±ÔÁ¦¿¬±¸ÇÕº»-º¯È¯.PDF

Transcription

1 행정부의규제개혁추진의과제 43 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 행정부의규제개혁추진의과제 최진욱 * 이논문은행정부의관점에서규제개혁추진의문제점과이를극복할수있는대안제시를목적으로하고있다. 지난 30여년간역대정부가규제개혁을강조했음에도불구하고그성과는기대에미치지못했다. 그간규제개혁의부진에대한연구는꾸준히이루어져왔고, 규제추진체계의미흡에서부터규제업무와관련된공무원의소극적인업무처리와관행, 중앙의규제정책결정과지자체규제집행간의불일치, 규제개혁담당공무원의동기와유인의부족, 규제개혁성과모니터링및환류기제부족에이르기까지많은문제점이지속적으로지적되어왔다. 규제개혁과관련하여현행행정부가갖는다양한문제점가운데이논문은규제개혁에대한대통령의리더십과관심의부족, 규제개혁을총괄하는규제개혁위원회와분야별규제를책임지고있는행정기관의역량과전문성의부족을주된원인으로주목하였다. 행정부가안고있는문제점을토대로이논문은일관되고지속적인대통령의의지와관심, 과학적이고체계적인근거에기반한규제영향분석역량과이를수행할수있는적정자원의배분, 규제와관련된정보의적극적인제공을통해투명성과책임성을확보할수있을때규제개혁의성공가능성이높아질수있고, 국민의이익도증진될수있다는점을강조하고있다. 핵심용어 : 규제개혁, 행정부, 대통령, 규제영향분석 (RIA), 규제개혁위원회 * 고려대학교행정학과교수, 서울시성북구안암로 145 고려대학교정경대학행정학과 (jinchoi@korea.ac.kr)

2 I. 서론 시장의실패를보정하기위한규제정책은일반적으로실제결정과정과집행후효과에있어많은논란을낳고있다. 후생경제학 (welfare economics) 은규제의생성과유지에관하여규범적근거를제공하고있지만, 시카고학파 (Chicago School) 의포획이론 (capture theory) 은규제정책이정치적인과정을통해만들어지고, 이러한정치적과정에서규제기관은피규제집단에게포획당하는것으로보고있다. 따라서이러한과정을통해생성되는규제정책은시장실패를치유하는효과보다오히려시장의자원배분을왜곡하고부패를야기하는것과같은비효율적인결과를낳는다고주장하고있다 (Stigler, 1971; Peltzman, 1976). 1) 그간경제학과정책학중심의국내외많은연구결과는이같은시카고학파의주장을뒷받침하고있다. 궁극적으로규제정책의효과에관한실증분석결과를수용한다면시장에부담을지우는규제정책은완화되거나폐지되는것이타당하다. 1960년대말이후규제개혁 (regulatory reform) 이탈규제 (deregulation) 에초점을둔것도이러한맥락과무관하지않다. 그러나신자유주의의기조와맞물려강조된탈규제 규제완화중심의규제개혁은개혁을주도한미국과영국을포함하여많은국가에서새로운규제기관의출현과규제정책의신설로인해본래의도한개혁을이루어내지못한것으로평가되고있다 (Christensen and Lægreid, 2006). 더불어규제완화가규제개혁을위한최선의선택인지에대한논의도여전히진행중이다 (Helm, 2006). 우리나라에서도그간규제개혁은지속적인관심을불러일으켰다. 특히외환위기를겪은 1990년대말이후규제개혁은모든정부의주요국정의제로여겨졌다. 그럼에도불구하고규제개혁의성과를평가하는안팎의시각은상당히부정적이고, 이러한부정적시각의이면 1) 규제에관한주요이론과한계에대해서는최진욱 (2002) 참조.

3 행정부의규제개혁추진의과제 45 에는증가된규제의수가중요한기준으로자리하고있다. 예컨대 규제총량제 를도입하여규제개혁을시도했던노무현정부와 전봇대규제뽑기 로대표되는이명박정부기간에등록규제건수는오히려증가하였고, 이로인해두정부모두규제개혁이실패했다는평을받고있다 ( 이혁우, 2012; 최진욱외, 2007; 현대경제연구원, 2014). 짧게는행정규제기본법이제정된 1998년이후규제개혁이추진된지 15년이상이지났지만여전히정부에서추진해온규제개혁의성과에대한부정적시각은규제의양과질에대한평가그리고피규제집단의낮은체감도에서확인할수있다. 규제개혁을온전히실행하기는여간어려운일이아니다. 모든정책이그러하지만특히특정집단에혜택을주거나비용을전가하는성격이강한규제정책의경우규제개혁과정에서얽혀있는복잡한이해관계로인해어느정부에게나규제개혁은쉽지않은과제로여겨졌다. 그간개별규제개혁의성과와더불어정부차원에서규제개혁이지지부진하게진행되어온이유에대해적지않은연구가이루어져왔다. 이러한연구에서확인할수있는한가지흥미로운사실은규제개혁이성공하지못하는원인이시기와정부에관계없이상당부분동일하게지적되고있다는점이다. 이는규제개혁을일차적으로책임을지는행정부의학습효과가매우낮다는점을보여주고있는것이다. 이논문은우리나라에서규제개혁이기대한성과를내지못하고있는원인을규제정책을만들고집행하는행정부를중심으로살펴보는것을목적으로하고있다. 규제개혁에관해행정부가안고있는문제점을파악하고, 해결방안을모색하는데있어이논문은기존의연구에서제시된요인들가운데공통요인을추출하고, 이를토대로규제개혁의성공을위한행정부의주요한과제를찾아내고자한다. 1. 규제개혁의의미와본질 II. 규제개혁성공을위한조건 정부의다양한정책가운데규제정책은정책의직접적인영향을넘어서는보다광범위한 파급효과를갖는다. 예컨대규제는정부효과성과정부의질을결정짓는요인으로작용할

4 46 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 뿐만아니라 (OECD, 1995, 2010; La Porta et. al., 1999), 국가거버넌스와국가경쟁력에도적지않은영향을미친다 (Kaufmann et. al., 2010). 따라서좋은규제정책의형성과집행은국가경제의측면에서중요한의미를가지며, 만약국가의규제체제 (regulatory regime) 에문제가있다면규제개혁을통하여이를바로잡을필요가있다 (OECD, 2005, 2011; 최진욱, 2006; World Economic Forum, 2012). 1980년대이후공공부문개혁의일환으로많은국가들이규제개혁에관심을두고있지만규제개혁을선제적으로추진한사례는많지않다. 규제개혁의복잡성과과정의어려움으로인해규제개혁을추진하는대부분의국가들은경제위기와같이시장의충격이발생할때비로소규제개혁을본격적으로추진하게된다 (OECD, 2010). 즉내외부의변화로인해생산성, 효율성, 투자, 고용등의측면에서개인과기업그리고시장이부정적인영향을받고, 국가경제성장과경쟁력이저해될가능성이높을때이러한위기를극복하기위한전략으로규제개혁이사용된다. 따라서오늘날규제개혁은단순한규제정책의변화를넘어국가의경제정책전반의성패를결정하는중요한의제로인식되고있다. 규제개혁이본격적으로논의된 1980년대만하더라도규제개혁을불필요한규정의폐지나개정정도로접근하였으나, 최근의규제개혁은규제와관련된제도, 절차, 관행, 문화적속성까지변화시키는것을염두에두고있다 (OECD, 2010). 이러한점에서 OECD(1997) 는규제개혁을규제정책의성과를높이거나, 비용대비효과를향상시키거나, 규제의기반이되는법규와관련정부기관의공적제도의개선을통하여규제의질 (regulatory quality) 을높이는것으로정의한다. 아울러규제개혁이필요한본질적인이유는시장실패가발생한영역에대하여정부가규제정책이라는수단을동원하여시장보다효과적으로문제를해결할수있는것인가에그핵심이두어져있다 (Helm, 2006). 따라서규제정책이정당화될수있는기본적인전제가충족되지않을경우, 즉규제가시장실패를해결하지못하고오히려더큰비용을야기시킨다면, 규제개혁은규제폐지와완화로연결되어야한다. 반면시장에그대로두는것보다정부의개입이필요하다면, 동일한정책목적을달성하기위해규제정책이만들어지는여러제반요건의변화를통하여보다효과적으로규제정책을만들고집행하는것이규제개혁의요체라고할수있다. 즉규제개혁은규제폐지와완화뿐만아니라기존의규제를좋은규제로변화시키는것까지를포함한다.

