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1 KOREA FOREST RESEARCH INSTITUTE

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3 발간사 최근 세계적으로 산림의 환경적, 사회적, 경제적 측면의 지속성 확보를 위한 노력이 확대되고 있듯이 국내 국유림 경영에 있어서도 과거와 같은 목재생산 위주의 관 주도 경영관리 행태를 탈피하여 공공 참여와 다양한 주체와의 파트 너십 강화, 즉 다자참여를 통한 경영활성화가 요구되고 있습니다. 다자참여란 일방적, 양방적인 형태로 발생하는 사회, 경제, 환경 문제나 지역사회의 갈등을 다양한 사회주체(이해관계자)들의 광범위한 참여를 허용하여 해결하는 새로운 형태의 협력조정 양식을 말합니다. 최근 우리나라에서도 국유림에 대한 다양한 사회적 수요가 나타나고 있어 지금까지 관 주도였던 국유림 경영 형태로는 다양한 사회적 수요를 수용하 는데 한계가 나타날 수 있습니다. 때문에 다양한 주체들이 요구하는 다양한 수요를 수용하는 한편 다자 참여를 통해 해결해 나가는 경영기법 도입이 필요 한 시기라고 생각합니다. 우리나라에서도 2006년 국유림 관리경영에 관한 법률 을 제정하면서 새로운 다자참여 방식으로 경영대행제도, 공동산림사업제도, 국민의 숲 제도를 도입 운용하고 있습니다. 앞으로 국유림 경영은 국가가 직접 국유림 서비스를 생산 하고 전달하기보다는 재원을 조달하고, 기획하고, 관리하는 서비스로 전환하고, 다양한 주체들이 참여하여 국유림을 활용하고 관리해 나갈 것으로 전망됩니다. 금후 국유림 정책 및 경영 활성화를 구상하는데 필요한 정책 참고자료로 유용 하게 쓰이기를 바라면서 임업선진국인 미국, 독일, 일본에서의 국유림 정책 및 경영 실태를 정리하여 본 연구 자료를 발간하게 되었습니다. 본 연구 자료가 관련 전문가들과 정책입안자들에게 유용하게 활용되기를 바랍니다 국립산림과학원장

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5 CONTENTS 목 차 제1장 미국의 국유림 동향 1 1. 산림면적 현황 및 소유구조 1 2. 산림관리 조직 2 3. 산림청 예산 4 4. 산림청 전략계획 5 5. 국유림 경영과 다자참여 국유림의 파트너십 강화 : 국유림재단 29 제2장 독일의 국유림 동향 산림자원 현황 산림정책과 산림법 산림행정과 주유림( 州 有 林 ) 관리 산림행정개혁 48 제3장 일본의 국유림 동향 산림면적 및 소유현황 국유림 경영관리 조직 및 관련 법률 국유림 관리경영 기본계획 에 기초한 국유림 경영 다자참여에 의한 국유림 활용 사례 70 <부록> 89

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7 제1장 미국의 국유림 동향 1 제1장 미국의 국유림 동향 1. 산림면적 현황 및 소유구조 가. 산림면적 현황 미국의 산림면적은 2007년 현재 303,412천ha로 전체 국토면적의 33.1%를 차지하 고 있으며, 경제림, 보전림, 기타 등으로 구분된다(표 1). 1630년 당시 총 산림면적 인 423,074천ha와 비교하면 400년간 미국의 산림면적은 약 30% 정도가 개발되어 농지 및 기타 용도로 전환되었다. 미국에서는 산림을 지표의 10% 이상이 수목으로 덮여있는 토지로 정의하고 있으며, 그 중에서 1년간 1acre 당 20m3(약 1.4m3/ha) 이상의 성장량이 있는 산림 가운데, 국 립공원과 원생자원지역 등을 제외하고 목재생산이 가능한 산림을 경제림(timberland) 으로 구분하고 있다. 미국의 경제림 면적은 207,440천ha로 전체 산림면적의 68.3% 에 달하고 있다. 표 1. 산림면적 현황 (단위 : 1,000ha, %) 구 분 국토면적 산림면적 계 경제림 보전림 기타 기타 2002 면적 915, , ,777 31,183 68, ,820 비율 면적 916, , ,440 30,173 65, ,764 비율 자료:1. USDA Forest Resources of the United States, USDA RPA Review Table v2c(online : 나. 산림 소유구조 미국의 산림 소유구조는 크게 공유림과 사유림으로 구분되며, 이 가운데 공유림이 133,186천ha로서 전체 산림면적의 43.9%, 사유림은 170,226천ha로 전체 산림면적의 56.1%를 차지하고 있다. 공유림은 연방소유림(100,968천ha), 주( 州 )유림(27,840천ha), 지자체림(4,377천ha)으로 구분된다. 연방소유림은 농무성 산림청(USDA Forest Service) 이 관할하는 국유림, 내무성 토지관리국(USDI Bureau of Land Management)이 관

