수시 16-12 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구 - 도시계획적수단을중심으로 A Research on Urban Planning Methods for Commercial Gentrification 송지은외
도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구 - 도시계획적수단을중심으로 - A Research on Urban Planning Methods for Commercial Gentrification 송지은외
연구진 송지은국토연구원연구원 ( 연구책임 ) 이용우국토연구원선임연구위원 외부연구진김승범브이더블유랩소장박진아한양대학교교수양희진서울시주택정책과주택정책개발센터연구위원 연구심의위원유재윤국토연구원선임연구위원이왕건국토연구원선임연구위원박세훈국토연구원연구위원김승종국토연구원연구위원
주요내용및정책제안 FINDINGS & SUGGESTIONS 본연구보고서의주요내용 젠트리피케이션현상이도시문제로확대됨에따라도시관리측면에서해결방안을모색하고도시재생사업등의정부재원및정책이후부작용에대한대응방안필요 ( 실태분석 ) 젠트리피케이션이도시에미치는변화과정을파악하기위해업종, 임대료 공실률관계, 주민등록인구 사업체수분석, 프랜차이즈카페분포등공간적분석실시 ( 국내젠트리피케이션대응제도및정책 ) 크게세분류로 1 임대료규제및임차인보호정책, 2 입지 행위등의공간적규제 3 상생협약과관련한제도및문헌을살펴봄 ( 국외젠트리피케이션대응제도및정책 ) 미국 Fomula Business Restriction(FBR) 제도와프랑스파리시의상업활성화계획및동네활성화사업의국내시사점도출본연구보고서의정책제안 사유재산권에대한과도한규제보다는건물주와세입자간이익이공유되고더나아가도시관리차원에서젠트리피케이션에대응할수있는방안을모색함 ( 젠트리피케이션가능성을고려한계획및관리방안수립 ) 공공재원및정책수혜시일정기간임대료동결을전제로지원하며, 구역지정을통해사업이후에도지속적으로관리할수있는수단으로써작동할수있는관리방안제시 ( 모니터링및정교한데이터구축 ) 도시재생사업추진시지속적인모니터링과정교한데이터구축을통해젠트리피케이션을진단할수있는체계마련 ( 행위및입지규제 ) 젠트리피케이션이발생가능한지역에지구단위계획수립시영업형태, 입지, 행위규제등의가이드라인제시및급격한공간변화를사전에방지하기위해합필과최대개발규모를제재할수있는수단활용 ( 상호보완적수단을통한복합적처방 ) 지역상황에따라조례, 문화지구, 지구단위계획등수단의복합적처방을통해젠트리피케이션부작용을예방 완화하고젠트리피케이션진행단계에적합한방안처방 ( 주요업종및문화 예술인의지속적인영업기반지원 ) 기존주민 임차인의안정적영업기반을유지할수있는공공거점시설을통해근생시설, 주요업종을확보 유지하고, 사업추진과동시에주체간협정을체결하여상권의지속적인경쟁력확보 주요내용및정책제안 i
차례 CONTENTS 제 1 장연구의개요 1 1. 연구의배경및필요성 3 2. 연구목적 5 3. 연구범위및방법 6 4. 선행연구와의차별성 7 5. 연구흐름도 9 제2장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 13 1. 상업적젠트리피케이션의개념및특징 13 1) 상업적젠트리피케이션 (Commercial gentrification) 개념 13 2) 상업적젠트리피케이션진행단계별특징 15 2. 상업적젠트리피케이션실태분석 18 1) SNS의 뜨는지역 검색추이와젠트리피케이션진행관계 20 2) 임대료변화와공실률간관계 23 3) 업종의연도별변화분석 27 4) 주민등록인구및사업체수의증감추이분석 35 5) 프랜차이즈및일반카페의비율과분포 38 3. 상업적젠트리피케이션이슈 42 1) 사회 경제적약자의비자발적이주발생 42 2) 생활권변화및다양성감소 43 3) 공공의재원 지원투입에의한젠트리피케이션발생 44 4) 장기적관점에서도시경쟁력상실 46
제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 49 1. 임대료규제및임차인보호제도 49 1) 임차인영업권보호를위한상가건물임대차보호법 49 2) 중소기업청소상공인지원정책 50 2. 입지, 행위등의규제 52 1) 지구단위계획을활용한젠트리피케이션대응방안 52 2) 문화지구지정을통한문화자원관리 보호 55 3. 상생협약 57 1) 조례제정등을통한젠트리피케이션대응 57 2) 상생협약을통한임대료안정화및상권의지속가능성유지 59 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 63 1. 프랑스파리시도시지역계획 (PLU) 63 1) 도시지역계획 (Le Plan Local d'urbanisme) 의개념및특징 63 2) 동네활성화사업 (Vital Quartier) 66 3) 국내정책에의시사점 71 2. 미국 Fomula Business Restriction 제도 72 1) Formula Business Restriction 의개요 72 2) FBR의도입배경및목적 73 3) FBR의도입현황및운영사례 75 4) 국내정책에의시사점 78 제 5 장정책방안 81 1. 기존정책및제도의한계 81 2. 정책방안 87 참고문헌 93 SUMMARY 99
CHAPTER 1 연구의개요 01. 연구의배경및필요성 3 02. 연구목적 5 03. 연구범위및방법 6 04. 선행연구와의차별성 7 05. 연구흐름도 9
CHAPTER 1 연구의개요 1. 연구의배경및필요성 1) 연구의배경 소상공인 1) 은도시경제의주요주체로장소정체성을부여하고상업지역의경쟁력을높이는주요주체임 - 2013 년기준, 국내자영업자비중은 26.8% 로 OECD 평균 (15.8%) 대비 1.7배높으며, 종사하는인원은 578만명수준임 ( 중소기업청 2016) - 소상공인매출은총 495 조원으로국내기업전체매출의 11% 차지 ( 중소기업청 2016) 젠트리피케이션이라는현상이언론 학계를통해이슈화되고, 사회 경제적약자 ( 임차인, 세입자등 ) 와안정적인영업기반보호에대한중요성과관심이커짐 - 그간상가임차인보호를위해행해지는규제는시장에대한공공의과도한개입이라는측면에서민감한주제로인식됨 - 공공재원과민간자본의유입으로인한임대료상승은소상공인의비자발적이주현상을초래하여사회적문제로부각됨 중앙및지방정부는사회 경제적약자인소상공인의영업기반을보호하기위한방안을모색중이며, 도시관리측면에서제도적검토가필요함 - 국내에서는상가임대차보호법개정, 지방정부의조례제정, 상생협약체결, 지구단위계획수립등을통해안정적인상업기반유지와지역장소성보호를위해노력함 1) 소상공인에대한정의는 소상공인보호및지원에관한법률 제 2 조 ( 정의 ) 제 1 호및같은법시행령제 2 조 ( 소상공인의범위등 ) 제 1 항제 2 호에서규정하고있음. 소상공인이란소기업중상시근로자가 10 명미만사업자를의미함 제 1 장연구의개요 3
- 젠트리피케이션현상이임대인, 임차인, 주민등관련주체에게미치는영향과 지역상권을위한공공의역할에대한고민이필요한시점임 2) 연구의필요성 젠트리피케이션현상은소득양극화, 불평등과같은사회적현상이공간에서집단적으로발생됨에따라도시관리라는큰틀에서대책이필요함 도시경제활성화와문화가치창출관점에서도시상업은중요한역할차지 현재정책의초점이되고있는임차인보호정책과더불어공간적측면에서젠트리피케이션이발생하는지역에대한다각도의대책마련이필요함 젠트리피케이션현상을개개인의법적관계, 소유와점유를둘러싼논쟁에서확대하여지역에서발생하는공간의문제라는인식이필요함 주거지의상업화, 소형상점이대규모프랜차이즈로대체되는과정에서지역의장소성변화, 급격한생활권변화에대응한도시계획적해결에대한논의가필요함 지나친상업화에따른생활권변화, 이로인한주민편익감소, 지역의장소성변화등부작용에대한도시관리측면에서해결방안모색이필요함 도시재생사업등공공재원및정책으로인한부작용에대해대응필요 최근많은지자체는도심을대상으로도시재생사업을활발하게전개하고있으나, 사업이후지역주민 임차인이퇴출되는젠트리피케이션현상이나타남 도시재생사업의성공사례로알려진전주한옥마을, 대구김광석길, 부산감천마을등많은지역에서공공재원을투입이후임대료가폭등해기존주민 상인이쫓겨나고커뮤니티가해체되는문제가비일비재하게발생되고있음 도시재생사업은기존개발방식과비교하였을때 착한 개발의성격을갖으나, 정책의도와달리실질적인혜택이건물 토지소유주에게돌아가는문제에대한비판이꾸준히제기됨 도심활성화정책, 도시재생사업등중앙 지방정부의사업추진시예방적차원의계획수립과부작용을방지하기위한노력필요 4 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
소상공인 영세임차인은도시경쟁력창출의주요주체로경제적약자의안정적영업기반확보할수있는토대마련필요 젠트리피케이션현상으로지역전반에걸쳐급진적변화가나타나고, 임대료가급등하면서원주민과영세상인은그동안일궈온생계터전에서밀려남 도시경제의주요주체인소상공인의생계기반안정성확보를위한대안마련이시급함 상권활성화의주체 ( 소상공인, 창의적임차인등 ) 가지역이 뜨는 장소가되는과정에서비자발적이주와소형상점의대기업프랜차이즈업체로대체됨에따라영업권을침해받는결과초래 2. 연구목적 본연구의목적은상업적젠트리피케이션실태조사와공간분석을통해관련이슈를도출하고추진중인관련국내 외제도및정책검토를통해정책의방향을제시하는데있음 세부내용으로는첫째, 젠트리피케이션과관련된통계현황및지역의실태분석을통해젠트리피케이션의이슈도출 둘째, 젠트리피케이션대응과관련하여국내외정책방향및제도소개 셋째, 도시재생사업등공공재원투입시발생하는젠트리피케이션부작용에대한예방적대응전략을마련하고, 지역의지속적인관리방안모색 넷째, 도심상업활동의다양성과지속가능성유지하기위한도시계획적수단의활용가능성모색 본연구에서 도시계획적수단 이란, 토지이용과관련된용도지역 지구, 조례, 계획등을포함한지역에직 간접적으로영향을주는제도적수단을의미함 제 1 장연구의개요 5
3. 연구범위및방법 (1) 연구범위 ( 시간적범위 ) 상업적젠트리피케이션현상이가속화되고도시재생사업이활발하게추진되는 2000 년대이후를연구범위로설정 - 젠트리피케이션현상의시작부터종료되는일련의과정을포함함 ( 공간적범위 ) 젠트리피케이션발생지역부터발생가능성이높은지역까지포함 - 서울서촌과대구대봉동김광석길을집중적으로살펴보고언론, 학계등을통해 언급되는서울의젠트리피케이션진행지역 ( 이태원, 가로수길, 서촌등 ) 과비교분석 - 최근이슈가되고있는발생지역은대부분제2종일반주거지역으로주거지역의상업화가활발히일어나는사례지역을분석대상으로함 (2) 연구방법 관련문헌및제도 정책검토 국내외젠트리피케이션대응관련법, 조례, 제도등정책검토 미국, 프랑스등해외소상공인및상업지역의유지 보호를위한제도검토 실태조사 연도별지역별현황에대한실태분석을통해이슈도출 - (SNS 분석 ) 뜨는지역 의블로그작성건수분석을통해지역의변화주기, 변화속도, 시점등파악 - ( 임대료 공실률 ) 임대료 -공실률간관계및임대료변화시점조사 - ( 업종 ) 36종의생활업종의연도별변화및업종증감추이등분석 - ( 사업체 주민등록인구 ) 연도별, 지역별사업체수, 주민등록인구의변화분석 - ( 프랜차이즈분석 ) 프랜차이즈및일반카페의비율및분포, 변화과정파악 전문가및실무자면담 서울시공무원등젠트리피케이션에대해적극적으로해결방안을모색하고있는지자체관계자면담을통해현장성있는내용자문 6 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
4. 선행연구와의차별성 선행연구현황 국내연구동향추이를살펴보면 2000 년이전까지는국내젠트리피케이션현상에대해구체적으로다룬연구를찾아보기어려움 2000 년이후젠트리피케이션원인및쟁점에관한연구에대해연구가급격히증가하는추세임 관련선행연구는국내 외젠트리피케이션대응방안연구, 도시재생사업이후지역변화에관한연구, 상업지역보호관련해외제도연구로분류됨 - London Tenants Federation(2014) 은젠트리피케이션에대응한실천적운동과전략및가이드라인형식의지침서작성하였으며, 박진아 (2012), 양희진외 (2015) 의연구는각각프랑스파리의도시계획적수단과미국의제도에대해연구 - 젠트리피케이션관련국내정책의경우 서울시젠트리피케이션대응방안정책 (2016) 에서지역별, 제도개선등의종합대책을제시함 - 김형균외 (2015) 는도시재생사업종료이후효과및젠트리피케이션에대응한관리방안에관한연구로부산의도시재생사업지역의주민생활과상권변화에대한연구를다룸 선행연구와의차별성 국내추진중인제도및정책현황에대해종합적으로검토를통해현정책의한계를극복하고이에대한대응방안을제시 특히공공재원투입시지역의지속적인관리와젠트리피케이션예방을위한도시계획적정책방안을제시한다는점에서선행연구와의차별성이있음 젠트리피케이션이진행, 완료, 가능성이높은지역등을대상으로실태분석을통해이슈를도출하여현제도의한계점과대응방안을제시하고자함 제 1 장연구의개요 7
주요선행연구 표 1-1 구분 1 2 3 4 5 본연구 선행연구와의차별성 선행연구와의차별성 연구목적연구방법주요연구내용 과제명 : Staying put An Anti Gentrification Handbook 연구자 : London Tenants Federation(2014) 연구목적 : 로컬또는런던전반에걸친철거와젠트리피케이션에대항하는캠페인그룹과네트워크의사례를바탕으로대안제시 과제명 : 문화특화지역의상업적젠트리피케이션과정과장소성인식변화의특성 연구자 : 김희진, 최막중 (2016) 연구목적 : 문화특화지역의상업적젠트리피케이션의특성과영향에대해실증적으로밝힘 과제명 : 도시재생사업지역의주민생활및상권변화연구 연구자 : 김형균외 3 인 (2015) 연구목적 : 부산시에그동안진행되었던도시재생사업의효과로인해이들지역의다양한변화들을객관적으로평가 과제명 : 시장경제속소형상업의위협, 도시계획적해법은없는가? 연구자 : 박진아 (2012) 연구목적 : 파리시도시지역계획과동네활성화사업의지역상점보호및상업가로활성화정책을통해도시계획측면에서시사점도출 과제명 : San Francisco's Neighborhood Commercial Special Use District Ordinance 연구자 : Cohen(1983) 연구목적 : 샌프란시스코의상업젠트리피케이션의문제점및시의대응방안검토 (Special Use District Ordinance) 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구 - 도시계획적수단을중심으로 사례분석 가이드라인형식의지침서 사례지역분석 통계분석 문헌연구 Contents analysis 문헌검토 설문조사 현황조사 주민개별및집단인터뷰 문헌및제도분석 해외사례분석 법, 제도검토 실태조사 법, 제도검토 해외사례검토 런던에서일어나고있는젠트리피케이션내용과문제점분석 대안으로써커뮤니티계획, 근린계획, 생애근린, 커뮤니티토지신탁협력주택, Refurbishment 주거환경개선, community self-build housing 문화특화지역의상업적젠트리피케이션과장소성변화 물리적측면에서상업시설의유형을비롯한토지이용의변화 인지적측면에서장소성인식의변화를통해실증 도시재생사업이후주민생활및상권변화분석 ( 감천문화마을, 안창호랭이마을등 ) 도시재생사업의상업화되는과정 마을상업화과정에맞춰상업지역보호 관리방안제시 파리시의상업정책분석 우리나라상업시설에관한정책변화과정검토 파리시도시지역계획의상업개발계획을통해제도고찰 파리시동네활성화사업의체계및진행과정분석 샌프란시스코상업지역의과도한상업화과정및거리분석 상업지역에서발생하는문제점고찰 샌프란시스코시의조례검토 (Neighborhood commercial special use district ordinance) 조례운영및상업지역제도의법률적이슈 상업적젠트리피케이션특징및실태조사 국내젠트리피케이션대응정책및개선방향 해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 결론및정책방향 8 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
5. 연구흐름도 그림 1-1 연구구성및흐름 제 1 장연구의개요 9
CHAPTER 2 상업적젠트리피케이션특징및실태조사 01. 상업적젠트리피케이션의개념및특징 13 02. 상업적젠트리피케이션실태조사 18 03. 상업적젠트리피케이션이슈 42
CHAPTER 2 상업적젠트리피케이션특징및실태조사 1. 상업적젠트리피케이션의개념및특징 1) 상업적젠트리피케이션 (Commercial Gentrification) 개념 루스글라스 (Ruth Glass) 에의해처음사용된젠트리피케이션용어는 1964 년에출간된저서에서사용되었으며, 주택개보수에의해거주자의계급이노동계급에서중간계급으로변화하는사회적현상을의미함 ( 크리스햄넷 2015) 저소득층이살던지역에중상층과고소득층이들어오면서임대료와주택가격이상승하고이로인해기존거주자가쫓겨나는현상으로영국신사계층을의미하는젠트리 (gentry) 에어원을둠 ( 모종린 2016) 신현방 (2016) 은지대차이에따른개발이익의극대화를위한자본의투자, 지역사회계급구조의변화, 공간의상품화, 원주민의축출을젠트리피케이션핵심사항으로정의하면서사회경제적약자의축출이가장큰문제점이라고지적 최근젠트리피케이션현상에대한논의는 50여년전루스글라스라의미한 주거지내계급의변화 라는서구담론에서확대되어, 현재는발생형태, 원인, 과정, 주체등에따라논의가다양해짐 젠트리피케이션발생지역은주거지역뿐만아니라상업, 농촌, 교외등에서도논의되고있으며주체에따라국가주도, 문화 예술인주도등연구범위가다양함 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 13
