한이없어위락시설 ( 주거지역으로부터 50m이내입지제한, 200m이내는심의를통해제한가능 ) 보다입지제한이완화됨 ] < 표 12> 서초구경마장외발매소허가취소관련진행사항 날짜내용 2009-11-20 서초구에교대역주변에지하 6 층, 지상 11 층규모의 문화및집회시설 건축심의신청이들어옴 33
2010-07 서초구, 건축허가 2010-12 당초건축주가허가가난상태의토지를한국마사회에팜 2011-03~05 한국마사회, 건물 3~5 층마권장외발매소신설계획변경승인요청 2011-04-22 서초구, 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경입안 ( 강남역 ~ 서초역구간 503,530 m2, 마권장외발매소설치불허용도지정 ) 2011-05-16 서울시장에게결정요청 2011-07-07 서울시, 변경결정고시 ( 서울특별시고시제 2011-188호 ) 2011-08-31 서초구, 마권장외발매소부지에대하여건축허가취소 2011-10-04 한국마사회, 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경결정취소소송제기 2012-05-25 서울행정법원은 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경결정 소송에대하여한국마사회의청구기각 2012-06-14 서울행정법원은 착공연기거부처분및건축허가취소 소송에대하여한국마사회의청구기각 - 한국마사회는마권장외발매소용도로사용할예정임에도서초구를기망하고회의장용도로건축허가받았고, 학교 아파트등생활시설이밀집한지역에사행심을유발하는마권장외발매소의설치를제한함으로서공공복리를증진시키고자하는행위는행정목적의정당성이인정되는등원고의주장은이유없음 * 1 심판결에불복할경우한국마사회는판결문송달일 (2012.06.27.) 일로부터 14 일 (2012.07.11) 이내에서울고등법원에항소를제기하여야하나, 한국마사회는항소를포기함으로써 1 심판결내용이최종판결로확정됨 2012-06-25 한국마사회, 도시관리계획 ( 지구단위계획 ) 변경결정 1 심판결에불복하여항소제기 2012-07-05 한국마사회, 항소취하 서초구는사행산업통합감독위원회의 2008 년 사행산업건전발전종합계획 에서제시한마권장외발매소의축소원칙, 생활밀집지역으로부터격리원칙, 외곽지역으로이전원칙등에위배되고, 허위문서 ( 주민동의서등 ) 에의한농림수산식품부의장외발매소이전승인을취소하라는감사원감사결과를제시하여 장외발매소설치불가 를주장하였다. 마권장외발매소용도를문화집회시설군에서위락시설군 3) 으로분류될수있도록 2011 년 3 월건축법 시행령개정을국토해양부와서울시에건의하여, 2012 년 7 월 30 일서울특별시도시계획조례가개정 3) 마권장외발매소가위락시설군으로분류변경될경우그때당시건축이가능했던주거지역에서는건축허가가불가능해지는상황이었음. 현재는서울시도시계획조례개정으로주거및준주거지역에는마권장외발매소설치가제한됨 34 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
되어현재는주거지역및준주거지역권내에마권장외발매소설치가제한되도록하였다. 한국마사회가도시계획변경결정및건축허가취소결정에대한취소소송에대해재판부는 " 사행산업은정부차원에서통제해야한다는요구가있었고서울지하철 2호선과 3호선의환승역인교대역처럼접근성이높은장소에대규모마권발매소를설치한다는것은국민이도박에중독되도록방치하지않겠다는정부의방침에정면으로위배됨. 또한마사회가세우려던마권발매소는서울교대부속초등학교에서불과 200여 m밖에떨어져있지않아청소년의안전이나건전한정서함양에위험을발생시키고, 인근아파트주민들의주거환경에도부정적인영향을끼치므로원고의청구를기각하였다. 2) 용산구 : 주민반대에도불구, 3~4 개월시범운영뒤정식개장여부결정예정 용산구의경마장외발매소이전과관련한민원은 2010년마사회가농림축산식품부에이전을신청하면서발생하였다. 2010년 3월농림축산식품부는용산역에서전자랜드인근으로장외발매소이전을허가하였으며 2010년 6월용산구도건축을허가하였다. 그러나 2013년 5월이전사실을뒤늦게확인한주민들이비상대책위를발족하고서명운동을전개하였으며용산구역시마사회에건축물용도자진변경과농립축산식품부에이전승인취소를요구하는공문을발송하였다. 그이후로주민들은청원서제출, 집회등을계속적으로진행하고있으며 2014년 6 월한국마사회는현위치에서시범운영을하고있다 ( 표 13). < 표 13> 용산장외발매소관련진행사항 날짜내용 2010-02-28 - 장외발매소이전신청 ( 한국마사회가농림축산식품부에이전신청 ) 2010-03-10 - 농림축산식품부, 이전승인 ( 현용산역 전자랜드옆 ) 2010-06-30 - 용산구, 건축허가 1~13 층문화및집회시설 ( 마권장외발매소 ) 로허가 14~18 층업무 근린생활시설로허가 2010.05.20 : 용산구청도시계획위원회심의 2010.06.15 : 용산구청건축위원회심의 2011-09-26 - 용산구, 전층문화및집회시설 ( 마권장외발매소 ) 용도변경허가 2013-05-10 - 이전사실뒤늦게확인한주민들, 비상대책위발족 2013-06-12 - 성심여고학생들도이전반대온라인서명운동전개 2013-07-08 2013-07-13 용산구, 마사회에건축물용도자진변경과농림축산식품부에이전승인취소요구하는공문발송 장외발매소철회를요구하는범시민촛불문화제 ( 입점예정건물앞, 연인원 2 천명참여 ) 35
2013-12-31 2013-11~ 2014-01 장외발매소입점반대서명총 17 만명 ( 용산구청 12 만명, 주민대책위 5 만명 ) 국회의원황주홍, 김광진, 박인숙, 진영등이화상도박경마장관련법안발의 ( 학교와직선거리 250m~2 km밖으로외곽이전및축소를골간으로하는법안들 ) 2014-01-21 주민대책위, 청와대와농림수산식품부에청원서제출 2014-04-12 장외발매소문제공유마지막가두행진 ( 서울시청앞 ~ 동화면세점 ) (2014.02.22. 1 차가두행진시작 ) 2014-05-01 천막농성 100일 2014-06-16 국민권익위원회, 용산장외발매소이전철회의견표명 2014-06-28 한국마사회, 용산장외발매소시범개장 (3~4개월시범운영 ) 출처 : 중앙일보 (13.07.17) 용산화상경마장딜레마 주민vs마사회 35m 싸움, 정부와마사회의장외발매소정책의문제점과개선방안모색 토론회자료 ( 14.04.29) 자료재구성 현재이전한용산경마장외발매소건물위치와면적은다음과같다. - 위치 : 서울시용산구한강로 3가 16-48, 96호 ( 전위치한강로 3가 40-590) - 용도 : 문화및집회시설 ( 마권장외발매소 ) - 규모 : 지하 7층, 지상 18층연면적 18,361.54 m2 - 지역지구 : 일반상업지역, 중심지미관지구, 제1종지구단위계획구역 주민들과시민단체에서는장외발매소주변학교시설과의인접성을주요문제로삼고있다 ( 그 림 8). 성심여고와성심여중은장외발매소로부터 235m 떨어져있으나이는학교정화구역기 준인 200m 에서는벗어나있어법적인문제는없다. 출처 : 중앙일보 (13.07.17) 용산화상경마장딜레마 주민 vs 마사회 35m 싸움 [ 그림 8] 용산화상경마장주변학교시설 36 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
용산장외발매소개장에관한찬반입장을살펴보면 ( 표 14) 찬성입장인마사회와주민대책상생연합회는적법절차를거쳤으므로문제가없음을주장하며반대입장인용산구, 용산화상경마도박장추방대책위등은학교밀집지역이라학습권을침해하며주거지인근생활환경침해, 도박중독자양산의위험이높음을근거로장외발매소의서울시외곽이전을주장하고있다. < 표 14> 용산장외발매소개장에관한찬반 찬성 반대 마사회, 주민대책상생연합회주체용산구, 용산화상경마도박장추방대책위등 - 적법절차를거쳤으므로문제없음 - 지역사회지원이많고부작용은통제가능수준 이유 - 학교밀집지역이라학습권침해 - 주거지인근생활환경침해 - 도박중독자양산 3~4 개월시범운영뒤정식개장여부결정 향후계획 서울시외곽이전관철시까지지속적노력 출처 : 국민일보 (14.07.01) 용산장외발매소기습개장빈축 자료재구성 마사회는지역주민, 시민단체, 용산구등의반대에도불구하고기존용산역근처에서운영되 던장외발매소를지난 6 월 28~29 일시범영업을강행하였으며, 3~4 개월시범운영및주민 의견수렴절차등을통해정식개장여부를최종결정할예정이다. 3) 마포구 : 현재사업중단상태이나, 향후서초 용산등과같은문제발생의소지가있음 마사회는 2009 년기존마포구공덕동에운영중이던마권장외발매소영업을중단하고, 마 포대교초입불교방송옆마포로 1 구역제 28 29 지구에 20 층규모의빌딩건설을추진하여 2010 년 8 월마포구청으로부터사업인가를받았다. - 마사회는사업부지의일부건물을철거하였으나시행사와의갈등으로현재건물공사는전면중단 된상태이며, 사업시행사가계약대로토지를제대로확보하지못해관련손해배상소송을제기하 여사업이진행되지못하고있다. 마포장외발매소예정부지인근에는대규모아파트단지, 초등학교등이자리잡고있어향후 서초, 용산등과같은문제의소지가있다. 37
4) 대전월평동 : 교통및교육 주거환경악화등으로장외발매소확장저지 장외발매소이전및확대와관련하여서울시와유사한민원을갖고있는대전시월평동을추 가적으로조사하였다. 대전월평동에서는최근경마장외발매소의확장계획에따라주민들은 주민대책위원회를결성하고경마장외발매소확장저지및외곽이전을주장하고있다. < 표 15> 대전월평동경마장외발매소관련진행사항 날짜 내 용 1999 서구월평동마권장외발매소개장 2009 한국마사회, 대전발매소입주한계룡건설사옥매입 2013-12 마사회, 대전발매소확장계획 (1256석 3388석확장 ) 발표 2014-01-28 대전시민과시민단체, 마권장외발매소확장저지및외곽이전주민대책위원회출범 출처 : 서울신문 (2014.01.29.) 대전시민들도마권장외발매소확장저지 주민대책위는경마장외발매소가학생들의통학로에위치해있으며주변학교와의거리가근 접하여학생들의교육에악영향을미치고있음을주장하고있다 ( 그림 9). [ 그림 9] 대전월평화상경마장과인근통학로 1999 년개장한월평동화상경마장은현재지상 2층부터 6층까지 5개층을사용하고있으며, 매주금요일부터일요일까지주 3일동안 11~18시까지영업하고있다. 월평동에마권장외발매소가생긴이후이지역은불법주차로인한교통난과인근의유흥시설밀집에따른교육및주거환경이악화되고있으며, 이러한문제뿐만아니라도박중독자양산으로심각한사회문제를야기하고있다. 38 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
나. 장외발매소분쟁지역시민단체관계자면담조사 장외발매소분쟁지역의주민대책위원회의관계자와의면담을통해장외발매소이전과관련된 쟁점들과지자체에바라는점을파악하였다. 서울용산구와대전서구월평동은장외발매소이전및확장과관련하여시민단체와한국마사회간의분쟁이일어나고있는지역이다. 용산구는장외발매소의확대이전에반대하고있으며이에대한근거로교육적인문제와주거환경저해를주로들고있다. 또한용산구시민단체는용산장외발매소의이전이사행감독위원회의규제와어긋나고있음을주장하고있다. 대전월평동에서는장외발매소가입점한이후지역내상권이침체되고, 교육환경이저해되었으며도박자들의무질서함, 취객등으로인해주민들의안녕감이저하되었음을주로보고하고있다. 두지역의시민단체는모두장외발매소의외곽이전을주장하고있으며지자체가주민들의의견 수렴을위해정기적인공청회와주민간담회를마련하기를요구하고있다. 1) 서울시용산구시민단체관계자면담조사 지역사회폐해조사를위한면담을위해서용산장외발매소분쟁지역시민단체관계자면담을 실시하였다. 면담은구조화된질문지를통해질의응답하는형식으로진행을하였다. 면담질문은장외발매소이전과관련한시민단체의대응과지자체에바라는점등을주요주 제로개방형으로질문하였다. 서울용산구시민단체관계자와의면담내용을지자체요구사항을중심으로하여요약, 정리 하면다음표 16 과같다. 아래에면담내용을간단하게정리하여제시하였다. < 표 16> 서울용산구시민단체관계자면담내용 지자체에바라는점 - 장외발매소이전등의문제발생시정보공개 - 주민간담회및공청회실시 - 정기적인환경평가 1 지자체에서는어떻게대응을하고있습니까? 용산구청에서건축허가를내주었기때문에소극적이었으나, 주민들의반대로시외곽으로이전하는공문을마사회에보내기도하고, 용산구의회는발의안을제출하였다. 하지만농림축산식품부에서이전승인을했기때문에공문은강제성이없다. 방법은건축허가를취소하거나농림축산식품부가이전을취소하는행정조치를취하는것이다. 39
2 지금용산장외발매소가들어서는것이사감위규제에어긋나는것이있습니까? 사감위에서원칙을정한것이시외곽으로이전하는것, 장외발매소매출을 50% 이하로줄여라등몇가지원칙이있다. 정부기관이정한것이지만마사회에서는규제성이없는것이라고주장하고있다. 3 마사회측에서이전을한다거나외곽으로이전한다는생각이없습니까? 주민반대를이유로개장연기조치만취하고있다. 국회에서도민원이해소될때까지이전하지말라고하고있다. 4 삶의질 ( 주거환경등 ), 경제에있어서폐해가발생될것이라고예상하십니까? 삶의질의측면에서는가까운데있는사람들이재미로왔다가계속돈을쏟아붓기때문에가정이파탄나고이러한것들로인해범죄가발생되었다는이야기를들었다. 술을마시고시비가붙고주민들과싸움이일어나기도하며공원에서술을먹고, 담배피고, 쓰러져자고, 자면서오줌을싸는경험도들었다. 경제적인부분에서는성실한카센터젊은사장이있었는데성실해서동네주민들이 100~200 만원돈들을빌려줬는데나중에알고보니까경마에빠져서돈을빌리고도망을갔던이야기를들었다. 5 지자체에바라는것이있습니까? 지방자치단체에서는이런장외발매소가좋은시설은아니기때문에지자체에서사전에주민의견청취를했으면하는데구청장면담에서도과정자체를몰랐다고하기때문에좋은시설이든나쁜시설이든주민들에게의견을묻는것은중요하다고생각된다. 공청회나설문조사등을해서주민들이왜반대를하는지를공식적으로파악하는것이필요하다. 2) 대전서구월평동시민단체관계자면담조사 지역사회폐해조사를위한면담을위해서대전서구월평동장외발매소분쟁지역시민단체관계자면담을실시하였다. 면담은구조화된질문지를통해질의응답하는형식으로진행하였다. 면담질문은장외발매소입점으로인해지역사회의폐해혹은이익, 지자체에바라는점등을주요주제로하여개방형으로질문하였다. 대전월평동시민단체관계자와의면담내용을지역사회폐해및이익, 지자체요구사항으로구분하여요약, 정리하면다음표 17과같으며, 면담내용에대한간단한사항은아래에제시하였다. < 표 17> 대전시월평동시민단체관계자면담내용 지역사회폐해 지자체에바라는점 경제 주거환경 상업지구가황폐화되면서유흥및퇴폐업소입점, 상권침체 부동산폭락, 도박자들의주취및무질서 교육주변학원가이전, 주변초등학교입학생감소 (98 년 160 명 ->13 년 39 명 ) 교통 - 교통질서유지 주말교통혼잡, 주차무질서 - 장외발매소외곽이전및폐쇄 40 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
1 장외발매소가언제부터영업을하였습니까? 1999 년도에화상경마장이입점을하여 16 년동안영업을하고있다. 2 예전에비해장외발매소가생기면서어떤점이어떻게달라졌다고느낍니까? 주변환경이나빠지고그로인해교육시설들과사업자들이이지역을떠나게되었다. 그로인해지 역경제가침체되었다. 3 경제, 교통, 주거환경, 교육등구체적으로지역사회에어떤폐해가발생했습니까? 경제적인측면에서는마사회가들어서고나서지역경제가나빠졌다. 장외발매소가개장을하기전월평동은상업지역과주거지역이함께있으면서지역경제나상권이너무좋고교통도좋아서사람들이많이몰려왔다. 이런환경이좋아서크고작은사업자들이많이들어왔었다. 그래서상주하고있는인구들이많아지고그것이지역경제에도움이많이되었다. 하지만장외발매소가입점을하고사업장내활성화된오락실이들어오고, 퇴폐업소들이생겼다. 그로인해학원들이월평동을떠나기시작해서지금은학원이하나도남지않았다. 또한도박중독자들이낮부터술마시고흥청거리는이지역에서사업자들이나일반시민들이약속을월평동에서하지않고다른지역에서만나게되었다. 이러한주변환경변화로인해사업자들이다른지역으로빠져나가게되었다. 이로인해상주인구가줄게되고자연적으로지역경제가침체되었다. 교통문제에있어서는도박자들로인해서주차하기가힘들어졌다. 교육적인측면에서는도박장으로인한사람들의무질서함, 주취자나도박자들과의시비가발생하였다. 교육부분에서는근처에학원이없고, 마사회가입점할당시초등학교입학원생수가 160 명이었는데, 2013년도에는 39명으로줄었다. 4 어떤변화를바라십니까? 도박장을폐쇄하던지그렇지않으면이도심을떠나서외곽으로이전을했으면한다. 5 지자체에서이문제에대해어떻게대처하기를바라십니까? 화상경마장을현재까지 16년간운영을해오고있는것은월평1 동지역뿐만이아닌대전시전체의문제이고국가적인문제이다. 대전시민이화상경마장에잃어준돈이정확하게 680억이다. 도박이라는것은삶을, 인간을아주피폐하게만들고죽음에이르게하는건데, 이국가가공기업이이익이생긴다고해서, 그냥이대로방관수수하고있다. 지금 1년에 8조 2천억의수익이생긴다고하는데, 도박치유를위해드는비용 880억은수익의 10% 도안된다. 과연국가는무슨생각으로이렇게하는건지저는정말있을수없다고생각하고국가는지금이라도바로이도박장은대한민국땅덩어리에서, 사회에서도박장은있어서는안된다고생각한다. 6 이문제에대해자유롭게말씀해주십시오. 주민은일반개인이정말어떤이웃에조금이라도폐해주는일을해서는안되는사회에, 사회가 그래야밝아지고구성이좋아진다. 국가에서사행성, 불법도박장을국가에서공기업인마사회에 41
서전국에 30개발매소에서전국민이금, 토, 일이면화상경마를위해서, 도박을하기위해서전국각지에서몰려들고있다. 이러한것이국가가과연국민의삶의질과행복을주기위한정책을만들고환경을조성해야하는데오히려주말에가족과함께즐겁게보내야될가장들을화상도박장, 경마장에다몰아넣고연간 8조 2천억이라는수익을챙기는그런국가가과연그런돈으로국가를운영한다면이게과연국가가반듯이가겠느냐. 돈도돈나름이다. 깨끗한돈이있고더러운돈이있다. 진짜교육에쓸돈은정말깨끗한돈, 땀방울이젖은돈을써야되고이런더러운돈은쓸곳이없다. 이더러운돈은더러운곳을더양산시키기때문에국가의미래와장래를위해서는마사회에서지금하고있는화상경마장, 전국에 30개장외발매소는즉각폐쇄하고외곽으로이전해야마땅하다고생각한다. 다. 장외발매소분쟁관련언론 ( 신문 ) 분석 1) 신문내용분석 프레임분석 4) 틀과담론분석의틀을활용하여용산 37건, 월평 59건의기사를분석하였다. 따라서기사의프레임구축이라는거시적인틀을바탕으로하면서그안에서세부적으로등장하는담론의양상이어떠하며그것이변화하거나혹은충돌하는과정에서비롯되는특성은무엇인지를함께고려하면서분석을진행하였다. < 표 18> 용산마권장외발매소기사건수 신문경향신문국민일보문화일보서울신문세계일보아시아투데이 한국일보한겨레 건수 ( 총 37 건 ) 6 건 2 건 4 건 8 건 5 건 1 건 2 건 9 건 < 표 19> 월평마권장외발매소기사건수 신문국민일보동아일보서울신문세계일보한국일보한겨레대전일보중도일보중부매일충청투데이 건수 ( 총 59 건 ) 2 건 1 건 1 건 1 건 8 건 3 건 12 건 8 건 4 건 19 건 2) 기사분석및결과 가 ) 서울시용산마권장외발매소사례 4) 프레임분석은보도를통해전달되는정보의특성이무엇이고그것이어떠한사회문화적효과를낳는지를살펴볼수있는기본적인분석틀임. 42 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
용산마권장외발매소와교육환경침해프레임 교육환경침해기사분석 용산마권장외발매소기사는 2013년 7월부터본격적으로등장한다. 당시용산구가정부에장외발매소확장이전승인취소를요구하는공문을발송하면서구와주민들의의견이적극적으로다뤄지기시작한다. 당시주민들은마권장외발매소가이전할장소에교육시설이밀집돼있다는이유를들어반대의사를밝혔다. 그리고이러한교육적사유는이후에도주민과시민단체를중심으로최우선순위로지속적으로고려된다. 5) 용산마권장외발매소의경우새로이전할장소가학교정화구역에서약 30m밖에떨어지지않은곳으로, 이곳에는성심여중 고, 원효초, 남정초가위치해있다. 따라서주민들은이지역에마권장외발매소가들어설경우교육적환경이침해당하게되며, 각종범죄에학생들이노출될수있다는이유로마권장외발매소이전을반대하고있다. 이러한목소리는대개주민들의인터뷰나대책위관계자와의인터뷰또는기자회견전문등에서비롯된것으로, 폐해당사자들의입장이매우직접적이며적극적으로다뤄지는것을알수있다.... 하지만구와주민들은이지역에원효초, 성심여중 고, 남정초등교육시설이밀집돼있다며반대의사를밝혀왔다. 구관계자는 성심여 중고에서불과 232m 거리인데다인근초 중 고생들이이용하는문화시설도같은지역에있고, 교통혼잡등의문제도예상된다 고설명했다 < 국민일보 2013.07.08.>... 주민대책위는 현재용산역에있는화상경마장이확장이전될예정인한강로 3가지역은성심여중 고에서불과 210m 떨어진곳이자원효초, 남정초등인근학교학생들의통학로이며, 학생들의문화시설이용지역 이라면서 교육과주민의삶을파괴하는도박경마장이전추진을반대한다 고밝혔다 < 경향신문 2013.07.09.> 참여연대와용산시민연대, 용산교육희망네트워크등은 8일화상경마장확장이전예정지인용산구한강로 3가용산전자랜드앞에서기자회견을열어 화상경마장이전은학생들의교육환경을침해할뿐아니라성폭력등각종범죄에노출될수있다. 화상경마사업을즉각철회하라 고요구했다 < 한겨레 2013.07.09.> 화상경마장인근성심여중에다니는조선영 (15) 양은 학교에서 200m 거리밖에안되는곳에화상경마장이들어서면주변에유흥업소가생길게뻔하다 면서 학생들의안전을보장할수있겠느냐 고지적했다 < 서울신문 2014.06.30> 지자체 ( 용산구청 ) 관련기사분석 5) 분석대상인 37 건의기사중 교육, 학습, 학생 과같은단어를다루면서직간접적으로교육환경의침해를언급한기사는모두 22 건으로, 전체의 60% 에달한다. 43
주민들이일관되게교육적사유를들어마권장외발매소를반대하고있다면, 용산구청은이와더 불어마사회의일방적인업무추진에서갈등이비롯되었다는것을함께제시한다. 지역주민들은물론용산구도이에반대하고있다. 화상경마장의이전예정지가사행시설이들어설수없는학교정화구역으로부터고작 30m 벗어난곳에있는데다직선거리 230m에성심여중 고, 300m 반경에선린중학교와신광여중 고가있어등 하교길아동과청소년교육에유해하다는판단에서다. < 서울신문 2013.08.21> 주민들과마사회간갈등이증폭되고있다 용산구측은 사행성시설임에도사전에인근주민들의동의를거치지않아이같은갈등이초래됐다 고말했다. < 문화일보 2014.01.24.> 제도및운영상의문제제기기사분석 2014년 1월 27일마사회가용산마권장외발매소개장을잠정연기하겠다고발표했지만, 주민들은마사회가이면에서주민들을분열시키고개장을추진하기위해지속적인활동을벌여온사례를제시하면서더욱강하게반발한다. 이후마사회의이중적태도는계속해서논란의대상으로다뤄지면서마권장외발매소이전에대한사회적명분을약화시키는기능을한다. 주민들은장외마권발매소이전과정에서주민의견수렴절차가없었던데대해서도비판한다 < 한겨레 2013.11.06> 대책위에서활동하는주민정 (43) 씨는 현회장이대화를이야기하면서뒤로는갑자기개장을추진하는건우리가해온활동을무시하는처사 라고비판했다. < 한겨레 2014.01.15> 한국마사회가서울용산구원효로화상경마장입점에대한찬성여론을얻기위해지역단체와주민들의야유회비용을대는등부적절한지원을벌이고있다는의혹이제기됐다 < 한국일보 2014.04.01> 영업허가과정에주민동의는커녕 주민들과대화를통해문제를해결하겠다 던약속도저버린마사회다... 세월호의값비싼교훈을벌써잊었단말인가. 용산경마장도돈이된다면무엇이든가리지않는어른들의무책임한탐욕그대로다 아무명분도없이용산경마장영업을강행한마사회는공기업자격도없다 < 경향신문 ( 사설 ) 2014.06.30.> 주민간갈등관련기사분석 주민들이겪는폐해는교육환경에대한것이가장대표적이지만, 이외에도주민간의갈등이깊어지 는것또한비중있게다뤄지는양상을보인다. 아래표 20 은보도내용을중심으로정리한용산마 권장외발매소관련주요타임라인으로, 주민간의갈등은 2014 년 2 월이후부터본격적으로등장한다. 보도의흐름을살펴보면마권장외발매소의이전개장을반대하는주민대책위가천막농성을이 어가는가운데, 2014 년 1 월마사회측에서화상경마장개장을잠정연기하기로발표한후주민 44 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
들과마사회측이또다시갈등을겪는과정에서주민간의갈등을다룬기사들이대거등장한다. < 표 20> 용산장외발매소관련주요타임라인 시기 주요내용 2013.07.08 용산구, 정부에장외발매소확장이전승인취소요구 2013.07.08 주민대책위, 마사회사업철회와농림부승인취소요구기자회견 2013.07.26 용산주민 10만서명운동시작 2013.08.23 용산주민 12만서명부농림축산식품부와마사회에전달 2014.01.13 옛용산화상경마장폐쇄 2014.01.20 서울마케팅리서치, 마사회가의뢰한홍보성여론조사중단 2014.01.22 용산주민들, 화상경마장반대천막농성시작 2014.01.23 서울시, 용산마권장외발매소이전에반대하는공식입장발표 2014.01.27 마사회, 용산마권장외발매소개장잠정연기발표 2014.01.28 주민들, 마사회가제안한협상테이블거부 2014.02.24 주민대책상생연합회, 마권장외발매소입점촉구하는맞불농성시작 2014.05.01 용산주민천막농성 100일맞아 2014.05.16 국민권익위, 용산마권장외발매소이전철회의견표명 2014.06.28 용산마권장외발매소시범개장, 주민과충돌 주민간의갈등양상은주민대책위천막활동 ( 이전반대 )-주민대책상생연합회맞불농성 ( 이전촉구 )-주민대책위내부분열-색깔론으로이어지면서결국 둘로갈린대책위 가집중조명된다. 이과정에서그간보도를주도해왔던교육환경침해담론은다소약화되는양상을보이며대신민- 민갈등에따른이념대립이라는양상이그자리를대체하게된다. 최근엔주민갈등으로번지는양상이다. 24일주민들에따르면인근상인들명의로 지방선거에출마하려고마사회에반대하는것은아닌지의심스럽다 는플랜카드가걸렸다. 한국마사회의영업이늦어질수록지역상인이한숨을쉰다. 마사회입점에반대하는자는용산을떠나라 는글도썼다... 플래카드들은곧철거됐지만며칠뒤면다른플래카드가내걸려 민-민갈등 조짐마저보인다. < 서울신문 2014.02.25.> 한국마사회와반대대책위사이에서 300일넘게빚어지고있는갈등이용산주민간의갈등으로번지고있는양상이다. < 세계일보 2014.03.02> 대책위관계자는 " 지난 2월말마사회장외처장과이영석자유총연맹용산구지회장, 용산구 45
지회산하여성회회원들이함께식사를한지이틀만에용산구자유총연맹여성회가화상경마장입점을찬성하는플래카드를걸었다 " 고주장했다... 정방대책위공동대표는 " 마사회가화상경마장입점찬성이라는제목도붙이지않은백지에아무런설명도없이노래교실수강생들에게서명을받은것으로알고있다 " 며 " 대다수주민들이반대하자마사회가꼼수를쓰면서주민들의여론을호도하고있다 " 고주장했다. < 한국일보 2014.04.01> 주민대책위원회가둘로갈렸다. " 정의당이주도하는대책위와함께할수없다 " 며대책위를탈퇴한일부주민들에대해대책위는 " 근거없는색깔론으로내분을조장한다 " 며맞서고있다... 대책위일각에서는탈퇴주민들이색깔론을제기하기위해대책위에들어온것아니냐는의혹도제기하고있다. < 한국일보 2014.04.15.> 마사회시범개장관련기사분석 색깔론이운운되며주민간의갈등이심화되어가던시점에마권장외발매소는결국시범개장을 강행한다. 그리고이에크게반발한주민대책위가화상경마장발매소입구에서시위를벌이게 되면서보도는다시주민대책위의시위와그들의목소리에집중하게된다. 한국마사회가용산마권장외발매소 ( 화상경마장 ) 를 28일시범개장하자, 주민들이발매소입구를가로막는등반발했다 < 서울신문 2014.06.28> 주민대책위 70여명은 28~29일화상경마장건물앞에모여입장객출입을막았다. 이과정에서일부입장객과주민대책위간에충돌이일어나부상을당한주민이구급차에실려가는일도벌어졌다. 주민을폭행한한입장객은경찰에연행됐다. < 경향신문 2014.06.30.> 화상경마장과도박폐해프레임 넓은범위에서도박중독의폐해를다루는심도있는기사들이일부등장하고있고, 이는단순보 도보다는기획보도들에서다뤄지고있다. 공통적으로나타나는양상으로, 단순보도가교육환경프레임을중심으로제시되고있다면, 기획보도는도박이주는다양한폐해들을매우현실적이며구체적인수준에서다뤄주면서주민들이실제입게되는폐해수준을뒷받침해주고있다. 해당되는보도는분석대상 37건의기사중 4건의기사에해당되었는데, 경향신문 2건 (2013년 9월 7일자, 2014년 5월 3일자 ), 국민일보 1건 (2013년 8월 19일자 ), 한겨레 1건 (2013년 11월 6일자 ) 이었다. 도박폐해 ( 주거환경 ) 관련기사분석 마권장외발매소에서화상경마가끝난후쉽게찾아볼수있는모습은영등포, 신설동, 용산할 것없이돈을탕진한사람들이일대에서벌이는무질서한술판이다. 이러한모습들은사람들에 46 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