8 2 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 할하는 국유림, 기타 연방소유지 등 크게 3가지 소유형태로 구분된다. 산림청 관할 국유림(60,184천ha)과 토지관리국 관할 국유림(19,201천ha)에서는 산림경영이 실시 되고 있다. 미국은 독립당시 원칙적으로 모든 토지를 연방소유(공유지)로 하였으므로 동부에 서 시작하여 서부로 이어지는 연방소유의 토지 매각과정을 미국 토지개발의 역사라 고 할 수 있다. 이러한 토지매각을 형태로 하는 토지개발이 일단락된 것은 남아있던 공유지를 더 이상 매각하지 않고 산림보전지로 남겨 놓게 된 1990년대 초기이다. 이후 산림보전지를 국유림으로 지정하였는데 이것이 미국의 국유림 성립 과정이다. 표 2. 산림 소유구조 현황 구 분 산림면적 합계 소계 공공림 연방소유림 산림청소 관 내무성 토 지 관리국 기타 주유림 (단위 : 1,000ha, %) 지자체림 사유림 면적 302, ,074 99,845 59,399 19,546 20,900 24,488 3, ,211 비율 면적 303, ,161 99,725 60,078 17,836 21,811 25,552 3, ,919 비율 면적 303, , ,968 60,184 19,201 21,584 27,840 4, ,226 비율 자료:1. USDA Forest Resources of the United States, USDA Forest Resources of the United States, USDA RPA Review Table v2c(online : 2. 산림관리 조직 미국 산림청은 농무성내 가장 큰 기관으로 1897년 국가기본법(Organic Act), 1974년 재생가능자원법(RPA), 1976년 국유림관리법(NFMA)에 법적 근거를 두고 국유림을 관리하고 있다. 산림청은 농무성 자연자원 및 환경성 차관이 관할하는 소 속 외청으로서 산림청장은 산림청의 정책 및 방향 제시, 업무 실적 의회 제출, 업 무 모니터링 등을 담당하고 있다. 산림청장 밑에는 국유림국(National Forest System), 주 사유림국(State and Private Forestry), 연구개발국(Research and Development), 사업운영국(Business Operations),

9 제1장 미국의 국유림 동향 3 계획 법무 통신국(Programs, Legislation and Communications) 등을 감독하는 5명의 국장(deputy chief)이 있다. 최근 재정국(Office of Finance)이 폐지되고 계획 법무국 이 계획 법무 통신국으로 개편되는 변화가 있었다. 산림과 환경문제에 대해 외국과 의 협력을 목적으로 하는 국제임업국(International Forestry)이 1991년에 신설되었으 나 산림청의 구조조정과 예산 삭감으로 1997년 국장급에서 과장급으로 낮아지고 명칭도 국제프로그램실(Office of International Programs)로 개칭되었다. 산림청 산하에는 국유림의 관리경영을 위해 9개의 지방산림관리청(Region), 155개 의 국유림관리소(National Forests)와 20개의 초지관리소(Grasslands), 600개 이상의 사업소(ranger district)를 두고 있으며, 또한 6개의 임업시험장(Research Stations), 임산물연구소(Forest Products Laboratory), 열대임업국제연구소(International Institute of Tropical Forestry), 북동부지역 주 사유림관리청 등이 있다. 국유림국(National Forest System)은 미국 산림청에서 가장 오랜 역사를 가지고 있으며 예산이나 직원 수에서도 가장 큰 조직이다. 지방관리청장(Regional Forester) 은 지역 내 산림관리 업무 조정, 지역 자연자원 및 사회 프로그램에 대한 지도, 지 역토지 이용계획의 작성 및 이행 등에 대한 책무가 있다. 국유림관리소(National Forest)는 여러 개의 사업소로 구성되어 있고, 국유림관리소장(Forest Supervisor)의 전반적인 지휘 하에 사업소간 활동 조정, 예산 배분, 각 사업소에 대한 기술지원을 주요 업무로 하고 있다. 사업소(Rager District)의 직원은 10~100명, 관리면적도 5만~ 1백만 에이커로 다양하고, 대부분 산림현장에서 산책로 건설 및 유지, 야영지 운영, 산림 관리 및 서식지 관리 등의 업무를 수행하고 있다. 주 사유림국(State and Private Forestry)은 사유림에 대한 기술 및 재정적 지원과 산림병해충 방제에 대한 지원을 통해 주( 州 )와 사유림 소유자와의 협력 업무를 담 당하고 있다. 일선기관으로는 사유림의 대부분을 차지하고 있는 북동부지역 20개 주( 州 )와의 협력을 위하여 펜실바니아 주에 북동부지역 주 사유림관리청이 설치되 어 있다. 북동부지역 주 사유림관리청 산하에는 3개 현장사무소와 Grey Towers 유 적지를 관할하는 조직을 두었다. 기타 남부와 서부 30개 주( 州 )에는 지방관리청에 주 사유림과를 설치하여 주 사유림소유자에 대한 지원업무를 담당하고 있다. 연구개발국(Research and Development)은 산림조사 및 정보, 자원의 가치평가, 식생의 관리 및 보호, 야생동물, 담수어, 물 및 대기 연구 등의 연구개발 및 조정 업무를 수행하고 있다. 일선기관으로 전국을 생태적 지형학적 조건에 따라 6개 지 역으로 나누어 각 지역별로 시험장을 설치하고, 전국의 산림 및 초지의 효율적인 관리 이용에 관한 연구를 수행하고 있다. 또한 미국 전역 65개 지역에 133개의 지