5 행정부의규제개혁추진의과제 규제개혁의성공을위한조건 OECD(1995) 는좋은규제정책이되기위해서다음과같은몇가지전제조건의충족이선행되어야한다고보고있다. 첫째, 규제정책의목적이분명해야하고, 이러한목적을달성하기에효과적이어야한다. 둘째, 규제정책은명확한법적근거에기반을두어야한다. 셋째, 규제정책이집행되었을때사회전체의관점에서규제비용을상쇄할수있는효과가나타나야한다. 넷째, 규제비용과시장의왜곡이최소화되어야한다. 다섯째, 규제정책은시장유인이나목적중심접근을통해혁신을진작해야한다. 여섯째, 피규제집단의관점에서규제정책은명확해야하고, 간명해야하고, 실질적이어야한다. 일곱째, 다른규제정책과일관성을유지해야한다. 여덟째, 국내외경쟁, 무역, 투자촉진을위한원칙과조응해야한다 (OECD, 1995). 그러나이러한 OECD의제시에도불구하고규제개혁을성공적으로이끌기위한접근과전략은국가의상황과시대에따라달라질수밖에없다. 아울러규제개혁의주체와범위도목적에따라동일하지않다. 규제의형성과집행과정을고려하면규제개혁의일차적인책임은광의의측면에서행정부, 협의의측면에서규제기관에있다고볼수있다. 규제개혁의책임을광의와협의의범주로구분해야하는이유는규제개혁이내포하는포괄적의미를감안할때특정한규제정책, 규제수단혹은규제기관의변화를통해규제개혁이추구하는종합적인목적을달성하기어렵고, 규제기관간의조화와조정을통해국가전체적인차원에서개혁이진행되어야하기때문이다. 아울러행정부와규제기관이규제개혁에있어일차적책임을지어야하는이유는비단규제정책뿐만아니라대부분의정책영역과분야의결정주체가행정부와해당정부부처이기때문이다. 2) 그간규제개혁에관한학술적인연구는꾸준하게지속되어왔다. 그러나이러한연구는대개특정규제정책이나규제영역혹은특정한규제수단의효과에치우쳐있고, 상대적으로규제개혁을위한거시적인관점에서정부의책임과역할그리고그효과에대한연구는흔치않다. 거시적관점의규제개혁에대한학술적연구가축적되지않은이유는무엇보다실 2) 우리나라도행정기관이규제개혁에관한일차적인책임과의무를행정기관에지우고있다 ( 최병선, 2002). 규제개혁에관한핵심적규정을담고있는 행정규제기본법 제 2 장과제 3 장은신설혹은강화규제와기존규제의정비에관한일차적책임을중앙행정기관의장에게지우고있다.

6 48 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 증적연구가용이하지않다는점에있다. 즉범주와범위가매우광범위한규제개혁을측정하기도쉽지않지만, 설사규제개혁을측정한다해도그효과를엄밀한인과성에기반을두어실증적으로밝혀내기도쉽지않다는점이다 (Helm, 2006). 3) 이에더하여규제개혁의실증적연구결과에서얻을수있는정책적함의도제한적이다. 예컨대전반적이고종합적인규제개혁의수준이높을경우긍정적인경제적효과가발생했다는분석결과가있다해도이를바탕으로규제개혁에대한구체적이고전략적인함의를도출하기는어렵다. 이러한이유로규제개혁에관한포괄적인연구는규제개혁을경험한특정국가의사례 (anecdotes) 에서성공과실패에관해귀납적으로추론하는방식이지배적이고, 이러한연구는대부분이 OECD와같이규제개혁을중요한의제로삼고있는국제기구와규제개혁을선도적으로주도하고있는일부국가에의해주도되고있다. 규제개혁의초점과관련하여최근규제개혁의방향은 양적 측면에서의개혁에서 질적 측면의개혁으로진행되고있다. 이를유럽국가와 OECD는 스마트규제 (smart regulation) 로표현하기도한다 (OECD, 2012). 그간이루어진귀납적연구결과가운데규제개혁의핵심적인성공요인을간추리면다음과같다. 4) OECD(1997) 는규제개혁을성공적으로추진하기위해정치적리더십, 주요이해관계자들과의의사소통을통한개혁의공감대형성, 종합적인개혁청사진, 개혁이지속가능할수있는전략적순차성, 국제적협력과조정을들고있다. 2011년 OECD(2011) 의보고서는규제개혁리더십과관리감독, 규제기관의효율적인기능, 규제의질에관한문화확립, 정부내협업등을규제개혁의성공요인으로제시하고있다. 한편스마트규제개혁의성공을위해 OECD(2012) 는다음과같은 12가지조건을강조하고있다. 규제의질에관해범정부적차원으로접근하고, 이에관해대통령과의회가강한의지 3) 즉실증분석에있어서정부개혁의범위와대상의선정, 측정의문제가발생할수있고, 개혁의결과도다양한맥락에서분석될수있다. 규제개혁에관한실증연구의어려움은비단거시적차원뿐만아니라개별규제정책연구에도해당된다. 개별정책의차원에서규제개혁의핵심은궁극적으로비용편익분석이라고볼수있는데 (OECD, 2012), 정책분석의영역에서비용과편익의범위를어디까지로한정할것인가에따라매우다른결과가나타날수있다. 4) 규제개혁을실행했던여러국가에서개혁이실패하는이유에대하여 Christensen and Lægreid(2006) 은규제개혁과정에서집행 조정 책임성 정당성의미비, 규제개혁을둘러싼지나친정치화와권력의개입으로보고있다.

