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1 <제5공화국 출범 시기의 중앙정부조직 개편 분석> 하태수(경기대학교 행정학과) Ⅰ. 문제제기 상식의 견지에서 보면 군대 하극상과 5.17 비상계엄 전국 확대를 통해 등장한 전 두환 정권 출범 시기의 정부조직 개편에 대해서는 다음과 같이 예상해 볼 수 있다. 첫째, 정부주도로 중화학공업화를 추진한 박정희 시대와 정반대인 안정 자율 개방이라는 통치 방침을 표방했기 때문에 변화폭이 엄청나게 컸을 것이다. 둘째, 작은 정부 민간자율 강화 를 표방했기 때문에 정부조직의 전반적 변화 방향은 축소였을 것이다. 셋째, 쿠데타라는 비 민주적 방법으로 정권을 잡았고 점진적으로 접근하면 반대세력의 저항이 강해져 개편이 어 려워질 가능성이 높았기 때문에 1회로 급격하게 개편했을 것이다. 그러나 동 시기에 실제 일어난 정부조직법과 기타 특별법 상의 정부조직 개편을 보면 이런 예상들과 다르다. 첫째, 정부조직 변화 폭이 크지 않았다. 개편된 기구의 숫자가 많지 않았다. 둘째, 변화 방향은 기구 숫자의 감소가 아니라 증가였다. 셋째, 변화 방식도 조금씩 수차례에 나뉘어져 점진적 으로 이루어졌다. 그럼 왜 상식적으로 예상되는 급격한 감소와 달리 점진적 증가라는 결과 가 초래되었을까? 기존의 행정학 이론(Niskanen, 1971: 36-42)과 동 주제 선행연구(하태수, 2009)를 토대로 생각해볼 수 있는 원인들은 관료들의 영토 확장 욕구, 여 야 간의 정치적 협상 등이다. 그러나 조금만 더 생각해보면 부패를 이유로 대규모 숙정을 단행한 군부 독 재 정권 하에서 <고위직 관료들이 자신들의 영토를 확장하기 위해서 기구 확대를 추구했 다>는 가설은 설득력이 높지 않다. 또한 군사정권이 정치풍토쇄신법을 제정하여 야권을 크 게 약화시켰었기 때문에 <여 야간의 정치적 협상 때문에 즉 야당의 요구를 어느 정도 충족 시켜주어야 하기 때문에 불가피하게 정부기구를 확장할 수밖에 없었다>는 가설도 설득력이 높지 않다. 그렇다면 달리 생각해 볼 수 있는 가설은 <대통령 유고 쿠데타 공무원 숙정 등으로 인해 어수선해진 공무원 조직을 신속하게 안정시키면서 동시에 선행 정권이 추진했 던 중화학공업화가 초래한 문제들을 해결해야만 하는 상황에서, 가능한 한 기존 기구들은 그대로 둔 채 절실히 필요한 최소한의 기구들만 개편하다보니 이런 결과가 초래되었을 것 이다>, <야당과 정치권이 영향을 미칠 수 있는 법률 수준의 조직개편은 피하고 대통령령 (직제) 수준으로 개편할 수 있는 국(局) 이하 부처 내부조직 위주로 개편했을 것이다>는 정 도일 것이다. 이 글은 잠정적으로 이런 생각들을 염두에 두고 정부조직법 개정을 중심으로 전두환 정권 출범 시기( ~ )의 중앙정부조직 개편을 분석하고자 한다. Ⅱ. 이론적 논의 및 분석틀 구성 1. 행위자 인간은 제한된 합리성을 가지고 있다. 주류 경제학자들이 가정하는 것처럼 도구적 수준의 합리성도 완벽하지 않고, 가치적 차원의 합리성은 더욱 더 완벽하지 않다(Simon, 1955). 그 결과 각 행위자들이 어떤 쟁점과 관련하여 가지고 있는 아이디어들은 각자 자신들은 합리 적인 것이라고 생각하지만 그들의 제한된 합리성 때문에 기껏해야 부분적 혹은 당파적 합 - 1 -

2 리성을 내포하고 있는데 그친다(Lindblom, 1965; 1979). 그래서 같은 쟁점에 대해서도 상이 한 행위자들은 상이하게 문제를 정의하고 상이한 대안을 제시하는 것이다. 새로운 정권이 출범한 후 후속작업으로 이루어지는 중앙정부조직 개편은 정부조직법과 기 타 장관급 정부기구를 규정하는 특별법 개정 형식으로 전개된다. 제한된 합리성을 가진 행 위자들에 의해 이루어지는 법률 개정을 분석하기 위해서는 먼저 그 과정에 참여하는 복수 의 행위자들을 파악해야 한다. 대통령-단원제 국회를 가진 한국의 대의 민주주의 체제에서 생각해 볼 수 있는 행위자는 첫째, 행정수반(대통령)과 그의 신임을 받는 핵심 참모들이다. 둘째, 정부조직법을 관할하는 부처(총무처)의 장관이다. 셋째, 국회에서 정부조직법을 관할 하는 상임위원회(내무위원회)의 여 야 국회의원들이다. 넷째, 국회 법제사법위원회 소속 국 회의원들도 법률 개정 절차상에서 영향력을 행사할 수 있다. 다섯째, 국회에서 여당이 과반 수를 확보하지 못했거나 가까스로 과반수를 확보하고 있는 경우에는 제한된 합리성에서 비 롯된 여 야간 의견불일치 때문에 정치적 협상 가능성이 높아지고, 그 결과 여당과 야당의 원대대표 등 협상대표로 나서는 의원들이 영향력을 행사할 수 있다. 여야의 대립이 첨예한 경우에는 내무위원회 법사위원회로 이어지는 공식 절차 밖에서 여 야간 정치적 타협으로 해결을 모색하는 경우가 있기 때문이다. 2. 거시적 환경 통치체계 관점에서 보면 정부조직은 대통령을 비롯한 집권세력이 자신들의 정치적 이상 을 실현시키는 도구집합이다. 그리고 정치인들의 정치적 이상은 역사적 발전 단계, 당대의 지배적 사상, 국제적 환경 등을 반영한다. 그렇기 때문에 정부조직 개편을 분석하기 위해서 는 이러한 거시적 환경들도 분석에 포함시킬 필요가 있다. 먼저 정치인들은 자기 사회의 역사적 발전 단계를 고려하여 <내 시대에서는 최소한 어떤 어떤 일들은 해야 한다>라는 역사적 임무를 추출한다. Moe(1995: )가 말하듯이 대통령의 목표는 선거에 승리한 순간부터 역사에 성공한 대통령으로 기록되는 것 으로 바뀐다. 그렇지만 역사적 임무가 정 치적 이상을 완전히 결정해버리는 것은 아니다. 역사적 임무는 당대의 지배적 사상과 조화 되어야 한다. 아무리 중요한 시대적 임무라고 하더라도 당대의 지배적 사상과 충돌한다면 정당화되기 어렵기 때문이다. 그러므로 정부조직 개편을 분석할 때에는 당대의 지배적 사 상이 무엇인지도 고려해야 한다. 역사적 발전 단계와 당대의 지배적 사상이 시간을 축으로 한 수직적 환경이라면 공간을 축으로 한 수평적 환경 즉 국제적 관계도 정치인들의 이상에 큰 영향을 미치고 나아가 정부조직에도 영향을 미친다. 특히 세계화 시대에는 어느 한 나 라가 독불장군식으로 살아가는 데 한계가 있다. 3. 제도적 맥락 정부조직 개편에 참여하는 행위자들은 백지상태에서 움직이는 것이 아니다. 아무리 합리 적인 판단을 내린다 해도 법률 개정 절차라는 공식적 제도의 제약 하에서 움직이는 것이 다. Scharpf(1997)가 강조하듯이 최근의 제도변화 분석들이 제도와 행위(자) 어느 한 측면만 보는 것이 아니라 두 측면을 동시에 고려하는 것은 이러한 현실을 반영하는 것이다. 정상 적인 대의제 민주주의 하에서는 국회가 법률을 제정하거나 개정한다. 국회 내부에서는 의 원들 사이의 정치적 거래비용을 감소시키기 위해 상임위원회가 구성되어 국회의원들 사이 에 분업이 이루어진다(Shepsle et al., 1985; Weingast et al, 1988). 단원제인 한국의 국회에서 - 2 -

