경찰인력증원및운용평가
사업평가 16-17( 통권 369 호 ) 경찰인력증원및운용평가 총괄I 고기석사업평가국장기획 조정I 조신국행정사업평가과장작성I 한재명행정사업평가과사업평가관지원I 박미현행정사업평가과행정실무원 사업평가보고서 는국가주요사업에대한종합적이고체계적인평가를통하여주요정책및사업에대한문제점을진단하고개선방안을모색함으로써, 국회의예산및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 사업평가국행정사업평가과 02) 788-4749 peb4@nabo.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통하여보실수있습니다.
경찰인력증원및운용평가 한재명 2016. 9
이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여, 국회예산정책처 보고서발간심의위원회 의심의 (2016. 8. 26) 를거쳐발간되었습니다.
발간사 현정부는 2013년부터 5년간경찰인력을 2만명증원하여학교 성폭력대응, 아동 청소년보호, 범죄예방, 112종합상황실등민생치안분야에우선배치한다는계획을세우고이를추진해오고있습니다. 그결과 2013~2015년동안경찰인력은총 11,281명이증원되었고, 2016년에는 1,901명이증원될예정입니다. 이는국민의생명과재산의보호라는가장기본적인정부서비스확충의의미가있습니다. 다만, 이처럼수년간대규모로경찰인력및인건비가증가하고있으므로인력증원과정및운용성과에대한분석이필요하다고봅니다. 본보고서는경찰인력증원계획이증원목적에부합하는방식으로수립되었는지, 증원인력과관련한채용및교육이적절하게이루어지고있는지, 민생치안을위한지역경찰배치는적정하게이루어지고있는지등을분석하였습니다. 아울러경찰인력증원에따른긍정적인성과가어떻게나타나고있는지도분석하였습니다. 분석결과, 4대사회악감축목표를조기달성하는등경찰인력증원의효과가일부확인되고있으나, 증원규모가정책목표와명확하게연계되지않은채산정됨에따라인력증원의성과를따로구분하여평가할만한기준이모호하며, 인력증원일정에맞추다보니신임순경교육시실질교육기간이축소되고, 그에따라신임경찰관의전문성및안전성이저하될우려가있는것으로나타났습니다. 아울러지역경찰관서인력증원을통한실질순찰기능향상효과가기대만큼높지않으며, 지역간지역경찰배치의불형평성문제도발생하고있는것으로나타났습니다. 따라서정부는경찰인력증원과관련하여주요기능별로정책목표를보다구체화하고, 경찰인력적정규모의도출을위한체계적 과학적방법론에기초하여인력운영계획을제시할필요가있는동시에, 신임순경교육의내실화등을위해증원속도의완급을조절할필요가있는것으로판단됩니다. 또한경찰인력증원과연계하여지역별로치안서비스가고르게제공될수있도록지역경찰재배치대책을마련할필요가있는것으로보입니다. 본보고서가경찰인력증원및운용에관심을가지고계신국회의원님들의의정활동에기여하기를바랍니다. 2016년 9월국회예산정책처장김준기
요약 평가목적및방법 2013년이후경찰인력증원과관련하여증원의필요성, 증원계획의타당성, 증원과정및증원에따른인력운용의적정성, 증원성과등을검증하여경찰인력운용의효율성및형평성제고방안을제시하고자함. - 2013년부터 5년간매년 4,000명씩총 2만명을증원하여민생치안분야에우선배치한다는인력증원방침아래 2013~2015년동안경찰인력은총 11,281명이증원되었고, 2016년에는 1,901명이증원될예정임. - 관련소요예산은 2013~2016년에는약 1조원, 향후매년 1.2조원이될것으로추정됨. 평가방법은경찰인력증원규모의적정성에대한기존연구의메타평가및실증자료기반통계분석, 지역경찰배치의적정성에대한지출수요이론기반인적자원배분모형, 기동순찰대운영성과의성과변수변화에대한이중차분법 (DID, difference in difference) 등을활용하였음. 평가결과및개선방안 구체적인정책목표와연계되지않은채증원규모가산정되면서경찰인력증원의순효과 (net effect) 를평가할만한기준이모호한상황임. - 2014년에이미성폭력, 가정폭력, 학교폭력관련 2017년도수준의감축목표 * 를달성하여향후이분야치안수요및증원필요규모에대한지속적인검토가필요함. * 2017년도감축목표 : 성폭력미검률및재범률은각각 9.1%, 6.1%, 가정폭력재범률은 25.7%, 학교폭력피해경험률은 5.7% ( 행정안전부, 4대악등 21개중점안전대책발표, 감축목표관리제도입, 2013.5.31.) * 관련통계 : 성폭력미검률 2012년 15.5% 2014년 5.0% 성폭력재범률 2012년 7.9% 2014년 5.4% 가정폭력재범률 : 2012년 32.3% 2013년 11.8%% 학교폭력피해경험률 : 2012년 9.6% 2013년 2차조사 1.9% - 이를고려하여정부 ( 경찰청 ) 는경찰인력증원의적정규모를산정할때기초가되는정책목표를주요기능별로보다구체화할필요가있으며, 경찰인력적정규모의도출을위한체계적 과학적방법론에기초하여인력운영계획을제시할필요가있음. 요약 vii
급격한인력증원일정에맞추다보니신임순경교육시실질교육기간이축소되고, 그에따라신임순경전문성및안전성저하문제가초래됨. - 또한급격한인력증원으로인해향후 20~30년에걸쳐경찰인력이특정연령대에집중되어인력운용측면에서도어려움발생이예상됨. - 신임순경교육의내실화, 경찰연령별인력구조의안정화등을위해증원속도의완급을조절할필요가있음. 지역경찰관서인력증원을통한실질순찰기능강화에한계가있음. - 2014~2015년간지구대 파출소 (1급서) 당평균적으로현원은 1.48 명, 야간동시근무순찰인원은 0.75명, 야간동시근무순찰조는 0.38 조증가하는데그침. - 또한지역간지역경찰배치의불형평성문제가나타나고있는가운데, 적정정원이부족한지구대 파출소 (1급서) 에서범죄현장평균도착시간이긴특징을보이고있음. - 따라서지역별로치안서비스가고르게제공될수있도록실질치안수요및치안비용추정에기반하여지역경찰을재배치할필요가있음. - 이인력조정은지역경찰관서간갈등을최소화할수있도록경찰인력증원과연계하여이뤄져야할것임. 경감이하경위 경사직급에서는근속승진의영향으로정원보다현원이많은상황인반면, 계급정년이적용되는경정이상직급의경우정 현원의차이는거의없으나, 위로올라갈수록직급간통솔범위가급격히증가하는구조로되어있음. - 경찰인력증원에따라충원된대규모의신임순경이근속승진으로경사및경위로진급하게되면이들을지휘할수있는중간직급이매우부족하여경찰지휘체계의불균형이발생할수있음. - 경찰청은증원인력이제공하는민생치안등경찰행정서비스효과의제고를위해통솔범위, 조직관리, 인적역량등이최적화될수있도록첨탑형직급구조를개선하기위해노력할필요가있음. viii 요약
1. 평가개요 정부는 2013년부터 5년간경찰인력을 2만명 ( 경찰 18,800명, 해경 1,200명 ) 증원하여학교 성폭력대응, 아동 청소년보호, 범죄예방, 112종합상황실등민생치안분야에우선배치한다는계획을세우고이를추진해오고있음. 2013~2015년동안경찰인력은총 11,281명이증원되었고, 2016년에는 1,901 명이증원될예정이며, 관련소요예산은 2013~2016년에는약 1조원, 향후매년 1.2조원이될것으로추정됨. 이처럼해마다경찰인력및인건비가증가하고있으나, 인력증원과정및운용성과에대한구체적인분석이이뤄지지않고있음. 이에본보고서는경찰인력증원의필요성, 증원계획의타당성, 증원과정및증원에따른인력운용의적정성, 증원성과등을검증하고자함. 평가방법은경찰인력증원규모의적정성에대한기존연구의메타평가및실증자료기반통계분석, 지역경찰배치의적정성에대한지출수요이론기반인적자원배분모형, 기동순찰대운영성과의성과변수변화에대한이중차분법 (DID, difference in difference) 등을활용하였음. 2. 경찰인력증원계획과이행상황분석 구체적인정책목표와연계되지않은증원규모산정 경찰청은 경찰인력 2만명증원추진계획 (2013.5) 을수립하고이를추진해오고있으나, 이증원계획은구체적인정책목표를제시하지않고있음. 그결과일부증원성과에대한평가가여성가족부, 교육부등관계부처가합동으로내놓은정책목표에근거하여이루어질수밖에없는실정임. 그러나이를통해도출된결과는경찰인력증원만의순효과 (net effect) 가아니라관계부처공동의효과로볼수있는여지가있음. 따라서현재로서는경찰인력증원의순효과를평가할만한기준이형성되어있지않은데, 이는구체적인정책목표와연계되지않은채증원규모가산정된데기인함. 요약 ix
증원계획의일관성부족 경찰인력 2만명증원추진계획 ( 이하증원계획 ) 과 국가공무원총정원령 에따른 중기인력운영계획 ( 이하중기계획 ) 을비교한결과, 다음과같은문제점이발견됨. - 증원계획과중기계획의분야별분류체계가일관된방식으로연결되어있지않아두계획을분야별로비교할때에는세부내용을확인하여분야별로항목을통일시키는작업이불가피한상황임. - 민생치안역량강화분야의경우 2014년및 2015년중기계획에제시되어있는 2015년및 2016년계획인원이증원계획에크게미치지못하고있음. 증원계획과증원실적을비교한결과, 다음과같은문제점이발견됨. - 2015년에 신규치안대응 분야인력이계획인원 (165명) 보다 17명이많은 182명증원되었는데, 이가운데관광경찰대증원 (81명) 은 2013년도증원계획에는없던부분임. 중장기소요예산에대한미고려 경찰청은경찰인력증원계획을수립하면서인력증원에따라중장기적으로소요예산이얼마나되는지에대한분석결과를제시하지않았음. 2014~2016년의기간동안경찰인력증원에따른추가소요예산을잠정적으로산정해보면증원인력인건비는 1.0조원으로추정되며, 인력증원이후관련인력이평균적인봉급을받는경찰관이되는시점부터경찰인건비로해마다최소 1.2조원의국가재원이추가적으로지출될것으로예상됨. 3. 증원과정의적정성분석 실질교육기간축소에따른신임경찰관전문성및안전성저하 증원인력에대한교육이본격적으로시작된 2014년부터신임순경교육이일관된기준에따라이뤄지지않았음. - 신임순경교육을전담하는중앙경찰학교내교육시설이평균 3,000명내외의교육이가능한상황에서인력증원에따라한해 4,000명에가까운추가인원을수용하기에는역부족이었기때문임. x 요약
증원인원에대한교육여건이여의치않자중앙경찰학교는교내교육기간을줄이는방향으로교내외교육시간편성을변화시켰음. - 중앙경찰학교는 2014년 12월 12일에입교한증원인력 3차교육 (283기) 부터교내교육기간을 7주 (26주 19주) 줄이는대신외부현장교육기간을 7주 (8주 15주 ) 늘려 2015년한해에걸쳐증원인력 3개차수 (283 기, 285기, 287기 ) 의교육이이뤄지도록조치하였음. 이러한교내외교육시간편성의변화는신임경찰관교육을내실화하여양질의교육을제공하는데목표를두기보다는인력증원일정에맞추어더많은인원을교육하는데목적이있었음. - 2015년에증원인력 3개차수교육을실시하기위해실무및소양교육이일부경찰교육원 (2주), 지방청 (1주) 에서도진행되었는데, 중앙경찰학교내실무교육을전문교수요원이부족한지방청에위임한것은관련교육의부실을초래할수있다는점에서부적절한측면이있음. 한편현장실습시간의확대조치가신임경찰관의현장대응능력향상에얼마나기여하고있는지의문임. - 실습현장전담교관이없는상황에서현역경찰들과함께근무하도록하는것은사실상현업관서의부족인력을보충하기위한것이라는지적이있음. - 또한신임경찰관교육훈련과정에대한개별평가가시보임용이전에마무리되어추후임용예정지 ( 현장실습경찰서 ) 를결정하는근거가되기때문에현장실습기간에대한평가결과가임용지선정에반영되지않는문제가있음. 경찰인력의연령별분포변화에대한고려미흡 짧은기간안에대규모인력을증원하게되면증원인력이특정연령대에집중되면서경찰의연령별분포가크게변하지않을수없으며, 이새로운경찰집단은향후 20~30년에걸쳐경찰인력이특정연령대에집중되어인력운용측면에서도어려움이있을수있음. - 특정연령대에경찰인력이집중분포하는경우이들이정년에도달하여일시에퇴직하게되면그만큼숙련경찰관이부족하게되고, 일정기간동안양질의치안서비스를제공하는데장애가있을수있기때문임. 요약 xi
- 경찰인력증원기간을변화시켰을때연령별경찰인력분포가향후어 떻게변화할것인지에대한본보고서의분석결과에따르면증원속도 를늦출수록연령별경찰인력분포가보다안정화되는것으로나타남. 4. 증원에따른인력운용의적정성분석 증원인력배치의탄력성부족 2013~2014년에 4대사회악척결을위해지방청 경찰서에여성청소년과를신설하고, 관리층의역할과책임강화를위해지방청부장제및경무관서장제를확대하는등조직체계개편이단행되면서중상위직위및부서가크게늘어났음. - 일단늘어난이직위및부서가다시금줄어들기쉽지않다는점을고려하면이는환경변화에능동적으로대응하여증원인력이적재적소에재배치되는데걸림돌로작용하기쉬움. - 특히 4대악척결조치가지속적으로추진된결과관련범죄가안정적인범위에서관리되는경우초기집중적으로투입된인력의재배치나관련조직의개편이요구될수있는데, 이경우늘어난중상위직위및부서로인해관련인력의재배치가매우어려워질수있음. 지역간지역경찰배치의불형평성 지역경찰관서인적자원배분모형을이용하여지구대 파출소 (1급지) 를대상으로치안수요와치안비용을동시에고려하여표준정원을도출하고, 현정원이이에미달하는경우나타나는치안서비스제공의불형평문제를분석한결과, 시도별로지역경찰의현정원이표준정원과차이가있는것으로나타남. - 경기, 경남등일부지역은현정원이표준정원에미달하고있는것으로분석됨. 또한지역경찰관서별로현정원이적정수준을초과하거나부족한사례가다수발생함. - 예를들어, 부산금정경찰서관할장전지구대는상대적으로정원이과다배정되어있는반면, 김해중부경찰서관할왕릉지구대는상대적으로정원이과소배정되어있는것으로나타남. xii 요약