7 행정부의규제개혁추진의과제 49 와지지를보일것 규제가공익을위해정당성을갖는다는점을보여주기위해규제정책과집행의전과정을공개하고, 투명성을보장하며, 이해당사자의참여를보장할것 규제정책결정과정과규제목표에대한감시와사회적지지를확보하기위한기제와제도를확립할것 신설규제가만들어지는초기단계부터규제영향분석 (RIA) 을실시할것 중요한존속규제에대하여목적, 비용, 편익등의관점에서지속적이고체계적인검토를할것 규제정책과규제개혁프로그램의성과그리고규제기관에대한성과를포함한백서를정기적으로출판할것 규제기관의역할, 기능에대한일관된지침을만들어적용할것 규제의법적, 절차적공정성을검토할수있는효과적인체계를구축할것 정부가개입하지않았을때발생할수있는위험에관한평가와관리그리고의사소통을위한전략을수립하고, 이를규제설계와집행전과정에적용할것 중앙정부와지방정부간효율적인조정을통하여규제의일관성을보장하고, 필요한경우국제기준과의일관성도추구할것 지방정부의규제관리역량과성과를강화할것 규제수단을만들때국제기준과틀을충분히감안할것 지난 10여년간 OECD에의해제시된규제개혁의성공요인들을범주화한다면 < 표 1> 과같이리더십, 전략, 역량, 과정, 모니터링과환류, 문화와사회적지지로구분할수있다. 물론여기에제시된요인이외에국가의상황과여건에따라추가될부분이있겠지만, 이러한요인들은규제개혁을추진하려면국가에관계없이보편적으로감안해야할기준으로인식되고있다.

8 50 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 구분 < 표 1> 규제개혁성공을위한주요요인 OECD (1997) OECD (2011) OECD (2012) 규제개혁리더십 규제개혁전략수립 규제기관역량 규제개혁과정 규제개혁결과모니터링과환류 규제개혁에관한문화와사회적지지 III. 한국의규제개혁성과에대한평가 우리나라의규제개혁은 1982년전두환정부에서국무총리를위원장으로하는 성장발전저해요인개선위원회 가처음신설된후노태우정부시절인 1988년 민간합동경제법령정비협의회 그리고 1990년에 행정규제완화위원회 로이어졌다. 이후 1993년김영삼정부에서는 행정쇄신위원회 가발족되었고, 1997년에는 행정규제기본법 이제정되어이를근거로 1998년에대통령소속의법정위원회인규제개혁위원회가만들어져지금까지연결되고있다 ( 김동연, 2014; 최병선, 2002). 우리나라 행정규제기본법 은규제개혁의추진체계와참여기관 ( 행정기관과규제개혁위원회 ) 간의역할분담, 규제개혁의주요수단 ( 규제영향분석, 규제일몰제, 규제심사 ), 규제개혁과정 ( 이해관계자의견수렴 ), 규제의관리 ( 규제등록, 백서발간을통한정보공개, 규제개선점검및평가 ) 등규제개혁에관한주요한사항들을포함하고있다는점에서적어도제도적형식성은잘갖추고있다고볼수있다. 그럼에도불구하고그간진행되어온우리나라의규제개혁의성과에관해서는일부시기를제외하고는긍정적평가보다는부정적평가가주를이루고있다. 5) 지난 30여년간우리나라에서모든정부가규제개혁을중요한국가의제로선정하였고, 대통령스 5) 우리나라규제개혁에서비교적긍정적으로평가되는시기는김대중정부인데, 등록규제의수를 1998 년 10,372 건에서 2002 년 7,546 건으로 27.2% 를줄여역대정부가운데규제총량을가장성공적으로감축했기때문이다. 그러나양적인개혁성과와는달리김대중정부기간동안이루어진규제개혁의질적성과에대해서는긍정적이지않다.

9 행정부의규제개혁추진의과제 51 스로도강조했음에도불구하고부정적평가가주류를이루고있다는사실은우리나라규제개혁에심각한문제가있다는점을보여주고있다. 즉그간의규제개혁에관해서는비교적잘형성된제도 (institution-building) 와는달리제도화 (institutionalization) 가온전히이루어지지않았음을의미한다. 우리나라에서규제개혁이어떻게진행되어왔고, 그성과가무엇인지판단하기위해서는여러맥락에서세밀한검토가이루어져야한다. 흔히가장쉽게판단할수있는기준은총량의관점에서등록규제의수를관찰하는것이다. < 표 2> 에서볼수있는바와같이대략지난 15 년정도의기간을두고볼때우리나라등록규제수는 1998년 10,372건에서 1999년 7,294건으로대폭줄어든이후큰변화를보이지않다가 2006년 8,084건에서 2007년 5,116건으로수적인측면에서최저점을보였다. 이후규제의수는다시대폭증가하기시작하여 2013년에는 14,796건으로최저수준에있던 2007년에비해 2.89배증가하였다 ( 전국경제인연합회, 2013a). 6) 질적인차원에서도규제개혁이성과를거두었다고보기쉽지않다. 우리나라에서규제등록이처음시작된 1998년부터 2005년동안의등록규제를분석한임동순외 (2005) 의연구에따르면역대정부에서규제개혁의주된관심은총량의측면이고, 질적인고려는상대적으로부족했다는점을지적하고있다. 특히김영삼정부동안개선된 6,000여건의규제는대개구비서류감축, 절차완화와같이부분적 지엽적 개별적개선에그치고있었다. 김대중정부의규제개혁에대한전반적평가에서김태윤 (2003) 은강력한대통령의지시와의지에힘입어일정부분규제가정비된긍정적측면에도불구하고, 규제개혁추진체계를둘러싼여러 6) < 표 2> 에서알수있듯이등록규제의건수는이명박정부 2 년차인 2009 년에 11,050 건으로 2008 년 5,186 건에비해약 2.1 배가급증하였다. 이시기등록규제건수가폭발적으로증가한이유중하나는 2009 년국무총리실규제개혁실에서실시한미등록규제를정비했기때문이다. 즉당시규제개혁실은부처정의소관법령을대상으로전수조사하여법령이규제에해당하는지모호한경우와미흡한규제관리시스템으로인해누락된규제등 2,298 개의규제를발굴하여이중 1,912 건을등록시켰다 ( 규제개혁위원회, 2010). 이와는별도로 18 대국회 (2008 년 5 월 30 일 ~2012 년 5 월 29 일 ) 이후급격하게증가하고있는의원입법역시등록규제건수증가의원인으로작용하고있다. 의원입법이모두규제법령을포함하고있지는않지만예컨대 18 대국회에서발의된의원및위원회발의법률안의총수는 12,220 건 ( 의원발의 11,191 건, 위원회발의 1,029 건 ) 으로 17 대국회 ( 의원발의 5,728 건 + 위원회발의 659 건 =6,387 건 ) 에비해약 91% 가증가했다. 의원발의법률안중규제법령이얼마나포함되는지는확인할수없으나, 19 대국회출범직후 2012 년 6 월부터 2013 년 5 월까지발의된의원입법을조사한한국규제학회의연구에따르면전체발의법안중 16.67% 가규제법령을포함하고있는것으로나타났다 ( 김태윤, 2013). 그러나지난 11 대국회이후부터 18 대국회까지의원발의법률안의가결비율이 12%~41% 정도이고 ( 전국경제인연합회, 2011), 이를감안할때 2008 년에서 2009 년사이의등록규제급증은미등록규제정비로인한증가와규제법령이포함된의원입법의수를상회하는수치라고볼수있다.

