:? 45 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 지방규제개혁추진 : 경쟁은작동하는가? 이민창 * 김주찬 ** 박근혜정부에들어규제개혁은매우중요한국정과제로간주되고있다. 현정부는대통령이직접규제개혁장관회의를주제하고마라톤회의를통해규제개혁대상사안을발굴하는등강한개혁의지를천명하면서실천을위해노력해왔다. 지방규제개혁의경우도예외가아니다. 현정부에서지방규제개혁은 지방자치단체가경쟁적으로규제를개혁하도록 한다는대통령의의지와이를구현하려는행정자치부의노력으로추진되고있다. 현재지방규제개혁은 i) 상위법령과불일치하는조례나규칙등의발굴및철폐, ii) 법령에근거없는자치규제의발굴및철폐, iii) 담당공무원의행태개선등에초점을맞추고있다. 그러나현재추진되는방식의지방규제개혁은그효과가일부인정되고있음에도불구하고규제개혁의기본원리구현과는거리가있는것으로보인다. 무엇보다도규제개혁의근본적인목적인경제규제완화또는철폐를통한지역경제활성화실현에많은한계를노정하고있다. 현정부가추진하는 경쟁 은이해하기에따라서는행정자치부가제시하는기준을달성하기위한 지시형경쟁 에머물고있으며그결과는상당부분경제체질개선과는거리가멀수있다. 이런의미에서향후지방규제의 경쟁적개혁 은지방자치단체가자발적으로지역발전이가능한산업을발굴하고추진하며, 그걸림돌이되는규제를우선적이고집중적으로발 * 제 1 저자, 조선대학교교수, 광주광역시동구필문대로 309 (savio@chosun.ac.kr) ** 교신저자, 광운대학교교수, 서울노원구광운로 20, (jckim@kw.ac.kr) *** 이연구는 2015 년 7 월개최된한국경제연구원 - 한국규제학회공동학술대회에서발표한초고를수정보완한것이다.
46 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 굴하고철폐하여규제개혁이지역고용증가와인구유입, 소득증가효과를발생시켜선순 환할수있도록하는것이중요하다. 특히, 근본적인규제개혁체계구조개혁을추진하여 규제개혁이지속적이고일관성있게추진되도록개선되는것이바람직한것으로보인다. 핵심용어 : 지방규제, 규제개혁, 경쟁, 자치규제, 규제행태
I. 서론 규제개혁추진은강력한의지만으로실현되지는않는다. 2014년한해동안에도규제개혁을위한무수히많은노력이경주되어온것이사실이다. 푸드트럭 으로상징되는현정부의규제개혁은몇가지관점에서그의미가남다르기도하고기대도크다. 과거정부에서활용한규제개혁추진방식은 정부주도 라는짧은표현에그의미를함축해볼수있다. 규제개혁과정에민간참여가매우강조되었음에도불구하고기존의규제개혁추진방식을간략히요약한다면두가지로정리된다. 그첫번째는상설기구가추진하는상시적규제개혁추진이고, 두번째는주요핵심전략에따라규제개혁대상분야를설정하고해당분야의규제개혁을집중적으로추진하는방식이다. 규제개혁이정부정책의중요한과제로채택되었던김대중정부의경우, 규제개혁전수조사와규제 50% 감축등양적접근을중심으로전방향적인규제개혁추진을시행하였다. 이후규제개혁은대개중앙정부규제개혁추진담당부서에서규제개혁의목표를정하고유관협조부서들과함께각부처단위의규제개혁실적을점검하는형태로진행되는것이일반적이었다. 김대중정부에서채택된이런추진방식은당시범정부차원에서규제현황파악이시도된적이거의없었던현실을반영하여, 규제개혁추진을위한법제도의정비와상설기구마련등등규제개혁에필수적인여러가지제도적 실무적기반을갖추는과정에서형성된것으로이해해볼수있다. 특히, IMF 극복이라는대과제하에서대통령의강력한추진의지를통해정부조직전반의운영방식혁신과함께규제개혁추진동력을확보했던것이사실이다. 이시기에형성된규제개혁추진체계와추진방식은이후규제개혁추진에지속적인영향을미친것으로평가해볼수있다.
48 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 이런방식의규제개혁추진과정에서는중앙정부중심의규제발굴및규제개선이추진된다는특징이발견된다. 이방식을따르면규제개혁일선에서는각부처단위로소관법령의규제중개선이필요한과제를발굴하고그개선실적을관리하게된다. 이방식은그동안가장많이활용된규제개혁추진방식의하나이다. 최근까지도거의모든규제개혁분야에서이와같은추진방식이활용되어왔다. 그결과대통령의관심이큰분야에서는보다강한규제개혁추진이가능했었다. 그러나다른한편으로는실적과건수중심의규제개혁이추진되다보니, 핵심적인규제는피하고소위변두리규제만개혁하여건수를늘이는형태의규제개혁이추진된다는비판에직면하곤하였다. 이런관점에서규제개혁에대한비판을감안하고규제개혁의실질적성과인시장경제의원활한작동과경제성장목표를달성하기위해현정부의핵심적규제개혁아이디어들이도입된것도사실이다. One-in-One-out 제도를포함한규제비용총량제, 규제일몰제의확대와네거티브방식으로규제를전환하는등의규제개혁수단들이적극적으로도입되고있다. 그러나이런제도들은이론적 개념적차원의이해와달리규제개혁현장에서는여전히효과적으로적용되지않고있다는지적이있다. 규제개혁추진과정의문제점을지적하는내용들중에서상대적으로추진방향, 추진체계등에관한논의가소홀했던분야를꼽으라면지방규제개혁분야를들수있다. 그동안지방규제개혁을추진하지않았다는것이아니다. 지방규제개혁분야에는규제개혁이지방자치라는민주주의의기본원리를침해한다고생각하거나, 지방규제개혁이수도권규제완화등으로이어져지역산업활성화에장애가된다는시각도존재하는것이사실이다. 그렇다면지방규제분야에서는어떤방식의규제개혁이추진되어왔으며, 어떤문제점들이발견되었고어떤방식의규제개혁개선방향이적절한대안이될수있는가? 이와같은현실적이고정책적인질문에답하려는것이이연구의목적이다. 특히, 최근지방규제개혁에도입된 지방자치단체가경쟁적으로규제를개혁하게한다 는정부의규제개혁추진의지가잘작동하기위해서는어떤이론적전제와실무적메커니즘이필요한지를검토해보기로한다.
:? 49 1. 규제개혁추진의배경과의의 II. 지방규제개혁의의의 규제개혁의성공적추진을위해서는시장에대한이해와신뢰, 그리고정부의기능과범위에대한이해가전제되어야한다. 정부는어떤일을해야하고잘할수있는지, 정부는어떤일을해서는안되는것이며잘할수없는일은무엇인지에대한깊이있는성찰이야말로시장에대한정부개입혹은정부규제의이론적근거를설정하는작업이다. 한국의경제성장이정부주도로진행되어왔고, 그과정에서시장에대한정부개입을당연한것으로이해하거나정부주도경제성장의성과가큰것으로평가해온것도사실이다. 그결과정부주도경제성장시기에우리사회에는정부가지원하는혹은 육성 하는산업분야에뛰어들어정부지원의그늘하에서성장의과실을취득하는것이가장훌륭한사업모델인것으로이해되는경우가있었다. 1) 이시기에는정부가국부축적과경제성장의견인차역할을하는것을매우당연하게여기고정부가경제질서를적극적으로형성해야하는것으로믿었으며실제로그런방식으로무수히많은산업분야에각종지원을집중했던적도있었다. 그러나지속적인경제발전결과산업은고도화되었고, 정부가생각하지도못할만큼그리고감당할수없을만큼복잡하고다양한분야에서활발한경제활동영역이형성되어다양한경제주체들이활동하고있다. 소위유치산업지원과같은형태의산업정책을통해상당히인위적으로경제를견인하는데에는한계를드러내게된다는것이다. 오히려고도성장기에정부가만들어놓은지원조건과산업현장을관리한다는명목의규제들은시장경제행위자들의자유로운시장진입과창의적인시장활동을저해할뿐만아니라급변하는경제 1) 이런성향은강한정부가존재하는곳, 정부주도개발정책이시행되는곳에서흔히발견된다. 2015 년신년특집으로기획한 SBS 스페셜프로그램 중국, 부의비밀 프로그램의인터뷰중에는정부가추진하는산업진흥분야를잘파악하고정부시책에맞추어투자하는것이성공의비밀이라는언급이나온다. 중국푸젠성천쯔씨의이인터뷰는중국식시장경제의이면을잘보여주는것으로볼수있다. 자금이있고, 국가발전방향만잘따라가고, 좋은인맥이있으면성공은예견된것 이라는그의표현이주는함의는상당히크다. 그러나이런형식의급속한발전은급속한몰락의다른표현이되기도한다. 중국네이멍구어얼워쓰시는중국내륙의거점도시로육성하겠다는목표하에 2002 년중국정부의지원이시작된지 10 년이되지않아 180 억자산의부자 7,000 명이모여사는부촌으로성장했으나, 중국정부의지원이멈춘후반폐허가되어버렸다.