10 4 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 장(work unit)을 두고, 지역 내의 특수한 임업문제를 해결하기 위해 지역 내 대학과 밀접한 협력 하에 연구를 수행하고 있다. 1911년 위스콘신 주 메디슨에 설립된 임 산물 연구소에서는 목재이용에 관한 연구를 수행하고 있으며, 열대임업에 대한 종 합적인 연구를 수행하는 열대임업 국제연구소가 푸에르토리코에 위치하고 있다. 산림청장 차 장 사업운영국 계획 법무 통신국 연구 개발국 국유림국 주 사유림국 시험장 (6개) 임산물연구소 지방산림관리청 (9개) 북동부지역 주 사유림관리청 열대임업국제 연구소 지장 (133개) 국유림관리소 (155개) 초지관리소 (20개) 국유림사업소 (600개) 자료:USDA Forest Service Performance and Accountability Report-Fiscal Year 그림 1. 산림청의 관리조직 체계 3. 산림청 예산 미국 산림청은 전략계획 기본원칙을 수립하고, 기본원칙별로 전략목표를 설정하 여 이를 달성하기 위한 산림관련 예산을 편성하고 있다. 2008년도 예산 발표에 따 르면, 2008년 산림청 예산(자유재량 예산)은 전년 대비 6,452만 달러가 감소한 412,687만 달러였다. 예산 감소는 국가 선결과제인 테러와의 전쟁과 연방 적자가 주요 원인으로서 국가 선결과제 지원을 위한 프로그램 축소 분은 산림청과 지방청 의 구조조정을 통한 비용 감축과 행정 개선으로 보충하였다. 산림청 예산내역을 살펴보면, 산불관리가 40.0%로 가장 많고 다음으로 국유림 관리 32.6%, 자본증가 및 유지 10.2%, 연구 6.4% 등의 순이었다. 특히 산불관리 예산이 가장 많이 편성된 이유는 최근 대형 산불의 위험을 줄이고 정부의 산림건 강증진법안(Healthy Forests Initiative, HFI)을 이행하기 위해서였다. 구체적인 활동