하위계층의비자발적이주, 계층성의개념이토지이용변화에적용되면서보다넓은의미로확장됨 (Zukin 1987; 허자연외 2016) - 허자연외 (2016) 은주거시설의공급과수요측면에서논의되어온젠트리피케이션의논제를자본과문화에대한논의로확장시켰고, 주거공간을대상으로주로언급되었던젠트리피케이션에대한논의범위가상업공간으로확대된다고지적 - Zukin(2010) 은상업적젠트리피케이션에대해전세계적으로공간이동질화되어가는현상이나타나고있으며장소가고급화되고물리적환경, 계층이변화하면서그들만의독특한정체성을상실하는방향으로동질화되어가는것을발견할수있다고지적 본연구에서는상업화가진행되고있는젠트리피케이션현상을강조하기위해상업적젠트리피케이션이라정의함 신현방 (2016), 허자연외 (2016) 는 commercial gentrification 을상업젠트리피케이션으로번역하였으며, 김희진 최막중 (2016) 은상업적젠트리피케이션이라고번역하고있음 다른연구들에서도두용어를혼용하여사용하고있음 본연구는국내젠트리피케이션현상에서개별임차인과건물주의갈등보다는지역차원의이슈로확산되는공간의문제에대해다루고자함 상업적젠트리피케이션현상은상대적으로저렴한도심의하위계층의주거지, 문화 예술인의공방, 창의적상점등이형성된지역에서발생할가능성이높음 상업적젠트리피케이션으로인해지역의기존원주민과영세한세입자의비자발적이주, 상권의다양성상실등의공간에서의부정적측면에대해논의하고자함 14 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
2) 상업적젠트리피케이션진행단계별특징 상업적젠트리피케이션단계는크게 3단계로주거지의상업화단계와대규모외부자본에의해임대료가급격히증가하고프랜차이즈업종이증가하는단계로나눌수있음 상업적젠트리피케이션은 1 주거지역의상업화와 2 상업지역에서기존소상공인의대기업의프랜차이즈로교체되는과정에서발생하는현상임 1단계는상대적으로낮은임대료를찾아문화예술가, 창의적상점, 독립상점등이모여그지역만의독특한문화와상권이형성되는단계임 2단계는특색있는장소가유명해지면서유동인구가증가하고유명해지면서프랜차이즈같은상업자본이들어옴과동시에임대료가급격히상승하는단계임 표 2-1 상업적젠트리피케이션유형 구분토지이용의변화 * 특징주요내용 창의적, 독립상점이생기면서독특한공 1 단계 주거등비상업시설 근린편의시설독립상점창의적상점 지역활성화 간적특성부여 도시정책또는자발적현상에의한인구유입, 공실률감소, 경제적가치상승등의긍정적효과발생 주거지역의 지역의상업화 명소화가능성내포 2 단계 근린편의시설독립상점창의적상점 표준화상점화 상업화대기업프랜차이즈화 임대료의급격한상승으로인한기존주민 임차인의비자발적이주발생 골목상권에서외부인을대상으로하는상업시설로대체되며생활권변화 대기업프랜차이즈등의입점확대 높은임대료로인해대기업프랜차이즈만 3 단계 표준화상점, 대기업프랜차이즈 공실률증가 살아남게되며공실률이높아짐 상권이침체됨 ( 건물주, 임차인모두손실 ) 타지역과의구별되는장소성이사라짐 * 김희진 최막중, 2016, p.100) 상업시설유형구분을참고함김희진 최막중 (2016) 은상업시설유형구분을근린상업시설 독립상점 표준화상점으로구분함. Zukin(2009) 은상업시설을지역상점 신기업가적상점 기업형상점으로명명함 ( 김희진 최막중, 2016 재인용 ) 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 15
(1) 1단계 : 도심활성화및주거지의상업화가능성내포 독립상점, 문화 예술인의유입, 도시재생사업등으로인해지역이활성화됨 독립상점, 창의적상점의입점과문화 예술인의유입은지역에활기를제공하고독특한분위기를조성한다는측면에서긍정적인효과를가져다줌 낙후된지역또는임대료가저렴한도심주거지역에독특한분위기의갤러리, 상점, 공방등이들어오면서활기를불어넣어주고공실률감소, 인구유입등지역이활성화됨 이와함께주민을위한편의시설보다일반상업업종이우세하게되면서근린생활권의상업적특성이변화하기시작 기존에형성된독특한분위기를조성한독립상점, 창의적상점등이지속적인영업활동을지속할수있는지원과젠트리피케이션의사전적대응방안이필요함 (2) 2단계 : 임대료상승과대기업프랜차이즈업종등장 확대 임대료의급격한상승이후기존상권을형성한상인 문화 예술인등이밀려나고대기업의프랜차이즈업종으로교체되는현상발생 본래주거지역에적합한근린상업시설에서외부인을대상으로상품과서비스를제공하는상업시설로대체됨 기존생활권이변화함에따라주민생활의불편함초래되고, 기존임차인의비자발적이주등의문제발생 특색있던장소가높은임대료를지불할수있는자본력이있는프랜차이즈상점들로대체되는과정에서세입자 문화예술임차인은쫓겨남 임대료는기존임차인이감당하지못할정도의수준으로상승하게됨 특히제2 종일반주거지역에서주거지역의상업화로인해생활권이변화하고이로인해주민들의불편함발생 주민들에게필요한생활편의시설감소, 외부관광객을위한상업시설이확대됨에따라소음, 혼잡, 사생활노출등의불편함을겪음 (Cohen 1983) 16 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
제2종일반주거지역용도를근린생활시설로변경하는행정적절차가간단하고기존주거용건축물을상업적으로활용하기쉬워주거지역의무분별한상업화문제가발생하기쉬움 2) 서울서촌, 연남동, 가로수길, 대구대봉동등은제2종일반주거지역으로용도지역상상업지역에비해비교적저렴한가격이형성되어있어주거지전반의상업화확산현상이빠르게확산됨 지역고유의개성및다양성을상실하고상권의동질화발견 박진아 (2012) 는소규모독립상점들이형성하는독특한분위기, 즉장소성에대해언급하면서대형체인점이증가하게되면지역고유의개성이사라지고상권의동질화 (homogenization) 가목격된다고지적함 기존소규모카페나독특하고상점에서대기업프랜차이즈업종등대규모자본의프랜차이즈상점으로대체됨 프랜차이즈는전국어디에서나볼수있는상품구성과획일적인내 외부디자인등으로인해어디에서나볼수있는표준화된상점이입지함으로써업종의단순화및다양성감소를경험하게됨 (3) 3단계 : 공실률의지속적증가로인한상권위축 높은임대료로인해상권의공실률이지속되고대기업프랜차이즈만살아남게되면서타지역과구별되는지역적특성이사라짐 건물주는지속되는높은공실률로인해재산의손실을입게되며, 임차인은안정적인영업기반을확보하기어려워건물주, 임차인모두손실을보게되는결과초래 임대료를지불가능한대기업프랜차이즈화및고급화되면서타지역과구별되는장소성이상실되고상권의위축과침체를경험하게됨 시간이지남에따라임대료는낮아지고다시 1단계로순환되는과정이나타날가능성이있음 2) 국제신문, 2016 년 7 월 10 일, 임대료상한제 외지인상가총량제가해법, 원주민보호대책어떤게있나. 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 17
2. 상업적젠트리피케이션의실태조사 젠트리피케이션진행과정및현상의실태파악을위해공간적분석실시 그림 2-1 젠트리피케이션실태분석 18 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
대상지역 ( 경북궁서측, 이하서촌 3) ) 소박한외관의생활형한옥과역사 문화적가치가 있는지역으로도시재생사업으로인한명소화, 주거지역의과도한상업화가진행 ( 대구대봉동 김광석길 과방천시장일대 ) 도시재생사업의일환 ( 문전성시 ) 으 로정부와대구시의지원을받은예술가들이방천시장에빈점포를저렴하게 임대하여방천시장의상권에활력을불어넣음 4) - 사업을통해서방천시장인근에김광석거리가만들어지면서유동인구가증가 하고도심의관광명소화가진행되고있음 ( 서울 뜨는지역 비교분석 ) 언론, 학계등을통해젠트리피케이션발생지역으로 자주언급되는연남동, 가로수길, 압구정, 신촌등을연구범위에포함함 - 진행지역대상지 : 연남동 ( 홍대, 상수지역의예술가들의이동과연트럴파크조성등 ) 가로수길 ( 젊은디자이너와작가들의작업실이생기면서특정직업군이모이면서형 성 ), 이태원 ( 미군부대의외국인을위한주거와이색적인카페, 식당입지 ) 등 - 완료지역대상지 : 신촌 (20 대젊은세대등특정집단이모이면서대학가상권이 조성 ), 압구정로데오거리등이미젠트리피케이션과정이완료된이후침체된 상권으로재활성화가능성이높음 분류주거지의상업화소규모상점의프랜차이즈화 지역서울서촌, 연남동, 대구대봉동가로수길, 신촌, 압구정 토지이용 2 종일반주거지역 3) 청운효자동과사직동일부를의미 4) 대구광역시창의도시재생지원센터웹진참조 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 19
1) SNS의 뜨는지역 검색추이와젠트리피케이션진행관계 (1) 동네의 주목받는정도 에대한지표로서의블로그작성건수 블로그작성건수분석을통해공간을체험하는사람의인식변화와해당지역이어느정도주목받고있는지를살펴봄 SNS는젠트리피케이션의속도상승과전파에상당한영향을주고있기때문에특정지역과공간이블로그에언급되는정도는해당주제가어느정도주목받고있는지를살펴보는지표가될수있음 동네의지명검색을통한블로그작성건수로 뜨는지역 의인기도를파악 - 네이버에서 가로수길, 경리단길, 대봉동 ( 대구 ), 삼청동, 서촌, 성수동, 연남동, 익선동, 인사동, 전주한옥마을, 홍대 총 11곳을 `03년부터 `16년까지검색 - 연도별검색건수를각연도의블로그포스트총개수로나누어, 각기다른연도의블로그검색건수를서로비교할수있도록표준화함 5) 그림 2-2 연도별키워드블로그검색건수추이 ( 연도별표준화 ) 자료 : www.naver.com 의검색결과를분석하여가공함 ( 각키워드의각연도별블로그총수에대한상대빈도 ) 5) 검색결과수가증가한이유는블로그총사용자수가점점증가했기때문일수도있음. 따라서정확한비교를위해서는각연도별전체블로그작성건수로나누어표준화시켜야함. 연도별전체블로그작성건수는공개되어있지않으므로대신, 을 / 를, 이 / 가 와같은조사들의검색건수, 즉특정주제에관계없이비슷한빈도로등장할것이라추정되는글자들의검색건수로나누어줌. 여기에서는 이 를사용함 ( 네이버블로그는 2003 년부터시작 ) 20 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
시계열인기도위상변화 2000 년대초반에주목받았던인사동은 2005 년을기점으로점점인기도가하강, 홍대의경우, 2000 년대초반에인사동과비슷했음에도불구하고점점인기도가상승하여다른지역들과다섯배이상의큰편차를보임 몇몇 뜨는지역 은하락세로전환되었으며새롭게상승하는지역역시관찰됨 - 홍대, 가로수길, 전주한옥마을, 인사동, 삼청동, 경리단길, 서촌의인기도는 2014년과 2015년을기점으로하락세에들어섬 - 최근주목받기시작한성수동, 연남동, 익선동, 그리고김광석거리로유명한대구대봉동의인기도는상승세에있으며연남동의인기도가 2016 년에들어서는전주한옥마을이나인사동, 삼청동을모두앞지른것을눈여겨볼만함 서촌은 2015 년을기점으로하락세에들어섰으며, 인사동처럼지속적인하락세에접어들것인지아니면일정정도의인기도를유지하며지속적으로사람들을끌어들이는장소가될것인지는아직판단하기에이름 - 다만지구단위계획재정비안을통해프랜차이즈입점제한과같은정책이인기도추이에영향을미칠것이라예상할수있음 (2) 지역의변화단계에따른정책전략마련필요 블로그검색추이와젠트리피케이션진행관계 젠트리피케이션진행에따른모니터링을통해지역의급속한변화시점을파악하고진행단계에따른적절한대응방안을마련가능 지역인기도의상승과하강은 5년 ~10년정도로관찰되며, 홍대, 가로수길, 삼청동, 전주한옥마을의경우 10년정도임 서촌, 경리단길등은 3~5년정도로관찰되고있으며과거상권개발에서쇠퇴까지가는시간이매우단축됨을알수있으며성수동, 연남동, 대구대봉동, 익선동은그주기를아직알수없음 뜨고지는지역의변화주기가빨라지고있다는것을분석을통해확인가능 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 21
그림 2-3 연도별키워드의블로그검색건수추이 ( 그래프최대치재설정 ) 자료 : 네이버 (www.naver.com) 의검색결과를분석하여가공함 지역의매력과사람들의인지도가최고상승점에다다른이후도시관리에대한정책개입의필요성, 시점등에대해제시가능함 시간이지남에따라뜨는지역이변화하고새로운지역이등장하는것은자연스러운일이나지역의매력이지속 유지될수있는방안모색필요 최고상승점에다다른이후하강할것인지안정기로만들것인지는정책적지원과관계있을것임 - 과거에는상권이변화하고입소문타기까지꽤오랜시간이걸렸으나최근에는 SNS 에언급되거나매체를타게되면사람들이몰리면서변화는것은시간문제임 - 지나치게빠른속도와상업화로인해기존의임차인이임대료상승을견디지못하고쫓겨나는상황이과거 10년걸리던현상이최근 2~5년으로단축 22 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
2) 임대료변화와공실률간관계 (1) 서울 뜨는지역 의임대료및공실률변화 서울주요상권별 2009 년부터 2016년상반기까지임대료추이분석 6) - 신사 (`11~`13), 이태원상권 (`09~`12) 은 3~4년사이급격한임대료상승을보임 - 압구정, 신촌은지속적으로임대료가상승이후 `12-`13 년사이임대료하락이후정체상태유지 표 2-2 서울주요상권임대료변화 임대료 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 ( 천 / m2 ) 상반기 서울 55.3 58.4 61.1 65.1 59.4 60.1 60.6 58.1 신사 41.1 42.6 42.9 47.2 76.4 79.8 81.8 82.0 이태원 29.9 38.8 45.7 47.4 45.2 45.1 45.4 46.0 압구정 53.7 56.8 60.1 63.8 51.4 51.4 52.5 52.7 신촌 61.5 63.1 64.6 68.8 59.4 60.1 60.3 59.4 자료 : 한국감정원, 공표보고서 (2009~2016) `13~`16 상업용부동산임대동향조사시계열통계표및 `09~`12 년상업용부동산임대사례조사를바탕으로작성 6) 한국감정원에서제공하는중대형상가의상업용부동산임대동향조사에서서울시중대형상가 ( 평균층수 4 층 ) 를대상으로하며 2009 년 ~ 2016 년데이터를참고하여작성하였음 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 23
표 2-3 서울주요상권공실률변화 공실률 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (%) 상반기 서울 7.3 6.2 5.2 6.4 6.0 7.1 7.3 7.7 신사 13.0 12.3 8.3 9.0 6.9 8.6 9.3 10.2 이태원 11.4 7.7 3.5 8.2 4.8 9.5 9.7 13.1 압구정 6.1 3.7 2.8 4.6 4.7 8.1 8.2 6.6 신촌 5.8 5.5 6.0 6.1 4.9 8.4 8.1 6.9 출처 : 한국감정원. 상업용부동산임대동향조사시계열통계표 (`13~`16) / `09~`12 년상업용부동산임대사례조사를바탕으로작성 (2) 임대료와공실률간관계 임차수요증가에따른임대료상승, 공실률감소지역 : 신사, 이태원 신사, 이태원은쇼핑과색다른식음료를접할수있는장소로젊은사람들에게인기를얻으면서 2~3년사이제곱미터당임대료가 50% 이상증가함 - 아래표의신사지역의임대료상승률을살펴보면 `12~`13 년사이제곱미터당 62% 상승 (4.7천원 / m2에서 7.6천원 / m2상승 ), 최근 5년사이 91.2% 급증 - 이태원은 `09년 ~`12년사이제곱미터당임대료가 50% 이상상승함 (3.0만원 / m2에서 4.7만원 / m2 ) 하지만최근지나치게높아진임대료로인해공실률이증가하는추세를볼수있으며, 이는한동안올랐던임대료수준에서는높은임대료를지불가능한업종 7) 이제한적인관계로공실률상승의원인중하나로작용하고있음 24 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
- 그럼에도불구하고임대료가떨어지지않는이유는건물매매가격과관련이 되며, 건물주는임대료가높아공실이생기더라도낮은금리로버틸수있어 임대료를쉽게내리기어려움 8) 표 2-4 임대료와공실률 : 신사, 이태원 < 신사 > < 이태원 > 출처 : 한국감정원. 상업용부동산임대료데이터를바탕으로작성 임대료의최고정점이후침체된상권 : 신촌, 압구정 신촌과압구정은 2000년초반부터임대료가오르면서 2012년까지지속적으로임대료가상승하다가 2012년이후상권침체된상태를유지하고있음 최고정점이후임대료가낮아짐에도불구하고주변의새로운상권이생김에따라인구유입이떨어지고높은공실률을유지됨에따라상권이침체됨 그림 2-4 임대료와공실률 : 신촌, 압구정 신촌 압구정 출처 : 한국감정원. 상업용부동산임대료데이터를바탕으로작성 7) 대기업브랜드의플래그쉽스토어, 대기업계열카페, SPA store, 코스메틱, drugstore 등일부업종에한함 8) 연합뉴스, 2016.04.27, [ 위기의상업용부동산 ] 2 치솟는임대료, 떠나는상인. 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 25
(3) 서촌과대구대봉동의임대료변화 9) 2~3년사이임대료및권리금의급격한상승이나타남 서촌지역상가는평균적으로약 30m2 (9~10 평대 ) 의소규모상점이대부분이며임대료의변화가생기기시작한것은 2010 년중반이후부터이나 `12년중순부터 `15년사이보증금, 임대료, 권리금모두급격하게상승 `13년 ~`15 년사이 81개점포중 59개 ( 약70%) 점포임차인이 2년사이바뀜 10) 현재임대료는정체 보합상태이며 `15년말부터외부에서유입되는관광객의숫자감소, 높은공실률을보이고있음 원인으로는새로조성되는상권의등장, 경기침체, 높은임대료와권리금, 서촌의매력감소등이있음 대구대봉동도시재생사업대상지의급격한임대료변화 대봉동이유명해지기전, `11년보증금 500만원, 월세 30~45 만원정도였으나도시재생사업이후보증금 3,000, 월세 90~100 만원까지오르면서방천시장일대는 `11년부터 60여개의점포중농수산물을판매하던 30여개점포상인들이임차료부담으로떠나고그자리에는음식점과, 커피숍이대체됨 땅값은 3.3m2당 300만원에서 1000 만 ~1500 만원으로급상승될정도로과거에비해 2배이상오름 11) 표 2-5 서촌과대구대봉동의임대료변화 서촌임대료 ( 평균약 33m2 ) 구분 원 / m2 임대료 보증금 권리금 `12~`13년 1.51 40~50만원 1,000만원 1000~3000 만원 `14~`15년 4.24 130~140 만원 2,000만원 4,000~5,000 만원 대구대봉동도시재생사업대상지 ( 평균약 30m2 ) 구분 원 / m2 임대료 보증금 권리금 `11~ - 30~40만원 500만원 - `14~`15년 - 90~100만원 3,000만원 2~3,000만원 * 자료 : 현지공인중개업체면담결과를토대로정리 (2016.08.10) 9) 서촌과대구대봉동은임대료데이터를구축이어려워지역에있는공인중개사무실을직접방문하여정보를수집 10) 이코노믹리뷰, 2016 년 3 월 11 일 핫상권 5 현장분석 5 서촌, 2 년새임대료 2 배 장사온도차극심. 11) 문화일보, 2016 년 03 월 24 일, 젠트리피케이션 지방대도시도심각. 26 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