- 2015년기준왕릉지구대는정원 (53명) 이장전지구대 (54명) 보다적음에도불구하고, 112신고건수는 2.55배 (=17,200/6,753), 방범대상은 5.60배 (=818/146) 더커서치안수요및치안비용이더높은실정임. - 이는왕릉지구대정원을장전지구대보다더늘릴필요가있음을의미함. 지구대 파출소 (1급지) 를대상으로할때표준정원에서현정원을차감한부족정원이 1명더많을수록범죄현장평균도착시간이 2.7~3.1초더늘어나는경향이관찰됨. - 112신고가접수되면신속한초동대처가무엇보다도중요하다는점에서개별지역경찰관서의현정원이표준정원에미달하는정도가클수록지역경찰이범죄현장에평균적으로도착하는데걸리는시간이늘어나는경향이있다는점은문제가아닐수없음. < 지구대 파출소 (1 급지 ) 부족정원과범죄현장평균도착시간의관계 > 범죄현장평균도착시간 ( 초 ) 0 200 400 600 800 1000 지구대 / 파출소 (1 급지 ) 95% 신뢰구간적합선 (fitted values) -20 0 20 40 부족정원 ( 명 ) 지역경찰정원과현원의괴리 지역경찰현원부족과경찰서단위이상경찰의현원초과는일반적인현상으로보임. - 지방경찰청이나경찰서에서는현원이충원되기이전에필요에따라관할지역경찰관서에서우선인력을차출하여충원하고있기때문임. 이는지역경찰이필요에따라다른분야인력충원을위해활용되는인력공급풀의역할을하고있음을의미함. 요약 xiii
- 또는지역경찰정원이필요이상으로증원되었거나, 다른분야정원증가가더긴급한상황임을보여주는사례로도볼수있음. 증원에따른직급별경찰지휘체계불균형 경찰의직급구조는상위직이매우좁고하위직이두터운첨탑형으로되어있는데, 이는지난 40여년동안지속되고있음. - 통합정원으로관리되는경감이하경위 경사직급에서는근속승진의영향으로정원보다현원이많은상황임. - 반면계급정년이적용되는경정이상직급의경우정 현원의차이는거의없으나, 위로올라갈수록직급간통솔범위가급격히증가하는구조로되어있음. - 구체적으로 2015년말기준으로 4급 ( 총경 ) 이상인원이 0.54%( 국가일반직 5.08%) 인반면, 7~9 급 ( 경위 ~ 순경 ) 하위직인원은 76.94%( 국가일반직이 64.65%) 임. - 더욱이경찰인력증원에따라충원된대규모의신임순경이근속승진으로경사및경위로진급하게되면이들을지휘할수있는중간직급이매우부족하여경찰지휘체계의불균형이발생할수있음. < 경찰직급구조 : 직제정원 vs 현원 > 직제정원현원 경무관이상 총경 경정 경감 경위 경사 경장 순경 40 30 20 10 비중 (%) 10 20 30 40 xiv 요약
5. 경찰인력증원성과분석 성폭력, 가정폭력, 학교폭력대응분야조기감축목표달성 2013년 ( 구 ) 안전행정부 ( 현국민안전처 ) 는성폭력분야와관련하여미검률 (100-검거율) 을 2012년 15.5% 에서 2017년 9.1% 로 6.4%p 낮추고, 재범률은 2012년 7.9% 에서 2017년 6.1% 로 1.8%p 줄이는감축목표관리제를제시한바있음. - 성폭력대응분야에서는 2014년에미검률과재범률이각각 5.0%, 5.4% 를나타내어 2017년도수준의감축목표를이미달성함. 가정폭력과관련해서는재범률을 2012년 32.2% 에서 2017년 25.7% 로 6.5%p 줄이는감축목표를제시하였음. - 가정폭력재범률은 2012년 32.2% 에서 2013년 11.8%, 2015 년 4.9% 수준으로떨어져 2013년에 2017년도수준의감축목표를이미달성함. 학교폭력과관련해서는피해경험률을 2012년 9.6% 에서 2017년 5.7% 로 3.9%p 줄이는감축목표를제시하였음. - 교육부의 2013년 2차학교폭력실태조사결과에따르면, 참여학생중학교폭력피해를당한적이있다고응답한학생수는전체의 1.9% 에불과하여 2013년말에 2017년도수준의감축목표를이미달성함. 요컨대 2014년에이미성폭력, 가정폭력, 학교폭력관련 2017년도수준의감축목표가달성되었기때문에향후이분야의치안수요및증원필요규모에대한지속적인검토가필요함. 지역경찰관서인력증원을통한실질순찰기능강화에한계 본보고서에서는지역경찰의순찰기능이증원을통해얼마만큼강화되었는지여부를파악하였음. 2014~2015년동안지역경찰증원이집중된지구대 파출소 (1급서) 에서평균적으로현원이 1.48명증가하고, 야간동시근무순찰인원이 0.75명, 2인 1조가주축인야간동시근무순찰조가 0.38조증가에그침. - 이는지역경찰인력증원을통해개별지역경찰관서의순찰기능을강화하기에는한계가있다는사실을보여줌. - 더욱이야간에집중근무하는기동순찰대를제외할경우에는 1급지지역 요약 xv
관서당평균현원, 야간동시근무순찰인원및순찰조증가폭이더작아지는것으로나타나실질순찰기능강화효과가더낮을수있음. 기동순찰대시범운영경찰서와기타 1급지경찰서간성과차이미미 기타 1급지경찰서에서와마찬가지로 2014년 8월기동순찰대 1차시범운영이시작된경찰서에서도 5대범죄발생건수감소, 현장검거율증가, 평균도착시간감소, 중요범죄신고건수감소, 주민체감안전도상승의효과가발생함. 그러나기동순찰대 1차시범운영경찰서와기타 1급지경찰서를비교해보면, 기동순찰대도입으로인해전자에서후자보다범죄현장평균도착시간이더빨라지거나, 중요범죄현장검거율이더많이상승하거나, 5대주요범죄발생건수가더많이줄어들거나관련검거율이더높아진것은아님. - 또한중요범죄신고건수가더감소하거나, 주민들이느끼는체감안전도가더높아진것도아님. 이처럼기타 1급지경찰서와비교하여기동순찰대도입을통한순수정책효과가두드러지지않는다는사실은기동순찰대 2차시범운영경찰서와기타 1급지경찰서를비교해보아도마찬가지로관찰됨. 나아가본서 ( 本署 ) 와지구대 파출소를포함한경찰서전체정원을기준으로경찰관 1인당 112신고 (C0, C1, C2) 건수, 해당경찰서인구밀도를통제한상황에서도이러한사실은변하지않음. 그이유는다양할수있으나, 기동순찰대가긴요하지않은경찰서에우선배치되었을가능성, 기동순찰대만의고유임무불분명, 기동순찰대출동을필요로하는대규모사건발생빈도가낮을가능성등을검토해볼필요가있음. 6. 정책제언 구체적인정책목표와연계한경찰인력증원필요 경찰인력증원의적정규모를산정할때기초가되는정책목표를주요기능별로구체화할필요가있음. - 예를들어, 지역경찰의경우지역경찰관서별로범죄예방을위한 112출동시간단축, 순찰팀인원증원등과관련하여다양한정책목표를설정하는방안을생각해볼수있음. xvi 요약
정책목표가수립되면이를달성하는데필요한적정경찰인력규모를도출할수있는체계적 과학적방법론에기초하여인력운영계획을제시할필요가있음. - 이인력운영계획에는인력증원에따른중장기소요예산에대한분석이포함되어야할것임. - 아울러방법론및인력운용계획이대내외적으로검증될수있도록세부내용의대외공개가요구됨. 나아가일정간격을두고경찰인력증원에대한성과평가를실시하고, 이를 중기인력운영계획 에반영하여인력증원이정책목표에부합하는방향으로추진될수있도록해야할것임. 연령별인력구조안정화, 신임순경교육의내실화등을위한증원속도의완급조절필요 당초계획에서설정한증원인원을고수하는경우경찰청은향후연령별인력구조의안정화를위하여경찰인력을급격히늘리기보다는충분히시간을두고완만히증원시키는방안을강구할필요가있음. 인력증원속도를완화하는조치는신임순경교육을위한교육인프라의적정규모를유지하면서도내실있는교육을통하여능력있는경찰관양성을도모하는데도기여할수있음. - 단기적으로는중앙경찰학교내교육기간을더늘려실무교육을강화하는데도움이됨. - 나아가신임경찰관의전문성및안전성향상을위해신임순경교육기간을현행 8개월에서 10개월또는 12개월까지연장하고자하는경찰청의당초계획을앞당기는데도기여할수있음. 치안환경변화를고려한지역경찰운용필요 경찰청은지역별로치안서비스가고르게제공될수있도록현정원이표준정원보다많은관서인원의일부를, 현정원이표준정원에미달하는관서로재배치할필요가있음. - 이인력조정은경찰인력증원과연계될때실효성이높을수있음. - 기존인력의재조정을통한방식은인력이축소되는경찰관서의반발과저항을초래할수있으나증원된인력을활용하면이갈등을최소화할수있을것이기때문임. 요약 xvii
또한이와같은인력조정은현재시범운영중에있는기동순찰대에대한보다면밀한평가에기초하여추진될필요가있음. - 본보고서의분석결과에따르면, 기동순찰대시범운영의성과가기타 1 급지경찰서의성과와두드러진차이를보여주지않고있기때문임. - 다만, 기동순찰대시범운영기간이아직일천한점을감안할때향후운영개선을통한성과향상이안정적 실증적으로입증될수있도록노력하는것이바람직할것임. 나아가경찰청은치안수요등을고려한과학적인방법론에입각하여지역경찰정원의증감이이뤄질수있도록해야할것임. 지휘체계효율화와조직활력제고를위한직급구조개선필요 경찰청은증원인력이제공하는민생치안등경찰행정서비스효과의제고를위해통솔범위, 조직관리, 인적역량등이최적화될수있도록첨탑형직급구조를개선하기위해노력할필요가있을것임. 또한경찰청은미래환경변화에능동적으로대응하여증원인력이적재적소에 ( 재 ) 배치될수있도록중상위직위및부서확대에신중을기할필요가있음. xviii 요약
Ⅰ. 서론 1. 평가배경및목적 현정부는 100대국정과제의하나로 ' 민생치안역량강화기반조성 ' 을설정하고그실천방안으로 2013년부터 5년간경찰인력을 2만명 ( 경찰 18,800명, 해경 1,200명 ) 증원하여학교 성폭력대응, 아동 청소년보호, 범죄예방, 112종합상황실등민생치안분야에우선배치한다는계획을세우고이를추진해오고있다. 그결과 2013~2015년동안예산상경찰인력은총 11,522명증원되었고, 2016 년에는예산문제로 2,943명증원될예정이다. 1) 또한인력증원과관련하여인건비등으로 2013~2016년에는약 1조원이추가지출되는것으로추정되며, 향후관련인력이평균적인봉급을받는경찰관이되는시점부터는연간최소 1.2조원이추가지출될것으로예상된다. 그러나이와같은상당한규모의인건비지출을동반하는인력증원에도불구하고그에대한사후관리가제대로이뤄지지않고있다. 즉해마다경찰인력및인건비가증가하고있으나, 인력증원과정및운용성과에대한구체적인분석이이뤄지지않고있다. 2) 따라서경찰인력증원이본격적으로추진된이래 3년여가경과하여최소한의성과확인이가능한현시점이경찰인력증원및운용성과에대한평가가필요한적기로볼수있다. 이에본보고서는경찰인력증원의필요성, 증원계획의타당성, 증원과정및증원에따른인력운용의적정성, 증원성과등을검증하고자한다. 이를 1) 2013~2015 년동안실제경찰인력증원규모는 11,281 명이었고, 2016 년도증원예정규모는 1,901 명이다. 이에따라 2013~2015 년동안직제정원은 10,691 명, 현원은 8,871 명이증가하였고, 2016 년 1 월동안현원이 3,150 명늘었다. 한편예산상정원 ( 예산정원 ) 은 2012 년 101,654 명에서 2015 년 113,176 명으로 2013~2015 년동안 11,522 명증가하였고, 2016 년에는 116,119 명으로전년대비 2,943 명늘어났다. 2) 경찰청은 2015 년말에행정자치부의 조직진단및정원감사 를통해경찰 2 만명증원에대한평가가이루어졌다고주장한다. 그러나 행정기관의조직과정원에관한통칙 ( 대통령령 ) 제 27 조의 2( 조직진단 ) 에따라시행하는행정자치부의조직진단은각급행정기관의행정수요및업무량판단, 기구및정원의운영실태, 기능배분의적정성, 다수중앙행정기관과관련되는기능의수행체계등을분석 ᆞ 평가하는것으로경찰 2 만명증원과관련한증원과정및운용성과에대한구체적인분석까지포괄하지는않는다. 1. 평가배경및목적 1
통해현재진행중인경찰인력증원규모및속도가적정한지, 증원인력의운용이 효율성및형평성측면에서소기의성과를거두고있는지평가하고자한다. 2. 평가내용및방법 본보고서는 2013년부터추진되고있는경찰인력증원과그운용성과를평가하는데목적을두고있으며, 다음의내용을다루고있다. 첫째, 경찰인력증원계획이증원목적에부합하는방식으로수립되었는지, 이를추진하는과정에서당초계획과는거리가먼인력증원이이뤄지고있는것은아닌지검토한다. 세부적으로경찰인력증원계획을충분히반영하여 중기인력운영계획 ( 향후 5년간 ) 이수립되고있는지, 그리고당초계획대로실제증원이추진되고있는지를분석하여경찰인력증원계획의타당성을알아보려한다. 둘째, 경찰인력증원과정이적정하게추진되고있는지검토한다. 구체적으로증원인력과관련한채용및교육이적절하게이루어지고있는지, 짧은기간안에대규모인력을증원하는경우연령별인력분포가왜곡될가능성은없는지분석하려한다. 셋째, 증원인력이증원목적에맞추어적정하게배치되고있는지알아본다. 세부적으로증원인력배치의탄력성이부족하지는않는지, 민생치안을위한지역경찰배치는적정하게이루어지고있는지등을검토한다. 또한경찰직급구조의특징을알아본다. 넷째, 경찰인력이증원되면서실제로범죄예방, 112신고초동대처, 검거율측면에서긍정적인성과가나타나고있는지분석한다. 우선 4대악분야인력증원의성과를검토하고, 수사기능및지역경찰과관련한증원의효과도살펴본다. 특히지역경찰의경우에는순찰기능강화효과및기동순찰대운영성과에대한분석을시도한다. 이와같은내용을연구하기위해기존문헌을검토하였고, 실증자료를이용한통계분석을시도하였다. 첫째, 경찰인력증원규모 (2만명) 의적정성과관련해서는경찰청및국회예산정책처용역결과에대한메타평가방법을활용하였다. 증원규모의적정성평가는조직진단을통해수행되는것이이상적이지만이는별도의광범 2 I. 서론
위한연구를필요로한다. 따라서본보고서에서는 OECD 주요국 1인당담당인구및강력범죄건수를알아보고, 경찰인력증원규모산정과관련한경찰청용역보고서등기존연구를검토하여증원규모의적정성을간접적으로평가하였다. 둘째, 지역경찰배치의적정성분석을위하여지출수요이론에기반한지역경찰관서인적자원배분모형을이용하였다. 이모형은치안수요와치안비용을모두고려하여지역경찰관서별표준정원을추정하는장점이있다. 셋째, 지역경찰인력증원의순찰기능강화효과를알아보기위해순찰팀주야간동시근무인원수및순찰조개수의변동을분석하였다. 또한기동순찰대의운영성과를평가하기위해운영전후성과변수의변화를추정하는이중차분법을활용하였다. 한편본보고서는기본적으로경찰청제출자료를이용하고있다. 이는연도별, 계급별, 기능별경찰관정 현원자료를비롯하여, 신임경찰관교육훈련, 지역경찰관서단위 112신고접수세부현황, 경찰서단위범죄의죄종별발생및검거건수, 기동순찰대시범실시관련실적등을포괄한다. 이상의내용을담기위해본보고서의각장은다음과같이구성하였다. Ⅱ장에서는경찰인력의현황과증원배경을정리한다. Ⅲ장에서는경찰인력증원계획과이행상황을검토하고, 증원과정및증원에따른인력운용의적정성을분석하며, 4 대악대응분야와지역경찰관련증원성과를알아본다. Ⅳ장에서는앞의결과에기초하여정책제언을도출한다. 2. 평가내용및방법 3