게잠재적위험을가할수있는대상으로인식되면서시민들의불편과불안내지는갈등과분란 을가중시키는원인으로다뤄지고있다. 마권과 OMR 카드, 경마정보지가어지럽게버려진바닥에신문지를깔고술판을벌이는사람들도눈에띄었다. < 국민일보 2013.08.19> 경마장맞은편어린이공원은 분풀이장 으로변해있었다. 술판을벌이고있는사람들끼리욕설이이어졌고인근화단에서는 지린내 가진동했다. < 경향신문 2013.09.07> 술냄새가훅났다. 경기와경기사이그들은흡연실로몰려가는가하면, 지하 1층식당으로우루루내려가막걸리며소주를사다마셨고.. < 한겨레 2013.11.06.> 한주민은 주말이면어린이공원에나오는것이꺼려진다 고말했다... 공원근처에있는구립도서관에서취업준비를하는박현정씨 (24 여 ) 는 매주이시간이면도서관을울리는고함소리로공부에방해된다 며 술취한사람들이많아집에가는길이무서울때도있다 고말했다. < 경향신문 2013.09.07> 용산뿐아니라장외마권발매소가생기는곳마다늘분란이생긴다. 농림부와마사회는영등포역 선릉역주변등유동인구가집중된곳에마권발매소를설치했고, 주민들은교육환경을내세워반대했다. 장외발매소가 2007년들어선경기도고양시일산구장항동에서도주민들이교통체증을호소하는등갈등이끊이지않고있고, 전남순천에서는주민들의끈질긴반대에지난해마권발매소설립승인이취소되기도했다. < 한겨레 2013.11.06.> 취약계층폐해기사분석 사행산업과관련된시설이주거지역과인접해있음으로서발생되는문제역시현실적으로다뤄 진다. 가장대표적인것은서민들이입게되는도박중독의폐해다. 그리고기사에등장하는대상 들은대개경제적으로취약한계층의사회적약자들이다. 인근사우나에서먹고자며구두닦이를한다는이모 (57) 씨는 오늘일해서 2만원벌었는데여기서 2만5000 원잃었다 며머쓱해했다. 고시원에사는일용직건설노동자조모 (60) 씨는 7월에는한번도돈을딴적이없는데오늘은 5만원땄다. 운이좋다 며웃었다. 그는숙련공이어서일당을 15만원씩받지만경마를하느라저축은한푼도못했다고했다. < 국민일보 2013.08.19> 도심에위치한경마장은지역주민들을끊임없이유혹한다... 동대문경마장의한사설환전상은 주민외에도제기시장이나경동시장상인들도제법온다. 폐인이된학생도있다 고전했다. 서울영등포파출소관계자도 영등포경마장이용자가운데는영등포역에서대중교통으로출 퇴근하는직장인도제법있다 고말했다 < 경향신문 2013.09.07> 취재진이장외마권발매소에서만난대다수는위험하다기보다는가난해보였다. 영등포장외마권발매소를찾은류아무개 (41) 씨는일용직노동자였다. 경마덕에먹고산다 는노점상주인조차장외마권발매소를반대한다고했다. 동대문장외마권발매소인근노점상인정아무개 (58) 씨는 경마하는사람들은경마장에서돈따도거지고, 잃어도거지다. 정부가여기서돈 47
벌어 ( 기초생활 ) 수급자주느니차라리경마안하고수급자안만드는게낫지않냐 고목소 리를높였다 < 한겨레 2013.11.06> 전문가의견기사분석 사행산업시설이주거지역에존재함에따라서민들은쉽게도박을경험하게되고그만큼도박중독의위험역시커지게된다. 그리고그것은엄청난사회적비용을필요로한다. 이러한정보는교육프레임과맞물려훨씬강력한효과를갖추게되는데, 자녀들의교육환경이침해되는것은물론이고이러한우려가어린학생들일수록그만큼쉽게도박중독의가능성에노출될수있다는사회적인위험요소로발전하기때문이다. 사행산업통합감독위원회 ( 사감위 ) 는도심지역에위치한화상경마장을도시외곽지역으로이전할것을권고하고있다. 주민생활권과가까운지역에경마장이있으면사행산업을무분별하게확산시키고도박중독자를양산할수있다는우려에서다 < 경향신문 2013.09.07> 교육환경침해와별도로, 접근이쉬운도심에사행성이강한마권발매소를만드는것자체가문제라고전문가들은지적했다. 전종설이화여대사회복지대학원교수는 사행산업확장이끝없이이뤄지고있는데, 부작용이무척크다. 사행산업매출에견줘도박중독치료비용등사회적비용이훨씬더많은실정이다. 도박에대한사회안전망이매우취약한상황에서도심장외마권발매소확장등으로도박에대한접근성만높이는것은바람직하지않다 고말했다 < 한겨레 2013.11.06> 도박규제네트워크이헌욱사무총장 (47) 은 장외발매소같은공인된도박시설이접근이쉬운생활공간내에들어와있으면도박을쉽게접하게되면서도박중독등부작용을낳을수있다 며 도심에위치한장외발매소를외곽으로이전해생활공간에서떨어지게할필요가있다 고지적했다 < 경향신문 2014.05.03.> 결과분석 용산마권장외발매소보도의양상은전체적으로교육환경프레임이강하게구축되는가운데세부 적으로는교육담론에서주민분열담론으로, 그리고또다시교육담론으로회귀하는과정을보인다. 보도를통해확인할수있는것은, 주민들이자녀들의교육환경이침해당하며각종범죄및도박중독이라는위험에노출될우려가커지는등의환경적폐해뿐아니라같은지역에서함께살아온이웃들간에갈등의골이깊어지고분열이심화되는등의정신적폐해마저고스란히떠안고있다는것이다. 즉시간이흐름에따라변화하는보도의세부적인양상이어떠한가와상관없이, 교육환경침해와주민간갈등과충돌은결국마권장외발매소이전에따른주민들의폐해자체라고할수있다는점에서그본질은동일하다고하겠다. 주거지역에위치한사행산업시설의도박폐해프레임은용산의교육환경침해프레임과결합하여 48 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
시민들이겪게되는폐해를보다구체적으로드러내는효과를갖는다. 동시에, 마권장외발매소 이전에대한요구를, 해당지역주민의목소리로한정된것이아닌사회적요구라는보다큰틀 에서진행가능하도록한다. 나 ) 월평마권장외발매소사례 월평마권장외발매소와생활환경침해프레임 용산마권장외발매소보도가교육환경침해를들어향후발생할폐해가능성에초점을맞추고 있다면, 월평마권장외발매소보도의경우는이미발생한폐해사실에초점을맞추고있다는점 에서차이가있다. < 표 21> 월평동장외발매소관련주요타임라인 시기 주요내용 2013.12.26 마사회, 월평마권장외발매소확장추진검토 2014.01.08 시민단체와주민들, 확장계획철회요구기자회견 2014.01.09 염홍철시장, 새해기자회견에서마사회이전권고계획밝혀 2014.01.17 민주당박범계의원, 장외발매소이전을위한주민토론회주최 2014.01.28 시민대책위원회공식출범 2014.02.04 민주당박범계의원, 한국마사회법일부개정법률안대표발의 2014.02.06 대책위, 마사회대전지점앞에서릴레이 1인시위시작 2014.02.24 전교조대전지부, 마권장외발매소확장반대및이전촉구성명 2014.03.18 마사회, 장외발매소도심외곽이전추진표명 2014.03.19 마사회, 도심외곽이전추진관련구체적계획이없다고밝혀 2014.04.10 마사회, 당초확장계획철회, 대신주민공간으로사용하기로입장밝혀 2014.05.29 마사회, 장외발매소확장리모델링사업자선정접수 2014.05.30 대책위, 마사회대전지사앞집회 2014.06.11 감사원, 장외발매소사업승인위해지역사회동의필요 2014.06.30 권선택대전시장당선인, 마권장외발매소외곽이전공약당선 49
생활환경침해관련기사분석 보도의내용은그간지역에서발생한폐해들, 구체적으로는교통체증, 유흥가조성, 주거환경악 화, 교육환경악화등생활환경의침해중심으로이루어지고있다. 6) 교통과주거환경문제, 교육문제등해당지역에서그간끊임없이발생한이러한폐해들은주민 들의목소리를통해직접전달되면서더욱가시화되고있다. 기사에서는주민대책위원회대표는물론, 지역거주민에이르기까지폭넓게주민들의목소리를 전달하고있었다. 대전장외발매소는경마장에서펼쳐지는경마경기를중계하며마권을판매하면서교통및환경문제로민원이끊이지않았을뿐아니라도박중독자를양산한다는지적을받아왔다 < 국민일보 2013.12.26> 100여명이참석한보고대회에서월평동주민안영호씨는 중학생아이들을키우고있는데월평동에는아이교육을위한시설은없고술집과사행성게임장만만들어지고있다 며 화상경마장이자리해생활환경이나빠져주민들이이사할처지 라고목소리를높였다 < 중도일보 2014.02.14> 1998년대전발매소개설이후주민고통은형언키어렵다. 도시슬럼화등각종폐해가날로심각해져갔기때문이다. 도박중독자들을도심속에서키워내는데따른부작용을보는심정이편할리가없다. 불법주차- 교통난에다교육-주거환경악화로인한생활권침해는그무엇으로도보상받을길이없다 < 충청투데이 ( 사설 ) 2014.04.11.> 최아무개 (48 서구월평동 ) 씨는 발매소면적이커지면이일대교통 환경이악화되고도박에빠지는이들도늘어날것으로예상된다. 지역주민이반대하면시가적극적으로개입할것으로기대했는데 권고 한다니실망스럽다 고말했다 < 한겨레 2014.01.10> 발매소주변에서음식점을운영하는주민대책위김대승 (54) 대표는 발매소반경 500m 안에초등두곳, 중 고교가한곳씩있는데주변이온통불법오락실과 PC방이다. 금 토 일경마가있을때는어른들이지나가는여학생을툭툭치며희롱한다 면서 주거환경이너무나빠주민 4000명이빠져나가 1만 2000명밖에남지않았다 고분통을터뜨렸다. 김씨는 발매소방문객들이아무데나오줌을누고불법주차한차량을옮겨달라고하면 이게네땅이냐 고욕설을퍼붓는다...3000원만있어도도박하려는사람들이밥을사먹겠느냐. 한때대전의최고상권가로꼽히던곳이지금은최고로황폐화됐다 고혀를찼다 < 서울신문 2014.01.29> 대전서구월평동에장외발매소가개장하면서이일대에노래방과주점, 각종퇴폐업소등이우후죽순으로생겨나환락가로변모했다는게주민들의공통된의견이다 또경마가있는날은교통혼잡을빚는것은두말할것도없다 < 대전일보 2014.02.10> 6) 보도의형식은총 3 건 ( 중도일보 2 건, 충청투데이 1 건 ) 을제외한모든기사 ( 총 56 건 ) 가단순보도형식이었으며기획기사는없었다. 50 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
주변상인들도 " 월평동이마사회때문에먹고산다는얘기도있지만이는아무근거도없는소리다. 주변상인 90% 가가게문을닫아야할상황 " 이라며 " 살기좋던월평동이화상경마장입점이후각종술집과퇴폐업소가밀집한유흥가로전락했다. 우리는도박장이전을원한다 " 고목소리를높였다 < 충청투데이 2014.05.30.> 다양한폐해사실을수렴하는도박중독프레임 월평지역보도에서주목할만한것은주민들의폐해양상이그동안발생해온것들에초점을 맞추고있다는것외에도, 대다수의보도에서마권장외발매소가도박중독자를양산한다는지적 을함께담고있다는점이다. 도박중독자기사분석 도박중독자양산은현재의부작용을야기한주요원인으로제시되면서주민들의폐해상황을더 욱강조하고있다. 대전참여자치시민연대등시민사회단체와주민들은." 마권장외발매소가들어선이후인근주민들이도박중독위험에노출되고주말이면불법주차로인한교통난, 유흥시설밀집에따른교육및주거환경악화등심각한생활권침해를받고있다 " 며 " 건전한레저시설로지역경제활성화에도움이될것이라는청사진은허구임이드러났다 " 고주장했다 < 한국일보 2014.01.08> 지역시민단체와주민들은발매소면적이늘어나면인근교통난과교육및주거환경악화는물론주민들이도박중독위험에빠질우려가높아진다며확장계획철회를요구하고있다... 이때문에지역주민들은장외발매소확장에대한부작용을우려하고있다. 경마장주변에향락 유흥업소가밀집해주거환경이좋지않은상황에서경마장을더확장하면폐해가확산될것으로보이기때문이다 < 한국일보 2014.01.09>... 이어 " 반사회적시설인마권장외발매소가 15년째운영되면서남은것은도박중독자가된이웃과삶의기반이송두리째흔들렸다는사실뿐 " 이라고주장하고 " 마권장외발매소는엄청난사회ㆍ경제적비용을유발시키는반사회적도박시설 " 이라고성토했다 < 중부매일 2014.01.29> 김대승대책위공동대표는... 지난 2012년을기준으로마권장외발매소를이용한이용객이 39만 8000여명에이르고이들이잃은돈은 675억원에이를정도로도박성이강하다는것을인지해야한다 " 고말했다 < 대전일보 2014.02.17> 화상경마장및도박중독자관리시스템에관한기사분석 해당기사들은도심한가운데화상경마장이위치해있어서시민들을잠재적도박중독자로양산 할위험이다분함에도불구하고관내에도박중독치유센터가단한곳도없다는점을문제로지 적하고있다. 51
학교와멀리떨어지지않은곳에위치한마권장외발매소가청소년들에게더욱유해한결과를초래할수있다고우려한다. 이러한보도는마권장외발매소가지역주민들의주거및교육과같은차원의이익을훼손한다는논의를넘어서, 도심속사행산업이성인과청소년을불문하고개인의삶을파괴하고지속적인불행에빠뜨릴수있는심각한사회위험요소로작용한다는점을인식하게만든다. 이런측면에서볼때도박중독프레임은마권장외발매소로부터야기되는각종문제들을열거할 뿐만아니라, 그것을하나의중심으로끌어모으면서보다근본적인수준에서사행산업시설의 현재적그리고잠재적폐해의양상을현저히드러내기에수월하다. 근린시설중앙에위치하면서대전시민들을도박자로양산시키고있다... 관내에도박중독치유센터가없는점을문제삼았다. < 충청투데이 2014.01.20> 문제는이러한사행업체들이도박중독자를양산하고, 도심중심에위치하면서청소년들의교육과거주민들의환경등에골치거리로대두되고있다는점이다. 더구나도박으로인한자살과가정파탄, 2차범죄등의폐해가지속적으로늘고있지만도박중독자들을치유하는센터가충청권에는단 1곳도없다. < 충청투데이 2014.02.11> 청소년의도박중독을부추길수있다는우려가나왔다.. 권선중침례신학대상담심리학과교수는 " 국내도박중독자들은 15세이전에도박행위를경험한다 " 며월평동마권장외발매소가아이들에게끼칠악영향을제기했다. < 중도일보 2014.03.28.> 결과분석 기사에서제시되는주민폐해양상은매우다양하지만모든기사가공통적으로주민들의생활 터전중심으로오랜시간동안지속된폐해상황에초점을맞추고있다. 기사들에서지적하고있는문제들을요약하면, 월평동마권장외발매장일대는화상경마가열리 는주말에는일대의교통이마비될정도로불법주정차문제가심각하며 ( 한국일보 2014 년 1 월 8 일자 ) 거리에쏟아지는각종전단지와쓰레기들로몸살을앓는다. 일대의상권은술집과퇴폐업소가우후죽순격으로생겨나환락가로변모한지오래다 ( 대전일보 2014년 2월 10일자 ). 월평동지역은한때대전의최고상권가로꼽히던곳이었지만이런문제들이지속되면서현재는일대의원투룸공실률이 60% 를넘는등황폐화되었고 ( 서울신문 2014 년 1월 29일자 ), 더불어장외발매소인근에는월평초, 갈마초, 월평중등이위치해있어교육적환경 7) 역시훼손되고있다.( 대전일보 2014년 2월 25일자 ). 7) 용산의경우교육환경에관한문제가일관되게등장하지만, 월평지역의경우에는교육환경문제를단독으로다룬기사는단 2 건 ( 한국일보 2014 년 2 월 24 일자, 대전일보 2014 년 2 월 25 일자 ) 에불과하다. 해당기사들은 2014 년 2 월 24 일전교조대전지부가마권장외발매소확장반대및이전촉구성명을발표한직후보도된기사들로, 대전시민과서구주민을도박중독자로만드는마권장외발매소확장에단연코반대하며특히 ' 학생유해환경 1 번지 ' 라는오명을쓰고있는마권발매소를교외로이전할것을강력히촉구한다 는내용의성명서를단순보도하였다. 52 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
교통, 주거, 교육을아우르는이런다양한문제들은결국월평마권장외발매소가주민들의생활 환경을심각하게침해해왔다는논지로모아지며, 이러한생활환경침해프레임은분석기간초 부터말까지일관되게등장하면서누적된주민폐해상황을종합적으로전달하고있다. 월평마권장외발매소보도는불법주정차에따른교통난, 도시슬럼화, 주거환경악화, 교육환경악화등과같은다양한폐해사례가등장하는가운데, 이러한요소들이결국도심에위치한사행산업시설에따른도박중독의폐해에서비롯된결과임을강조하며이에화상경마장확장을반대함은물론이고, 나아가이전요구에대한강력한명분까지갖추게된다. 용산보도의경우도박중독의폐해가기획기사내의에피소드중심으로등장하면서교육프레임을지지하는양상이었음에반해, 월평사례의경우에는다양한폐해사실과함께등장하는 도박중독 이라는키워드가모든폐해를하나의구심점으로엮어주면서주민들이입은여러부작용을더욱현저하게드러내는기능을하고있다. 53
제 3 절서울시사행산업폐해실태조사 핵심내용 서울시사행산업폐해를파악하기위해면담조사와설문조사를실시하였다. 서울시장외발매소인근주민및상인들을면담조사한결과주거환경, 교육환경, 교통환경, 경제적측면에서사행산업으로인한폐해를경험하고있는것으로나타났다. 사행산업체인근주민및상인들은도박자들의음주및비도덕적행동으로인한주변환경오염및안전위협, 지역이미지하락, 장외발매소인근교육시설밀집으로인한교육환경저해, 주말교통체증, 상권침체, 지역의슬럼화등의내용을어려움으로호소하였다. 이들은서울시에정기적인주변환경점검및정비, 치안단속등안전환경확보, 문화및복지시설확충, 시외지역으로장외발매소이전등을요구하였다. 서울시도박이용자를대상으로도박의폐해에대한면담조사를실시한결과이용자들은도박으로인해우울, 불안등의심리적문제와건강상의문제를경험하고있으며배우자와의이혼및별거, 가족관계단절, 대인관계에서의신용하락등의문제를갖고있는것으로나타났다. 직업경력이단절되고신용불량, 과도한빚으로인한의식주문제해결의어려움등도도박으로인한폐해로보고되었다. 이들은서울시에도박중독해소를위한치료프로그램제공, 취업교육제공및취업자리알선, 재활센터입소, 의식주해결및건강회복등의복지적도움등을요구하였다. 서울시민대상패널설문조사결과서울시의도박중독률은다른도시와비교할때높은수준으로나타났다. 또한서울시내의장외발매소설치구와그렇지않은구의도박중독률을비교한결과장외발매소가설치된구의도박중독률과도박행동이유의하게높게나타났는데, 이는장외발매소의근접성및이용용이성등이도박중독을증가시키는위험요인이될수있음을시사한다. 54 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
1 서울시사행산업폐해질적조사 1-1. 도박이용자대상도박폐해면담조사 가. 연구방법 도박중독상담기관의협조를얻어사행산업에정기적으로참여하고도박으로인해폐해를경험 하여치료를받고있는이용자중연구참여에동의한참여자를대상으로심층면담을실시하였 다. 면담은기관의상담실에서진행되었으며 1:1 면담으로 30~40 분여정도수행하였다. 질문내용은도박으로인해폐해및지자체에바라는점에관한것이었으며인터뷰내용은녹음 후녹취록을작성하여분석하였다. 면담자료는심리학박사 2 인이면담자료의의미를해석하고활용함으로써범주를도출하는과정 을통해분석되었다. 참여자는성인남 여총 18 명이며, 나이는 50~60 대이다. < 표 22> 직접폐해연구참여자의특징 성별 나이 지역 연구참여자 1 남 50대 서울 연구참여자 2 남 50대 서울 연구참여자 3 여 60대 서울 연구참여자 4 남 50대 서울 연구참여자 5 여 50대 서울 연구참여자 6 남 60대 서울 연구참여자 7 남 50대 서울 연구참여자 8 여 50대 서울 연구참여자 9 남 50대 서울 연구참여자 10 여 50대 서울 연구참여자 11 남 60대 서울 연구참여자 12 남 50대 서울 연구참여자 13 남 50대 서울 연구참여자 14 여 50대 서울 연구참여자 15 남 70대 서울 연구참여자 16 여 50대 서울 연구참여자 17 남 70대 서울 연구참여자 18 여 60대 서울 55
나. 면담결과 1) 도박이용자들의도박으로인한폐해 참여자들은도박으로인한폐해를개인의내적 ( 정서, 성격, 건강등 ) 문제, 가족및대인관계문 제, 직업적문제, 경제적문제를주로보고하였다 ( 표 23). < 표 23> 도박이용자들의도박으로인한폐해 개인내적 - 정서 : 우울, 불안, 외로움등 - 성격 : 충동, 신경질적등 - 건강 : 음주및흡연문제, 척추및관절문제등 가족및 대인관계 - 배우자와의이혼및별거 - 가출, 가족관계단절 - 가족의심리적어려움 - 대인관계에서의신용불량 ( 사기등 ) - 대인관계단절, 회피 학업및 직업 - 직장태도불량, 횡령및배임으로인한해고 - 직업경력단절 경제 - 과도한빚으로인한가족파탄 - 신용불량, 주민등록말소 - 의식주문제등 도박이용자들이면담시보고한사행산업관련폐해를요약하면다음과같다. 보다구체적인면 담자료는부록 3 에제시하였다. 가 ) 도박으로인한개인내적인문제 1 정서 ( 예 : 우울, 불안, 고립감, 창피함, 후회스러움등의부정적정서경험 ) 웃지를못해. 여기와서늘은건술밖에없고. 정신적으로우울증이와서무슨얘기만하면눈물이나오더라고. 그전에는안그랬는데, 이제는마음이약해지는거야. 술을잔뜩먹고잠을자면차라리내가눈이안떠졌으면좋겠다, 영원히이대로감았으면좋겠다. 그생각을많이해봤는데그래도또눈이떠지는거야눈이. ( 서울, 50대여성, 연구참여자 5) 56 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2 성격 ( 예 : 신경질, 짜증, 공격적 - 폭력적행동 ) 성격적으로장애가있다고해야되나? 스스로나도모르게성격이확올라오는게있더라고요. 솔 직히아무것도아닌일에딱. 성격도예민하고. ( 서울, 50 대여성, 연구참여자 5) 3 건강상의문제 건강이많이안좋지. 고통을잊으려고하니까술을자꾸먹게돼. 괴롭고그러니까. 담배도많이 펴서속이안좋고, 음식도잘못먹고 ( 서울, 60 대남성, 연구참여자 6) 나 ) 도박으로인한가족및대인관계문제 1 가족간의문제 가족이랑지인많이잃어버렸죠. 아무래도도박에빠져서남한테빌리고그걸또못갚다보니까, 나스스로가연락도안하게되고, 그래서멀어지고. 어차피가족들돈이니까가족들은괜찮다다없었던일로할테니, 지금이라도관둬라그러고. 근데아직도빠져있기때문에못하니까. 가족을되찾고싶은데용기가안나요. 아직은용기가안나서연락도피하고 ( 서울, 50대여성, 연구참여자 16) 2 대인관계문제 주위환경을잃었죠. 친구도그렇고, 사회생활도그렇고. 제가도박하는건아무도몰라요. 여기있는건아는데, 그냥일하러온줄알죠. 내가일체다른사람들한테돈을빌리거나폐해를준건아니니까아무도도박하러다니는줄모르죠. 나쁘게말하면내가위선자죠 ( 서울, 50대남성, 연구참여자 2) 다 ) 도박으로인한직업및경제적문제 1 직업 젊었을때는공무원, 교육계에있었어요. 그다음에는부동산하다가팔아서돈벌고, 주식으로튀겨보려다가거지가됐어요. 빨리올라갈수있는방법을찾다보니까, 노름으로다시한번성공의길을가보자했는데, 결국은거지가됐어요. 청춘만다까먹고. 지금은대리운전을해요. ( 서울, 50 대남성, 연구참여자 1) 2 경제적문제 ( 예 : 신용불량, 경제적파탄 ) 나는원래노름을안좋아하는사람이야. 그런데아는사람이여기놀러오자고해서왔다가, 여기에다가전재산을바친거야. 내가예전에는은행 VIP 대접받고살았는데, 신용이너무좋으니까. 여기와서신한카드 1000만원, 카드론그거하니까하루에 500만원씩나오지, 현금서비스한 300~400만원나오지. 지금은신용불량자가됐을거야. 갚을능력이없어서못갚는거야. ( 서울, 50대여성, 연구참여자 5) 57
직장을가졌을때부터지금까지했다. 첫직장은공직에있었는데, 월급타면화투를많이했지. 부산에있었는데, 호텔카지노에서살았다. 공직에서나와서개인사업을하면서버는돈을넣었지. 40년동안. 돈이생기는족족도박을해서, 얼마나돈을넣었는지모른다. 처음에사업할때는돈을잘벌었는데 ( 서울, 60대남성, 연구참여자 11) 2) 도박이용자들의지자체에바라는점 도박문제회복을위해지자체에바라는점에서는도박치유프로그램제공, 안정된직업제공, 취업 센터연계, 의식주복지등을주로보고하였다 ( 표 24). < 표 24> 도박이용자들의지자체에바라는점 지자체에바라는점 - 도박중독해소를위한치료프로그램제공 - 취업교육제공및취업자리알선 - 재활센터입소를통한의식주해결및건강회복 아래에는지자체에바라는점중대표적사례한가지만이간략히제시되어있고자세한면담내 용은부록 7 에첨부하였다. 도박중독센터에서도여러프로그램이있는데남자들이참여하는프로그램은없고, 여자들이모여서대화나누는그럼모임에남자들을간혹오라고하나봐요. 남자들끼리모이면건설적인얘기는안하고, 또젊은애들은창피하다고안나오고하니까. 여자들은되게건설적인모임을많이하는것같아요. 남자들이참여할수있는그런건설적인대안프로그램이생기면참석할예정입니다. ( 서울, 50대남성, 연구참여자 2) 1-2. 지역사회폐해조사를위한지역주민면담 가. 연구방법 지역사회폐해를조사하기위해서울시내의경륜 경정 경마장외발매소및복권판매소 100m 이내상인및주민을대상으로구조화된질문지를통한면담을실시하였다. 장외발매소인근에주거지역과상업지역이함께있는곳을선정하였으며그결과강북구, 강남구및성북구의경륜및경정장외발매소인근상인및주민 26명, 영등포구, 종로구및강남구의경마장외발매소인근상인및주민 26명, 관악구및종로구의스포츠토토, 복권류판매소인근상인및주민 7 명, 총 59명을대상으로면담을진행하였다. 58 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
장외발매소인근의주거지역과상업지역을면담원이방문하여설문에동의를한주민을대상으 로설문을진행하였으며소요시간은 10-15 분이었다. 연구참여자의인구통계학적특성은표 25 와같다. < 표 25> 지역사회폐해조사연구참여자 성별 나이 직업 지역 연구참여자 1 남 70대 약국 영등포구경마장외 연구참여자 2 여 50대 술집 영등포구경마장외 연구참여자 3 남 50대 편의점 영등포구경마장외 연구참여자 4 남 60대 구두방 영등포구경마장외 연구참여자 5 남 60대 주민 종로구경마장외 연구참여자 6 남 50대 주민 종로구경마장외 연구참여자 7 여 50대 주민 종로구경마장외 연구참여자 8 여 20대 호스텔 종로구경마장외 연구참여자 9 남 40대 철물점 종로구경마장외 연구참여자 10 남 60대 가방판매점 종로구경마장외 연구참여자 11 남 80대 주민 종로구경마장외 연구참여자 12 여 50대 주민 종로구경마장외 연구참여자 13 남 60대 주민 종로구경마장외 연구참여자 14 남 50대 슈퍼 종로구경마장외 연구참여자 15 남 50대 경비 종로구경마장외 연구참여자 16 여 50대 주민 관악구복권방 연구참여자 17 남 60대 주민 관악구복권방 연구참여자 18 여 50대 주민 관악구복권방 연구참여자 19 남 50대 주민 관악구복권방 연구참여자 20 남 70대 약국 관악구복권방 연구참여자 21 남 30대 카페 관악구복권방 연구참여자 22 여 60대 다방 관악구복권방 연구참여자 23 남 50대 식당 강남구경마장외 ( 논현 ) 연구참여자 24 여 50대 신발판매점 강남구경마장외 ( 선릉 ) 연구참여자 25 여 60대 철물점 강남구경마장외 ( 강남 ) 연구참여자 26 여 50대 주민 강남구경마장외 ( 선릉 ) 59
연구참여자 27 남 40대 식당 강남구경마장외 ( 선릉 ) 연구참여자 28 남 50대 슈퍼 강남구경마장외 ( 논현 ) 연구참여자 29 여 50대 부동산 강남구경마장외 ( 강남 ) 연구참여자 30 남 40대 문구점 강남구경마장외 ( 논현 ) 연구참여자 31 여 60대 주민 강남구경마장외 ( 선릉 ) 연구참여자 32 여 60대 주민 강남구경마장외 ( 선릉 ) 연구참여자 33 여 50대 주민 강남구경마장외 ( 논현 ) 연구참여자 34 여 50대 주민 강남구경마장외 ( 강남 ) 연구참여자 35 남 50대 주민 강남구경마장외 ( 선릉 ) 연구참여자 36 남 60대 상인 강남구경마장외 ( 선릉 ) 연구참여자 37 남 50대 주민 강남구경마장외 ( 강남 ) 연구참여자 38 남 40대 인쇄소 성북구경륜장외 연구참여자 39 여 50대 주민 성북구경륜장외 연구참여자 40 여 20대 주민 성북구경륜장외 연구참여자 41 여 70대 주민 성북구경륜장외 연구참여자 42 남 60대 식당 성북구경륜장외 연구참여자 43 여 50대 카페 성북구경륜장외 연구참여자 44 남 50대 주차장 동대문구경륜장외 연구참여자 45 남 50대 주민 동대문구경륜장외 연구참여자 46 남 70대 주민 동대문구경륜장외 연구참여자 47 남 60대 보석방 동대문구경륜장외 연구참여자 48 남 50대 안경점 동대문구경륜장외 연구참여자 49 남 60대 구두방 동대문구경륜장외 연구참여자 50 남 50대 부동산 동대문구경륜장외 연구참여자 51 여 20대 주민 동대문구경륜장외 연구참여자 52 여 40대 부동산 동대문구경륜장외 연구참여자 53 남 30대 부동산 동대문구경륜장외 60 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