10 52 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 제약과한계가여전히존재하여규제개혁의지속성에대한의문을제기하고있다. 노무현 정부의규제개혁에관한평가에서김정해 이혜영 (2008) 은규제개혁의투입과과정이상대 적으로긍정적으로평가되는것에비해산출과결과는부정적이었음을지적하고있다. 노무 현정부의규제개혁에관한인식을분석한최진욱외 (2007) 의연구에서도규제개혁에대한 체감도가높지않음을지적하고있다. 이명박정부의규제개혁에관하여이혁우 (2012) 는집 권초기규제개혁에관한대통령의강한의지에도불구하고, 규제개혁의방향성과잘못된 프레임, 규제개혁체계의문제점, 규제개혁운영과정의한계등으로전반적으로긍정보다는 부정적인견해를피력하고있다. 규제총량그리고규제개혁내용과과정에관한질적인평가와별도로민간기관에서조사 한규제개혁체감도를살펴보면, 조사가처음시작된 2009 년에는 점으로약간만족의 수준에서가장최근조사인 2013년에는 92.2점으로불만족하는것으로나타났다 ( 전국경제인연합회, 2013b). 7) 규제개혁체감도는기업과국민을포함하는피규제집단의주관적인평가를 의미한다. 따라서체감도는규제개혁에대한피규제집단의정당성과지지의확보그리고규 제순응의제고를통해궁극적으로개별규제정책의효과성을향상시킬수있다는측면에서 중요성을갖는다 ( 최진욱외, 2007; OECD, 2000). 이러한관점에서볼때 2013 년의체감도결과 는문제로지적될수있다. 특히우리나라의경우정부출범초기강한규제개혁을요구하는 정책기조가지속성과일관성을갖지못하고정권후반부로가면서퇴색하는현상이반복되 고있다 년은박근혜정부가출범한첫해이고, 대개취임첫해에대통령과정부의핵 심정책의제에관한밑그림이완성되고출범 2 년 ~3 년의기간동안이를강력하게실행한다 는점을감안할때 2013 년에조사된체감도결과는결코긍정적으로평가될수없다. 규제개혁에관한국내의평가와별도로해외에서이루어진주요한평가는다음과같다. 우선금융시장규제, 노동시장규제, 기업규제세영역의다양한측면을종합하여국가별규 제수준을측정한종합규제지수를생산하고있는 Fraser Institute 의결과를보면우리나라는 1990 년 6.0 에서 1995 년에는 5.6 으로점수가하락했고, 2000 년이후에는 6 점대의수준에서 벗어나고있지못하고있는상황이다. 8) 이같은평가는다른국제기관의평가와도크게다 7) 다만위에서제시된규제개혁체감도는조사대상이전국경제인연합회회원사로한정되었다는점에서해석에주의할필요가있다. 한편우리나라에서규제개혁은이미중요한국가법정사무가되었다는점에서규제개혁총괄을책임지고있는규제개혁위원회는체계적으로매년정기적인체감도를조사할필요가있다. 8) Fraser Institute 의종합규제지수는금융시장규제의 3 개세부지표, 노동시장규제의 6 개세부지표, 기업규제의

11 행정부의규제개혁추진의과제 53 르지않은데, World Bank 에서측정한우리나라 규제의질 (Regulatory Quality) 지수는 1996 년 66 점, 2000 년 70 점, 2010 년 79 점으로소폭상승하는데그치고있다. 9) < 표 2> 한국규제개혁에관한질적 양적변화 양적변화 질적변화 정부 년도 규제개혁위원회등록규제건수 전국경제인연합회규제개혁체감도 Fraser Institute Regulation Index World Bank Regulatory Quality 노태우 김영삼 , ,294 김대중 , , , , , 노무현 , , , , , 이명박 , , , 박근혜 , 평균 9, 자료출처 : 규제개혁위원회등록규제건수 ( 규제개혁체감도 ( 전국경제인연합 회, 2013b), Fraser Institute Regulation Index( World Bank Regulatory Quality( 6 개세부지표등총 15 개세부지표로구성되어있고, 척도는 0~10 의값을갖는다. 값이높을수록시장에대한규제의제약이적다는것을의미한다. 지표에대한자세한내용은 Gwartney et. al.(2013) 참조. 9) World Bank 의규제의질은각국가에서민간부문의발전을촉진하는규제정책의형성과집행역량에대한인식을조사한것으로, 점수는조사대상국가전체를대상으로 0~100 사이의백분위 (percentile) 로측정한값이다. 지표에대한보다자세한내용은 Kaufmann et. al. (2010) 참고. 자료는

12 54 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 IV. 규제개혁추진과정에서행정부의한계 1. 대통령의의지와관심 어떤형태의개혁이라도성공을위해서는일방적인추진으로기대한성과를거두기어렵고, 정부조직내에서개혁은하향식 (top-down) 과상향식 (bottom-up) 접근이동시에이루어져야성공가능성을높일수있다. 하향식접근이개혁에관한리더의강한의지와지원을의미한다면, 상향식접근은개혁추진과정에서구성원들의지지와참여를의미한다. 포괄적의미의정부개혁은국민의열망에도불구하고개혁의주체이자객체인공무원의저항과반발로인해그성과를보기가쉽지않다 ( 최진욱, 2008). 규제개혁은정부개혁의한부분임에도불구하고규제개혁에관련된복잡한이해관계자들과개혁으로수반되는직간접적인영향으로인해정부개혁보다추진이쉽지않을수있다. 이러한복잡한이해관계를극복하기위해서는이해를뛰어넘는대통령의강한의지와지속적인관심이필수적이다 ( 김태준, 2014; OECD, 2012). 대통령의의지와관심의중요성은특히대통령의권력이집중되어있는한국적정치상황에서더큰의미를갖는다. 일상적인정부업무는대통령의관심과의지가크지않더라도정형화되어시행되긴하지만, 규제개혁과같이사회적논란과이해당사자들의갈등이첨예하게대립될수있는영역의경우대통령의의지와관심이집권기간동안지속되지않으면성공가능성이높지않다. < 표 3> 은 1990년이후연도별, 정부별규제와관련된언론보도건수를집계한자료이다. 10) 이표는다음과같은몇가지특징을보여주고있다. 첫째, 정부별로볼때규제와관련된언론보도는시간이지날수록그횟수가많아지고있는데, 특히김영삼정부, 노무현정부, 이명박정부, 박근혜정부에서그이전정부에비해규제가강조되고있다. 둘째, 내용과관련해서볼때전체검색기간동안 규제 의언론보도횟수가가장많고, 다음으로 규제완 10) 자료의수집은한국언론진흥재단에서제공하는뉴스검색시스템 KINDS 를활용하였고, 검색은전국종합일간지를포함하여시사잡지, TV 뉴스등전체언론매체를대상으로삼았다. 검색방법은각검색기간별 ( 대통령재임연도별 ) 로 대통령이름 + 규제 / 규제개혁 / 규제완화 세가지키워드검색을사용하였다. 자료수집기간은 1990 년 1 월부터 2014 년 6 월까지로한정하였는데, 이는 KINDS 가대부분의언론매체를대상으로데이터베이스를구축한시점이 1990 년 1 월이후부터이기때문이다 년이전에구축된자료는중앙일간지와지방일간지에한정되어있어비교시점의일관성의측면에서이연구에서는기간을 1990 년이후로한정하였다.