3 는 국회의원 중 일부 혹은 행정부가 국회에 법률안을 제출하면 그 법률안을 담당하는 관할 상임위원회가 심사 의결하고, 법제사법위원회로 넘긴다. 법사위에서는 대개 법률안의 자 구와 체계가 논리적으로 내적 모순이 없는지 그리고 기존 법률들과 외적 모순이 없는지를 심사한다. 두 위원회를 모두 통과하면 본회의에서 의결을 거친다. 정부조직에 관련된 법률 들은 대개 재적의원 과반수 출석에 출석의원 과반수 찬성을 의결 조건으로 한다. 그러나 정상적인 민주주의가 아닌 상황 하에서는 국회가 아닌 다른 제도들이 작동한다. 특히 군사 쿠데타로 들어선 군사정부 시기에는 다원주의적 협상보다는 Scharpf(1997: 46~47) 가 말하는 조직이라는 제도적 상황에서 계층제적 지시 같은 상호작용이 일어난다. 그렇기 때문에 다원주의 하에서 논의되는 의사결정 규칙과 거부점 논의는 수정되어야 한다. 군사 정부 하의 법률 개정 절차에서 사실상의 거부점은 군사정부 하나 밖에 없다. 초헌법적 상 황의 발생으로 군사정부가 사실상의 입법 행정 사법 3권을 모두 행사하고 있는 상황에 서는 국회 대법원 헌법재판소 같은 국가 기관들은 해산되거나 권능이 정지되어 유명무 실하다. 군사정부 지도부가 동의하면 그대로 법률로 확정되는 것이다. 같은 맥락에서 개정 과정에 유의미한 영향력을 행사할 수 있는 실질적 거부권자들의 숫자도 다원주의 하에서보 다 훨씬 적다. 군사정부에서는 기존 정당이나 국회는 해산되거나 활동에 있어서 상당한 제 약을 받는다. 그렇기 때문에 군사회의 지도부가 허용한 인사들이 제한된 범위 내에서만 대 안을 제시하는 것이 전부일 것이다. 법률 개정 과정에서 나타나는 이견이나 견해차 해소 과정도 다원주의 하에서와 다르다. 군사정부 구성원들도 제한된 합리성을 가졌기 때문에 이들 사이에서 일정 수준의 이견 충돌은 불가피하겠지만, 군사정부의 정치적 생존을 위해 서 그들 간의 협상이나 타협은 외부로 드러나지 않도록 전략적으로 통제될 가능성이 높다. 실무자간 논의가 진행된 후에 지도부가 권위적으로 결정을 내리는 방식으로 견해차이가 해 소될 것이다. 외양상으로는 정부조직 전체를 단일의 행위자로 간주하는 Allison(1969: ) 제1모형에서처럼 최고 권력자가 사심을 버리고 공익을 극대화하려는 우국충정에 서 합리적 판단을 내린 것으로 포장될 것이다. 군사정부 지도부가 확고한 사전 설계도를 가지고 있다면 법률 개정이 1회성일 가능성이 높고, 그렇지 않다면 여러 차례에 걸쳐 시행 착오를 겪으면서 탐색적으로 진행될 것이다. 4. 분석틀 구성 1980년대 초의 정부조직 개편을 분석하기 위해서는 주요 행위자로 당대의 대통령이던 전 두환 대통령과 그의 핵심 측근들, 당시에 정부조직법을 관할하던 총무처 장관과 공정거래 법을 제정한 경제기획원 장관(부총리), 국회 내무위원회 재경위원회 법제사법위원회 소 속 국회의원들을 분석에 포함시켜야 한다. 그리고 이들의 정치적 이상에 영향을 미친 역사 적 발전 단계 당대의 지배적 사상 국제적 관계 등을 살펴보아야 한다. 아래에서 좀 더 심도 있게 다루고 여기서는 간략히 언급하면 박정희 정권이 남긴 중화학공업화의 뒷처리, 빈부격차 해소를 핵심으로 하는 국민들의 강한 민주화 요구, 영국의 대처정권과 미국의 레 이건 정권이 시작한 신자유주의 작은 정부 개혁 노선, 유신 정권 시기에 소원해졌던 미국 및 일본과의 관계 개선 필요성, 공산권으로부터의 안보 확보 등이 전두환 정권의 정치적 이상에 영향을 미친 거시적 환경으로 볼 수 있다. 법률 제 개정 절차와 관련된 제도적 맥락 으로는 1979년 박정희 대통령 사후부터 1980년 계엄령 선포 이전까지의 제10대 국회, 비 상계엄 전국 확대 이후의 국가보위 입법회의, 이후의 제11대 국회를 분석해야 한다. 구체 - 3 -

4 적으로는 각각의 내무위원회 재정경제위원회 법제사법위원회 본회의에서 여 야간의 의 석분포 등을 분석하여 이것이 정부조직 개편 관련 법률안들의 처리에 어떤 영향을 미치는 지를 분석해야 한다. <그림-1> 정부조직 개편 분석틀 역사적 발전단계 당대의 지배적 사상 대통령(비서) 국회(국보위) 국제관계 내 무 위 법 사 위 본 회 의 장관 Ⅲ. 거시적 환경 1. 역사적(시대적) 과제 유신 정권의 중화학공업 투자 수출지원 정책금융 농촌 주택개량사업 등으로 1970년대 후반부터는 경제가 중병을 앓기 시작했고, 1978년 말의 2차 오일위기는 한국 경제를 사망 직전으로 몰고 갔다. 전두환 정권은 선행 정권이 남긴 시대적 과제들을 해결하여 사회를 안정시켜야만 했다. 1)중화학공업화 후유증 극복: 중화학공업화가 중복투자, 과도한 잉여 생산시설, 높은 인플 레와 무역수지 악화, 환경오염 같은 문제들을 일으키고 정치적으로는 78년 12월 12일 제 10대 국회 총선에서 여권에게 실질적인 패배를 안기자, 박정희 대통령은 12월 27일에 경 제팀을 개각하고 경제정책의 기조를 성장지향에서 안정지향으로 전환시켰다(김용환, 2002: 147; 이강로, 2004: 187) 사태 이후 안정론자인 신현확 부총리가 국무총리로 자리 를 옮기면서 안정화 노선은 정부정책의 대세로 자리를 잡았고(김흥기, 1999: 280), 전두환 정권은 이런 정책기조를 이어받아 경제 안정화 정책을 추진해야 하는 입장에 놓였다. 2)빈부격차 해결: 10 26으로 시작되는 70년대 후반~80년대 초반 격동기는 악화되는 빈 부격차 문제를 해결해야만 하는 시기였다. 빈부격차는 70년대 초반에 잠시 개선되었다가 중화학공업화가 본격화되는 70년대 중반 이후 급격하게 악화되었다. 1977년부터 격렬한 노사분규가 발생하기 시작했고, 1979년 8월 YH사건으로 절정에 이르렀다. 1979년 10월에 일어난 부마사태도 외면은 민주화 요구이지만 진상은 노동분규였다. 3)물가안정: 중화학공업화의 후유증, 오일위기로 유가 급등, 흉작으로 인한 농산물 값 폭 - 4 -