나. 면담결과 1) 지역주민들의사행산업체로인한폐해 참여자들은장외발매소로인하여크게주거환경, 교육환경, 교통환경, 경제적인면에서폐해가 있다고보고하였다. 이내용을요약하면표 26 와같다. < 표 26> 장외발매소인근주민들의폐해사항 주거환경 - 도박자들의음주및비도덕적행동으로인한환경오염 - 도박자들의공격적행동으로인한안전위협 - 지역집값하락 교육환경 - 장외발매소인근에교육시설 ( 학교, 도서관, 학원등 ) 이위치해있어학생들교육에부정적 영향예상 교통환경 - 주말교통체증, 도박이용객을위한노점상이도로점령 - 골목주차 / 불법주차로인한교통불편 경제 - 도박으로인한이웃주민및본인경제적문제및가정불화 - 지역의슬럼화 - 상권침체 참여자들이보고한주요면담내용을살펴보면다음과같다. 자세한사항은부록 4 에제시하였다. 1 장외발매소로인해변화된지역환경 주말에대로변에행색이지저분하고노숙자같은사람들이많아지고, 경마잡지등을판매하는노점상이많아졌다. 이상한유인물을계속해서나눠주는데정말귀찮다. 동네에돌아다니고, 주말마다드나드는사람들이살기힘들어보이는사람들이많고이런것이동네의분위기를해치는것같다. ( 강남구경마장외선릉지점, 50대여성, 주민 ) 2 주거환경의폐해 술에취해서행패를부리는사람이있다. 도박자들이자해하면서차비를빌려달라고한다. 장외발매소에서돈을잃고다른사람에게화풀이를하기도한다. 쓰레기버리는것은당연하다. 경마있는날이면노숙자들이거리에서술판을벌인다. ( 영등포구경마장외, 70대남성, 약국 ) 61
3 교육환경의폐해 지금여기중 고등학교가가까운거리에있고유치원도몇군데있어요. 근데사실술먹고많이싸움을하거나고성방가를하고아침에도보면경찰관이출동해있어요. 그런불성실한사람들이많이오니까어린이교육적인부분도많이불편한부분을주민들이많이느껴서진정서를많이넣는것으로알고있는데정부가그것을시인하지않는다는것. ( 동대문구경륜장외, 60대남성, 보석방 ) 4 교통환경의폐해 교통등이복잡해진것이문제는있습니다. 골목에차들이불법주차를하고골목까지복잡해지는것이싫습니다. ( 강남구경마장외선릉지점, 40대남성, 식당 ) 5 경제적폐해 다른건몰라도경제적으로여기상권이완전히죽었지. 금요일에서일요일까지만문을여니까, 월요일부터목요일은유령건물이되잖아. 건물에사람이없지. 그러니까손님이없어. 오늘도지나가는사람이없잖아. 그리고금요일에서일요일에사람들많이몰려와도경마장에서나돈쓰지밖에서는 10원도아까워서벌벌떨어. 도움이안돼. ( 영등포구경마장외, 50대남성, 편의점 ) 6 기타 어떤때와보면소변을가게문사이에다눠놨어. 여기정신똑바로있는사람들이다니겠어요. 손님도줄었지. 나도여기있으면하루 2-3천원은나가. 돈달라는거를안줘서시비붙으면골치아프니까주는게낫다. ( 영등포구경마장외, 70대남성, 약국 ) 2) 지역주민들이지자체에바라는점 참여자들은지자체에바라는점으로정기적인주변환경점검과주변환경정비, 치안단속, 정기적인 순찰, 주민들을위한복지혜택제공, 상인및주민고충창고마련등을보고하였다 ( 표 27). < 표 27> 장외발매소인근주민들이지자체에바라는점 지자체에바라는점 - 정기적인주변환경점검 - 청소, 교통정리, 주차관리등주변환경정비 - 치안단속, 취객관리, 정기적인순찰등안정환경확보 - 주변상인들을위한혜택제공 - 문화및복지시설확충 - 시외지역으로장외발매소이전 아래에는면담내용중대표적사례한가지만이간략히기술되어있고자세한면담내용은부록 7 에첨부하였다. 62 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
마사회가우리동네에서사라졌으면좋겠고, 좀그런이상한사람들이사라졌으면좋겠다. 누군가가관리를좀해줬으면좋겠다. 동네에이동식포장마차가들어와서술을파는데너무보기에안좋고, 거기서사람들이자주싸워서무섭다. 불만이있어도해코지할까봐뭐라고하지도못한다. 전부다없어졌으면좋겠다. ( 강남구경마장외강남지점, 60대여성, 철물점 ) 환경미화에신경을더써주고, 경마가있는금, 토, 일에불법주차단속을강화해줬으면좋겠습 니다. ( 강남구경마장외선릉지점, 40 대남성, 식당 ) 63
2 서울시사행산업폐해양적조사 8) 2-1. 서울지역의도박문제현황 도박문제를측정하기위해다음과같은척도를사용하였다. 1 CPGI(Canadian Probem Gambing Index): 캐나다에서일반인을대상으로도박중독유병률을조사하기위해 Ferris와 Wynne(2001) 이개발한문제도박척도를김아영외 (2011) 가한국판으로타당화한척도를사용하였다. 이척도는공중건강접근의폐해모형에기반을두고있으며 DSM의측정결과와도높은상관관계를보이고있다. 4점척도 (0~3점) 의 9개문항으로구성되어있으며문항총점의범위는 0~27점이며총점을기준으로 비문제도박 (0 점 ), 저위험도박 (1~2점), 중위험도박 (3~7점), 문제도박 (8점이상 ) 으로분류한다. CPGI 척도를활용하여도박중독문제군 ( 중위험도박, 문제도박 ) 과비문제군 ( 비문제도박, 저위험도 박 ) 을구분하여서울지역의각집단의비율을분석한결과는표 28 과같다. < 표 28> 전국시도별도박문제 지역 CPGI 평균 ( 표준편차 ) 비문제 (%) 문제 (%) 서울 3.63(5.04) 78.9 21.1 분석결과, 서울시의도박문제평균점수는 3.63 점으로중위험도박수준에해당하는것으로나 타났다 2-2. 서울시장외발매소유무에따른도박문제실태조사결과 서울시민 1,490 명을대상으로장외발매소유무에따른도박중독률의차이를검증하고자하였다. 전국표집대상중서울지역에거주하는 1,490 명을선별한후각구별도박중독문제수준을분석하였다. 각구별인구통계학적정보는아래표 29 과같다. 서울시 25 개의구중강남구, 강동구, 강북구, 관악구, 도봉구, 동대문구, 성북구, 영등포구, 용산구, 종로구, 중구, 중랑구의 12 개의구는장외발매소가위치한지역이며그외 13 개의구는장외발매소가없는지역으로구분하였다. 8) 이자료수집과정에 2013 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구 (NRF-2013S1A5A2A03045658) 의재원이일부활용되었다. 64 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 29> 서울시지역구별조사인원 지역구분 인원 (%) 지역구분 인원 (%) 강남구 * 118(7.9) 서대문구 42(2.8) 강동구 * 68(4.6) 서초구 58(3.9) 강북구 * 46(3.1) 성동구 47(3.2) 강서구 77(5.2) 성북구 * 48(3.2) 관악구 * 96(6.4) 송파구 98(6.6) 광진구 50(3.4) 양천구 63(4.2) 구로구 69(4.6) 영등포구 * 57(3.8) 금천구 26(1.7) 용산구 * 30(2.0) 노원구 94(6.3) 은평구 55(3.7) 도봉구 * 41(2.8) 종로구 * 24(1.6) 동대문구 * 43(2.9) 중구 * 15(1.0) 동작구 86(5.8) 중랑구 * 64(4.3) 마포구 75(5.0) * 표시는장외발매소가위치한지역구임 분석대상의인구통계학적특성은표 30과같다. 1,490명중남성은 838명 (56.2%), 여성은 652명 (43.8%) 으로나타났으며연령대는 20대 357명 (24.0%), 30대 390명 (26.2%), 40대 318명 (21.3%), 50대 347명 (23.3%), 60대이상은 78명 (5.2%) 로나타났다. 교육수준은초졸 3명 (0.2%), 중졸 8명 (0.5%), 고졸 242명 (16.2%), 대졸 1,065명 (71.5%), 대학원이상 172 명 (11.5%) 이며결혼여부는미혼 598명 (40.1%), 결혼또는동거 834명 (56.0%), 사별 14명 (0.9%), 이혼 38명 (2.6%), 별거 6명 (0.4%) 로나타났다. 가계연소득은 1000만원미만은 53 명 (0.6%), 1000만원이상 ~2000만원미만은 83명 (5.6%), 2000만원이상 ~3000만원미만은 164명 (11.0%), 3000만원이상 ~4000만원미만은 266명 (17.9%), 4000만원이상 ~5000만원미만은 252명 (16.9%), 5000만원이상 ~6000만원미만은 226명 (15.2%), 6000만원이상 ~7000만원미만은 163명 (10.9%), 7000만원이상은 283명 (19.0%) 로나타났다. 고용상태는정규직 871명 (58.5%), 비정규직 148명 (9.9%), 임시직 111명 (7.4%), 무직 245명 (16.4%), 기타 115명 (7.7%) 이며직업은경영 / 관리직 136명 (9.1%), 전문 / 자유직 150명 (10.1%), 사무 / 기술직 548명 (36.8%), 판매 / 서비스직 109명 (7.3%), 자영업 94명 (6.3%), 기능 / 숙련공 17명 (1.1%), 일반작업직 21명 (1.4%), 농업, 어업, 축산업 5명 (0.3%) 학생 155명 (10.4%), 전업주부 182명 (12.2%), 무직 45명 (3.0%), 기타 28명 (1.9%) 으로나타났다. 65
< 표 30> 서울시연구대상자의인구통계학적특성 기준 구분 인원수 (%) 성별 남 838(56.2) 여 652(43.8) 연령대 20대 357(24.0) 30대 390(26.2) 40대 318(21.3) 50대 347(23.3) 60대이상 78(5.2) 교육수준 초졸 3(0.2) 중졸 8(0.5) 고졸 242(16.2) 대졸 ( 재학 ) 1065(71.5) 대학원 ( 재학 ) 이상 172(11.5) 결혼여부 미혼 598(40.1) 결혼또는동거 834(56.0) 사별 14(0.9) 이혼 38(2.6) 별거 6(0.4) 가계연소득 1000만원미만 53(3.6) 1000만원이상 ~2000만원미만 83(5.6) 2000만원이상 ~3000만원미만 164(11.0) 3000만원이상 ~4000만원미만 266(17.9) 4000만원이상 ~5000만원미만 252(16.9) 5000만원이상 ~6000만원미만 226(15.2) 6000만원이상 ~7000만원미만 163(10.9) 7000만원이상 283(19.0) 고용상태 정규직 871(58.5) 비정규직 148(9.9) 임시직 ( 아르바이트등 ) 111(7.4) 무직 ( 퇴직포함 ) 245(16.4) 기타 115(7.7) 직업 경영 / 관리직 136(9.1) 전문 / 자유직 150(10.1) 사무 / 기술직 548(36.8) 판매 / 서비스직 109(7.3) 자영업 94(6.3) 기능 / 숙련공 17(1.1) 일반작업직 21(1.4) 농업, 어업, 축산업 5(0.3) 학생 155(10.4) 전업주부 182(12.2) 무직 45(3.0) 기타 28(1.9) 66 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
도박관련폐해를측정하기위해다음과같은척도를사용하였다. 1 CPGI(Canadian Probem Gambing Index): 캐나다에서일반인을대상으로도박중독유병률을조사하기위해 Ferris와 Wynne(2001) 이개발한문제도박척도를김아영외 (2011) 가한국판으로타당화한척도를사용하였다. 이척도는공중건강접근의폐해모형에기반을두고있으며 DSM의측정결과와도높은상관관계를보이고있다. 4점척도 (0점 ~3점 ) 의 9개문항으로구성되어있으며문항총점의범위는 0~27점이며총점을기준으로 비문제도박 (0점), 저위험도박 (1~2점), 중위험도박 (3~7점), 문제도박 (8점이상 ) 으로분류한다. 2 DSM-5: 미국정신의학회의도박장애진단준거 (DSM-5: APA, 2013) 를반영하여지난 1 년 간의도박중독수준을평가하였다. 총 9 문항의진위형척도로총점의범위는 0~9 점이며 4 점이상일경우도박장애로진단할수있다. 3 도박행동 : 국가에서수행한유병률연구 ( 사행산업통합감독위원회, 2013) 에활용된도박행동빈도측정문항을사용하였다. 총 13개의도박 [ 경마 ( 본장 / 장외발매소 ), 경륜 ( 본장 / 장외발매소 ), 경정 ( 본장 / 장외발매소 ), 내국인카지노, 소싸움, 복권, 체육진흥투표권, 사설사행활동, 친목목적게임, 오락형온라인게임등 ] 행동에대한지난 1년간의이용빈도를 0( 경험없음 ) 에서 8( 매일 ) 점의리커트식척도상에응답하도록구성되어있다. 가. 서울시장외발매소유무에따른도박문제주요분석결과 1) 장외발매소유무가도박문제에미치는영향 서울시의지역구에장외발매소가위치해있는지여부가서울시의도박문제를예측할수있는지를알아보기위해분석을실시하였다. 지역구별도박문제점수의평균과표준편차는표 31 과같다. 먼저선행연구를통해도박중독에영향을미칠수있는가외변수들을파악한후, 선행연구들에서유의미한영향을미치는변인으로보고된변수중성별, 연령변수와함께장외발매소지역유무변수를모두투입하여회귀분석을실시하였다. 분석결과표 32와같이연령이도박문제에미치는영향은유의하지않았으나 (t=1.58, p=.113) 성별 (t=-7.50, p=.000) 과장외발매소유무가 (t=2.68, p=.007) 도박문제에미치는영향이유의미하였다 9). 이는성별과연령이도박문제에미치는효과를통제하고도장외발매소의유무가도박문제에미치는영향이유의하다는것을의미한다. 9) 분석결과성별의경우남성, 장외발매소유무의경우장외발매소가위치한지역이도박문제를높이는변인으로나타났다. 67
< 표 31> 서울시지역구별 CPGI 점수의평균과표준편차 장외발매소유 (n=626) 장외발매소무 (n=840) M SD M SD * p<.05 CPGI 4.03 5.41 3.35 4.73 < 표 32> 장외발매소유무, 성별, 연령이도박문제에미치는영향준거변인예측변인 F t 연령.041 1.58 도박문제성별.043 21.99 *** -.192-7.50 *** (CPGI) 장외발매소유무.069 2.68 ** ** p<.01, *** p<.001 다음으로 CPGI 척도를통해도박문제를비문제, 저위험, 중위험, 고위험군으로구분하고장외 발매소유무지역에따른도박문제군과비문제군의비율을조사하였다. 결과는표 33 과같다. < 표 33> 장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (CPGI) 단위 : 명 (%) 장외발매소유장외발매소무전체 비문제 262 (41.9) 390 (46.4) 652 (44.5) 저위험 104 (16.6) 131 (15.6) 235 (16.0) 중위험 114 (18.2) 154 (18.3) 268 (18.3) 고위험 146 (23.3) 165 (19.6) 311 (21.2) 전체 626 (100) 840 (100) 1466 (100) 조사결과장외발매소가위치하지않은지역의비문제군은 390 명으로전체의 46.4% 를차지 해가장많은것으로나타났고장외발매소가있는지역의비문제군은 41.9%(262 명 ) 로장외 68 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
발매소가위치하지않은지역보다는다소낮게나타났다. 장외발매소가위치하지않은지역의저위험군은 131명으로전체의 15.6% 였으며장외발매소가위치한지역의저위험군은 16.6%(104명 ) 로장외발매소가없는지역보다는낮았다. 장외발매소가위치한지역의중위험군은 18.2%(114명 ) 이었으며장외발매소가위치하지않은지역의중위험군은 18.3%(154 명 ) 로나타났다. 한편, 장외발매소가위치한지역의고위험군은 23.3(146 명 ) 로장외발매소가위치하지않은고위험군의 165명 (19.6%) 보다높은것으로나타났다. 또한 DSM-5 의진단기준을활용하여장외발매소유무에따른도박중독수준을비교하였다. t 검증결과표 34 와같이장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다 DSM-5 진단기준을 통해측정한도박중독수준이유의하게더높은것으로나타났다 (t=2.76, p=.001) < 표 34> 장외발매소유무별 DSM-5 도박중독수준비교 장외발매소유 (n=626) 장외발매소무 (n=840) M SD M SD t ** p<.01 DSM-5 1.18 2.16.88 1.82 2.76 ** 다음으로 DSM-5 기준척도를통해도박문제를도박문제군 ( 총점 4 점이상 ) 과비문제군 ( 총점 4 점미만 ) 으로구분하고장외발매소유무지역에따른도박문제군과비문제군의비율을조사 하였다. 결과는표 35 와같다. < 표 35> 장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (DSM-5) 단위 : 명 (%) 비문제 문제 전체 장외발매소유 장외발매소무 전체 537 758 1295 (85.8) (90.2) (78.8) 89 82 171 (14.2) (9.8) (21.2) 626 840 1466 (100) (100) (100) 분석결과장외발매소가위치하지않은지역의비문제군은 758명으로전체의 90.2% 로 4개의집단중가장많은비율을차지했으며장외발매소가위치한지역의비문제군은 537명 (85.8%) 로장외발매소가없는지역보다는비문제군의비율이다소낮았다. 한편, 장외발매소가위치하지않은지역의문제군은 82명 (9.8%) 인반면에장외발매소가위치한지역의문제군은 89명 (14.2%) 로위치하지않은지역보다높게나타났다. 69
2) 장외발매소유무에따른도박행동 장외발매소유무에따라도박행동에서의차이가있는지를비교하였다. 도박행동은경마 경륜 경정의본장과장외발매소에서경주권을구매한빈도로측정하였다. t검증결과는표 36과같다. 경마 ( 본장 ) 경주권구매빈도는장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다유의하게더높은것으로나타났다 (t=-2.17, p=.031). 경마 ( 장외 ) 경주권구매빈도역시, 장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다유의하게더높게나타났다 (t=-2.66, p=.008). 경륜 ( 본장 ) 경주권구매빈도 (t=-3.04, p=.002) 와경륜 ( 장외 ) 경주권구매빈도 (t=-3.05, p=.002) 도장외발매소가있는구가없는구에비해유의하게더높은것으로나타났다. 마지막으로경정 ( 본장 ) 경주권구매빈도 (t=-2.62, p=.009) 와경정 ( 장외 ) 경주권구매빈도 (t=-2.79, p=.005) 역시장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다유의하게더높게나타났음을알수있다. < 표 36> 장외발매소유무에따른도박행동 장외발매소유 (n=626) 장외발매소무 (n=840) M SD M SD t 경마 ( 본장 ) 경주권구매경마 ( 장외 ) 경주권구매경륜 ( 본장 ) 경주권구매경륜 ( 장외 ) 경주권구매경정 ( 본장 ) 경주권구매경정 ( 장외 ) 경주권구매 1.51 1.33 1.37 1.04-2.17 * 1.45 1.33 1.29.99-2.66 ** 1.42 1.31 1.24.88-3.04 ** 1.40 1.25 1.23.87-3.05 ** 1.38 1.21 1.23.90-2.62 ** 1.38 1.22 1.22.91-2.79 ** * p<.05, ** p<.01 70 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
나. 경륜, 경정, 경마이용서울시민대상장외발매소유무에따른도박문제실태조사결과 < 표 37> 서울시경마, 경륜및경정이용자의인구통계학적특성 기준 구분 인원수 (%) 성별 남 223(68.4) 여 103(31.6) 연령대 20대 80(24.5) 30대 109(33.4) 40대 72(22.1) 50대 54(16.6) 60대이상 11(3.4) 교육수준 중졸 1(0.3) 고졸 38(11.7) 대졸 ( 재학 ) 244(74.8) 대학원 ( 재학 ) 이상 43(13.2) 결혼여부 미혼 130(39.9) 결혼또는동거 183(56.1) 사별 3(0.9) 이혼 9(2.8) 별거 1(0.3) 가계연소득 1000만원미만 13(4.0) 1000만원이상 ~2000만원미만 13(4.0) 2000만원이상 ~3000만원미만 30(9.2) 3000만원이상 ~4000만원미만 44(13.5) 4000만원이상 ~5000만원미만 61(78.7) 5000만원이상 ~6000만원미만 51(15.6) 6000만원이상 ~7000만원미만 45(13.8) 7000만원이상 69(21.2) 고용상태 정규직 236(72.4) 비정규직 31(9.5) 임시직 ( 아르바이트등 ) 16(4.9) 무직 ( 퇴직포함 ) 30(9.2) 기타 13(4.0) 직업 경영 / 관리직 41(12.6) 전문 / 자유직 35(10.7) 사무 / 기술직 136(41.7) 판매 / 서비스직 24(7.4) 자영업 23(7.1) 기능 / 숙련공 4(1.2) 일반작업직 8(2.5) 농업, 어업, 축산업 4(1.2) 학생 26(8.0) 전업주부 17(5.2) 무직 4(1.2) 기타 4(1.2) 71
서울시민중경륜, 경중및경마이용자를대상으로장외발매소유무지역에따른도박문제수준을검증였다. 분석대상의인구통계학적특성은표 37과같다. 326명중남성은 223명 (68.4%), 여성은 103명 (31.6%) 으로나타났으며연령대는 20대 80명 (24.5%), 30대 109명 (33.4%), 40대 72명 (22.1%), 50대 54명 (16.6%), 60대이상은 11명 (3.4%) 로나타났다. 교육수준은중졸 1명 (0.3%), 고졸 38명 (11.7%), 대졸 244명 (74.8%), 대학원이상 43명 (13.2%) 이며결혼여부는미혼 130명 (39.9%), 결혼또는동거 183명 (56.1%), 사별 3명 (0.9%), 이혼 9명 (2.8%), 별거 1명 (0.3%) 로나타났다. 가계연소득은 1000만원미만은 13명 (4.0%), 1000만원이상 ~2000만원미만은 13명 (4.0%), 2000만원이상 ~3000만원미만은 30명 (9.2%), 3000만원이상 ~4000만원미만은 44명 (13.5%), 4000만원이상 ~5000만원미만은 61명 (18.7%), 5000만원이상 ~6000만원미만은 51명 (15.6%), 6000만원이상 ~7000만원미만은 45명 (13.8%), 7000만원이상은 69명 (21.2%) 로나타났다. 고용상태는정규직 236명 (72.4%), 비정규직 31명 (9.5%), 임시직 16명 (4.9%), 무직 30명 (9.2%), 기타 13명 (4.0%) 이며직업은경영 / 관리직 41명 (12.6%), 전문 / 자유직 35명 (10.7%), 사무 / 기술직 136명 (41.7%), 판매 / 서비스직 24명 (7.4%), 자영업 23명 (7.1%), 기능 / 숙련공 4명 (1.2%), 일반작업직 26명 (8.0%), 농업, 어업, 축산업 4명 (1.2%) 학생 26명 (8.0%), 전업주부 17명 (5.2%), 무직 4명 (1.2%), 기타 4명 (1.2%) 으로나타났다. 1) 경마, 경륜및경정이용자대상장외발매소유무가도박문제에미치는영향 경마, 경륜및경정을이용하는서울시민을대상으로서울시의지역구에장외발매소가위치해있는지여부가서울시의도박문제를예측하는지알아보기위해분석을실시하였다. 지역구별도박문제점수의평균과표준편차는표 38과같다. 먼저선행연구를통해도박중독에영향을미칠수있는가외변수들을파악한후, 선행연구들에서유의미한영향을미치는변인으로보고된변수중성별, 연령변수와함께장외발매소지역유무변수를모두투입하여회귀분석을실시하였다. 분석결과표 39와같이연령이도박문제에미치는영향은유의하지않았으나 (t=1.57, p=.118) 성별 (t=-2.55, p=.011) 과장외발매소유무 (t=2.01, p=.044) 가도박문제에미치는영향이유의미하였다 10). 이는성별과연령이도박문제에미치는효과를통제하고도장외발매소의유무가도박문제에미치는영향이유의하다는것을의미한다. 10) 분석결과, 성별에서는남성, 장외발매소유무에서는장외발매소가위치한지역일수록도박문제가높은것으로나타났다. 72 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 38> 경마, 경륜및경정이용객의서울시지역구별 CPGI 점수의평균과표준편차 장외발매소유 (n=151) 장외발매소무 (n=171) M SD M SD CPGI 8.72 6.62 7.39 5.83 < 표 39> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무, 성별, 연령이도박문제에미치는영향 준거변인예측변인 F t 연령.086 1.57 도박문제 성별.040 4.467 ** -.140-2.55 * * p<.05, ** p<.01, *** p<.001 장외발매소유무.111 2.02 * < 표 40> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (CPGI) 단위 : 명 (%) 장외발매소유 장외발매소무 전체 비문제 29 (19.2) 25 (14.6) 54 (16.8) 저위험 11 (7.3) 25 (14.6) 36 (11.2) 중위험 23 (15.2) 36 (21.1) 59 (18.3) 고위험 88 (58.3) 85 (49.7) 173 (53.7) 전체 151 (100) 171 (100) 322 (100) 조사결과장외발매소가위치한지역의고위험군은 88명으로전체의 58.3% 로가장많았으며장외발매소가없는지역의고위험군은 49.7%(85명 ) 으로장외발매소가위치한지역의고위험군보다는다소비율이낮았다. 비문제군은장외발매소가위치한지역의비문제군이 19.2%(29명 ) 으로장외발매소가위치하지않은지역에있는비문제군 14.6%(25명 ) 보다비율적으로높게나타났다. 장외발매소가위치한지역의저위험군은 11명 (7.3%) 으로장외발매솨위치하지않은지역의저위험군 25명 (14.6%) 보다낮았으며장외발매소가위치한지역의중위험군은 23명 (15.2%) 이었으나장외발매소가위치하지않은지역의중위험군은 36명 (21.1%) 로장외발매소가위치하지않은지역의중위험군의비율이다소높게나타났다. 73
또한 DSM-5 진단기준을활용하여장외발매소유무에따른도박중독수준을비교하였다. t 검 증결과표 41 과같이장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다 DSM-5 를통해측정한 도박중독률이유의하게더높은것으로나타났다 (t=-2.32, p=.05). < 표 41> 경마, 경륜및경정이용자대상장외발매소유무별 DSM-5 도박중독률비교 장외발매소유 (n=151) 장외발매소무 (n=171) M SD M SD t * p<.05 DSM-5 2.85 2.89 2.1 2.67-2.32 * 다음으로 DSM-5 기준척도를통해도박문제를도박문제군 ( 총점 4 점이상 ) 과비문제군 ( 총점 4 점미만 ) 으로구분하고장외발매소유무지역에따른도박문제군과비문제군의비율을조사 하였다. 분석결과는표 42 와같다. < 표 42> 경마, 경륜및경정이용자의장외발매소유무지역에따른도박문제비율 (DSM-5) 장외발매소유 장외발매소무 전체 비문제군 92 (60.9) 121 (70.8) 36 (33.9) 문제군 59 (39.1) 50 (29.2) 213 (66.1) 전체 151 (100) 171 (100) 322 (100) 단위 : 명 (%) 조사결과장외발매소가위치하지않은지역의비문제군은 121명 (70.8%) 로다른집단에비해가장비율이높았으며장외발매소가위치한지역의비문제군은 92명 (60.9%) 로장외발매소가없는지역보다는비문제군의비율이다소낮았다. 한편, 장외발매소가위치하지않은지역의문제군은 29.2%(50명 ) 이었으나장외발매소가위치한지역의문제군은 39.1%(59명 ) 로위치하지않은지역보다높게나타났다. 2) 장외발매소유무에따른서울시도박행동 경마, 경륜및경정을이용하는서울시민을대상으로장외발매소유무에따른도박행동을비교 하기위하여분석을실시하였다. 도박행동은경마 경륜 경정의본장과장외발매소에서경주권을 구매한빈도로측정하였다. 분석결과는표 43 과같다. 74 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 43> 경마, 경륜및경정이용객의장외발매소유무에따른도박행동 장외발매소유 (n=151) 장외발매소무 (n=171) M SD M SD t 경마 ( 본장 ) 경주권구매경마 ( 장외 ) 경주권구매경륜 ( 본장 ) 경주권구매경륜 ( 장외 ) 경주권구매경정 ( 본장 ) 경주권구매경정 ( 장외 ) 경주권구매 3.13 1.99 2.84 1.61-1.42 2.88 2.17 2.40 1.80-2.14 * 2.75 2.19 2.18 1.65-2.66 ** 2.68 2.09 2.11 1.66-2.65 ** 2.56 2.04 2.12 1.72-2.10 * 2.60 2.07 2.09 1.78-2.32 * * p<.05, ** p<.01 분석결과, 경마의경우, 본장경주권구매빈도는유의하지않은것으로나타났으나 (t=-1.42, p=1.56), 장외발매소경주권구매빈도는장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다유의하게더높게나타났다 (t=-2.14, p=.034). 경륜 ( 본장 ) 경주권구매빈도 (t=-2.66, p=.008) 와경륜 ( 장외 ) 경주권구매빈도 (t=-2.65, p=.008) 는장외발매소가위치한구가그렇지않은구에비해유의하게더높은것으로나타났다. 마지막으로경정 ( 본장 ) 경주권구매빈도 (t=-2.10, p=.036) 와경정 ( 장외 ) 경주권구매빈도 (t=-2.32, p=.021) 역시장외발매소가위치한구가그렇지않은구보다유의하게더높게나타났음을알수있다. 75