13 행정부의규제개혁추진의과제 55 화, 규제개혁 순으로나타났다. 규제개혁이나규제완화보다규제라는검색어의빈도가가 장많은것은개념의범위로볼때자연스럽지만, 규제개혁보다규제완화의빈도가많다는 점은우리나라에서의규제개혁이규제완화의맥락에서논의된측면이크다고보인다. 특히 < 표 3> 연도별 정부별규제, 규제개혁, 규제완화언론보도추세 ( 단위 : 건 ) 대통령 기간 규제 규제개혁 규제완화 ~ ~ 노태우 ~ ~ 합계 ~ , ~ 김영삼 ~ ~ ~ 합계 4,065 2,166 2, ~ , ~ 김대중 ~ ~ ~ 합계 4,277 2,244 1, ~ , ~ , 노무현 ~ , ~ , ~ , 합계 9,502 3,412 3, ,323 3,989 9, ,930 1,009 2,301 이명박 ,527 1,070 1, , , , 합계 30,282 7,349 16, ~ ,855 1,841 3,797 박근혜 ~ ,999 2,608 1,679 합계 12,854 4,449 5,476 총계 61,923 19,834 29,466

14 56 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 이명박정부에서규제개혁보다는규제완화와관련된언론보도의빈도가두배이상많다는점을두고볼때이명박정부시절규제의화두는규제완화로이해된다. 셋째, 개별대통령집권기간동안연도별로볼때노태우정부를제외하고는규제 / 규제개혁 / 규제완화모두집권첫해가장언론보도가많이이루어지다가집권 2년혹은 3년차부터그빈도가대폭감소하는것을알수있다. 특히그감소의폭은이명박정부때더욱두드러지는데, 취임초부터강조한규제 / 규제개혁 / 규제완화가결국오래지않아동력을잃고지지부진해졌다는점을시사한다. < 표 3> 을요약한다면그간규제개혁에관한대통령의관심이없지는않았지만, 그렇다고해서집권기간동안지속적으로규제개혁에관심을보인대통령을찾아보기도쉽지않다는것을알수있다. 이러한점에서앞서강조한바와같이대통령이어느정도의의지를가지고지속적으로규제개혁을추진하는가에따라규제개혁의성패가가늠된다고볼수있다. 2. 규제개혁위원회의전문성과역량 규제개혁에관한대통령의의지는효과적인기구와제도를통해구현되어야한다. 규제개혁기구와제도의관점에서볼때우리나라는규제개혁위원회에정부차원의규제정책의심의와조정권한을부여했다는점에서제도적요건을잘갖추고있다고볼수있고, OECD(2010) 에서권고하는규제감독 (regulatory oversight) 기능의제도화를구비했다고볼수있다. 11) 그러나규제개혁의총괄을담당하고있는규제개혁위원회는그법적인권한에도불구하고설립후지속적이고일관되게책무를다했다고보기어렵다. 규제개혁위원회가실효성을담보하지못한여러이유가운데조직의구성도큰이유를차지한다. 특히규제개혁의중요성을감안한다면현행과같은구조와위상그리고인적자원으로는위원회의제기능을기대하기쉽지않다 ( 최병선, 2002). 현행규제개혁위원회가안고있는문제점으로위원회운영에관한대통령그리고관계부처장관의관심부족, 민관합동자문위원회성격의구조, 비상시적인운영방식, 법적기능 11) 규제개혁위원회와같은규제감독기구의역할에대하여 OECD(2010: 8) 는각기다른규제정책을수립하고집행하는규제기관에대해범정부적인차원에서규제 ( 개혁 ) 를 조정 (coordinate) 감시 (monitor) 감독 (oversee) 촉진 (promote) 하는것이가장중요하다고보고있다.

15 행정부의규제개혁추진의과제 57 을수행할수있는전문인력과역량의부족등이지속적으로지적되어왔다 ( 최병선, 2002). 12) 특히규제개혁위원회와같이범정부적차원에서규제정책전반에대한조정과심의기능을 수행하기위해서는필요한권한, 법적지위그리고자원이배부되는것과동시에최상위수 준에서의정치적지지가중요하다는점은잘알려져있다 (Amo and Rodrigo, 2007). 규제개혁위원회의제약과한계는비단어제, 오늘의문제가아니고, 그간여러연구에서 꾸준하게제기되어왔다. 따라서이러한문제점에대한해결방안은굳이언급하지않아도 명확하다. 13) 이가운데위원회의전문성과역량에대해서는추가적인논의가필요하다. 그 이유는규제개혁위원회의법적책임가운데가장핵심적인업무는신설혹은강화되는규제 와필요한경우기존의규제를심사하는기능이고, 이기능이행정부차원에서좋은규제와 나쁜규제를판가름할수있는중요한과정이기때문이다. 14) 올바른규제심사를위해서무 엇보다필수적인요소는과학적이고객관적인규제영향분석이다. 현행행정규제기본법은규 제영향분석의일차적책임을중앙행정기관에게지우고있고, 규제개혁위원회는중앙행정기 관에서제출된규제영향분석서를검토하도록되어있다. 이와관련하여현재규제개혁위원 회가당면한문제점은제출된규제영향분석서를제대로검토할수있는인력과전문성이낮 다는점이다. 외국의사례를볼때우리나라규제개혁위원회와같이규제개혁을총괄하는기관의업무 처리절차와구성원들의전문성과역량을제도화할필요성이적지않다 (West, 2005). 특히규 제개혁처럼정치적이해에민감한업무의경우자칫대통령의정책선호에의해개혁의일 관성과지속성이유지되지않을가능성이있기때문에규제개혁업무과정과전문성, 역량의 제도화가조직으로하여금책무를안정적으로수행할수있게한다는점에서의미를갖는 다. 따라서현행규제개혁위원회가제기능을다하기위해서는우선적으로국무조정실내의 규제조정실의역할과지원이중요하다 ( 김태윤, 2003; 이혁우, 2012) 년규제조정실은규제 총괄정책관, 경제규제관리관, 사회규제관리관으로구성되어있고, 각각 34 명, 17 명, 14 명등 총 65 명의인원이있는데이가운데분야별규제를온전히심사할수있는전문성을갖춘 인원은그리많지않다. 15) 미국 OIRA 의경우시기에따라현원의수가달라지긴하는데, 12) 규제감독기관으로서주어진권한과기능을행사하기위해서는무엇보다규제개혁위원회와같은감독 조정기구의전문성이보장되어야하고, 이를위한예산과인력의지원이뒷받침되어야한다 (OECD, 2010). 13) 대표적인연구로김종석외 (1999) 참조. 14) 행정규제기본법제 18 조 ( 기존규제의심사 ), 제 24 조 ( 기능 ) 참조.