3) 업종의연도별변화분석 (1) 36개의생활업종빈도수를바탕으로업종간유사성도출 `06 년 ~`14 년까지생활업종 36종에대해가로 -세로 200 미터의격자로공간분할분석실시 전체공간을 200 미터의일정한크기격자로분할후, 36개업종의주소지에따른경위도좌표를기준으로각격자에포함된각업종의개수를모두파악 통계청에서관리하는 36종의생활업종통계지도의데이터를수집하여분석 12) < 통계청에서관리하는생활업종 36 종목록 > Ÿ 음식점 (11 종 ) : 한식, 중식, 일식, 분식, 서양식, 제과점, 패스트푸드, 치킨, 호프및간이주점, 카페, 기타외국식 Ÿ 도소매 (11 종 ) : 문구점, 서점, 편의점, 식료품점, 휴대폰점, 의류, 화장품 / 방향제, 철물점, 주유소, 꽃집, 슈퍼마켓 Ÿ 서비스 (11 종 ) : 인테리어, 목욕탕, 교습학원, 어학원, 예체능학원, 부동산중개업, 이발소, 미용실, 세탁소, PC 방, 노래방 Ÿ 숙박 (3 종 ) : 호텔, 여관 ( 모텔포함 ) 및여인숙, 펜션 ( 게스트하우스포함 ) 주거지와상업지역대표업종분석 주거지역중심으로주로나타나는근린생활업종과주점, 카페, 노래방등상업지역중심으로나타나는업종이실제데이터에서도유효하게드러나는지실증 행으로는 36개업종과열로는단위격자의수 (2014 년의경우 8,076 개 ) 로이루어진매트릭스를만들어 pearson 계수를이용한업종간유사도행렬을도출함 13) 유사성이높게나타났다는것은특정단위격자안에한업종의수가늘어날때다른업종이같이늘어날확률이높다는것을의미하며유사성이음수로나타난것은한업종의수가늘어날때다른업종은줄어들확률이크다는것임 12) 통계지리정보서비스의생활업종통계지도 (http://sgis.kostat.go.kr/view/bizstats/bizstatsmap) 의점지도데이터패킷을분석하여연구대상지역의연도별 / 업종별데이터를수집하여분석업종이름은 9차산업분류상의사업체명칭을실생활에서쉽게이해할수있는명칭으로변경 하여제공하고있음. 다음의페이지에서명시한설명을인용함http://sgis.kostat.go.kr/view/bizStats/bizStatsMap 13) 두업종간의유사성 ( 피어슨계수 ) 를구하는공식은다음과같음. x,y 는단위격자에서나타나는각업종의빈도수로유사성은 1 부터 1 까지도출 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 27
그림 2-5 2006 년의 36 개업종간유사성 자료 : 통계지리정보서비스의생활업종통계지도, 연구진작성 그림 2-6 2014 년의 36 개업종간유사성 자료 : 통계지리정보서비스의생활업종통계지도, 연구진작성 28 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
업종간유사성분석결과 유사도행렬을바탕으로클러스터링분석을하여유사업종클러스터를도출 14) 하고그결과를네트워크다이어그램으로시각화하여확인함 2006 년의경우 [ 한식, 호프및간이주점, PC방, 노래방 ], [ 카페, 서양식, 일식 ], [ 분식, 패스트푸드, 화장품방향제, 제과점 ], [ 미용실, 세탁소 ], [ 예체능학원, 교습학원, 어학원 ] 의다섯가지클러스터가발견됨 2014 년의경우 [ 한식, 호프및간이주점, PC방, 노래방 ], [ 카페, 서양식, 일식, 기타외국식 ], [ 분식, 패스트푸드, 화장품방향제, 제과점 ], [ 미용실, 치킨 ], [ 예체능학원, 교습학원, 어학원 ] 의다섯가지클러스터가발견됨 그림 2-7 2006 년의 36 개업종간유사성그림 2-8 2014 년의 36 개업종간유사성 * 네트워크선의연결여부를결정하는임계점을증가시켜가면서적절한연결선과그룹이형성되는지점결정 ( 여기서는 r 0.39 로결정 ) * javascript 의 d3.js 모듈을이용하여시각화시키는코드를작성함자료 : 연구진작성 업종간유사성을통해지역에따라다르게나타나는업종을파악 세탁소는카페그룹과가장낮은 ( 0.13) 음의상관성을보이고있는데, 이는서로 반대성향이강하다는것을의미, 즉카페가늘어날때세탁소는줄어들확률이 14) 집단간평균연결클러스터링기법을사용하였으며, 전체할당클러스터수를조절해가면서적절한클러스터수가도출되도록유도함 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 29
크다는것을의미함 15) - 실제로카페는 2006 년부터 2014 년사이 8년동안서울전역에 8,649 개증가 (5162개 13811 개 ) 한반면세탁소는 425개 (7366 개 6941 개 ) 감소함 - 서촌처럼카페가집중적으로증가한지역에는대체로세탁소의수가감소한것으로나타나고있음 (2) 36종의생활업종의연도별분포분석을통한특성도출 격자안의업체수를기준으로단위격자안의대표업종을선별후지도위에대표업종별다른색으로시각화함 시각화를통해특정업종밀집지역과일반주거지역의차이를확인가능 2006 년에비하여 2014 년의경우, 삼청동, 서촌, 이태원, 홍대지역에상권이확장된것을관찰할수있음 그림 2-9 2006 년의서울업종분포도그림 2-10 2014 년의서울업종분포도 자료 : 연구진작성 * 각기다른색은각기다른업종을나타내며, 색의진하기는업체의수를나타냄 ** google map API 를이용하여시각화함 15) 2006 년의경우세탁소는카페, 서양식, 일식과각각 0.16, -0.15, -0.14 의유사성을보이며, 2014 년의경우세탁소는카페, 서양식, 일식, 기타외국식과각각 0.13, -0.11, -0.09, -0.09 로서역시음의상관성을보여줌 30 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
(3) 서촌의연도별업종변화 `06 년한식, 분식, 식료품등의대표업종에서 `14 년카페, 서양식의대표업종으로변화 서촌에해당되는 12개의단위격자를살펴본결과, `06년의경우한식과분식, 식료품점등으로대표업종이나타났으나 `10년부터서양식과카페가각각한곳씩대체하였고, `14년에는카페세곳, 서양식한곳으로대표업종이나타남 - 8년간서촌의일부지역은카페와서양식음식점이다른업종보다많아진것이관찰되며경복궁근처일부지역의한식, 식료품점의밀도가높은것은세종음식문화거리와통인시장이원인으로파악됨 그림 2-11 서촌의연도별업종변화 ( 단위격자 ) 2009 2010 2011 2012 2014 base map * 출처 : google map API 를이용하여시각화함자료 : 연구진작성 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 31
외부방문객을대상으로하는업종증가, 거주민을위한근린시설감소 8 년간 12 개단위격자 36 개업종변화의특징을살펴보면카페, 한식, 서양식 의류 인테리어등증가와세탁소 미용실 철물점 식료품점의감소가두드러짐 표 2-6 서촌 : 업종별 2006-2014 증감추이 카페한식서양화장인테의류식리어일식펜션꽃집품방치킨제과기타패스편의휴대분식외국트푸서점어학점점폰점원향제식드 2006 8 118 8 31 5 1 0 6 5 6 9 3 34 5 1 9 4 1 2014 76 158 32 54 17 12 11 12 10 10 13 7 36 7 2 10 5 2 증감 68 40 24 23 12 11 11 6 5 4 4 4 2 2 1 1 1 1 여관호프식예체부동능학산중중식주유슈퍼소마켓호텔목욕이 P 세미철교습모텔노래및문구료발 C 탁용물탕학원여인방간이점품원개업소방소실점숙주점점 2006 16 32 7 0 2 0 2 11 4 10 37 9 5 7 13 25 15 81 2014 17 33 7 0 2 0 1 10 3 8 34 6 2 4 7 18 3 65 증감 1 1 0 0 0 0-1 -1-1 -2-3 -3-3 -3-6 -7-12 -16 * 자료 : 통계청 36 개생활업종데이터를바탕으로재가공함 실생활에필요한세탁소, 식료품점, 철물점등의생활편의시설이 2010 년을기점으로카페와서양식, 일식등의외부인들을대상으로하는식당으로대체 - 앞에서분석한것처럼 뜨는지역 을대표하는카페, 서양식, 일식의증가를보면, 카페의경우 2009 년부터증가세가두드러짐 - 서양식과일식의경우 `10년부터증가세가보인후 `12년경다시급증하기시작함 그림 2-12 서촌지역카페, 서양식, 일식의점포수변화 * 자료 : 통계청 36 개생활업종데이터를바탕으로재가공함 32 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
(4) 대구대봉동도시재생사업지의연도별업종변화 8년간대봉동김광석거리는카페가증가함 김광석거리 로불리는대구대봉동의방천시장일대의 2개격자를살펴본결과 `06년의경우식료품점과철물점으로대표업종이나타났으나, `12년부터변화되기시작하여 2014 년에는 2개격자중한곳의대표업종이카페로대체됨 이곳역시방천시장이라는종합재래시장의영향으로식료품점의밀도가여전히높게나타나고있음 그림 2-13 대구대봉동업종변화 2008 2010 2012 2014 * 빨간색으로표시된식료품점이점점흐려지고있으나방천시장이라는종합재래시장의영향으로식료품점의밀도가여전히높게나타나고있음 / 자료 : 연구진작성 도시재생사업전후업종변화발생 2010년이전에는방천시장이쇠퇴하면서식료품점이줄어들었다가, 도시재생사업이후지역이활성화되면서방천시장의식료품점이한동안유지되다이후카페와한식점이들어선것으로판단됨 - 연도별점포수변화를살펴보면, 2006 년 ~2008 년사이에식료품점이먼저급감했는데, 이때카페와한식의변화는거의없음 8년간 2개단위격자전체의 20개업종변화를살펴보면, 20건중카페와한식이각각 7건 5건증가했으며, 의류와식료품점이각각 2건 15건감소함 - 2개격자중한곳은 2006 년당시철물점만 1개소있었으나, 2014 년에한식 1개소, 카페 3개소, 제과점 1개소, 꽃집 1개소로변화 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 33
- 다른격자에서는식료품점 15 개소감소, 한식 4 개소및카페 4 개소등새로생겨남 - 2012 년이후카페와한식점이증가하기시작하면서식료품점이다시감소함 표 2-7 대구대봉동 : 업종별 2006-2014 증감추이 카페 한식 중식 호프및치간이킨주점 제과점 편의점 휴대꽃집인테폰리어점 서양식 분식 문구점 예체서능학점원 2006 년 0 4 0 1 0 0 0 0 2 0 1 1 1 1 1 1 1 1 5 25 2014 년 7 9 1 2 1 1 1 1 3 1 1 1 1 1 0 0 0 0 3 10 증감 7 5 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0-1 -1-1 -1-2 -15 철물점 미용실 세탁소 의류 식료품점 * 자료 : 통계청 36 개생활업종데이터를바탕으로재가공함 세탁소, 미용실, 철물점등근린편의시설부재 단한건씩이었던철물점, 미용실, 세탁소등이 2011~2012 년사이모두사라짐 대봉동지역의단독및다가구주택의월세상승현상및카페, 한식, 식료품점의변화와견주어볼때, 해당업종의감소는김광석거리의변화시기와일치함 - 또한일반적으로 뜨는지역 에서사라지는업종과일치함 그림 2-14 김광석거리주변의점포수변화 * 자료 : 통계청 36 개생활업종데이터를참고하여재가공 34 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
4) 주민등록인구및사업체수의증감추이분석 (1) 서울 뜨는지역 의사업체수및주민등록인구변화 뜨는지역 에서사업체수증가, 주민등록인구감소현상이공통적으로발생 - 서울평균을보면 2011 년을기준 (100%) 으로 5년간사업체수는 12.9% 증가, 주민등록인구는 2.2% 감소 - 신사동과이태원 2동의경우지난 5년간사업체수가각각 33.8% 와 35.7% 증가한반면주민등록인구는 10.3% 와 11.9% 감소함 그림 2-15 2011-2015 년주민등록인구변화율 자료 : 통계청. 각연도. 주민등록인구 를참고하여저자재가공 그림 2-16 2010-2014 년사업체수변화 자료 : 통계청, 각연도, 사업체수총조사를참고하여저자재가공 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 35
(2) 서촌의사업체수및주민등록인구변화 서촌일대의사업체수는 5년간 15.9% 증가한반면주민등록인구는 5년간 6.3% 감소 통계청의사업체수총조사와주민등록인구통계에따르면, 서촌지역을포함하는종로구청운효자동과사직동 ( 행정동기준 ) 의사업체수는 2010 년에 3,903개에서 2014년에 4,522개로 619개 (15.9%) 증가함 청운효자동과사직동의주민등록인구는 2011년에 25,410명에서 2015년에 23,805 명으로 1,605명 (6.3%) 감소함 이는전국평균 ( 주민등록인구 2.2%, 사업체수 +12.9%) 과비교하였을때평균이상의변화를보이는것을알수있으며, 특히 `13~`14 년사이급격히변화되는것이관찰됨 그림 2-17 2011-2015 주민등록인구변화율 그림 2-18 2010-2014 년사업체수변화율 통계청. 각연도. 주민등록인구 저자재정리 통계청. 각연도. 사업체수총조사 저자재정리 그림 2-19 서촌의사업체수와주민등록인구변화 * 자료 : 통계청. 각연도. 사업체수총조사 및 주민등록인구 바탕으로저자재가공 36 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
(3) 대구대봉동대상지의사업체수및주민등록인구변화 김광석거리를포함하는대구중구대봉1 동 ( 행정동기준 ) 의사업체수는 2010 년에 940개였으나 2014년에는 1,254개로 314개 (33.4%) 증가 반면주민등록인구는 2011년에 7,755명에서 2015년에 7,764명으로 0.1% 증가하는데그쳐서울의 뜨는지역 에서사업체수와주민등록인구가반대의경향으로움직인반면, 대구대봉동의경우는특별한관계가관찰되지않음 - 대구도심인중구의경우사업체수 (+11.1%) 및주민등록인구 (5.7%) 모두증가한것과비교하였을때중구대봉1 동의경우사업체수가 33.4% 증가하였으며주민등록인구는거의변동없음 그림 2-20 `10-`14 년사업체수변화율 그림 2-21 `11-`15 년주민등록인구변화율 자료 : 통계청. 각연도. 주민등록인구 저자재정리 자료 : 통계청. 각연도. 사업체수총조사 저자재정리 그림 2-22 대구중구대봉동사업체수와주민등록인구변화 * 자료 : 통계청, 사업체수총조사와주민등록인구통계 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 37
5) 프랜차이즈및일반카페의비율과분포 (1) 업태의변화를파악하기위해프랜차이즈와일반카페의공간적분포분석 일반카페와프랜차이즈 16) 카페비율비교 17) 상권이활성화되면가장먼저집중적으로유입되는업종은식 음료업종이며이후수익률이높은업종, 대기업프랜차이즈소매업종을변화하는경향이있음 서울전체적으로 2006년부터 2014 년까지 8년동안프랜차이즈카페비율이 10% 에서 32% 로증가 그림 2-23 서울전체카페증감및프랜차이즈비율 - 전체카페수는 `06 년 자료 : 통계청 36 개생활업종중카페데이터참조저장정리 5,162건에서 2014년 13,811 건으로증가 - 프랜차이즈카페비율은 2011 년까지증가하다가 2011년이후완만히증가함 (2) 높은프랜차이즈비율을차지 : 신촌과압구정로데오거리 신촌과압구정로데오거리는서울평균보다높은프랜차이즈비율을보여주며신촌은 `06 년 ~`14 년사이 7% 에서 37% 로, 압구정로데오거리는 18% 에서 37% 로증가 - 2006 년당시는서울평균과비슷했으나 2009 년을기점으로서울의평균을상회하기시작하여 2009 년에서 2011 년사이에연간 9% 씩비율이급증 - 2010 년을넘어서면서주요가로에대형프랜차이즈카페들이들어서고있음 16) 가맹사업은프랜차이즈라는용어로알려져있으며 가맹본부가가맹점사업자로하여금상표, 서비스표, 상호, 간판그밖의영업표지를사용하여일정한품질기준이나영업방식에따라상품또는용역을판매 ( 가맹사업법제 2 조제 1 호 ) 17) 통계청의 36 개생활업종중카페데이터와공정거래위원회의프랜차이즈 ( 가맹자사업 ) 목록을비교하여일반카페와프랜차이즈카페를구분함. 가맹자사업목록은다음의페이지를참고 http://franchise.ftc.go.kr/fir/manage/searchfirlist2.do?method=getsearchlist 38 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
그림 2-24 신촌카페증감및프랜차이즈비율그림 2-25 로데오카페증감및프랜차이즈비율 * 자료 : 통계청 : 36 개생활업종중카페데이터 그림 2-26 신촌카페변화 2009 2010 2011 2012 2013 2014 * 붉은색원이프랜차이즈카페, 파란색원은일반카페 / 원의크기는종업원의수로서카페의규모의미 * 자료 : google map API 를이용하여시각화함. 연구진작성 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 39
(3) 낮은프랜차이즈비율 : 연남동, 서촌 그림 2-27 서촌카페증감및프랜차이즈비율그림 2-28 연남동카페증감및프랜차이즈비율 * 자료 : 통계청 : 36 개생활업종중카페데이터참고저자재정리 그림 2-29 서촌의카페변화 2009 2010 2011 2012 2013 2014 자료 : google map API 를이용하여시각화함. 연구진작성 40 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