3 소결 서울시사행산업폐해를파악하기위해면담조사와설문조사를통해지역사회폐해와직접폐해를 살펴보았다. 사행산업으로인한지역사회폐해를조사한결과사행산업인근주민들은주거환경, 교육환경, 교통환경, 경제적측면에서사행산업으로인한폐해를경험하고있는것으로나타났다. 사행산업체인근주민및상인들은도박자들의음주및비도덕적행동으로인한주변환경오염및안전위협, 지역이미지하락, 장외발매소인근교육시설밀집으로인한교육환경저해, 주말교통체증, 상권침체, 지역의슬럼화등의내용을어려움으로호소하였다. 이들은서울시에정기적인주변환경점검및정비, 치안단속등안전환경확보, 문화및복지시설확충, 시외지역으로장외발매소이전등을요구하였다. 도박이용자를대상으로도박의폐해에대한면담조사를실시한결과이용자들은도박으로인해우울, 불안등의심리적문제와건강상의문제를경험하고있으며배우자와의이혼및별거, 가족관계단절, 대인관계에서의신용하락등의가족및대인관계문제를갖고있는것으로나타났다. 직업경력이단절되고신용불량, 과도한빚으로인한의식주문제해결의어려움등도도박으로인한폐해로보고되었다. 이들은서울시에도박중독해소를위한치료프로그램제공, 취업교육제공및취업자리알선, 재활센터입소, 의식주해결및건강회복등의복지적도움등을요구하였다. 인터넷패널설문조사결과서울시의도박중독률은다른도시와비교할때높은수준으로나타났다. 또한서울시내의장외발매소설치구와그렇지않은구의도박중독률을비교한결과장외발매소가설치된구의도박중독률과도박행동이유의하게높게나타났다. 이는장외발매소의근접성및이용용이성등이도박중독을증가시키는위험요인이며따라서서울시민의책임있는사행산업이용을위해서는장외발매소의시외곽이전이필요함을시사한다. 76 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
제 4 절국내 외사행산업관련제도분석 핵심내용 국내사행산업은업종별법률이별도존재하며이를통합적으로관리 감독하기위한사행산업통합감독위원회법이있다. 그러나국내의사행산업은한국마사회법, 경륜 경정법등개별법률에의해실질적으로관리, 감독되고있다. 사감위의사행산업규제는대표적으로총량규제, 건전화평가사행산업영업관련지도감독및조사등이다. 사행사업자설치및이전과관련된법은마사회법제 6조 ( 마권의발매 ) 2항, 경륜 경정법제 9조 ( 승차투표권의발매 ) 2항이며이에대한승인은경마의경우농림식품부장관, 경륜및경정의경우문화체육관광부장관의승인으로이루어진다. 장외발매소는건축법시행령제 3조의 4별표 1에의거문화및집회시설중집회장으로분류되어있으며건축가능지역은중심상업지역및일반상업지역이다. 또한학교보건법에의하면학교정화구역에서 200m 이내에는장외발매소의설치가금지되어있다. 국외사행산업관련법을북미, 유럽, 오세아니아, 아시아권으로분류하여조사하였다. 조사결과각국가는허가규제및조세징수, 영업규제등다양한공급규제정책을통해사행산업의과도한확산및발전을통제및관리 감독하고있는것으로나타났다. 또한사행산업으로인한부작용을관리하고폐해를저감시키기위한국내 외관리 감독기구를개관하였다. 우선북미, 유럽, 오세아니아, 아시아일부국가들의관리현황을개관하고다음으로국내사행산업관리 감독기구를개관한후이를비교분석하여문제점과개선방안을살펴보았다. 77
1 국내사행산업관련제도분석 1-1. 사행산업관련법개관 본장에서는서울시의도박으로인한폐해를예방하고관리할수있는정책을도출하기위해 선행연구를통해국내사행산업관련법및규제법을조사하고현행정책의문제점을분석하였다. 가. 국내사행산업업종별관련법 국내사행산업은업종별법률이별도존재하며이를통합적으로관리 감독하기위한사행산업통 합감독위원회법이있다. 그러나국내의사행산업은한국마사회법, 경륜, 경정법등개별법률에 의해실질적으로관리 감독되고있다 ( 표 44). < 표 44> 국내사행산업업종별관련법률 구분내용 업종별 통합관리 감독카지노경마경륜경정복권체육진흥투표권소싸움경기 사행산업통합감독위원회법관광진흥법, 폐광지역개발지원에관한특별법등한국마사회법등경륜 경정법복권및복권기금볍국민체육진흥법전통소싸움경기에관한법률 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 또한사행산업별로관련법이있는데카지노의경우관광진흥법과폐광지역개발지원에관한특별법이관련법률이며경마는한국마사회법, 경륜및경정은경륜및경정법, 복권은복권및복권기금법, 체육진흥투표권은국민체육진흥법, 소싸움경기는전통소싸움경기에관한법률이관련되어있다. 각관련법률과주요내용은표 45와같다. 78 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 45> 사행산업관련법률과주요내용 구분내용 사행산업통합감독위원회법한국마사회법경륜, 경정법복권및복권기금법 설치와지위, 기능, 구성, 위원결격사유, 중독예방치유센터, 공무원등파견과채용, 사행산업종합계획수립, 협의조정또는권고, 현장확인및지도감독, 현장실태조사연구, 권고, 자료요청등경마개최, 경마장, 입장료, 마권의발매, 구매권, 경고문구표기, 환급금, 발매수득금, 투표무효, 마주 / 경주마 / 복색등록, 조교사 / 기수면허, 특별등록금, 개최운영위원, 사무소, 임원직무, 대표권제한, 직원임면, 사업범위, 자금운용, 지도감독, 경마장단속, 유사행위금지, 마권구매제한, 포상금지급, 벌칙, 과태료등경주장설치, 선수 / 심판및용구의등록, 입장료, 승자투표권발매, 경고문구표기, 승자투표방법, 환급금, 투표무효, 발매수득금, 시설환경개선준비금, 수익금사용, 경주사업위탁, 경주장단속, 선수및심판복지, 명령 / 처분및검사, 유사행위금지, 승자투표권구매제한, 벌칙, 과태료등복권발행, 판매제한, 온라인복권판매제한, 경고문구표시, 당첨금, 복권당첨금소명시효, 당첨자보호, 복권발행업무위탁 / 재위탁, 복권위원회설치및기능 / 구성, 위원장임기, 조직과운영, 공무원등의파견, 복권기금설치 / 운용 / 관리 / 배분 / 용도, 복권기금운용계획안작성 / 제출, 장애인등과우선계약, 복권발행및관리, 판매지침, 벌칙, 양벌규정, 과태료등 국민체육진흥법 체육진흥투표권발생사업, 발행사업위탁, 유사행위금지, 환급금, 위탁운영비, 수익금의 사용, 체육진흥투표권구매제한, 사업계획승인과감독, 체육진흥투표권발매무효등 관광진흥법 사행행위등규제 및처벌특례법 허가요건, 결격사유, 카지노업의시설기준, 조건부영업허가, 카지노기구의규격및기준, 카지노업의영업종류와영업방법, 지도와명령, 카지노사업자준수사항, 카지노영업장이용자의준수사항, 기금납부시설기준, 허가, 허가요건, 허가제한, 영업승계, 영업방법및제한, 영업자주수사항, 사행기구검사, 출입검사, 사행행위영업소이용자의준수사항, 벌칙등 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2012). 사행산업의효율적인관리체제연구 사행산업업종별관련사업자및부처는표 46과같다. 경마의사업자는한국마사회, 주무부처는농림축산식품부이며경륜의사업자는국민체육진흥공단, 창원경륜공단, 부산지방공단, 경정의경우국민체육진흥공단이며이들의주무부처는문화체육관광부이다. 복권의경우복권위원회, ( 주 ) 나눔로또및한국연합복권등수탁사업자에의해운영되며주무부처는기획재정부와복권위원회이다. 체육진흥투표권의사업자는국민체육진흥공단이며문화체육관광부가주무부처이다. 79
< 표 46> 국내사행산업업종별관련사업자및부처 구분해당법규사업자주무부처 경마 한국마사회법 축산법등 한국마사회 농림축산식품부 서울올림픽기념 경륜 경륜 경정법 국민체육진흥법 국민체육진흥공단 ( 이하국민체육진흥공단 ), 창원경륜공단, 부산지방공단스포원 문화체육관광부 경정 경륜 경정법 국민체육진흥법등 국민체육진흥공단 복권 복권및복권기금법등 복권위원회, 나눔로또및 한국연합복권등수탁사업자 기획재정부 복권위원회 체육진흥투표권 국민체육진흥법등 국민체육진흥공단 ( 스포츠토토 ( 주 )) 문화체육관광부 기타관련법규 사행산업통합감독위원회법 사행행위등규제및처벌특례법 형법 ( 제 23 장 도박과복표에관한죄 제 246 조 ~249 조 ) 등 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업관련통계 국내사행산업인 허가권자는사행산업업종별법률에서각사행산업업종별시행기관을직접지정하여운영하고있다 ( 표 47). 카지노는문화체육관광부, 경마는농림축산식품부, 경륜및경정은문화체육관광부, 복권은복권위원회, 체육진흥투표권은문화체육관광부, 소싸움경기는농림축산식품부가인 허가권자이다. 80 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 47> 국내사행산업업종별인 허가권자 구분카지노경마경륜경정복권 체육진흥투표권 소싸움경기 근거 법률 관광진흥법, 폐광지역개발지원에관한특별법등 한국 마사회법 경륜 경정법 복권및 복권 기금법 국민체육 진흥법 전통소싸움 경기에관한 법률 인 허가권자 문화체육 관광부 농림축산 식품부 문화체육 관광부 복권 위원회 문화체육관 광부 농림축산 식품부 복권위원 시행기관 강원랜드, 그랜드코리아레저 ( 주 ), 파라다이스등민간사업자 한국마사회 국민체육진흥공단, 부산지방공단스포원, 창원경륜공단 회, 나눔로또, 한국연합복권등수탁 국민체육진흥공단, 스포츠토토 청도공여사업공사, 한국우사회 사업자 주 ) 각사행산업관련법률을근거로작성 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 81
나. 사행산업통합감독위원회의사행산업규제법 사행산업통합감독위원회는사감위법제 5조에따라과도한사행심방지를위한사행산업의통합관리 감독, 건전화종합계획수립, 사행산업총량협의 조정 권고, 현장실태조사및시정명령권고, 중독및도박문제의예방 치유를위한대책수립 시행, 조사 연구 평가및교육 홍보프로그램개발 시행, 불법사행산업감시등을업무소관으로하고있다. 사행산업통합감독위원회의사행산업규제는대표적으로총량규제, 사행산업영업관련지도감독및조사등이다. 그내용은표 48과같다. < 표 48> 사행산업통합감독위원회에의한규제 구분내용 사행산업총량규제 사행산업영업관련지도감독및조사 - 사행산업업종간통합또는개별사행산업업종의영업장수, 매출액규모등에관한총량조정이필요하여관련기관, 단체또는개별업계등의요청이있을경우문체부, 농림수산식품부및복권위원회등의관련행정기관의장과협의하여이를조정하거나권고할수있도록법에명시 - 사행산업업종별매출총량을설정하고매출총량이행수단지정 - 매출총량이행수단 : 출입일수, 경기개최일수, 영업시간, 1 회베팅상한액등매출에직접영향을미치는사항을지정 - 과도한사행심을유발하는광고나선전행위, 영업자내외에서이루어지는사행심조장, 금융거래행위, 사행산업사업자의준수사항이행여부등을확인하고지도, 감독할수있도록규정 ( 필요한경우소속지원이영업장에출입하여서류등직접조사및소관행정기관에조사의뢰가능 ) 1) 사행산업총량규제 사행산업통합감독위원회법제 5조 2항에따르면 사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량의적용또는조정이필요한경우로서사행산업관련기관 단체또는개별업계등의요청에의한협의 조정또는권고에관한사항 의업무를사행산업통합감독위원회가소관하게되어있다. 총량제란사행산업의사회적부작용최소화및건전발전을견인하기위해일정기간동안유효하도록설정한사행산업매출의상한또는최고한도 (CAP) 의개념이다. 사행산업의공급및수요가확대되면서사행산업의과도한확산방지를위해도박중독유병률, 순매출비율, 사회적부작용, OECD 국가 GDP대비사행산업순매출액비중등을고려하여총량을설정한다. 우리나라 GDP 대비사행산업순매출비중을 OECD 국가들의평균등을고려하여 0.58% 수준에서관리하고, 해당연도의 GDP 대비사행산업목표비중을적용하여사행산업전체총량을설정한다. 사행산업업종별총매출액및순매출액 1차총량을보정하기위해도박중독유병률, 이용형태, 이용동기, 국민인식등정성적분석을실시하고도박중독유병률, 국민인식등정성적분석결과를고려하여사행산업규모를축소하되, 사감위의정책적판단에따라 OECD 비교대상국의 GDP 대비사행산업규모등을고려한 0.58% 를총량조정의정책목표로설정한다. 82 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
분기별총량이행실적이이행계획초과시, 차기분기총량이행수단을감축 조정하여연간총 량을준수토록관리하며분기별총량관리에도불구하고연간총량초과시, 차기분기매출총량 은감액하고사업자부담금은증액하는제재조치를취한다. 매출총량을제한하는수단으로는출입일수, 경기개최일수, 영업시간, 1 회베팅상한액등매출에 직접영향을미치는사항을지정하고있다. 현재출입제한정책은연령제한, 출입일수제한, 자 가출입제한요청, 관련자제한등이다. 베팅액제한은표 49 와같다. 카지노의경우테이블게임최대베팅액이 30 만원이며경마는한 게임당 10 만원, 경륜및경정, 복권은 1 회구매한도 10 만원, 체육진흥투표권은발행회차별 10 만원이다. 소싸움경기의경우 1 회구매한도가 10 만원이다. < 표 49> 국내사행산업업종별베팅액제한 카지노경마경륜경정복권테이블게임최 1회 1회한게임당 1회구매한도대베팅액구매한도구매한도 10만원 10만원 30만원 10만원 10만원주 : 각사행산업관련법률을근거로작성출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 체육진흥투표권발행회차별 10만원 소싸움경기 1회구매한도 10만원 2) 사행산업영업관련지도감독및조사 사행산업통합감독위원회에서는사행산업의건전발전을유도하기위해영업현장을지도, 감독하고상시적인현장실태조사및점검활동을실시하고있다. 사행산업통합감독위원회법제 18조에따르면 위원회는과도한사행심유발방지를위해다음각호의사항에대하여현장을확인하고지도 감독한다 라고규정되어있다. 현장실태조사및점검목록은 과도한사행심을유발하는광도또는선전행위, 사행산업의영업장안또는주변에서이루어지는과도한사행심을조장하는금융거래행위, 사행산업사업자의준수사항이행여부, 그밖에과도한사행심을유발하는영업행위로서대통령령이정하는사항 이다. 이를위해사행산업사업장별로현장조사원이배치되어현장지도및감독업무를수행하고있으며이를통해과도하게사행심을유발하는영업행위를방지하여사행산업의부작용을최소화하고사행산업현장에서발생하는위법사항에대한지도및감독및실시간정보자료수집체계를마련함으로써사행산업의과도한확산과사회적부작용의사전방지를목표로한다. 83
다. 사행사업장설치및이전관련법 장외발매소설치및이전과관련된근거는마사회법제 6 조 ( 마권의발매등 ) 2 항, 경륜 경정법 제 9 조 ( 승차투표권의발매 ) 2 항이며, 이에대한승인은경마장외발매소는농림축산식품부장관, 경륜 경정장외발매소는문화체육관광부장관의승인으로이루어진다 ( 표 50). < 표 50> 장외발매소설치근거 구분내용 한국마사회법 제 6 조 2 마사회는경마장외의장소에마권의발매등을처리하기위한시설 ( 이하 " 장외발 매소 " 라한다 ) 을설치 이전또는변경 ( 관람시설의바닥면적을확대하는경우에한정한 다 ) 하려면농림축산식품부장관의승인을받아야한다 < 개정 2012.6.1., 2013.3.23.>. 경륜 경정법 제 9 조 2 경주사업자는경주장외의장소에승자투표권의발매, 환급금및반환금의지급사무등을처리하기위한시설 ( 이하 " 장외매장 " 이라한다 ) 을설치하려면문화체육관광부장관의허가를받아야한다. 장외매장을이전하려는경우에도또한같다 < 개정 2008.2.29.>. 장외발매소는건축법시행령제 3조의 4 별표1에의거문화및집회시설중집회장으로분류되어있으며 ( 표 51) 장외발매소의건축가능지역및지구는중심상업지역및일반상업지역이며전용주거지역및공업지역등건축제한지역및지구를제외하고는도시계획조례결정에따른다 ( 표 52). < 표 51> 장외발매소설치관련건축법시행령 구분내용 건축법시행령 제 3 조의 4 별표 1 5. 문화및집회시설나. 집회장 [ 예식장, 공회당, 회의장, 마권 ( 馬券 ) 장외발매소, 마권전화투표소, 그밖에이와비슷한것을말한다 ] 으로서제2종근린생활시설에해당하지아니하는것 84 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 52> 장외발매소건축가능지역및지구 구분내용 건축가능지역및지구도시계획조례결정에따른가능지역및지구건축제한지역및지구 중심상업지역, 일반상업지역제 1종일반주거지역, 제 2종일반주거지역, 제 3종일반주거지역, 준주거지역, 근린상업지역, 유통상업지역, 준공업지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역, 계획관리지역, 경관지구, 미관지구, 고도지구, 방재지구, 보존지구, 시설보호지구, 취락지구, 개발진흥지구제 1종전용주거지역, 제 2종전용주거지역, 전용공업지역, 일반공업지역, 보전녹지지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역, 특정용도제한지구 장외발매소의설치및이전과관련한기타법규에는학교보건법이있다 ( 표 53). < 표 53> 장외발매소설치및이전관련기타법규 구분내용 학교보건법 제 6 조 1 항제 15 호 제 6 조 ( 학교환경위생정화구역에서의금지행위등 ) 1 누구든지학교환경위생정화 구역에서는다음각호의어느하나에해당하는행위및시설을하여서는아니된다. 15. 사행행위장 경마장 경륜장및경정장 ( 각시설의장외발매소를포함한다 ) 학교보건법은 유아교육법 과 고등교육법 에의해학교및유치원의출입문에서직선거리 50m 이내인 절대정화구역 에는장외발매소설치가불가하며, 학교및유치원의경계선에서 200m 이내인 상대정화구역 에서는제 2조각호에따른학교의정화구역에서는학교환경위생정화위원회의심의후승인시에설치가가능하다. 85
1-2. 사행산업관리체계개관 국내에서는기획재정부, 문화체육관광부, 농립축산식품부등각부처에서관장하고있는사행산업을종합적으로관리 감독하는한편사행산업을건전한여가및레저문화로발전시키고도박중독예방 치유등을통한건강한사회를이루기위하여 사행산업통합감독위원회법 이 2007 년 1 월 26일제정되었고이법에따라 사행산업통합관리위원회 가 2007년 9월 17일국무총리소속위원회로발족하였다. 위원회설립시개별법령과의상충문제나부처간의사전협의문제와기존법률개정수반등현실적측면을고려하여위원회기능중인 허가및사전심사, 사전동의권의규정은동법에포함하지않았다. 따라서사행산업의개별인 허가사항은기존대로개별법령에의해카지노, 경륜, 경정, 체육진흥투표권은문화체육관광부, 경마, 소싸움경기는농림축산식품부, 복권은기획재정부와복권위원회에서관장하기로하였으며사행산업의총량조정및총괄적관리및감독 ( 과도한사행행위방지, 종합발전계획수립, 시행및도박중독예방, 치유 ) 을위원회의주요기능으로규정하였다. 사행산업통합감독위원회의기능은아래와같다. 사감위법제 5조에따라위원회는과도한사행심방지를위한사행산업의통합관리 감독, 건전화종합계획수립, 사행산업총량협의 조정 권고, 현장실태조사및시정명령권고, 중독및도박문제의예방 치유를위한대책수립 시행, 조사 연구 평가및교육 홍보프로그램개발 시행, 불법사행산업의감시등을업무소관으로하고있다. 1 사행산업의통합적인관리 감독및건전화와불법사행산업의근절을위한종합계획의수립 시행에관한사항 2 사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량의적용또는조정이필요한경우로서사행산업관련기관 단체또는개별업계등의요청에의한협의 조정또는권고에관한사항 3 과도한사행심유발방지를위하여사행산업사업자에대한현장실태확인과지도 감독에관한사항 4 불법사행산업의감시에관한사항 5 사행산업및불법사행산업으로인한중독및도박문제의예방과치유등사회적부작용해소를위한대책의수립 시행에관한사항 6 제 14조의 2 제 1항에따른중독예방치유부담금의관리 운용에관한사항 7 사행산업을건전한레저산업으로발전시키고불법사행산업을근절하는데필요한조사 연구및평가에관한사항 8 사행산업에대한사회적인식전환과과도한사행행위유발방지를위한통합적인교육프로그램개발과홍보에관한사항 9 청소년을대상으로한도박중독예방교육의실시에관한사항 10 위원회운영규칙제정과개정에관한사항 11 그밖에이법또는다른법률의규정에따라위원회의직무또는권한으로규정된사항 86 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
위원회는사감위법제 16조에따라사행산업의통합적인관리 감독및건전화를도모하기위하여기획재정부, 문화체육관광부, 농림축산식품부등관련행정기관으로부터사행산업업종별단기방안과중 장기방안을제출받아사행산업의통합적인관리 감독등에대한종합계획을수립하여시행한다. 또한사행산업업종간통합또는개별업종의영업장수또는매출액규모등을고려한총량의적용또는조정에관한요청시협의 조정 권고와경마, 경륜및경정, 복권, 체육진흥투표권및소싸움경기등의단위투표금액의조정을권고 ( 법제 17조 ) 하는업무를담당한다. 이와함께과도한사행심유발방지및사행산업부작용최소화를위한사행산업의통합적관리 감독의역할을하고있으며 ( 법제 18조 ), 사행산업부작용예방및치유를위한현장실태조사및연구용역등을진행 ( 법제 19조 ) 하고있다. 또한사행산업또는불법사행산업으로인한중독및도박관련하여법인형식의한국도박문제관리센터 ( 법제 14조 ) 를설립 운영한다. 위원회의주요서비스연결망은아래그림 10과같다. 출처 : 사행산업통합감독위원회홈페이지 http://www.ngcc.go.kr [ 그림 10] 사행산업통합감독위원회의주요서비스연결망 87
사행산업통합감독위원회의조직도는아래그림과같다. 위원회의사무처에는사무처장을두고 20명이내의공무원인력과법제 12조에따라 5명이내의전문위원을두고있다. 사무처장은위원장의지휘를받아위원회의사무를관장하고소속전원을지휘하고감독하며사무처는사행산업통합감독위원회소속기관직제 ( 대통령령제 24192호 ) 에따라기획총괄과, 예방치유과, 감독지도과, 조사홍보과, 불법사행산업감시, 신고센터를두고있다 ( 그림 11). 출처 : 사행산업통합감독위원회홈페이지 http://www.ngcc.go.kr [ 그림 11] 사행산업통합감독위원회조직도 도박중독의예방과치유등사행산업부작용해소를위한업무는 한국도박문제관리센터 에서담당한다. 관리센터는도박중독자를위한체계적인예방 치유및재활서비스를제공하고, 지역사회주민들에게도박중독으로인한폐해와부작용최소화에대한교육, 예방, 홍보를통해도박의심각성에대한대국민인식제고및안전한사회구현을목표로운영된다 ( 그림 12). 출처 : 한국도박문제관리센터홈페이지 http://www.kcgp.or.kr [ 그림 12] 도박문제관리센터조직도 88 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
관리센터에서는서울을포함한대도시에 지역센터 를설치하고이를활용해아래와같은사업 등을수행한다. 현재서울에는 서울도박중독예방치유센터 가설치운영되고있다 ( 그림 13). 1. 예방 치유를위한상담 교육 홍보및관련프로그램의개발 보급 2. 조사 연구 분석및평가 3. 예방 치유를위한전문인력양성 4. 전문의료기관등과의연계 협력 5. 예방사업및중독자치유 재활사업지원 6. 예방 치유관련국제교류및협력 7. 정부또는위원회가위탁하는사업 8. 그밖에사행산업이나불법사행산업으로인한중독및도박문제의예방 치유를위하여필요한사업또는활동 출처 : 한국도박문제관리센터홈페이지 http://www.kcgp.or.kr [ 그림 13] 도박문제관리센터의서비스내용 89
2 국외사행산업관련제도분석 2-1. 사행산업관련법개관 본장에서는국외사행산업관련법과인 허가제도를조사분석하여국내실정에맞는개선방안 이무엇인지등에관한시사점을도출하고자하였다. 국외사행산업관렵법은북미, 유럽, 오세 아니아, 아시아국가순으로정리하였다. 가. 북미사행산업관련법 1) 미국 가 ) 법률 네바다주 네바다주는주 ( 州 ) 법에따라자체적으로사행산업을규율하고있으며사행산업을매우구체 적으로규정하고있다. 네바다주게이밍규제법 (Nevada Gaming Contro Act) 은 1959 년건전한시장육성과관광 객유치를목적으로재정되었다. 네바다주의사행위및게임규칙은네바다주법 (NRS 462-466) 에의거하여적용받고있으며 네바다주게이밍위원회및국가게이밍위원회의규제를받고있다 ( 표 55). 뉴저지주 뉴저지주는뉴저지주카지노규제법 (New Jersey Casino Contro Act), 주복권법 (State Lottery Act), 경마법 (Horse Racing Act) 에의해사행산업을규제하고있다. 90 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 54> 미국네바다주사행산업관련법률 구분내용 네바다주게이밍규제법 (Ne vada Gaming Contro Act NRS 462-466 복권사행산업의인 허가및규제사행산업종사자및근로자단체감독위원회패리뮤추얼 (Pari-mutue Wagering) 범죄및법적책임경마 네바다주게이밍위원회및국가게이밍위원회의규제 (Reguation of the Nevada Gaming Commission and State Gaming Contro Board) 네바다주게이밍위원회, 국가게이밍위원회 : 조직및관리, 게이밍정책위원회 인 허가권 인 허가절차 복권 게임설립운영 대화형게임업체 (Operation of Interactive Gaming) 회계규정 슬롯시스템기술표준 장외패리뮤추얼베팅 (Off-Track Pari-Mutue 베팅 : 스포츠, 경마등 ) 슬롯머신세금및라이센스비용 경마 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 나 ) 인 허가제도 네바다주 네바다주사행산업업종별인 허가권중카지노인 허가권은법률로명시되어자세히제시되 고있다. 카지노인 허가권은비제한적인 허가권 (Nonrestricted License) 과제한적인 허가권 (Restricted License) 으로구분된다 ( 표 55). 91
< 표 55> 미국네바다주인 허가권유형 구분내용 비제한적인 허가권 (Nonrestricted License) 16개이상의슬롯머신을보유한사업장다른기계 ( 게이밍디바이스, 레이스북, 스포츠풀등 ) 와함께여러슬롯머신을함께설치한사업장슬롯머신루트 (Sot Machine Route) 모바일게임시스템 제한적인 허가권 (Restricted License) 15 개이하의슬롯머신을보유한사업장 출처 : Research Division, Legisative Counse Bureau(2012), Gaming In Nevada 뉴저지주 인 허가유형 뉴저지주카지노인 허가권은인 허가신청뿐아니라카지노사업자, 카지노호텔사업자및 지배인, 카지노시설운영관리자및그외운영에필요한모든종사자에대한인 허가를신청 해야한다. 카지노주요종사자인 허가권 (Casino Key Empoyee License), 카지노종사자인 허가권 (Casino Empoyee License), 카지노서비스산업인 허가권 (Casino Service Industry License) 으로구분한다. 인 허가절차 게이밍집행부의조사를거쳐뉴저지주카지노규제위원회에서최종적으로결정하는이원적 체계를가지고있다. 게이밍집행부는사업정보공개서류 (Business Entity Discosure Form), 신청자의재정상태, 사업장에서운영할주류상황, 호텔등록서류, 개인정보공개서류, 연방개인정보공개서류 등을평가하여인 허가권을발급한다. 인 허가조건 카지노사업자의자격조건은정직성 성실성 책임감등좋은평판, 재정적안정성, 성공적이고 효과적인사업운영에대한경영능력및경력에따라인 허가여부를평가한다. 92 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2) 캐나다 가 ) 법률 온타리오주 캐나다의가장최상위법은형법 (Crimina Code) 이며각주별로사행산업을관리하는법률 이있다 ( 표 56). < 표 56 캐나다온타리오주사행산업관련법률 구분내용 최상위법 Crimina Code( 형법 ) 복권 자선게임 (Lottery and charitabe Gaming) Gaming Contro Act, 1992( 규제조항 ) Order-in-counci 1413/08 ( 인 허가권자의범위설정 ) 카지노, 슬롯머신, 온라인도박등상업게임 (Casinos, Sot machine faciities and Internet Gaming) Gaming Contro Act, 1992( 전반적규제 ) 경마 (Horse Racing) Racing Commission Act( 위원회권한, 의무, 인 허가등에대한설정 ) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 앨버타주 캐나다앨버타주에적용되는가장최상위법은형법 (Crimina Code) 이며앨버타법률은크 게앨버타주게이밍 주류위원회에서전반적인사행산업게임과복권 (Gambing, Lottery) 에관 한법률을다루고있다 ( 표 57). 93