50 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 환경을반영하지도못하는현상이나타나게된다. 이런상황이되면정부가경제성장을위해각종지원을하는방식은사실상의도한효과를달성하기어려워진다. 의도한정책효과를달성하지도못하면서정부가거의모든산업분야혹은시장에개입하는것이적절치않음을깨닫는순간, 정부의시장개입을제거하는것이보다자유롭고창의적이며다양한시장활동을보장할수있다는결론에도달하게되는것이며, 이를실천적으로구현하는것이 규제개혁 인것이다. 현정부의 규제개혁 또한큰범주에서이런맥락에속해있다고볼수있다. 현정부에서규제개혁은강조되는수준을넘어대통령이직접규제개혁추진을위한회의를주재하고 6시간이넘는마라톤회의에서직접문제해결을지시하는상황이연출되었다. 그러나규제개혁은의도처럼손쉽게진행되지않는다는사실이거듭확인되고있다. 푸드트럭 으로상징되는더딘규제개혁또는규제개혁저항은규제개혁추진각분야에서발견되고있다. 2. 규제개혁추진체계와관련된문제들 (1) 규제개혁추진의모순규제개혁이본격적으로추진되기전에도학계의규제개혁의추진체계에관한지적은꾸준히진행되어왔다. 특히, 행정규제기본법을제정하던시점인 1997년경에는성공적인규제개혁을위해규제개혁추진체계, 규제개혁추진전략과방법등에관한논의가진행되었다. 이미이당시에규제개혁추진체계에관한구체적인논의가진행되었는데이를간략히살펴보자. 첫번째로규제개혁추진체계에관한논의중가장활발히진행된것은규제개혁과제발굴에는민간이참여하고민간부문으로부터규제개혁과제를발굴하도록해야한다는주장들이다. 민간이규제개혁에적극적으로참여해야한다는주장은당시나지금이나동일하다. 규제로인해자유로운시장활동을제약받고있는당사자인민간기업이야말로규제가기업에미치는영향과실무적차원의법규정을잘알고있기때문이다. 김영삼정부이래규제개혁위원회에민간위원의참여를보장하고적극적으로규제발굴을추진함으로서민간의규제개혁참여를보장하려는노력이지속되고있다. 그러나이와동시에경제단체를중심으로한민간부분의규제개혁과제발굴과규제개혁추진이정부부처에의해충분히수용되지않는다는점도여전히발견된다. 즉, 민간에서
:? 51 발굴된규제개혁과제는검토와처리과정에서정부관계부처에의해건의내용이수용되지않는경우가많다. 특히지방규제의경우, 일선지방자치단체규제개혁위원회에서관련공무원의의견제시에의해규제개혁안건으로상정되지못하거나 장기검토과제 로분류되어현행유지수준에서마무리되는경우가비일비재하다. 좀극단적으로표현하자면지방자치단체의경우규제개혁위원회가규제의현행유지를보장하는방패로작동하게되는경우도있다는것이다. 그결과규제개혁일선현장에서는정작개혁되어야할규제는정부부처의반대로인해개혁에실패하고민간의민원성혹은애로해결사안들을개선하는방식으로개혁이진행된다거나, 근본적인경제체질의변화를모색하기보다는경제불황의타개책이나고용활성화차원에서규제를다루게된다는모순을드러내기도한다. 2) 중앙정부, 지방정부를가릴것없이발견되기도하는이런현상은이미미국의규제개혁과정에서확인된사실이기도하다. 부시정부의규제개혁단 (Task Force on Regulatory Relief) 은기업부담경감에초점을맞추어규제개혁을추진하다가정치적논쟁끝에경쟁력위원회 (Council on Competitiveness) 로개편되었고, 이후클린턴행정부에와서폐지되었다. 이처럼규제개혁의지향이기업의부담경감과같은애로사항해결에맞추어지면규제개혁과정에서복잡한이해관계및정치적영향에서자유롭지못하게되어지속적인규제개혁추진이어려워진다. 이사례는규제개혁이특정이해관계집단의요구에관심을기울이기보다는시장기능의활성화를위한노력에초점이맞추어져야규제개혁이지속적일수있다는점을잘보여주고있다. 같은원리에서볼때규제개혁이성공하기위해서는단순한규제철폐에그치지않고새로운재산권의설정과사적자치를보장하는계약자유의원리구현, 정확하고적절한시장정보의제공, 독점이나불공정거래를제거하여자유로운시장경쟁이가능하도록하는규제개혁추진체계와제도형성에초점을맞추어야한다는매우원론적인사실을재확인시켜준다. 2) 이글의 3 항에서다시정리하겠지만, 이런모순과문제의등장은규제개혁의전제조건인시장에대한이해와시장의핵심적인작동원리중하나인 경쟁 에대한이해및숙고부족에서기인하는측면이없지않다. 이글의주제가지방정부규제개혁추진체계에초점을맞추고있는만큼여기에서는분석대상을지방정부규제개혁추진체계와관련된내용그리고지방정부가규제개혁에경쟁적으로나서도록한다는정부의규제개혁추진체계및성과와관련된내용에한정하여살펴보기로한다.
52 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 (2) 현정부의규제개혁추진체계현정부의규제개혁추진체계는크게 3개로나누어져있다. 먼저국무조정실은대통령이주재하는규제개혁장관회의의준비, 덩어리규제개선, 규제시스템개혁, 기업현장애로개선등을담당하고있다. 사실상규제개혁추진의가장핵심적인역할을수행하고규제개혁과정에발생하는부처간조정의문제를담당한다. 국무조정실의경우, 실질적으로규제개혁과관련된상시적인업무를담당해온것이사실이다. 강한개혁드라이브가작동하지않는시기에도규제개혁위원회를운영하고, 정부가발안하여입법하려는규제관련법안에대한모니터링기능을수행하고있다. 박근혜정부의규제개혁추진과정에서국무조정실이간사기능을수행하는것은주무부서로서당연한귀결인것으로보인다. 그럼에도불구하고국무조정실이규제개혁전반을관장하기에는기능, 권한, 인력등에서한계를갖고있다. 이런한계는규제개혁현장에서정부가의욕적으로추진하는전면적이고포괄적인규제개혁과제의발굴과개혁을추진하기어려운현실에직면하게되는결과로나타난다. 이로인해국무조정실의규제개혁추진은규제시스템과기업현장애로등기존업무의확장선상에서기능강화의성격을띠고있다. 기획재정부는무역투자진흥회의와서비스산업규제 (5대서비스산업 : 의료, 교육, 관광, 금융, S/W) 를담당하고있다. 이들 5대산업분야는우리나라의미래주력산업분야혹은미래성장산업분야로선정되어있는집중규제개혁대상산업분야로간주하고있다. 기획재정부가미래산업발굴과국정운영방향제시기능을수행해온것은그역사와뿌리가깊다. 기획재정부가추진하는규제개혁은산업화로대별되는정부주도경제발전시기에국가의역량을집중하고투자를통해국가경제의기반을형성하는산업분야를발굴하고집중지원하는기능을일선에서수행하던경제기획원 (EPB) 의업무패턴이그대로계승된것과같은인상을주고있다. 특정산업영역을선정하고집중적으로규제를제거하고, 민간투자와참여를활성화하여미래성장산업을육성한다는목표하에해당분야의규제를발굴하고개혁하는일을관장하도록하고있다. 마지막으로행정자치부는지방규제개혁을담당하고있다. 지방규제개혁현장에서는규제개혁이지방자치원리와충돌할수있다는이념적차원의문제, 실무적으로지방정부의규제개혁권한에관한문제등등이항상현안으로대두되어왔다. 행정자치부는지방정부의규제개혁을독려하고지방자치단체가적극적으로규제개혁에나설수있도록하는제도를마
:? 53 련하고시행하는업무를관장하고있다. 본연구의주요분석대상인행정자치부의지방규제 개혁추진방식과추진체계는 3 장에서보다구체적으로다루기로한다. (3) 지방규제개혁과관련된문제들 : 이론적관점현정부가최선의노력을경주하고있음에도불구하고규제개혁추진의문제점으로지적되는것들중이론적관점의문제몇가지를살펴보자. 첫번째로지적되고있는문제점은법률개정권한과규제개혁실천에관한문제이다. 규제개혁의최종단계는법률의제정, 개정혹은폐지이다. 그러나법률제정, 개정및폐지는행정부의권한이아니므로결국입법부의규제에대한이해정도와복잡한정치적상호작용의결과가규제개혁의결과에영향을미치게된다. 두번째로일선규제개혁현장의참여문제이다. 중앙부처의규제개혁참여는대통령의강력한추진의지와해당부처의실행에많은영향을받는것으로추정해볼수있다. 그러나지방정부의경우대부분의규제가중앙정부소관의법률이라는점으로인해중앙정부보다규제개혁에소극적인경우가많다. 바로이점때문에지방규제개혁문제를다룰때중요하게논의되는문제가도출된다. 지방규제개혁관련논의의첫번째문제는규제개혁대상이되는법령중지방자치단체가직접개혁할수있는권한을가지고있는경우가거의없다는점이다. 이관점의주장에의하면지방자치단체가직접발굴하여개선에이르게할수있는규제는지방의회에서제정된조례에국한된다. 사실지방조례라고할지라도엄격히따진다면궁극적으로조례개정은지방의회의권한이지지방자치단체의권한은아니다. 이로인해규제개혁주관부서가아닌지방정부가규제개혁에개입하는것이적절한가에관한문제가대두된다. 소관법률을관장하는부서의권한이있는데그저위임된사무를집행하는지방정부가소관법령의개선을요구하는것은적절하지않다는것이다. 이런근거로규제개혁은중앙부처가발굴하고추진하는것이적절하다는주장이가능해진다. 두번째문제는지방규제개혁은지방자치의원리와상충된다는지적이다. 중앙정부의획일적인규제개혁요구는지방자치단체가추진하려는지역특색을살린산업경쟁력확보나지방정부의자율영역을침해할수있다는주장이다. 이는이론적으로일면일리있는것으로받아들여지기도하며, 지방규제개혁과관련된일련의문제로지적되는현상들의원인이되기도한다. 중앙정부의규제개혁은일선현장의권한을상당부분약화시키게되며결과