서촌의경우 2014년의카페수가 2006 년대비 8.9배, 연남동은 11.8배증가했으나프랜차이즈카페비율은 13% 이하를유지하고있음 - 서촌연남동은각각 11%, 13% 로낮은비율을보여주고있으며연남동의경우대로변 ( 양화로 ) 을제외하고는거의일반카페로이루어져있음 - 서촌의카페변화를보면, 프랜차이즈카페는역세권을중심으로입점하는것이관찰되며최근서촌의옥인길 ( 이면도로 ) 을중심으로식음료관련된프랜차이즈가많이분포됨 - 서촌지구단위계획재정비를통해옥인길을중심으로프랜차이즈의입점규제수단으로입지불허지역을지정하고, 최대개발규모를제한하여대규모영업시설등을제한함 대구대봉동의경우, 2종일반주거지역으로노후화된주거지역에서도시재생사업이후일반카페가 `10년 1개에서현재 28개로증가함 - 2010년 1개, 2012년 4개, 2013 년 7개, 2014년 10개로일반카페가증가하고있으며, 현재는일반카페 24개, 프랜차이즈 4개로 2010 년이후급격한카페의수가증가된것을알수있음 - 김광석길을중심으로급증하는것을볼수있으며이는문전성시프로젝트 (`09~`11), 김광석다시그리기길조성등의사업이전국적인명성을얻으며대구관광의명소가됨에따라인구유입이많아져카페가증가한것으로보임 그림 2-30 대구대봉동카페변화 2010 2012 2013 2014 2016 * 대구대봉동의경우, 자료수집이어려워다음로드뷰및현지조사를통해맵핑을함자료 : google map API 를이용하여시각화함. 연구진작성 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 41
3. 상업적젠트리피케이션이슈 1) 사회 경제적약자의비자발적이주발생 젠트리피케이션으로인한가장큰사회적문제는영세임차인 주거세입자등사회 경제적약자계층이쫓겨나거나경제적손해를입는다는것임 젠트리피케이션은도시개발이나도시활성화과정에서어쩔수없이발생하는사회적비용의한측면이라비쳐질수있으나, 이같은현상의피해자들이대부분중하위계층의소득층이나영세한세입자가피해를받는것이문제임 낙후된지역에문화예술인의공방, 창의적상점등이모여들면서지역이 뜨고, 핫한 장소가되어상권이활성화되나, 임대료가상승함에따라활성화의주체인세입자는오히려높은임대료를감당할수없어다른지역으로이주하게됨 상권의변화주기와젠트리피케이션속도가점점빨라짐에따라임차인은시설비, 권리금등투자비용회수에대한충분한영업기간을확보하지못하고이주해야하는문제가발생됨 - 홍대, 삼청동, 전주한옥마을의경우지역인기도의변화는약 10년주기였으나최근에이슈가되고있는서촌, 경리단길의경우 3~5년의주기로상권이빠른속도로변화하고있어대응시기를놓칠가능성이높음 - 서촌의경우높은임대료로인해권리금또는임대료를감당하지못해 2년사이 2~3 번씩바뀌는상점도있으며, 재건축등의이유로기존임차인을내쫓는사례도빈번하게일어남 표 2-8 젠트리피케이션이관련주체에미치는영향 구분임대인임차인주민 긍정적 부정적 공실률감소 부동산가치상승 단기간매출액증가 공공의세금감면, 인센티브등지원 임차인, 공동체간갈등 ( 집주인 ) 집값상승 인프라개선, 공실률감소로안전확대, 범죄감소 지속적영업활동어려움 주민편의시설감소 급격한임대료상승에따른 혼잡, 소음, 사생활노출전치및영업기반상실 지불가능한주택감소 이주비용, 영업보상, 정신적 인구감소고통등추가비용발생 42 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
2) 생활권변화및다양성감소 주거지의과도한상업화로인한주민편익감소 젠트리피케이션발생지역에서공통적으로사업체수가증가하고주민등록인구가감소하는현상이나타나는등주거지의상업화로인해주거약자의유출, 주거지기능의약화, 커뮤니티와해등의문제가발생 기존주거지역에주민을위한편의시설보다일반상업업종이우세하게되면서주민들에게필요한생활편의시설은감소하고, 외부관광객을위한상업시설이확대됨에따라소음, 혼잡, 사생활노출등의불편함에노출됨 업종의다양성은감소하고, 도시모습은획일적이고지역의특색상실 많은사람들이공통적으로느끼는다른곳과의차별성이존재하는지역은많은유동인구를유입과동시에젠트리피케이션이일어날가능성이높음 특히도심은문화, 역사, 경제기능등이집중되어있는도시의핵심공간으로새로개발된지역과는달리오래된것들의매력과이야기가풍부한장점이있으며독특한분위기가사람들을유입시키는원동력이됨 그러나지역특성때문에오히려투기대상지역이되고프랜차이즈업종과같이대형자본이침투됨에따라기존상권의획일화, 업종의다양성이감소, 업종이식 음료로획일화되는것이목격 ( 박진아외. 2013) 주요업종 용도가단순화되고어느지역에서든볼수있는프랜차이즈업종으로대체되면서기존의특성있던도시모습은획일적이고지역특색이상실되는결과초래 Zukin(2012) 은공공장소가고급화되어지고재개발되고그들만의독특한정체성이상실하는방향, 동질화되는것을발견되며어느지역을가더라도유사한공간을경험하게된다고지적 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 43
3) 공공의재원 지원투입에의한젠트리피케이션발생 도시재생사업의정책의도와달리공공재원 지원으로인한지역경제활성화의혜택을토지주 건물주가무임승차하게될가능성이높음 많은도시에서인구감소및산업이탈등사회 경제적활력저하의문제가발생하면서도심에도시재생, 도심활성화사업등의중앙및지방정부주도의도시재생사업을수행하고있음 성공재생사례에서는관광객의유입, 토지이용변화등의요인에따라쇠퇴지역이활성화되나세입자 임차인은정책과정에서소외됨 - 사업대상지와그주변지역을중심으로부동산가격과임대료가오르면서기존거주민과임차인의삶의터전을상실하고사업이후커뮤니티관리방안이마련되어있지않아커뮤니티가해체되는문제발생하고있음 - 개발수요가적은지방의경우, 도시재생사업등과같은공공의재원이투입이부동산투자자본의집중을초래할가능성이큼 토지이용에관한대부분의이익을건물주가독식하고, 그가치를형성하고노력한임대인의몫에관한것은미미함 도시재생사업이외부인을위한관광위주의사업으로추진됨에따라원주민과지역영세상인들은삶의터전에서이탈하게될가능성이높음 표 2-9 서촌, 대구대봉동의도시재생으로현상 서촌 대구대봉동 도시재생사업의주요내용 결과 - 서촌지역은 2010 년경복궁서측지역의문화유 - 서촌지역은한옥등매력적인주거공간으로유명 산계획이수립되고이를계기로서촌의위상 해지면서상업화가진행 확립과활성화를위한다양한사업진행 - 거주지의상업화, 원주민들의이탈등의문제가 - `12년 세종마을음식문화거리 지정 빠른속도로진행됨 - 골목형시장육성사업명목으로 5억2천만원을 - 임대료상승으로커뮤니티가와해 지원등공공재원과지원이투입 - 세탁소, 전기상회등주민들의편의시설감소 - 대구대봉동방천시장은전통시장살리기사업인문전성시프로젝트 (`09~`11) 를통해방천시장의빈상가를예술창작공간으로제공 - 김광석다시그리기길조성등의사업이전국적인명성을얻으며대구관광의명소가됨 - 사업초기에김광석거리를따라서예술가들의공방이즐비하게줄지어있었지만치솟은임대료를부담할수없는예술가들은다른곳으로이주 - 낙후된지역재활성화라는목적은달성하였지만젠트리피케이션이발생하면서커뮤니티를와해시키는결과초래 * 자료 : 대구광역시창의도시재생지원센터웹진 ; 허경진, 유춘동, 2016, 경복궁서측지역도시재생사업의성과와보완책, 열상고전연구, 제 51 집 44 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
실제도시재생사업으로추진되고있는사업들을살펴보면주민들의편의를위한시설보다는관광 외부인을위한시설위주의사업이추진 서촌, 대구대봉동등에서진행된도시재생사업또한지역과관광을연계한도시관광을통해지역을활성화하고자하는정책을펼치고있으나이는성공할수록원주민의삶의터전에서이탈하게될가능성이매우높음 도시재생의성공이의도되지않은부작용으로이어질가능성이높아도시재생정책의양면적효과를고려하여부작용을최소화하는대책이필요 표 2-10 도시재생사업과젠트리피케이션 지역 천안시원도심 부산시감천마을 전주시한옥마을 서울서촌 내용 1 천안중앙 문성동일원에 (19 만 6 천m2 ) 총사업비 127 억원, `17 년까지복합문화특화공간을조성하는원도심재생사업추진중에있음 2 도시재생사업이본격화되면서사업구역내부동산가격, 임대료가오르는등젠트리피케이션문제가대두됨 3 시는지역상인회, 토지 건물주들과상생협약을맺는등영세상인들의이탈방지를위한대안모색 1 2010 년부터부산시감천마을등마을을대상으로도시재생사업이추진 2 감천마을은도시재생사업이후상가임대료가 10 배폭증하였으며상가는 10 배이상증가, 관광객은연간 130 만명으로약 400 배이상증가, 인구는 18.5% 감소 3 시에서는조례제정, 젠트리피케이션방지종합대책수립계획등대응방안마련모색 1 전주시는 2002 년도심활성화사업일환으로한옥마을조성을추진하고천억원대의재정을투입 2 2008 년과 2014 년사이주민은 2,339 명에서 1,322 명으로 43% 가량줄어든반면, 식음료업소는 81 개에서 142 개로 75% 늘었고숙박업소도 81 개에서 133 개로 64% 증가 3 한옥마을의장소성을보호하기위한정체성을훼손하는업종을막는등다양한대안모색 1 서울시는 2012 년이곳을먹을거리를테마로한 세종마을음식문화거리 로지정, `15 년골목형시장육성사업명목으로 5 억 2000 만원을지원 2 지가와임대료가오르고상가도 2 배증가한 102 곳으로조사 3 종로구는구청장과상인회장, 지주회장등 3 자가모여 임대인 임차인상생협약식 을맺음, 지구단위계획재정비 출처 : ( 천안시 ) 한국일보, 2016.06.15. 젠트리피케이션덫에갇힌천안시원도심재생사업 ( 부산시 ) 중앙일보, 2016.01.20. 도시재생사업 5 년감천문화마을, 임대료오르면서원주민내몰려 ( 전주시 ) 신전북신문, 2016.05.29., 원주민내쫓는도시재생안된다 ( 서울시 ) 세계일보, 2015.12.13., 서촌음식거리젠트리피케이션으로몸살 제 2 장상업적젠트리피케이션특징및실태조사 45
4) 장기적관점에서도시경쟁력상실 타지역과의차별성이사라지면서외부인의방문이감소하게되고상권이축소되는일련의과정을겪으며장기적관점에서상업공간의경쟁력을상실 고유의역사성, 특정업종이집약되면서인구가유입되는개성있던지역이어느지역에서나볼수있는프랜차이즈업종으로바뀌게되면서지역만이가지고있는차별성과경쟁력이약화됨에따라임대인 임차인모두에게불리 소비자는독특한문화가사라진상업거리를외면함에따라공간의방문횟수가감소, 다양성경험의기회를상실하여다른소비공간을찾아떠남 대기업프랜차이즈가유입되고상업화가과열되면서문화 역사적특성이없는 문화백화현상 을경험 상권의개성이상실되는문제뿐만아니라높은임대료로인해상업활동의지속적인 영업기반확보가어려워상권자체가침체될가능성이높음 경쟁력을유지하게했던업종과사람이빠른속도로바뀌면서상권이형성, 활성화, 침체까지단기간에경험하게되면서상업지역의지속가능성이약화됨 높은임대료가형성되어공실률이증가하더라도낮은금리와더높은임대료를 지불가능한임차인이나타날때까지공실로놔둠에따라공동화현상이지속됨 임대인과임차인모두상생하려면합리적인임차료수준을유지하고동시에공간 의장소성관리가중요함
CHAPTER 3 국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 01. 임대료규제및임차인보호제도 49 02. 입지, 행위등의규제 52 03. 상생협약 57
CHAPTER 3 국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 1. 임대료규제및임차인보호제도 1) 임차인영업권보호를위한상가건물임대차보호법 18) (1) 임대료인상폭제재, 계약갱신요구권기간확대등임차인의경제생활안정도모 2001 년 12 월에제정된 상가건물임대차보호법 ( 이하상가임대차보호법 ) 의목적은 상가건물의임대차에서일반적으로사회 경제적약자인임차인의영업권을보호 하고자제정됨 또한임대료의과도한인상, 계약해지권남발등상가임차인이영업활동을하며 겪는문제점을보완하고자함 2016 년법개정을통해임대차보호기간연장되어 5 년을초과하지않는범위에서 계약갱신요구권을보장받을수있음 ( 제 10 조 8 의 2 항 ) 이는기존 2 년이라는법제도에서 5 년으로기간을확대하여임차인의영업기간 과기반을확보하고자함 계약갱신시차임이나보증금은증가할수있으나법제 11 조제 1 항에의해청구 당시의차임또는보증금의 100 분의 9 금액을초과하지못하며단, 환산보증금 20) 4 억원이하에해당되는상가건물에한해임대료인상폭을연 9% 로제한 18) 상가건물임대차보호법 ( 법률제 14242 호, 2016.5.29. 타법개정 ) 19) 국회포럼자료, 2016, 젠트리피케이션문제의사회적해결을위한포럼, p.51 참조 20) 월세를보증금가치로환산하고보증금을더한금액을의미 ( 월세 X100+ 보증금 ) 제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 49
임차인에게는권리금 21) 회수기회를보장 ( 제10 조4항 ) 하고, 임대인에게는정당한사유없이임대차계약의체결을방해할수없도록방해금지의무를부과하는등권리금에관한법적근거를마련 ( 상가건물임대차보호법 ( 법률제 14242호, 2016.5.29. 타법개정 ) 2) 중소기업청소상공인지원정책 22) 중소기업청은소상공인에대해가장집중적인정책을수행하는기관으로서지원근거및수단을마련함 중소기업청은중앙정부차원에서임차상인을포함한자영업자지원정책은대해가장집중적으로정책을수행하는기관임 ( 국회포럼 2016) 소상공인보호및지원에관한법률 이제정됨에따라국가경제에서중요한위치를차지하는소상공인에대한구체적인지원근거및수단을마련함 소상공인의보호 지원차원에서금융지원정책, 소상공인교육, 소상공인컨설팅, 전통시장활성화등의정책을추진함 골목상권보호및상가임대료상승억제를위한자율상권법제정추진 최근중기청은 (`16.2) 상가임대료상승등젠트리피케이션에대응하여 소상공인활력회복방안 을발표하였으며, 골목상가의임대료상승억제를통한영업권보장, 과다경쟁방지등을주요추진전략으로제시함 23) 젠트리피케이션의폐해가상대적으로심한현장에초점을맞춘별도법안 자율상권구역의지정및운영에관한법률 ( 이하자율상권법 ) 제정추진 - 도심중상업지역이 50% 이상이고, 점포가있는밀집된상권을자율상권을 21) 권리금을임대차목적물인상가건물에서영업을하는자또는영업을하려는자가영업시설ㆍ비품, 거래처, 신용, 영업상의노하우, 상가건물의위치에따른영업상의이점등유형ㆍ무형의재산적가치의양도또는이용대가로서임대인, 임차인에게보증금과차임이외에지급하는금전등의대가로정의함 ( 상가건물임대차보호법제 10 조의 3 신설 (2015.5.13. 일부개정 ) 22) 본자료는법제처및소상공인정책자료를바탕으로작성하였음 23) 중소기업청. 2016. 자영업자과당경쟁방지와상가임대료상승억제를위한소상공인활력회복방안. 2016 년 2 월 16 일보도자료. 50 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
정한뒤, 임대료가큰폭으로오른상권을대상으로과도한임대료상승을억제하고상가임대차계약갱신요구권행사기간을 5년에서 10년으로늘리는특례조항 포함 24) - `16년하반기경제정책방향을보면자율상권법제정재추진등소상공인의경쟁력강화에대한중앙부처차원의대응방안이추진됨 25) - 상가임대료상승억제와과다경쟁방지를큰축으로구성되어있으며핵심상권, 일반상가, 전통시장으로구분하여전략제시 표 3-1 구분핵심상권일반상가 골목상권임대료상승억제방안 주요내용 인구유동성이높은상권을대상으로임대 - 임차인협약을통해임대료상승을억제하는 자율상권법 * 제정추진중 상가임대차보호법 상임대차보호기간 (5 년 ) 연장검토, 권리금보호대상에 대형점포로등록된전통시장 (537 개 ) 추가 ( 상가임대차보호법 개정안이국회 ( 법사위 ) 계류중 ) 전통시장 전통시장지원사업에임대료자율동결협약을맺은시장은시설현대화사업등추진하는사업에대한우대지원강화및의무화검토 자료 : 중소기업청보도자료, 2016.02.16. * 자율상권구역의지정및운영에관한법률 로 `15 년 8 월국회에서발의된후정부가제정을추진이후국회를통과하지못해 2016.4 월폐기, 현재재추진중 과밀업종을방지하기위한정보제공, 과밀진입기준수리등을통해자영업자과다퇴출방지방안마련 과밀업종이몰려극심한경쟁상권이되는것을방지하고폐업률축소를목표로전국상권사업체현황, 영업이익등추이분석및과밀진입기준수립 상권정보시스템을개편해생계형창업이지나치게집중된지역에대한정보를제공 생계형과밀업종에대해서는창업자금규모를 2,000 억원에서 1,000 억원으로축소하고상권정보시스템상과밀업종 권역내창업자는가산금리를부과 24) 경향비즈, 2016.6.28. 임대료상승막는 ' 자율상권법 ' 재추진 젠트리피케이션끝? 25) 관계부처합동. 2016. 2016 년하반기경제정책방향 2016.6.28. 보도자료 제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 51
2. 입지, 행위등의규제 1) 지구단위계획 26) 을활용한젠트리피케이션대응방안 지구단위계획은특별한문제점또는잠재력있는지역에한해계획을수립하여지역의체계적 계획적개발및관리를목적으로함 지구단위계획은공간계획을구체화하는가장작은단위의도시계획수단으로 국토의계획및이용에관한법률 에의해작동함 도시기본계획을구체화하는도시관리계획수단으로지정목적, 중심기능, 해당용도지역의특성등을주요내용으로함 지구단위계획은장소적특성을확보하기위한제도적언어로, 건축물의용도제한, 건폐율, 용적률, 건축선, 건축물의형태, 색채등의내용을포함하여건축행위를제한할수있는입체적계획임 27) (1) 업종, 영업형태 28) 등규제를통한공간적특성보호및임대료의급격한상승제재 젠트리피케이션해결및지역고유의특성을확보하기위한지구단위계획재정비추진 최근특색있는지역을중심으로젠트리피케이션이발생함에따라이를해결하고지역고유의특성확보를목표로지구단위계획재정비중에있음 서촌은젠트리피케이션해결및주거지정주성보호등을목적으로지구단위계획을재수립 (`16.7) 하였으며, 성수 1 2가동시범지역은최근젠트리피케이션발생지역으로지구단위계획재정비중에있음 프랜차이즈입지제한등을통한지역의상권및공간적특성보호 서촌, 전주시한옥마을과같은장소성을유지를목적으로업태 ( 프랜차이즈업종불허 ) 등을규제하는내용을포함한지구단위계획수립 ( 유나경 2010) 26) 국토의계획및이용에관한법률 ( 법률제 13797 호, 2016.1.19. 타법개정 ) 27) 유나경, 2010, 지구단위계획의쟁점과과제, 건축과사회 P.214~221 28) 업태 (Type of business) 는판매방식또는경영형태상의차이에따른분류방식으로, 백화점, 슈퍼마켓, 할인점, 통신판매업등의분류를의미하며업종 (Line of business) 는취급상품의물적특성에따른분류방식으로쌀, 식료품, 의류, 화장품등의분류를의미 (http://blog.naver.com/tobevalue?redirect=log&logno=220704613016) 52 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