16 58 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 행정사무를담당하는공무원을제외하고 2014 년을기준으로경제학, 정책분석, 통계학등을 전공한약 50 여명의전문가가규제검토업무를지원하고있다. 16) 이러한측면에서볼때 우리나라규제개혁위원회의전문성, 역량은현재보다대폭개선될여지가있다. 3. 행정규제기관의규제영향분석역량 앞서논의한바와같이규제개혁의기본목적은시장실패를해결하는데있어현재혹은 도입될규제정책이가장좋은정책적대안인가를판단하고, 시장의부담을최소화할수있 는방안을모색하는것이다. 이같은규제개혁의목적을달성하기위해가장필요한수단은 체계적이고과학적분석에기반한규제영향분석 (regulatory impact analysis, RIA) 이라고할수있 다 (OECD, 2010). 17) 따라서규제영향분석과이에대한검토가제대로이루어지지않을경우 규제는과학적정당성을잃게된다. 위에서살펴본바와같이규제개혁위원회가정부차원에서규제개혁을총괄한다면, 실제 개별규제정책에대한개혁은해당규제정책을결정하는중앙부처에책임이있다. 규제개혁 에관한박근혜정부의청사진에는규제비용총량제가중요한개혁수단으로포함되어있다. 규제비용총량제가의미를갖기위해서는무엇보다개별규제의효과를분석하는규제영향평 가가선행되어야한다. 우리나라행정규제기본법상에는이러한규정이담겨있다. 그러나 규제분야전문가들의공통된시각은규제정책을담당하는정부기관이규제영향평가를온전 하게실시하는곳은없다고보고있다. 우리나라행정기관의분석역량이미흡한점은실제 부처에서작성한규제영향분석서를접해보면확연하게이해된다. 부처를막론하고우리나 라규제영향분석서는문서의양으로볼때대개 10 여페이지안팎으로작성되어있고, 규제 영향분석의핵심이되어야하는비용 - 효과에대한계량적분석은거의포함되어있지않거 나, 포함되었다고해도이를재검증할만한정보를담고있지않다. 반면규제영향평가가정 15) 규제조정실인력은 참조. 16) 17) 1970 년대부터연방정부차원에서규제개혁을본격화한미국의경우 1971 년 Nixon 대통령이환경규제로인한기업의부담을최소화하기위해백악관내에 Quality of Life Review 프로그램을만든이후모든대통령이대통령령 (executive order, EO) 을통해규제개혁을추진하였는데, 그핵심적인내용이규제의비용효과분석, 즉규제영향분석이라고볼수있다. 미국연방정부규제개혁에관한개략적시대적흐름과개관은 U.S. OMB(1997) 참조.

17 행정부의규제개혁추진의과제 59 착화되어있는미국의경우규제기관에의해작성된규제영향분석서는적게는수십페이지에서많게는수백페이지에달하고있으며, 실제분석대상이되는규제에대한많은정보와규제의비용 - 효과에대한분석이매우과학적으로이루어져있어규제정책의필요성을판단할수있는유용한자료로활용되고있다. 18) V. 결론 : 규제개혁성공을위한행정부의과제 국가의모든정책이직간접적으로국가경제와국민생활에영향을미치지만, 특히규제정책의경우영향력의폭과범위가크다고할수있다. 시장실패에대응하기위한정책수단으로써좋은규제정책이만들어져유지될경우시장과국민전체에긍정적인효용을가져다줄수있지만, 반대로규제정책이잘못된경우국가경제와기업, 국민에대한피해가적지않다. 따라서거시적으로투자와고용그리고시장의혁신을촉진하여국가경제를활성화하고, 미시적으로는기업의생산성과효율성, 경쟁력을도모하거나국민개개인의편의와삶의질을높이기위해좋은규제정책을만들어야하는당위성이있다. 규제정책이국가전체에바람직한효과를가져올수있기위해서는규제를만들고집행하는규제체계가효과적이어야하며, 이를위해규제개혁은반드시필요하다. 1980년대부터시작된우리나라의규제개혁은 30여년의시간을거치면서제도적인측면에서상당한진화를경험했다. 그럼에도불구하고우리나라에서규제개혁은예측가능한상태에서일관되고, 지속적으로추진되었다고보기어렵다. 이는등록규제의총량이증가하는상황과규제개혁에대한사회적지지와체감이높지않다는점에서확인될수있다. 우리나라규제개혁이기대에미치지못하는이유는복합적이지만, 규제를만들고집행하는행정부에일차적인책임을물을수있다. 이논문은규제개혁을추진함에있어행정부가안고있는핵심적인문제점으로규제개혁에대한정치적리더십의부재, 규제개혁을총괄하는규제개혁위원회와규제정책의결정과 18) 예를들어미국환경처 (U.S. Environmental Protection Agency) 가 2012 년에제출한 미세입자관련대기질기준 (National Ambient Air Quality Standards for Particulate Matter) 규제에관한규제영향분석서는총 474 페이지에달하고있다. 참조.

18 60 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 집행을담당하는행정기관의역량부족을지적하였다. 물론이외에도행정부가해결해야하는과제로써규제추진체계의정비 ( 김정해 이혜영, 2008; 이혁우, 2012), 소극적인공무원의업무처리관행과문화 ( 김동연, 2014), 중앙의규제정책결정과지자체의규제집행간의불일치, 공무원들이규제에전념할수있는동기와유인의부족 ( 김태윤, 2003), 규제개혁성과에대한모니터링과환류의부족 ( 김정해 이혜영, 2008) 등이거론되고있다. 이러한문제점은최근에비롯된것이아니라우리나라에서규제개혁이시작된후지속적으로제기되었다는점에서문제의심각성이더해진다. 만약국가경제와국민생활에규제개혁의의미가작지않다는사실을공감한다면, 이제잘못된규제개혁체계를개혁하는시점에이르렀다고볼수있다. 앞서지적된문제점을바탕으로행정부의규제체계개혁과관련하여다음의제언을한다. 첫째, 규제개혁은일부행정기관이나몇개의규제정책, 영역에한정되어성공할수없고, 범정부적 (whole-of-government) 차원에서전략적이고지속적으로추진되어야한다 ( 김태윤, 2003; OECD, 2005, 2012). 우리나라정치권력의맥락에서볼때범정부차원의규제개혁은대통령의리더십에서출발되어야한다. 아울러규제개혁에대한대통령의의지와관심이재임기간동안지속되어야한다. 역대정부에서의욕적으로추진했던규제개혁이큰소득없이끝났던과거의경험은지속적인대통령의리더십이얼마나중요한지보여주고있다. 둘째, 다른정책도그러하지만특히규제정책은첨예한이해관계속에서생성되고유지된다. 이러한상황에서규제정책의변화는특정집단의이해가아닌국가차원의이해에서접근되어야한다. 이러한접근이가능하기위해서는이해당사자들이납득하고받아들일수있는과학적이고체계적인증거가제시되어야하며, 이것의기초는완성된형태의규제영향분석서라고볼수있다. 과학적이고체계적인규제영향분석서는비단이해관계자들의설득에만유용한것이아니라, 그이전에정책결정자들이좋은규제정책을만들기위해합리적의사결정을할수있는자료로도중요한의미를갖는다 (The Danish Government, 2010). 셋째, 위에서강조한체계적이고과학적인규제영향분석을수행하기위해서는이에상응하는자원의배분도이루어져야한다. 규제개혁과관련하여행정기관에무수히많은주문과기대를하는것과는달리실제정부기관에서이를담당하는전담조직과인력은턱없이부족한것으로보인다. 예컨대 2013년말을기준으로부처중가장많은 1,253개의규제를등록한국토교통부를보면부처에서규제를총괄하는규제개혁법무담당관의총인원은 14명에불과하다. 19) 다른부처도사정은다르지않다. 14명의인원이 1,200여개의복잡한규제를