5 등 등이 겹쳐 엄청난 인플레이션 문제가 발생했다. 전두환 정권은 물가안정을 최우선시 했 다. 민정당이 선거를 위해서 예산증액과 공무원 봉급인상을 요구해도 거절했고, 경제부처들 이 수출증대를 위해 환율인상을 요구해도 거절했다. 4)외채 및 국제수지 문제 해결: 1970년대에 중화학공업화가 본격화되면서 차관 도입이 증가하였고 그 여파로 이전보다 외채가 크게 증가했었다. 그런데 설상가상으로 오일위기가 발생하는 바람에 원유 수입 비용 급등, 생산가 인상으로 인한 수출 둔화 등으로 국제수지 적자 폭도 늘어나자 1979년부터 총외채가 급격하게 증가하기 시작하였다. 나라의 부도를 막기 위해서는 이 문제들을 어떻게든 해결해야만 했다. 2. 국제적 환경 쿠데타적 사건으로 권력을 획득한 전두환 정권이 국내에서 부정한 정권획득을 정당화시 키고 장기적 안정을 도모하기 위해서는 자유진영의 중심국인 미국, 아시아 경제대국인 일 본으로부터 모종의 인정을 받아낼 필요가 있었다. 그리고 이것을 얻어내기 위해서는 미국 이나 일본 정권들이 원하는 바를 어느 정도 충족시켜주어야 했다. 1)미국과의 관계 개선: 정통성의 문제를 안고 출범한 전두환 정권에게 가장 시급한 과제 는 미국의 승인을 얻어내는 일이었다. 그래야 국내 반대세력들의 도전을 다소 약화시킬 수 있었기 때문이다. 승인을 얻어내는 가장 확실한 방법은 한 미 정상회담이었다. 정상회담을 하기 위해 전두환 정권은 엄청난 양보를 했다. 핵무기 개발포기 핵 미사일 폐기 미국 F16 전투기 및 호크미사일 구매 미국 쌀 추가 구입 등을 약속했다. 반면 미국의 양보는 미국 철수 논의 중단뿐이었다(강준식, 2010: ). 2)일본과의 관계 개선: 유신정권 시기에 한국과 일본은 김대중 납치사건 문세광에 의한 박 대통령 살해 시도 등을 계기로 거의 관계를 단절하다시피 했는데, 한국이 정치적 정당 성 부족 외채 투자자본 부족 등의 문제를 해결하기 위해서는 역시 일본의 도움의 절실 했다. 일본도 레이건 대통령의 집권 이후 미국이 새롭게 구상한 미-일-한 새 냉전 동맹체 제에 동참하기 위해서는 한국과의 관계개선이 필요했다. 3. 당대의 지배적 사상 1)신자유주의 작은 정부론: 1979년 5월 4일에 영국의 대처 정권이 출범하고 1981년 1월 20일에 미국의 레이건 정권일 출범한 것을 계기로 대서양 양안에서 시작된 신자유주의 작 은정부론 규제철폐 운동이 전세계로 퍼졌다. 전두환 정권은 유신 정권이 남긴 중화학공업 화 후유증을 처리하기 위해 불가피하게 경제안정화 민간자율을 추진할 수밖에 없는 상황 이었는데, 때마침 전세계적으로 작은 정부론과 정부개입 축소론이 득세하여, 큰 노력 없이 자신들의 정책노선을 정당화시킬 수 있게 되었다. 2)정치적 민주화: 전두환 정권은 민주화가 요청되는 시점에 또 다시 쿠데타적 방법으로 정권을 획득하고 각종 사회통제를 실시하고 있었기 때문에 국민들의 불만은 극에 달했다. 야당지도자들은 자신들의 집권가능성을 확신하고 자신들의 정치적 야망을 실현하기 위해 당내 주도권 다툼에만 몰두했다. 그러자 대학생들이 거리로 나왔다(이강로, 2004: 187). 3) 사회 국민 통합: 유신 정권이 남긴 빈부격차와 지역 불균형 발전 문제가 해소되지 않은 상황에서 광주 민주화 운동이 발발하자 대한민국 사회는 지역 계층을 기준으로 완전 히 쪼개졌다. 전두환 정권은 유신 정권이 남긴 과제와 자신들이 저지른 업보를 풀기 위해 - 5 -

6 국민들을 통합시킬 수 있는 새로운 방안들을 찾아야만 했다. 1981년 초 전두환 대통령은 정무장관이던 노태우에게 올림픽 유치활동에 적극 나서게 지시하였고, 1981년 9월 30일 서독 바덴바덴에서 서울 올림픽 유치 결정이 났다. Ⅳ. 의사결정의 제도적 맥락: 국회 및 국보위 이 글이 분석대상으로 삼는 시기에서 정부조직법 개정이 전개되는 제도적 맥락은 제10대 국회 국가보위 입법회의 제11대 국회 세 곳이다. 여기서는 이 세 가지 제도에서 여 야 간 권력분포를 분석하여 정부조직법을 처리하는 정치적 맥락을 설명하고자 한다. 국회법 상 정부조직법과 기타 중앙정부 부처 조직구조에 영향을 미치는 공정거래법 등의 심사 처리 과정에 관여하는 하위제도는 내무위원회 재경위원회 법제사법위원회 본회의이다. 1. 제10대 국회 1979년 3월 12일에 개원하여 1980년 10월 27일 해산된 제10대 국회 본회의의 교섭단 체별 의석 분포를 보면 전체 228명 중 민주공화당이 82석(35.96%), 유신정우회가 77석 (33.77%), 신민당이 66석(28.95%), 무소속이 3석(1.32%)이었다(국회사무처, 1980: 27). 여 야의 의석수가 159석 대 69석이었다. 정부조직법을 처리한 내무위원회의 1979년 말 현 재 교섭단체별 의석수 분포를 보면 전체 21석 중 민주공화당 8석, 유신정우회 6석, 신민당 7석으로 여 야의 비율이 14대 7이었다(국회사무처, 1980: 33). 같은 시점에서 법사위원회 의 교섭단체별 의석수 분포를 보면 전체 17석 중 민주공화당 7석, 유신정우회 6석, 신민당 4석으로 여 야의 비율이 13대 4였다(국회사무처, 1980: 33). 1978년 12월 12일 국회 총선 에서 여당이 득표율에서는 뒤졌지만 유신정우회 제도 때문에 국회의 압도적 다수를 차지할 수 있었고, 내무위원회와 법사위원회에서도 여당이 압도적 다수를 차지할 수 있었다. 야당 이 물리적으로 법률안 통과를 저지하지 않는 한 다수결로는 여당의 의도를 제지할 방법이 없었다. 2. 국가보위 비상대책위원회 및 입법회의 전두환 정권은 광주 민주화 운동을 진압한 직후인 1980년 5월 27일 국무회의에서 국가 보위 비상대책위원회를 설치하기로 결정하였다. 국보위 비대위는 입법권이 없었지만 10월 27일에 국가보위입법회의법을 통과시켜 제10대 국회를 해산시키고, 10월 28일부터 국회를 대신할 국가보위 입법회의를 설치하였다. 10월 22일에는 국민투표를 실시하고 10월 27일 에 헌법도 개정하였다. 국가보위 입법회의( ~ )는 본회의와 상임위원회와 특별위원회 2종류의 위원회를 두었다. 정부조직법 개정안은 내무위원회와 법사위원회가 관 할하였고, 독점규제및공정거래에관한법률안은 경제제1위원회가 관할하였다. 국보위 입법회 의는 대부분 정부가 제출한 법률안을 심사하였고, 그것들을 100% 가결했다. 상임위원회 심 의는 형식적인 절차에 불과했다. 내무위원회의 경우 가결한 법률안 28개 중 27개가 정부제 출안이었다. 경제제1위원회의 경우 가결한 법률안 53개 중 50개가 정부안이었다(국회사무 처, 1981a: 7). 전두환 보안사령관은 80년 6월 20일에 자신의 집무실로 권정달 보안사 정 보처장, 이종찬 중앙정보부 총무국장, 윤석순 중앙정보부 총무국 행정부국장, 이상재 언론 대책반장 등을 불러 차후 집권에 대비하여 신당 창당을 준비하도록 지시했다. 12월 중순에 - 6 -