프랜차이즈가맹점을임대료상승의주원인으로보고근린생활시설입지기준을강화하여주거밀집지역의상업화억제와정주권을보호함 29) 서촌은서울시최초로주요가로변을제외한주거밀집지역에한정하여프랜차이즈업종입지불허하고있으며전주한옥지구는휴게음식점및제과점중프랜차이즈업종 ( 커피, 제과, 햄버거등 ), 패스트푸드및편의점등을불허함 표 3-2 전주시한옥마을지구단위계획에서의프랜차이즈업종등불허용도로규제 전통한옥지구 3. 불허용도 ( 불허용도가허용용도에우선한다 ) 가. 건축법시행령 [ 별표 1] 제 3 호의제 1 종근린생활시설중다음어느하나에해당되는것 (1) 가목의수퍼마켓과일용품등의소매점중 편의점 (2) 나목의휴게음식점및제과점중 ( 가 ) 프렌차이즈커피숍, 커피전문점, 다방및이와유사한찻집 ( 나 ) 프랜차이즈제과점. 제빵점, 서구식제과점. 제빵점, 도넛, 햄버거등패스트푸드점및이와유사한제과점나. 건축법시행령 [ 별표 1] 제 4 호의제 2 종근린생활시설중다음어느하나에해당되는것 (1) 가목의일반음식점으로써당해바닥면적이 400m² 이상인시설 (2) 가목의일반음식점중다음시설 ( 가 ) 일식, 중식, 양식등외국계음식을조리, 판매하는음식점 ( 나 ) 외국음식과결합된퓨전형태의음식을조리, 판매하는음식점 자료 : 전주시고시제 2013-138 호 ( 공표일 2013 년 11 월 18 일 ) 중일부발췌 ( 전주시청홈페이지 ) 표 3-3 경복궁서측 ( 서촌 ) 지구단위계획 (2016) < 프랜차이즈입지제한 > < 근린생활시설입지강화 > 대로변인자하문로와사직로변을제외하고구역내전지역을대상으로젠트리피케이션영향력이큰일반 휴게음식점, 제과영업점으로한정하여적용 기존근린생활시설밀집지등을제외하고구역내주거밀집지역에서는카페, 음식점등의휴게 일반음식점의입지허용기준이강화됨 자료 : 서울시. 2016. 경복궁서측지구단위계획재정비안마련. 2016.3.10. 보도자료 29) 서울시, 2016, 서울시, 경복궁서측지구단위계획재정비안마련, 2016.3.10. 보도자료. 제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 53
합필, 최대개발규모제재를통해대규모상업시설입지억제및소규모상권보호 프랜차이즈, 대규모판매시설은충분한규모의창고, 매장면적을필요로하며기존의상점면적에비해넓은규모로입점하는경향이있음 건물의대형화방지를위해합필을규제하는것이하나의방안이될수있음 ( 박진아 정윤주 2013) 도심의소규모물리적특성을유지하고대규모개발을제한하기위한합필, 필지의최대개발규모를제한하여적정건축규모가유지될수있도록유도 - 서촌, 북촌, 삼청동등도심지역의독특한분위기를유지하고있는지역은평균상가면적이크지않아프랜차이즈업종은합필, 신축을통해규모확보 - 서촌대로변인자하문로와사직로변은 400m2이하, 옥인길 ( 이면도로 ) 은 300m2이하로제한하고있으며, 북촌1~6 구역은 330m2, 가회로등 660m2로최대개발규모를제한하고있음 30) 표 3-4 북촌지구단위계획에서의합필및최대개발규모제한 소규모필지와한옥, 골목길등의독특한물리적특성, 가로경관을유지하기위해지구단위계획을수립 - 북촌지구단위계획시행지침제2장 ( 대지에관한사항 ) 제5조 ( 최대개발규모부분 ) 에서는필지간합필또는공동개발을할경우최대개발규모허용기준을제시 - 가로변의건물입면의규모, 합필의허용기준등을제시하여가로입면의대형화방지 - 세장비가 1:3이상인경우, 경관상문제가되는경우, 삼청동길에면한필지간합필 < 삼청동길의합필허용기준의구체적가이드라인제시 > 자료 : 북촌제 1 종지구단위계획시행지침 (2010), 박진아 정윤주, 2013, p.217, 재인용 30) 북촌지구단위계획, 경복궁서측지구단위계획 54 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
2) 문화지구지정을통한문화자원관리 보호 31) (1) 문화적특성보존을위해지정된문화지구 32) 문화지구는 문화예술진흥법 의 2000 년개정시법적기반이마련됨 2014년 지역문화진흥법 이제정되면서현재는 지역문화진흥법 에준하여문화시설과문화업종의육성등문화적특성보존을위해지정되고있음 시 도지사, 대도시시장은지방자치단체의조례제정을통해문화예술관련시설, 물품판매업등이밀집된지역및문화적특성보존등을목적으로일정한구역을문화지구로지정이가능함 ( 인사동 (`02년 ), 대학로 (`04년 ) 등 ) 문화지구로지정된지역내지구단위계획수립을통해용도및건축행위제한 문화와관련된도시계획적접근이가능한제도는문화지구가유일하며 국토의계획및이용에관한법률 ( 제37 조 3항 ), 도시계획조례에의해용도지구로서문화지구를지정, 도시관리계획을통해관리함 ( 김연진외 2011) 문화지구는권장, 불허용도를지정할수있으며권장용도의문화시설에대해서는행 재정지원책을시행함 문화지구로지정된지역내의문화자원, 문화적특성을보존하기위해특정공간을대상으로지구단위계획을수립하여용도제한, 건축행위제한등의행위를제재할수있음 표 3-5 인사동지구단위계획에서의불허용도 3 시 도지사및대도시시장은문화지구의유지 보존및활성화를위하여문화지구에서다음각호의어느하나에해당하는영업또는시설의설치를금지하거나제한할수있다. 1. 사행행위등규제및처벌특례법 에따른사행행위영업 2. 식품위생법 에따른식품접객업중대통령령으로정하는것 3. 그밖에문화지구의지정목적을해칠우려가있는영업또는시설로서대통령령으로정하는바에따라해당지방자치단체의조례로정하는것 4 국가와지방자치단체는제2항에따른문화지구관리계획에따라설치또는운영이권장되는문화시설등에대하여행정적 재정적지원을할수있다. 자료 : 지역문화진흥법, 법률제12354호, 2014.1.28. 제정 31) 김연진외, 2011, 문화지구제도개선방안 을참고하여작성하였음 32) 지역문화진흥법, 법률제 12354 호, 2014.1.28. 제정 제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 55
법제18 조3항에의거하여문화지구의유지 보존및활성화를위해시설의설치를금지또는제한할수있으며이는문화지구목적을고려하여조례로정할수있음 인사동문화지구는구역내지구단위계획을통해체인점형태로운영되는음식점 ( 패스트푸드, 패밀리레스토랑, 커피전문점등 ) 입점을금지하여문화지구의소규모영업시설을보호하고있음 ( 종로구문화지구관리계획 2014) 입점해있는금지업소에대한권유등을통한퇴출추진및주민협의회구성 운영 문화지구내권장시설유도하기위한인센티브제공 문화지구는지구단위계획의규제적기능과문화자원의보호및육성에대한지원이상호보완적으로이루어지는제도임 ( 김연진외 2011) 문화지구관리계획에있어서보호 육성의대상인권장시설의지정이가장중요하며민속공예품점, 골동품점, 필방, 표구점, 도자기점등전통문화와관련된영업시설중해당문화지구에필요하다고인정하는영업시설을권장할수있음 권장되는문화시설을설치하는경우조세및부담금감면, 취 등록세감면, 융자지원등의인센티브제공하여권장시설용도를유지 유도함 ( 제18조 4항 ) 문화지구권장시설건물주및운영자를위해융자금을지원하고있음 ( 건물주에는신 개축비를지원, 운영자에게는시설비또는운영비지원 ) 표 3-6 문화지구와지구단위계획비교 ( 인사동을중심으로 ) 목적 문화지구 - 전통업소보호및육성 - 위해업종규제 지구단위계획 - 기존도시조직보호 - 보행환경개선및지역환경개선 성격 - 지원을통한보호 - 이질용도및건축행위제한 내용 - 세제감면및융자지원 / 홍보및마케팅 - 전통문화공간조성 / 인사동길관리 * 자료 : 김연진외, 2011, p.88 - 용도및건축제한 / 개발제한 - 주요거점지역개발원칙수립 33) 종로구청홈페이지 56 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
3. 상생협약 1) 조례제정등을통한젠트리피케이션대응 지방정부는지자체의도시재생사업대상지, 도심등을중심으로젠트리피케이션이이슈로대두되어조례제정, 정책등을통해대응 서울시, 부산, 대구, 대전, 천안등도시재생사업대상지등을중심으로젠트리피케이션을해결하기위해구역지정을통한관리, 조례제정, 각종지원등의방안제시 성동구의 성동구지역공동체상호협력및지속가능발전구역지정에의한조례 (2015.09) 가최초로제정되었으며, 이어서울시에서 젠트리피케이션종합대책 (2015.11) 과조례공포 표 3-7 지방정부의젠트리피케이션관련조례제정 구분조례주요내용 서울시성동구 서울시 서울시성북구 서울시중구 대구시 성동구지역공동체상호협력및지속가능발전구역지정에관한조례 (2015.09.24) 서울특별시상가임차인보호를위한조례 (2016.01.07) 성북동가게인증및지원에관한조례 (2014.05) 중구지역상권상생협력에관한조례 (2016.05.11) 서민경제특별진흥지구지정및운영조례 (2015.10.30.) 자료 : 서울특별시법무행정서비스, 국가법령정보센터참고 지속가능발전구역으로지정하고지속가능발전계획수립 시행 주민협의체를구성 34) 의동의로입점업체, 업소조정 협약을통해이행경우리모델링시용적률상향의혜택을주는상생협약맺음 상권이활성화되는상가건물의상생협약체결권장과지원 장기안심상가조성을위해상생협약을체결한경우경비의보조, 지방세또는부담금의감면등지원 시투자 출연기관보유상가건물임대차기존 5 년보장, 최장 10 년장기임대 상가건물임대차분쟁조정위원회운영 성북동역사문화지구지구단위계획구역내의지역성을대변하는가게를대상으로성북동가게인증및지원 성북동가게의육성 발전과성북동가게의브랜드가치를창출을위해인증표식판제작, 홍보, 융자우선지원등제공 임대기간동안임대료안정을목표로임대인 - 임차인간상생협약체결권장 주민협의가이뤄진지역에우선적으로공공인프라사업, 중소기업육성기금융자등을지원 전통시장과상점가를보호하는서민경제특별진흥지구지정 지구안에변형 SSM 을개설하려고하는사람에게영업시작 30 일전개설계획예고, 영업시작전상권영향평가서 지역협력계획서제출등을권고 제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 57
조례제정을통해안정적영업활동을지원하고상생협약체결등을유도 ( 서울성동구 ) 성동구지역공동체상호협력및지속가능발전구역지정에의한조례 (2015) 는최초로젠트리피케이션에대응하여지역상권보호하기위해제도적기반을제시했다는데의의가있음 - 핵심수단인지속가능발전구역지정은주민협의체동의로시행되며입점업체, 업소를조정하여상권을보호하고, 동의를받지못할시입점지역, 시기, 규모등조정권고 - 해당지역건물주들과일정기간임대료를올리지않기로협약하고, 이를이행한경우리모델링시용적률상향혜택을주는상생협약을체결함 ( 서울시 ) 서울특별시상가임차인보호를위한조례 (2016.1.7) 제정을통해지속가능한상가건물임대차관계를형성하고, 안정적인영업활동지원을목적으로함 35) - 상생협약체결권장 지원은 도시재생활성화및지원에관한특별법 에의한지원사업, 전통시장및상점가육성을위한특별법 규정에의한시장정비사업, 지역개발사업등상권이활성화되는상항에해당됨 - 상생협약을체결한임대인에게건물리모델링경비보조, 지방세, 부담금의감면등을지원하고임대차관련분쟁발생시조정 중재등을통해임차인의권리를보호함 젠트리피케이션종합대책제시 지방정부는서울시를중심으로종합대책을마련하고있으며부산시, 대구시, 전주시등수도권외지역에서도종합대책을마련중임 서울시 젠트리피케이션종합대책 36) 은젠트리피케이션현상이진행중이거나우려되는지역 ( 대학로, 인사동, 도시재생지역, 서촌등 ) 에대한맞춤형대책을마련하고다양한측면에서임차인을보호하기위한행 재정적지원에대한내용임 - 서울시출연기관보유상가건물임대차계약기간 5년보장, 최대 10년장기임대를유도하고, 노후상가의리모델링 보수비용을지원하며, 대신건물주는일정 34) 조선비즈. 2016.05.11. 佛보호상권지정하고, 英정부는직접개입 국내지자체도잰걸음. 35) 서울특별시상가임차인보호를위한조례 ( 서울특별시조례제 6072 호, 2016.1.7. 제정 ) 36) 서울시제트리피케이션종합대책 (2015 년 12 월발표 ). 서울시청홈페이지. 58 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
기간임대료를올리지않고임대기간보장도약속하는 ' 장기안심상가 ' 제도제안 - 상생협약체결유도, 지역정체성보존을위한앵커시설확보, 자산화전략등제시 표 3-8 서울시젠트리피케이션종합대책 1. 총괄대책 1) 거버넌스를통한젠트리피케이션공론화 2) 지역별민관협의체구성및상생협약체결유도 3) 상가임차인보호조례제정및지원강화 4) 젠트리피케이션전담법률지원단지원 5) 지역정체성보존을위한앵커시설확보 운영 6) 서울형장기안심상가운영 7) 장기저리융자지원을통한자산화전략 3. 도시계획적수단을통한관리 1) 재생등도시계획사업계획수립시, 예방대책수립 2) 지구단위계획가이드라인마련 2. 지역별대응방안 1) 대학로 2) 인사동 3) 신 홍 합지역 4) 성미산마을등마을공동체 5) 도시재생지역 ( 해방촌, 성수동등 ) 6) 북촌및서촌 4. 법령등제도개선 1) 상가건물임대차보호법 개정건의 2) 젠트리피케이션특별법제정건의 3) 젠트리피케이션조례제정 자료 : 서울시젠트리피케이션종합대책 (2015 년 12 월발표 ). 서울시청홈페이지. 2) 상생협약을통한임대료안정화및상권의지속가능성유지 상인 ( 임차인 )-건물소유자 ( 임대인 )-지자체간상생협약체결 상생협약을통해과도한임대료상승을막고지역경제의안정화및상생발전을도모, 자발적해결을유도하는것임 지자체는젠트리피케이션문제해결을위한각이해관계자들의협력을촉진하고사회적공감대확산, 관련법제 개정촉구, 방지관련정책상호공유등지원과건물 토지주들이상생에대한공감을높이기위해노력 표 3-9 상생협약관련주체및역할 주체 역할 임대인 임대기간동안임대료상향유보, 임차인에대하여권리금보호 임차인 합법적영업활동과깨끗한거리환경조성협력 / 상권활성화및권리금안정화를위해노력 공공 ( 지자체 ) 환경개선사업, 상인역량강화사업등상권활성화를위해적극지원 자료 : 서울시젠트리피케이션종합대책 (2015), 중구 상생협약표준안 참고 아래표의내용을종합해보면임대인은임대기간중임대료상승을억제하고 임차인은깨끗한거리환경을조성하며, 지자체는상생협약을적용한지역에한 해융자지원, 인센티브, 공공사업지원등의역할을함 제 3 장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책 59
< 지방정부의상생협약사례 > 지역협약주체주요협약내용 서울시성동구 서울시성북구 서울시종로구 건물주임차인성동구 건물주임차인성북구 건물주상인회종로구 임대인임차인 임대인 : 임대료, 권리금의적정수준유지를위한상생협약체결 임차인 : 쾌적한영업환경과거리환경조성등상권의지속적인성장과활성화노력 지자체 : 건물주, 상가임차인과함께지역경제의상생발전을도모하기위해공공기반시설및환경개선사업등을적극추진할 임대인 : 임대기간동안 상가건물임대차보호법 의제반규정을준수해적정수준의임대료를유지 임차인 : 쾌적한영업환경과거리환경조성 성북구 : 공공기반시설및환경개선사업등을적극추진 ( 서촌세종마을음식문화거리 ) 건물주 : 상가건물임대차보호법령규정준수, 임대료안정및거리환경개선 임차인 : 바가지상술등상권저해행위하지않고건물주와함께거리환경개선 종로구 : 도로포장, 소방도로확보등상권활성화사업적극지원 ( 세운상가 ) 상가주들의협의체구성 (430 여개 ) 및협의체내부의이사회의결거쳐서건축주들스스로임대료상승제한을제시 서울시서대문구 건물주상인회서대문구 ( 신촌번영회협동조합 : 상권재활성화를목표 ) 건물주 : 임대차계약기간동안차임과보증금의증액청구를유보 임차인 : 호객행위, 바가지상술등상권활성화에저해가되는행위금지 서대문구 : 신촌상권활성화가조속히이루어질수있도록행정지원 서울시중구 광주시광산구 천안시동남구 전주시 부산시중구중앙동 임대인임차인중구 건물주상인회광산구 천안시건물주상인회 전주시건물주주민 건물주예술인문화재단 건물주 : 임대기간에임대료를인상하지않고임차인의권리금을보호 임차인 : 가격정찰제, 보도상물건적치금지등합법적영업활동과깨끗한거리환경조성 중구 : 환경개선사업과상인역량강화사업등을지원함 ( 송정역시장 ) 건물주 : 임대기간보장과적정수준임대료유지 청년상인들 : 상권성장에대한노력과쾌적한환경조성약속 광산구 : 기반시설을확충하고환경을개선하는사업추진 ( 도시재생사업예정지 ) 2020 년까지향후 5 년동안임대료를현재수준으로동결하는내용의사업추진동의서체결 천안시 : 앞으로리모델링에들어가는건물을대상으로상생협약을확대계획 ( 도시재생사업에정지 ) 건물주 : 임대인의임대기간을보장하고적정수준의임대료를유지 상생협의회 : 거리환경조성과지역특화문화거리조성 안정적인상권과영세상인보호, 지역정체성회복 부산시는문화창작공간 ' 또따또가 ' 등이자리한중구중앙동 40 계단이임대료상승에따라예술가들이떠나는현상을방지하기위해 민관협의체를구성및원도심문화거리조성협약체결 자료 : 관련뉴스및지자체홈페이지검색을통해자료재정리 60 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
CHAPTER 4 해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 01. 프랑스파리시도시지역계획 (PLU) 63 02. 미국 Fomula Business Restriction 제도 72
CHAPTER 4 해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 1. 프랑스파리시도시지역계획 (PLU) 1) 도시지역계획 (Le Plan Local d'urbanisme) 의개념및특징 37) (1) 상업계획을반영한도시발전방향제시 지속가능한관점에서상업활성화계획추진 도시지역계획 ( 이하 PLU) 은자치단체인코뮌에의하여각각의영토를대상으로작성 상위계획인영토일관성계획 (SCOT) 에의거하여일종의도시관리계획으로주택계획, 교통계획, 상업계획을반영한도시발전방향의내용을담고있음표 4-1 도시지역계획 (PLU) 의내용구성 (PLU, 2007) 1 본보고서 (Le rapport de présentation) 2 지속가능개발계획 (PADD-Le projet d'aménagement et de développement durable) 3 정비방향 (Les orientations particulières d'aménagement) 4 지침도 (Le document graphique du règlement) 5 지침 (Le règlement) 6 부록 (Les annexes) 자료 : PLU, 2007 이중, 지속가능개발계획 (PADD) 은주택, 교통, 상업, 경제활성화, 문화 관광 활성화, 전자통신개발, 산림보호, 자연유산보호등공공정책의목표를가지는 37) 본연구의일환으로프랑스의젠트리피케이션현황및대응제도에대해박진아한양대교수에게원고의뢰를통해작성된내용을재정리함 / 박진아, 2012, 시장경제속소형상업의위협, 도시계획적해법은없는가? 의내용참조 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 63