54 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 적으로지방의경쟁력을약화시키게된다는주장이다. 그러나이런주장들은상당부분규제의개념과성질에대한이해부족에서비롯되는경우가많다. 근본적으로지방규제개혁은지방자치단체가규제의우산하에서제한된성장을추구하는것이아니라, 보다적극적으로특성화된산업분야의자유로운진입을보장하는과정이며, 누구든지투자하고성장할수있는지역경제혹은시장활동을유도해가는과정이다. 다시말하면제대로된지방규제개혁이라면, i) 지방정부가스스로지역의특성에맞는산업을발굴한다는점, ii) 지방정부가필요에의해해당분야의규제를발굴하고개혁을주도적으로시행한다는점, iii) 활발한시장활동을보장하기위해제도를정비한다는점등에서자치적요소가큰활동분야이다. 지방정부규제개혁이지방자치를제약한다는주장이나오는것은지방규제개혁의추진방식과그결과물이궁극적으로지방정부의경제활동과동떨어진것은아닌지의문을갖게하며, 지방정부가시장지향적이라기보다는대단히형식적이거나 상명하복 식의 지시형규제개혁 에임하는것은아닌지에대한검토가필요하다는결론으로귀결된다. 이연구에서는이런문제점들을규제개혁의기본적지향이자이론적지향인시장및경쟁의관점에서비판하고지방자치단체가자발적이고지속적인규제개혁을실현하기위해서는어떤추진체계와추진방식이필요한것인지검토해보기로한다. (4) 지방규제개혁과관련된문제들 : 규제개혁행태와실천현장위에서살펴본이유들로인하여지방규제개혁현장의공무원들은규제개혁에소극적이기마련이다. 좀더구체적으로지방정부공무원들이규제개혁에소극적인이유를정리해보자. 첫번째로지방정부공무원들은정권이바뀔때마다반복되는하향식규제개혁추진에피로감을호소한다. 매번정권이바뀌면마치구호처럼등장하여관심을끌다가사그라지는것이규제개혁이라는학습효과가작용한다. 이런학습효과는매우고질적이다. 규제현장에서규제개혁이일회적이거나일시적인것이아니라는것을학습할수있는규제개혁의제도화수준을높일필요가있는이유이다. 두번째로규제개혁은중앙정부가추진하는것이고, 지방정부는위임된규제를집행하는것이라는인식을갖고있다. 이또한전형적인소극행정행태로보인다. 법률에명시된규제를위임하는이유는지방자치단체의특성을충분히반영하여현장에맞도록규제를해석하여시행하라는의미이다. 다시말해서위임된규제이므로집행현장인지방자치단체에서
:? 55 는더욱다양한집행형태와재량의변폭을가질수있게된다는것이다. 세번째로자치사무의존재는지방자치단체의규제형태와규제집행방식등각종제도가다양하게발전할수있는기회를제공하고있다. 지방자치현장의규제가다양해지는것은다른한편으로법률에근거하지않은미근거규제의양산가능성을제공하기도한다. 실제로지방자치단체의규제현황을살펴보면, 숨어있는유사규제나미근거규제를발굴하여개선해야할여지가많다. 마지막으로규제집행관행의존재는미온적이고변화저항적인업무추진행태를양산하기도한다. 경우에따라다르기는하지만이미개선된법령이시행되고있음에도불구하고선례답습의법령해석과관행적집행패턴이여전히많이발견된다. 규제집행관행에큰영향을미치는것중하나는상급기관혹은감사원의감사와관련되어있다. 지방자치단체일선공무원의적극적인법령해석및업무추진이예상치못한난관에부딪히게되었을때감사를받게되고본인의노력여부에관계없이결과에대해책임을져야하는상황이발생한다. 적극적인업무추진결과로발생할수있는부담감을제도적으로해소해주어야하는이유가여기에있다. (5) 지방규제개혁의문제분석을위한기준도출규제개혁실천현장에서는이렇게다양한관점에서지방정부규제개혁의문제점들이지적되고있다. 박근혜정부의지방정부규제개혁추진체계는과연이런문제들로부터자유로운가? 쉽게긍정적인답변을하기어려운질문이다. 지방정부가경쟁적으로규제개혁을추진하게한다 는박근혜정부의지방정부규제개혁추진기조를분석하기위해서는지방정부규제개혁추진이규제개혁의기본이념인시장활성화, 자발적이고자율적인시장경쟁의보장, 그리고활발하고지속적인규제개혁을보장하는규제개혁추진체계를운영하고있는지를확인해볼필요가있다. 본연구에서는이론적관점에서 경쟁 의이론적의미를고찰한후, 지방정부규제개혁이경쟁적으로이루어지려면어떤 경쟁 이발생해야하는지를검토하고, 사례분석을통해현재박근혜정부의지방규제개혁현황과성과를비판적으로검토해보기로한다.
56 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 3. 지방규제개혁의추진동력으로서 경쟁 메커니즘 (1) 경쟁의이론적의미흔히경쟁을 어떤목적혹은성과를달성하는과정에서상대방보다배타적으로우월한입지를점유하기위해다양한수단을통해노력해가는과정 으로이해하는것을볼수있다. 이런방식으로경쟁을이해하게되면경쟁이발생하는원인은개인의이기적동기 (selfishness) 때문인것으로해석하게되고, 그로인해발생하는경쟁은비도덕적이며사회전체적인화합을해치는비생산적이고파괴적인것으로이해하게된다. 그러나이런방식의경쟁개념이해는경쟁의발생원인과사회적기능을충분히이해하지못한데서기인하는오류인것으로보인다. 경쟁 을이해하는학술적관점은다양하게존재할수있다. 전통경제학을공부한사람이라면아마도경쟁상황이란 모든수요자들이자신의선호가명확하고, 상품, 공급자, 수요자등에대한정보를완전히지득하고있는것이라는가정 ( 즉, 완전정보를가정하는상황 ) 에서출발한다는점을먼저떠올리게될것이다. 본연구에서채택한경쟁의개념은이와같은기존경제학의경쟁개념과는거리가있다. 무엇보다도이와같은경쟁개념은 일반균형이론 의개념으로서경쟁을통해설명하고자하는어떤특정한상태 ( 혹은목적상태 ) 를가정하고있다는점에서 균형 의형성과변화과정을설명하지는못한다. 3) 특히, 설명하고자하는균형상태를가정하는균형분석에서는균형의개념으로받아들이고있는 개인이추구하는주관적계획 이어떤것들인지그리고그결과가무엇인지를모든관계자들이충분히인식하고있다는점 ( 완전정보, 완전경쟁 ) 을전제하고있으나현실세계에서그와같은상황은발생하기어렵고, 인식과정과규칙의발생및진화과정에대해명확히규명한다는것이실질적으로불가능할뿐만아니라, 그와같은정보에가정한시장행위자들의 합리적선택 은발생하기어렵다는이론적한계를노정하고있다. 3) 이논의를이해하기위해서는다소복잡한이론적전제에대한탐구가필요하다. 본연구는기본적으로 Hayek 의이론적관점을채택하고있다. Hayek 가비판한것처럼사회균형이 다수사회구성원개인간의주관적계획의양립가능성 으로이해된다고가정할경우, 각개인이개인의주관적지식에근거하여수립하는계획은그자체로는양립가능이불가능해지며, 이것은사회균형의이론적가정이성립하지않는모순상황에직면하게된다는의미로해석될수있다. 결국이런가정에의한균형상태설명은불가능해진다는것을의미한다.
:? 57 이런상황은경쟁과균형상태를이해하기위해서필요한정보를현실적으로취득하고해석할수있어야한다는의미인데, 인간은그만큼충분한인지능력을확보하고있지도못하며, 충분한정보를습득하거나가공하여판단에활용하는데에도한계가있다. 결론적으로의사결정주체로서인간은자신이생각하는것보다훨씬 무지 하다. 인간의지식은시간, 공간, 기왕에지득한지식등다양한형태로축적되며이는개인마다다르고, 개인간에는지식의비교우위논리가적용된다. 이렇게다양하고복잡한개인의지식은사회전반에분산되어있으며, 어떤한개인의사고체계나명령지시로이를집약적으로활용하기는어렵다. 지식이분산되어있으면있을수록인간은이를활용하기어려워지는데, 사회는이렇게분산된지식을활용할수있도록하는메커니즘 ( 제도 ) 을제공하며, 인류는그메커니즘 ( 제도 ) 을통해사회구석구석에분산되어있는지식을활용하여개인의편익을증진하고사회의진화및발전을이루어왔다. 이과정은한사회에구축되어전승되는특유의 제도 에의존하게된다. 예를들자면개인이분산된지식의가치를발견하고그지식을활용하여자기목적을달성할수있도록해주는자유를보장하는정도, 사적자치를보장하는정도, 계약의자유보장방식, 개인이발견하거나발전시킨재화의소유와수익, 사용, 처분등에대한배타적재산권을보장하는방식등개인의자유와권리보장에관한특정사회의규칙 ( 제도 ) 에근거한다. 이들개인간의상호작용과소통과정에는각사회나름의규칙이존재하고, 그규칙은특정목적을지향하는것으로인위적으로설계되기보다는행동원리와규칙자체를제공하는 자연발생적질서 (spontaneous order) 에서진화되어온것으로본다. 4) 자연발생적질서는목적독립적이며추상적이다. 자연발생적질서는사회가추구하는어떤공통목적을전제하거나상정하지않으며오로지수단적차원에서상호성의원리 (principle of reciprocity) 와같이인류가오랫동안진화시켜온상호작용의원칙들로구성되어있다. 대표적인자연발생적질서는 시장질서 이다. 시장에서는상대방이누구인지알지도못하고알필요도없이거래당사자가자신에게필요한재화에대한자원을배분받을수있다. 시장질서는무지한개인이분산된지식을매우체계적으로활용할수있도록하며, 그결과개인은자신이추구하는목적을달성할수있다. 개인이자신의목적을추구하는데필요한재화 4) 물론복잡한현대사회가되면서진화에의한제도의발현과수정뿐만아니라계약, 합의등에의한제도형성도관찰된다. 자연발생적제도진화를강조한것은사회발전과정에서자연스럽게제도가변화해온것이인정되고있으며, 그것이특정국가나특정사회의경제발전토대를제공했음을강조하기위해서이다.