< 표 57> 캐나다앨버타주사행산업관련법률 구분내용 최상위법 Crimina Code( 형법 ) 전반적사행산업, 복권 (Gambing, Lottery) 경마 (Horse racing) Gaming and Liquor Act Gaming and Liquor Reguation Horse Racing Aberta Act ( 인 허가및규제등 ) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 나 ) 인 허가제도 온타리오주 인 허가담당기관및절차 온타리오주알코올 게이밍위원회는카지노, 슬롯머신시설들그리고복권에대한규제권한을 가지며게이밍종사자, 게이밍고용인, 공급업자들에대한등록과인 허가를담당한다. 복권인 허가업무와사행산업공급업자와사행산업종사자에대한등록은긴급칙령 (Order-in-Counci 2688/93) 에의거하여결정된다. 온타리오주알코올 게이밍위원회조사관은카지노, 슬롯머신시설, 사행산업과관련된범죄조 사를수행한다. 조사관은법안에때라등록신청자배경조사를위하여다른법집행기관들과정보를교환하 며연락을취하고, 사행산업관련조사를수행하는지역법집행기관들에정보를제공한다. 온타리오주경주위원회는경주장소유자, 교차투표중개시설지역, 경마산업과관계된종사자 에대한인 허가권발급을위하여새로운지원자를자세히조사한다. 종교나자선단체의빙고게임이나깨뜨려여는티켓 (Break Open Ticket) 에대한인 허가를 담당하며, 복권인 허가는주 ( 州 ) 자치단체 (Municipaities) 에서담당한다. 94 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
인 허가유형및규정 온타리오주카지노운영관련인 허가권은온타리오주복권 게이밍자치제에서전담하며인 허가 유형은공급업자인 허가권, 종사자인 허가권으로구분된다. 사행산업관련공급업자인 허가권은빙고홀운영자, 빙고티켓제작자, 게임서비스공급원, 게임설비제조업자, 게임설비공급원등을포함하여 4 가지유형으로구분한다. 사행산업종사자인 허가권은게이밍시설감독관과매니저를포함하는핵심고용인사행산업 인 허가권과감독및관리기능이없는게이밍시설에고용된사행산업종사자인 허가권으로 구분한다. 인 허가조건 카지노인 허가권신청자격조건은 18 세이상으로정직성, 성실성, 재정적안정성등을판단하 여인 허가권발급이결정된다. 종사자인 허가권신청자는온타리오주알코올 게이밍위원회에서인 허가등록이심의되기전 상업카지노, 자선카지노, 슬롯머신시설운영자에게고용조건승인을받아야한다. 종사자에관한인 허가조건으로온타리오주알코올 게이밍위원회종사자인 허가등록은그 직원이제안받은사행산업시설과직위를증명하기위한온타리오주복권 게이밍자치제나카 지노운영자의공인된서명을요구한다. 앨버타주 인 허가담당기관및절차 앨버타주사행산업인 허가는게이밍주류법에의하여앨버타주게이밍 주류위원회에서담당하 며신규카지노시설, 카지노확장, 주요카지노재배치등승인및인 허가여부결정권한을 가진다. 사행산업인 허가심사는 12 주안에모든인 허가권신청의심사및처리가진행되며제출된 신청정보가불완전한경우적격성판단을위하여기간이더연장될수있다. 인 허가조건 사행산업인 허가조건은게이밍수익전달및프로그램에대한적격성기준을바탕으로한다. 95
나. 유럽사행산업관련법 1) 영국 가 ) 법률 영국의법률은겜블링법 (Gambing Act, 2005) 을기초로크게법률, 광고, 항소, 카지노, 클 럽 술집의게이밍상금, 지불및의무, 게임머신, 감시, 인 허가, 복권, 점포인 허가등으로구 분되어있다 ( 표 58). < 표 58> 영국사행산업관련법률 구분내용 인 허가당국정책법률 (Licensing Authority Poicy Statement Order 2006) 전체법률 (Acts) 인 허가당국정책법률 (Licensing Authority Poicy Statement(Engand and Waes)Reguations 2006) 인 허가당국정책법률 (Licensing Authority Poicy Statement (Scotand) Reguations 2006) 경마베팅액표시기위원회강령 (Horserace Totaisator Board Order 2007) 경마베팅세금강령 (Horserace Betting Levy Order 2007) 겜블링법 (The Gambing Act 2005(Amendment of Schedue 6, 2012)Order2005 광고 (Advertising) 항소 (Appeas) 외국도박광고법 (Advertising of Foreign Gambing Reguations 2007) 외국도박광고법개정안 (Advertising of Foreign Gambing(Amendment)(No2) Reguations 2008) 도박관련항소법원수수료규정 (The Gambing Appeas Tribuna Fees Reguations 2006) 도박관련항소규정 (The Gambing Appeas Tribuna Rues 2006) 도박관련항소규정개정안 (The Gambing Appeas Tribuna(Amendment)Rues 2007) 항소절차규정 (Tribuna Procedure(Amendment) Rues 2010) 카지노 (Casino) 카지노부지선정에대한지정학적분포관련조항 (Geographica Distribution of Large and Sma Casino Premises Licences Order 2008) 카지노부지선정에대한경쟁입찰신청인 허가절차조항 (Inviting Competing 96 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Appications for Large and Sma Casino Premises Licences Reguations 2008) 겜블링법 (Gambing Act 2005 (Gaming Tabes in Casinos(Definitions) Reguations 2009) 클럽게이밍과클럽게이밍인 허가조항 (Cub Gaming and Cub Machine Permits (Amendment) Reguations 2007) 도박상금제한규정 (Limits on Prize Gaming Reguations 2007) 도박상금제한규정 (Limits on Prize Gaming Reguations 2009) 알콜이인 허가된장소에서면제되는게이밍에관한규정 (Exempt Gaming in Acoho-Licensed Premises (Amendment) Reguations 2007) 클럽게이밍인 허가규정Cub Gaming Permits(Authorised Gaming)Reguations 2007) 클럽에서면제되는게이밍에관한규정 (Exempt Gaming in Cubs Reguations 2007) 클럽, 술집, 상금게이밍 (Cubs, Pubs and Prize gaming) 클럽에서의게이밍규정 (Gaming in Cubs Reguation 2007) 인 허가된부지에서의게이밍에대한인 허가규정 (Licensed Premises Gaming Machine Permits(Engand and Waes) Reguations 2007) 클럽게이밍과게이밍인 허가조항 (Cub Gaming and Cub Machine Permits Reguations 2007) 알콜이인 허가된장소에서도박기계관련규정 (Gaming Machines in Acoho Licensed Premises (Notification Fee)(Engand and Waes)Reguations 2007) 비상업적균등기회게이밍에대한규정 (Non-Commercia Equa-Chance Gaming Reguations 2007) 사업인 허가조건규정 (Operating Licence Conditions Reguations 2007) 사행성게임에대한규정 (Prize Gaming(Permits) Reguations 2007) 게임머신 (Gaming Machine) 게임머신에대한범주규정 (The Categories of Gaming Machine(Amendment) Reguations 2009) 운영인 허가조건규정 (Operating Licence Conditions (Amendment) Reguations 2010) 가족엔터테인먼트센터에서게임머신에관한규정 (Famiy Entertainment Centre Gaming Machine(Permits) Reguations 2007) 빙고게임머신에관한강령 Gambing Act 2005 (Gaming Machines in Bingo Premises) Order 2009) 97
성인게임센터와빙고가가능한장소에서의게임머신에관한강령 (The Gambing Act 2005(Gaming Machines in Adut Gaming Centres and Bingo Premises) Order 2011) 도박관련머신정의규정 (Gaming Machines(Definitions) Reguations 2007) 도박관련머신규정범주 (Categories of Gaming Machi Reguations 2007) 도박관련머신규정 (Gaming Machine(Singe Apparatus) Reguations 2007) 공급관련 (Gaming Machine(Suppy, etc)reguations 2007) 사용환경관련 (Gaming Machine(Circumstances of Use) Reguations 2007) 감시 (Inspection) 정보관련조항 (Inspection(Provision of Information)Reguations 2007) 개인인 허가법 (Persona Licences (Modification of Part 5 of the Gambing Act 2005) 2006 년규정 (Reguations 2006) 인 허가 (Licensing) 관련범죄법 (Reevant Offences(Amendment) Order 2006) 소규모사업장규정에대한정의 (Definition of Sma-scae Operator Reguations 2006) 인 허가조건규정시행법 (Operating Licence Conditions Reguations 2007) 복권 (Lotteries) 운영인 허가조건관련겜블링법 (Gambing Act 2005 (Operating Licence Conditions) (Amendment) Reguations 2010) 비상업적복권추가조항 (Incidenta Non-Commercia Lotteries Reguations 2007) 소규모복권규정 (Sma Society Lotteries(Registration of Non-Commercia Societies) Reguations 2007) 복권머신배치규정 (Lottery Machine Interva Order 2007) 화폐제한변경에관한규정 (Variation of Monetary Limits Order 2009 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 영국겜블링법 (Gambing Act, 2005) 겜블링법은사행산업관련법개정에기초가되며겜블링위원회는영국에서의복권과스프레 드베팅을제외한사행산업공급에관한규제시스템을가지고있다. 적절한허가없이도박에필요한장비를제공하거나도박을위한부지를사용하는것은불법 이며, 부지를사용할수있거나설비를제공할권한은이법에의해서주어진다. 98 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
지난 40 년간있었던기술적변화에대응하여이용자가사업자의사업장에있지않을때에도 도박의규제를요구하며앞으로이루어질기술의발전에대응할수있도록설계되어있다. 이법은유해한도박의영향으로부터아이들과취약한사람들을보호하는금지규정을가지며, 아이들이나미성년자들을부적절한도박으로이끄는것은불법이다. 협회는도박설비를제공하 는이들에대한면허의조건코드를통해사회적으로책임있는도박을촉진할의무가있다. 사행산업광고내용을규제하는권한은각주 ( 州 ) 의장관 (Secretary) 에게부여한다. 나 ) 인 허가제도 인 허가담당기관및절차 겜블링위원회는겜블링법 (The Gambing Act, 2005) 제 19 장에의거하여사행산업사업인 허가권을발급할수있으며 2007 년부터위원회는기관이나개인을대상으로사업인 허가권 을발급한다. 영국문화미디어체육부 (DCMS) 는겜블링법에의거하여사행산업규칙과법규에대한책임이 있고겜블링위원회는인 허가, 집행코드발급, 인 허가관련재조사, 경고, 범칙금부과, 인 허가 취소결정등에관한권한을가지고있다. 인 허가유형및규정 사행산업사업관련인 허가권은카지노, 빙고, 일반베팅, 베팅중개운영, 설비, 설비기술직, 게이밍소프트웨어및복권사업인 허가권으로구분된다. 카지노종사자인 허가권은경찰서조회를통하여신청자의결격사유 ( 범법여부 ) 를판단하고 담당업무에따라자격증을부여하며게이밍카드발급이의무화되어있다. 인 허가조건 영국의카지노산업인 허가권발급조건은인 허가권자의정직성, 재정상태, 사행산업관련 법규를준수할능력과의지, 범죄기록여부및카지노추가수요가예상되는경우를고려하여 인 허가여부를평가하여발급한다. 인 허가권발급자격조건은영국시민또는 2 년이상영국에거주한비영국시민에게자격이 부여되며, 인 허가권신청자는경찰보고서, 결혼증명서등공증된자료를제출해야한다. 99
2) 독일 가 ) 법률 독일의가장최상위법은연방법인형법제 284 조이며정부의인 허가를받지않고사행산업 운영을한자를징역이나벌금형에처한다는내용이명시되어있고각주별로사행산업을관 리하는법이별도로존재한다. 독일연방법영업법제 33 조에는설치및인 허가에대한규정이되어있으나카지노관련내 용은제외되어있으며카지노는연방법이아닌주법에서관할하고있다 ( 표 59). < 표 59> 독일사행산업관련법 구분내용형법제284조 ( 처벌 ) 연방법영업법제33조 ( 설치및인 허가 ) 온라인카지노정의 Hamburg 주설치및인 허가요건불법행위에대한처벌주법 Niedersachsen 주 사행산업에관한법규명령 Hessen 주 온라인카지노허용내용 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 독일주 ( 州 ) 조약 (GSTG: German State Treaty on Gambing) 은독일전체주에적용되는법안이며, 독 일주연합조약 (IGT: Interstate Gambing Treaty) 의개정에따라 2012 년 ~2021 년까지 10 년간적용된다. 나 ) 인 허가제도 인 허가담당기관및절차 독일주 ( 州 ) 별내무부 (State Ministry of the Interior) 는법적조항을적용하는권한을가진다. 인 허가절차는주조약 4 조에따라진행되며, 인 허가조건을위반하지않는경우에만인 허 가를부여한다. 인 허가조건 인 허가권은영업권소유자와협업자, 투자자에대한정확한정보를제시하여야하며영구적으로해당사업을운영할자금확보및적합한보험에가입되어있어야한다. 해당사업의온라인홈페이지도메인은 'de' 를사용해야하며, 유럽경제연합규정을준수, 유 럽연합국가내에사무실보유, 게임에대한실시간관리시스템을제공하여야한다. 100 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
3) 프랑스 가 ) 법률 프랑스의법은최상위법인총괄적사행산업내용을다루는 The Law n 11) 2010-476 of 12 May 2010 이며포커, 베팅, 스포츠베팅, 카지노, 머신게임, 클럽, 온라인도박관련법으 로분류된다 ( 표 60). < 표 60> 프랑스사행산업관련법률 구분 내 용 총괄적사행사업 The Law n 2010-476 of 12 May 2010 포커 The Law n 2010-476 of 12 May 2010 베팅 ( 스포츠베팅제외 ) 스포츠베팅 카지노 슬롯머신과다른머신게임 복권 게이밍클럽 décret n 97-456(PMU 에경마권한부여법안 ) décret n 85-390 décret n 59-1489 décret n 83-628 ( 제작및수출에관한법안 ) décret n 59-1489 ( 환급금에관한규정 ) décret n 78-1067 (FDJ 의로또운영권한 ) Artice L. 121-36 of the consumer code (Sae Promotion 에관한법안 ) Artice 8 of the Ministeria Order dated 15 Juy 1947 (reguation of gaming cub) 온라인도박 The Law n 2010-476 of 12 May 2010 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 11) n o 는 Number 의약자로번호를의미함 101
4) 핀란드 가 ) 법률 핀란드의가장최상위법은형법 (Crimina Code) 이며복권법 (the Lottery Act), 복권및수입의 세금에관한법인세금법 (the Tax Act), 복권세금법 (the Lottery Tax), 소득세법 (the Income Tax Act) 으로구성되어있다 ( 표 61). < 표 61> 핀란드사행산업관련법률 구분내용 최상위법 복권 형법 (Crimina Code) 복권법 (the Lottery Act) 세금법 (the Tax Act) 세금 복권세금법 (the Lottery Tax) 소득세법 (the Income Tax act) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 나 ) 인 허가제도 핀란드복권에대한허가는핀란드복권법 (Lotteries Act) 에의거하여부여되며재단 (Foundation) 이나조직 (Organization) 이다음과같은사항을만족하는경우부여된다. - 복권운영이비영리적목적이나, 기부금으로사용되지않는경우 - 복권운영이공공의목적에위배되지않는경우 - 복권운영에있어복권법을위배하지않을것이라는확신이있는경우 사행산업에대한인 허가는사행산업분야를분류하여독립적으로부여하며복권에대한인 허가와동일한기준으로적용된다. - 풀 (Poos) 과베팅 (Betting) - 카지노와슬롯머신운영 - 경마및스포츠베팅 102 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
다. 오세아니아사행산업관련법 1) 호주 가 ) 법률 연방제를택하고있는호주는사행산업을규율하는연방법률이없었으나, 2012 년 1 월연방 정부는사행산업관련제도를개혁하기로하고 2 월에도박제도개혁법 (Nationa Gambing Reform Bi 2012) 초안을공표하였다. 문제도박및웹기반활동을관리 감독할수없다는문제점이발생하면서 2001 년호주정부는 인터렉티브도박법 (Interactive Gambing Act 2001) 을통과시켰다. 뉴사우스웨일즈주 게임머신개정법 (Gaming Machines Amendment Act 2005) 은게임머신법 (Gaming Machines Act 2001) 의개정안으로게임머신규제와관련한추가적인위법행위에대한내 용을포함하고있다. 게임머신개정제도 (Gaming Machine Amendment Reguation 2005) 는게임머신제도 (Gaming Machine Reguation 2002) 의개정안으로연령출입제한을위하여신분증으로도로교통위원회에서발급한뉴사우스웨일즈주사진카드 (Photo card) 사용에대한규정을추가하였다. 빅토리아주 펍과클럽내운영하고있는게임머신평균월수입에대한세금률변동및게임머신사업장 외에서의사행산업홍보금지등계속적인법 제도의개정으로빅토리아주도박규제법 (Gambing Reguation Act) 은현재 1 천페이지가넘는다. 퀸즈랜드주 카지노사업자는이용자계좌에신용카드를이용한돈출납은금지되었고, 복권법 (Lotteries Act 1997) 과내기법 (Wagering Act 1998) 에의거하여미성년자출입시벌금을 2천 5백달러로강화하였으며, 특정사업장에대한게임머신운영허가수와관련한규칙을변화시키는등법률을개정하고있다. 103
나 ) 인 허가제도 뉴사우스웨일즈주 뉴사우스웨일즈주는사행산업업종별로각위원회에서허가및승인을담당하고있으며, 허가유형에따라절차가다양하고카지노허가권신청자가양식에따른자세한정보와신청서를위원회에제출하면각위원회에서범죄여부및배경조사를통하여인 허가여부를결정한다 ( 표 62). < 표 62> 호주뉴사우스웨일즈주사행산업허가권종류 구분내용 카지노운영허가권 카지노와클럽, 호텔에서의게임머신허가권승인포함 게이밍종사자허가권 공급업자허가권 카지노에고용된종업원은허가권을발급필수클럽이나호텔의경우일부특정업무에종사하는종업원에한하여허가권발급의의무를가짐 게임머신의판매, 수리, 유지를위한허가권게이밍관련제조업자, 판매업자, 분배업자는발급필수 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 빅토리아주 빅토리아주내모든내기, 베팅을포함한모든사행산업은면허를받도록규정하고있으며내기면허 (Wagering Licence) 와게임면허 (Gaming Licence) 로구분하고신청인 (appicant) 이나협력자 (associate) 가사행산업의관리나운영에적합한사람인지여부를심사하도록규정하고있다 ( 도박규제법 Section4.3.6). 다음과같은심사여부를확인한후면허를발급하도록규정하고있다 ( 도박규제법 Section4.3.8). - 신청인이나협력자의성격, 정직성, 성실성과관련한평판을확인한다. 사행산업의특성인재정상태의변동가능성에대한적절한대응력및충분한경험, 양호한재정상태, 충분한사업수완또한면허신청이공공의이익에부합할때면허를부여하도록규정하고있으며 ( 도박규제법 Section4.3A.7(2)), 면허관련로비활동을금지하고있다.( 도박규제법 Section4.3A.7B) - 면허유효기간은 12 년이며 ( 도박규제법 Section4.3A.11), 책임도박영업준칙 (Responsibe Gambing Codes of Conduct) 을준수해야한다는면허조건을갖고있다. 104 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
퀸즈랜드주 퀸즈랜드주카지노의허가유형은운영허가권, 카지노종사자허가권, 사행산업설비관련업자를 대상으로하는제조업자및공급업자허가권으로구분된다 ( 표 63). < 표 63> 호주퀸즈랜드주사행산업허가권종류 구분내용 카지노운영허가권 사행산업사업자의카지노소유권, 행정, 카지노경영과관련된적합성을고려하여발급여부결정 게이밍종사자허가권 직위카지노핵심고용인허가증과카지노종사자허가증으로구분 공급업자허가권 모든사행산업설비에대한승인은필요하지만사행산업설비제조업자, 판매업자, 분배업자의허가권을별도로요구하지않음 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 105
2) 뉴질랜드 가 ) 법률 겜블링법 (Gambing Act 2003) 은카지노규제법 (Casino Contro Act 1990) 과게이밍 복권 법 (Gaming and Lotteries Act 1977) 을폐지하고이들을하나로통합한법이다. TAB(Totaisator Agency Board: 장외발매시설 ) 와경주클럽에서운영하고있는게임머신을 제외하고모든경주는현재경주법 (Racing Act 2003) 에의거하여규제및관리되고있다. 사행산업관련제도는겜블링법에의거하여시행하고있으며도박운영허가권을갖고있는 모든개인및사행산업사업자에적용되고있다 ( 표 64). < 표 64> 뉴질랜드사행산업관련법률 구분내용 현재법 도박개정법 (Gambing Amendment Act 2005) 도박법 (Gambing Act 2003) 경주법 (Racing Act 2003) 복싱 레슬링법 (Boxing and Wresting Act 1981) 도박 (4급도박 ) 제도 (Gambing(Cass 4 net Proceeds) Reguations 2004) 도박 ( 폐해예방및최소화 ) 제도 (Gambing(Harm Prevention and Minimisation) Reguations 2004) 경주 ( 폐해예방및최소화 ) 제도 (Racing(Harm Prevention and Minimisation) Reguations 2004) 도박 ( 허가권자 ) 제도 (Gambing (Licensed Promoters) Reguations 2005) 도박 ( 금지구역 ) 제도 (Gambing (Prohibited Property) Reguations 2005) 도박 (4급도박은행 ) 제도 (Gambing (Cass 4 Banking) Reguations 2006) 도박 ( 수수료 ) 제도 (Gambing (Fees) Reguations 2007) 도박 (4급도박 ) 개정제도 (Gambing (Cass 4 Net Proceeds) Amendment Reguations 2011) 도박 ( 문제도박추가부담금 ) 제도 (Gambing(Probem Gambing Levy Reguations 2013) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 106 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
라. 아시아사행산업관련법 1) 홍콩 가 ) 법률 홍콩사행산업관련법률은겜블링법 (Gambing Ordinance), 베팅법 (Betting Duty Ordinance) 및정부복권법 (Government Lotteries Ordinanc) 으로구성되어있다 ( 표 65). 겜블링법 (Gambing Ordinance) 은 1977 년제정되었고도박관련한합법및불법의여부를 판결하는근거로활용되고있다. 베팅법 (Betting Duty Ordinance) 은인 허가받은분담금이나출자금에대한베팅과세규정 과도박에관한법률을개정하기위한법률이다. 홍콩법률은겜블링법 (Gambing Ordinance, 2002 년개정 ) 과베팅법 (Betting Duty Ordinance, 2006 년개정 ) 에규정되지않은사행산업을할경우모든도박과복권은불법으 로간주한다. < 표 65> 홍콩사행산업관련법률 구분내용 베팅법 (Betting Duty Ordinance) 법률 (Acts) 겜블링법 (Gambing Ordinance) 정부복권법 (Government Lotteries Ordinance) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 나 ) 인 허가제도 오락게임센터인 허가 (Amusement Game Centre Licence) 오락게임센터인 허가는 16 세이상의성인용센터와 16 세이하의아동센터의두가지유 형이있다. 107