것으로정의되며, 주택 교통 상업개발계획내용이포함 ( 박진아 2012) 지속가능한도시발전방향을수립하기위해경제 사회 문화 환경계획과공간계획을통합시키고이러한통합적지속가능성관점에서상업활성화계획을추진하고있다는특징을가지고있음 ( 박진아, 2011, 2012) (2) 상업활성화계획의주요내용및특징 건물저층부의소형상점및아뜰리에 ( 공방등 ) 에대한보호를목적으로파리시상권의전수조사및분석을통한파리시상업보존활성화가로를지정하고있음 상업가로지정에관한연구는 `03년부터착수되어도시전체현황및각지구, 동네의물리 인문 환경부문의조사 분석이이뤄짐 도시전체의상권분석이이루어진이후현재까지꾸준히 3년단위로파리시상권전수조사를통한공공데이터업데이트가이루어지고있으며확보된상권데이터를기반으로지역재생및보호 정비가필요한지역추출의기초데이터로활용 38) 도로총길이 230km(2003 년기준, 2007년에는 259.3km 로확대 ) 를상업보존활성화가로로지정 ( 파리시도로전체의 16% 에해당, 총 30,000 여개의점포포함 ) 상업보존활성화가로유형구분 상권조사데이터를기반으로하여아래표의세가지유형의상업보존활성화가로 ( 블록단위가아닌가로단위 ) 로구분 파리시전역에상업보존활성화가로를지정함 그림 4-1 파리시상업보존활성화가로 * 자료 : Ville de Paris, 2007 38) APUR-Atelier Parisien D Urbanisme 에서실시, 서울시서울연구원과동일한위상을가진시정연구기관임 64 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
표 4-2 상업보존활성화가로유형 유형 상업 39) 수공업용도 40) 의타용도로의전환이금지된가로 내용 상업이나수공업용도외주거용, 업무용등타용도로의전환불가 ( 공공용도로의전환은허가 ) 수공업보호특별지역가로 수공업외타용도로의전환이금지 ( 수공업에서상업으도로의전환도불가능 ) 폐점포및창고시설의상업및수공업용도로의전환유도가로 상권네트워크강화목적 * 자료 : PLU, 2007, Rapport des presentation 다양한근린업종유지와소형상점보호의취지로파리시전역에상업보존활성 화가로지정및상업가로활성화계획이도시개발계획의핵심전략으로고려 골목상권변화에대한조사를통한공공데이터의지속적업데이트와이를바탕 으로한분석평가가지속적으로이루어지며도시관리계획인 PLU 에반영이됨 그림 4-2 `11-`14 슈퍼마켓변화율 : 9% 증가그림 4-3 자치구별상업업종분포 (10 구 ) * 근린업종변화율 2011-2014, / 자료 : APUR * 자료 : APUR, 2014 (3) 상업보존활성화가로상세지침 ( 규모관련 ) 단일점포연면적의 1/3 초과되는면적의창고설치를금지시킴으로써소형상점을보호하고중 대형상업시설의입점가능성을사전에차단함 ( 용도관련 ) 우선적으로보호해야할상권의종류로근린업종상점들을보호 육성 39) 상업은한국에서분류하는제 1 2 종근린생활시설및판매시설을포함 40) 각종공방, 식품제조 가공업등손으로만들어제작및가공하는모든업종포함 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 65
파리시는경쟁력강화를위해우선적으로보호해야할상권의종류로식 음관련근린업종상점들을보호 육성하고있음 상업보존활성화가로상업용도중 57% 가량이식 음관련업종임 ( 치즈 유제품가게, 햄가게, 빵집, 수공예과자 초콜릿가게, 생선 육류가게, 반찬가게, 까페, 레스토랑등 ) 치즈 유제품가게, 반찬가게, 빵가게등생활권내골목상권이가로활성화에기여하는바가크다고보고도시전체의경쟁력과직결된다는정책을추진함 2) 동네활성화사업 (Vital Quartier) (1) 동네활성화사업의주요내용 PLU에서상업보존활성화가로로지정된상업가로를대상으로 상업활성화 혹은 상업다양화 두가지유형중한가지를선정하여사업진행 ( 상업활성화필요지역 ) 폐점으로인한점진적상업쇠퇴현상이보이는지역에대한상업활성화전략을세우며, 사업주관기관에서빈점포및창고등을매입및보수하여해당지역에필요한상업업종으로상점을임대하는방식임 ( 상업다양화필요지역 ) 단일업종으로편중된지역을중심으로상점업종의다양화전략이필요한곳임 - 사업주관기관에서해당지역의특정업종집중으로인해부족한근린업종을늘리는것을목적으로함 - 단일업종에해당하는상점의임대기간만료시점이나점포매각시점에사업주관기관이적극개입하여필요한근린업종으로전환시켜업종의다양화를꾀함 사업시기및구역 1단계사업 (VQ1) : 2004 년 ~ 2015 년, 총 6개구역, 총사업비 5,750 만유로 ( 약 750 억원 ) 2단계사업 (VQ2) : 2008 년 ~ 2022 년, 총 5개구역, 총사업비 3,000 만유로 ( 약400 억원 ) 66 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
사업구역선정기준및과정 1 상업가로전수조사데이터 (3년단위로업그레이드 ) 를바탕으로연도별 지역별시설종류변화추이나시설개수및종류분포, 구역별단일업종으로편중된상업종류의비다양화추세등을파악함. 이를근거로 PLU에서지정된상업보존가로가사업대상이됨 ( 박진아 2012) 2 이중공공의개입이보다적극적으로필요하다고판단되는가로중상업현황의심각성이나사업효과를고려하여결정됨 3 해당구청및주민의견청취가이루어지는데, 이때사업의지역경계단위는자치구단위와는무관하게결정됨 4 문제가있는해당가로롤포함해서넓게주변지역까지포함해서구역계가설정됨 그림 4-4 동네활성화사업 1,2 단계사업구역 * 보라 : VQ1 단계구역 / 오렌지 : VQ2 단계구역 ( 진한색 : 상업다양화필요지역, 연한색 : 상업활성화필요지역 ) * 자료 : APUR, 2013, La revitalisation des commerces de proximité par la Ville de Paris. 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 67
(3) 동네활성화사업추진과정및주체 사업주관기관및실행수단 본사업의주관기관은민관합작회사형태인 SEMAEST(Societé d'economie Mixte d'aménagement de l'est de Paris) 로파리시로부터도시계획법령에의거하여공공개발계약 (CPA-Convention Publique d'aménagement) 의형태로동네활성화사업실행의일체를위임받음 동네활성화사업구역내에서상점주가건물을팔려고할때, 1 SEMAEST 와상점주간협정 (protocole) 을체결하거나, 2 SEMAEST 가해당점포에대하여선매권을행사하여매입한후사업진행을하게됨 사업의실행수단은실질적으로선매권행사 41) 로파리시의선매권권한을동네활성화사업구역안에서는 SEMAEST 에게전면양도함 선매권의권한을가지게된 SEMAEST 가기존상업가로의보존및근린상업활동복구역할을수행하게됨 협정 (protocole) 에의한사업실행 협정이란근린생활업종이외의타용도 ( 주거, 업무, 상업업종중도매업종, 창고등 ) 로전환하지않고향후지속적으로해당상점을근린생활업종으로유지하겠다는상점주와의일종의협약임 동네활성화사업구역내전체상점 ( 매도의지가있는상점 ) 의약 70% 가협정체결을하였으며협정을매개로점포주의지역활성화에자발적참여를유도 SEMAEST 가상점을매입하지않고도동네활성화사업의취지를유지할수있는수단으로선매권에의한상점매입에비해 SEMAEST 의자금부담이없음 협정위반시 SEMAEST 가해당상점주를대상으로손해보상청구및상당금액의벌금부가가가능하며동네활성화사업시작이후현재까지 (2004 년이후 2015 년기준 ) 협정위반사례는한건도보고된바없음 41) 프랑스에서는도시개발프로젝트, 주택사업, 상업활동유지및활성화, 관광레져활성화, 공공시설확충, 도시재생, 전통유산건축물혹은비건축물의보존의목적에서는공공에서의선매권행사가가능함 68 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
선매권행사에의한사업실행 선매권행사에의한사업실행과정은세단계로 1 상점매입, 2 상점리모델링, 3 점포임대로사업이진행되며상점매입부터점포임대까지전단계소요기간은약 1년임 점포임대는지역에서부족하나필요한근린생활업종목록을바탕으로점포전면에전단지부착과동네활성화사업홈페이지에서공고를통해임차임을구함 공공에서하는사업이라고해서특별히주변보다낮게임대료를책정하지않음 (4) 동네활성화사업지원수단 임차인정착지원에는 1 보증금감면과 2 초기임대료감면및대출지원, 3 윈도우 디스플레이지원이있으나, 임대료는주변시세와동일하게받음 ( 보증금감면 ) 상점임차인의경우은행보증금 42) 이매우큰부담으로작용하는 데, 동네활성화사업구역내 SEMAEST 소유의상점은기존의은행보증제도 대신보증금명목으로 3 개월치월세만을거취하면됨 ( 초기임대료감면및대출지원 ) 새로입주하게될입주인의초기정착을돕기 위하여첫 3 개월간임대료는무료로감면해주고낮은금리의대출을지원함 ( 윈도우디스플레이지원 ) 상업가로활성화와상점외관매력도를증진하고 소비자들의구매향상에도움을주기위한목적으로상점윈도우의디스플레이 를무료로설계해주고지원해줌 * SEMAEST 에의해매입 수선된상점뿐아니라 Vital Quartier 사업대상지내동참하는상점들에게는모두무료로지원됨 ( 박진아 2012) 42) 프랑스에서는주택, 점포, 오피스등모두임차인이공간을빌리려고할때, 기본적으로보증인이있어야함. 임대인에게달달이주게되는월세외에보증금명목으로특정인이보증을서주거나혹은은행보증을받아야함. 은행보증의경우, 해당은행에몇년치 ( 지역편차가매우심함 ) 의월세를담보로묶어두어야함 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 69
SEMAEST 관리기간과매매법 (7년) 에근거하여약 20년간근린생활용도로유지가가능함 SEMAEST 가관리하던상점의매수자는매매법에근거하여 7년동안근생시설유지의의무가주어지게됨 1단계사업의경우, SEMAEST 의관리기간 11년이후매도하더라도근생용도유지의무기간 7년이합산되어총 18년동안해당점포는근린생활용도가유지됨 2단계사업의경우는, SEMAEST 의관리기간 14년과이후 7년합산되어총 21 년간근린생활용도가유지됨 18년과 21년은해당지역에서근생업종즉, 골목상권이법의테두리안에서보호되면서지속될수있는자생기간으로고려되어산정된기간으로이후는시장경제에맡겨지게되며임대인의업종선택권리를보장해줌 70 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
3) 국내정책에의시사점 파리시는지속가능한도시발전방향수립시상업기능의중요성을강조하고이를강화시키고자상업활성화계획을수립하고이를실현하기위해동네활성화사업을실행 파리시의상업정책을살펴보면이를실행하기위한법적 제도적기반으로파리시도시지역계획 (PLU) 에서규제사항을담고있음 국내도시재생사업추진시, 도시경제활성화, 문화가치창출측면에서상업기능의중요성을강조하고구체적데이터와상업활성화계획에근거한방향이필요함 도시재생사업이지역활성화라는목적을달성하기위해서생활권에양질의근린업종을확보 유지등젠트리피케이션가능성을고려한대책방안수립 파리도시관리계획에서는상업활성화로인하여야기될수있는대형점포및도매상점, 대규모프랜차이즈등현재우리가젠트리피케이션영향으로생각하고있는현상들까지도미리제어할수있는대책방안이포함되어있음 상업보존활성화가로지정을통해상업이나수공업용도외타용도로의전환불허등용도, 규모제한을통한민간의특정사업을제재가능 상업활성화또는상업다양화필요지역으로유형을구분하여민관합작회사형태인 SEMAEST 에의해타용도로전환하지않고근생업종유지에관한협정체결, 선매권행사를통해필요한근린생활업종유지 구체적데이터분석을통해상업활성화계획및동네활성화사업대상지역을선정함 상업활성화계획의경우는대상지선정작업을위해십년이상지속적으로기초데이터를조사, 누적된빅데이터를통한상업변화를토대로대상지선정이이루어지며이를통해상업가로유형및구체적사업유형까지도출 프랑스는도시전체지역에대한누적된기초데이터변화량분석을통한도시관리정책큰틀안에서의지역유형을설정함 1차적대상지후보리스트작성후주민공람을통한주민의견청취와최종대상지선정방식을취하고있음 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 71
2. 미국 Fomula Business Restriction 제도 43) 1) Formula Business Restriction( 이하 FBR) 의개요 Formula Business 의정의 Formula Business 란위치나운영자에관계없이표준화 (standardized) 된서비스나상품을판매하고간판과내 외부인테리어, 종업원복장에이르기까지동일한디자인을이용하도록계약이이루어진외식업이나소매업매장을총칭함 ( 양희진외 2015) 구체적인기준은해당도시의관련조례에의해개별적으로정의됨 - 캘리포니아의말리부 (Malibu) 시는미국내 10개이상가맹점이있으면서표준화된상품구성, 색채, 실내장식, 배치, 입면디자인, 간판 / 상표, 유니폼의 7가지기준중 2개이상동일하게적용하는소매점포를 Formula Retail 로분류 - 반면, 캘리포니아의브니시아 (Benicia) 시는보다엄격하게적용하여캘리포니아주연안지역에 4개이상가맹점이있으면서동일한획일성기준중어느하나라도해당하는경우를 Formula Retail로분류 Formula Business Restriction 의개념및특징 FBR은용도지역조례 (municipal zoning ordinance) 로서 Formula Business 의입점으로인한토지이용의부정적외부효과를제어하고소규모독립상점들이형성하는장소성을보호하는것을목적으로함 여기에서장소성이란 다른장소와구별되는지역고유의독특한개성 으로서도시경쟁력의원천이되어지역경제활성화에이바지할수있음 ( 최막중 김미옥 2001) FBR은 Formula Business 의입지를제한하거나조건부허가를통해규모나 43) 본연구의일환으로미국의젠트리피케이션현황및대응제도에대해양희진서울시청연구위원에게원고의뢰를통해작성된내용을재정리함 / 양희진외, 2015, 전통상업보호를위한한국과미국의상업시설입제규제특성의내용참조 72 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
디자인을제한하는제도로서공간적입지 (location) 규제와규모및디자인을 제한하는행위 (performance) 규제의속성을동시에지님 2) FBR 의도입배경및목적 체인점확산에대한반대운동 (Anti-Chain Store Movement) 44) 제1차세계대전이후 1920 년후반까지 10여년간미국내체인점이빠르게증가하면서, 영업기반에영향을받은유통및소매업등의소규모자영업자들에의해체인점확산반대운동이시작됨 1929년인디애나주에서최초로체인사업체에대해세금을부과하는법안 (Chain Tax Law) 이제정되었으며, 지역기반의소규모자영업자들을보호하기위한제도적지원이마련됨 그러나이러한과세법안은사업체의규모나자본력, 본사의위치등에의해역차별적규제가될수있다는점에서법적논쟁 45) 이꾸준히이어지고있음 Formula Business Restriction 의등장 1980년대중반캘리포니아주의해안소도시카멜 (Carmel-by-the-sea) 에서처음으로 Formula Restaurant 을규제하는조례를제정함 표준화된조리법, 동일한디자인의적용등타지역에서맛보고경험할수있는 Formula Restaurant 이입점하는것을방지함으로써관광방문지로서차별화된매력을유지하고소도시고유의정취를보존하기위함 이후 2000 년대에들어관광산업을기반으로하는도시들을중심으로 FBR 의도입이활발하게이루어졌는데이와같은배경에는지역주민과전문가들을중심으로 왜관광객들이우리도시를방문하는가 에대한고민이있었음 ( 양희진외, 2015) 44) Ingram and Rao, 2004; Schragger, 2005 45) 휴면통상조항 (Dormant Commerce Clause), 정당한절차의원칙 (Due Process), 평등의원칙 (Equal Protection) 을위반한다는것으로이와관련해서는 Salkin(2008), Schragger(2005) 등을참조 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 73
- 일례로메사추세츠케이프코드의주민들은 FBR 조례제정전체인점의입점으로인해지역고유상권이대도시상점가와유사해짐으로써관광객들이지역을방문하고싶은이유가줄어들것을우려한바있음 46) 도시상위계획 장기비전을구체화하는수단인 FBR FBR은도시의장기비전을구체화하는수단으로운용되는한편무분별한도입을지양하고있는데, 불문법주의를채택하고있는미국의대표적인두판례를통해 FBR의적용이필요한지역조건에대해살펴보도록함 합헌판결사례 47) : 2001 년캘리포니아주코로나도 (Coronado) - FBR 조례제정이전공공협의과정을거쳐상업지역개발계획 (Business Areas Development Plan) 을수립하면서 소매점은개방적이고연속적인입면디자인으로가로경관을완성하면서보행자가시골마을 (village) 의정취를느낄수있도록해야한다 라고명시하고있음 - 코로나도시의경우이러한상위계획의목표에따라공공의이익을증진시키기위해토지이용규제를한것으로 FBR 제정의합헌성을인정한사례 위헌판결사례 48) : 2008 년플로리다주아일라모다 (Islamorda) - 고속도로를따라개발된상업가로 (commercial strip) 의경우고유한장소적특성이나역사적가치를지니고있다고보기어렵고, 해당지역에입지규제를하는것은특정상권을보호하기위한조치로판단 - FBR 적용을위헌으로판결한사례로서 FBR의무분별한도입은공공의이익증진이라는제도의제정목적과무관할수있음을적시한사례 46) Jenna Russell. "Chatham Residents rally for grocer, tradition". The Boston Globe, 2009.7.29., Beth Greenfield. "Cape Cod residents keep the chain stores out". The New York Times, 2010.6.8. 기사내용중주민인터뷰 ) 47) 양희진외, 2015 재인용. Coronadans Organized for Retail Enhancement v. City of Coronado, No. D040293. (Cal. App. 2003) 48) 양희진외, 2015 재인용. Island Silver & Spice, Inc. v. Islamorada, 542 F.3d 844 (11th Cir. 2008) 74 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