19 행정부의규제개혁추진의과제 61 잘조정하고관리하기를기대하는것은무리다. 더불어순환보직으로인해규제개혁에관한역량과전문성이높다고보기어렵다. 규제개혁으로인해기대할수있는편의가크다면, 부처수준에서규제개혁에몰입할수있는자원의지원도필요하다. 넷째, 정보의공개를적극활용할필요가있다 (OECD, 2012; The Danish Government, 2010). 정보공개는그자체가행정부의투명성을높이는방법이기도하지만, 정보공개로인해책임성이강화되는효과도가져온다. 2014년초국무조정실은규제정보포털 (better.go.kr) 을개설하여맞춤형규제정보제공을목적으로규제와관련된정보를제공하고있다. 이포털에는중앙부처와지자체의등록규제가수록되어있고, 규제관련정보를다양한형태로검색할수있도록운영되고있다. 그러나포털이개설된지오래지않아아직은제공되는정보가제한적이고, 활용정도도높아보이지않는다. 규제정보는어떤규제가어떤내용으로존치되고있는가도중요하지만, 보다핵심적인부분은해당규제가필요한가를판단할수있는정보라고할수있다. 이러한점에서등록규제와더불어행정기관에서작성한규제영향분석서와같이규제존치의당위성을보여줄수있는정보도함께제공될필요가있다. 이러한정보가제공될경우규제존치, 신설, 강화에대한외부의검토도이루어질수있고, 행정기관의책임성도한층높아질수있을것으로기대된다. 마지막으로규제개혁의궁극적인지향점은국민이되어야한다. 최근 EU 국가들이규제개혁을추진하면서규제의이익은사회전체, 즉공익이기준이되어한다는점을강조하고있다 (OECD, 2005, 2012). 규제개혁을통해공익을증진시키기위해서는규제정책결정과집행모든단계에서국민들이참여할수있어야하고, 이때규제기관은보다책임감을느끼며개혁을추진할수있다 (The Danish Government, 2010). 19)

20 62 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 참고문헌 규제개혁위원회, 2009 규제개혁백서, 규제개혁위원회, 김동연, 박근혜정부의규제개혁, 한국경제포럼, 제7권제1호, 2014, pp.53~75. 김정해 이혜영, 참여정부규제개혁의성과평가 : 전문가의견조사를중심으로, 한국행정학보, 제42권제2호, 2008, pp.119~148. 김종석 김진국 김태윤 이성우 이주선 최병선, 규제개혁추진체계개선및규제개혁의발전방향, 규제연구회, 김태윤, 의원입법규제영향평가의개념과대안 : 한국규제학회의분석경험을중심으로, 예산정책연구, 제2권제2호, 2013, pp.83~106. 김태윤, 김대중정부규제개혁의평가와과제, 규제연구, 제12권제1호, 2003, pp.3~35. 김태준, 규제개혁의추진방향및성공요인, 감사, vol.122, 2014, pp.8~13. 이혁우, 이명박정부의규제개혁평가, 규제연구, 제21권제2호, 2012, pp.3~37. 임동순 조창현 김대욱, 규제개혁의효과분석및평가, 산업연구원, 전국경제인연합회, 2013년규제개혁체감도조사분석 : 지난정부규제개혁 5년평가와새정부의규제개혁과제, 규제개혁시리즈, 6월, 2013b. 전국경제인연합회, 우리나라규제현황과개선방안, 규제개혁시리즈, 6월, 2013a. 전국경제인연합회, 의원발의법률안에대한규제심사제도도입방안, 규제개혁시리즈 11-08, 10월, 최병선, 규제개혁위원회의위상과구조의재편방향, kapa@ 포럼, 제100호, 2002, pp.25~31. 최진욱, 참여정부정부혁신체감도에관한연구, 한국행정학보, 제42권제2호, 2008, pp.97~117. 최진욱, 규제가국가경쟁력에미치는영향 : OECD 국가를중심으로, 규제연구, 제15권제1호, 2006, pp.3~25. 최진욱, 규제연구에대한제도주의적접근, 정부학연구, 제8권제2호, 2002, pp.144~178. 최진욱 구교준 김태은, 참여정부의규제개혁에대한체감도분석, 한국정책학회보, 제 16권제1호, 2007, pp.73~96.

21 행정부의규제개혁추진의과제 63 현대경제연구원, 규제증가의특징과시사점 : 규제의강도소폭증가, 현안과과제 호, Amo, P. A. and Rodrigo, D., Background Document: Oversight Bodies for Regulatory Reform, Paper Presented at the Regional Capacity-Building Seminar on Regulatory Tools and Policies and Third Regional Meeting of the Working Group IV on Public Service Delivery, Public Private Partnerships and Regulatory Reform, Tunis, Tunisia, Feb. 15~16, Christensen, T. and Lægreid, P., Agencification and Regulatory Reforms, in Gwartney, J., Lawson, R., and Hall, J. Economic Freedom of the World: 2013 Annual Report. Vancouver: Fraser Institute, Helm, A., Regulatory Reform, Capture, and the Regulatory Burden, Oxford Review of Economic Policy 22(2), 2006, pp.169~185. Kaufmann, D., Kraay, A., and Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, Policy Research Working Paper 5430, World Bank, La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A., and Vishny, R., The Qaulity of Government, Journal of Law, Economics, and Organization 15(1), 1999, pp.222~279. OECD, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, Paris: OECD, OECD, Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, Paris: OECD, OECD, Background Document on Regulatory Reform in OECD Countries, mimeo, OECD, OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, mimeo, OECD, Regulatory Reform in Korea: Government Capacity to Assure High Quality Regulation, OECD: Paris, OECD, Regulatory Reform: A Synthesis. Paris: OECD, OECD, Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of

22 64 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 Government Regulation, mimeo, Peltzman, S., Towards a More General Theory of Regulation, Journal of Law and Economics 19(1), 1976, pp.109~148. Stigler, G. J., The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science 2, 1971, pp.3~21. The Danish Government, Smarter Regulation: A Cleaner, Fairer and More Competitive EU, mimeo, Tom Christensen and Per Lægreid (eds.), Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State, Northampton: Edward Elgar, 2006, pp.8~47. U.S. Environmental Protection Agency, Regulatory Impact Analysis for the Final Revisions to the National Ambient Air Quality Standards for Particulate Matter, EPA-452/R , December, U.S. Office of Management and Budget, Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations, September 30, 1997, Available at West, W. F., The Institutionalization of Regulatory Review: Organizational Stability and Responsive Competence at OIRA, Presidential Studies Quarterly 35(1), 2005, pp.76~93. World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2012~2013(Geneva: World Economic Forum), 2012.