58 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 의획득등사회적상호작용에필요한각종정보는가격메커니즘에함축적으로포함되어있으며, 재화의가격과노동혹은서비스에대한보수는시장거래에서개인이어떤선택을해야하는지를알려주는신호등으로작동한다. 시장에서재화가배분될때이런과정을거치게되면특정재화나서비스의가치를가장높게평가하는 ( 즉, 가장높은가격에구입하려는 ) 개인에게재화가귀속된다. 결과적으로경쟁은개인의능력을최대한발휘할수있는기회를찾게하고, 사회적으로가장유능한개인이선택되어활동하게하는것과같이거시적차원에서사회적으로의미있는 발견절차 (discovery process) 로기능한다. 다시말해서경쟁이없으면우리는사회구석구석에분산되어있는암묵적지식을발견하기어려우며, 이들지식이사회적으로의미있게활용되기도어려운것이사실이다. 결국경쟁은경쟁이없으면알수없었을, 그리고사회적으로이용되지않았을새로운사실과지식을발견하는절차 (Competition operates as a discovery process) 인것이다. (2) 지방규제개혁에대한경쟁논리의적용위에서살펴본 경쟁 의개념을규제개혁에적용하려면몇가지차원에서재해석이필요해진다. 지방규제개혁에경쟁개념을적용하려면누가경쟁주체이며, 무엇때문에경쟁하는것이며, 경쟁의결과무엇이발견되는가? 등에대한고민이필요하기때문이다. 지방규제개혁의경우이는 1) 지방규제개혁의주체, 2) 지방규제개혁의대상, 3) 지방규제개혁의지향혹은이념, 4) 지방규제개혁의성과등으로재해석될수있다. 첫째, 지방규제개혁의주체를살펴보자. 이미경쟁에대한이론적검토를통해짐작하였겠지만, 지방규제개혁에경쟁메커니즘이작동하려면지방규제개혁의주체는지방자치단체가되어야한다. 다시말하면지방자치단체가스스로주도적으로규제개혁을추진해나가야한다는의미이다. 너무도당연한것같은이지적은지방정부규제개혁의주체혹은주도적추진기관이중앙정부의주무부처인경우가더많았던우리의규제개혁경험을생각해보면엄중하고도현실적인지적이다. 만약지방자치단체가매우수동적이어서중앙부처가지방규제개혁을주도적으로추진해야한다고생각한다면, 과연여기서발생하는경쟁이지방자치단체의다양성과현실적필요성을충분히감안할수있는지검토해보아야한다. 다시말하면중앙정부가그렇게충분한정보와인지능력및분석력을갖춘완벽한의사결정주체
:? 59 가될수있는지검토해보아야한다는것이다. 두번째지방규제개혁의대상을검토해보자. 지방정부가관장하는규제사무는크게두가지로나뉜다. 흔히말하는위임사무와자치사무가그것이다. 위임사무는중앙정부가소관법률의범위중일부를지방자치단체에위임하여위임된범위내에서자율적으로운영할수있도록한것이다. 반면에자치사무는지방자치단체에서자발적으로제정하여운영하는조례, 규칙등의자치법규를의미한다. 경쟁적규제개혁을논의하려면이들사무중어떤사무를개혁하는것에초점을맞출지분명히해야할필요가있다. 이미앞에서언급한바와같이위임사무의경우상급행정기관과의견차이, 규제개혁권한의문제등이발생하고, 후자의경우자치입법권을지방의회가갖고있으므로실질적으로지방자치단체보다는지방의회의규제개혁노력이더필요한것으로볼수있다. 이런상황은지방규제개혁대상의모호성이라는딜레마를낳는다. 세번째, 지방규제개혁이추구하는것, 혹은지방규제개혁의지향에관한문제가있다. 이문제는지방규제개혁의궁극적인목적에관한문제혹은지방규제개혁철학에관련된문제이기도하다. 규제의유형을경제규제와사회규제로대별해놓고보면, 매우단편적인수준에서경제규제는완화하고사회규제는강화하는것이기본방향이라고요약해볼수있다. 물론경제규제라하여모두완화하는것도아니고, 사회규제라하여모두강화하는것도아니다. 불공정거래규제와같은분야는경제규제이지만엄격히집행되어야하는분야이고, 사회규제라할지라도규제의형태가명령지시규제인경우에는시장유인규제의형태로개선하는것이바람직하다는것이정설이다. 그럼에도불구하고큰방향은자유로운시장경제활동에장애로작용하는진입규제나가격규제등경제규제는완화하고, 소비자안전, 근로자보호, 환경보호등사회규제는강화한다는방향에학계는보편적으로동의하고있는것으로보인다. 이와같이이론적측면에서규제개혁의원리와방향이제시되고있음에도불구하고규제개혁현장에서현정부의지방규제개혁추진의핵심적인방향을종잡기는쉽지않다. 각종규제개혁관련회의나공지되고있는규제개혁추진현황을통해규제개혁의방향을언급할때에도 미래먹거리창출, 고용창출, 청년실업해결, 기업애로해결 등등다양한규제개혁방향이제시되고있다. 이와같이구체적이고목적지향적인규제개혁방향제시는시장경쟁과자생적질서로서시장질서의형성과보장을추구하는전통적인규제이론관점
60 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 의규제개혁방향제시와는사뭇거리가있다. 이런논의를근거로규제개혁이론의관점에서지방규제개혁의방향을제시한다면각지방자치단체가자치단체에적용되는규제중에서해당지방자치단체에가장시급한규제개혁수요를확인하고, 관련시장행위자들이자발적이고창의적인상호작용이가능하도록하는경제규제의개혁을추진하는것이될수있다. 이런관점에서보면중앙정부의부처가규제개혁목표수치나규제개혁방향을제시하고이를중심으로지방자치단체의규제개혁실적을관리하는형태의지방규제개혁방향제시는일종의 지시형경쟁 을유도하는것으로서그결과는지속성을갖지못하는획일화된규제재편으로마무리될확률이크다. (3) 소결위에서살펴본바와같이 경쟁 의관점에서지방자치단체의규제개혁을살펴보면현재진행되고있는지방규제개혁을비판적으로살펴볼수있는몇가지기준들을도출할수있게된다. 첫째, 이론적개념정의로볼때 경쟁 은이미정해진목표를달성하기위한맹목적인전력질주가아니며, 이런이론적개념과가정을수용한다면경쟁을통한지방규제개혁이시행되기위해서는몇가지전제조건이필요한것으로보인다. 그첫번째로규제현장에서규제를집행하는지방자치단체도규제개혁에필요한모든정보를알고있는전능한존재가아니며, 이들지방자치단체의규제개혁을독려하는행정자치부또한전국의지방자치단체가수행하는규제및규제개혁과관련된정보를포괄적으로관리할수있는인지능력이나정보관리능력은갖추기어렵다는전제를도출해볼수있다. 둘째, 지방규제개혁을추진하는주체가누구인지에대해분석적으로검토해볼필요가생긴다. 이론적으로지방정부규제개혁의주체가행정자치부이고중앙부처의방향제시를구현하는것이지방정부라면규제개혁의결과는지방자치의원리를위반한다는비판에휩싸이거나획일적인자치법규의형태로나타나게될가능성이있다. 셋째, 지방규제개혁의대상에관한검토도필요하다. 자치사무에초점을맞춰지방정부규제개혁을추진하는것은지방정부와지방의회의규제개혁추진체계를점검대상범위에포함해야한다는의미이기도하고, 지방정부가어떻게조례와규정과관련된규제를발굴하여개선하는지를확인해야한다는의미이기도하다. 만약위임사무를지방규제개혁의초점
:? 61 으로삼는다면, 해당법률을관장하는중앙부처에규제개혁을건의하는정도로마무리되는상황이도래하게되므로지방정부규제개혁에실질적인효과를기대하기는어렵게된다. 이와관련해서는매우당연하게도지방정부가상위법률과관련된규제를어떻게발굴하고개혁하도록할것인지에관한문제가대두된다. 이런상황또한논란을야기한다. 규제개혁전체를살펴보면두가지규제개혁모두중요한문제이며가중치를어디에두는가의문제가되고만다. 넷째, 지방규제개혁의지향은무엇이어야하는지에관한검토도필요하다. 규제개혁의원리와이론에따르면지방규제개혁은지방자치단체가주체가되어활성화내지는특화하고싶어하는혹은비교우위를지속적으로확보하려는산업분야의제반규제를철폐혹은개선하여자유롭고활발한시장경제활동의기반을구축해나가고시장행위자들에게시장경제질서를보장하려는데그지향이있는것으로보인다. 현재진행되고있는지방규제개혁노력이만약지방자치단체의자발적인목표설정과집중이없다면결과적으로는지역경제의체질개선이라는원래의지향과상관없이행정자치부가추진하는규제개혁목표를중심으로 지시형경쟁 에몰입될가능성이있는지검토해보아야한다. 지방규제개혁의핵심은시장원리의구현에있다. 다시말하면지방자치단체의다양성, 자율성, 창의성, 그리고규제개혁의지속성을보장할수있는 경쟁 의존재가중요하다는의미로이해해볼수있다. 위에서살펴본관점들을기준으로현재진행되고있는지방규제개혁을비판적으로검토해보기로한다. 1. 규제개혁주체 ( 추진체계 ) III. 지방규제개혁추진현황 (1) 현황지방규제개혁을추진하는중앙정부의부처는행정자치부이다. 행정자치부는지방규제개혁의추진주체로서권한과지위를부여받고해당업무를추진해가고있다. 다만, 지방규제의대상이중앙규제와지방규제두가지유형으로나타나므로그에맞는처리체계를구축하고있다.