Ⅱ. 경찰인력현황과증원배경 1. 경찰인력및예산현황가. 경찰인력 (1) 규모추이 경찰인력규모는다양한방식으로측정되며, 측정치들이반드시동일하지는않다. 경찰규모는일반적으로정원과현원이다르며, 정원도개념에따라직제정원, 운용정원 ( 직제정원 + 별도정원 ) 3), 예산정원 4) 으로구분된다. 이하에서는이가운데직제정원측면에서경찰인력규모를살펴보려한다. 국가공무원정원의최고한도 5)6) 는 1999년에설정된 273,982명이계속유지되어왔으나, 2013년에경찰인력증원이추진되면서같은해 3월 23일동시행령일부개정을통해 20,000명이늘어난 293,982명이되었다. 2000년이후국가공무원정원 3) 운용정원 은직제정원과별도정원으로구성된다. 여기서별도정원은파견근무, 6 개월이상의교육훈련, 육아휴직등으로인해발생한결원을보충하기위해별도로관리되는정원이다 ( 행정기관의조직과정원에관한통칙 제 24 조의 2, 제 24 조의 3 참조 ). 4) 예산정원 은직제정원, 별도정원, 예산상증원, 직제감축정원등으로구성된다. 예를들어, 2016 년예산정원에이용되는직제정원은 2015 년상반기에확정되는직제정원과, 2014 년하반기에확정된 2015 년도하반기직제정원을합산한것이다. 그리고예산상증원과직제감축정원은 2015 년 7~8 월동안행자부와의협의를거쳐확정되는 2016 년소요정원 ( 인력증원및직급조정 ) 을말한다. 5) 국가공무원총정원령 에따른총정원을말한다. 이는정부조직법과다른법령에의하여설치되는행정기관에두는공가공무원정원의최고한도를말하며, 국회 ᆞ 법원 ᆞ 헌법재판소 ᆞ 선관위 ᆞ 감사원의국가공무원, 전직대통령비서관, 정무직공무원, 검사, 지방자치단체에두는국가공무원, 교원은포함하지않는다 ( 국가공무원총정원령 제 2 조제 2 항 ). 6) 국가공무원총정원령 제 2 조 2 다음각호의정원은총정원에포함하지아니한다. 1. 국회 법원 헌법재판소 선거관리위원회및감사원에두는국가공무원의정원 2. 전직대통령예우에관한법률제 6 조제 1 항의규정에의한전직대통령비서관의정원 3. 국가공무원법제 2 조제 3 항제 1 호의규정에의한정무직공무원의정원 4. 검사정원법에의한검사의정원 5. 지방자치단체에두는국가공무원의정원에관한법률에의한국가공무원의정원 6. 다음각목의교원정원가. 국립의각급학교에두는공무원의정원에관한규정 에따른교원의정원나. 지방교육행정기관및공립의각급학교에두는국가공무원의정원에관한규정 에따른교원의정원다. 가목및나목에따른교원의정원외에 초 중등교육법 제 2 조및 고등교육법 제 2 조에따른학교중국립또는공립의학교에두는공무원인교원의정원 1. 경찰인력및예산현황 5
상한에변화가없다가 2013 년에이르러서야기존보다 7.3% 증가하였는데, 그주된 사유가경찰 2 만명증원에있었던것이다. 7) [ 그림 1] 국가직 ( 교원제외 ) 과경찰직정원의비교 : 2011~2016 년 정원 ( 명 ) 300,000 267,502 269,964 269,449 275,005 277,973 278,365 비중 (%) 45.0 250,000 44.0 43.6 43.6 200,000 42.7 43.0 150,000 109,039 110,284 42.1 42.0 113,333 117,377 121,243 121,263 100,000 40.8 40.9 41.0 50,000 40.0 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 39.0 국가직 ( 교원제외 )[A] 경찰직 [B] 비중 [B/ A*100] 주 : 2011~2015 년까지는각연도말, 2016 년은 3 월 31 일기준임. 행정부국가직공무원은정무직, 별정직, 임기제, 일반직, 전문경력관, 기능직, ( 국가 ) 소방직, 경찰직, 외교직, 검사, 교원, 교육전문직, 경호직으로구성되는데, 여기서국가직공무원은교원을제외한행정부국가직공무원을말함. 비중 은교원을제외한국가직공무원정원에서경찰직공무원정원이점유하는비중을말함. 경찰직공무원은경찰청과그이외부처 ( 국민안전처, 금융위원회, 국민권익위, 외교부, 행자부, 문화체육관광부, 국가인권위등 ) 에편성되어있는경찰직공무원 ( 해경, 파견직등 ) 을모두포함한수치임. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 7) 한편경찰 2 만명증원방침에따라 2013 년에국가공무원총정원상한이 7.3% 나증가하였으나그에대한성과평가규정은미비하다. 이는 2007 년부터전면시행되고있는총액인건비제와대비된다. 총액인건비제는총액인건비로조직 정원분야를운영하는각시행기관 ( 중앙행정기관및책임운영기관 ) 으로하여금직제에규정된총정원의 3% 이내 ( 다만, 국무조정실에서지정하는협업과제또는행정자치부에서지정하는 정부 3.0 과제 추진을위한경우행정자치부와협의를거쳐 2% 이내에서가산가능 ) 에서직제시행규칙을통해자율적으로인력을증원 운영할수있도록하고있다 ( 이경우증원인력은일반임기제공무원으로임용 ). 더욱이총액인건비제는시행기관으로하여금사전에조직 정원이변경되는부서또는사업의성과목표가포함된운영계획을수립하여주관부처 ( 조직 정원분야는행정자치부, 예산분야는기획재정부, 보수분야는인사혁신처 ) 에제출하고, 그에따라사후적으로자체성과평가를실시하도록하고있다. 행정자치부 기획재정부 인사혁신처, 2015 년총액인건비제세부운영지침, 2015.3 참조 6 II. 경찰인력현황과증원배경
교원을제외할때국가직공무원 ( 직제 ) 정원은 2011년 267,502명에서 2015년 277,973명으로 10,471명증가하였는데, 같은기간동안해경을포함한전체경찰직공무원정원은 109,039명에서 121,243명으로 12,204명늘어났다. 그결과국가직공무원정원에서경찰직공무원정원이점유하는비중은 2011 년 40.8% 에서 2015년 43.6% 로 2.8%p 커졌다. 이는교원을제외한국가직공무원이크게행정직과경찰직으로구분되는데, 경찰직의비중이최근인력증원을통해커지고있음을보여준다. 한편경찰직정원은크게보면경찰청소속의경찰직과국민안전처소속의해경, 기타부처에파견된경찰직으로구성된다. 이가운데압도적으로많은수는경찰청소속의경찰직이다. 본보고서에서는별다른언급이없는한경찰청소속경찰직공무원을대상으로논의를전개하고자한다. 2000년부터 2015년까지경찰직제정원규모는꾸준히증가하였다. 그중에서도 2005년, 2008~2010 년, 2013~2015 년에증가폭이컸다. 2005년에는 7월 5일에수사인력 581명 8), 3교대전환인력 810명, 미아찾기 성매매전담인력 61명등총 1,479명이증원되었고, 11월 9일에는대구성서경찰서신설에따른추가인력 162명, 수사인력 276명 9), 치안센터운용인력 97명, 미아찾기전담인력 29명등총 564명이증원되었다. 2008~2010년동안은전 의경을대체하는인력증원이꾸준히추진되었다. 전 의경대체경찰관은 2008년 8월 7일에는 1,408명, 2009년 5월 29일에는 2,106명, 2010년 5월 31일에는 777명, 같은해 10월 22일에는 483명이증원되었다. 그밖에 2010년 5월 31일에는 2009년에신설된경기의왕서, 하남서, 동두천서소요인력 150 명이증원되었다. 8) 경찰청사이버테러대응센터수사지원 5 명, 경찰청 지방청범죄피해자대책 11 명, 지방청과학수사지원 18 명, 지방청교통사고조사 22 명, 강력 지능범죄수사 518 명, 교통거짓말탐기지운용 7 명이다. 9) 사이버범죄수사 38 명, 강력 지능범죄수사 172 명, 지방청범죄피해자대책 7 명, 지방청과학수사 30 명, 경찰서교통사고조사 22 명, 거짓말탐지기운용 7 명이다. 1. 경찰인력및예산현황 7
[ 그림 2] 경찰직제정원규모및연간증가율추이 직제정원 ( 천명 ) 120.0 100.0 90.7 90.8 91.6 92.2 93.3 95.3 95.6 96.3 97.7 99.6 109.4 113.1 105.4 101.1 101.2 102.4 증가율 (%) 6 5 80.0 60.0 2.9 3.8 3.4 4 3 40.0 20.0 0.0 2.2 1.9 1.5 1.6 1.2 1.1 0.9 0.7 0.6 0.3 0.2 0.1 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2 1 0 직제정원 증가율 주 : 각연도말기준경찰청소속경찰직정원및연간증가율임. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 2013~2015년동안은경찰인력증원방침에따라직제정원이꾸준히증가하였다. 10) 2005년도와전 의경대체인력증원이이뤄진 2008~2010년을제외하면 2012년까지경찰인력은연간 1% 내외의증가율을보여왔다. 이와대조적으로 2013년부터추진되고있는경찰인력증원방침에따라경찰직정원은연간 3% 내외의속도로증가하고있다. 이는과거와비교하여이례적인속도로경찰직정원이확대되고있음을의미한다. 경찰직제정원과현원을비교해보면 2012년이전까지직제정원은현원과크게차이가나지않았으나, 2013년이후부터는 2% 가까이차이를보이고있다. 이는 2013년부터인력증원이추진되면서직제상정원은크게증가하였으나, 현원이정원에미치지못하고있음을보여준다. 신규로채용된대규모인원이현장에배치되기까지중앙경찰학교에서교육훈련을받아야하는데이과정에서최소 6개월이상의기간이소요되기때문이다. 2015년말기준으로경찰관현원은 111,338명이고, 이가운데경찰청은 1,149 명 (1.0%), 부속기관은 618명 (0.6%), 지방경찰청은 18,850 명 (16.9%), 경찰서는 90,721 10) 이에대해서는본보고서의 Ⅲ 장참조 8 II. 경찰인력현황과증원배경
명 (81.5%) 이다. 이는압도적으로많은경찰관이전국 251 개경찰서에배치되어있 음을의미한다. [ 표 1] 경찰정원및현원현황 : 2007~2015 년 ( 단위 : 명, %) 기준운용정원직제정원현원연도 ( 직제 + 별도 ) 경찰청부속지방기관경찰청경찰서 2007 96,324 (100.0) 96,825 (100.5) 96,469 (100.2) 1,138 830 12,151 82,350 2008 97,732 (100.0) 98,391 (100.7) 97,312 (99.6) 977 848 13,032 82,455 2009 99,554 (100.0) 100,348 (100.8) 100,050 (100.5) 966 851 14,933 83,300 2010 101,108 (100.0) 102,196 (101.1) 100,764 (99.7) 991 849 16,556 82,368 2011 101,239 (100.0) 102,488 (101.2) 102,295 (101.0) 1,082 509 16,921 83,793 2012 102,386 (100.0) 103,814 (101.4) 102,467 (100.1) 1,069 508 17,339 83,551 2013 105,357 (100.0) 106,883 (101.4) 103,540 (98.3) 1,019 565 16,811 85,145 2014 109,364 (100.0) 111,090 (101.6) 107,433 (98.2) 1,099 591 20,648 85,095 2015 113,077 (100.0) 114,626 (101.4) 111,338 (98.5) 1,149 618 18,850 90,721 (100.0) (1.0) (0.6) (16.9) (81.5) 주 : 각연도말기준임. 좌측괄호안은직제정원대비비중이며, 아래괄호안은전체현원대비각기관현원비중임. 부속기관 은경찰대학, 경찰교육원, 중앙경찰학교, 경찰수사연수원, 경찰병원을말함. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 (2) 기능별 지역별현황경찰정원을기능별로보면 2015년말기준으로지역관서 ( 지역경찰 ) 에 46,533명 (41.2%), 수사에 19,900명 (17.6%), 생활안전에 12,622명 (11.2%), 경비에 10,775명 (9.5%), 교통에 9,675명 (8.6%) 등이배치되어있다. 2000년이후기능별경찰인력구조 11) 의특징을요약하면다음과같다. 첫째, 생활안전기능이강화되었다. 이는여성 아동 청소년분야사건에대한사회적관심이고조되고 112접수 지령분야인력이대폭증가하였기때문이다. 그결과생활안전기능인력은 2000년 4,761명에서 2015년 12,622명으로 2배이상증가하였다. 둘째, 지역경찰은 2000~2012년동안 42,000명내외의수준을유지하다가 2013 11) 이하의설명은경찰직제정원을기준으로한다. 1. 경찰인력및예산현황 9