7 창당준비위원회를 발족하고, 81년 1월 15일에 민주정의당을 창당함과 동시에 동일 창당대 회를 통해 전두환을 당 총재 겸 대통령 후보로 추대했다. 신군부는 구 신민당 의원들을 중 심으로 창당된 민주한국당과 구 유신정우회 의원 등 구 여권을 중심으로 창당된 한국국민 당에 직접 관여하여, 야당들의 주요 당직을 친여 성향의 인물로 구성하거나 정치적으로 매 수하여 야당을 위성정당화시키기도 했다(장성호, 2000: 7-8). 81년 2월 25일에는 대통령 선거인단에 의한 간접선거로 전두환이 대통령에 당선되어 제5공화국이 출범했다. 3. 제11대 국회 제11대 국회는 81년 4월 11일에 개원했다. 본회의의 교섭단체별 의석 분포(81년 4월 11 일 현재)를 보면 전체 276(92)석 중 민주정의당 151(61)석, 민주한국당 82(24)석, 한국국 민당 25(7)석, 무소속 18석이다(괄호 안은 비례대표 숫자). 여 야 비율이 151 대 125이다. 내무위원회는 전체 28석 중 민주정의당 15석, 민주한국당 9석, 한국국민당 3석, 무소속 1 석이었다. 위원장은 민주정의당 김종호 의원이다. 법사위원회는 전체 18석 중 민주정의당 10석, 민주한국당 5석, 한국국민당 2석, 무소속 1석이었다. 위원장은 민주정의당 김숙현 의 원이었고, 여 야 비율은 10 대 8이었다. 상임위원회와 본회의의 의석분포를 본다면 모두 여 당이 과반수를 차지하고 있었기 때문에, 여당 내 파벌이 심하여 사실상의 거부점이 복수로 존재하거나 야당이 물리력을 행사하지 않는 한, 정상적인 법률안 심사 표결 방식으로는 야 당이 법률안 통과 여부에 영향력을 행사할 수 없었다. Ⅴ. 행위자 1. 신군부의 강한 응집성과 구심점으로서의 전두환 신(新)군부는 하나회 중심으로 응집성이 높은 단일 세력이었다. 여러 세력들이 연합하여 5 16 쿠데타를 거사한 구(舊)군부와는 달랐다. 신군부는 육사 11기가 주도하였고, 11기 내 에서는 전두환이 압도적 리더였다. 흔히 노태우 김복동 정호용 등 육사 11기 동기들을 (특히 노태우는 군에서 주요 보직도 3회나 넘겨받을 정도로 친하다고 해서) 수평적 관계로 보기 쉬우나 실상은 수직적 관계였다. 전두환의 불같은 성격, 죽음을 두려워하지 않는 저돌 적 사생관, 패권주의적 정치관, 중간보스를 인정하지 않는 권력관 등으로 인해 군사정부 내 에서는 전두환의 권력에 도전하는 사람이나 세력이 사실상 없었다. 2. 신군부의 국가기구 장악 전두환을 중심으로 한 신군부는 군부 정보기구 대통령 내각 국회 관료제 등도 차 례로 장악하여 무력화시켰다. 먼저 이후 군부를 장악했다 를 막으려고 했던 장 성들과 육사 11기 이상의 선배들을 대거 예편시키고, 그 자리에 하나회 영관급 장교들을 초고속으로 진급시켜 군대를 장악하였다(장성호, 2000: 21). 둘째, 1980년 4월 14일부터는 전두환 보안사령관이 중앙정보부장 서리까지 겸직하기 시작했다. 중앙정보부장은 국무회의 에 공식적으로 참여할 수 있었기 때문에 전두환이 이제는 내각까지 장악할 수 있게 된 것 이다. 셋째, 대통령과 내각도 무력화시켰다. 1980년 5월 17일 전군 주요지휘관회의에서 학 생시위를 이유로 계엄의 전국 확대를 의결한 후, 대통령과 총리에게 계엄 확대 선포를 건 의하여 당일 밤 국무회의에서 통과시켰다. 전두환은 내각의 간섭을 받지 않고 대통령과 직 - 7 -

8 접 연결되어 국가기능을 장악할 수 있게 되었다. 넷째, 1980년 5월 31일 국보위 설치 이 후 김종필 등 9명을 권력형 부정축재 혐의로 김대중 등 7명을 사회혼란조장혐의로 연행하 고, 김영삼은 가택연금시켜 국회도 무력화시켰다. 끝으로 국가 관료제도 장악하였다 년 7월부터 입법부 11명 사법부 61명 행정부 5,044명 국영기업체금융기관 및 정부산 하단체 등 127개 기관 임직원 3,111명 등 총 8,227명을 부패했다는 이유로 정당한 절차를 거치지도 않은 채 숙정하였다(장성호, 2000: 14; 안해균, 1981: 74-76). 3. 신군부의 시민사회 장악 당시 이익집단들은 유신시대에 억눌려왔던 많은 요구들을 폭발적으로 분출해냈지만, 조직 적으로 활성화되지 못했다. 그나마 시민사회 세력으로 볼 수 있었던 것은 언론계 노동계 대학 등이었지만 신군부는 이들에 대해서 강력한 통제를 가했다. 첫째, 1980년 2월 보안사 에 이상재 준위를 반장으로 하는 언론대책반을 설치하여 군부의 집권을 정당화하는 쪽으로 여론을 조작하기 위한 언론 통제를 시작하였다. 언론인들을 상대로 회유작전을 펴면서, 동 시에 80년 7월 초부터 10월말까지 언론인 933명을 해직시키기도 하였다(이강로, 2004: 191; 장성호, 2000: 23-25). 둘째, 노동계에 대해서는 1980년 여름 이전에 통제를 더욱 강화시켰다. 기존의 산별 노조를 기업별 노조로 전환시키고, 노동법을 개정하여 제3자 개입 을 금지시키고, 많은 노동운동가를 작업장에서 내쫓고 이들 해고 노동자들의 활동을 감시 했다. 셋째, 조직폭력배 등 치안사범들을 대상으로 삼청교육을 실시하여 사회전반에 대해서 도 공포감을 조성했다. 1980년 6월 17일에 계엄공고 제20호를 발표하여 부정축재와 국기 문란혐의로 국회의원 대학교수 목사 언론인 학생 등 모두 329명을 지명 수배하였 다. 80년 8월 4일에는 사회악일소 특별조치를 발표하여 조직폭력배 치기배 등 치안범죄 자들을 일제 검거하였고, 80년 말에는 계엄포고령 제13호를 공포하고 57,561명을 검거하 여 이중 38,259명에게 이른바 삼청교육을 받게 했다. 넷째, 80년 7월 30일에는 교육개혁 조치를 발표하여 학생운동을 통제하려고 하였다. 최규하 정부가 인정하였던 학도호국단 간 부의 선거제를 임명제로 바꾸고, 졸업정원제를 실시하여 신입생의 30%가 재학 중 탈락하 게 만들었다(이강로, 2004: 191). 4. 신군부의 경제 분야 한계 신군부는 경제 분야에서도 전권을 휘두르려고 했으나 다른 분야에 비해 생각대로 되지 않았다. 신군부 인사들은 경제 분야 전문지식이 부족해 개입하고 싶어도 섣불리 개입할 수 가 없었기 때문이다. 신군부는 전문 경제 관료들의 영향력을 어느 정도 인정하지 않을 수 없었다. 특히 전두환의 경우 10 26이 발생하기 전부터 경제과학심의회 사무국장인 박봉환 으로부터 개인과외를 받았고, 이후에는 경제기획원 김재익으로부터 개인과외를 받았 다. 단 대규모 민간인 자문그룹을 운용했던 박정희와 달리, 전두환은 민간전문가들로 구성 된 자문그룹을 매우 제한적으로만 운용하였고, 주요 정책의 입안과 집행에는 극소수의 심 복들만 활용했다(정윤재, 2000: 157). 전반적으로 보면 정부조직법을 개정하는 통치구조 전반에 걸쳐서 유의미한 영향을 행사 했을 가능성이 높은 행위자들은 전두환 보안사를 중심으로 형성된 그의 몇몇 군인참모들 소수 전문경제관료들 정도였다. 총무처 장관의 경우에는 정부제출 법률안에 대해 제안설 명을 해야 했기 때문에 어느 정도의 역할은 분명히 있었을 것이다. 그러나 국보위 위원들 - 8 -