62 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 규제개혁을추진하기위해서는규제발굴및접수를통해선정된규제에대한검토및해결의과정을거친다. 규제개혁추진을위한규제발굴은온라인과오프라인을통해진행되고발굴된과제는온라인으로통합관리된다. 오프라인발굴은지방규제신고센터에민원인이접수한규제나공무원일선현장방문등을통해진행되고있다. 대표적인현장발굴방식은 시 도순회끝장토론회, 경제단체와함께푸는규제혁신대토론회, 지자체중앙개선건의과제토론회 등을들수있다. 온라인발굴은중소기업옴부즈만 (www.osmb.go.kr), 행정자치부홈페이지, 지방자치단체의홈페이지등에접수된규제들을종합하여처리한다. 규제가발굴되면이를중앙규제와지방규제로분류한후, 중앙규제는민원인이건의한규제의경우온라인등록하여공개적으로관리하고, 공무원이건의한규제의경우에는상하반기지자체건의규제로관리한다 ([ 부록1] 참조 ). 지방규제는지방자치단체의검토후 지방자치단체의규제개혁추진단 이 지방자치단체의지방규제개혁위원회 에상정하여처리하게되며, 만약합당한이유없이처리되지않으면 행정자치부지방규제개선위원회 에직권상정하여처리하게된다 ([ 부록2] 참조 ). 이처리절차를도식화하면다음과같다. < 그림 1> 지방규제개혁처리절차개념도 온라인 오프라인지방규제신고센터 ( 접수 ) ( 지자체 ) 규제개혁추진단 ( 과제분류 ) 지방규제 중앙규제 ( 지자체 ) 규제개혁추진단 ( 총괄 ) 소관부서 ( 검토 ) 민원인이접수한규제건의 공무원이발굴한규제건의 출처 : 행정자치부내부자료를일부수정 불수용 수용 ( 지자체 ) 지방규제개혁위원회 ( 모든건의에대해상정심의 ) 불수용 수용 수용 ( 행자부 ) 지방규제개선위원회직권상정 ( 불수용건에대해합당한근거가없는경우 ) 후속조치 ( 정기보고 ) 후속조치 ( 정기보고 ) 온라인등록 (www.osmb.go.kr) 상 하반기지자체건의규제 로안행부에제출
:? 63 (2) 비판적검토위의처리절차와처리주체를살펴보면지방규제개혁추진체계의기본골격은지방자치단체가운영하는 규제개혁추진단 과 지방규제개혁위원회 에서규제개혁사안을결정하도록하고있으며, 중앙규제의경우옴부즈만의규제처리절차에따라부처간협의를통해처리하도록하고있다. 매우단순하게지적한다면, 생각하기에따라매우쉬울수있겠지만, 규제의특징이나소관부처에따라규제개혁추진절차가꽤복잡하게얽혀있다는것을확인할수있다. 이렇게복잡한처리절차는곧행정처리과정에서거부점 (veto point) 이많다는것을의미하며, 그로인해규제개혁이성공하기어려울뿐만아니라규제개혁을위해서는많은시간과에너지를투자해야한다는것을반증한다. 또, 경쟁 의관점에서이처리절차를비판적으로검토해보면무엇보다도처리절차에서지방자치단체가경쟁적으로규제를개선할만한이유나경쟁적규제개혁이가능하도록하는제도적구조가선명하게드러나지않는다는점을확인할수있다. 흔히생각할수있는지방자치단체의규제개혁참여동기는규제개혁을통한지역경제활성화, 인구유입등이다. 그러나현재지방규제개혁추진체계는절차에충실했다는평을들을수있을지언정지방자치단체가적극적으로규제개혁을추진할유인을제공하기는어려운구조이다. 행정자치부는지방자치단체들의규제개혁참여를독려하기위한장치로 지방자치단체규제개혁평가 제도를활용하고있다. 행정자치부가설계한 2014년평가지표를살펴보면총 10개시책을 1) 인프라구축 3개시책, 2) 규제개선완화노력 3개시책, 3) 기업활동활성화 2개시책, 4) 규제시스템개선 2개시책등으로구분하고 32개지표로평가하도록설계하였다. 이들지표는비교평가의수월성과객관성유지를위해상당부분계량적으로측정가능한지방자치단체의규제개혁실적들을반영하도록하고있다. 이런방식을통해지방자치단체의규제개혁참여를유도할경우, 비록그것이일부규제개혁성과인센티브제공과같은유인과연계되어있다고할지라도장기적으로지역경제체질개선과연계되기는쉽지않다. 그동안의규제개혁경험에비추어볼때, 이와같은추진방식이가져오는부작용중하나는비교적손쉽게개선할수있는규제들은활발하게발굴개선되는반면에매우중요하고영향력이크지만개선에시간이걸리는복잡한규제들은개혁대상에포함되지않아규제개혁의실질적효과를발생시키지못하는경우가많았다는것이다 5). 결과적으로이런접
64 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 근방법은단기적으로실적중심의효과를관리하는데유효하기때문에규제개혁초기에적용하는방법으로는적절하나, 장기적으로지방자치단체가주체가되어지속적이고자발적으로그리고 경쟁 적으로지역경제체질개선과같은인프라개선작업에참여하게하는데에는한계가있는것으로볼수있다. 2. 지방규제개혁대상 (1) 현황지방규제개혁대상을규정하고분류하는것은해당규제가위임사무인가자치사무인가를우선기준으로하고있다. 중앙규제는지방자치단체위임사무중해당규제의개선을위해서는상위법령의개정등이전제되어야하는것으로지자체가스스로해결할수없는사항들을의미하고있으며, 지방규제는자치사무의영역에해당하여법령이아닌조례나규칙의개선혹은규제행태의개선을통해규제개혁이가능한사항들을의미하고있다. 이들유형은특히 1) 상위법령에제 개정되었으나자치법규에미반영된사항, 2) 상위법령에서지자체에위임하였으나소극적으로규정한사항, 3) 상위법령근거없이지자체가자체적으로규제를적용한사항, 4) 지자체의소극적인행태등으로구분하여행정자치부의지방규제개혁중점추진및관리대상이되었다. 이들유형의대표적사례들은규제개혁과정에서지적되거나발견되어온일선지방자치단체의규제개혁현장을가장잘반영하고있다. 1) 번유형의대표로제시되곤했던사례를예로들어보자. 2009년자원절약법의개정시행으로인해 숙박업소 1회용품사용규제 가 5) 이와같은비판과우려를반영하여행정자치부는 2015 년평가지표를개선하여공지하였다. 2015 년 8 월현재아직평가가종료된상황이아니므로그결과를확인할수없어서지표의적정성을분석할수는없다. 그러나공개된지표를살펴보면, 1) 불합리한규제정비 2 개지표, 2) 지역투자활성화및경제활동애로해소 3 개지표, 3) 규제개선자율경쟁유도 4 개지표등총 9 개지표로구성되어있다. 상당부분지방자치단체의자율성을강조하고기업환경개선을유도하려는노력을기울인점이확인된다. 정성지표를확대하는등일선현장의특수성을반영하려는노력또한지방자치단체의다양성반영측면에서긍정적인변화로보인다. 그럼에도불구하고 1) 지표구성이국무조정실, 법제처, 대한상의등규제개혁추진실적의종합적반영성격을띠고있다는점, 2) 일부지표에서제도개선과애로개선이혼재하고있거나, 미시적사업추진실적이거시적차원의제도와동일한수준의지표로설정되어있고배점도커서비록가점형태로운영된다고할지라도평가의객관성확보에지장을초래할수있다는점등을면밀히검토해보아야할것으로보인다.
:? 65 폐지되었는데폐지되기전법령의위임을받아규정한조례를지방자치단체가개정하지않은경우가발견되었다. 이로인해서울특별시서초구에서는법령개정안에따른조례개정을통해 1회용품사용이가능하였으나, 강남구에서는 1회용품사용이조례에위반되는경우가있었다. 이런유형의사례는해당공무원의의도적인업무지연이라기보다는지방자치단체의행정력이나주요관심추진업무또는현안업무여부등다양한이유로인해여전히상당히많은지방자치단체에서발견할수있는사례인것으로보인다. 3) 번유형의사례도발견되는데 2013년 2월 A군은공장설립등의제한 ( 업종제한 ) 지역을지정고시하였다. 이로인해 A군에는염색업등 27개업종기업입지가원천적으로제한되는경우가있었다. 이사례는규제개혁대상으로발굴되어 2014년 3월고시폐지로마무리되었다. 4) 번유형의경우가장민감하고도개선이어려운사항으로지적되어온사례들이많다. 그첫번째로복합민원의처리지연사례이다. K시의경우, 한관광업체가사유지에휴양림조성, 예술촌조성등을위해임도개설과개발사업승인을요청하였으나인허가절차상의하자등을이유로장시간승인을지연하는경우가발견되었다. 또다른대표적유형으로는민원과감사를우려한처리지연사례들이다. B 기업은공장진입로개설을위해농수로의 목적외사용 을신청하였으나 N 공사는이해관계자의동의서제출을요구하며사용승인을지연하였다. 이와유사한사례들은지방자치단체장의승인사항으로되어있는사무영역에서빈번하게발생하고있으며, 경우에따라서는민원인이소송을제기하여법원이지방자치단체장에게특정행정행위를하도록판결하는시점까지승인을지연하는경우가발견되고있다. 행정자치부는이런사례들의경우, 위의 4가지규제개선대상유형에속하였는지를기준으로지방자치단체의규제개선을유도하고있다. 이런사례를발굴하여개선함으로써규제개혁측면에서성과를내고있는것으로평가되는경우가있음에도불구하고, 비판적으로검토해볼점은여전히존재한다. (2) 비판적검토지방규제개혁대상유형을살펴보면상당수의사례가규제자체보다는규제담당공무원의행정업무환경과연계되어있는것을확인할수있다. 근본적으로지방의회의정치적상호작용의결과물인조례나규칙이갖는규제적속성을확인하기위해서는신설되는조례나규칙에대해이를검토하고여과하는제도적장치의필요성등을검토해야할시점인것
66 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 으로보인다. 현재지방규제개혁은지방자치단체가소정의절차를거쳐규제를발굴하고 6) 개선하는것을기본적인절차로하고있으며, 그대상규제역시지방자치단체가선정하는것으로설계되어있다. 그러나규제행태이외의사항들은여전히지방의회의협조가필요한경우가대부분이며지자체의회의조례제정및개정등에관한구체적인설계가없으면지속적인규제개혁이불가능해지게된다. 지방규제현장에서가장큰문제로대두되고있는규제행태개선의문제도중요하다. 선거를통해선출된지방자치단체의장이, 민원사항을해결하는과정에서새로운집단민원이발생할가능성이있는경우의사결정을미루는성향은현행제도하에서충분히이해할수있는상황이다. 이해관계가충돌할수있는의사결정의경우, 지방자치단체의장이적극적인의사결정을할수있도록의사결정의절차적정당성을부여하는행정절차의개선이수반되어야한다는비판이존재하는이유이다. 공직자의자기방어기제가작동하는것도이와유사하다. 행정감사, 목적감사등을통해합목적성이나처분의정당성을평가받기보다는직무수행의절차적합법성을중심으로평가받게되고, 그결과가승진등공직생활에영향을미치는처분을받게되는상황에서적극적인행정을수행하는것은늘한계에부딪히게된다. 지방규제개혁의대상범위중가장모호한위치에있으면서개선하기힘든부분이바로이규제행태개선부분인것으로보인다. 지방규제의주무부처가얘기하는감사방식을바꾸겠다는접근은아직규제현장일선공무원의피부에와닿는정도의개선이라고보기는어렵다. 규제개혁의대상범위에포함되어있는이상, 현장공무원의적극적직무행태개선을유도할수있는보호방안및승진등인사제도에반영될수있도록하는적극적인개선조치가필요한것으로보인다. 7) 6) 여기에서는규제발굴에기업, 민간전문가등이참여하는방식에대해서는논외로한다. 이와관련된이슈에대해서는별도의기회에의견을피력하기로한다. 7) 이와관련하여최근에경기도가시행한 사전컨설팅감사, 적극행정면책, 현장컨설팅감사 제도는그귀추가주목된다. 무엇보다도일선공직자가직면하는직무관련불확실성을제거해주고, 소신있는수요자중심의행정을구현할수있도록해주는제도적기반이구축되었다는점에서긍정적으로평가해볼수있다. 그럼에도불구하고일선행정현장에서이제도를하나의방패혹은회피수단으로활용하는관행이생겨나지않도록하는것, 이로인해오히려행정처리대기행렬이길어지지않도록꼼꼼한사후관리가필요할것으로보인다. 예상되는이런어려움을극복하고이제도가안착되어중장기적으로규제행태개선에기여할수있도록발전하기를기대해본다.