년부터늘어나 2015년에 46,533명수준을보여주고있다. 경찰 2만명증원의영향으로민생치안의최일선에서근무하는지역경찰규모가 4천명넘게늘어난것이다. 그럼에도불구하고지역경찰이전체경찰정원에서점유하는비중은 2000년 45.2% 에서 2015년 41.2% 로 4.0%p 하락하였다. 셋째, 수사와교통기능은규모및비중모두 2000년대전반기에증가하였으며, 그이후로규모는다소커졌으나비중은다소줄어들었다. 수사기능경찰인력은 2000년 14,889명에서 2005년 18,173명으로 1.22배증가하였으나, 그이후증가세가주춤하여 2015년 19,900명수준을나타내고있다. 마찬가지로교통기능경찰인력도 2000년 8,415명에서 2005년 9,238명으로 1.10배증가하였으나이후점진적으로증가하여 2015년 9,675명에이르고있다. 그결과수사및교통기능경찰인력이전체경찰정원에서차지하는비중은 2000년각각 16.4%, 9.3% 에서 2005년에각각 19.1%, 9.7% 로증가하였으나그이후감소하여 2015년에는각각 17.6%, 8.6% 수준으로낮아졌다. 넷째, 보안, 정보, 경무기능을담당하는경찰규모는 2000년각각 3,347명, 3,833명, 3,967명에서 2015년각각 2,059명, 3,463명, 3,235명수준으로감소하였다. 다만보안기능관련경찰인력은 2014년과비교하여 2015년에다소증가하였다. 10 II. 경찰인력현황과증원배경
정보통신 ( 정보화장비 ) 생활안전 수사 교통 보안 외사 지역관서 ( 지역경찰 ) 기타 경무 경비 정보 감사 홍보 기타 ( 부속기관 ) 합계 [ 표 2] 주요기능별경찰 ( 직제 ) 정원현황 : 2000~2015년 ( 단위 : 명, %) 2000 2005 2010 2012 2013 2014 2015 1,118 1,013 966 944 1,359 1,342 1,335 (1.2) (1.1) (1.0) (0.9) (1.3) (1.2) (1.2) 4,761 5,342 5,766 7,154 8,977 11,100 12,622 (5.3) (5.6) (5.7) (7.0) (8.5) (10.1) (11.2) 14,889 18,173 18,457 18,469 18,542 19,480 19,900 (16.4) (19.1) (18.3) (18.0) (17.6) (17.8) (17.6) 8,415 9,238 9,506 9,447 9,510 9,642 9,675 (9.3) (9.7) (9.4) (9.2) (9.0) (8.8) (8.6) 3,347 2,613 1,918 1,871 1,812 1,839 2,059 (3.7) (2.7) (1.9) (1.8) (1.7) (1.7) (1.8) 820 1,019 1,118 1,087 1,093 1,133 1,251 (0.9) (1.1) (1.1) (1.1) (1.0) (1.0) (1.1) 41,005 41,673 42,564 42,661 44,461 45,129 46,533 (45.2) (43.7) (42.1) (41.7) (42.2) (41.3) (41.2) 16,315 16,265 20,813 20,753 19,603 19,699 19,702 (18.0) (17.1) (20.6) (20.3) (18.6) (18.0) (17.4) 3,967 3,607 3,804 3,779 3,250 3,210 3,235 (4.4) (3.8) (3.8) (3.7) (3.1) (2.9) (2.9) 7,024 6,992 11,349 11,243 10,794 10,814 10,775 (7.7) (7.3) (11.2) (11.0) (10.2) (9.9) (9.5) 3,833 3,737 3,553 3,552 3,375 3,479 3,463 (4.2) (3.9) (3.5) (3.5) (3.2) (3.2) (3.1) 933 1,396 1,512 1,560 1,549 1,555 1,565 (1.0) (1.5) (1.5) (1.5) (1.5) (1.4) (1.4) 100 105 141 172 166 172 174 (0.1) (0.1) (0.1) (0.2) (0.2) (0.2) (0.2) 458 428 454 447 469 469 490 (0.5) (0.4) (0.4) (0.4) (0.4) (0.4) (0.4) 90,670 95,336 101,108 102,386 105,357 109,364 113,077 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 주 : 각연도말기준기능별경찰정원임. 기타 는경무, 경비, 정보, 감사, 홍보, 기타 ( 부속기관 ) 의합계임. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 2010~2015년동안경찰정원을지역또는지방경찰청간상대적비중측면에서살펴보면, 인천, 대전, 울산, 경기, 충남, 경남, 제주는증가한반면, 서울, 부산, 충북, 전북, 전남, 경북은감소하였고, 대구, 광주, 강원은비슷한수준을유지하고있다. 예를들어, 인구증가등으로치안수요가급증한경기지역의경우경찰인력이 2010년 17,982명이었으나 2015년에는 20,816명으로 15.8% 늘어난반면 (1,834명 1. 경찰인력및예산현황 11
증가 ), 서울의경우에는 2010 년 24,868 명에서 2015 년 26,702 명으로 7.4% 증가 (2,834 명증가 ) 하였다. [ 표 3] 지역별경찰정원현황 : 2000~2015 년 ( 단위 : 명, %) 2000 2010[A] 2012 2013 2015[B] B/A*100 합계 90,670 (100.0) 101,108 (100.0) 102,386 (100.0) 105,357 (100.0) 113,077 (100.0) 111.8 경찰청 954 (1.1) 881 (0.9) 923 (0.9) 923 (0.9) 1,062 (0.9) 120.5 부속기관 880 (1.0) 528 (0.5) 447 (0.4) 469 (0.4) 490 (0.4) 92.8 소계 88,836 (98.0) 99,699 (98.6) 101,016 (98.7) 103,965 (98.7) 111,525 (98.6) 111.9 서울 24,495 (27.0) 24,868 (24.6) 25,158 (24.6) 25,570 (24.3) 26,702 (23.6) 107.4 부산 7,549 (8.3) 7,863 (7.8) 7,940 (7.8) 8,157 (7.7) 8,680 (7.7) 110.4 대구 4,382 (4.8) 4,846 (4.8) 4,895 (4.8) 5,048 (4.8) 5,377 (4.8) 111.0 인천 4,092 (4.5) 4,967 (4.9) 5,030 (4.9) 5,235 (5.0) 5,698 (5.0) 114.7 광주 2,840 (2.8) 2,876 (2.8) 2,978 (2.8) 3,210 (2.8) 113.0 지 대전 2,318 (2.3) 2,358 (2.3) 2,477 (2.4) 2,895 (2.6) 124.9 울산 1,665 (1.8) 1,996 (2.0) 2,021 (2.0) 2,092 (2.0) 2,341 (2.1) 117.3 방경기 11,733 (12.9) 17,982 (17.8) 18,243 (17.8) 19,255 (18.3) 20,816 (18.4) 115.8 경강원 3,480 (3.8) 3,666 (3.6) 3,677 (3.6) 3,800 (3.6) 4,082 (3.6) 111.3 찰충북 2,709 (3.0) 2,989 (3.0) 3,054 (3.0) 3,075 (2.9) 3,321 (2.9) 111.1 청충남 5,506 (6.1) 3,868 (3.8) 3,997 (3.9) 4,124 (3.9) 4,524 (4.0) 117.0 전북 4,215 (4.6) 4,312 (4.3) 4,369 (4.3) 4,415 (4.2) 4,669 (4.1) 108.3 전남 7,054 (7.8) 4,802 (4.7) 4,863 (4.7) 4,885 (4.6) 5,238 (4.6) 109.1 경북 5,440 (6.0) 5,519 (5.5) 5,594 (5.5) 5,657 (5.4) 6,034 (5.3) 109.3 경남 5,296 (5.8) 5,515 (5.5) 5,577 (5.4) 5,783 (5.5) 6,355 (5.6) 115.2 제주 1,220 (1.3) 1,348 (1.3) 1,364 (1.3) 1,414 (1.3) 1,583 (1.4) 117.4 주 : 각연도말기준기능별경찰정원임. 지방경찰청은지방청본청과관할경찰서및지구대 파출소정원을포함함. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 나. 인건비예산추이 2016년예산기준으로중앙정부의총지출규모는 386.4조원이고, 이중예산 ( 일반회계 + 특별회계 ) 이 263.9조원, 기금이 122.5조원이다. 12) 2016년경찰세출예산 ( 이하경찰예산 ) 은 9.8조원으로정부예산 (263.9조원) 의 3.7% 에이르는규모이다. 이를좀더자세히살펴보면, 경찰예산은 2010년 7조 5,036억원에서 2016년 9 조 8,092억원으로 1.31배증가하였는데, 그가운데인건비가 2010년 5조 2,329억원 12) 국회예산정책처, 대한민국재정 2016, 2016.3, 16 쪽참조 12 II. 경찰인력현황과증원배경
에서 2016 년 7 조 5,943 억원으로 1.45 배증가하여경찰예산보다더빠른속도로늘 어났다. 그결과인건비가전체경찰예산에서점유하는비중은 2010 년 71.9% 에서 2016 년 77.9% 로 6.0%p 증가하였다. 기준연도 합계 [ 표 4] 성질별경찰예산현황 : 2010~2016년일반회계 + 책임운영기관특별회계 기본경비 + 소계인건비주요사업비기본사업비 ( 단위 : 억원, %) 기타특별회계 2010 75,036 72,796 (100.0) 52,329 (71.9) 3,548 (4.9) 16,919 (23.2) 2,240 2011 77,630 76,520 (100.0) 55,570 (72.6) 3,642 (4.8) 17,309 (22.6) 1,109 2012 80,103 79,628 (100.0) 59,786 (75.1) 3,720 (4.7) 16,122 (20.2) 475 2013 82,994 82,614 (100.0) 61,972 (75.0) 3,812 (4.6) 16,830 (20.4) 380 2014 88,379 87,329 (100.0) 66,779 (76.5) 3,867 (4.4) 16,683 (19.1) 1,050 2015 94,032 93,040 (100.0) 71,828 (77.2) 3,980 (4.3) 17,232 (18.5) 992 2016 98,092 97,542 (100.0) 75,943 (77.9) 3,986 (4.1) 17,613 (18.1) 550 주 : 각연도본예산기준임. 기본경비 는일반회계의기본경비, 기본사업비 는책임운영기관특별회계 ( 책특회계 ) 의기본사업비임. 2016년예산기준으로일반회계는전체예산의 98.8%, 책특회계는 0.7% 를점유함. 기타특별회계 는광특회계 (2015년부터지특회계로변경 ) 와혁신도시건설특별회계의합계임. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 경찰인건비를내역별로살펴보면, 봉급이전체인건비에서차지하는비중은커지는양상을나타낸다. 봉급비중은 2010년 49.2% 에서 2016년 56.1% 로 6.9%p 커졌다. 반면초과근무수당이전체인건비에서점유하는비중은 2010~2012년동안크게증가하였으나그이후감소추세를나타낸다. 초과근무수당비중은 2010년 12.3% 에서 2012년 17.8% 로 5.5%p 증가하였으나그이후감소하여 2016년에는 16.3% 의수준을보여주고있다. 특이한사실은 2016년예산기준으로경찰인건비중봉급은전년대비 2,880억원증가하였으나초과근무수당은오히려 37억원감소하였다는점이다. 1. 경찰인력및예산현황 13
합계 [ 표 5] 경찰인건비내역 : 2010~2016년 ( 단위 : 억원, %) 봉급 성과상여금 + 상여금 + 정액수당 초과근무수당 기타 2010 52,329 (100.0) 25,759 (49.2) 7,054 (13.5) 6,415 (12.3) 13,100 (25.0) 2011 55,570 (100.0) 26,927 (48.5) 7,038 (12.7) 8,151 (14.7) 13,453 (24.2) 2012 59,786 (100.0) 33,052 (55.3) 7,760 (13.0) 10,628 (17.8) 8,346 (14.0) 2013 61,941 (100.0) 34,205 (55.2) 8,501 (13.7) 10,660 (17.2) 8,575 (13.8) 2014 66,769 (100.0) 37,139 (55.6) 8,860 (13.3) 11,286 (16.9) 9,483 (14.2) 2015 71,707 (100.0) 39,742 (55.4) 9,389 (13.1) 12,389 (17.3) 10,187 (14.2) 2016 75,943 (100.0) 42,622 (56.1) 10,195 (13.4) 12,352 (16.3) 10,774 (14.2) 주 : 각연도본예산기준임. 기타 는정액급식비, 교통보조비, 명절휴가비, 가계지원비, 연가보상비, 기타수당, 기타직보수, 직급보조비의합계임. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 경찰청의세입세출예산각목명세서상의인건비는본부인건비 ( 경찰청인건비 + 지방경찰청인건비 + 방위비인건비 ) 가핵심을차지하는데, 이를중심으로인건비관련예 결산내역을살펴보면, 2014년 1,594억원, 2015년 3,438억원에달하는불용액이발생하였다. 이처럼상당규모의불용액이발생한까닭은 2013년경찰인력증원이급격히추진되면서현원이정원을따라가지못하여상당수의결원이발생했기때문이다. 따라서경찰청은경찰인력증원일정에맞추어인건비예산산정에보다신중을기하여불용액을최소화할필요가있을것이다. 13) 이는경찰인력운용의계획성과재정운영의효율성을높이기위한기본사항이기때문이다. 13) 국회예산정책처, 위원회별분석 [ 안전행정위원회소관 ], 2015 회계연도결산, 2016.7, 120-123 쪽참조 14 II. 경찰인력현황과증원배경