9 이나 여 야 국회의원들은 Ⅳ.2.에서 보듯이 대통령의 압도적 지위, 여권의 압도적 의석으로 인해 독자적인 목소리를 낼 수 없었다. Ⅵ. 중앙 정부조직 개편 이 글의 분석대상 시기에 중앙정부조직 구조에 변화를 초래한 법률 제 개정은 모두 다섯 차례 있었다. 네 차례의 정부조직법 개정이 있었고, 한 차례의 공정거래법 제정이 있었다. 1979년 12월 28일 정부조직법 개정에서 보건사회부 산하에 환경청이 신설되었고, 1980년 12월 31일 독점규제및공정거래에관한법률 제정에서 공정거래위원회가 신설되었다. 1981년 4월 8일 정부조직법 개정에서는 노동청이 노동부로 확대 개편되었다. 1981년 12월 31일 정부조직법 개정에서 국무총리실 기획조정실 행정개혁위원회가 폐지되었고, 경제기획원 업무 범위 조정으로 경제기획원이 심사분석 업무는 받고 외자관리 업무는 재무부로 넘겼 다. 체신부 외국이었던 전파관리국은 폐지되고 체신부 내부로 편입되었다. 1982년 3월 20 일 정부조직법 개정에서는 체육부가 신설되었고, 정무장관 숫자가 3인에서 2인으로 축소되 었다 년 12월 28일자 정부조직법 개정 개정의 핵심 내용은 정부조직법 제39조가 개정되어 보건사회부 산하에 환경청이 신설된 것이다 발생 직후 신군부 세력이 아직 정권 장악을 완성하지 못한 시점에서 일어난 정부조직법 개정이다. 공화당과 유신정우회가 압도적 우위를 차지했던 제10대 국회에서 개 정이 진행되었다. 정부(총무처)가 법률 개정안을 제출하였다. 1)국회 내무위원회/법사위원회/본회의 심사 의결: 총무처 장관이 내무위에서 밝힌 환경청 을 신설하는 이유와 장단점은 다음과 같았다. Ⅲ.1.1)에서 언급한대로 발전과 성장으로 인 해 산업공해 도시공해 농업공해 등의 환경문제 발생하였고 생활환경이 파괴되는 부작용 이 있었는데 기존의 보건사회부 내 1개국 국립환경연구소 시도 보건사회국 서울시환경 국 시도보건연구소 체제로 대처하는 데에는 한계가 있었다. 환경문제 해결 수요는 점점 더 시급해지는데 기존 체제에서는 전문인력 시설 장비가 부족하였고, 행정기능도 미약했 고, 환경치유 기술도 부족한 문제가 있었다. 신설되는 환경청은 제도상의 미비점과 연구기 관만 보강해서 국민생활과 직결된 대기 수질 토양 오염, 특수공해인 소음 진동 악취 폐기물 방제업무에 중점을 두었고, 자연보호(환경보전)나 해양오염 관련 업무는 보건사회부 에 그대로 두고 행정여건을 보아가며 통합 혹은 보완할 계획이었다. 환경청이 설치되면 각 부처에 분산되어 있는 환경보건업무 일부를 통합 조정하게 되므로 공해방지에 효율화를 기할 수 있는 장점이 있는 반면에, 인원이 300명 정도로 증가하는 단점이 있었다. 이에 대 해 국회 보사위는 <청급 조직은 약하니 환경부나 환경처로 만들자, 환경청으로 하려면 보 사부에 환경담당 차관보를 신설하자, 환경청 직제를 제정할 때 기술직 공무원들이 주도적 역할을 할 수 있게 하자, 환경 요원들을 양성하기 위한 교육기관도 설치하자>는 의견을 제 출하였다. 그러나 내무위는 자체 소위원회의 검토를 거친 후 환경청을 신설하는 정부안을 원안대로 의결했다. 법사위도 소위원회 검토 결과 자구와 체계에서 특별한 문제를 발견하 지 못했고, 원안대로 의결하였다. 본회의도 수정 없이 통과시켰다(국회사무처, 1979a: 20-23; 1979b: 1-3; 1979c: 2; 1979d: 1; 1979e: 5-6; 1979f: 5)

10 2)토론: Ⅳ.1.에서 검토했듯이 민주공화당과 유신정우회가 국회에서 압도적 의석(159석 /228석)을 점하고 있었고, Ⅲ.1.1)에서 언급했듯이 산업화 특히 중화학공업화의 결과로 발 생한 환경문제를 해결하기 위한 실무적 성격의 기구개편이었고, 더구나 대통령이 시해되고 쿠데타적인 군대 하극상이 발발한 직후라 야당이 큰 반대를 제기할 정치적 여유가 없었기 때문에 정부안이 수정 없이 통과된 것으로 사료된다. 보사위는 환경청의 격을 제고시키려 했지만, 내무위가 받아들이지 않았다 년 12월 31일 독점규제및공정거래에관한법률 제정 독점규제및공정거래에관한법률 제정으로 공정거래위원회가 신설되었고, 1981년 4월 3일 직제 개정으로 공정거래실이 신설되었다. 공정거래위원장은 경제기획원 차관이 겸임하게 했다. 공정거래위원회는 경제 법원 역할을, 공정거래실은 경제 검찰 역할을 수행하게 되었 다(김흥기, 1999: 296). 공정거래 제도를 도입해야 한다는 주장은 60년대 3분 파동이 있었 을 때부터 꾸준히 제기되어 왔었지만 매번 성장 우선 논리에 밀려 도입되지 못하다가 1979년 6월에 경제기획원 직제 개정으로 물가정책국이 물가정책실로 확대되고 그 안에 공 정거래정책관이 생기면서 처음으로 결실을 거두었다(김미경 외, 1998; 하태수, 2004). 1980년 5월 말에 국보위가 들어서자 경제기획원은 본격적으로 공정거래법 제정을 추진했 다. 김원기 신병현 두 부총리가 연속적으로 지원했고, 김재익 청와대 경제수석은 전두환 대통령을 설득하여 결재를 얻어냈다. 그 후에도 청와대 민정수석실이 보류를 요청하는 등 저지 시도가 있었지만 대통령의 뜻으로 입법회의에 상정되었다(이장규, 2008: ). 1)국보위 입법회의 경제제1위원회 심의 의결: 경제기획원 차관은 <향후 민간주도 경제로 가기 위해 경쟁 제한적인 요인들을 제거하고 시장기능의 이점을 살리기 위해서 공정거래제 도가 필요하다. 경제기획원에 1인의 위원장과 4인의 위원으로 구성되는 공정거래위원회를 설치하고자 한다>는 법률 제정 취지를 설명하였다. 위원들은 <기업활동 경력이 있는 사람 과 소비자보호 활동 경력이 있는 사람들이 모두 위원으로 들어갈 수 있도록 위원 숫자를 좀 더 늘리자. 그리고 법률 시행시기를 공포 후 3월이 아니라 6월이나 1년 후로 하자>, <민간주도 경제운용이라고 하면서, 경제기획원 장관이 공정거래위원장을 겸직하면 공정성 과 객관성이 확보되지 않는다>고 질의하였다. 이에 경제기획원 차관은 <경제기획원 장관이 위원장을 겸직할 수 있게 만든 것은 위원회를 장악하기 위한 것이 아니라, 위원회를 조기 에 정착시키기 위한 것이다. 처음부터 방대한 기구로 시작하기보다 최소화로 시작해서 경 험을 쌓고 필요가 있을 때마다 확대해 나가고자 한다. 시행 시기는 공포 후 3개월 후로 정 했다>고 대답하였다. 이후 제2소위원회가 체형 대신 벌금형으로 조문을 수정한 것이 수용 되어, 이 부분만 수정하고 나머지 부분은 정부 원안대로 의결하였다. 논란이 되었던 시행 시기는 정부안대로 공포 후 3개월(1981년 4월 초)로 정해졌다(국보위입법회의사무처, 1980a: 3-5; 1980b: 2, 18-23; 1980c: 3). 2)국가보위 입법회의 법사위 및 본회의 심사 의결: 법사위에서는 전문위원이 법률안 두 곳에서 자구수정을 보고했고, 위원들은 <압도적인 지위가 구체적으로 무엇을 의미하는지>, <경제가 불황이고 산업합리화를 시행하고 있는데, 독점을 규제하는 이 법률이 적절한 것인 지>를 질의하였다. 이에 경제기획원 차관은 <압도적 지위의 기준은 대통령령에서 수치적 기준을 제시할 예정이다>, <법률 제정 시기의 적절성에 대해서는 중화학공업 같은 분야에 서는 아직 시기상조로 보이지만, 여타 산업에서는 시행해도 될 것 같다>고 대답하였다. 법