:? 67 3. 지방규제개혁의지향 (1) 현황현재진행되고있는지방규제개혁추진은경쟁적으로지방자치단체가규제개혁에참여하는데그지향을두고있다. 학술적관점에서이논리의배경에는지방규제개혁이지방자치단체의자발적인경제체질개선을유도하고그것이지방자치의원리와충돌하지않으면서도지속적인규제개혁과경제성장으로순환되기를기대하는것으로해석된다. 그러나지방자치단체의자발적참여를유도하는제도혹은구조는매우부족한것이현실이라고평가해볼수있다. 현재지방자치단체규제개혁을통해지역경제활성화를위한노력이가중되고있음에도불구하고실제개혁사례중에는보편적이고지속적인경제활동을위한기반조성보다는기업애로해소의관점에서접근한경우가많다. 2014년에개선된지방규제개혁사례중에는 공장중앙부소화전철거로기업생산공정애로해결 이포함되어있다. 그내용을살펴보면항공기부품생산업체인 A 회사는생산제품의부피가커 ( 약 17m) 옥내소화전이제품이동과회전시걸림돌이되고있었다. 이규제의근거인소방방재청고시 옥내소화전의화재안전기준 제7 조제2항에는해당특정소방대상물의각부분으로부터하나의옥내소화전방수구까지의수평거리가반경 25m 이하가되도록소화전을설치하도록되어있다. 이문제는소방시설특례심의회개최하여규정완화적용을의결하여별도의안전조치를조건으로소화전 2개소면제조치를하는방식으로해결되었다. 해당지방자치단체는이사례를규제행태개선에의해기업생산성이향상되어연 3억원의원가절감효과를발생시킨것으로보고하고있다. 또다른사례를하나제시해보자. 경기도광주시소재 8개회사는생산량증대로공장을증설하려하였으나적정한부지를선정하기어려웠다. 회사근처에는물이흐르지않는폐하천부지가공장을둘러싸고있거나가로질러있었기때문에이폐천부지를활용하여공장증설을계획하고있었다. 그러나 2012년 3월고시된 경기도지방하천기본계획 고시에서폐천부지의관리계획을 ʻ보전ʼ 으로결정하여공장증설이불가능한상태였다. 경기도와광주시가 1년여간 (4회연속심의부결또는유보 ) 끈질기게지방하천관리위원회를설득하여 5회의위원회개최끝에 처분 결정을이끌어내었다. 해당지방자치단체는이개선을통해 25억원이상의투자와 45명이상의고용창출효과가있는것
68 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 으로보고하고있다. 위에서본규제개선을통한기업애로해결이일부경제적효과를발생시키고있는것으로인정되고있지만, 지방규제개혁의방향이라는관점에서는회의적인평가를하지않을수없다. 이들사례들이지방자치단체의전략적이고장기적인산업전략이나지속적인규제개선목표에의해도출된것으로보기어렵기때문이다. 사실, 이들사례뿐만아니라거의대다수의지방자치단체규제개혁사례에서지방규제개혁의방향을찾기는쉽지않은일이다. (2) 비판적검토현재진행되고있는지방규제개혁노력이지방자치단체의자발적인중장기산업전략과연계되지않거나, 지방규제개혁전략과부합하지않는것이면서, 규제개혁목표설정및선정분야에대한집중적인규제개혁노력이없는상황이라면, 결과적으로는현재추진되고있는지방규제개혁은원래규제개혁목표인지역경제의기초체력혹은제도기반을형성하는것과는상관없이행정자치부가추진하는규제개혁에따라가는 지시형경쟁 에몰입될가능성이매우높다. 물론지방자치단체의개혁사례중에는해당자치단체의특성화전략등에맞는규제개혁을추진한사례도있다. 전라북도가추진한전기설비규정개정을통한신재생에너지투자확대사례를살펴보자. 전라북도는 솔라밸리 650 프로젝트 사업으로태양광보급확대사업을추진하고있었다. 산업부의인가규정에있는분산형전원설비의접속용량제한 ( 변압기당 20MW) 으로인해관련기업의투자부담및경영난이가중되자접속용량한도확대를건의하여산업부최종인가 ( 변압기당 25MW) 를받아중장기적인관점에서신재생에너지활성화를추진하였다. 이와유사한사례로울산광역시의지주회사의외투합작증손회사설립기반마련사례를들수있다. 사례의개요는이렇다. SK루브리컨츠 (SK의손자회사 ) 가일본 JX에너지로부터투자유치에성공하여증손회사설립및합작공장건립을추진하였으나, 현행법상대기업의무분별한확장방지를위해손자회사가증손회사를설립할경우, 지분을 100% 보유할경우에만인정하고있어외국인투자유치가불가능한상황이었다. 이에울산광역시는현안건의, 시도지사간담회, 대통령건의등을통해법개정을추진하여 외국인투자촉진법 제30조제8 항이신설 ( 손자회사가공동출자법인발행주식총수의 50% 이상, 외국인이 30% 이상소유시증손회사설립허용 ) 되었고, 이후 2014년 10월 23일합작법인회사공장이준공되었다.
:? 69 이들사례는특정기업의애로에서규제개혁작업의단초가발단되었으나, 지방자치단체의중장기산업전략혹은기왕에투자된기반산업투자의확산과연계되어있다는점, 이들의규제개혁이특정기업에만혜택을주는것이아니라장기적으로관련업종의사업자에게모두적용될수있는보편적개혁이라는점등에서특징을찾을수있다. 이와같은형태의지방규제개혁지향이중요한이유는비록작은변화로보이지만지방자치단체가중장기전략하에서하나씩개선해나가는규제개혁사례들이축적되면타지역이나타지방자치단체와다른혹은타지방자치단체보다비교우위를갖는제도적기반이구축되기시작하기때문이다. 또한이로인해동종혹은유사업종의유치가가능해지고, 새롭게발생하고성장하는산업이장기적으로지역특화산업으로자리잡게된다. 이런과정이반복되고누적되면결과적으로지방자치단체특성화를통한지방자치단체의다양성확보에도움을줌으로써일부러계획하거나의도하지않아도자생적으로특색있는지역발전을이루어나가게된다는것이다. 다소이상적인생각이라고비판받을지모르겠으나이와같은과정은인류역사상흥망성쇄를반복한여러지역의경제성장과정을살펴보면공통적으로발견할수있는현상이다. 이와같은과정을이해하지못하고지방규제개혁을매우단기적인성과목표달성중심으로생각하여인위적으로특정방향으로유도하려하거나, 조급한성과제시에매달려단순한기업민원해소혹은이해관계가얽혀있는숙원사업해결을지방규제개혁인것으로간주하여추진할경우에는일선지방자치단체의지방규제개혁에대한피로감만높아지고결과적으로지방규제개혁은동력을잃고실패하게될것으로예측해볼수있다. IV. 결론 : 지방정부규제개혁의방향 우리나라모든지방자치단체의규제가동일해야할이유도필요도없다. 획일적인목표를제시하고제시된기준에맞추어지방자치단체의규제를일정수준으로감축하라는형태의규제개혁은지방자치의원리에배치되는요구이다. 이런형태의규제개혁은오히려획일적인경제환경을조성하여경쟁력있는다양한산업기반을갖춘지방자치단체의태동과발전을저해할뿐이다. 그렇다면어떤형태의지방규제개혁추진이지방자치의원리와충돌하지않으면서도지방자치단체의발전에도움이되는것일까?
70 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 민선자치시대에지방정부의가장중요한특징중하나는지방자치단체의경제개발혹은특성화전략이존재한다는점이다. 이들경제발전전략은대부분지방자치단체의강점을반영하고있다. 각지방자치단체가특성화전략에따라우선적으로개혁하고싶은규제를선별하여집중적으로개혁해나감으로써타지방자치단체보다경쟁우위에있는산업환경을형성하고특성화해나갈수있도록하는것이다. 이런접근은지방자치단체가스스로가장잘할수있는산업기반을찾아내고기업유치에유리한환경을만들어간다는점에서중앙정부의명령지시적규제개혁접근과다르다. 지방자치단체가스스로성장할수있는기반을찾아간다는점에서일회성이기보다는지속적인개혁을추진할가능성이크며, 획일적이지않고다양한규제개혁이자치단체별로경쟁적으로지속될가능성이더크다. 중앙정부의입장에서는기업환경에대한정보를제공하고지방자치단체별로제공되는규제현황들을확인할수있는객관적인정보를제공해주는시스템의구축, 안정적이고책임있는지방정부규제개혁협력시스템의제공등에보다큰노력을기울여야할것으로보인다. 지방규제개혁에필수적인이런인프라를갖추었다면 경쟁 을통한능동적이고적극적인지방정부의규제개혁참여를위해서는지방정부에대한규제권한이양이필수적인것으로보인다. 중앙정부로부터이양받은규제권한을행사하여개성있고활기있는도시를만들어나가는것은전적으로지방정부의책임이다. 이경우에만현정부가표방하는 경쟁적인지방규제개혁참여 를구현할수있는것으로보인다. 요컨대지방규제개혁과지방자치는충돌하는가치로보기어렵다. 뿐만아니라진정한의미의 경쟁 을통한지방규제개혁은지방정부의특성과자율을살린경쟁력있는지역발전에도기여할수있는것으로보인다. 일회성이거나행사성규제개혁이아닌지방자치와지방경쟁력강화에기여하고장기적으로시장기능이잘작동할수있는토대를만드는지방규제개혁이추진되기를기대해본다.