경찰청인건비 [A] 지방경찰청인건비 [B] 방위비인건비 [C] 본부인건비 [A+B+C] [ 표 6] 경찰 ( 본부 ) 인건비예 결산현황 : 2010~2016 년 ( 단위 : 억원, %) 연도본예산전년도이 전용예산현액결산액집행률이월액등 (D) (E) (E/D) 불용액 2010 9,053-8 9,045 9,037 99.9 8 2011 10,666 1 10,666 10,648 99.8 19 2012 13,582 13,582 13,455 99.1 127 2013 13,456 2 13,458 13,418 99.7 40 2014 14,069 14,069 12,892 91.6 1,177 2015 15,317 6 15,323 12,755 83.2 2,568 2016 15,931 15,931 2010 41,791-92 -92 41,698 40,194 96.4 1,505 2011 43,920-168 -168 43,752 43,121 98.6 630 2012 45,095-70 -70 45,026 44,935 99.8 91 2013 47,264-55 47,209 47,086 99.7 123 2014 51,113-102 51,011 50,595 99.2 416 2015 54,761-78 54,682 53,813 98.4 869 2016 58,317 58,317 2010 270 270 270 240 88.8 30 2011 258 258-10 248 244 98.5 4 2012 266 266 266 244 92.0 21 2013 325-5 320 320 99.9 0.2 2014 398 8 406 406 99.9 0.2 2015 461 461 247 53.6 2016 534 534 2010 51,115 178-101 51,014 49,471 97.0 1,543 2011 54,844 89-178 54,666 54,013 98.8 653 2012 58,943 196-70 58,873 58,634 99.6 240 2013 61,046-58 60,987 60,824 99.7 163 2014 65,580-94 65,486 63,893 97.6 1,594 2015 70,539-72 70,466 66,815 94.8 3,438 2016 74,783 74,783 주 : 2015 년결산기준이 전용내역 : 1 정 현원차이에따른직급보조비부족으로지방청인건비에서 6 억원이경찰청인건비로내역변경, 2 의경현원율상승으로인한방위비부족으로지방청인건비에서 6.18 억원이방위비인건비로내역변경, 3 한시임기제보수지급을위해지방청인건비에서 15.88 억원세목조정, 4 보수지급을위해지방청인건비에서 3.71 억원세목조정, 5 교육기관과원운영및정현원차이로인한보수, 직급보조비부족분충당을위해지방청인건비에서 11.64 억원, 42.21 억원, 3.51 억원이각각경찰대학인건비, 중앙학교인건비, 수사연수원인건비로자체전용, 6 공무원보수규정개정에따라경찰간부후보생봉급증액에충당하기위해지방청인건비에서 6.15 억원이경찰교육원인건비로자체전용, 7 무기계약직퇴직등으로인한연금지급금부족분을지방청인건비에서 2.78 억원이지방청 교육기관기본경비로자체전용자료 : 경찰청, 세입세출및기금결산사업설명자료, 각연도경찰청, 2016 년도세입세출예산각목명세서 2-1 1. 경찰인력및예산현황 15
2. 경찰인력증원의배경가. 사회경제환경변화에따른범죄발생증가 1997년외환위기이후우리나라에서범죄가크게증가해왔다. 잠재성장률의하락, 실업률의상승, 소득불평등및빈곤의심화등급변하는경제적환경이사회문화적변화를수반하면서범죄의증가를이끌고있는것으로보인다. 14) 일례로 2000년전후로총범죄발생건수가지속적으로증가하는양상을나타낸다. 15) 문제는범죄발생건수대비검거건수의비율인검거율이 2009년이후감소추세를나타내고있다는점이다. 16) 특히시민들의안전과밀접하게결부되어있는 5 대주요범죄가 2010~2012년동안증가하였는데, 살인, 강도보다는강간 추행등성범죄, 절도, 폭력이주종을차지했다. 그가운데서도성범죄는 2010년 18,248건에서 2013년에는 22,294건까지증가하였고, 이후다소감소하여 21,000건수준을유지하고있다. 성범죄사건증가추세는피해자들에대한사회적인식의변화, DNA 검사와같은첨단수사기법의발달, 성폭력관련경찰인력의증원에따른범인체포가능성증대등으로인해피해자들의신고율이높아진결과일수있다. 17) 즉실제성범죄발생건수가증가하지않더라도경찰에접수되는사건의비율이높아지거나경찰의자체적인인지수사활성화로인해마치범죄가늘어난것과같은효과가나타날수있다는것이다. 이러한피해자들의신고활성화, 경찰의적극적인지수사등이실제사건수의변동에어느정도영향을미치는지는실제발생건수에대한정확한통계를확보하지못하는이상알수없다. 14) 김두얼 김지은, 외환위기이후흉악범죄의증가와정부의범죄억지정책, 한국개발연구, 제 31 권제 2 호 ( 통권제 105 호 ), KDI, 2009, 158 쪽참조. 김두얼 김지은 (2009) 은 1997 년이후범죄발생이크게증가한원인으로경찰의방범및수사관련자원의투입동결과검찰의수사능력관련투자정체등을들고있다. 15) 물론범죄발생건수는 2010~2011 년의기간동안다소줄어들었고 2012~2013 년에는다시금증가하는등최근소폭으로변동하는모습을보여준다. 16) 2010 년 5 월 1 일형사사법정보시스템 (KICS) 이전국관서에서운영을개시 ( 법원, 검찰은 7 월 12 일개시 ) 하였는데, 이시스템운영에따른수사서류의전자화가범죄발생및검거건수에도영향을미쳤을것으로추정된다. 17) 김두얼 김지은 (2009, 169 쪽 ) 참조 16 II. 경찰인력현황과증원배경
다만, 2013 년에강간 추행발생건수가전년대비 13.5% 증가한데는피해자들 의신고율증가, 인지사건수증가등의영향이적지않았을것으로추정된다. [ 그림 3] 총범죄발생및검거건수추이 : 1993~2014 년 건수 ( 천건 ) 검거율 (%) 2,000 100.0 1,800 95.0 1,600 90.0 1,400 85.0 1,200 80.0 1,000 75.0 800 70.0 600 65.0 400 60.0 200 55.0 0 50.0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 자료 : 경찰청, 경찰통계연보, 각연도 발생건수검거건수검거율 [ 표 7] 5 대범죄발생건수현황 : 2010~2015 년 ( 단위 : 건, %) 5 대범죄살인강도강간 추행절도폭력 2010 584,937 1,241 4,418 18,248 269,162 291,868 2011 616,834 (5.5) 1,197 (-3.5) 3,989 (-9.7) 19,486 (6.8) 281,036 (4.4) 311,128 (6.6) 2012 625,130 (1.3) 984 (-17.8) 2,586 (-35.2) 19,640 (0.8) 290,054 (3.2) 311,915 (0.3) 2013 606,542 (-3.0) 918 (-6.7) 1,979 (-23.5) 22,294 (13.5) 287,705 (-0.8) 293,663 (-5.9) 2014 579,231 (-4.5) 907 (-1.2) 1,586 (-19.9) 21,050 (-5.6) 266,044 (-7.5) 289,678 (-1.4) 2015 574,007 (-0.9) 919 (1.3) 1,445 (-8.9) 21,280 (1.1) 245,121 (-7.9) 305,256 (5.4) 주 : 해경관련범죄발생건수는제외되어있음. 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 이처럼피해자들의신고율증가, 인지사건수증가등으로인해밝혀지지않던 성범죄가꾸준히드러나면서사회적으로이에적극적으로대처해야한다는목소리 가점차커져갔다. 또한성범죄이외에도절도, 폭력등민생과직결되는범죄발생 2. 경찰인력증원의배경 17
이증가하는동시에, 인구고령화에따른노인관련범죄증가, 사이버범죄 18) 등신 종범죄가급증하면서이에대한대응책마련을촉구하는사회적여론이형성되기 시작하였다. [ 표 8] 5대범죄관련 60세이상피해자비중 : 2002~2014년 ( 단위 : %) 5대범죄 살인 강도 강간 ( 성폭력 ) 절도 폭행 2002 4.8 9.1 4.1 1.8 4.6 9.6 2005 6.0 9.7 5.3 2.0 5.9 10.5 2011 6.4 13.5 9.1 1.5 6.5 7.0 2012 7.7 13.7 9.8 1.5 8.3 7.2 2013 8.3 16.2 10.8 1.7 8.9 8.0 2014 8.0 15.7 11.9 1.6 9.1 7.3 주 : 형법범죄각범주를대상으로남녀 60세이상피해자 ( 피해자가여러명일경우주된피해자 ) 가전체피해자에서점유하는비중임. 살인, 강도, 강간은 강력범죄 ( 흉악 ), 폭행은 강력범죄 ( 폭력 ), 절도는 재산범죄 에속함. 2014년부터작성되기시작한성폭력은강력범죄 ( 흉악 ) 에포함되며, 강간을대체하고있음. 자료 : 검찰청, 범죄분석통계, 각연도 (http://kosis.kr) 를토대로국회예산정책처에서작성 한편 1997년외환위기이후범죄발생의증가는민간경비업이활성화되는계기로작용하였다. 전체경비업체수는 2002년 2,388개소에서 2015년 5,203개소로 2배이상증가하였다. 업종별로살펴보면 2002~2015년동안시설경비업체가전체의 80% 이상을차지하고있고, 신변보호업체는 2002년 7.8% 수준에서 2010년 12.4% 로역할이커졌다. 그결과민간경비원수도 2002년 108천명에서 2015년 154 천명으로 46천명이늘어났다. 18) 공식통계가작성되기시작한 2014 년을대상으로하면사이버범죄총발생건수는 110,109 건에이른다. 이가운데정보통신망침해범죄가 2,291 건 (2.1%) 이고, 정보통신망이용범죄가 89,519 건 (81.3%) 이며, 불법컨텐츠범죄가 18,299 건 (16.6%) 으로정보통신망이용범죄가주종을차지하고있다. 정보통신망이용범죄중에서는인터넷사기가 56,667 건 (72.0%), 사이버금융범죄가 15,596 건 (11.6%), 사이버저작권침해가 14,168 건 (12.7%) 등을점유하고있다. 경찰청, 2014 경찰통계연보, 2015.11, 210 쪽참조. 인터넷사기는직거래, 쇼핑몰, 게임, 기타로구분되며, 사이버금융범죄는피싱, 파밍, 스미싱, 메모리해킹, 기타로분류된다. 나머지정보통신망이용범죄에는개인위치정보침해, 스팸메일, 기타가있다. 18 II. 경찰인력현황과증원배경
[ 표 9] 경비업종별업체우현황 : 2002~2015년 ( 단위 : 개소, %) 경비업종별업체수기준연도소계시설경비호송경비신변보호기계경비특수경비 2,388 1,963 62 187 150 26 2002 (100.0) (82.2) (2.6) (7.8) (6.3) (1.1) 4,151 3,351 52 514 140 94 2010 (100.0) (80.7) (1.3) (12.4) (3.4) (2.3) 5,203 4,338 38 540 146 141 2015 (100.0) (83.4) (0.7) (10.4) (2.8) (2.7) 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 [ 그림 4] 민간경비원수추이 경비원수 ( 천명 ) 160 140 128 122 120 108 105 106 100 80 15.7 60 135 142 증가율 (%) 147 142 146 150 152 151 154 35 30 25 20 15 10 40 20 0 4.3 6.1 5.2 5 3.1 2.8 2.6 0.8 1.1 2.1-0.8 0-2.9-3.0-5 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 경비원수 증가율 자료 : 경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 이처럼경찰인력이제한된상황에서범죄발생이늘어나면서민간경비업이급성장하는결과가초래되었다. 이에따라경찰력이외민간경비업의도움을받지못하는일반시민들의경우범죄증가에따른불안심리가커져서체감안전도가낮아질수밖에없었다. 나. 민생치안안정및예방에대한시민요구확대 통계청에서격년으로실시하는사회안전인식도조사결과에따르면, 일반시민들은 사회전반은물론범죄위험에대해불안하다는응답을하고있다. 사회전반에대해 2. 경찰인력증원의배경 19