11 사위원장은 전문위원이 자구수정한 부분에 대해 정부가 동의하니까 그 부분만 수정하기로 하고, 나머지는 원안대로 의결 처리하였다(국가보위입법회의사무처, 1980d: 15-19). 본회 의도 경제제1위원회와 법사위가 수정한 부분만 수정한 채 정부안을 그대로 통과시켰다. 논 란이 있었던 시행시기 문제는 정부안대로 공포 후 3개월로 정해졌다. 3)토론: 1973년 3월 3일 정부조직법 제2조 제2항을 신설하여 설치한 합의제 행정기관인 중화학공업추진위원회와 중화학공업추진기획단을 1980년 9월 16일에 폐지하고, 또 다른 합의제 행정기관인 공정거래위원회를 설치한 것은 유신 정권에서 정부의 경제개입을 총지 휘하던 기구를 폐지하고, 시장기능 활성화를 보장하는 새로운 기구를 만든 것으로 경제정 책의 초점이 180도 변했다는 것을 보여주는 상징적인 사건이었다. 공정거래 제도 도입은 민간경제의 강자인 재벌들을 직접적으로 규제하는 정책수단을 도입하는 것이기 때문에 반 대가 많았음에도 불구하고 미미한 수정만 거친 채 정부안이 그대로 통과되었다. Ⅴ.2.에서 언급한 것처럼 정부가 제출한 법률안이라고 하여도 해당 부처의 의견이라기보다는 청와대 의 의견이 강하게 반영된 것이었기 때문에, 전두환 대통령에 의해 임명된 국보위 입법회의 위원들이 강하게 반대하거나 적극적으로 수정시킬 수 없었던 것이다. 반대세력들은 법률 제정을 막을 수 없다면 시행시기라도 늦춰 대응 시간을 벌어보려고 했던 것으로 보이지만, 그마저도 공포 후 3개월이라는 정부원안대로 확정되고 말았다. 권력이 고도로 집중된 상황 에서는 아무리 강한 힘을 가지고 있는 재벌들이라고 하더라도 정권 내부에서 일어나는 의 사결정에 대해서는 큰 영향을 미치지 못했다 년 4월 8일 정부조직법 개정 이 개정의 핵심 내용은 노동청을 노동부로 확대 신설한 것이다. 이 개편은 Ⅲ.1.2)~3)에 서 언급한 빈부격차 문제를 해결하고 동시에 물가안정의 일환으로 임금상승을 억제하기 위 한 대응책이었다. 1)국가보위 입법회의 내무위원회 심사 의결: 총무처 장관은 노동부 신설 이유에 대해 <노 동부 신설은 복지국가건설의 일환이다. 경제성장 속에서 노동행정의 적용대상(사업장)이 크 게 증가하였다. 업무분야는 직업안정 직업훈련 산업안전 보험업무 해외파견 등으로 확대되어 왔다. 1963년에 노동청이 신설되었으나 청급 조직으로는 국가 최고정책 결정 시 에 직접적 참여가 제한되어 타 부처와 협조 조정이 곤란하고 효율적인 노동정책의 수행이 어려운 실정이었다. 노동부 신설은 노동행정의 질적 향상을 목적으로 한다>고 설명했다. 전 문위원은 <노동수요가 크게 증가하였음에도 불구하고 노동청이 청급 조직에 불과해 노동정 책의 입안과 집행에 있어 타 부처와의 협조가 용이하지 않았다. 노동행정의 실효성 제고를 위해서 노동부로의 승격개편이 필요하다>고 검토의견을 보고했다. 위원들 중에서는 특이한 질문이 없었고, 토론도 생략되었다. 정부제출안대로 의결하였다(국보위입법회의사무처, 1981a: 1-6). 2)국가보위 입법회의 법제사법위와 본회의: 법사위는 일부 자구수정 후에 원안대로 의결 하였다. 입법회의 본회의도 내무위원장의 심사보고를 들은 후 수정 없이 가결하였다(국보위 입법회의사무처, 1981b: 1-2; 1981c: 9). 3)토론: 당시 노동부로의 확대 개편은 조영길 국보위 보사위원장이 <산업화 사회로 접어 들면서 노동문제가 중요해지는데 노동문제를 다루는 부처의 장이 국무회의에 참석하지 못 하는 것은 문제>라는 논리를 제시하고, 전두환이 이에 동의하여 시작된 것이었다. 노동문제

12 는 쿠데타 민주화 운동 탄압 등의 비정상적 방법으로 정권을 잡은 신군부에게는 매우 민 감한 문제였다. 이런 정치적 민감성 때문에 전두환 정권은 노동정책을 경제적 관점에서 다 루지 않고 사회안정 정권안보 차원에서 다루었다. 노동부 장관이 경제장관회의에는 참석 했지만, 청와대에서는 보건복지부와 함께 경제수석 대신 정무2수석 소관으로 정했다. 같은 맥락에서 노동자들의 조직은 철저하게 탄압하면서도 노동자 개개인의 후생 향상을 위해서 는 노력을 많이 했다. 노사협의회제도를 만들어 노동자의 권익을 확대시키고, 근로기준법을 강화해서 시간외 수당 같은 것을 대폭 개선시켰다. 물론 이런 조치들은 정권이 노동계에 대한 배려와 관심이 높다는 점을 보여주기 위한 과시용 성격도 가지고 있었다(이장규, 2008: ). 이처럼 노동 의제는 정권의 정치적 생존에 중요한 문제였고, 노동청에서 노동부로 승격 신설시킨다고 해서 정원이 크게 늘어나는 것도 아니었고,1) 노동부로의 승격 신설은 이미 대통령이 결단을 내린 사안이었기 때문에 법률 개정 과정에서 이견이 제기되 지 않았던 것으로 사료된다 년 12월 31일 정부조직법 개정 이 개정에서는 국무총리실 기획조정실 행정개혁위원회를 폐지하고, 기획조정실이 담당 하던 심사분석 업무는 경제기획원 심사분석국으로 넘기고, 행정개혁위원회는 총무처 행정 관리국으로 축소해서 넘기고, 경제기획원이 담당하던 외자관리 업무는 재무부로 넘겼다. 또 한 체신부 외국인 전파관리국을 폐지시키고 체신부 내국으로 편입시켰다. 1)국회 내무위원회 심사 의결: 정부안으로 제출된 개정안에 대해 총무처 장관이 다음과 같은 제안 설명을 하였다. <첫째, 정부 기획 기능의 통합, 기획과 통제 기능의 연계, 행정 자원 절약을 위해 국가의 기본운영계획 총괄 심사분석 청소년의 지도 육성 등의 업무를 담당하던 국무총리실 기획조정실을 폐지하고, 심사분석 기능을 경제기획원으로 이관시킨다. 둘째, 연구기능과 집행기능의 통합, 행정자원 절약을 위해 국무총리실 행정개혁위원회를 폐 지하고, 총무처 소속 행정조사연구실로 축소시킨다. 셋째, 외자관리기능을 일원화시키기 위 해 경제기획원의 대외경제협력 기능을 재무부로 통합시킨다. 넷째, 대국민 영향, 보안 문제 등으로 체신부 외국으로 기능수행이 곤란했던 전파관리국을 내국으로 변경시킨다. 이에 대 해 전문위원은 <정부가 제안한 개편안 정도로는 작은 정부를 구현하기 어렵다. 좀 더 높은 차원에서 국가기능을 전면 재검토하여 부처 조직의 개편과 부처간 유사 중복 기능의 합리 적 재배분이 요청된다>는 의견을 내었다. 다음으로 유인범 조병규 의원은 <기구 팽창을 억제하기 위한 제도로 국(局) 설치를 입법사항으로 하자. 공사나 공단이 많이 설립되는데 행정조직정비의 피난처 즉 퇴직 공무원들의 피난처가 되어서는 안된다>는 질의를 하였다. 현경대 의원은 <다른 조직들을 축소 재조정하려면 총무처부터 솔선수범해야 하지 않는 가?>라는 질의를 하였다. 이에 총무처 장관은 <한꺼번에 갑작스런 변화를 가져오면 행정의 비능률화나 행정의 공백이 생길 수 있다. 문제점이 발견될 때마다 차근차근 개선해나가겠 다>고 대답했다. 내무위 제2소위원장은 <실 국 개편을 입법사항으로 하자는 것이 소위원회 1) 노동청은 5국 3관 구조를 가지고 있었다. 그런데 근로기준관 산하에는 이미 23명의 직원이 배치되어 있는 등 인력 면에서 정식 국에 못지않았다. 즉 노동청은 8국을 거느린 사실상의 부급 조직이나 마찬가지였다(조석준, 1980: ). 그래서 노동부로 승격 신설한다고 해서 작은정부론 방침에 크게 어긋나는 것도 아니었다. 개편의 핵심은 기관장의 급을 청장에서 장관으로 승격시켜서 국무회의에 참석하게 만들고, 다른 기구들과의 업무협조를 원활하게 만드는 것이었다