:? 71 [ 부록 1] 지방규제처리절차 단계처리단계주요내용 온라인접수건 (www.osm b.go.kr) 오프라인접수건 ( 지방규제신고및고객보호센터접수건 ) 1 2 신청 접수 ( 민원인 옴부즈만 ) 지자체통보 ( 옴부즈만 시 도 지 ) 발굴, 신청 접수 * 규제신고센터 ( 공무원, 민원인 지자체 ) 온라인등록 (www.osmb.go.kr) * 규제신고센터 ( 시 도 지 옴부즈만 ) ( 온라인접수건 ) 전화, 문자안내 ( 옴 민 ) ( 오프라인접수건 ) 대면안내 ( 지 민 ) 가건의사항확인 나향후일정등안내 ( 온라인접수건 ) 지자체통보 ( 옴 지 ) ( 오프라인접수건 ) 홈페이지온라인등록 ( 지 옴 ) 2 일이내, 시 도규제신고센터에서등록 가담당자지정 ( 해당 지 ) 3 일이내 3 4 검토 * 추진단 ( 해당지자체 ( 시 도, 시 군구 )) 결과통보 ( 답변등록및결과안내 ) * 추진단, 개혁위원회 ( 해당지자체 ( 시 도, 시 군구 )), 옴부즈만 ) 나규제검토 ( 해당 지 ) 다센터처리결과 ( 공문 ) 제출 참고 2 ( 시 도 ) ( 시 도 지 옴, 안, 민 ) ( 시 군 구 ) (( 시 군 구 지 옴, 안, 민, 시 도 지 )) 10 일이내 가홈페이지최종답변등록 (14 일이내, 옴 ) 나결과유선통보 ( 해당 지 민 ) 참고 2 14 일이내 ( 수용시 ) 향후처리일정등설명 ( 불수용시 ) 불수용에대한설명및향후재검토계획을안내 다지방규제개혁위원회상정 ( 해당 지 ) 5 ( 수용 ) ( 불수용 ) 후속조치 * 추진단 ( 해당지자체 ( 시 도, 시 군구 )) 심층분석 ( 지방규제개선위원회상정검토 ) ( 미상정 ) ( 상정 ) 6 종결상정 ( 불수용 ) ( 수용 ) 7 종결후속조치 가이행점검 ( 안 지 ) 출처 : 행정자치부내부자료를일부수정 라위원회등운영실적 ( 공문 ) 제출 ( 시 도 지 안 ) 매달 5 일까지, 시 도추진단에서시 도및시 군 구실적취합 ( 수용건 ) 이행점검 ( 안 지 ) ( 불수용건 ) 심층분석및파급효과재검토 (60 일이내, 안 ) 가회의개최 ( 계획및통보, 안 민, 지, 옴 ) 나회의참석 ( 민, 지, 옴등 )
72 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 [ 부록 2] 중앙규제처리절차 단계처리단계주요내용 온라인접수건 (www.osmb.go.kr) 오프라인접수건 ( 지방규제신고및고객보호센터접수건 ) 1 2 신청 접수 ( 민원인 옴부즈만 ) 발굴 * 규제신고센터 ( 공무원 지 ) 접수 * 규제신고센터 ( 민원인 지 ) 상 하반기지자체건의규제 로 행자부에제출 * 추진단 ( 시 도지자체 ) 온라인등록 (www.osmb.go.kr) 등록건수제출 ( 매월 5 일 ) * 규제신고센터 ( 시 도지자체 ) ( 온라인접수건 ) 전화, 문자안내 ( 옴 민 ) ( 오프라인접수건 ) 대면안내 ( 지 민 ) 가건의사항확인 나향후일정등안내 ( 오프라인접수건 ) ( 공무원발굴건 ) 상 하반기지자체건의규제로 ( 공문 ) 제출 ( 지 안 ) 3 9 월에시 도추진단에서시 도및시 군 구실적취합후제출 ( 오프라인접수건 ) 홈페이지온라인등록 ( 지 옴 ) 2 일이내, 시 도규제신고센터에서등록 < 업무흐름도 > 3 검토 ( 옴부즈만 ) 4 5 결과통보 ( 옴부즈만 ) ( 수용 ) ( 불수용 ) 후속조치 심층분석 ( 지방규제개선위원회상정검토 ) 옴부즈만자체처리절차에따라내부검토 ( 옴 ) 답변등록및결과안내 ( 옴 민 ) ( 수용시 ) 이행점검 ( 안 부 ) ( 불수용시 ) 심층분석및파급효과재검토 (60 일이내, 안 ) ( 미상정 ) ( 상정 ) 6 종결 상정 가회의개최 ( 계획및통보, 안 민, 지, 옴, 부 ) 나회의참석 ( 민, 지, 옴등 ) ( 불수용 ) ( 수용 ) 7 종결 후속조치 가이행점검 ( 안 부 ) 출처 : 행정자치부내부자료를일부수정
:? 73 참고문헌 고재경 (2007), 환경규제분권화가지역환경관리에미치는영향 : 경기도사례를중심으로, [ 한국사회와행정연구 ], 제18권제1호, pp.145-175 김두래 (2010), 지방정책네트워크가분권적규제집행에미치는영향 : 한국지방정부환경규제를중심으로, [ 한국행정학보 ], 제44권제4호, pp.183-202 김재훈 (1997), 집권과분권의조화 : 환경규제를중심으로, [ 한국행정학보 ], 제31권제1호, pp.39-55 김태윤 (2003), 김대중정부규제개혁의평가와과제 : 규제개혁체계의개선을중심으로, [ 규제연구 ], 제12권제1호, pp.3-35 민경국 (1997), [ 하이예크이야기 I], 서울 : 자유기업센터민경국 (1997), [ 하이예크이야기 II], 서울 : 자유기업센터사공영호 (2001), 기초자치단체의규제자치권수준 : 평택시규제및규제개혁사례를중심으로, [ 한국정책학회보 ], 제10권제1호, pp.31-54 사공영호 하혜수 권해수 (2000), 규제개혁의성과평가 : 김대중정부 2년을중심으로, [ 한국사회와행정연구 ], 제11권제1호, pp.43-60 이성우 (1999), 김대중정부규제개혁 1년의평가와향후과제, [ 한국사회와행정연구 ], 제 10권제1호, pp.3-14 중소기업연구원 (2013), [ 중소기업투자활성화를위한지방규제발굴및개선방안 ] 최대용 (2005), 규제개혁의조직화와운영규칙에관한연구, [ 규제연구 ], 제14권제2호, pp.189-219 최병선 (1994), Hayek의자유주의사상과정치경제학이론, [ 행정논총 ], 제32권제1호, pp.167-194 한표환. (1998), [ 지역경제활성화를위한자치단체의규제완화방안 ], 한국지방행정연구원 Hayek, F. A.[(1948),1980], Individualism and Economic Order, The University of Chicago Press Hayek, F. A.(1973), Law, Legislation and Liberty, Vol.1: Rules and Order, The University of
74 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 Chicago Press Hayek, F. A.(1976), Law, Legislation and Liberty, Vol.2: The Mirage of Social Justice, The University of Chicago Press Hayek, F. A.(1979), Law, Legislation and Liberty, Vol.3: The Political order of a Free People, The University of Chicago Press
:? 75 Journal of Regulation Studies Vol.24 Special Issue September 2015 Local Governments Regulation Reform: Does Competition Work? Minchang Lee(Chosun Univ.), Juchan Kim(Kwangwoon Univ.) Regulation reform is one of the most important policy agenda of the Park Geun-hye administration. President Park gives a strong emphasis on the implementation of regulatory reform by hosting Minister s Meeting on Regulatory Reform. In fact, some regulations to be eliminated are discovered and enforced to be abolished during the consecutive meetings. Local governments regulations are not an exception. Local regulations reform is undergoing by the Ministry of Government Administration and Home Affairs under the title of Let the local government can reform regulations competitively. It gives emphasis on the problem solving such as i)finding and abolishing local ordinances or local by-laws which are violating laws and ministerial decrees, ii)finding and abolishing local ordinances or local by-laws which are not based on the laws or ministerial decrees, iii)reform the attitudes and behavioral practices embedded in the regulatory bodies. Even though it shows some positive results, local governments regulations reform seems that it does not actualize the original principle of regulatory reform that orienting economic revival of local area. The competition between local governments undergoing by the Ministry of Government Administration and Home Affairs became a goal oriented directive competition which is far from ensuring and increasing economic competitiveness. In this sense, competition between local governments needs to be guided to a voluntary regulation reform competition in accordance with each local governments industrial conditions. Voluntary regulation reform can yield a virtuous