불안을느낀다는시민의비중은 2010년에 38.5% 및 2012년 37.7% 에서 2015년 51.4% 로크게늘어났고, 범죄위험에대해불안해하는시민의비중도 2010년 63.3%, 2012년 64.3%, 2014년 64.8% 로다소증가하는추이를보여주고있다. 이처럼사회전반또는범죄위험에대한시민의불안이커지는데에는성폭력, 가정폭력, 학교폭력등일명 4대사회악범죄에대한시민의공분 ( 公憤 ) 이작용하고있는것으로보인다. 이에 2013년 5월말정부는 4대악등 21개중점안전대책 ( 이하중점안전대책 ) 을발표하고감축목표관리제도입을제시하였다. 21개중점안전관리대책가운데성폭력, 가정폭력, 학교폭력등 4대악범죄등이우선적으로포함되었는데, 이는 4대악범죄가당시사건 사고발생으로국민관심이높은분야로간주되었기때문이다. 19) 100.0 [ 그림 5] 사회안전인식도 (15 세이상인구 ) 80.0 60.0 38.5 63.3 37.7 64.3 51.4 64.8 불안 40.0 20.0 50.2 28.6 48.9 26.7 39.4 26.5 보통안전 0.0 11.3 13.5 8.2 9.0 9.2 8.8 전반적안전범죄위험전반적안전범죄위험전반적안전범죄위험 2010 2012 2014 주 : 격년으로실시되는전반적및범죄위험분야사회안전인식도조사결과임. 불안 은 비교적불안 과 매우불안 의합계이며, 안전 은 비교적안전 과 매우안전 의합계임. 자료 : 통계청, 사회조사, 각연도 (http://kosis.kr) 19) ( 구 ) 안전행정부, 4 대악등 21 개중점안전대책발표, 감축목표관리제도입, 안전행정부보도자료, 2013.5.31., 5 쪽참조 20 II. 경찰인력현황과증원배경
[ 표 10] 4 대악관련대책의주요내용 대책핵심내용소관부처 1성폭력 2가정폭력 3학교폭력 4식품안전 음란물단속강화로성폭력유발요인사전제거 아동 청소년대상성범죄자처벌강화 (16 세미만대상강간범죄집행유예배제추진등 ) 성폭력전담수사팀설치및성폭력피해자통합지원센터확대 ( 12 년 30 개 17 년 60 개 ) 성폭력예방의무교육대상확대 가정폭력피해자안전확보강화 ( 현장출입 조사, 가해자주취상태시유치장에일시격리등 ) 피해자보호시설연차확대 ( 가정보호시설 13 년 16 개 15 년 24 개, 주거지원시설 13 년 16 개 15 년 24 개 ) 결혼이민피해자보호강화 노인, 아동학대예방과지원체계강화 학교 200m 이내학생안전지역으로통합관리 학생들스스로갈등을해결하는또래상담, 또래조정, 학생자치법정운영지원 폭력써클엄정대응 (4~7 월중점파악 해체 ) Wee 프로젝트확대, 고위험군학생관리강화 어울림프로그램개발등예방교육강화 고의적식품사범영구퇴출, 부당이득 10 배환수 불량식품사전예방강화 ( 착한가격업소지정시위생 청결기준강화, 음식점위생등급제등 ) 사전예측수입검사시스템 구축, 수입자책임강화 소비자참여확대 ( 위생점검 ), 안전먹거리운동전개 경찰청법무부 여가부 여가부 경찰청 여가부 여가부 법무부 여가부 법무부 여가부 법무부복지부 교육부교육부 여가부 법무부경찰청교육부교육부 식약처식약처 교육부 식약처식약처 자료 : ( 구 ) 안전행정부, 4 대악등 21 개중점안전대책발표, 감축목표관리제도입, 안전행정부보도자료, 2013.5.31, 6 쪽 한편중점안전대책에따르면 2013년 6월부터성폭력, 가정폭력, 학교폭력등 4대악에대해각분야별로국민안전체감지수를 6개월마다정기적으로조사하여그결과를발표하도록하였다. ( 구 ) 안전행정부가처음실시한 4대악국민안전체감도조사결과 (2013.8) 에따르면, 2013년 7월기준으로사회전반에대해일반국민의 30.4% 가 안전하지않다 고생각하고있으며, 24.2% 는 안전, 44.6% 는 보통 으로보고있는것으로나타났다. 20) 특히 4대악가운데최우선적으로추진해야하는분야로는성폭력 (49.3%) 과 20) ( 구 ) 안전행정부, 4 대악국민안전체감도첫조사결과발표, 향후 6 개월마다지속발표키로, ( 구 ) 안전행정부보도자료, 2013.8.2. 참조 2. 경찰인력증원의배경 21
학교폭력 (26.6%) 으로나타났고, 그다음으로가정폭력 (8.6%), 불량식품 (14.9%) 등의 순이었다. 다. 경찰인력증원에대한정치적공감대형성경찰인력증원은 2012년대통령선거당시주요후보들이내걸었던주요공약중하나였다. 2012년대선공약으로민주당은민생치안과안전확보를위해경찰공무원 3만명확충을내걸었고, 새누리당은민생치안강화를위해경찰인력 2만명이상증원을제시하였다. 21) 그결과새정부가임기를시작한 2013년에경찰인력증원이국정과제로선정되었다. 세부적으로 2013년부터 5년간매년 4,000명씩총 2만명 ( 해경 1,200명포함 ) 을증원하여 학교 성폭력대응, 아동 청소년보호, 범죄예방, 112종합상황실 등민생치안분야에우선배치한다는계획을주요내용으로하였다. 22) 요컨대경찰인력증원은사회경제환경변화에따른범죄발생증가, 이와관련한민생치안안정및예방에대한시민요구확대, 이요구를충족시켜주기위한한방안으로경찰인력증원에대한정치적공감대형성을배경으로 2013년부터추진되어오고있다. 다음장에서는경찰인력증원과관련하여쟁점별로실태를분석 평가하고자한다. 21) 민주당, 문재인후보정책종합발표문공약집, 2012.11, 3 쪽, 새누리당, 세상을바꾸는약속책임있는변화, 제 18 대대통령선거새누리당정책공약집, 250 쪽참조 22) 경찰 2 만명증원은국정과제 민생치안역량강화기반조성 의일환으로선정되었다. 제 18 대대통령직인수위원회, 제 18 대대통령직인수위원회제안 : 박근혜정부국정과제, 2013.2, 140 쪽 22 II. 경찰인력현황과증원배경
Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석가. 경찰인력증원계획개요 경찰인력증원계획에따라경찰청은 2만명증원계획을세우면서다음과같은기본방침을정하였다. 23) 첫째, 증원인력은 2013년에는수시직제, 2014년부터는소요정원으로반영한다 ( 정원조정 ). 24) 둘째, 증원인력은 4대악척결분야에우선배치하고지역경찰, 수사등민생치안기본인력을순차적으로배치한다 ( 인력배치우선순위 ). 셋째, 민생치안을전문적 체계적으로추진하기위해기구개편을병행하고, 지휘체계보완및직급구조악화방지를위해계급별적정규모의증원을시도한다 ( 기구개편및직급구조개선 ). 이러한방침에따라경찰청은다음과같은 경찰인력 2만명증원추진계획 (2013.5) 을세웠다. 우선 2013~2017년동안지역경찰, 112인력등기초치안강화분야인력을꾸준히증원한다. 인력증원초기 (2013~2014년) 에는 4대악척결및경찰책임성강화분야인력을늘리고, 중반 (2015~2017년) 부터수사역량강화및신규치안대응분야인력을크게증원한다. 23) 이와관련하여 ( 구 ) 안전행정부 ( 현행정자치부 ) 는인력증원의필요성은공감하면서도그보다는인력재배치를통한인력의효율적운영을강조하였으나경찰청은대선공약및국정과제선정의이유를들어 2013~2017 년동안최소 2 만명이상의증원을추진하였다. 경찰청, 경찰인력 2 만명증원추진계획, 경찰청내부자료, 2013.5.14., 2-9 쪽참조 24) 각부처는유동정원또는자체인력전환 재배치로신규인력수요를충당할수없는경우에한하여행정자치부에소요정원또는수시직제를요청할수있다. 여기서소요정원이란핵심국정과제, 예산이확보된계속사업, 법정사항및시설장비도입에직접결부된필수인력등에한하여요청하는정원안이며, 수시직제란금년중기구 정원조정이긴급히필요하여소요정원으로는대응이어려운경우에한하여예외적으로요청하는직제변경안이다. 행정자치부, 2015 년도정부조직관리지침, 2015.3, 13 쪽참조 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석 23
[ 표 11] 분야별인력증원추진계획 : 2013~2017년 ( 단위 : 명, %) 구분 합계 2013 2014 2015 2016 2017 합계 20,586 (100.0) 4,471 (100.0) 4,115 (100.0) 4,000 (100.0) 4,000 (100.0) 4,000 (100.0) 4대악척결 4,067 (19.8) 1,960 (43.8) 1,165 (28.3) 564 (14.1) 200 (5.0) 178 (4.5) 아동 청소년보호 1) 1,400 (6.8) 887 (19.8) 513 (12.5) 성폭력대응 2) 2,667 (13.0) 1,073 (24.0) 652 (15.8) 564 (14.1) 200 (5.0) 178 (4.5) 민생치안역량강화 ( 국민안전기반확보 ) 16,125 (78.3) 2,285 (51.1) 2,839 (69.0) 3,436 (85.9) 3,785 (94.6) 3,780 (94.5) 범죄피해자보호 3) 115 (0.6) 57 (1.4) 58 (1.5) 기초치안강화 4) 9,288 (45.1) 2,133 (47.7) 1,890 (45.9) 1,898 (47.5) 1,786 (44.7) 1,581 (39.5) 수사역량강화 5) 4,930 (23.9) 46 (1.0) 720 (17.5) 1,152 (28.8) 1,497 (37.4) 1,515 (37.9) 교통사고예방 6) 1,073 (5.2) 106 (2.4) 224 (5.4) 221 (5.5) 230 (5.8) 292 (7.3) 신규치안대응 + 안보역량강화 719 (3.5) 5 (0.1) 165 (4.1) 215 (5.4) 334 (8.4) 신규치안대응 7) 719 (3.5) 5 (0.1) 165 (4.1) 215 (5.4) 334 (8.4) 안보역량강화 8) 경찰책임성강화등 394 (1.9) 226 (5.1) 111 (2.7) 15 (0.4) 42 (1.1) 경찰책임성강화 9) 169 (0.8) 95 (2.1) 17 (0.4) 15 (0.4) 42 (1.1) 경찰관서신설 10) 225 (1.1) 131 (2.9) 94 (2.3) 주 : 1) 아동 청소년보호 : 학교전담경찰관, 아동안전보호인력, 실종사건수사팀등 2) 성폭력대응 : 성범죄전담팀, 신상등록대상자전담경찰관, 원스톱지원센터파견경찰관, 가정폭력전담경찰관, 본청성폭력대책과및지방청 경찰서여성청소년과신설등 3) 범죄피해자보호 : 범죄피해자상담심리전문요원 4) 민생치안역량강화 ( 국민안전기반확보 ): 지역경찰증원, 112접수 지령인력증원, 지하철경찰대보강 ( 증원계획에서는 성폭력대응 으로분류 ), CCTV통합관제센터인력증원등 5) 수사역량강화 ( 수요자중심수사체제구축 ): 경찰서수사 형사인력증원, 사이버범죄대응역량강화, 과학수사역량강화, 지방청광역수사대확대개편등 6) 교통사고예방 : 교통사고조사요원및고속도로순찰대, 지역교통정보센터운영인력증원등 7) 신규치안대응 : 북한이탈주민신변보호경찰관, 경찰서외사인력, 국제범죄수사대확대등 8) 안보역량강화 : 사이버테러대응역량강화, 보안사이버범죄대응인력, 보안국역량강화, 보안수사대인력증원, 경찰서보안과신설, 국제대테러 방첩, 본청정보역량강화 ( 테러등국가안보위해 ( 危害 )) 9) 경찰책임성강화 : 지방청지휘체계강화 ( 증원계획에서는 경찰관서신설 로분류 ), 본청내부비리수사담당관신설, 교육훈련담당관신설, 경찰청고객만족센터신설등 10) 경찰관서신설 : 경기북부청 세종지방청신설 1. 분류기준은최근 중기인력운영계획 의분야별항목을반영하여재구성 25) 한것임 ([ 부표 1] 참조 ). 2. 해경은미포함되어있음. 자료 : 경찰청, 경찰인력 2만명증원추진계획, 경찰청내부자료, 2013.5.14. 25) 이는 2013 년도 경찰인력 2 만명증원추진계획 에따른분야별인력증원계획을 2013~2015 년도 중기인력운영계획 의분야별항목과연결하여분석하기위한것이다. 24 III. 쟁점별실태분석및평가
한편경찰의직제상직급구조가다른공무원조직과달리첨탑형을이루고있는상황에서경찰인력증원이직급구조의조정을수반하지않고추진되면하위직규모가기형적으로커지게된다. 이를방지하기위해서경찰청은경장, 순경등하위직을줄이는대신경정, 경감, 경위등중간직을늘려직급별적정규모의인력증원을도모하는직급구조개선계획을수립하였다. [ 표 12] 인력증원및직급구조조정계획 ( 단위 : 명, %) 구분총계치안치안총감정감 치안감경무관총경 경정 경감 경위 경사 경장 순경 102,375 1 5 26 38 466 1,797 5,164 10,052 20,704 29,883 34,239 정원 (100.0) (0.001) (0.005) (0.03) (0.04) (0.46) (1.8) (5.0) (9.8) (20.2) (29.2) (33.4) 인력 20,550-2 5 11 127 746 1,832 4,303 5,096 4,774 3,654 증원 (100.0) - (0.010) (0.02) (0.05) (0.62) (3.6) (8.9) (20.9) (24.8) (23.2) (17.8) 직급 ±22,837 조정 1 62 242 1,029 4,547 9,112 260-6,631-8,622 조정 122,925 1 7 32 111 835 3,572 11,543 23,467 26,060 28,026 29,271 이후 (100.0) (0.001) (0.006) (0.03) (0.09) (0.68) (2.9) (9.4) (19.1) (21.2) (22.8) (23.8) 주 : 정원은 2012년 12월 31일기준임. 자료 : 경찰청, 경찰인력 2만명증원추진계획, 경찰청내부자료, 2013.5.14. 이하에서는경찰인력증원계획이증원목적에부합하는방식으로수립되었는지, 이를추진하는과정에서당초계획과는거리가먼인력증원이이뤄지고있는것은아닌지검토하고자한다. 즉경찰인력증원계획을충분히반영하여 중기인력운영계획 ( 향후 5년간 ) 이수립되고있는지, 그리고당초계획대로실제증원이추진되고있는지를분석하여경찰인력증원계획의타당성을알아보려한다. 나. 구체적인정책목표와연계되지않은증원규모산정경찰청의증원계획은 2013년부터 2017년까지연간 4,000명씩총 2만명을증원한다는것이다. 이는 2013년기준 6.1조원 26) 에달하는경찰관인건비지출을증원이전보다 1/5 27) 가까이항구적으로늘리는결과를초래한다는점에서비용부담적정성 26) 2013 년도경찰청과지방경찰청인건비예산현액기준 27) 증원규모 20,000 명은증원이전경찰관정원 (102,375 명 ) 의 1/5 에상응하므로장기적으로그만큼의추가인건비가항구적으로소요될것으로예상할수있다. 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석 25