3) FBR 의도입현황및운영사례 해안관광도시를중심으로도입 적용하고있으며현재약 30여개도시등에서 FBR이조례로제정 운영되고있음 캘리포니아주 (CA) 10개도시와메사추세츠주 (MA) 6개타운을비롯하여관광산업및서비스업의비중이높은해안도시들이도입중이며 ( 그림4-5 참조 ), 샌프란시스코를제외하면대부분인구규모 6만명이하의소도시에해당 표 4-3 FBR 의유형별도입현황 Formula Business Formula Restaurant Formula Retail (Restaurant and Retail) State City/Town State City/Town State City/Town CA San Juan Bautista CA Carmel-by-the-Sea CA Benicia CA Coronado CA Calistoga CA Malibu CA Sausalito CA Solvang CA San Francisco MA Provincetown CA Arcata WA Port Townsend MA Chatham CA Pacific Grove RI Bristol MA Nantucket ME Ogunquit CT Fairfield MA Dennis ME York ID McCall MA Barnstable WA Bainbridge Island TX Fredricksburg MA Wellfleet NY Port Jefferson MD Chesapeake City FL Sanibel 자료 : 양희진외 (2015) 재인용, Institute for local self-reliance (www.ilsr.org) Preserve the Character of Concord's Village Centers (https://sites.google.com/site/preserveourvillagecenters) (1) 메사추세츠주케이프코드 관광산업에기반을둔해안도시 케이프코드는미국동부메사추세츠주 (MA) 에위치한곶 (cape) 으로소규모해안도시의정취를간직한지역임 관광및숙박업이주된지역경제산업으로대도시기반의체인점들로인해지역고유의장소적특성이사라지고 방문하고싶은매력 이줄어들수있다는점에서이를방지하고자 FBR을제정하고있음 49) 49) 각타운의조례에서 FBR 규제의목적에대해지역의역사성과독특한해안도시의특성 (unique experiences, special and historic community character, etc) 을보호하는것이라고기록하고있음 (1Town of Dennis, 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 75
케이프코드는행정적으로반스테이블 (Barnstable) 카운티에해당하며 15 개의 타운들로이루어져있는데이중 5 개의타운들에서 FBR 을도입하였음 그림 4-5 메사추세츠주케이프코드위치및 FBR 도입지역 자료 : 연구진작성 지역별특성에따라 Formula Business 의입지를규제하는세부적인방법은지역별로상이하며, 전면입점금지, 조건부허가 (special permit), 별도규제없음등적용 데니스와채덤은전면입점금지, 조건부허가, 별도의규제없음을복합적으로적용하고있는데, 특히중심상업지역에서는조건부허가를통해 Formula Business 의규모나외관을조정하여고유한장소적특성을보존하도록유도 - 프로빈스빈스타운의경우주요상업지역에서조건부허가를적용하고있으며, 웰플릿은모든지역에서조건부허가의심의과정을거치도록제한하고있음 - 한편, 반스테이블의경우역사가로지구등특정지역에한해입점을전면규제하는데다른타운에비해 FBR을국지적으로적용하고있음 조건부허가는역사문화적성격을지닌상업지역외에규모, 외관등지역고유의독특한특성을유지 보존해야할필요가있는경우에심의 전국적인유통망을지닌상점과지역고유의소상점간에균형을유지하도록함으로써소비자들에게다양한선택권을제공 Zoning By-laws. Section 5. Definitions, Formula Based Business. 2Town of Chatham, Zoning By-laws. Section 7. Special regulations, Subsection A., General Standards. 3Town of Provincetown, Zoning By-laws. Article 2 Districts and District Regulations., Section 2300 Overlay Districts. 4 Town of Barnstable, Municipal Code Section 240-20, West Barnstable Village Business District. 5Town of Wellfleet, Zoning By-laws. Section 6.29-30) 76 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
(2) 캘리포니아주샌프란시스코 샌프란시스코는 2004년부터 Formula Retail의입지를제한하는법안 (Formula Retail Use Control Legislation) 을제정 샌프란시스코의독특한장소적가치를보존하고상업지역의다양성을유지하기위하여현재에는 Formula Retail 의입지나규모, 디자인등을제한 관련조례에서 Formula Retail 은도시위상에따라세계적으로 11개이상가맹점이있으면서동일브랜드로인식가능한표준화된상품구성, 입면디자인, 색채, 실내장식, 간판 / 상표, 유니폼의기준중 2개이상해당하는경우로분류 입점금지구역과조건부허가 (Conditional Use) 구역의지정 FBR은구역별로입점전면금지, 조건부허가, 규제없음을구분하여지정하고있으며역사문화지구에서는 Formula Business 의입점을전면금지 조건부허가구역의경우 7명의위원으로구성된도시계획위원회가결정하며, 조건부허가신청이접수되면입지의적합성을우선검토하고, 입점필요성이인정되는경우규모나디자인등행위의무를부과 입지적합성은 Formula Retail 의집중정도, 주변건물과의조화가능성, 유사업종의유무, 상업시설의공실률, 광역및근린단위소매업비율등고려 그림 4-6 Performance-based Design Guideline 사례 색상, 마감, 질감을포함한상점의전면부가주변과일관성이있도록디자인되지않음 ( 지양 ) 상점전면부가주변건물과일관성있게디자인되어연속적인가로경관을형성 ( 권장 ) 자료 : San Francisco Planning Department, Commusion Guide for Formula Retail, 제 4 장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책 77
4) 국내정책에의시사점 FBR 제도는지역기반의소상공업이형성하는지역특색을보호하고차별화된매력을유지 보전하고상위계획의정책목표를구체화하는수단으로사용 도시기본계획등도시의장기비전에입각하여토지이용의부정적외부효과를제어하고장소고유의가치를유지 보존하는정책의목표를분명히할필요가있음 앞서살펴본미국의판례에서와같이소상공인에대한경제적보호를목적으로하는체인사업체에대한입지규제는지역의장소성을유지 강화함으로써공공의이익을증진시키기위한필요한조치로보기어려울수있음 FBR은규제대상의구체화를통해민간기업의자발적이고창의적인노력유도 현행건축법상독립상점, 체인가맹점등의분류는근린생활시설의동일업종에해당하는데업태를구분하여입지규제를할때체인가맹점전부를규제할것인지지역의장소성을저해하는상점에한해제한할것인지에대한논의필요 FBR의경우표준계약에의해운영되는사업체를규제대상으로삼고있는데, 통상적인의미에서체인사업체을의미하나체인가맹점일지라도지역에따라개별적으로디자인을적용하고지역에맞는조리법을개발하는등특화된서비스나상품을판매한다면입지규제의대상이아닐수있음 타지역과차별성이없게만드는소매점포등으로규제대상을구체화한다면제도의궁극적목적인지역의장소성을유지 강화하는데민간의창의적인접근이가능 FBR은공간적입지 (location) 규제와규모및디자인에관한행위 (performance) 규제의속성을동시에지님 FBR제도는입지가제한되어야하는구역외에도조건부허가구역을지정 고시하여체인사업체의입점이필요한경우규모나디자인에관한심의과정을거침 기초자치단체단위에서지속적인모니터링을통해역사문화지구등입점이전면제한되어야하는구역을우선선별하여행위를제한하는선제적지구단위계획의수립도중요하지만, 입점은허용하되디자인조화가필요한지역에대해서는조건부허가를허용할수있도록절차적방안에대한논의필요 78 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
CHAPTER 5 정책방안 01 기존정책및제도의한계 81 02 정책방안 87
CHAPTER 5 정책방안 1. 기존정책및제도의한계 (1) 상가임대차보호법 환산보증금 4억원초과시, 계약기간 5년이후임차인의영업권을지속적으로유지시켜줄수있는법적근거가미약함 서울기준환산보증금이 4억원, 과밀억제권역 3억원, 광역시등 2.4억원, 그밖의지역은 1.8억원이라는적용범위를벗어나는상가는 5년이후계약연장기간이보장되지않음 50) - 환산보증금이 4억원이상의상가건물의경우제한없이임대료를올릴수있으며, 또한임대인은계약완료이후얼마든지임대료를올릴수있음 - 환산보증금의기준이현실을반영한적절한금액인지에대해검토필요 계약갱신요구권이 5년으로확대되었으나투자자본의회수, 영업이익확보, 상권형성과정에서자산상실등을고려하였을때적정기간인지논의가필요함 임대료인상률기준인 9% 와관련하여지자체별상황이다르기때문에임대료상승률의조정및검토가필요할것으로보임 차임또는보증금의인상률상한 9% 는국내경제성장률의 3배이상상회하며이의산출근거가명확하지않음 지자체별로경제활동의수준이다르기때문에이에합리적인기준이필요함 건물주가법정임대료인상상한규정인연 9% 를넘겨임대료를징수한다해도 50) 국민일보, 2016.7.21. 상가건물임대차보호법 두차례개정됐지만 법대로하면여전히불리한임차인. 제 5 장정책방안 81
이를처벌할강제수단이없음 문제해결을위해서는임차인이소송을걸수밖에없지만영업을해야하는임차인입장에서비용과시간이드는소송을진행하기가쉽지않음 51) 재건축등의예외조항으로인해기존세입자의임차권리보장이어려움 ( 상가임대차보호법제10 조7 계약갱신요구 ) 예외조항중임대인이건물의철거또는재건축이필요한경우경우임차인을계약갱신을거절할수있음을명시하고있음 - 건물주는재건축예외조항을빌미로갱신을거절하고높은임대료를지불할수있는신규세입자와계약 - 공공은재건축허가시, 절차적 편의적방식으로인허가를내주고있으며, 재건축을빌미로임차인을쫓아내는지에대한법적판단근거가미약함 또한서울시는임차인의안정적영업활동을보장하기위해상생협약체결시리모델링 보수비용을지원하나재건축으로인해얻을이익이크기때문에상생협약에체결할가능성은매우낮음 상가임대차보호법은건물의 소유와점유를둘러싼법적관계 만주목하여여러지역에서집단적으로발생하는문제를해결하기에는한계가있으며, 임차인의영업권과임대인의재산권에대한적절한보상과기준에대한연구가필요할것으로보임 (2) 중소기업청소상공인지원정책 52) 중소기업청의소상공인지원정책은영업환경개선보다는자영업자의창업지원과임차인통제정책에초점을맞춰져있으며, 상업활동이이뤄지는공간이나소상공인의영업환경을개선하는데미흡한면이있음 각각의소상공인에대한금융및교육지원을확대함으로써전반적으로창업을유도 지원하는데목적이있음 51) 아시아투데이, 2016.04.19., 뛰는임대료에임차인은여전히 약자, 검색일 2016.07.21 52) 국회포럼자료. 젠트리피케이션문제의사회적해결을위한포럼, 2016, p.49-50 참조 82 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
과당경쟁방지를통한폐업률축소를위해과밀업종에제재, 과밀진입기준수립등대책은사실상임차인통제정책에가까움 중소기업청이밝힌성과를살펴보면소상공인창업유도, 협동조합및프랜차이즈화촉진, 전통시장의편의시설확충을꼽고있으며이는정책목표와상충되는내용임 정책대상의거버넌스구축시건물주뿐만아니라임차인이포함된활성화정책필요 기존상권거버넌스는소유권중심의주체로구성되어있어임차인의문제를개선하기에는어려움이있음 지역상권의이해관계자를소유권을가진사람들로축소할것이아니라실제장사하는임차상인, 지역주민, 고객과같은 ' 상권의공유자 ' 들로확장필요 (3) 지구단위계획 젠트리피케이션이진행된이후수립되는지구단위계획은사후관리방안일뿐이며지구단위계획대상지를선정하는단계부터고려한대책필요 보통지역문제가발생하고나서이를해결하기위해지구단위계획을수립하는것이일반적임 최근지구단위계획을재정비한서촌 (2016.7) 역시사후관리방안에속하며이는이미젠트리피케이션이발생된이후소규모근린생활시설이사라지고프랜차이즈가자리잡은이후이기때문에근본적인해결책이되기어려움 지구단위계획에서지구지정단계에서부터논의가필요하며, 대상지선정시지역정보수집을통한상권변화를읽어대상지를선정하는것이중요함 업종과업태모두고려한제도개선필요 상업시설의업태와관련된분류는건축법상모두근린생활시설에해당하므로기존지구단위계획에서건축법상분류된업종에대한규제만으로는대규모, 대자본의상업시설의입지를제한하기어려움 ( 김희진 최막중 2016) 따라서대규모상업시설, 대기업자본의프랜차이즈업종으로인한공간의급격한 제 5 장정책방안 83
변화를규제하기위해서는업종과업태, 규모, 합필등의수단과연계가필요함 지구단위계획으로건축물용도를제한함으로써얻을수있는성과가미약하였으나, 최근업종, 업태모두적용한서촌과전주사례의모니터링연구가필요함 프랜차이즈의입지규제는지나친사유재산권행사를제한, 이미입주한업체에대한제재가어려움등의문제를초래할수있어섬세한접근이필요함 지구단위계획은재산권행사를막는강력한방법중하나로사유재산권행사를지나치게제한한다는문제가발생할수있어규제의필요성과실효성에대한연구필요 이미입주한프랜차이즈시설에대해서는규제가불가능하므로입주업체는상권독점및이익을극대화할수있는우려발생 프랜차이즈입점규제자체가독립상점의지속가능성을담보하고공공이익에부합하는지에대한논의가필요함 53) 지구단위계획이수립되기까지오랜시간이소요되어젠트리피케이션의부작용에대해즉각적으로대응하기어려움 계획을수립하기까지약 1년 ~2년정도소요되나젠트리피케이션은매우빠른속도로공간을변화시키고있어수립기간과문제발생시점과의불일치문제발생 (4) 문화지구제도 문화지구내의주요기능이변질됨에따라문화지구제도의실효성문제가제기됨 임대료상승, 관광객증가등의요인으로인해문화지구의특성을유지하는권장시설이치솟는임대료를감당하지못하고이탈하고있으며주요기능역시변질됨 문화지구의관광화 상업화에따라임대료 지가가상승하여문화적특성을유지하는권장영업시설은이탈하고, 오히려문화지구의성공으로인해상업화를촉진하는젠트리피케이션현상이발생하고있음 ( 박세훈 주유민 2014) - 대학로는문화지구지정전후로기존건물에들어있던공연시설들이임대료 53) 서울경제, 2016.01.15., 프랜차이즈입점규제, 지역특성고려해접근해야. 84 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
인상으로인해타지역으로이전하고, 공연장에는유흥업소, 상가건물이들어서는등대학로의문화지구성격과부조화문제발생 - 인사동은 2009 년인사동의정체성을유지시켜주는관련표구점, 필방등의시설이감소하고저가의기념품을파는시설이증가함 ( 김연진외 2011) - 업종승계가가능하기때문에비지정시설의입점이증가함 업종의세분화및다양화가급속도로변화하는현시점에서지구단위계획상의용도규제를통해문화지구의장소적특성을유지하기어려움 행 재정적혜택이건물주에게치중, 실제운영하는임차인을위한혜택과지원은미미함 권장시설의보호및육성을위한세제혜택및융자지원이토지및건물주에게편중되어, 건물을임대하여권장업종을운영하는임차인을위한혜택과지원은미미함 ( 김연진외 2011) 문화지구내세금감면은취 등록세, 도시계획세, 공공시설세, 재산세에대해서만이루어지고있으며건물을임차하여운영하는실제영업자보다는권장시설건물주에게혜택이돌아감 ( 김연진외 2011) 문화지구는문화시설과이와관련된업종의육성및보호를위해지정하는제도로특색있는상권과문화지구의지정목적과의부합여부가관건임 인사동과같은지역에한정되고경리단길, 압구정동, 신사동등다른지구에지정하기에는근거가미약함 (5) 지방정부차원정책 조례, 상생협약등의정책은법적구속력, 근거가미비해실효성을담보하기어려움 임대인 -임차인간적정임대료유지에대해상생협약체결사례가지자체별로증가하고있으나, 법적구속력이없어실효성을담보하기어려움 협약서를작성하였더라고같은문제가지속적으로생기는현재에서는협약서의실행력을담보할수있는장치가필요함 현재대부분의상생협약은도시재생사업완료이후젠트리피케이션이진행된지역의사후적대응방안으로써협정을추진하고있어문제해결의실효성이떨어짐 제 5 장정책방안 85
지자체의개별적인접근은한계가있으며조례, 정책의근거가되는상위법개정필요 전체적시스템이갖춰져있지않은상황에서각각의지자체마다개별적조례, 상생협약등을통해실행하기어려운유명무실한정책이난무함 지방정부스스로젠트리피케이션원인제공자라는측면에서자기규제적방안과함께젠트리피케이션가능성에기반한사업검토필요 현재각지방정부에서추진하고있는도시재생사업으로인해젠트리피케이션이발생할수있다는문제인식이필요함 도시재생사업을통해활성화된지역의임대료가상승될가능성을고려하여젠트리피케이션현상을방지하기위한대책과상권의지속적발전을위한목표를공유하고이를함께만들어나가는노력이필요함 이러한측면에서서울시의젠트리피케이션종합대책은도시재생사업추진시지역별젠트리피케이션대책마련, 공공자금지원시임대료동결조건부여등도시재생이라는원인에대한자기규제적방안이담겼다는데서의의가있음 ( 국회포럼 2016) 86 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