11 제1장 미국의 국유림 동향 5 으로는 전국 산불방지 대책사업, 소방 활동의 강화, 산불발생 위험감소가 있으며 이에 따라 필요한 기금이 배정되었다. 표 년 산림청 예산 구 분 2007년 추정 지불 기타비용 비용감소 프로그램 변화 (단위 : 1,000 달러) 2008년 예산 연 구 280,318 5,458-2,500-20, ,000 주 사유림 228,608 1,808-3,354-24, ,458 국유림 1,443,659 28,709-61,338-66,653 1,344,377 소방관 213, , ,710 산불 관리 1,810,566 29,396-17, ,761 1,648,917 자본증가 및 유지 411,025 6,333-10,196 15, ,565 토지인수 8, ,292 16,987 기타예산 8, ,859 자유재량 예산 4,191,398 71,993-95,063-41,455 4,126,873 의무적 예산 821,141 5, , ,585 평균예산 5,012,539 77,627-95, ,645 4,649,458 산림청 총예산 5,012,539 77,627 95, ,645 4,649,458 자료:USDA Forest Servrvice U.S. Department of Agriculture-Forest Service Overview of FY 2008 President s Budget. 4. 산림청 전략계획 가. 전략계획 수립 배경 미국의 국가단위 산림계획은 재생가능자원법(Forest and Rangeland Renewable Resources Planning Act: RPA) 및 정부성과평가법(Government Performance and Results Act: GPRA)에 근거하여 수립된다. GPRA가 제정되기 이전에는 장기적인 산림계획의 작성을 규정한 RPA에 의해 작성되어 왔다. RPA는 임지, 방목지, 목재, 물, 휴양, 광물 등 산림청 소관 재생가능자원의 이용 및 수급 추이와 전망을 실시 하는 RPA평가에 기초하여 국가 전체 산림에 대한 프로그램을 수립하도록 규정하 였다. RPA의 제정 의의는 산림자원의 경영이 1년 단위의 단기 계획에 따른 예산집 행이 아닌 장기적인 계획과 이의 이행을 보장하는 예산 확보에 의해서만 가능하다

12 6 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 는 것을 의회에 인식시켰다는 점이다. 1993년에는 연방정부기관이 수행한 사업 성 과와 결과를 측정할 수 있는 표준을 요구하는 GPRA가 제정되었는데, 이 법에 따 라 미국 산림청은 국가 전체 산림자원의 경영목적을 제시한 5년간의 전략계획을 수립하고, 매년 진척 상황에 대한 양적인 척도를 담은 성과계획, 표준 및 척도를 충족시켰음을 나타내는 성과보고서를 작성하고 있다. GPRA의 제정은 미국 행정부 전반에 성과주의 관리의 큰 틀을 제공하였는데 산 림청 역시 큰 영향을 받았다. GPRA가 제정됨에 따라 RPA에 의해 수립되었던 장 기산림계획인 RPA 프로그램은 큰 의미를 상실하게 되었다. 그 대신에 5년 단위의 중기계획인 전략계획을 수립하고 산림청 스스로 설정한 목표를 얼마나 달성하였는 가에 따라 예산을 배분받는 성과주의 예산 체계가 도입되었다. 이러한 변화에 따라 2000년에 개정된 산림청 전략계획 이후 2004년 11월 산림청 전략계획 2004~ 2008(USDA Forest Service Strategic Plan for Fiscal Years 2004~2008), 2007년 7월 산림청 전략계획 2008~2012(USDA Forest Service Strategic Plan FY 2007~ 2012) 가 수립되었다. 최근 변화된 미국 산림정책의 목적 및 목표는 산림청 전략 계획 2008~2012 를 살펴보면 이해할 수 있다. 산림청 전략계획은 우리나라의 산림 기본계획에 해당하는 국가단위의 산림계획으로 미국 산림청의 사명, 목적, 목표 및 이를 달성하는 수단과 전략 등을 담고 있다. 나. 전략계획 2008~2012 주요 내용 (1) 미션 산림청 전략계획 2008~2012 의 미션은 2004년에 수립된 전략계획 2004~2008 의 현 세대 및 후손들의 요구에 부합하도록 국가 산림 및 목초지의 건강, 다양성 및 생산성을 지속하는 것 과 동일하다. 그러나 이러한 미션을 달성하기 위한 양 전략 계획의 목적(Goal)과 목표(Objective) 설정은 차이가 있다. 전략계획 2008~2012 는 이전 전략계획 2004~2008 에 비해 더욱 구체적인 내용을 담고 있다. (2) 목표 및 기본방침 1905년 미국 산림청이 개청한 이래 지금까지 산림청의 공통된 전략정책 방향은 보전 이었다. 전략계획 2008~2012 는 전략계획 2004~2008 이 수립될 당시와 동일하게 미국 산림자원 보전 및 유지를 위협하는 중요한 산림문제로서 1 위험한