오락상금인 허가 (Amusements with Prizes Licence) 오락상금인 허가는엔터테인먼트센터를운영하거나순회쇼및바자회등경품게임을구성하고자할때필요하며, 안전상의이유와위험한게임에아이들이노출되는것을방지하기위해바람직하지않은물질, 이용자의건강, 베팅의의미를함축하거나적절하지않은내용이있는경우승인되지않는다. 복권인 허가 (Lottery Licence) 복권인 허가는자금을마련하거나자선활동을지원하기위해자선단체또는비영리단체에 서복권발행이허가된다. 인 허가를받은사람이공공도로에서복권을판매하고자하는경우다른기금활동을방해 하거나보행자및차량충돌을피하기위해별도의승인을받아야한다. 108 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2) 싱가포르 가 ) 법률 카지노규제법 (Casino Contro Act, 2006) 카지노내에서매춘및음란행위를부추기거나, 면허없는도박자금대출, 음주및난폭한행 동이금지되며 ( 제 129 조 ), 경찰이나카지노규제위원회는언제든출입하여조사할수있으며 출입제한자또는규칙위반자의출입을금지할수있다. 카지노규제위원회나경찰은특정인의카지노출입을금지시킬수있으며 ( 법제121조, 122 조 ) 그명단을카지노에통보하는데, 범죄로부터자유로운게임환경을조성하기위하여 2010년 2월 5일마약, 불법사채운용, 매춘, 조직폭력등과관련되는범죄전력이있는 3천 5 백명과파산후복권되지아니하였거나정부로부터공적지원을받는 2만 8천명은카지노에출입할수없다 ( 표 66). 카지노운영자는프리미엄회원 (10만달러예치고객 ) 으로부터발생한수익의 5%, 일반고객으로부터발생한수익의 15% 를카지노세로납부하여야하는데, 프리미엄고객확보와유지에는상당한비용이드는것을감안하여세율을낮게책정하고있으며 15년간은세율을인상하지않는다고명시하고있다 ( 제146조 ). 가족으로부터요청이있을경우도박중독자의카지노복합리조트입장을금지하는새로운 규제인 가족입장금지령 을도입하였다. < 표 66> 싱가포르사행산업관련법률구분내용 1961 COMMON GAMING HOUSES ACT (1985년개정 ) 1960 BETTING ACT (2011년개정 ) 법률 (Acts) 1987 SINGAPORE TOTALISATOR BOARD ACT (2012 년개정 ) 2006 CASINO CONTROL ACT (2007 년개정 ) 2011 PRIVATE LOTTERIES ACT (2012 년개정 ) 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 109
인 허가제도 카지노규제위원회 (The Casino Reguatory Authority of Singapore) 는카지노운영에대한인 허가및감독, 감사등을실시하였다. - 카지노규제위원회는카지노가적절한사람에게운영되고범죄와관련이있는지확인해야할의무가있음 인 허가발급은카지노규제법 (Casino Contro Act) 에따라시행되며온라인을통한신청서 와지정된등록수수료, 부지에대한소유증명원, 기업이나개인에대해증명이가능한서류 등이필요하다. 경마인 허가제도는경마법 (The Common Gaming House Act) 에따라싱가포르베팅위원 회 (Singapore Totaisator Board) 에서승인한경마, 스포츠복권, 베팅등을할수있다. 복권인 허가제도는게이밍법 (The Common Gaming House Act) 에따라내무부장관이복 권게임의종류, 방법, 제도등목적에맞게설정하였다. 110 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
마. 국외사행산업관련법시사점도출 각국의사행산업관련정책을검토및분석한결과각국마다도박및사행산업에대한사회적 인식이나법률체계가다르기에각기다른형태의정책을마련하고있다. 미국과호주의경우사행산업을산업으로인식하고육성하고자하는풍조가강하기때문에일정한허가조건만충족되면자유롭게사업을할수있다. 그러나도박중독으로인한사회적문제가큰뉴질랜드와영국, 네덜란드, 프랑스와같은유럽국가는사행산업을사회적해악행위로인식하기때문에규제정책이보다엄격하다. 해외의공급규제정책은국가혹은주정부차원에서과도한도박산업확산및발전을방지함으로 써도박으로인해발생할수있는폐해를예방할수있는정책적규제를법적으로마련하여사 행산업의건전하고합리적인발전을유도하도록하고있다. 각국가마다도박으로인한폐해를예방하기위한규제정책이있다. 대표적인공급규제정책으로는 허가규제, 조세정책, 게임종류제한, 총량제한 (CAP) 제도 등이있다. 허가규제는운영권자가일정한요건에해당될경우에만영업허가권을주고머신수혹은영업장에따라허가요금을징수하여무분별한사행산업의확산을방지하는것이다. 조세정책으로머신수에따른조세징수, 수익금의규모별조세의비례징수등을통해공급규제를시행하고있다. 수익금의규모별조세징수는수익금의규모가증가할수록조세의규모또한누진하여큰폭으로증가하는것을의미한다. 규제권의주체는국가마다다르게나타나고있는데, 미국의지방정부 ( 주단위 ) 의경우, 각사행 산업별로세금징수목적의규제권을발동하고있으며주정부의규제위원회에서는각사행산업 규제주체보다더욱강력한규제권한을행사하고있다. 해외주요국의공급규제는 ( 표 67) 정책적으로각국마다나타나는현상은모두다르지만, 허가 및조세, 게임종류제한, 머신게임수제한등을통해사행산업의공급총량을규제하고궁극적 으로사행산업의건전하고합리적인발전을유도하는데그의의가있다. 111
< 표 67> 해외주요국가의공급규제정책에따른시사점 ( 종합 ) 국가공급규제정책시사점 미국 허가규제조세징수및누진조세징수영업규제 : 게임종류제한 허가규제및조세징수제도, 게임종류제한제도는이행방안으로활용연계 호주 CAP 제도조세징수영업규제 : 게임종류제한 CAP 제도는게이밍머신수제한으로국내매출액총량제도와연관검토가능조세징수및게임종류제한정책은이행방안으로활용연계 뉴질랜드 CAP 제도 CAP 제도는게이밍머신수제한으로국내매출액총량제도와연관검토가능 영국 허가규제조세징수영업규제 : 게임종류제한 허가규제및조세징수제도, 게임종류제한제도는이행방안으로활용연계 네덜란드 허가규제조세징수및순수익금의국고및기금사용영업규제 : 게임종류제한 허가규제및조세징수제도, 게임종류제한제도는이행방안으로활용연계 프랑스 허가규제조세징수및누진조세징수영업규제 : 게임종류제한 허가규제및조세징수제도, 게임종류제한제도는이행방안으로활용연계 일본 허가규제 허가규제는이행방안으로활용연계 ê u 주요해외국가는허가규제및조세징수 ( 누진조세징수 ), 영업규제등의다양한공급규제등을통해사행산업의과도한확산및발전을통제및관리 감독 사행산업의건전한발전및각국가의규모에적합한사행산업규모 를유지 112 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2-2. 사행산업관리체계개관 가. 북미사행산업관리체계 1) 미국 미국은각주별로사행산업을관리 감독하는복수의위원회를두고사행산업정책결정과건전 운영감독, 사업장내에서발생하는다양한문제에대응하는체계를갖추고있다. 가 ) 네바다주 네바다주사행산업관리체계는게임정책위원회 (Gaming Poicy Commission), 게임위원회 (Gaming Commission), 게임규제위원회 (Gaming Contro Board) 등세부서에의해관리 감독되고있으며, 문제성도박협의회 (Counci on Probem Gambing) 를통해도박중독에대한지역사회인식증진, 치유 / 재활서비스등을제공하고있다 ( 표 68, 69, 70). < 표 68> 네바다주게임정책위원회개요 구분 내 용 기관명 게임정책위원회 (Gaming Poicy Committee) 설립연도 1961년 위원 11명 ( 주지사, 주의회의원 ) 주요역할 사행산업정책논의 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2010), 사행산업감독및이용자보호를위한법적방안 < 표 69> 네바다주게임위원회개요구분내용기관명네바다게임위원회 (Nevada Gaming Commission) 설립목적사행산업의규제및통제를위한설립설립연도 1959년소속법무부 (Department of Justice) 관할분야카지노, 경마, 복권등합법적사행산업관련법률네바다주게임규제법 (Nevada Gaming Contro Act NRS-436. 022-209) 위원 5명 ( 비상근위원 ) 카지노면허발급의최종결정권주요역할 게임관련입법과정보조출처 : 네바다주게임규제위원회홈페이지 http://gaming.nv.gov 113
< 표 70> 네바다주게임규제위원회개요 구분내용 기관명설립목적설립연도소속관할분야 네바다주게임규제위원회 (Nevada Gaming Contro Board) 사행산업의규제를위한설립 1959년법무부 (department of justice) 카지노, 경마, 복권등합법적사행산업 관련법률네바다주게임규제법 (Nevada Gaming Contro Act NRS-436. 022-209) 조직 위원 직원 3 명상임위원 417 명 주요역할 사행산업관련인 허가및관리감찰회계감사, 일반감찰법규정집행 예산 $42,929,719(2013), $44,107,100(2014) 출처 : 네바다주게임규제위원회홈페이지 http://gaming.nv.gov 나 ) 뉴저지주 뉴저지주게임집행부 (New Jersey Division of Gaming Enforcement), 뉴저지주카지노규제위원회 (New Jersey Casino Contro Commission), 뉴저지주경주위원회 (New Jersey Racing Commission), 뉴저지주복권위원회 (New Jersey State Lottery Commission) 등네부서에의해관리 감독되고있으며, 문제성도박협의회 (Counci on Probem Gambing) 를통해도박중독에대한지역사회인식증진, 치유 / 재활서비스등을제공하고있다. 114 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
뉴저지주게임집행부 (New Jersey Division of Gaming Enforcement) < 표 71> 뉴저지주게임집행부개요 구분내용 기관명설립연도소속관할분야 뉴저지주게임집행부 (New Jersey Division of Gaming Enforcement) 1977년법무부법무장관실 (Department of Law) 카지노 주요역할 인 허가신청자조사규제집행카지노영업모니터링슬롯머신연구실운영 - Techniva Service Bureau(TSB) 출처 : 뉴저지주게임집행부홈페이지 http://www.nj.gov/oag/ge/index.htm 뉴저지주카지노규제위원회 (New Jersey Casino Contro Commission) < 표 72> 뉴저지주카지노규제위원회개요 구분내용 기관명설립연도소속관할분야관련법률 뉴저지주카지노규제위원회 (New Jersey Casino Contro Commission 1977년재무부소속독립기관 (Department of the Treasury) 카지노뉴저지카지노규제법 (New Jersey Casino Contro Act) 주요역할 카지노인 허가, 연장, 취소벌금징수수수료및세금징수 위원 5 명 직원 63 명 (2012 년기중 ) 예산 $8,590,732(FY 2013), $8,592,233(FY 2014) 출처 : 뉴저지주카지노규제위원회홈페이지 http://www.nj.gov/casinos 115
뉴저지주경주위원회 (New Jersey Racing Commission) < 표 73> 뉴저지주경주위원회개요 구분내용 기관명설립연도소속관할분야 뉴저지주경주위원회 (New Jersey Racing Commission) 1977년재무부 (Department of the Treasury) 경마 관련법률경마법 (NJSA 5:5) 주요역할 인 허가권발급패리뮤추얼감독및인 허가경마동시방송에대한관할권소유베팅활동감독 위원 9 명 출처 : 뉴저지주게임집행부홈페이지 http://www.nj.gov/oag/ge/index.htm 뉴저지주복권위원회 (New Jersey State Lottery Commission) < 표 74> 뉴저지주복권위원회개요 구분내용 기관명설립연도소속관할분야 뉴저지주복권위원회 (New Jersey State Lottery Commission) 1977년재무부 (Department of the Treasury) 복권 관련법률주복권법 (NJSA 5:9-1) 위원 7 명 주요역할 복권발행, 복권제도제정및수정복권종류, 가격, 경품수, 크기, 환급수단, 판매장소수결정 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 116 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2) 캐나다 캐나다역시미국과유사하게각주별로사행산업을관리 감독하는복수의실행위원회를두고 사행산업정책결정과건전운영감독, 사업장내에서발생하는다양한문제에대응하는체계를 갖추고있다. 가 ) 온타리오주 온타리오주알코올 게임위원회 (Acoho and Gaming Commission of Ontario) < 표 75> 온타리오주알코올 게임위원회개요 구분내용 기관명 온타리오주알코올 게임위원회 설립연도 1998 년 소속 관할분야 법무부법무부장관실 (Ministry of the Attorney Genera) 카지노 ( 자선카지노, 슬롯머신 ), 온라인도박, 복권 관련법률 The Acoho and Gaming Reguation and Pubic Protection Act(AGRPPA) 조직 위원 5 명 주요역할 등록및규제담당인 허가권발급여부결정복권발행에대한책임각종게임관리와실에대해책임 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 117
온타리오주경주위원회 (Ontario Racing Commission) < 표 76> 온타리오주경주위원회개요 구분내용 기관명설립연도소속관할분야관련법률 경주위원회 (Ontario Racing Commission) 1950년재무부재무부장관실 (Ministry of Finance) 경마 Racing Commission Act, 2000(Statutes of Ontario 2000, c.20) 조직 위원인원 6 명 주요역할 경마시행지시 감독주전체경마장에서규칙제정및인 허가담당 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 118 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
나 ) 앨버타주 앨버타주게임 알코올위원회 (Gaming and Liquor Commission) 앨버타주게임 알코올위원회는 1996 년게이밍부에의하여설립된기관으로게임및주류관 련정책의공정성을확립하고경제적이익극대화를위하여노력하고있다. 앨버타주경주위원회 (Horse Racing Aberta) 앨버타주경주위원회는앨버타경마법에의하여설립된비영리기관으로앨버타주경마산업 에대한규제및관리감독의역할을수행한다. < 표 77> 캐나다앨버타주관리체계 구분 게임 알코올위원회 (Gaming and Liquor Commission) 경주위원회 (Horse Racing Aberta) 설립연도 1996 년 1996 년 소속 재무부재무부장관실 (the Ministry of Finance) 농립식품지역개발부 (the Minister of Agricuture Food and Rura Deveopment) 관할분야 빙고, 카지노, 래플, 풀티켓, 복권, 슬롯머신, VLT 경마 관련법률게임 알코올법 (Gaming and Liquor Act) 앨버타주경마법 (Horse Racing Aberta Act) 위원 7 명 12 명 등록및규제담당 경마시행지시및감독 주요역할 인 허가권발급여부결정 경마관련자의건강, 안전, 복지보장 세금징수 경마관련공공의이익을보호함 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 119
나. 유럽사행산업관리체계 1) 영국 영국내모든사행산업에대한인 허가업무및관리, 감시권한을가진통합적감독기구인도박위원회는도박법 (The Gambing Act 2005) 에따라문화미디어체육부 (Department of Cuture, Media and Sport: DCMS) 로부터지원을받고자체기금을확보하여운영되는독립기관이다. < 표 78> 영국도박위원회개요 구분내용 기관명 도박위원회 (Gambing Commission) 설립연도 2005 년 소속 독립적인비정부공공기관 (NDPB: Non-departmenta Pubic Body) 관할분야경마 / 카지노 / 복권 / 빙고 / 온라인도박 / 게임머신 (6 종 ) 관련법률도박법 (The Gambing Act, 2005) 인원 국무장관이임명한 9 명의위원들이운영 전체인원은 280 명 주요역할 중앙정부에도박관련자문역할인 허가여부심사, 종사자 관련업자면허증교부카지노경영감독및관리불법사행산업단속 인ㆍ허가유형 예산ㆍ관리운영 카지노운영인ㆍ허가권, 게임머신공급자인ㆍ허가권, 종사자자격증, 클럽운영인ㆍ허가권, 국립빙고게임인ㆍ허가권, 빙고인ㆍ허가권, 복권등록, 복권인ㆍ허가권 14,253,000파운드 ( 약 300억원 ) 문화ㆍ미디어ㆍ스포츠부 (DCMS) 로부터재정지원을받음 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 120 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2) 독일 독일사행산업은각주별내무부산하게임부 (The Gaming Board) 에서관리하는시스템으로이루어져있다. 게임부 (The Gaming Board) 는사행행위에대한규제및관리활동을수행하며주조약에의거하여사행행위와불법적인도박, 광고에대한감시역할을수행한다. 사행산업관련문제가발생할경우법적조취를취할수있으며이는해당업체로부터정보요구및불법행위에대한금지요구, 신용거래, 금융서비스에대한감시등을요청할수있다. 각주별게임부는다른주와연계하여사행산업을감독할수있으며필요에따라유럽연합과의협력이가능하도록구성되어있다. < 표 79> 독일감독기구개요 구분내용 기관명 게임부 (The Gaming Board) 소속 내무부 관할분야 복권, 경마, 스포츠베팅, 게임머신, 온라인도박, 카지노 관련법률 독일주조약법 (güstv: State Treaty on Gambing) 독일주조약법에적용되는바바리언법 (AGGüStV: Bavarian Act Impementing the State Treaty on Gambing) 주요역할 관련법에의거하여도박산업의규제및관리 불법도박의예방과처벌 도박에대한연구및다양한관련기관, 전문가와의협업 기타 사행산업은주에의해서독점적으로운영되며, 관리감독또한주별로시행됨 출처 : Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Gücksspiewesen in Deutschand(Act impementing the State Treaty on Gambing in Germany, revised version in 2012), art4, 8 121
3) 노르웨이 사행산업관리 감독기구인게임위원회는재단위원회 (The Foundation Authority) 와함께문화종교부 (Ministry of Cuture and Church Affairs) 에소속되어있으며국영기업인복권과스포츠베팅을운영하는노스티핑 (Norsk Tipping) 사와경마를운영하는노스토토 (Norsk ikstoto) 사를감독하고있다. < 표 80> 노르웨이게임위원회개요 구분내용 기관명 게임위원회 (The Gaming Authority) 설립연도 소속 관할분야 2001 년 문화종교부 (Ministry of Cuture and Church Affairs) 경마, 복권, 스포츠베팅, 게임머신, 오날인도박 관련법률 게임법 (The Gaming Scheme Act) 복권법 (The Lottery Act) 조직 주요역할 공공규제하에도박제도가적절한방법으로이워지고있는지확인 도박의부정적인결과예방 기타특이사항 국영기업을통한독점운영체제 출처 : 노르웨이게임위원회홈페이지 http://ottsift.no 122 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
4) 프랑스 프랑스사행산업은내무부 (The Ministry of the Interior) 에서허가를담당하며농수산부 (The Ministry of Agricuture and Fisheries) 와재무부 (The Ministry of Budget and Pubic Accounts) 에서지원을담당한다. 정부소유의 PMU(Pari Mutue Urbain) 에서경마운영을담당하고 FDJ(Française des Jeux) 는스포츠베팅및복권운영을담당한다. 특히프랑스는 2010 년사행산업법률 2010-476 제 34 조에의거하여온라인도박을합법으로 허가하고온라인도박에대한독립적관리 감독기구인온라인도박규제위원회 (ARJEL:Autorite de Reguation des Jeux en Ligne) 를설립하여운영하고있다. < 표 81> 프랑스온라인도박규제위원회 (ARJEL) 개요 구분내용 기관명 온라인도박규제위원회 (ARJEL) 설립연도 관할분야 2010 년 온라인경마, 온라인스포츠베팅, 온라인포커 관련법률프랑스사행산업관련법 2010-476 조직 위원 직원 총 7개의부로구성됨인 허가위원회 (Sanction Committee) 는총 6명의심사위원으로구성됨필요에따라전문가로이루어진특별위원회를구성할수있음 60명 주요역할 사행산업운영허가이용자보호및도박중독예방사행산업사업장운영의공정성및불법사행산업에대한감시와규제사기와돈세탁에대한감시와규제 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 123
5) 핀란드 핀란드사행산업은내무부 (Ministry of the Interior) 에서인 허가및관리 감독을수행하며사회 건강부는건강관리, 모니터링, 연구, 도박중독예방치유에관련된법안을작성하고재경부에서주 예산과매출확인등의업무를수행한다. 핀란드는복권법 (The Lotteries Act) 에근거하여 Veikkaus Oy( 복권및베팅운영기관 ), 카지노및슬롯머신연합 (RAY), Fintoto Oy( 경마회사 ) 독점체제로운영된다. Veikkaus Oy는핀란드정부소속으로복권과베팅을운영하며교육부에서재정을담당하고내무부에서운영을모니터링한다. RAY는핀란드슬롯머신협회로슬롯머신을운영하며사회서비스와건강관리분야약 1,000여개의조직들로구성되어있으며사회건강부에서재정을담당하고내무부에서운영을모니터링한다. Fintoto Oy는경마를운영하며농림부가재정을담당하고내무부가모니터링한다. < 표 82> 핀란드내무부 (Ministry of the Interior) 개요 구분내용 기관명 내무부 (Ministry of the Interior) 관할분야경마, 카지노, 복권, 빙고, 온라인도박, 게임머신 (6 종 ) 관련법률 핀란드복권법 (Finnish Lottery Act) 허가 카지노운영인 허가권, 게임머신공급자허가권, 종사자자격증, 클럽운영 인 허가권, 국립빙고게임인 허가권, 빙고인 허가권, 복권인 허가권 주요역할 행정에관한법안작성게임허가, 규칙확인복권운영모니터링통계자료수집 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 124 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
다. 오세아니아사행산업관리체계 1) 호주 호주역시북미와유사하게각주별로사행산업을관리 감독하는복수의실행위원회를두고사 행산업정책결정과건전운영감독, 사업장내에서발생하는다양한문제에대응하는체계를 갖추고있다. 가 ) 뉴사우스웨일즈주 뉴사우스웨일즈주는사행산업업종에따라각법률하에허가및규제의책임이있는위원회 가존재하며, 각각의위원회는사행산업에관하여독립적으로정책을수립하며발전을도모하고 있다. 뉴사우스웨일즈주알코올게임경주국 (Office of Liquor, Gaming & Racing) 구분내용 기관명 소속 관할분야 관련법률 < 표 83> 호주뉴사우스웨일즈주알코올게이밍경주국개요 알코올게임경주국 (Office of Liquor, Gaming & Racing) 무역투자부 (Department of Trade & Investment) 카지노, 게임머신, 복권, 경마, 경견 카지노규제법 (Casino Contro Act 1992) 카지노 알코올및게이밍규제위원회법 (Casino, Liquor and Gaming Contro Authority Act 2007) 복권법 (Pubic Lotteries Act 1996) 경견 경마관리법 (Greyhound and Harness Racing Administration Act 2004) 조직 주요역할 인 허가권권리 감독권 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 125
알코올게임경주국산하알코올게임독립위원회는카지노, 알코올, 게임머신을단속하고있으며또한정부를대신해의사결정권기능을수행하고있다. 카지노의허가권발급, 카지노사업자조사및평가, 사행산업종류및규칙승인, 사행산업시설승인, 운영시간승인, 카지노감사원임명등카지노운영의직접적인관리 감독의역할을수행한다. 복권위원회 (NSW Lottery); 경견 / 경마위원회 (Greyhound Racing NSW Harness Racing NSW) 복권위원회 (NSW Lottery) 는 1996년재정된복권법 (Pubic Lottery Act 1996) 에의거하여다양한종류의복권승인을결정하고, 복권산업감독및규제역할을한다. 경견및경마위원회는 2004년경견 경마관리법 (Greyhound and Harness Racing Administration Act 2004) 에의해설립되어경마관련규정의제정및개폐, 약물검사, 경견등급결정, 기수허가업무, 경마등록등의업무를담당하고있다. 나 ) 빅토리아주 빅토리아주알코올게임경주국 (Office of Liquor, Gaming &Racing) < 표 84> 호주빅토리아주알코올게이밍경주국개요 구분 내 용 기관명 알코올게이밍경주국 (Office of Liquor, Gaming &Racing) 설립연도 2004년 소속 관할분야 관련법률 법무부 (Department of Justice) 카지노, 게임머신, 복권, 경마, 경견 카지노규제법 (Casino Contro Act 1991) 카지노 ( 관리약정 ) 법 (Casino(Management Agreement) Act 1993) 도박규제법 (Gambing Reguation Act 2003) 조직 주요역할 인 허가권관리 감독권있음 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 126 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
도박알코올규제위원회 (Victorian Commission for Gambing and Liquor Reguation) 빅토리아주도박알코올규제위원회는주법무부산하알코올게임경주국소속하에모든사행산업을관장하는통합기구로서 2004년도박규제법 (Gambing Reguation Act 2003) 에의거하여설립되었다. 위원회는허가권자의개인정보기록, 재정상태, 평판등정밀조사를통하여허가여부를결정하고, 매 3년마다허가의적합성여부조사를실시하고있다. 카지노와기타업장에서허가된도박기계 (pokies) 사용을규제하고도박행위에대한감시를실시하며도박장내에서의도박행위와관련된민원을접수하고조사한다. 또한도박기계공급업자 ( 제작, 판매, 수리및소유 ) 를포함한도박기계산업계의활동에대한규제를실시하고세금, 부담금및비용징수등이정확하게이루어지도록보장한다. 특히도박의사회경제적영향이지역사회주민의안녕에미치는효과에대해정부부처에자문을실시하고, 빅토리아주및기타지역에서현재문제가제기되는도박관련산업에관한정보를제공하며도박규제와위원회의요구하는준수사항에대한대국민홍보및교육을한다. 127
2) 뉴질랜드 뉴질랜드정부산하기관인내무부 (Department of Interna Affairs) 는도박법 (Gambing Act) 에의거하여뉴질랜드내사행산업관련규제및관리업무를총괄한다. 내무부는카지노및카지노외모든사행산업의규제, 감사및조사를실시하고카지노종사자자격증및카지노외도박허가증승인서를발부한다. 2004년사행산업관련법률개정으로인하여내무부는모든사행산업법률의집행및허가권에대한권력을갖게되었고, 2006년부터전자모니터링시스템 (Eectronic monitoring system) 을통한관리감독을실시하고있다. < 표 85> 뉴질랜드사행산업관리기구개요 구분내용 기관명 설립연도 소속 내무부 (The Department of Interna Affairs) 1840 년 정부산하 관할분야경마, 카지노, 머신 ( 포키 ), 복권, 온라인도박 (5 종 ) 관련법률 도박법 (Gambing Act) 조직 주요역할 도박장비의최소기준설정게임규칙설정도박위원회의허가증조건을명시, 변경및폐지요청카지노감독카지노허가증의정지또는취소에대해겜블링위원회로부터지시요청승인서인가신청서유예및취소를포함한승인서검토 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 128 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