에대한검토가요구된다. 실제로 2014년부터 2016년까지경찰인력증원에따른추가소요예산을잠정적으로산정해보면, 증원인력에대한인건비는약 1.0조원으로추정되며, 인력증원이후관련인력이평균적인봉급을받는경찰관이되는시점부터경찰인건비로해마다최소 1.2조원의국가재원이추가적으로지출될것으로예상된다. 경찰인력증원규모 (2만명) 가적정한지, 적정하지않다면얼마만큼이적정한지에대한평가는조직진단을통해수행되는것이이상적이지만이는별도의광범위한연구를필요로한다. 따라서본보고서에서는 OECD 주요국 1인당담당인구및강력범죄건수를알아보고, 경찰인력증원규모산정과관련한경찰청용역보고서등기존연구를검토하여증원규모의적정성을간접적으로평가하고자한다. 유엔마약범죄사무소 (UNODC) 의주요국범죄및형사사법통계자료에따르면, 경찰관 1인당담당인구는 2013년기준으로한국이 485명으로이탈리아 (216명), 독일 (329명), 프랑스 (345명) 보다는많고, 일본 (494명), 캐나다 (508명) 보다는적다. 최근연도를기준으로하면한국은 456명 (2015년) 으로줄어들었는데이는영연방의잉글랜드 웨일즈 (453 명, 2014년 ) 보다약 3명더많지만, 스웨덴 (484명, 2014 년 ), 일본 (493 명, 2014년 ), 캐나다 (521명, 2015년 ) 보다는 28~65명만큼더적은수준이다. 28) 더욱이 2016 년에는한국의경찰관 1인당담당인구가전년보다 6명줄어들어약 450명이될것으로추정된다. 29) 이처럼한국에서경찰관 1인당담당인구가최근감소추세를나타내고있는데, 이는 2013년부터경찰인력증원이꾸준히추진된결과이다. 2013~2015년동안경찰인력은 11,520명이증가하였고, 2016년에는 1,901명이증원될예정이다. 28) 외국경찰에서는일반직의비중이높은특징이있다. 이를고려할경우주요국가경찰 1 인당담당인구는다음과같다. 한국 미국 영국 프랑스 독일 일본 경찰관 456명 427명 421명 322명 305명 485명 경찰관 + 일반직 440명 298명 265명 274명 261명 431명 자료 : 경찰청내부자료 29) 2016 년을기준으로한국경찰인력은 2015 년직제정원 113,077 명에증원인력 1,901 명을포함하면총 114,978 명이다. 이를 2016 년도주민등록인구추계치 (51,724,496 명 ) 로나눠주면경찰관 1 인당담당인구는전년보다 6 명줄어들어약 450 명이된다. 한편 2016 년도주민등록인구추계치는 2015 년도주민등록인구 (51,529,338 명 ) 에 2012~2015 년동안연평균인구증가율 (0.3787311%) 을적용하여추정하였다. 26 III. 쟁점별실태분석및평가
[ 표 13] 주요국의경찰관 1인당담당인구현황 : 2008~2014(2015) 년 ( 단위 : 명 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 B-A 최근- [A] [B] A 이탈리아 264 203 216 214 216 216-48 -47 북아일랜드 204 214 221 231 241 250 251 37 47 벨기에 279 272 274 291 294 294 296 15 16 오스트리아 313 314 305 305 305 305 305-8 -8 스코틀랜드 312 303 306 306 305 309 310-7 -2 네덜란드 466 334 334 330 325 326 328-141 -138 독일 326 328 330 331 330 329 4 3 프랑스 321 328 335 343 343 345 346 22 26 아일랜드 311 313 321 335 348 357 365 37 54 호주 408 402 382 377 380 380 375-28 -32 잉글랜드 웨일즈 381 384 400 419 437 445 453 55 71 스위스 468 454 455 459 455 456 461-13 -8 스웨덴 504 486 462 464 480 483 484-24 -20 한국 507 500 500 501 498 485 469 456-9 -51 일본 504 502 500 498 495 494 493-8 -10 캐나다 509 500 492 495 500 508 517 521-9 12 덴마크 512 509 501 513 519 523 533 7 21 노르웨이 636 632 637 637 632 616 598-4 -37 핀란드 652 647 663 664 680 710 715 28 63 주 : 각연도 12 월 1 일기준임. 최근 은국가마다최근연도 (2013 년또는 2014 년또는 2015 년 ) 자료임. 한국자료는각연도주민등록인구를전체경찰관정원으로나누어준값임. 캐나다자료는캐나다사법통계센터의최신수정값임. 영국은잉글랜드 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드로구분함. 미국의경우일부경찰기관이제외되어있어동표에는제시하지않음. 자료 : United Nations Office on Drugs and Crime, Total police personnel at the national level, Crime and Criminal Justice Statistics, 2016, 2008~2015 년캐나다자료는 Mazowita, B. and J. Grrenland, "Police resources in Canada, 2015," Juristat, Statistics Canada Catalogue, no.85-002-x, 2016, p.14, 2008~2015 년한국자료는경찰청, 경찰통계연보 2014, 2015.11, 10 쪽및경찰청제출자료를토대로국회예산정책처에서작성 한편경찰관 1인당살인 ( 살인미수미포함 ), 폭력, 강도, 절도, 강간및성폭력등강력범죄발생건수는 2015년기준으로한국이 3.1건으로일본 (1.9건) 보다는많지만, 이탈리아 (4.5건), 독일 (6.2건), 캐나다 (8.5건), 프랑스 (8.8건) 보다는적다. 특이한사실은이탈리아, 독일, 프랑스는한국보다경찰관 1인당담당인구는적지만강력범죄발생건수는많다는점이다. 나아가캐나다는한국보다경찰관 1인당담당인구및강력범죄발생건수모두많다. 각국의정치, 경제, 사회, 문화, 지리, 특히범죄관련사법절차가서로다르다는점에서이국가간비교는일정한한계를갖지만, 그럼에도불구하고이상의결과는한국경찰인력의적정규모, 즉신규증원규모가다른선진국사례에기초하여판단할사안은아니라는점을보여준다. 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석 27
[ 표 14] 주요국경찰관 1 인당강력범죄발생건수현황 : 2008~2014 년 ( 단위 : 건 / 명 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 경찰관 1인당담당인구 일본 3.1 2.8 2.6 2.4 2.3 2.1 1.9 493 (2014년) 한국 5.6 6.0 5.8 6.1 3.7 3.5 3.1 456 (2015년) 이탈리아 5.0 3.6 3.8 4.2 4.4 4.5 4.5 216 (2013년) 독일 10.5 6.0 6.0 6.2 6.1 6.2 6.2 329 (2013년) 캐나다 10.5 10.3 9.5 9.0 9.0 8.5 8.5 521 (2015년) 프랑스 5.5 8.0 8.1 8.2 8.3 8.6 8.8 346 (2014년) 주 : 각연도 12월 1일기준임. 강력범죄는살인 (intentional homicide, 살인기수 ), 폭력 (assault), 강도 (robbery), 절도 (theft), 강간및성폭력 (rape and sexual assault) 임. 한국의 2008~2010년도 살인 건수는각연도전체살인건수에 2011~2014년동안전체살인건수중살인기수점유비율을적 용하여추정한것임. 캐나다의경우 2014년도살인건수자료미포함. 이탈리아와독일의경우 2014년도경찰관수자료가부재하여 2013년도수치를이용함. 주요국경찰관수및강력범죄 발생건수에대해서는 [ 부표 3] 과 [ 부표 4] 참조 자료 : United Nations Office on Drugs and Crime, Crime and Criminal Justice Statistics, 2016, 2008~2014년한국자료는경찰청, 경찰통계연보 2014, 2015.11, 110-111 쪽을토대로국회예 산정책처에서작성 선진국벤치마킹을통해경찰인력의적정규모를파악하는것이한계를갖는다면적정증원규모는어떻게산정될수있을까? 적정증원규모에대한추정은경찰청, 국회예산정책처등이의뢰한연구용역을통해시도되어왔다. 첫째, 한국행정연구원 (2008) 은두가지방식을통해적정인력규모를추정하였다. 30) 우선 2008년도효율성분석에따른수정된현원 31) (109,834명) 에과거 5년간인력의평균증가율 (1.23%) 을적용하여 2013년도적정인력을 116,744명으로산정하였다. 다른한편으로 2002년도 OECD 10개국 경찰관 1인당담당평균인구수 32) 30) 한국행정연구원, 선진일류경찰을위한경찰기능및조직진단연구, 경찰청연구용역최종보고서, 2008.12.24., 181-185 쪽참조 31) 2008 년현원 97,347 명과효율성분석을통해증원이필요한현원 12,487 명을합하면 109,834 명이된다. 32) 한국행정연구원 (2008) 은 경찰관 1 인당담당평균인구수 를 인구에비례한평균경찰관수 로오인하고있다. 28 III. 쟁점별실태분석및평가
(377명) 를이용하여 2013년도적정인력을 127,123명 33) 으로계산하였다. 이두방식을적용할경우경찰인력은 2008년도현원 97,347명에서 2013년까지총 19,397명또는 29,819명이증원될필요가있는것으로나타난다. 이연구는효율성분석을통해현원증가의필요성을제시하고있으나, 경찰인력의적정증원규모에대해서는합리적으로접근하지못하고있다. 단순히과거증가율을적용하거나 OECD 주요국의경찰관 1인당평균담당인구에기초하여인력규모를추정하는방식은적정인력규모산정방식과는거리가있어보이기때문이다. 둘째, 시스테믹스지 (2011) 는치안수요변화를고려한기능별경찰정원예측모형을개발하고총증원규모를산정하였다. 34) 세부적으로경무, 생활안전, 지구대, 수사, 형사, 교통, 경비, 정보보안등 8개기능별로 경찰청 OECD 수준요인 을고려한수요 35) 와경찰청업무강도를반영하여정원을구하고이를합산하는방식으로경찰청총정원을예측하였다. 즉 2002~2009년동안치안자료를대상으로시스템다이내믹스모형 36) 을적용하여 2016년까지시뮬레이션분석을시도하고치안수요를예측한다음, 그것을토대로현정원대비적정인력을산출하였다. 그결과, 2010년에한국경찰인력이 23,551명부족하다는결론을제시하였다. 37) 33) 2002 년도한국인구수전망치 47,925,318 명을같은해 OECD 경찰관 1 인당담당평균인구수 377 명으로나누어주면 127,123 명이된다. 그런데이수치는 2002 년을기준으로산정한것으로 2013 년도적정인력으로간주하기에는무리가있어보인다. 34) 시스테믹스지, 경찰청최적조직 인력구축을위한조직진단계획보고서, 경찰청연구용역최종보고서, 2011.4, 72-75 쪽참조 35) 시스테믹스지 (2011) 는 경찰청 OECD 수준요인반영기능별수요 에대해자세히설명하지않고있다. 이부분은 OECD 주요국가의기능별치안수요를고려한다는정도의의미로해석할수있을것이다. 36) 사회경제적공통변수로인구, 면적, 관서총정원, GDP 가이용되었다. 한편시스템다이내믹스는경험적자료에의존하기보다는시스템구성요소들간의상호관계성에관한지식의의존한다. 이에따라종속변수와독립변수가따로구분되지않으며모든인과관계를순환관계로본다. 또한시스템과환경을상호작용하는폐쇄시스템으로보기때문에시스템의종국적인균형보다는환경과의상호작용이초래하는진화과정에초점을맞춘다. 이러한시스템다이내믹스방법은시스템작동의메커니즘을파악하여통합적시각에서현상을분석하고, 복잡한시스템의동태적특성, 의사결정, 시간지연등이상호연결구조를가지고시나리오별로결과를신속히예측하기때문에효율적전략수립및수행이가능하며, 결과에대한원인을추적하여최적의의사결정을지원하는장점을갖는다. 그러나개별변수간의인과관계를명확히규명하기어렵고더욱이연구자가미리파악하지못한변수들이존재하는등한계가없지않다. 강지원 서충원, 부동산시장분석도구로서시스템다이내믹스의유용성고찰, 부동산학보, 한국부동산학회, 2015 참조 37) 2010 년기준으로현원이 99,699 명이고적정인력은 123,250 명으로추정되어적정인력을채우기위해필요한인력 ( 필요인력 ) 은 23,551 명으로계산되었다. 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석 29