2. 정책방안 1) 젠트리피케이션가능성을고려한계획및관리방안제시 도시재생의목표와정책대상을명확히설정하고, 도시재생사업의실질적혜택이필요한 계층에게돌아갈수있게끔정책조준을세밀히설계필요 도시재생사업은커뮤니티회복과사회 경제적활성화를정책적목표하고있으 나지역활성화를목표로계획과관광등의개발을통해외부인구의유입에초 점을맞춘계획이대다수임 지나치게외부방문객을위한관광명소화사업으로인해주민 임차인은전치되고, 건물주 토지주의개발이익독식, 지역특성변질등의부작용을낳을수있음 이를방지하기위해거주민의편익을높이고지역의근본적인문제를해결방안 을제시하고, 관광지사업위주의사업을지양할필요가있음 도시재생대상지의젠트리피케이션방지방안을마련하여도시재생사업이후무 분별한업종유입을제한하고지역특성을관리할수있는방안이필요함 전략계획과활성화계획에도시재생사업이후일정기간임대료제재, 젠트리피케이션방지 방안등젠트리피케이션가능성을고려한방안제시 공공의재원이투입된지역은사업과동시에임대료상승으로인한주민및상 인들의전치와주거지역의상업화와같은주민의삶의질에영향을미침 서울시도시재생본부는공공의재원및정책수혜시일정기간임대료동결등을 전제조건으로보조 융자를지원하게끔하는방안을제시하였음 < 서울시집수리지원 ( 서울특별시공고제 2013-1588 호 ) 사례 > 서울시는 2013 년 10 월 2 일집수리지원을위한공고를발표해서울시가수리비와건축비를지원하는 대신혜택을받는건물주는세입자보호에대한주민협정안, 4 년장기계약체결과임대료인상 제한에동의해야한다는단서를달음 * 자료 : 조성찬, 2015, 상생도시 제 5 장정책방안 87
중앙- 지자체을통해도시재생사업을지원받은지역을대상으로젠트리피케이션을관리구역을설정 공공재원의투자로조성된지역의경우최소몇년간급격한도시변화를억제할수있는구역을설정하는것도일종의대안으로가능함 소상공인상권보호구역 ( 가칭 ) 을지정하고특성에따라세분화, 유형화가가능할것으로보임 예를들어근린재생형도시재생활성화지역과도시환경관리사업구역등을대상으로프랜차이즈입점금지지역, 입점제한구역, 적합업종입점지역등의가이드라인제시가가능함 미국의 Formula Business Restriction(FBR) 제도는지역별특성에따라입지를규제하는세부적인방법이지역별로상이하며, 전면입점금지, 조건부허가, 별도규제없음등의구역을세부적으로나누어지정하고있음 지속적인모니터링과건축물단위의정교한데이터구축을통해젠트리피케이션을진단할수있는시스템마련 ( 프랑스파리시상업가로활성화계획선정참고 ) 지역의장소성과경쟁력을보호하기위해서는해당업종, 산업이보호될가치가있는지에대한판단근거와임대료, 업종을규제할수있는근거가필요함 현재젠트리피케이션의현황을진단할수있는매우정교한건축물단위의데이터구축은전혀안되어있는실정임 서울시는 1차 (2016 년 5월 ), 2차 (2016 년 7월 ) 에걸쳐서울시에서관련용역을공고 ( 상생협력적도시재생젠트리피케이션유도방안학술용역 ) 를통해구체적데이터구축하고자추진중에있음 국내도시재생활성화구역선정시기존데이터분석 ( 인구특성, 산업특성, 건축물연도 ) 을포함하되, 추가적으로향후젠트리피케이션진행여부를판단할수있는업종분포및특성등여러가지다양한기초데이터구축이필요함 88 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
상업특성데이터구축, 건축물단위의용도별면적, 소유권현황 ( 부재자지주 모니터링 ) 등상점단위의빅데이터구축을통해사업지역선정이후관리와정 책의근거로활용될필요가있음 2) 행위및입지규제를통한공간계획 (1) 지구단위계획제도개선을통한업태및입지규제 젠트리피케이션발생지역의영업형태, 행위등을규제할수있는수단을지구단위계획수립시반영 지구단위계획은주거지의상업화로인한문제, 지역고유의특성이급격하게변하는부작용을최소화할수있는수단으로작동가능하도록개선될필요가있음 업종, 건축물규모, 합필등을통해지역의급격한변화와임차수요증가에대응할수있는공간계획으로활용필요 인사동, 전주한옥마을, 서촌의지구단위계획에서는프랜차이즈, 대규모상업시설을방지하고자업종규제뿐만아니라대규모판매시설 프랜차이즈등영업형태에대해규제할수있는근거가지구단위계획에명시되어있음 지역고유의가치를보존 유지하고다른지역과차별화된매력을유지하고자상위계획에지역계획또는정책목표가있다면프랜차이즈의업태규제를통해이를구체화 실현시켜주는수단으로활용가능 그러나양희진외 (2015) 가지적하는바와같이소상공인에대한경제적보호를목적으로하는입지규제는논쟁의소지가발생할수있기때문에토지이용의부정적외부효과를제어하고, 장소고유의가치를유지 보존하는정책의목표를분명히할필요가있음 합필과최대개발규모를제한함으로써지역의급격한공간적변화에대응 서촌과북촌은최대개발규모, 합필등을규제하기위한구체적가이드라인이지구단위계획에명시되어있음 이를통해두지역의소규모물리적특성과적정건축규모를유지하고있음 제 5 장정책방안 89
대규모의상업시설, 프랜차이즈업종은창고, 매장면적등을고려하여적정이 상의규모확보시입지하기때문에지구단위계획에서간접적으로합필, 개발 규모규제를통해프랜차이즈의입지를제한할수있는수단으로작동이가능함 (2) 상호 보완적수단을활용한복합적처방 지역상황에따라조례, 문화지구, 지구단위계획의수단등의복합적처방을통해 젠트리피케이션부작용을예방및완화 단일수단만으로젠트리피케이션과같이복잡한사회 경제적이슈를포함하고있는 현상을해결하기어려움 성북구 * ( 지구단위계획과조례 ), 인사동 ** ( 문화지구와지구단위계획 ) 사례를보 면상호 보완할수있는수단간연계를통해문제를해결하고있음 3) 주요업종및문화 예술인의지속적인영업기반지원 지역활성화주체 ( 문화예술인, 창의적주체 ) 를대상으로안정적영업기반을유지할수 있는공공거점시설설치를통해필요한근린생활시설, 주요업종등을확보 유지 높은임대료를감당하지못하고경쟁력이부족한근린편의시설 ( 쌀가게, 세탁소, 공방등 ) 의이전은불가피한상황임 서울시의대응방안중앵커시설확보 운영과같은지역활성화주체를보호하 고지원하기위한지방정부의적극적인노력이필요함 < 공공의알박기 > 공공이 알박기 를하듯거점시설을설치하여젠트리피케이션가능성이높은지역을대상으로공공이소유주체가되어적극적으로대응 서울시의젠트리피케이션대응방안중하나로 앵커시설확보 운영 과유사한성격으로공공에서부동산매입또는임차를통해앵커시설로운영하고자한것임 자료 : 서울대동아시아연구단정책포럼 전문가의견인용, 2015.12.23. ; 서울시젠트리피케이션대응방안 90 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
신촌, 압구정로데오의경우지나친임대료상승으로인해공실률이증가하고결과적으로상권이침체되는것을경험하였으며이러한사례를토대로당장의이익을추구하기보다지속가능한영업활동을유지시키기위한사회적합의필요 도시재생사업추진과동시에지역상권보호 활성화를목적으로주체간협정을체결하고건물주의참여를유도함 계획수립과동시에임대인 -임차인 -공공간임대료안정화를위한협정체결을통해토지주 건물주의합의를이끌어내상권의지속적성장과활성화를이끌어냄 표 5-1 예방적차원의협약체결 협정위반시벌금부과 다양한협정사례 향후추진될 전주역앞마중길사업 ( 공공기반시설확충, 환경개선사업 ) 은상인 - 건물주 - 주민 - 전주시간사전적예방차원의상생협약을체결하여적정수준의임대료유지, 임대기간보장등을약속 프랑스파리의협정관련협정위반시 SEMAEST 가해당상점주를대상으로손해보상청구및상당금액의벌금부괴가가능하며동네활성화사업시작이후현재까지 (2004 년이후 2015 년기준 ) 협정위반사례는한건도보고된바없음 젠트리피케이션의전형적인진행을피하기위해서는주민들을위한근린업종구성에대한계획이뒷받침되어야함 파리시동네활성화사업의 상업다양화필요지역 경우, 특정업종의집중으로인해필수적인근린업종의부족문제를공공이적극개입하여근린업종으로의전환, 다양화를꾀함 지역상권의특성확보를위해상업활성화계획을수립하고이를뒷받침할수있는제도에대해검토가필요함 제 5 장정책방안 91
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SUMMARY A Research on Urban Planning Methods for Commercial Gentrification Involuntary migration of small and medium-sized business becomes a serious social issue. This considers as a side effect of gentrification, which is due to rent increase by public and private fund input into the areas. On the other hand, conflicts between business tenants and landlords extend to local problem in gentrification process have become another side effect. To reduce this phenomenon, we investigate commercial gentrification. In this research, we conduct surveys and analyses on commercial gentrification to derive issues. After that, we revise related policies and as a result, we recommend policy direction. We expect this research contributes to our society in following ways; 1) resolving genuine symptoms of gentrification in Korea such as income polarization, inequality and social isolation, particularly, in the manner of urban management, 2) appropriately reacting to side effects of urban regeneration and other public projects operating by tax, and lastly, 3) providing system to protect small business owners/tenants who are carrying keys to boost local competitiveness. SUMMARY 99
Chapter 2 figures out attributions of each stage in commercial gentrification process. Moreover, we conducted survey and analyses to identify two general features of gentrification that are 1) commercializing residential area and 2) franchising small individual stores. Process of gentrification consists of three periods. Beginning is visible potential to vitalize and activate certain area. Usually, it starts with commercializing residential parts in the area. Followed by booming economy, in second period rent is rising. Franchise shops upon large capital appear nibbling on the area. Finally, increased rent results in increased vacancy. Once boomed economy is shrinking down in third period. At last, the area loses its locality at the end. Five analyses we conducted in this chapter are as below. 1) Social Network Service analysis: Analyze speed and stage of gentrification through Blog posts analysis. We count number of SNS posts about Hip spots to identify the timing of policy intervention. 2) Rent and vacancy analysis: Analyze annual rent rising and vacancy and find out relationship between rapid rent increase and commercial function decline. 3) Business analysis: Analyze similarity and distribution of businesses and figure out commercializing in residential sphere in the areas. 4) Residents registration and business enterprises analysis: Analyze correlation between number of business enterprises and registered residents and confirm the influence of commercializing phenomenon in residential parts. 5) Ratio and distribution of franchise and individual cafés analysis: Analyze operating status of stores from small independent to franchise. Chapter 3 introduces Korean policies related to gentrification. We review Commercial Building Lease Protection Act ( 상가건물임대차보호법 ), small and medium business support policy, district unit planning, cultural district system and other ordinances. 100 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구
Chapter 4 introduces overseas policies related to gentrification. We review cases of Paris and San Francisco. The city of Paris emphasizes commercial functions in establishing a sustainable urban development plan. To realize active commercial areas, they provide commercial plan and implement neighborhood revitalization projects. The city of San Francisco protects locality and its small business by Formula Business Restrictions. It is used as a means of specifying the policy goals. Last but not least, chapter 5 overviews limitations of existing policies and concludes this research. We have reached considerable implications and suggestion for future policy making. First, policy to prevent gentrification is necessary. It needs specific guidelines to support and regulate gentrification for win-win cooperation and consensus between tenants and landlords. Second, urban management policies and projects need regulation. For example, when district unit plan anticipates potential gentrification and its regulation as well, then future business will be easily protected. Third, support system for small and medium business and artists need to be established. Public base facilities in neighborhood can be one option because it can secure business operation and keep its diversity. SUMMARY 101
수시 16-12 도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구 지은이 송지은, 이용우 발행인 김동주 발행처 국토연구원 출판등록 제25100-1994-2 인 쇄 2016년 11월 31일 발 행 2016년 11월 31일 주 소 경기도안양시동안구시민대로 254 전 화 031-380-0114 팩 스 031-380-0470 가 격 5,000원 ISBN 979-11-5898-117-4 한국연구재단연구분야분류코드 B170300 홈페이지 http://www.krihs.re.kr C 2016, 국토연구원 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다. 이연구보고서는대한인쇄문화협회가제공한바른바탕체와한국출판인회의에서제공한 Kopub 돋움체가 적용되어있습니다.
도심의상업적젠트리피케이션대응방안연구 - 도시계획적수단을중심으로 제1장연구의개요제2장상업적젠트리피케이션특징및실태조사제3장국내젠트리피케이션에대응한제도및정책제4장해외젠트리피케이션에대응한제도및정책제5장정책방안 비매품 14067 경기도안양시동안구시민대로 254 전화. 031. 380. 0114 팩스. 031. 380. 0470 ISBN 979-11-5898-117-4