라. 아시아사행산업관리체계 1) 홍콩 홍콩의경우내무부 (Home Affairs Bureau) 에서사행산업관련관리및집행업무를수행하며 경마, 축구베팅, 복권행위의인 허가및규제, 해지, 인 허가조건과관련한대중의의견등을조 율하는역할을한다. < 표 86> 홍콩사행산업감독기구개요 구분내용 기관명소속관할분야관련법률 내무부 (Home Affairs Bureau) 정부산하 경마 (Horse race Betting) 축구베팅 (Footba betting) 복권 (Lottery Gambing Ordinance 1997 Betting Duty Ordinance 2003 조직 주요역할 인 허가권, 관리 감독역할을수행 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 129
2) 싱가포르 싱가포르는 2008 년 4 월내무부산하에카지노규제위원회 (Casino Reguatory Authority) 를설 치하고이위원회를통해사행산업관련규제를시행하고있다. < 표 87> 싱가포르사행산업감독기구개요 구분내용 기관명설립연도소속관할분야관련법률 카지노규제위원회 (Casino Reguatory Authority of Singapore) 2000년정부산하카지노카지노규제법규 (Casino Act) 조직 주요역할 사행산업인 허가 사행산업관리 감독 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 130 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
마. 국외사행산업관련체계의종합적제시및시사점도출 세계주요국의관리체계를표로정리해보면아래와같다. < 표 88> 세계주요국관리체계의종합적제시 구분관리체계소속인 허가권관할분야 북미 카지노, 경마, 경정, 경륜, 복권, 대한민국통합국무총리 X 체육진흥투표권, 소싸움카지노, 경주, 복권, 스포츠베팅, 네바다통합법무부 게임머신미국뉴저지분산재무부 카지노, 경마, 복권, 게임머신카지노, 자선게임, 슬롯머신, 복온타리오통합법무부 / 재무부 권, 경마캐나다재무부 / 농림식카지노, 경마, 빙고, 래플, 풀티켓, 앨버타분산 품지역개발부복권, 슬롯머신, VLT 영국분산문화미디어체육부 카지노, 게임머신, 베팅, 빙고 독일통합경제부 카지노, 베팅, 복권 유럽 노르웨이통합게이밍부 경마, 베팅, 복권 프랑스통합재무부 카지노, 경마, 베팅, 복권 핀란드통합내무부 카지노, 복권, 베팅, 폴, 빙고, 토토 오세아 니아 뉴사우스알코올, 게임, 분산웨일즈경주무역기구호주 카지노, 복권, 경마, 경견 빅토리아 통합 법무부 카지노, 경마, 게임머신, 복권, 키노 뉴질랜드 분산 내무부 경마, 카지노, 복권, 게임머신, 온라인도박 홍콩통합중앙정부기관 경마, 축구, 마크식스복권 아시아 싱가포르 분산 카지노규제위원회, 토털리제이터위원회 카지노, 경마 인 허가권여부 : 소유 ( ) 관리 감독위원회가인 허가권직접가지는형태부재 (X) 관리 감독위원회가아닌정부부처에서인 허가권을가지는형태관리체계 : 통합 모든사행산업규제및관리 감독 / 분산-사행산업별규제및관리 감독출처 : 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 131
세계주요 12 개국가 (16 개중앙 주정부, 한국포함 ) 의사행산업관리체계를살펴본결과, 우리 나라를제외한모든나라에서정부부처가아닌감독기구 ( 관리 감독위원회 ) 가사행산업인 허가 권을가지고있는것으로나타났다 12). 또한우리나라를포함한 10 개중앙및주정부에서하나의감독기관 ( 관리 감독위원회 ) 이모든 사행산업을규제 관리하는통합형의형태이며, 최근영국복권위원회가겜블링위원회로통합 (2013 년 ) 되는등사행산업별로분산되어있던관리체계가점차적으로하나의위원회로통합되 고있는추세로볼수있다. 국내의경우사행산업통합감독위원회가전체사행산업에대한관리를하고있는통합형의형태 이기는하나, 인 허가권은가지고있지않아인허가권보유부처와입장이대립하는등세계주 요국감독기구와같은실질적인규제및관리가어려운실정이다. 따라서효율적인관리 감독을 위해서는이와관련한제도개선이필요함을알수있다. 12) 사행산업통합감독위원회 (2013), 사행산업정책및제도비교연구 p.238-240 일부발췌 132 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
제 5 절국내사행산업관련제도의문제점및개선방향 핵심내용 사행산업관련법측면에서인 허가권을사감위가확보하지못하고있으며인 허가과정에서지방자치단체장의권한은제한되어있다. 장외발매소이전및설치에서도지방자치단체장의권한은제한적이다. 또한현황조사결과주거지역과인접한지역에장외발매소가설치되어있으며학교 500m 인근에장외발매소가설치되어있어학생들의교육환경에폐해가발생할소지가있다. 따라서한국마사회법, 경륜및경정법, 건축법, 학교보건법및도시관리계획법의개선을통해서울시주민을사행산업의폐해로부터보호하는정책마련이필요하다. 또한국내 외모두지역주민들이사행산업으로인해직접폐해, 즉도박중독으로인한문제를경험할경우본인이자발적으로도움을요청하거나주변사람들의지원을통해도움을받을수있는서비스체계를갖추고있는데, 국내서울지역에서는 서울도박중독예방치유센터 가그와같은기능을수행하고있다. 하지만서울에이와같은기구가설치된지몇년지나지않았기때문에서울시민들의인식수준이낮고서비스전달체계역시아직구축초기단계에머물러있기때문에서울시와의상호협력을통해보완이필요한상태다. 반면, 지역사회폐해의경우국내유관기구인사행산업통합감독위원회나도 박문제관리센터모두이문제대한대응정책이나전략을가지고있지않으며 국내에서는이를관리하고대처할수있는체계가전무한실정이다. 133
1 국내사행산업관련법의문제점및개선방향 1-1. 인 허가권과관련된문제 사행산업통합감독위원회는사행산업에대한통합적관리감독을목적으로설립되었지만사행산업에대한인 허가권및직접적인관리 감독권을확보하지못하고사행산업건전화종합계획수립, 시행, 업종간통합또는총량조정협의 조정 권고와사행사업자에대한시정명령을권고하는정도의간접적인수단으로사행산업에대한통합적관리감독을수행하여야하는제한이있다. 또한사행산업으로인한폐해를실질적으로관리해야하는지방자치단체장의역할및권한은전무한실정이다. 이로인해사행산업으로인한주민들의폐해발생시이에적극적으로개입할수있는법적권한을갖지못하는등의문제가발생하고있다 ( 예 : 용산구장외발매소이전민원 ). 주요해외국가는사행산업을관리, 감독하는독립적인기관이있으며이기관에는허가규제및 조세징수, 영업규제등의다양한공급규제의권한이있어사행산업의과도한확산및발전을통 제, 관리, 감독하고폐해저감대책을실행한다. 문화체육관광부, 농림수산식품부, 기획재정부등소관행정부처가사행산업에대한관리 감독권을가지면서사행산업통합감독위원회가사행산업건전화종합계획과관할행정부처에대한협의 조정 권고등의권한만으로사행산업을통합적으로관리 감독해야하는현행사행산업관리체계의문제점으로인하여사행산업에대한이중규제라는논란이제기되고있고, 사행산업통합감독위원회와소관부처의불협화음으로인하여효과적인관리 감독이어려운상태이다 ( 사행산업통합감독위원회, 2013). 현행사행산업관리체계안에서는사행산업소관행정부처가사행산업에대한지도 감독권을가지면서동시에사행산업으로부터출연되는기금의관리권도가지고있는바, 소관부처가사행산업의규모를축소 조정하거나부작용을최소화하는정책을펼만한제도적장치가부족한상태이다. 따라서중복규제논란을없애고사행산업에대한일관된관리 감독이가능하도록하기위해서는인 허가권을비롯한사행산업관리 감독권을사행산업통합감독위원회로일원화하고사행산업관련기금의운영권을소관행정부처로부터독립시킬필요가있다 ( 사행산업통합감독위원회, 2010). 134 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
현행사행산업통합감독위원회법은위원회의설치근거를마련하기위한법으로서소위기관법으로제정되었기때문에사행산업감독에관한종합적이고체계적인규율을담기에는제한적이다. 이에사행산업통합감독위원회법을기관법이아닌사행산업규제에관한일반법으로개정할필요가있다 ( 사행산업통합감독위원회, 2010). 또한사행산업의인 허가과정에서사행산업통합감독위원회의규제권을강화하면서이와함께사행산업이신규진입및이전 변경허가를받고자하는때에는해당지방자치단체장과사전협의할수있는제도를마련함으로써사행산업체가지역사회에미치는폐해를예방하고이에대처할수있는장치를마련할수있도록하는것이필요하다. 135
1-2. 장외발매소이전및설치와관련된문제 서울시도심내에는경마장외발매소 10개소와경륜및경정장외발매소 7개소가운영되고있으며장외발매소로인한지역사회폐해와직접폐해 ( 예 : 도박중독 ) 등의문제가심각하나이에대한서울시의관리권한은제한적인실정이다. 더하여사행산업체들은서울도심내에서장외발매소의확장및이전에대한계획을갖고있는바, 이로인한폐해가더심각해질것으로예측된다. 제 1차 사행산업건전발전종합계획 ( 08~ 13) 에따르면 도심지역의장외매장을단계적으로외곽이전또는축소 (2009년부터) 가규정되어있으나이행에대한강제방안은없는실정이다. 이로인해장외발매소설치및이전과관련된민원이지속적으로발생하고있는데특히, 설치및이전과정에서의법적절차들이문제가되고있다. 특히현재장외발매소는위락시설이아닌문화집회시설군으로용도가지정되어있어설치나이전을규제하는데제한적이다. 또한설치및이전과정에서주민의동의등지역사회의규제없이설치및이전이가능하다는점도문제가되고있다. 앞서제시한서초구와용산구의민원사례에서가장문제가되었던것은장외발매소가생활밀집지역에위치하여주민들의삶의질에직접적으로영향을미치고교육에도악영향을끼질수있다는것이었다. 최근용산경마장외발매소이전과관련하여이를저지하는반대측은장외발매소가인근성신여 중고에서 230m밖에떨어지지않은지점에위치하고있어학생들의학습권을침해하고청소년보호의원칙등이지켜지지않고있으며도심내설치로인한주민의주거권등을문제점으로주장하고있다. 그러나한국마사회는용산장외발매소건물이농림축산식품부이전승인, 건축관련법령에의한용산구청의건축허가, 설계변경허가, 준공허가및건축물사용승인, 그리고학교보건법에의한학교환경위생정화구역밖에설치하는등관련법률을충실히준수하여설치하였음을밝히고있다. 이에따라본장에서는서울시도심내의장외발매소인근주변학교현황과용도지역현황을 조사하고이와관련한문제점을파악하고자한다. 가. 장외발매소주변학교현황 서울시도심에위치해경마장외발매소 10 개소를대상으로주변 550m 13) 인근의학교를조사 한결과는아래표 89 와같다. 13) 시민단체가개정을요구하는학교환경위생정화구역의범위 ( 반경 500~550m) 를근거로설정하였음 136 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
조사결과경마선릉점, 동대문점, 종로점, 용산점, 중랑점, 도봉점등 6개소의장외발매소주변의교육시설은초등학교 8개소, 중학교 5개소, 고등학교 6개소등총 19개의학교가위치하고있다. 특히용산지사의경우 550m 이내에성심여자중학교 (330m), 성심여자고등학교 (350m) 가위치하고있다 ( 그림 14). 강남점, 강동점, 강북점, 영등포점은 550m이내에학교가없는것으로나타났다. 이밖에경마장외발매소주변교육시설그림은부록 9에첨부하였다. < 표 89> 경마장외발매소주변교육시설 (550m 이내 ) 위치학교거리 동대문 강남 ( 선릉 ) 종로 대광고등학교서울용두초등학교대광중학교대광초등학교진선여자중학교서울도성초등학교진선여자고등학교서울숭신초등학교성동공업고등학교대광고등학교 310m 410m 460m 510m 400m 470m 520m 350m 520m 520m 중랑서울중화초등학교 480m 도봉 용산 창일중학교서울창동초등학교서울월천초등학교서울창일초등학교노곡중학교상계고등학교성심여자중학교성심여자고등학교 410m 490m 500m 510m 520m 550m 330m 350m 137
용산지사 140-013 서울특별시용산구청파로 52 성심여자중학교 성심여자고등학교 330m 350m [ 그림 14] 용산지사 ( 경마 ) 주변학교현황 서울시도심에위치한경륜및경정의장외발매소는 7개소로 550m 인근학교를조사하였다. 조사결과강남점을제외하고상봉점, 장안점, 길음점, 관악점, 동대문점, 당산점등총 6개소의인근에학교가있었으며초등학교 5개, 중학교 6개, 고등학교 4개총 15개로나타났다 ( 표 90). 길음점의경우 550m 이내에 4개학교가위치하고있다 ( 그림 15). 이밖에경륜 경정장외발매소주변교육시설그림은부록 10에첨부하였다. < 표 90> 경륜 경정장외발매소주변교육시설 (550m 이내 ) 위치 학교 거리 상봉 혜원여자중학교 500m 혜원여자고등학교 500m 장평중학교 520m 장안 서울안평초등학교 530m 서울군자초등학교 540m 숭곡중학교 300m 길음 서울숭곡초등학교 420m 서울도시과학기술고등학교 385m 서울개운초등학교 500m 관악 신관중학교 550m 한양중학교 400m 동대문 한양공업고등학교 450m 성동글로벌경영고등학교 480m 당산 당산서중학교 300m 서울당서초등학교 320m 138 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
숭곡중학교 300m 성북스피존 서울특별시성북구동소문로 서울숭곡초등학교 420m ( 경륜 경정 ) 300 서울도시과학기술고등학교 385m 서울개운초등학교 500m [ 그림 15] 성북스피존 ( 경륜, 경정 ) 주변학교현황 조사결과대부분의장외발매소의 500~550m 인근에학교가위치해있으며일부장외발매소는 학생들의통학로이며학생들의문화생활이용거점에위치해있어학생들의보건, 위생및학습 환경을위협할가능성이높아보인다. 나. 장외발매소주변용도현황 현재장외발매소가건축가능한지역및지구는중심상업지역및일반상업지역이지만기존에위치한장외발매소는상업지구뿐만아니라준주거지역에위치해있으며특히전용및일반주거지역인근에위치해있어주민들의생활에문제를초래할가능성이높다. 이에따라본연구에서는경마장외발매소 10개소와경륜및경정장외발매소 7개소의위치용도현황과인근용도현황을조사하였다. 조사결과경마장외발매소의경우용산과영등포는기타지역, 강남, 강북, 강동, 선릉, 종로, 중랑, 도봉은상업지구에위치해있으나대부분영업소의 100m 인근에제 1종, 2종일반주거지역이위치해있다. 특히동대문점은준주거지역에위치해있으며 100m 인근에제 3종일반주거지역이있다 ( 그림 16). 이밖에경마장외발매소주변용도현황표들은부록 11에첨부하였다. 139
동대문지사 130-814 서울특별시동대문구난계로 254 준주거지역에위치, 100m 인근에제 3 종일반주거지역 [ 그림 16] 동대문지사주변용도사용현황 경륜및경정장외발매소의경우중랑, 동대문, 관악, 성북점은상업지구에위치해있으나주변 100m 반경에준주거지역과제 1종, 제 2종일반주거지역이위치해있으며장안, 강남, 영등포는준주거지역에위치해있으며인근에역시제 1종, 제 2종일반주거지역이위치해있다. 그중강남지사는준주거지역에위치하면서반경 100m이내에제2종, 제 3종일반주거지역이위치해있으며반경 500m내에는제 1종일반주거지역을포함하고있다 ( 그림 17). 이밖에경륜 경정장외발매소주변용도현황표들은부록 12에첨부하였다. 140 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
강남스피존 ( 경륜 경정 ) 서울특별시강남구학동로 171 준주거지역에위치해있으며반경 100m 에제 3 종, 제 2 종일반주거지역 500m 에제 1 종일반주거지역 [ 그림 17] 강남스피존 ( 경륜 경정 ) 주변용도사용현황 조사결과현재장외발매소는상업지구뿐만아니라준주거지역에위치해있으며특히일부장외 발매소는전용및일반주거지역에매우인접한지역에위치해있어지역주민들에게사행산업으 로인한폐해를유발할가능성이높아보인다. 141
1-3. 문제점분석및개선방향도출 가. 한국마사회법, 경륜및경정법검토 장외발매소설치및이전과관련된근거는마사회법제 6조 ( 마권의발매등 ) 2항, 경륜 경정법제 9조 ( 승차투표권발매 ) 2항에제시되어있다. 이에따르면장외발매소의설치및이전에대한권한은경마장외발매소의경우농림축산식품부장관, 경륜및경정의경우문화체육관광부장관의승인으로이루어지게된다. 그러나이과정에서사행산업통합감독위원회뿐만아니라지자체의권한은거의전문한상태로지자체는장외발매소가지역의주민들에게미치는여러가지폐해를관리하거나예방할수없는상태이다. 따라서장외발매소이전및설치와관련하여농림축산식품부장관및문화체육관광부장관의승인시광역자치단체장과협의및기초자치단체장의동의를의무화하도록한국마사회법과경륜 경정법을개정하고장외발매소시설기준에관한한국마사회법과경륜 경정법의시행령에서시설기준외에주민협의를의무화하도록개정할필요가있다. 최근용산장외발매소이전과관련하여감사원에서는농림축산식품부에서마사회 장외발매소개설승인절차및요건에관한지침 을제정하고운영할때에는장외발매소이전사업을주관하는마사회에서사업승인전에사업설명회등을통한여론수렴및논의를통해지역주민들로부터사업동의를이끌어낼수있도록하는한편사업예정지가속한지방자치단체장이지방의회의동의를얻어신청하는경우에한하여사업을추진하는방안을지침에마련하여사업승인후지방자치단체장및지역의회, 지역주민들의민원제기로사업이지연되거나취소되는일이없도록하는것이바람직하다고밝혔다. 농림축산식품부에서는 장외발매소개설승인절차및요건에관한지침 을제정하면서 5-다, 및 5-라등의규정에장외발매소이전사업승인시지방자치단체장동의등명확한내용을규정하지아니한채막연히지방자치단체및지역사회의동의서를제출하도록규정하고있을뿐만아니라동일행정구역 14) 내이전시에는지역사회동의서마저도첨부하지않도록규정하였다. 마사회에서는장외발매소이전사업계약조건등에마사회가아닌장외발매소이전예정건물주등사업대상자로하여금막연하게일정수 ( 통상 100명이상 ) 이상의지역주민에게장외발매소이전에대한동의서를받도록하고있고, 동일행정구역내이전사업의경우에는지역주민의동의없이사업으로추진하여사업승인후지방자치단체장이나지역의회등의반대로인해사업이취소되어예산이장기간사장되거나사업이지연되어불필요한예산이집행되고있는실정이다. 14) 명문화되어있지는않지만실무적으로는기초지방자치단체로해석 142 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
그결과국정감사등에서주민동의와관련하여장외발매소이전사업관련규정을개정하도록요구하고있는데도위관서에서는 2014년 1월현재까지위지침을개정하지않고있어마사회의 장외발매소중장기설치, 운영계획 에따라향후신설또는이전계획이예정되어있는마포장외발매소등 11개장외발매소이전사업에서도이와같은문제가발생할가능성이있다. 따라서농림축산식품부장관및문화관광부장관은장외발매소이전사업추진시사업체로하여금사업설명회를실시하도록하고동일행정구역을포함한이전예정지역의지방자치단체또는지역의회가의결한사업동의서등을첨부하는경우에만이전사업을승인하는등민원이발생하여장외발매소이전사업이취소또는지연되는일이없도록 장외발매소개설승인절차및요건에관한지침 을개정하는방안을마련하는것이필요하다. 나. 건축법검토 장외발매소는건축법시행령제 3 조의 4 별표 1 에의거문화및집회시설중집회장으로분류되 어있는데이로인해장외발매소의설치및이전에서큰제한을받지않고있으며이로인한대 표적사례가서초구와용산구의장외발매소설치및이전과관련된민원이다. < 표 91> 건축법시행령제 3 조의 4 별표 1 중문화및집회시설 건축법시행령 제 3 조의 4 별표 1 5. 문화및집회시설나. 집회장 [ 예식장, 공회당, 회의장, 마권 ( 馬券 ) 장외발매소, 마권전화투표소, 그밖에이와비슷한것을말한다 ] 으로서제2종근린생활시설에해당하지아니하는것 서초구에서는장외발매소설치및이전과관련하여 도시계획변경, 건축허가취소 를통해장외발매소허가를취소하였다. 이과정에서서울특별시도시계획조례가개정되어현재는주거지역및준주거지역권내에마권장외발매소의설치가제한되었다 ( 서울시도시계획조례제 28조 ( 제 2 종일반주거지역안에서건축할수있는건축물 ) 2 건축법시행령 별표 1 제5호의문화및집회시설중다음각목의건축물가. 공연장집회장 ( 마권장외발매소, 마권전화투표소는제외하며, 당해용도에쓰이는바닥면적의합계가 2천제곱미터미만인것에한한다. 다만, 지구단위계획을수립할경우지구단위계획으로완화할수있다 )) 현재, 사행산업통합감독위원회에서수립 발표하고있는사행산업건전화계획에따르면, 궁극적으로는사행사업장의시외곽이전을권고하고있어, 향후장기적으로는현재집회장이입지할수있는생산 자연녹지용도의지역을활용하여시외곽을추진하는것도하나의방안으로볼수있다. 143
서울시도시계획조례세부내용 제 3 종일반주거지역안에서는영별표 6 제 1 호의각목의건축물과영별표 6 제 2 호에 따라다음각호의건축물을건축할수있다. < 개정 2006.11.20., 2007.10.1., 2008.7.30., 2009.7.30., 2010.1.7., 2011.7.28., 2012.7.30., 2014.10.20.> 제29조 ( 제3종일반주거지역안에서건축할수있는건축물 ) 1. 건축법시행령 별표 1 제4호의제2종근린생활시설 ( 단란주점및안마시술소는제외한다 ) 2. 건축법시행령 별표 1 제5호의문화및집회시설중다음각목의건축물가. 공연장집회장 ( 마권장외발매소, 마권전화투표소는제외하며, 당해용도에쓰이는바닥면적의합계가 3천제곱미터미만인것에한한다. 다만, 예식장을제외한용도의건축물은너비 20미터이상인도로에접한대지에건축하는경우에는그러하지아니하다 ) 나. 전시장및동 식물원 ( 너비 12미터미만인도로에접한대지에건축하는경우에는해당용도에쓰이는바닥면적의합계가 3천제곱미터미만인것에한한다 ) ( 이하생략 ) 제30조 ( 준주거지역안에서건축할수없는건축물 ) ( 준주거지역안에서건축할수없는건축물 ) 준주거지역안에서는영별표 7 제1호의각목의건축물과영별표 7 제2호에따라다음각호의건축물을건축할수없다. 1. 건축법시행령 별표 1 제5호의문화및집회시설중마권장외발매소, 마권전화투표소 ( 이하생략 ) 144 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
문화및집회시설의용도지역별건축물허용용도표 [ : 시행령에서허용, : 시행령에서부분허용, : 시행령에서불허 / : 조례에서허용, : 조례에서부분허용, : 조례에서불허 ] < 표 92> 문화및집회시설의허용용도비교표 건축물의종류 제 1 종전용 제 2 종전용 제 1 종일반 제 2 종일반 제 3 종일반 준주거 중심상업 일반상업 근린상업 유통상업 준공업 보전녹지 생산녹지 자연녹지 가. 공연장 (2 종근린제외 ) 극장, 영화관, 연예장, 음악당, 서커스장, 비디오물감상실, 비디오물소극장 3) 4 또는 8) 5. 문화및집회시설 나. 집회장 (2 종근린제외 ) 예식장, 공회당, 회의장, 마권장외발매소, 마권전화투표소 다. 관람장 경마장. 경륜장, 경정장, 자동차경기장 체육관, 운동장 ( 관람석이 1,000 m2이상 ) 3) 4 또는 8) 5) 라. 전시장 박물관, 미술관, 기념관 1) 1) 1 또는 2) 7) 6) 과학관, 문화관, 체험관, 산업전시장, 박람회장 마. 동 식물원 ( 동물원, 식물원, 수족관 ) 2) 7) 6) 2) 7) 6) 1) 1,000m2미만 2) 폭12m이상인도로에 12m이상접한대지 3) 2,000m2미만 ( 마권장외발매소, 마권전화투표소제외 ) 4) 3,000m2미만 ( 마권장외발매소, 마권전화투표소제외 ) 5) 마권장외발매소, 마권전화투표소제외 6) 폭12m미만도 로에접한대지는 3,000m2미만 7) 폭12m미만인도로에접한대지는 2,000m2미만가능 8) 폭20m이상인도로에 접한대지 ( 예식장외 ) 145
다. 학교보건법및도시관리계획검토 학교보건법제 3조 ( 학교환경위생정화구역 ) 에서는 제 5조제 1항에따라시 도의교육감 ( 이하 교육감 이라한다 ) 이학교환경위생정화구역 ( 이하 정화구역 이라한다 ) 을설정할때에는절대정화구역과상대정화구역으로구분하여설정하되, 절대정화구역은학교출입문 ( 학교설립예정지의경우에는설립될학교의출입문설치예정위치를말한다 ) 으로부터직선거리로 50m까지인지역으로하고, 상대정화구역은학교경계선또는학교설립예정지경계선으로부터직선거리로 200m까지인지역중절대정화구역을제외한지역으로한다 라고규정되어있다. 또한제 5조 ( 학교환경위생정화구역의설정 ) 에따르면 학교의보건 위생및학습환경을보호하기위하여교육감은대통령령으로정하는바에따라학교환경위행정화구역을설정 고시하여야한다. 이경우학교환경위생정화구역은학교경계선이나학교설립예정지경계선으로부터 200m 를넘을수없다 라고규정되어있다. 출처 : http://ceanupzone.edumac.kr [ 그림 18] 학교환경위생정화구역 제6조 ( 학교환경위생정화구역에서의금지행위등 ) 에따르면 누구든지학교환경위생정화구역에서는다음각호의어느하나에해당하는행위및시설을하여서는아니된다. 다만, 대통령령으로정하는구역에서는제 2호, 제 3호, 제 6호, 제 10호, 제 12호부터제 18호까지와제 20호에규정된행위및시설중교육감이나교육감이위임한자가학교환경위생정화위원회의심의를거쳐학습과학교보건위생에나쁜영향을주지아니한다고인정하는행위및시설은제외한다 < 개정 2007.12.14., 2009.6.9., 2009.12.29., 2010.1.18., 2011.9.15.>. 고되어있으며학교환경위생정화구역내의금지행위및시설을초, 중, 고등학교및대학교와상대구역및정화구역으로구분하며다음표 93과같다. 146 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
< 표 93> 학교환경위생정화구역내에서의금지행위및시설 구 분 초 중 고 유치원 대학 절대구역상대구역절대구역상대구역 비고 1 대기 / 수질 / 소음 / 진동 배출허용 / 규제기준초과시설 2 극장 / 총포 / 화약 / 고압 / 천연 / 액화가스제조및저장소 가스저장능력 5 톤이상 ( 제한 ) 3 도축장 / 화장장 4 폐기물수집장소 5 폐기물 / 폐수 / 축산폐수 / 분뇨처리시설 2004 까지의료기관내폐기물처리시설한시적인정 6 가축사체 / 가죽가공시설 7 전염병원 / 전염병격리병사 / 격리소 8 전염병요양소 / 진료소 9 가축시장 10 유흥주점 / 단란주점 11 호텔 / 여관 / 여인숙 12 당구장 13 사행행위장 / 경마장 14 게임제공업소 전용, 멀티, 종합게임장 15 특수목욕장중증기탕 16 만화대여업소 17 무도학원 / 무도장 18 노래연습장 19 담배자동판매기 20 비디오물감상실 21 전화방 22 성기구취급업소 147
학교보건법은학생들의보건, 위생및학습환경을보호하고자학교경계선으로부터반경 200m 이내의범위를학교환경위생정화구역으로설정하고있으나장외발매소와같은대규모사행산업영업장의경우학교경계선으로부터반경 200m를넘더라도그규모나영업행위의성격및그로부터파생되는각종부작용정도를고려할때보다학습과학교보건위생에악영향을미칠수있다. 따라서학생들이사행성시설에노출되는것을방지하여학생들의보건, 위생및학습환경 을보호하기위해사행행위장, 경마장, 경륜및경정장에대해서는학교환경위생절대정화구역을 학교경계선으로부터반경 1km 15) 로확대하여, 사행사업장설치 이전을금지할필요가있다. 15) 사행산업장외발매소설치제한관련법안발의현황에근거함 : 박인숙 ( 12.9.27.) 장외발매소설치제한규정신설 - 학교, 주택출입문 1km 이내 ; 신경민 ( 15.3.4.) 학교위생구역정화구역설정범위확대 -200 1km); 박범계 ( 14.2.4.) 장외발매소설치제한규정신설 - 주거지역, 학교경계선 2km 이내. 148 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
2 국내사행산업관리체계의문제점및개선방향 국내 외모두사행산업이건전하게운영될수있도록관리 감독하고사행산업으로인한직접폐해, 즉도박중독으로인해개인이나가족이경험하는문제를지원하기위한기구가설치되어있고중앙정부혹은주정부에서이를운영하고있다. 이러한관리기구들이 1차로관심을기울이는영역은사행산업장내에서발생하거나인지할수있는폐해에해당하며이를저감시키기위한관리 감독기능을주로수행하고있다. 국내 외의경우지역주민들이사행산업으로인한직접적인폐해 ( 도박중독 ) 를경험할경우본인이자발적으로도움을요청하거나주변사람들의지원을통해도움을받을수있는서비스체계를갖추고있으며서울에서는 서울도박중독예방치유센터 가그와같은기능을수행하고있다. 하지만서울에이와같은기구가설치된지몇년지나지않았기때문에서울시민들의인식수준이낮고서비스전달체계역시아직구축초기단계에머물러있기때문에서울시와의상호협력 ( 네트워크구축 ) 을통해보완이필요한상태다. 반면, 지역사회폐해의경우국내유관기구인사행산업통합감독위원회나도박문제관리센터모두이문제대한대응정책이나전략을가지고있지않으며국내에서는이를관리하고대처할수있는체계가전무한실정이다. 국외의경우도국내와크게다르지않은데, 호주빅토리아주의경우에만이와같은문제에대응하기위해 사행산업이지역사회주민들의안녕에미치는영향에대한평가를실시하여정부유관부처에자문을실시하는것 을유관위원회의주요기능에포함시키고있었다. 따라서국내에서도도박문제관리센터혹은유관기관에서 사행산업이유발하는지역사회폐해 에대해모니터링하고중앙정부혹은각사업체의관리부처에정보를전달하여폐해저감을위 한대책을마련하도록유도할필요가있다. 149