그러나이는과거치안자료로부터도출한미래치안수요예측치를이용하여 필요한증원규모를추정한것이지, 적정 증원규모를의미하지는않는다. 적정규모 는어떤기준점을필요로하는데이연구에서는이기준점이명확히제시되어있지 않기때문이다. 38) 셋째, 최천근 김정훈 (2015) 은지역경찰을대상으로교대근무를개편하거나 (3 조 1 교대 3 조 2 교대또는 3 조 2 교대 4 조 2 교대 ), 야간근무인원을주간근무인원수준 으로조정하여주야간근무편차를조정하는사례를대상으로필요인력을산정하였 다. 39) 교대근무개편모형은 3 조 1 교대등을 3 조 2 교대근무로개편하는방안과 3 조 2 교대를 4 조 2 교대로전환하는방안으로대별되는데, 각각의필요인력은 1,112 명, 4,596 명으로산출되었다. 또한각지구대및파출소를대상으로주간근무와야 간근무가운데평균 112 처리건수가적은시간대에맞추어많은시간대에추가로필 요한인원을추산하고이를합한결과, 총추가필요인원은 7,107 명으로계산되었 다. 다른한편으로경찰청주 야간 112 신고처리평균에맞추어각지구대및파출 소별 112 처리건수기준필요인력을산정하고이를합산하는경우총추가필요인 원은 7,772 명으로추산되었다. 이연구는비록전체경찰이아니라지역경찰에한정하여필요인력을산정하 고있지만, 정책목표를설정하고이를달성하기위한인력증원규모를제시하고있 다는점에서앞서의두연구와대비되는독자적의의를갖는다. 이상의결과에비추어볼때, 경찰인력의적정규모를합리적으로도출하기위 해서는여러방법론에기초하여인력을산정하기에앞서우선경찰인력운용과관련 한정책목표를주요기능별로구체화할필요가있다. 예를들어, 지역경찰의경우 지역경찰관서별로범죄예방을위한 112 출동시간단축, 순찰팀인원증원등과관련 하여다양한정책목표의설정을생각해볼수있다. 그다음으로주요기능별로정책목표가구체화되면이를달성하는데필요한 적정수준의경찰인력규모를도출할수있는체계적 과학적방법론에기초하여 인력운영계획을제시할필요가있다. 아울러이인력운영계획이필요시대내외적으 로검증될수있도록세부내용을외부에공개해야할것이다. 40) 38) 다만 경찰청 OECD 수준요인반영기능별수요 가일종의기준점역할을하는것으로추측되지만 시스테믹스지 (2011) 에는이에대한자세한설명이제시되어있지않다. 39) 최천근 김정훈, 지역경찰인력적정증원규모산출, 국회예산정책처연구용역결과보고서, 2015.8.14., 49-58 쪽참조 30 III. 쟁점별실태분석및평가
다. 증원계획의일관성부족 2013년초새정부의국정과제로경찰인력증원이선정되면서경찰청은같은해 5 월에관련계획을수립하고이를급속히추진하였다. 당초에는 2013~2017년동안해마다 4천명씩총 2만명을늘린다는계획이었으나, 2016년예산안편성과정에서증원규모가당초계획의절반으로줄어든상황이다. 이처럼증원실적이당초계획상의목표수준을달성하지못하고있는상황에서증원분야별세부계획이일관된방식으로추진되고있는지검토가요구된다. 이는종국적으로경찰인력을 1/5이나증원하여매년 1조원이상의재정이추가로소요되는결과를가져오는인력증원계획이당초목적에부합하는방식으로추진되고있는지를알아보기위한것이다. 이하에서는증원계획을각연도 중기인력운영계획, 증원실적등과비교하여증원이계획적이고일관된방식으로추진되고있는지검토하려한다. (1) 증원계획과중기계획의비교 우선증원계획과각연도 중기인력운영계획 ( 이하중기계획 ) 을비교해보도록하 자. 중기계획은 행정기관의조직과정원에관한통칙 제 30 조에따라과거성과의 분석, 발전 보완사항, 치안여건및전망에기초하여주요정책방향을설정하고 이를구현하기위한향후 5 년간의주요기능별인력운영계획이다. 매년 5 월 41) 에수 립되는중기계획은당해연도를포함하여이후연도인력운영의기본지침이되기 때문에신중히작성될필요가있다. 중기계획의핵심은주요기능별인력운영계획 인데, 이는인력보강부문과전환 재배치부문으로구분된다. 42) 이가운데인력보 40) 인력증원방법론의대외공개는그에대한학계등관련전문가들의연구를활성화하여기존방법론의개선에도움이되는긍정적인측면을갖는다. 41) 각부처의중기인력운영계획은매년 4 월말까지행정자치부장관에게제출하도록되어있으나, 경찰청에서는매년 5 월작성한것으로되어있다. 행정기관의조직과정원에관한통칙 제 30 조 ( 중기인력운영계획의수립 ) 1 중앙행정기관의장은그기관의업무량증감과그에따른인력수요의변화등을감안하여부처별중기인력운영계획을수립하여매년 4 월말까지행정자치부장관에게제출하여야한다. 2 행정자치부장관은제 1 항에따라제출받은부처별중기인력운영계획을종합하여매년 9 월말까지각중앙행정기관별또는주요기능별로정부중기인력운영계획을수립하여야한다. 42) 각연도중기인력운영계획은주요기능별인력운영계획을인력보강 분야 와전환 재배치 분야 로구분하고있으나, 본보고서에서는이 분야 라는명칭을 부문 으로바꿔부르고자한다. 이는중기계획의인력보강부문에속하는세부항목을증원계획에서와마찬가지로 분야 로통일하여지칭하기위한것이다. 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석 31
강부문은 2013년도증원계획과밀접히결부되어있다. 이두계획을비교해보면증원계획이얼마만큼체계적이고일관된방식으로중기계획에반영되고있는지를파악할수있다. 두계획을비교한결과는다음과같이요약될수있다. 첫째, 증원계획의분야별분류체계가중기계획과일관되게연결되어있지않다. 예를들어, 지하철경찰대신설및인력보강 은 2013년증원계획및중기계획에는 4대악척결 의 성폭력대응 분야로분류되었으나, 2014~2015년중기계획에는 민생치안역량강화 의 국민안전기반확보 분야로편성되었다. 또한 지방경찰청지휘체계강화 ( 지방청부장제확대등 ) 는 2013년증원계획및 2013~2014년중기계획에는 경찰관서신설 분야로분류되었으나, 2015년중기계획에는 경찰책임성강화 분야로편성되었다. 나아가 북한이탈주민신변보호경찰관증원등, 경찰서외사인력증원, 국제범죄수사대확대, 서울청외사부, 대구 충남 제주청외사과신설 은 2013년증원계획및 2013~2015년중기계획에는 신규치안 ( 수요 ) 대응 분야로분류되었으나, 2015년중기계획에는신규 안보역량강화 분야로재편되었다. 이처럼증원계획과중기계획의분야별분류체계가일관된방식으로연결되어있지않아두계획을분야별로비교할때에는세부내용을확인하여분야별로항목을통일시키는작업이불가피하다. 이선행작업없이는증원계획의분야별이행실적평가가제대로이뤄질수없기때문이다. 43) 둘째, 민생치안역량강화분야의경우 2014~2015년중기계획에제시되어있는 2015~2016년계획인원이증원계획에크게미치지못하고있다. 2014년 11월 19 일해양경찰청이국민안전처소속해양경비안전본부로흡수되면서 2015년이후연간증원계획인력은 4,000명에서 240명이줄어든 3,760명이었다. 그런데민생치안역량강화를위한 기초치안강화, 수사역량강화, 교통사고예방 분야를대상으로할때중기계획상의증원인원이증원계획보다 2015년에는 576명, 2016년에는 1,089 명이적게편성되었다. 대신 2015년에는 경찰책임성강화 분야에 228명이더많이배정되었고, 2016년에는신규 안보역량강화 분야에 574명이더많이편성되었다. 43) 본보고서는 [ 부표 1] 을통해증원계획과중기계획의분야별항목을일치시키고이를기초로관련표들을작성하였다. 한편경찰청은 중기인력운영계획 수립시인력증원의일관성을위해전년도계획은참고하지만, 변화하는치안수요에즉각적으로대응하기위해서는매년새롭게계획을수립하는것이불가피하며, 특히 중기인력운영계획 수립시점 ( 매년 4 월경 ) 이소요정원협의가시작되기전이기때문에다음연도에증원되는인력도정확히알수없어 5 년치증원계획을정교하게수립할수없는점도감안할필요가있다고밝히고있다. 32 III. 쟁점별실태분석및평가
[ 표 15] 경찰인력증원계획과중기인력운영계획의비교 : 2014~2016 년 ( 단위 : 명 ) 증원계획 중기계획 중기계획 중기계획 구분 (2013.5) (2013.5) (2014.5) (2015.5) ʼ13~ʼ17 2014 2015 2016 2014 차이주 ) 2015 차이주 ) 2016 차이주 ) 증원인력 [a] [b] [c] [d] [d-a] [e] [e-b] [f] [f-c] 합계 20,586 4,115 4,000 4,000 4,116 1 3,760-240 3,760-240 4대악척결 4,067 1,165 564 200 1,165 601 37 125-75 아동 청소년보호 1,400 513 513 227 227 성폭력대응 2,667 652 564 200 652 374-190 125-75 민생치안역량강화 16,125 2,839 3,436 3,785 2,839 2,931-505 3,491-294 범죄피해자보호 115 57 190 133 기초치안강화 9,288 1,890 1,898 1,786 1,890 1,631-267 1,015-771 수사역량강화 4,930 720 1,152 1,497 720 1,034-118 1,257-240 교통사고예방 1,073 224 221 230 224 30-191 152-78 신규치안대응 + 안보역량강화 719 5 165 215 5 236 71 877 662 신규치안대응 719 5 165 215 5 236 71 303 88 안보역량강화 574 574 경찰책임성강화등 394 111 15 112 1 228 228 144 129 경찰책임성강화 169 17 15 18 1 149 149 84 69 경찰관서신설 225 94 94 79 79 60 60 주 : 차이 는각연도중기계획 ( 중기인력운영계획 ) 상의다음연도증원계획에서 2013 년 5 월경찰인력증원계획의해당연도증원계획을차감한것임. 분류기준은최근 중기인력운영계획 의분야별항목을반영하여재구성한것임 ([ 부표 1] 참조 ). 자료 : 경찰청, 경찰인력 2 만명증원추진계획, 경찰청내부자료, 2013.5.14. 경찰청, 중기인력운영계획 ( 향후 5 년간 ), 각연도 셋째, 2015년중기계획에제시되어있는 2016년계획인원가운데 안보역량강화 분야는당초증원계획에는포함되어있지않은신규항목으로경찰서보안과신설등 574명의인력증원을내용으로하고있다. 경찰청은새로이 안보역량강화 분야의인력증원을포함한이유로북한안보위협및각종테러우려에대한대응역량강화를제시하고있다. (2) 증원계획과증원실적의비교 2013년도증원계획과 2013~2015년동안증원실적을비교해보면, 다음과같은특징을도출할수있다. 첫째, 4대악척결과관련하여 성폭력대응 분야인력은 2013 년에계획인원 (1,073명) 보다 431명많은 1,504명이증원되었고, 2014~2015년에도적지않은인원증원이이뤄졌다. 아동 청소년보호 분야의경우 2013년에계획인원 (887명) 보다 190명적은 697명이증원되었으나, 2014년에는계획인원 (513명) 에 1. 경찰인력증원계획과이행상황분석 33
가까운 511명이증원되었고, 2015년에는 226명이추가로증원되었다. 이는증원인력을 4대악척결분야에우선적으로배치한다는증원계획의기본방침과일정정도부합하는결과로볼수있다. 둘째, 민생치안역량강화를위한 기초치안강화 분야인력은 2013년에계획인원 (2,133명) 보다 509명이적은 1,624명만이증원되었으나, 2014년과 2015년에는각각계획인원에가까운 1,886명, 1,891명이증원되었다. 이에반해 교통사고예방 분야는 2013~2015년동안계획인원 ( 총 551명 ) 의절반에못미치는 251명만이증원되었다. [ 표 16] 경찰인력증원계획과증원실적의비교 : 2013~2015 년 ( 단위 : 명 ) 증원계획 (2013.5) 증원실적 구분 ʼ13~ʼ17 증원인력 2013 [a] 2014 [b] 2015 [c] 2013 [d] 차이주 ) [d-a] 2014 [e] 차이주 ) [e-b] 2015 [f] 차이주 ) [f-c] 합계 20,586 4,471 4,115 4,000 4,000-471 3,521-594 3,760-240 4대악척결 4,067 1,960 1,165 564 2,201 241 897-268 595 31 아동 청소년보호 1,400 887 513 697-190 511-2 226 226 성폭력대응 2,667 1,073 652 564 1,504 431 386-266 369-195 민생치안역량강화 16,125 2,285 2,839 3,436 1,725-560 2,612-227 3,151-285 범죄피해자보호 115 기초치안강화 9,288 2,133 1,890 1,898 1,624-509 1,886-4 1,891-7 수사역량강화 4,930 46 720 1,152-46 606-114 1,048-104 교통사고예방 1,073 106 224 221 101-5 120-104 30-191 신규치안대응 + 안보역량강화 719 5 165-5 182 17 신규치안대응 719 5 165-5 182 17 안보역량강화 경찰책임성강화등 394 226 111 74-152 12-99 14 14 경찰책임성강화 169 95 17 59-36 12-5 14 14 경찰관서신설 225 131 94 15-116 -94 주 : 차이 는 2013~2015 년동안각연도실제증원실적에서 2013 년 5 월경찰인력증원계획의해당연도증원계획을차감한것임. 분류기준은최근 중기인력운영계획 의분야별항목을반영하여재구성한것임 ([ 부표 1] 참조 ). 자료 : 경찰청, 경찰인력 2 만명증원추진계획, 경찰청내부자료, 2013.5.14. 경찰청, 경찰인력증원실적, 경찰청내부자료, 2016.3 셋째, 2015 년에는 신규치안대응 분야인력이계획인원 (165 명 ) 보다 17 명이많 은 182 명증원되었다. 세부적으로 북한이탈주민신변보호경찰관증원등 69 명, 경 찰서외사인력증원 32 명, 관광경찰대 81 명이증원되었는데이가운데관광경찰 34 III. 쟁점별실태분석및평가