23 행정부의규제개혁추진의과제 65 Journal of Regulation Studies Vol.23 Special Issue September 2014 Key Challenges of Regulatory Reform in the Executive Branch of the Korean Government Jin-Wook Choi This article aims to identify the key challenges of regulatory reform in the Executive branch of the Korean Government and make suggestions to overcome these challenges. For the last 30 years, regulatory reform, albeit emphasized amply by every administration. has not been successful in Korea. Previous research on the unsatisfactory progress of regulatory reform consistently point out the inadequacies of the reform system, the passive work attitude of public officials, discord between the regulatory policymaking of the central government and its implementation by local governments, lack of motivation of and incentives for public officials, and ineffective monitoring and feedback mechanisms of performance of regulatory reform as key hurdles to regulatory reform. Among various obstacles to regulatory reform, this article focuses on the insufficiency of continuous and consistent reform leadership of the president and the low capacity and expertise of key actors in the arena of regulation including the Regulatory Reform Committee (RRC) and regulatory agencies in the Executive branch. This article suggests that regulatory reform is more likely to succeed and, accordingly, increase public interest when it is preceded by the continuous strong reform leadership of the president, science- and evidence-based regulatory impact analyses, adequate allocation of resources to reform organizations, and transparency and accountability through more information disclosure related to regulatory policies and reform. Key words: Regulatory reform, the Executive, president, regulatory impact analysis (RIA), Regulatory Reform Committee (RRC)

24 66 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 지정토론 주제 : 행정부의규제개혁추진의과제 논평자 : 김신 ( 한국행정연구원 ) 1. 본논문의내용과특징 이논문은정부 3부중행정부가규제개혁추진의일차적인책임을지고있으며, 규제개혁추진과정에서행정부의여러가지한계로인하여길게는지난 1982년 성장발전저해요인개선위원회 가만들어진이래로 30여년간, 짧게는규제개혁위원회가발족한지난 1998 년이래로 10여년간그다지괄목할만한성과를내지못하였다고평가하고있다. 그주요한이유로이논문은우리나라의경우규제개혁을위한제도적형식성은비교적잘갖추고있으나, 이의제도화가미비한점을들고있다. 이러한판단의근거로규제의양적측면과질적측면을검토하고있다. 양적인측면에서규제등록제도가시행된 1998년이후등록규제수의변화를분석한결과, 2007년 5,116건으로최저수준에있던규제수가 2013년 14,796건으로 2.89배증가한점을지적하고있다. 또한질적인측면은전국경제인연합회가조사한규제개혁체감도와 Fraser Institute의 Regulation Index 및 World Bank의 Regulatory Quality를기초로판단한결과긍정적으로평가되기어렵다고지적하고있다. 규제개혁추진과정에서의행정부의한계점으로대통령의의지와관심, 규제개혁위원회의전문성과역량, 행정규제기관의규제영향분석역량을지적하고, 이를극복하기위한규제개혁의성공과제를전략적이고지속적인범정부차원의규제개혁추진, 과학적이고체계적인규제영향분석, 규제개혁을추진하기위한역량과전문성의제고, 투명성과책임성을강화하기위한규제정보의공개, 국민의참여를통한공익의추구등을제시하고있다.

25 행정부의규제개혁추진의과제 연구결과의의의및한계점 이연구는우리나라규제개혁의성과에대한평가를위해양적인측면과질적인측면을모두고려하고있다는측면에서가장큰의의를찾아볼수있다. 양적인측면은그동안규제개혁의성과를가늠하는주요한잣대로자주사용되어왔으나, 질적인측면에대해서는그다지논의되지못한것이사실이다. 특히권위있는국제기구에서발표한지수를근거로국제비교를시도하였다는점이특징이라고할수있다. 또한 OECD에서제시하고있는규제개혁성공요인을제시하고, 이를토대로우리나라규제개혁과제를제시하고있다는점도의의가있다고하겠다. 하지만규제등록건수의양적변화를살펴보면, 1998년규제전수조사에서 10,372건으로파악된규제가김대중정부의규제철폐노력으로인해임기말 7,546건으로감소하기는하였으나, 등록건수의최저치는 2007년노무현정부당시 5,116건이었다. 이는규제개혁의결과가아니라등록기준의변경으로인한것이며, 이명박정부초기인 2008년 5,186건이던규제수가이듬해 2009년 11,050건으로증가한것은전국경제인연합에서제시한누락규제를검토하여합산한결과이다. 현행규제등록제도는여러가지문제점을내포하고있으나, 규제수와관련해서는등록단위가이슈가되고있다. 예를들면청단위기관의경우고시를단위로등록하고있어, 실제규제수에비해등록된수는매우적은결과를가져오고있다. 따라서규제등록수를근거로규제개혁의성과를가늠하는것은한계가있으며, 주요선진국의경우규제수가우리나라이상으로증가하는추세에있다는점을감안하면양적인측면에서의규제개혁평가는그의의가크지않다고하겠다. 이논문은최근국제적인규제개혁의방향은 양적 측면의개혁이아닌 질적 측면의개혁으로진행되고있다는점을강조하고, 국제비교에의한질적인측면의평가를시도하고있다. World Bank나 Fraser Institute의자료를인용하여질적인평가를하고있으나, 이또한여러가지한계점이있다고하겠다. 소수의지표로국가전체의규제개혁성과를측정한다는것은불가능에가깝다고할수있고, 발표기관에따라결과가상당한차이를보이기도한다. 심지어는같은기관에서나온자료도초점에따라그결과가달라지고있다. 예를들면

26 68 규제연구제 23 권특집호 2014 년 9 월 World Bank 의 Regulatory Quality 에의하면, 우리나라의규제품질이좋은편은아니지만, World Bank 의기업환경규제지수 (Doing Business Index) 에의하면, 조사대상 189 개국중 2013 년 6 위, 2014 년 7 위로상당히우수한것으로조사되고있다. 3. 제안사항 이논문은우리나라의경우규제개혁을위한제도적형식은잘갖추고있으나, 제도화가문제라고지적하고있다. 이러한지적은 OECD의규제관리체계평가에서도나타나고있다. 우리나라는규제개혁을위한법적, 제도적장치가매우우수한것으로인정받고있으나, 문제는이러한관리체계가제대로작동하지못하고형식화되어불량규제가만들어지는것이다. 정부는이러한문제를해결하기위하여규제비용총량제, 규제일몰제, 네거티브규제방식등규제시스템개혁방안의제도화를추진하고있으나, 이들방안은사실새로운방식은아니며, 이미지난정부들이단편적이고부분적으로시도했던방식들이다. 다만, 현재제시되고있는방안은이들을보다체계적이고지속적인방식으로집행하기위한것이다. 지난정부들의시도가그다지괄목할만한성과를내지못한이유는개혁방안은의욕적이었으나, 이를실효적으로집행하지못한데기인하고있다. 따라서현재제시되고있는규제개혁방안의성공여부를결정짓는관건은이를뒷받침할수있는집행역량을갖추고있는지여부에달려있다고해도과언이아니다. 이를위해서는이논문에서도지적한바와같이규제개혁위원회의전문성을보강하고, 국무조정실의역량을강화함과함께, 이를뒷받침할수있는조사 연구 분석등을위한지원체계가갖추어져야한다. 또한개혁방안이의도하고있는성과가규제현장에서제대로발생하고있는지여부를지속적으로관리하고감독하는노력이필요하다. 과거많은개혁방안이기자회견과함께팡파르를울리며시작했지만, 미미한성과와함께용두사미로끝나고마는전철을다시밟지않기위해서는철저한사후관리가필요하다고하겠다.