Ⅲ. 결론및정책적제언 Ⅲ. 결론및정책적제언 핵심내용 서울시도심내에위치한장외발매소로인한지역주민들의폐해가심각한실정이다. 장외발매소인근의지역주민들의도박중독률이그렇지않은지역의도박중독률보다더높게나타나고있으며장외발매소인근의주민들은주거, 교통, 교육환경의폐해를토로하고있다. 분명한폐해가지자체에발생하고있고, 서울시민들은장외발매소외곽이전부터장외발매소인근주민복지개선까지다양한정책들을지자체에요구하고있음에도불구하고, 사행산업현행법률및관련제도상지자체의역할은매우제한적이다. 따라서사행산업과관련한제도개선및법개정, 다양한방법의대책마련등을통해사행산업과관련한부작용을최소화하고미리예방하는것이필요하다. 먼저사행사업장신규및이전설치에대한법령개정을통해사행산업관련조직, 단체, 기초자치단체간협의체계강화가필요하다. 이를위해첫째로는사행산업감독위원회의법개정이필요하다. 현행사행산업통합감독위원회법에는국가와사회의책무에관한조항이마련되어있지않다. 사행산업의폐해에대한국가, 지방자치단체, 사행산업통합감독위원회및사행산업자의책임을명시하는법개정이필요하다. 그리고사행산업자의신규 이전 변경허가에대한영향평가및사전협의사항을추가함으로써사행산업통합감독위원회가장외발매소설치및이전에대한관리권한을갖게하며, 이과정에서기초자치단체장과의협의를의무화할수있도록한다. 또한장외발매소설치 이전또는변경에대한해당행정부처의승인시해당광역자치단체장과의협의및기초지자체장의동의를의무화하도록한국마사회법및경륜 경정법을개정한다. 다음으로는주고주거및교육환경의보호를위해, 사행사업장의입지와관련한규제를강화해야한다. 그예로학교정화구역은학교경계선이나학교설립예정지경계선으로부터 200m를넘을수없다고규정되어있는데교육환경의보호를위하여사행사업장에대해서는학교정화구역을 1km로확대가필요하고, 교육환경 150 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 및주거환경의악화가우려되는지역에대해서는특정유해시설의건축을제재할 수있는학교시설보호지구나특정용도제한지구로지정하는것을검토한다. 서울시내에위치한합법화된사행사업장 ( 특히경마, 경륜, 경정장외매장 ) 으로부터발생하는폐해에근본적으로대처하는방법은 사행산업의집중, 고립화원칙 에따라사행산업장을서울시외곽으로이전시키는것이되겠으나현재로서는법적장치미흡등으로인해실현이어려운상황이다. 따라서현재지속되고있는폐해에대처하고앞으로발생할문제를예방하기위해서는서울시에서사행산업관련업무를수행할추진체계를점검하여지정하고, 지금보다더적극적이고선제적으로이를모니터링하여, 필요한대처전략이나자원을신속하게공급하는네트워킹시스템을구축하는것이필요하다. 서울시민들이경험하고있는사행산업의폐해를세유형 [ 지역사회폐해 ; 직접폐해-위험집단 ; 직접폐해-중독문제집단 ] 으로구분하여적극적으로모니터링하고네트워킹을통해필요한대처전략및자원을공급하는시스템을구축하여이를적극적으로활용할경우, 폐해 ( 위험 ) 의초기단계에서이를인지하고빠른행정서비스를제공할수있다. 이시스템의구체적인내용은다음과같다. 모니터링시스템 : 서울시는개인및가족수준의직접폐해뿐만아니라지역사회에서발생하는사회적수준의폐해, 더나아가도박중독에취약한계층의잠재적폐해에대해지속적인모니터링을통해각각의폐해를입은시민들또는지역주민들에게필요한서비스를제공할수있다. 네트워킹시스템 : 지역사회에폐해가발생할경우신속히행정및정책지원서비스를제공하기위해관계부처연결망을구축하고, 취약계층의잠재적폐해저감과이미도박중독문제가발생한개인과가족을위해서울도박중독예방치유센터및서울시정신보건부서와의연결망을구축하여예방, 치유, 재활을위한서비스를제공할수있다. 151
Ⅲ. 결론및정책적제언 서울시도심내에는경마, 경륜및경정장외발매소 17개소가운영되고있다. 사행산업체인근지역주민면담및서울시민대상설문조사결과장외발매소의접근성및가용성이높을수록지역주민의도박중독문제가증가하며인근사행산업체로인한주거, 교육, 교통환경문제및경제적폐해가심각한것으로나타나고있다. 또한장외발매소이전및확장과관련한민원도최근증대되고있는데, 민원조사결과지역주민들은사행산업체가자녀들의교육과주거환경및교통등에미칠부정적인영향을우려하며이전및확장을반대하고있다. 또한이들은장외발매소이전및확장과정에서주민들의의견이반영되지않았음을주장하며이와관련된법의개정을요구하고있다. 서울시민들은장외발매소와관련한폐해에대해지자체의적극적인역할을요구하고있다. 정기적인장외발매소주변환경점검및치안단속, 취객관리, 정기적인순찰등안전환경확보를요청하며보다강력하게는시외지역으로장외발매소이전을요구하고있다. 서울시민중도박을정기적인도박이용자들은도박중독해소및재활을위한지자체의복지정책을요구하고있다. 서울시도심에위치한사행산업체로인한지역주민들의폐해가분명하지만이를예방하거나관리할수있는지자체의역할을매우제한적인실정이다. 지역주민들의민생을관리하고책임져야하는지자체에서사행산업으로인한폐해를관리할수있는권한이없다는것은지자체의역할에서벗어난것이다. 따라서사행산업으로인한폐해를최소화할수있는권한을지자체에게부여하는것이필요하다. 본절에서는법령개정등기존재도개선건의를통해사행산업폐해를예방할수있는방안을제시하고자한다. 152 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 1 사행산업인허가부처및관련기관, 지자체간 협의체계강화를통한신규및이전설치제도개선 1-1. 사행산업감독위원회법개정 현행사행산업감독위원회법에는국가와사회의책무에관한조항이마련되어있지않다. 사행산업으로인한폐해가분명하고이를예방 관리해야하는책임이국가와지방자치단체, 사행산업감독위원회및사행사업자에게있음을명시함으로서사행산업으로인한폐해를최소화할수있는법적규제를마련할수있다. 근래제정되고있는거의모든행정법에는국가와사회의책무를규정하고있는바, 국가와지 방자치단체의책무에대한조항이규정되는것이필요하다. 이에대한법개정안은표 94 와같 다 ( 사행산업통합감독위원회, 2010) < 표 94> 사행산업감독위원회법개정안 - 국가및사회의책무 현행법 개정안 국가및사회의책무 없음 제3조 ( 국가등의책무 ) 1국가와지방자치단체, 사행산업통합감독위원회및사행산업사업자는사행산업으로인한중독의예방과치유등을위하여적극노력하여야한다. 2국가와지방자치단체는사행산업의정책이나계획을수립 시행할때사행산업이미칠영향을미리조사 예측 평가하여사행산업의유해한영향을피하거나줄일수있는방안을강구하여야한다. 3국가 지방자치단체, 사행산업사업자와국민은사행산업영향평가의중요성을인식하고이법에서정하고있는절차가적절하고원활하게진행될수있도록노력하여야한다. 4사행산업사업자는사행사업이미치는유해한영향이최소화될수있도록노력하여야한다 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2010). 사행산업감독및이용자보호를위한법적방안 현행법은사행산업통합감독위원회의기능에대해제 5 조에서규정하고있다. 개정법안은현재의 기능에 사행산업자의신규 이전 변경허가에대한영향평가및사전협의사항 을추가함으로써 사행산업통합감독위원회가장외발매소설치및이전에대한관리권한을갖도록한다. 153
Ⅲ. 결론및정책적제언 < 표 95> 사행산업감독위원회법개정안 - 위원회의기능 위원회의기능 현행법제 5조 1위원회는다음각호의업무를소관으로한다. 1. 사행산업의통합적인관리, 감독및건전화와불법사행산업의근절을위한종합계획의수립 시행에관한사항 2. 사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량의적용또는조정 ( 계획수립을포함한다. 이하동일 ) 이필요한경우로서사행산업관련기관 단체또는개별업계등의요청에의한협의 조정또는권고에관한사항 3. 과도한사행심유발방지를위하여사행산업사업자에대한현장실태확인과지도 감독에관한사항 4. 불법사행산업의감시에관한사항 5. 사행산업및불법사행산업으로인한중독및도박문제의예방과치유등사회적부작용해소를위한대책의수립 시행에관한사항 6. 제 14조의 2 제1항에따른중독예방치유분담금의관리 운용에관한사항 7. 사행산업을건전한레저산업으로발전시키고불법사행산업을근절하는데필요한조사 연구및평가에관한사항 8. 사행산업에대한사회적인식전환과과도한사행행위유발방지를위한통합적인교육프로그램개발과홍보에관한사항 9. 청소년을대상으로한도박중독예방교육의실시에관한사항 10. 위원회운영규칙제정과개정에관한사항 11. 그밖에이법또는다른법률의규정에따라위원회의직무또는권한으로규정된사항 2제 1항제 2호의규정에따른사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에대한총량의적용및조정의기준등에관한구체적인사항은대통령령으로정한다 개정안제 5조 1위원회는다음각호의업무를소관으로한다. 1. 사행산업의통합적인관리, 감독및건전화와불법사행산업의근절을위한종합계획의수립 시행에관한사항 2. 사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량의적용또는조정 ( 계획수립을포함한다. 이하동일 ) 이필요한경우로서사행산업관련기관 단체또는개별업계등의요청에의한협의 조정또는권고에관한사항 3. 사행산업자의신규 이전 변경허가에대한영향평가및사전협의 4. 과도한사행심유발방지를위하여사행산업사업자에대한현장실태확인과지도 감독에관한사항 5. 불법사행산업의감시에관한사항 6. 사행산업및불법사행산업으로인한중독및도박문제의예방과치유등사회적부작용해소를위한대책의수립 시행에관한사항 7. 제 14조의2제1항에따른중독예방치유분담금의관리 운용에관한사항 8. 사행산업을건전한레저산업으로발전시키고불법사행산업을근절하는데필요한조사 연구및평가에관한사항 9. 사행산업에대한사회적인식전환과과도한사행행위유발방지를위한통합적인교육프로그램개발과홍보에관한사항 10. 청소년을대상으로한도박중독예방교육의실시에관한사항 11. 위원회운영규칙제정과개정에관한사항 12. 그밖에이법또는다른법률의규정에따라위원회의직무또는권한으로규정된사항 2제 1항제 2호의규정에따른사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에대한총량의적용및조정의기준등에관한구체적인사항은대통령령으로정한다 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2010). 사행산업감독및이용자보호를위한정책방안 154 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 또한사행산업에대한인 허가를받기위해서는반드시사행산업통합감독위원회위원장과사전협의하도록하는제도를도입한다 ( 표 96). 또한이과정에서지방자치단체장과사전협의를하는안도고려할필요가있으며해당사행산업이지역사회에미치는영향을미리평가할수있도록사행산업영향평가제도를도입하는안도고려할수있겠다. < 표 96> 사행산업감독위원회법개정안 - 사전협의등 현행법 개정안 사전협의 등 제 17조 ( 협의 조정또는권고등 ) 1위원회는제 5조 1항제 2호의규정에따른사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량의적용또는조정이필요하거나관련기관 단체또는개별업계등의요청이있을경우기획재정부 문화체육관광부 농립수산식품부등의관련행정기관의장과협의하여이를적용또는조정하거나권고할수있다. 2위원회는과도한사행심의조장을방지하기위하여경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권및소싸움경기의단위투표금액조정에관하여관련행정기관의장에게권고할수있다 3제 1항및제 2항의규정에따라협의 조정된내용에대하여관련행정기관의장은특별한사유가없는한이를성실히이행하여야하며권고를받은관련행정기관의장은그권고사항을존중하고이행하기위하여노력하여야한다 제 17조 ( 사전협의등 ) 1다음각호의사항에대하여관계행정기관의장은위원회와사전협의하여야한다. 1. 카지노의영업장신규또는이전 변경허가 2. 경륜 경정의영업장 ( 장외매장을포함한다 ) 의신규또는이전 변경허가 3. 경마의영업장 ( 장외매장을포함한다 ) 의신규또는이전 변경허가 4. 전통소싸움경기의소싸움경기장의신규또는이전 변경허가 5. 기타개별법령에의한사행산업의신규또는이전 변경허가 2 위원회는제 5조 1항제 2호의규정에따른사행산업업종간의통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량의적용또는조정이필요하거나관련기관 단체또는개별업계등의요청이있을경우기획재정부 문화체육관광부 농립수산식품부등의관련행정기관의장과협의하여이를적용또는조정하거나권고할수있다. 3위원회는과도한사행심의조장을방지하기위하여경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권및소싸움경기의단위투표금액조정에관하여관련행정기관의장에게권고할수있다 4제 1항및제 2항의규정에따라협의 조정된내용에대하여관련행정기관의장은특별한사유가없는한이를성실히이행하여야하며권고를받은관련행정기관의장은그권고사항을존중하고이행하기위하여노력하여야한다 출처 : 사행산업통합감독위원회 (2010). 사행산업감독및이용자보호를위한정책방안 155
Ⅲ. 결론및정책적제언 1-2. 한국마사회법및경륜 경정법개정안 현행한국마사회법제 6 조 ( 마권의발매등 ) 2 항에서는장외발매소설치 이전또는변경시농림 축산식품부장관의승인을받도록되어있는데농림축산식품부장관의승인시지자체와의협의를 의무화하도록한국마사회법을개정한다 ( 표 97). < 표 97> 한국마사회법개정 - 마권의발매등 현행법 개정안 마권의발매등 제 6조 ( 마권의발매등 ) 1마사회는경마를개최할때에는경마장안에서마권을발매할수있다. 2마사회는경마장외의장소에마권의발매등을처리하기위한시설 ( 이하 " 장외발매소 " 라한다 ) 을설치 이전또는변경 ( 관람시설의바닥면적을확대하는경우에한정한다 ) 하려면농림축산식품부장관의승인을받아야한다. 3제 1항에따른마권의단위투표금액 ( 單位投票金額 ) 발매방법및제 2항에따른장외발매소의시설기준, 처리사무등에필요한사항은대통령령으로정한다. 제 6조 ( 마권의발매등 ) 1마사회는경마를개최할때에는경마장안에서마권을발매할수있다. 2마사회는경마장외의장소에마권의발매등을처리하기위한시설 ( 이하 " 장외발매소 " 라한다 ) 을설치 이전또는변경 ( 관람시설의바닥면적을확대하는경우에한정한다 ) 하려면농림축산식품부장관의승인을받아야하며승인전에해당광역자치단체장과의협의및기초자치단체장의동의를받아야한다. 3제 1항에따른마권의단위투표금액 ( 單位投票金額 ) 발매방법및제 2항에따른장외발매소의시설기준, 처리사무등에필요한사항은대통령령으로정한다. 현행경륜 경정법제 9 조에의하면장외발매소의시설설치승인시문화체육관광부장관의허가 시지자체와의협의를의무화하도록경륜 경정법을개정한다 ( 표 98). 156 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 < 표 98> 경륜 경정법개정 - 승자투표권의발매 승자투표권 의발매 현행법제 9조 ( 승자투표권의발매 )1경주사업자는경주를개최할때승자투표권을발매할수있다. 2경주사업자는경주장외의장소에승자투표권의발매, 환급금및반환금의지급사무등을처리하기위한시설 ( 이하 " 장외매장 " 이라한다 ) 을설치하려면문화체육관광부장관의허가를받아야한다. 장외매장을이전하려는경우에도또한같다. 3승자투표권의단위투표금액 발매방법및장외매장의시설기준등에필요한사항은대통령령으로정한다. 개정안제 9조 ( 승자투표권의발매 )1경주사업자는경주를개최할때승자투표권을발매할수있다. 2경주사업자는경주장외의장소에승자투표권의발매, 환급금및반환금의지급사무등을처리하기위한시설 ( 이하 " 장외매장 " 이라한다 ) 을설치하려면문화체육관광부장관의허가를받아야하며허가전에해당광역자치단체장과의협의및기초자치단체장의동의를받아야한다. 장외매장을이전하려는경우에도또한같다. 3승자투표권의단위투표금액 발매방법및장외매장의시설기준등에필요한사항은대통령령으로정한다. 또한농림축산식품부의 마사회장외발매소개설승인절차및요건에관한지침 에따르면경마장외발매소를동일지역 ( 기초자치단체 ) 내에서이전할때는의견수렴을거치지않아도되도록규정하고있다. 그러나, 이와같이지역주민갈등과직결되는사항에대해서는내부지침이아닌상위법인한국마사회법에명시할필요가있다. 동일지역이전시에도마사회에서사업승인전에사업설명회등을통한여론수렴및논의를통해지역주민들로부터사업동의를받고, 사업예정지가속한기초지방자치단체장이나지방의회와의협의를의무화하도록한국마사회법개정을추진한다. 157
Ⅲ. 결론및정책적제언 2 주거및교육환경보호를위한사행사업장입지 규제강화필요 2-1. 학교보건법개정안 현재는학교보건법제 5조 ( 학교환경위생정화구역의설정 ) 에의해 1학교의보건 위생및학습환경을보호하기위하여대통령령으로정하는바에따라학교환경위생정화구역을설정 고시하여야한다. 이경우학교정화구역은학교경계선이나학교설립예정지경계선으로부터 200m 를넘을수없다 고규정되어있으며제 6조 ( 학교환경위생정화구역에서의금지행위등 ) 의 15호에 사행행위장 경마장 경륜장및경정장 ( 각시설의장외발매소를포함한다 ) 고규정되어있다. 그러나학생들의교육환경보호를위해사행사업장과학교간의거리를확대할필요가있는바, 학교보건법 5조화 6조를다음과같이개정한다. < 표 99> 학교보건법개정안 현행법 제 5 조 ( 학교환경위생정화구역의설정 ) 1 학교의보 건 위생및학습환경을보호하기위하여교육감은대 통령령으로정하는바에따라학교환경위생정화구역 을설정 고시하여야한다. 이경우학교환경위생정화 구역은학교경계선이나학교설립예정지경계선으로부 터 200 미터를넘을수없다. 제 6 조 ( 학교환경위생정화구역에서의금지행위등 ) 1 누구든지학교환경위생정화구역에서는다음각호의어느하나에해당하는행위및시설을하여서는아니된다. 다만, 대통령령으로정하는구역에서는제 2 호, 제 3 호, 제 6 호, 제 10 호, 제 12 호부터제 18 호까지와제 20 호에규정된행위및시설중교육감이나교육감이위임한자가학교환경위생정화위원회의심의를거쳐학습과학교보건위생에나쁜영향을주지아니한다고인정하는행위및시설은제외한다. 1. 대기환경보전법, 악취방지법 및 수질및수생태계보전에관한법률 에따른배출허용기준또는 소음 진동관리법 에따른규제기준을초과하여학습과학교보건위생에지장을주는행위및시설 2. 총포화약류 ( 銃砲火藥類 ) 의제조장및저장소, 고압가스 천연가스 액화석유가스제조소및저장소 3. 삭제 <2008.3.21.> 개정법제5조 ( 학교환경위생정화구역의설정 ) 1 학교의보건 위생및학습환경을보호하기위하여교육감은대통령령으로정하는바에따라학교환경위생정화구역을설정 고시하여야한다. 이경우학교환경위생정화구역은학교경계선이나학교설립예정지경계선으로부터 200미터를넘을수없다. 다만, 사행행위장 경마장 경륜장및경정장 ( 각시설의장외발매소를포함한다 ) 에대해서는학교정화구역을 1km로한다. 제6조 ( 학교환경위생정화구역에서의금지행위등 ) 1 누구든지학교환경위생정화구역에서는다음각호의어느하나에해당하는행위및시설을하여서는아니된다. 다만, 대통령령으로정하는구역에서는제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터제18호까지와제20호에규정된행위및시설중교육감이나교육감이위임한자가학교환경위생정화위원회의심의를거쳐학습과학교보건위생에나쁜영향을주지아니한다고인정하는행위및시설은제외한다. 158 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 4. 영화및비디오물의진흥에관한법률 제 2 조제 11 호의제한상영관 5. 도축장, 화장장또는납골시설 6. 폐기물수집장소 7. 폐기물처리시설, 폐수종말처리시설, 축산폐수배출시설, 축산폐수처리시설및분뇨처리시설 8. 가축의사체처리장및동물의가죽을가공 처리하는시설 9. 감염병원, 감염병격리병사, 격리소 10. 감염병요양소, 진료소 11. 가축시장 12. 주로주류를판매하면서손님이노래를부르는행위가허용되는영업과위와같은행위외에유흥종사자를두거나유흥시설을설치할수있고손님이춤을추는행위가허용되는영업 13. 호텔, 여관, 여인숙 14. 당구장 ( 유아교육법 제 2 조제 2 호에따른유치원및 고등교육법 제 2 조각호에따른학교의학교환경위생정화구역은제외한다 ) 15. 사행행위장 경마장 경륜장및경정장 ( 각시설의장 외발매소를포함한다 ) 16. 게임산업진흥에관한법률 제 2 조제 6 호에따른게임제공업및같은조제 7 호에따른인터넷컴퓨터게임시설제공업 ( 유아교육법 제 2 조제 2 호에따른유치원및 고등교육법 제 2 조각호에따른학교의학교환경위생정화구역은제외한다 ) 17. 게임산업진흥에관한법률 제 2 조제 6 호다목에따라제공되는게임물시설 ( 고등교육법 제 2 조각호에따른학교의학교환경위생정화구역은제외한다 ) 18. 게임산업진흥에관한법률 제 2 조제 8 호에따른복합유통게임제공업 19. 청소년보호법 제 2 조제 5 호가목 7) 에해당하는업소와같은호가목 8) 또는 9) 및같은호나목 7) 에따라여성가족부장관이고시한영업에해당하는업소 20. 그밖에제 1 호부터제 19 호까지의규정과유사한행위및시설과미풍양속을해치는행위및시설로서대통령령으로정하는행위및시설 159
Ⅲ. 결론및정책적제언 2-2. 도시관리계획개정안 국토의계획및이용에관한법률제 37조의 1항 7호와 10호에의하면주거기능보호또는청소년보호, 학교시설및교육환경보호등의목적으로청소년유해시설등특정시설의입지를제한할필요가있는지구를학교시설보호지구또는특정용도제한지구로지정할수있도록정하고있다. < 표 100> 국토의계획및이용에관한법률과동법시행령 현행법률 시행령 제37조 ( 용도지구의지정 )1국토교통부장관, 시 도지사또는대도시시장은다음각호의어느하나에해당하는용도지구의지정또는변경을도시 군관리계획으로결정한다. 1. 경관지구 : 경관을보호 형성하기위하여필요한지구 ( 중략 ) 7. 시설보호지구 : 학교시설 공용시설 항만또는공항의보호, 업무기능의효율화, 항곡이긔안전운항등을위하여필요한지구 ( 중략 ) 10. 특정용도제한지구 : 주거기능보호나청소년보호등의목적으로청소년유해시설등특정시설의입지를제한할필요가있는지구 ( 하략 ) 제77조 ( 시설보호지구안에서의건축제한 ) 1 학교시설보호지구 공용시설보호지구및항만시설보호지구안에서는학교 공용시설또는항만의기능수행에장애가된다고인정하여도시 군계획조례가정하는건축물을건축할수없다. 다만, 특별시장 광역시장 특별자치시장 특별자치도지사 시장또는군수가지구의지정목적에위배되지아니하는범위안에서도시 군계획조례가정하는기준에적합하다고인정하여관계행정기관의장과의협의및당해지방자치단체에설치된도시계획위원회의심의를거친경우에는그러하지아니하다. 서울시도시계획조례제47조에학교시설보호지구에건출할수없는건축물지정제80조 ( 특정용도제한지구안에서의건축제한 ) 특정용도제한지구안에서는주거기능을훼손하거나청소년정서에유해하다고인정하여도시 군계획조례가정하는건축물을건축할수없다. 현재별도조례미제정 특정용도제한지구의경우, 주거지역 ( 준주거지역을제외한다 ) 에인접한상업지역의경우주거환경의보호를위하여일정한용도를제한하기위하여지정할수있으며, 학교시설보호지구는학교의주변지역, 학교의교육환경을보호 유지하기위하여필요한지역, 학교의집단화를위하여필요한지역, 대학촌조성을위하여필요한지역에지정할수있다. 서울시의특정용도제한지구는현재지정된곳이없으며, 학교시설보호지구의경우 2개지구 16) 에지정되어있다. 16) 서울대와육사주변 160 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 동법시행령제 77 조제 1 항의규정에의하면, 도시계획조례가정하는학교의기능수행에장애 가된다고인정하는건축물은건축할수없도록정하고있고, 이에따라서울시도시계획조례 제 47 조에의한학교시설보호지구안에서건축할수없는건축물을지정하고있다. 그러나, 서울시도시계획조례제 47 조에는사행사업장이포함되어있지않은바, 교육환경을보호하고자 하는학교시설보호지구의취지를고려하여학교보건법제 6 조에명시되어있는설치제한시설의내용을일 원화시킬필요가있다. 따라서, 사행사업장에인접한주거지역및초 중 고등학교의교육환경보호 유지에도움이될수 있도록향후지역갈등및주거 교육환경의악화가우려되는지역에대해서는학교시설보호지구 및특별용도제한지구로지정하는것을검토하여이를적극적으로보호할필요가있다. 서울시도시계획조례제47조 ( 학교시설보호지구안에서의건축물 ) 영제77조제1항에따라학교시설보호지구안에서는다음각호의건축물을건축하여서는아니된다. 1. 건축법시행령 별표 1 제4호의제2종근린생활시설중안마시술소 17) 2. 건축법시행령 별표 1 제7호의판매시설 ( 소매시장및상점중 (1) 에해당하는건축물은제외한다 ) 3. 건축법시행령 별표 1 제8호의운수시설 4. 건축법시행령 별표 1 제9호의의료시설중격리병원 정신병원 요양병원 5. 건축법시행령 별표 1 제15호의숙박시설 6. 건축법시행령 별표 1 제16호의위락시설 7. 건축법시행령 별표 1 제17호의공장 8. 건축법시행령 별표 1 제18호의창고시설 9. 건축법시행령 별표 1 제19호의위험물저장및처리시설 ( 주유소는제외한다 ) 10. 건축법시행령 별표 1 제20 호의자동차관련시설 ( 세차장, 여객자동차운수사업법 에따른차고및주차장은제외한다 ) 11. 건축법시행령 별표 1 제21호의동물및식물관련시설중축사 가축시설 도축장 도계장 12. 건축법시행령 별표 1 제22호의자원순환관련시설 13. 건축법시행령 별표 1 제23호의교정및군사시설중다음각목의건축물가. 교정시설나. 보호관찰소, 갱생보호소그밖의범죄자의갱생 보육 교육및보건등의용도에쓰이는시설다. 소년원및소년분류심사원 14. 건축법시행령 별표1 제26호의묘지관련시설 15. 건축법시행령 별표 1 제28호의장례식장 17) 건축법시행령별표 1 은부록에별첨 161
Ⅲ. 결론및정책적제언 3 서울시내사행산업관련사항추진체계개선 앞서자치구갈등사례등에서도볼수있듯이, 사행산업과관련한지역주민의갈등은계속되고있고, 이에대한지역주민들의지자체에대한갈등해소노력등요구사항은갈수록커지고있는상황이다. 이에반해, 그간서울시는사행산업과관련한조직및예산이전무했다. 그러나, 위와같은지역주민들의요구에부응하고향후동종의갈등이재발방지방안을마련해야할것이다. 따라서서울시의사행산업별관련부서들을확정하고자치구및유관기관과협력하여, 관련업무를처리할필요가있다. 1) 사행산업별담당부서지정 우선사행산업별담당부서를지정해야한다. 지정된담당부서는중앙정부의인허가부처및사행산업통합감독위원회와의협의, 법령개정건의, 도박중독예방 치유업무등을담당한다. 또한인허가부처나사행산업유관기관 ( 사행산업통합감독위원회, 서울도박중독예방센터등 ) 과기초자치단체간원활한업무협의및연계를지원하도록한다. 이와관련한업무추진체계를도식화하여제안하면다음과같다. [ 그림 19] 서울시사행산업관련추진체계개선도 162 서울시사행산업현황분석및부작용폐해대책마련을위한연구
Ⅲ. 결론및정책적제언 서울시중독관리통합센터는기존알코올중독관리센터가 2014 년에명칭을변경한것으로, 현재알코올중독관리센터때와동일한예산및인력으로알코올중독위주로운영되고있다. 서울시내에총 4개소 ( 강북, 구로, 도봉, 노원 ) 가운영중이며, 국비 시비 구비로예산지원을받고있다. 각중독분야별로, 중독폐해의특성및치료방법등이다른바, 서울시중독관리통합센터가중독분야 ( 알코올, 도박, 마약등 ) 를모두아울러업무를수행하기위해서는예산및인력확보가선행되어야할것이다. 2) 담당부서별관련사행산업의폐해및부작용관리방안마련 서울시내에위치한합법화된사행사업장 ( 특히경마, 경륜, 경정장외매장 ) 으로부터발생하는폐해에근본적으로대처하는방법은 사행산업의집중, 고립화원칙 에따라사행사업장을서울시외곽으로이전시키는것이되겠으나현재로서는법적장치미흡등으로인해실현이어려운상황이다. 따라서현재지속되고있는폐해에대처하고앞으로발생할문제를예방하기위해서는서울시에서지금보다더적극적이고선제적으로이를모니터링하고필요한대책을수립, 실행하는것이필요하다. 따라서, 사행산업에따른폐해를지역사회폐해, 취약계층잠재적폐해, 도박당사자개인및가족의폐해총 3가지유형으로구분하여그대책을살펴보고자한다. 서울시는개인및가족수준의직접폐해뿐만아니라지역사회에서발생하는사회적수준의폐해, 더나아가도박중독에취약한계층의잠재적폐해에대해지속적인모니터링을통해각각의폐해를입은시민들또는지역주민들에게필요한서비스를제공할수있다. 또한지역사회에폐해가발생할경우신속히행정및정책지원서비스를제공하기위해관계부처연결망을구축하고, 취약계층의잠재적폐해저감과이미도박중독문제가발생한개인과가족을위해예방, 치유, 재활을위한서비스를담당부서별로추진하여제공할수있다. [ 그림 20] 사행산업폐해대책시스템 163