13 의 소수의견이었다. 그래서 내년도에 다시 토론하기로 하고, 우선은 정부원안대로 의결하기 로 했다>고 심사 결과를 보고했고, 내무위원회도 소위원회에서 의결한대로 정부원안 그대 로 의결했다(국회사무처, 1981b: 1-11; 1981c: 2). 2)국회 법사위 및 본회의 심사 및 의견: 법사위는 정부조직법을 제1소위원회에 회부하여 심사보고토록 하였는데, 소위 심사 후에 국장 및 부장 을 국장 또는 부장 으로 자구를 수정했다. 총무처 차관도 소위의 수정에 대해 타당한 의견이라고 동의해서 자구 수정 부분 만 제외하고 정부 원안대로 의결했다. 국회 본회의는 법사위의 자구 수정 부분만 수정하고 정부원안대로 의결했다(국회사무처, 1981d: 2; 1981e: 6-7; 1981f: 4). 3)토론: 이 개정은 전두환 정권 출범 후에 Ⅲ.3.1)에서 언급한 당시의 지배적 사상이던 신자유주의적 작은 정부론을 반영하였고, 개편 내용도 가장 많았던 개정이었고, 국회 내무 위에서도 정부조직 개편 전반에 대한 의원들의 질의와 토론이 있었던 그나마 다소 활발했 던 개정이었다. 그러나 여당이 단독 과반수를 차지하였고, 여당 내에 파벌도 존재하지 않았 고, 대통령에 대한 여당 의원들의 복종심이 강한 상황이었기 때문에, 몇몇 야당 의원들이 정부 제출 법률안과 다른 내용을 제시하였지만 모두 우이독경이었다. 의석 분포 때문에 야 당이 제기하는 시각의 다양성이 법률 개정안에 반영되지 않았고, 국회는 행정부와 별개의 거부점으로 작용하지 못했다. 최종 결과를 보면 정부원안에서 및 자가 또는 으로 바뀌는 자구수정 1곳이 수정의 전부였다. 정부안이 그대로 법률로 확정되었다 년 3월 20일 정부조직법 개정 1981년 9월 30일 서독 바덴바덴에서 열린 IOC 총회에서 서울이 나고야를 52대 27로 누 르고 88올림픽게임 유치에 성공했다. Ⅲ.3.3)에서 언급한 대로 전두환 정권은 국민들의 민 주화 열망을 억누르고 비민주적 방법으로 정권을 획득했기 때문에 어떻게든 사회 국민 통합 을 달성하려고 하였고, 그것을 위한 방법의 하나로 일본 기업인들의 조언에 따라 대형 국 제 스포츠 행사를 유치한 것이다. 이번 개정안은 문교부 체육국을 독립시켜 체육부를 신설 하되, 장관급 자리의 증가를 막기 위해서 정무장관 숫자를 3인에서 2인으로 축소시켰다. 또한 다른 개정과 달리 이 개정에서는 야당도 정부조직법 개정안을 별도로 제출했다. 1)국회 내무위원회 심사 의결: 정부 제출 개정안에 대해 총무처 장관은 다음과 같이 제안 설명을 하였다. <86아시안게임과 88올림픽게임을 잘 치르고 체육행정의 획기적인 발전과 전환을 서두르기 위해 체육부를 신설한다. 체육부는 단순히 스포츠나 운동경기를 넘어서서 우수 선수의 효과적 발굴 육성, 체육 과학의 체계적 연구, 체육 시설의 확충, 건전한 국민 레크레이션 보급 등으로 국가 체육의 기틀을 다질 것이다. 단, 작은 정부의 방침을 유지하 기 위해 정무장관을 3인에서 2인으로 축소시키고, 가능한 한 기구 및 정원의 확대도 억제 할 것이다>. 한편 야당인 민주한국당은 <문교부 장관 소속 하에 체육진흥청을 신설하고, 정무장관을 3인에서 2인으로 줄이자>는 개정안을 제출하였다. 당시 야당인 민한당 의원들 은 <문교부 체육국은 학교체육 뿐만 아니라 보건 급식 위생 기능도 담당하고 있는데, 이것 을 체육부로 이관시키면 체육부가 문교행정 일부를 담당하게 되어, 문교행정의 이원화로 문제가 일어날 것이다>, <체육부를 만들면 정무장관은 1명이 줄여서 장관 숫자는 같아진다 고 하지만 총 공무원 숫자는 틀림없이 늘어나 작은 정부 방침에 맞지 않는다>, <체질적으 로 한국이 유럽이나 남미에 비해 약한데 체육부가 신설되어 투자를 많이 한다고 금메달 획 득이 늘어나느냐>, <꼭 국무회의에 참석하지 않아도 부처 간 횡적 조정을 통해 올림픽 지

14 원을 유기적으로 수행할 수 있다>, <체육은 아주 전문적으로 국한된 한 분야에 불과해서 부급 조직이 필요없다>, <체육기능의 관료화로 인해 민간체육진흥기관들의 자율성이 저해 될 것이다>, <체육진흥청 안은 교사들 대한체육회 등의 입장을 골고루 청취한 것이다>라 고 주장했다. 반면 여당 의원들은 <올림픽이라는 대사를 앞두고 청으로 되겠는가? 교육부 와 체육부가 협조를 못할 이유가 없다>, <부급 조직이 청급 조직보다 부처 간의 횡적 기능 협조에서 낫다> <국제적 체육 외교에도 청보다 부가 유리하다>, <문교부 산하 청으로 있 으면 자꾸 문교행정에 밀릴 염려가 있다>고 주장했다. 법안심사소위는 <소위 소속 다수 의 원들이 의견 일치를 보지 못했다>고 검토 보고를 하였고, 결국 표결에 붙여 야당안은 찬성 9, 반대 16, 기권 3으로 부결시키고, 정부안은 찬성 18명, 반대 9명으로 통과시켰다(국회사 무처, 1982a: 41-50; 1982b: 1-7). 2)국회 법사위 및 본회의 심사 의결: 법사위는 정부제출안을 질의 없이 의결 통과시켰다. 본회의는 표결을 실시하여 찬성 178, 반대 73으로 통과시켰다(국회사무처, 1982e: 2, 11). 3)토론: 야당이 자체 개정안을 내어 정부 여당에 대해 그나마 강하게 반대의사를 표현 했던 개정이었음에도 불구하고 최종 결론은 야당안 부결, 정부안 무수정 통과였다. 한 가지 더 짚고 넘어가야 할 점은 본회의의 최종 표결을 보면 여당은 자당 151표를 넘어서 무소 속 18표와 야당 9표를 더 얻었는데 반해, 야당은 자당 의석(82)도 단속하지 못한 허술함을 보였다. 당시 여당이 정부에 대해 약한 입장이면서도 내부적 응집성은 얼마나 강했는지, 또 한 Ⅴ.2.에서 언급한 것처럼 전두환 정권이 야당들에 얼마나 깊이 침투하고 있었는지가 잘 드러났다. Ⅶ. 결론: 왜 점진적 소폭 증가였을까? 이 글은 직후부터 1982년 3월말까지 전두환 정권 출범 초기에 있었던 중앙정부조 직 개편을 분석하였다. 정부조직법과 공정거래법에 규정된 부/처/청급 기구의 변화를 대상 으로 하였다. 개편 결과를 보면 환경청 신설, 공정거래위원회 신설, 노동부 신설, 국무총리 기획조정실과 행정개혁위원회 폐지 축소, 체신부 전파관리국 폐지 편입, 체육부 신설 등이다. 네 차례의 정부조직법 개정이 있었고, 한 차례의 공정거래법 제정이 있었다. 환경청과 체육 부 신설은 정부안이 무수정 통과 되었고, 공정거래위원회와 노동부 총리실 개편 등은 정 부안이 벌칙이나 자구 수정 같은 사소한 수정 후에 통과되었다. 체육부 신설과 관련해서는 유일하게 야당이 독자 개정안을 발의하였으나, 표결을 통해 폐기되었다. Ⅳ.제도적 맥락 부 분에서 언급한 대로 당시에 국보위나 국회에서 통과된 법률들은 대부분 정부가 제출한 안 건이었고, 내용도 정부안이 큰 수정 없이 통과되었었다. 이 글의 분석대상인 정부조직법이 나 공정거래법도 당시 그런 경향에서 벗어나질 못했다. 집권세력이 국회와 국보위를 장악 하고 있었고 집권세력 내 권력응집성도 높았기 때문에, 법률 개정 결정이 Allison Ⅰ 모형 처럼 작동되었던 것이다. 개편 내용을 살펴보면, 서론에서 언급한 것처럼 상식적 예상과 달 리 점진적 소폭 증가로 귀결되었다. 전두환 정권이 내세운 정책방향의 차별성이나 법률 개 정의 제도적 맥락을 보면 충분히 급격한 축소(작은 정부)를 달성할 수 있었는데 그렇지 않 았다. 이 글은 다음과 같이 해석해 본다. 먼저 서론에서 이미 가능성 낮은 것으로 기각시켰던 <Niskanen류의 관료제 확대를 추구 하는 관료들 때문에 국가기구가 확대 성장했다>는 가설은 분석 결과를 보면 역시 설명력이