13 제1장 미국의 국유림 동향 7 연소원 축적으로 인한 산불 위험 증가, 2 침입종의 유입 및 확대, 3 개방지(open space)의 감소 및 생태계 기능을 악화시키는 산림 목초지의 파괴, 4 관리되지 않 는 휴양, 특히 비포장(off-highway) 도로의 관리되지 않는 이용 등을 들고 있다. 이 에 미국 산림청은 본 전략계획 기간 동안 타 부처, 주( 州 ), 원주민, 지역사회 등 다 양한 주체와의 협력적 파트너십을 통해 이러한 위협요소를 완화시키는데 초점을 맞추어 산림을 관리할 계획이다. 특히, 최근 산림자원 보전 범위가 단일 부처의 경 계를 넘고 있어 산림청에서는 타 기관과의 능동적인 연계 방안을 모색하여 다양한 파트너와의 협력을 통해 보전활동에의 참여 가능성을 확대 시킬 계획이다. 표 4. 산림청의 전략계획 2004~2008 목표 및 기본방침 목 표 기 본 방 침 재난수준의 산불위험 감소 침입종의 영향 감소 야외휴양 기회 제공 에너지원 요구 맞춤 지원 유역조건 개선 산림청 목적을 지원하기 위한 사명 관련 작업 수행 - 재난수준으로 산불이 발생할 잠재력을 지닌 국유지의 건강성 증진 - 지원 목표에 따라, 소방관, 공공안전, 편익 및 보호가치를 고려하며 산불을 최소 비용으로 억제 - 위험한 연소원 감소 및 화재예방 계획 및 프로그램을 개발하고 이행 하는 2,500개 지역사회와 위험에 처한 비국유지 지원 - 국유산림 및 초지에 대한 선정된 침입종 처리의 효과성 증진 - 국유지 및 물에 대한 공적 접근(public access)을 증진하고 야외 보건 증진 활동기회를 제공 - 자연자원 보호를 위해 이용하는 비포장도로 차량관리의 개선, 모든 이용자의 안전 증진, 지방 중심의 여행관리계획의 협력적 개발 및 이 행을 통한 다양한 이용간의 갈등 최소화 - 에너지 촉진을 위해 연결고리를 관장하는 다른 기관과 작업, 허가지 원 과정의 효율성 개선 및 적정 토지사용권 설정 - 국유지로부터 바이오매스 에너지를 위한 소경재의 상업적 이용 촉진 - 우선순위가 높은 유역의 평가 및 복원, 이런 유역 내 강기슭에 사는 동물 서식지 유지 - 국유지 활동으로 인한 수질 영향 모니터링 - 육지 및 수생 생태계 내 자생, 바람직한 유입 식물 및 동물 종 다양 성의 복원 및 유지, 종 회복에 기여함으로써 종 위험성 비율 감소 - 적정 수준에서 최신 자원 데이터, 모니터링, 연구정보 제공 - 연방 재정관리기준과 성과에 따른 통합 재정을 맞춤 - 산림 및 초지가 다른 용도로 전용되는 것을 감소시킴으로써 산림 및 초지의 환경적, 사회적, 경제적 편익 유지 - 안전건강청(Office of Safety and Health Administration) 기준 유지 - 산림청의 우선순위를 다루는 과학적, 기술적 정보를 제공하고 분석하 는 프로세스 및 시스템 개발 및 유지 자료 : USDA Forest Service USDA Forest Service Strategic Plan for Fiscal Year 2004~08. FS-810.