76 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 circle consist of intensive regulation reform on strategical industrial area, high rate of employment, growth of population in local area, and income increase. To achieve it, rehabilitation on local governments regulation reform system needs to be done relentlessly. Key word: Local regulation, Regulatory reform, Competition, Regulatory behavior
:? 77 지정토론 주제 : 지방규제개혁의추진 : 경쟁은작동하는가? 에대한논평 논평자 : 이혜영 ( 광운대학교 ) 지자체등록규제는 2014년을제외하고최근몇년간계속증가해왔다. 특히이명박정부후반부터급격히증가하였는데, 2011년 6월 25,887건이던지자체규제가 2012년 6월 31,771 건, 그리고 2013년말 37,679건이며, 2014년 4월에는 50,087건에이르렀다 ( 김현호 박해육, 2014). 물론이러한수치만으로지자체규제가그만큼순수하게증가했다고보기는어렵다. 왜냐하면현정부의적극적규제개혁추진의지및노력에부응하여지자체가보다적극적으로규제를발굴하여등록했기때문이다. 그럼에도이러한수치는지방현장에서실제로여전히많은규제가존재하고있음을잘보여준다. 실제전국 4,020개의중소기업을대상으로한지자체규제실태조사 ( 대한상공회의소, 2013) 에의하면피규제자는규제수준의적절성에대해 67.2% 가과도하다고인식하고있으며, 한국지방행정연구원 (2013) 의전국의기업체를대상으로한설문조사결과에의하면, 응답자의 59.2% 가지자체규제가기업활동에영향을미친다고하며, 40.0% 가지자체의규제수순이기업활동을저해할정도로높은것으로인식하고있다. 물론현정부의지방규제개혁의성과도적지않다. 2014년정부는행정자치부및지방자치단체에지방규제개혁추진단을설치하여적극적으로규제개혁을추진하였다. 그결과, 지자체등록규제는 2014년 (4월) 50,087건이었던것이 2015년 7월현재 41,966개로감소했으며, 2014년 (4월) 244개지자체당평균 205.3개였던등록규제가 2015년 7월현재 173개로감소하였다. 행정자치부보도자료 (2015. 5. 22) 에의하면, 2014년규제개혁점검및평가결과 13 년말 52,541건에서 14년말 42,628건으로 18.9% 감소했고, 불합리한자치법규 790건중 789건이개정 (99.9%) 되었다. 박근혜정부는지방자치단체간경쟁을통한지방규제개혁전략을내세우고있다. 발제문에서는 경쟁 관점에서지방규제개혁추진체계를규제개혁주체, 대상, 지향이라는측면에
78 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 서비판적으로검토하고있다. 그리고이론적 경쟁 관점이란하이에크의신자유주의시각에서보듯 경쟁이없으면알수없었을, 그리고사회적으로이용되지않았을새로운사실과지식을발견하는절차 로정의될수있다. 그리고한마디로말하면, 정부가지방자치단체가경쟁적으로규제개혁을하도록한다고하지만, 실제이론적 경쟁 관점에서볼때현행지방규제개혁추진체계는합리적이지못하고많은한계를가지고있음을지적하고있다. 왜냐하면행정자치부가중심이되어실적위주의규제개혁체계를이루는것은 지시형경쟁 이될가능성이크며그결과는 지속성을갖지못하는획일화된규제재편으로마무리될확률이크기 때문이다. 특히행정자치부가주체가되어규제개혁이이루어지는모양새는 장기적으로지방자치단체가주체가되어지속적이고자발적으로그리고경쟁적으로지역경제체질개선과같은인프라개선작업에참여하게하는데에는한계가있는것으로볼수있다. 는것이다. 또한지방규제개혁에대한발제문이보여주는비판적관점은중앙정부차원에서제기되는규제개혁비판들과크게다르지않은데, 무엇보다규제개혁의현장에서규제개혁의방향성이나타나지못하고기업의애소해소나기업활동편의제고등단기적인접근에치중하고있으며경제체질개선으로이어지지못하고있다는것이다. 그동안의규제개혁경험에비추어볼때, 이와같은추진방식이가져오는부작용중하나는비교적손쉽게개선할수있는규제들은활발하게발굴개선되는반면에매우중요하고영향력이크지만개선에시간이걸리는복잡한규제들은개혁대상에포함되지않아규제개혁의실질적효과를발생시키지못하는경우가많았다는것이다. 지난 1년간 1만건가까운지방규제가감소되었으나일반기업들의체감효과는이에미치지못하고있는것이현실이다. 이러한맥락에서볼때지방정부차원에서도좀더시스템개혁이필요하다고할수있다. OECD는규제개혁단계를규제완화단계, 규제품질관리단계, 총체적규제관리단계로구분하고있다. 우리의경우현재규제품질관리의성숙단계를거쳐총체적규제관리단계로접어든것으로평가되고있는데, 규제품질관리및총체적규제관리라는관점에서지방규제개혁의접근이필요하다. 총체적규제관리단계에서는규제의총체적영향에대하여관심을가지며대안적규제를고려하고환경변화에대한정부의대응능력이강조된다. 그럼에도불구하고지방규제개혁의방식과패턴은 1990년대말김대중정부의초기규제개혁과비교할때크게달라지지않은것으로보인다.
:? 79 지방자치단체규제전수조사를통한개선규제발굴사례를보게되면 ( 김상만외, 2014), 지방정부에서규제개혁의대상이되는문제유형으로 (i) 상위법령에제개정되었으나자치법규에아직반영되지않은것 (ii) 상위법령에위반 ( 위임범위일탈, 불일치포함 ) (iii) 법령상근거가없는규제등으로나타나고있는데, 이중첫번째유형은행자부의규제개혁중점추진및관리대상이기도한다. 이러한문제를해결하기위해서기존규제의개혁이라는관점에서이러한규제문제를전사적으로검토하는것은필요하며중요하다. 그러나다른한편왜이러한현상이나타났는지에대한원인을찾아보게되면, 결국중앙차원의규제개혁이지방으로까지잘전달되지못하였음을의미하고이는현재지방수준에서의규제관리시스템이제대로작동하지않고있음을보여주는것이다. 규제관리시스템의재점검및개선의필요성을시사해주는것이다. 규제개혁은이미규제되어있는영역에대한것인가아니면새로운영역인가그리고규제개혁수단및해결방식에따라아래표와같이유형화될수있다. 지방정부규제개혁은아직까지 규제완화 또는 규제간소화 에치중되어있는듯하다. 이제는좀더종합적인접근이필요하다. 발제문에서지적하고있듯이, 지방의회의정치적상호작용의결과물인조례나규칙이갖는규제적속성을확인하기위해신설되는조례나규칙에대해이를검토하고여과하는제도적장치의필요성등을검토해야할시점이다. 지방수준에서의규제영향분석, 전통적인규칙기반규제규칙과전통적통제수단을통해규제를향상시키려는시도 규제의새로운수단활용새로운정책수단이나통제수단을도입하는시도 반응적개혁 (reactive reform) 이미규제되어있는영역의개혁 규제완화 (deregulation) 규칙의간소화규제일몰제 재규제 (re-regulation) 전자정부를통한규제체계의재설계독립규제기관의재구조화 사전적개혁 (proactive reform) 새로운또는보충적규제를향상시키는개혁 좋은규제 (better regulation) 규제영향분석입법프로그램 대안적규제 (alternative regulation) 환경세자율규제 자료 : Hansen & Pedersen(2006); 이혜영 양홍석 (2015) 에서재인용
80 규제연구제 24 권특집호 2015 년 9 월 일몰제, 규제등록제도등의규제관리시스템이재설계, 보편적개혁을위한상시적인규제관리시스템의향상, 규제관리제도화수준향상이필요하다. 최근한국지방행정연구원의조사 (2013) 에서도지방규제행정시스템정비 (38.1%) 가지방규제개혁에서가장중요한과제로나타난바있다. 한편, 지자체별로규제자체가모두똑같을수도없고그럴필요도없지만유사한규제에대한 관리 상의통일성과일관성은확보되어야할것으로보인다. 지자체의규제등록과정을보게되면유사한규제가어디에서는규제로또다른지자체에서는규제가아닌것으로판단되기도한다. 예를들어우수농산물인증제도관련규제사례를보면유사한제도및운영방식임에도관련규정이지자체의판단에따라등록여부가달라지고있다. 규제등록단위도마찬가지다. 좀더통일되고일관된규제등록과관리가필요하다. 이밖에도지방정부수준에서진정한 경쟁 적인규제개혁이이루어지기위해서는기관장의규제개혁리더십을강조할필요가있다. 시 도지사와시군구지방자치단체장이규제개혁마인드를가지고지속적으로규제를개선해나가는것이매우중요하다. 시 도지방자치단체에따라서는규제개혁에대한지방자치단체장의관심과의지가적어규제개혁업무가우선적으로추진되지못하고있는사례가나타난다. 이런면에서이해관계가첨예하게대립하는문제에있어서지방자치단체의장이적극적인의사결정을할수있도록의사결정의절차적정당성을부여하는행정절차의개선이수반되어야한다는발제자의의견에동의한다. 특히시 도의주체적인리더십과시 도의규제개혁조직의역할이매우중요하다. 최근한국규제학회 감사원 (2014) 의보고서에의하면, 일선규제행정에서상급기관의평가나감독은중요한영향을주는데, 상급기관의각종지침이나평가등이소극적인규제행정을하게되는원인이된다는것을보여주었다. 아울러개별공무원의입장에서규제개혁이잘이루어질수있도록하는여건을조성해주어야한다. 공무원의적극적직무행태개선을유도할수있는보호방안이나인센티브제도등이요구된다. 지방자치단체스스로의필요와욕구에의해자율적으로지속적인규제개혁을할수있도록해야한다. 지방자치단체가진정한개혁의주체가되어서규제개혁을추진할때중앙정부가해야할일이줄어드는것은아니다. 무엇보다규제개혁에대한교육과학습에있어주도적역할을수행하여야할것이다. 수치상으로는많은지자체공무원이규제개혁교육을받았지만그내용은충분치않다. 장기교육과정으로규제개혁교육이이루어지는곳은매
:? 81 우적다. 지방규제개혁을위한과제에대한설문조사 ( 대한상공회의소, 2013) 에서피규자의입장에서고객지향성제고, 공무원의전문성강화, 규제와관련된업무처리의매뉴얼화등에대한요청이많은것으로나타난바있다. 또한다양한규제정보가교류되고축적될수있는지방규제개혁정보및협력시스템을더욱활성화할필요가있다. 그러한시스템이잘활성화된다면, 지자체간정보교류와우수사례확산을통한 규제품질 측면의규제개혁경쟁이가능해질것이다. < 참고문헌 > 김상만외 (2014), 지방규제개선을위한자치법규실태조사및정비방안연구, 법제처김현호 박해육 (2014), 지방규제개혁의추진실태및개선방안, 박근혜정부지방규제개혁추진전략세미나자료집, 한국지방행정연구원대한상공회의소.(2013), 지자체규제실태조사이혜영 양홍석 (2015), 건강 안전분야규제개혁방안에관한탐색적연구, 한국거버넌스학회보, 22(1) 한국규제학회 감사원 (2014), 규제민원행정불만요인분석한국지방행정연구원 (2013), 지역경제활성화를위한지방규제개선방안행정자치부보도자료, 2015. 5. 22 Hansen, H. F. and L. H. Pedersen. (2006). The Dynamics of Regulatory Reform. in T. Christensen and P. Laegreid (eds.) Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Limited