15 높지 않음을 알 수 있다. 여러 회의록이나 당시 상황에 대한 여러 문헌자료들을 보아도 그 런 류의 관료들 때문에 기구가 성장했다는 것은 근거가 없다. 단 공정거래위원회의 경우 경제기획원 자유주의자들의 노력이 공정거래위원회의 확대 신설에 일정 부분 기여한 점 은 부정할 수 없다. 그러나 이들을 Niskanen이 말하는 예산 기구의 확대를 추구하는 관 료들로 보기는 어렵다. 오히려 Downs(1967: )가 말하는 열성가(zealot)형 관료로 보는 것이 더 적절하다. 공정거래위원회를 제외한 다른 중앙정부 기구들의 소폭 점진적 증가는 다음과 같이 설 명할 수도 있을 것이다. 첫째, 전두환 정권이 공직 사회의 분위기 안정을 위해서 의도적으 로 대폭적인 조직개편을 자제한 측면이 있다. 한꺼번에 전면적으로 조직을 개편하게 되면 여러 가지 행정의 혼란과 공백이 생길 것이 명약관화했다. 오일위기 대통령 시해 물가 급등 쿠데타 광주 민주화 운동 등으로 혼란스러웠던 당시의 상황에서는 어떻게 하든 안 정을 되찾고 경제 난국을 빨리 타개하는 것이 급선무였다. 과감한 기구개편을 하게 되면 공무원들이 많이 동요하게 되고, 기구 개편 이후에는 자리가 잡힐 때까지 몇 달 동안은 업 무 공백이 불가피했다. 그래서 경제 불안요소에 신속하게 대처하고 복지국가 건설에 필요 한 것만 우선 조치한 것이다(국가보위입법회의사무처, 1981a: 1, 4). 둘째, 전두환 정권은 유신정권의 정책 방향을 180도 뒤집고 국가기구들을 장악하기 위해 조직개편보다는 인사 적 수단에 더 많이 의존한 측면이 있다(정정길, 1994: 152, ; 정윤재, 2000: 149; Buzo, 2002: 155; 이강로, 2004: 190). 셋째, 남북대치 국민들의 민주화 열망 억압 등에 서는 유신정권과 대동소이했기 때문에 정치 사회 분야에서 유신 정권이 남긴 권위주의적 지 배체제는 거의 그대로 계승하였기 때문이다. 단 기구들은 그대로 계승해도 자신들의 지배 를 공고히 하기 위해서 고위 공직자 숙정을 통해 공무원들을 대폭 물갈이했다. 이런 경향 은 내치(內治) 관련 기구들인 내무부 경찰 국세청에서 특히 두드러졌다. 넷째, 조직개편을 추 구하는 경우에는 야당이나 정치권의 영향을 받을 수 있는 정부조직법 수준이 아니라, 대통 령령(각 기구 직제)으로 처리할 수 있는 국(局) 이하 수준에서 추진했기 때문에, 부/처/청급 에서의 변화는 소폭이었다(안해균, 1981: 62-63; 1982: 42). 다섯째, 새로운 행정수요의 부상, 기존 행정수요의 증가 등으로 국가 기구를 증가시키더라도 작은 정부라는 시대사조 에 부응하기 위해 폐지할 수 있는 기구들은 폐지 축소시켰다. 여섯째, 국가 기구 숫자는 결과적으로 증가시켰지만, 각 기구 내부의 상위 보조기관들은 대폭 축소시켰다. 차관급 6자 리, 차관보 내지 1급 35자리 등을 포함해 서기관급 이상 531개 직위를 폐지했다. 531개 고위 직위는 전체 고위직 5,037개의 10.5%에 해당되는 것으로 장차관급에서 10.3%, 1급 에서 18.4%, 2~3급에서 12.1%, 4급에서 9.6%가 감소되었다.2) 강준식. (2010). 강준식의 국가보위입법회의사무처. 국가보위입법회의사무처. 국가보위입법회의사무처. 국가보위입법회의사무처. 국가보위입법회의사무처. 국가보위입법회의사무처. <참고문헌> 정치비사: 대통령 이야기 전두환. 월간중앙10월호. pp (1980a). 국가보위입법회의 경제제1위원회회의록 제21호. (1980b). 국가보위입법회의 경제제1위원회회의록 제23호. (1980d). 국가보위입법회의 법제사법위원회회의록 제19호. (1981a). 국가보위입법회의 내무위원회회의록 제20호. (1981b). 국가보위입법회의 법제사법위원회회의록 제35호. (1981c). 국가보위입법회의 본회의회의록 제25호. 2) 총무처 행정관리국 소관자료 및 조선일보 일자; 안해균, 1982: 42에서 재인용

16 국회사무처. (1979a). 제103회국회 내무위원회회의록 제1호. 국회사무처. (1979b). 제103회국회 내무위원회회의록 제4호. 국회사무처. (1979c). 제103회국회 보건사회위원회회의록 제2호. 국회사무처. (1979d). 제103회국회 보건사회위원회회의록 제3호. 국회사무처. (1979e). 제103회국회 법제사법위원회회의록 제7호. 국회사무처. (1979f). 제103회국회 본회의회의록 제9호. 국회사무처. (1980). 제10대 국회 경과보고서. 국회사무처. (1981a). 국가보위입법회의 경과보고서. 국회사무처. (1981b). 제108회국회 내무위원회회의록 제18호. 국회사무처. (1981c). 제108회국회 내무위원회회의록 제22호. 국회사무처. (1981d). 제108회국회 법제사법위원회회의록 제13호. 국회사무처. (1981e). 제108회국회 법제사법위원회회의록 제14호. 국회사무처. (1982a). 제110회국회 내무위원회회의록 제1호. 국회사무처. (1982b). 제110회국회 내무위원회회의록 제4호. 국회사무처. (1982e). 제110회국회 본회의회의록 제7호. 김용환. (2002). 임자, 자네가 사령관 아닌가. 서울: 매일경제신문사. 김흥기(편). (1999). 영욕의 한국경제: 비사 경제기획원 33년. 서울: 매일경제신문사. 안해균. (1981). 위기관리정부의 행정체계분석: 제5공화국수립전의 과도기를 중심으로. 행정논총 19(2): 이강로. (2004). 정치사적 맥락에서 본 박정희 전두환의 쿠데타와 집권과정 비교. 사회과학논총 19(1): 전주대학교 사회과학연구원. 이장규. (2008). 경제는 당신이 대통령이야(개정증보판). 서울: 올림. 장성호. (2000). 박정희 정권과 전두환 정권의 정치권력 획득에 관한 비교 연구. 사회과학연구 13 (별쇄본): 상명대학교 사회과학연구소. 정윤재. (2000). 전두환 대통령의 정치리더십 분석. 정치 정보연구 3(1): 정정길. (1994). 대통령의 경제리더십. 서울: 한국경제신문사. 하태수. (2004). 공정거래위원회의 성장에 대한 분석. 한국사회와행정연구 15(2): 하태수. (2009). 김대중 정권 출범 시기의 정부조직법 개정 분석. 한국행정논집 21(2): Allison, G. T. (1969). Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis. The American Political Science Review 63(3): Buzo, A. (2002). The Making of Modern Korea. N.Y.: Routledge. Downs, A. (1967). Inside Bureaucracy. Boston: Little, Brown and Company. Lindblom, C. E. (1965). The Intelligence of Democracy. N.Y.: The Free Press. Lindblom, C. E. (1979). Still Muddling, Not Yet Through. Public Administration Review 39(6): Moe, T. (1995). The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy. In Oliver Williamson(ed), Organizational Theory: from Chester Barnard to the present and beyond. N.Y.: Oxford University Press. Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. N.Y.: Aldine Atherton. Scharpf, F. W. (1997). Games Real Actors Play. Westview Press. Shepsle, K. A. and Weingast, B. R. (1985). Policy Consequences of Government by Congressional Subcommittees. Proceedings of the Academy of Political Science 35(4): Simon, H. A. (1955). Administrative Behavior. N.Y.: The Macmillan Company. Weingast, B. R. and Marshall, W. J. (1988). The Industrial Organization of Congress: or Why Legislature, Like Firms, Are Not Organized as Markets. Journal of Political Economy 96(1):