14 8 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 한편, 산림청 전략계획 2008~2012 에서는 이러한 위협요소를 해결하기 위해 파 트너십 강화 이외에 전략계획 2004~2008 에 비해 구체적인 목표와 기본방침을 설정하였다. 전략계획 2004~2008 에서는 미국 산림의 보전을 위협하는 4가지 문 제를 해결하기 위해 1 재난수준의 산불 위험 감소, 2 침입종의 영향 감소, 3 야 외휴양 기회 제공, 4 에너지원 요구의 맞춤 지원, 5 유역조건 개선, 6 산림청 목 적을 지원하기 위한 관련 작업의 수행 등 6개 목표를 수립하였다(표 4). 표 5. 산림청의 전략계획 2008~2012 목표 및 기본방침 목 표 산림과 목초지의 복구 및 유지 기 본 방 침 - 산불로 인한 지역사회와 자연자원 위험 감소 - 효율적 효과적 산불진압 - 산불 피해 감소 및 산불을 진압할 수 있는 지역사회 구축 - 침입종 및 병해충으로부터의 피해 감소 - 유역과 다양한 서식지의 건강성 유지 및 복구 미국인에게 지속적인 혜택 제공 개방지 보전 야외휴양 기회 제공 및 확대 산림청의 기본관리 역량유지 산림청 프로그램과 도시민과의 연계 - 1 바람직한 국유림 토지목적과 일치하며, 2 지역사회의 생성 및 유 지에 도움을 줄 수 있는 임산물의 지속적인 공급 - 1 바람직한 국유림 토지목적과 일치하며, 2 지역사회의 목장경영 지 원에 일조할 수 있는 방목제품의 지속적인 공급 - 에너지 자원 필요를 충족시키기 위한 지원 - 시장기반 보전 및 생태계 서비스 증진 - 타 용도 전환으로부터 산림 및 목초지 보호 - 개인 토지 소유자와 지역사회가 토지를 지속 가능한 산림 및 목초지로 유지 관리하기 위한 지원 - 야외휴양 경험의 질과 유용성 향상 - 국유지 및 물의 합법적 입장권 확보 - 비포장도로의 관리 개선 - 효율적인 전략 및 토지 관리 계획, 자원관리에 있어 데이터 및 기술 이용을 통한 책무 향상 - 기관의 미션을 지원하는 국유림 토지와 시설의 관리 개선 - 도시인구를 교육시키고 편의를 주는 단체와의 파트너십을 통해 환경교 육을 증대시켜 산림보전 교육 증진 - 국민에게 다양한 혜택을 제공하기 위해 도시 및 지역사회 산림의 관리 개선 지속적인 자연자원 관리를 위한 과학적 기반적용 및 tool 제공 - 산림청 R&D 연구소, T&D 센터에서 개발되는 적용 및 툴의 이용 증가 자료:USDA Forest Service USDA Forest Service Strategic Plan FY 2008~2012. FS-880.

15 제1장 미국의 국유림 동향 9 이와 비교하여 전략계획 2008~2012 에서는 1 산림과 목초지의 복구 및 유지, 2 미국인에게 지속적인 혜택 제공, 3 개방지 보전, 4 야외휴양 기회 제공 및 확대, 5 산림청의 기본관리 역량유지, 6 산림청 프로그램과 도시민과의 연계, 7 지속 적인 자연자원 관리를 위한 과학적 기반 적용 및 툴 제공 등 7개 목표를 수립하였 다(표 5). 전략계획 2008~2012 가 전략계획 2004~2008 과 비교하여 보다 구체적인 목표 와 기본방침을 설정한 이유는 산림정책의 공통된 전략인 보전 을 보다 효과적으로 실현하기 위한 것으로 판단된다. 특히, 산림청의 역량 강화 및 과학적인 기반을 통 한 지속적인 산림자원 관리가 이루어지지 않을 경우 사업의 연관성과 성과를 측정 할 지표 선정이 어렵기 때문에 전략계획 2008~2012 에서는 좀 더 명확한 목적과 목표를 개발하였다고 볼 수 있다. 전략계획 2008~2012 의 7개 목표를 현실에서 구체적으로 이행하기 위하여 아래와 같이 각 목표별 기본방침을 수립하였다. 전략목표 1 : 산림과 목초지의 복구 및 유지 국가의 산림과 목초지는 토지를 보호하고, 지속가능한 생산 및 서비스를 공급하 기 위해 조성되었기 때문에 이러한 산림과 목초지를 복구 및 유지하기 위해서 5대 주요 기본방침을 수립하였다. 이를 통해 산림과 목초지의 상태, 생산성, 다양성, 외 래종 침입에 대한 저항성을 지속시키는 능력의 향상을 예상하고 있다. 5대 주요 기 본방침은 1 산불로 인한 지역사회와 자연자원 위험 감소, 2 효율적 효과적 산불 진압, 3 산불로부터의 피해감소 및 산불을 진압할 수 있는 지역사회 구축, 4 침 입종 및 병해충으로부터의 피해 감소, 5 유역과 다양한 서식지의 건강성 유지 및 복구 등이다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로는 1 탐사, 예방, 완화, 치료, 복구 방법, 기술 등의 요소를 활용하는 전략 개발 및 적용, 2 이웃의 준비, 예방, 교육, 자율적인 산불방지, 지역사회 산불예방 계획을 통해 산불의 위험을 감소시키기 위 한 지역사회의 기술적, 재정적 보조, 3 국유림 및 목초지에 대한 생태적, 사회경제 적 영향 평가, 4 안전하고 효율적이며 효과적인 초기 진압 및 산불 진압을 위한 소방 트레이닝 프로그램 개선, 5 토지 오염, 관리활동 실행 시 최상의 관리 실행 및 과학적인 결과 사용, 6 강 유역의 원상복구가 가능한 토지 및 물을 유지보존하 고 악화된 토지와 물(버려진 탄광부지)의 복구, 7 멸종위기에 처하거나 위험, 위기 에 처한 종을 보호하기 위한 보존 전략 개발 및 실행, 8 의회에서 지정한 지역을 모니터링하고 지정된 지역의 가치를 보호하고 개선하기 위한 관리, 9 바이오매스

16 10 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 사용에 있어 토지 관리 처리 효율성 향상, 10 국유림, 목초지, 대목초지에서 환경 관리 시스템 수립 및 실행 등이 있다. 전략목표 2 : 미국인에게 지속적인 혜택 제공 현 세대 및 다음 세대에 필요한 산림 및 목초지의 생산성을 유지하면서 지속적 으로 산림의 혜택을 제공하기 위해 4대 주요 기본방침을 수립하였다. 이를 통해 사 회가 요구하고 있는 산림과 목초지의 장기적이고 다양한 사회경제적 혜택을 제공 하고자 하였다. 4대 주요 기본방침은 1 국유림의 토지목적과 일치하며, 지역사회 의 생성 및 유지에 도움을 줄 수 있는 임산물의 지속적인 공급, 2 국유림의 토지 목적과 일치하며, 지역사회의 목장경영 지원에 일조할 수 있는 목초지의 지속적인 공급, 3 에너지 자원 필요를 충족시키기 위한 지원, 4 시장기반 보전 및 생태계 서비스 증진 등이다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로는 1 국가의 경제 사회 환경적 필요를 충족시키기 위한 자연자원에의 접근법 제시, 2 재생 가능한 산림 및 방목 자원으로 부터 에너지와 제품을 만들어내기 위한 기술 및 시장 전략의 개발 및 홍보, 3 국제 화에 대응한 미국 자연자원 기반 시장에서의 변화 관찰 및 대중의 정책 결정자에 게 정보 제공, 4 목록, 모델, 목제품의 사용을 증가시키고 산림제품 시장을 강화하 기 위해 산림지로부터 잠재적이거나 실제로 지속 가능한 수준의 산림제품 모니터, 5 툴 개발 및 목질 생물량으로부터 에너지 생산을 증가시키기 위한 기술적, 재정 적 보조지원, 6 제품, 서비스, 국유림 토지의 사용을 지원하기 위한 하부구조의 효 율적인 관리 및 유지, 7 국유림의 특별 이용 허가(Special Use Permit)에 대한 정 책의 효율성 증가, 8 우선순위가 높은 산림 지역에 대한 토지 소유 계획, 기술적, 재정적 지원 프로그램에 대한 목표 설정, 9 산림청과 다른 파트너 모니터 평가를 돕고 지역사회 토지의 생태기능을 향상시키고 보호하기 위한 시장 기반 의 접근방 법의 개발 등이 있다. 전략목표 3 : 개방지 보전 개방지는 시골, 도시 지역사회에 다양한 환경적, 사회적, 경제적 혜택을 제공한 다. 특히, 농장, 목장, 원시림을 포함한 미개발 산림 및 목초지는 수질을 보호하며 천연 야생동물을 보존하고 재생 가능한 목재, 임산물, 여가 장소, 아름다운 경치 등 을 제공하기 때문에 보전이 매우 중요하다. 따라서 개방지 보전을 위해 2대 주요

17 제1장 미국의 국유림 동향 11 기본방침을 수립함으로써 타 용도의 사용을 목적으로 하는 개방지 전환을 완화시켜 산림 및 목초지의 환경적, 사회적, 경제적 혜택을 유지하고자 하였다. 2대 주요 기본 방침은 1 타 용도 전환으로부터의 산림 및 목초지 보호, 2 개인 토지 소유자와 지 역사회가 토지를 지속 가능한 산림 및 목초지로 유지 관리하기 위한 지원 등이다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로는 1 도시와 시골지역에서의 공공 토 지와 다른 소유자 간의 상호작용을 예견하고 평가하기 위한 토지 이용 변화 및 개발 tool 의 모니터, 2 전망적인 측면에서의 식물과 동물 서식 지역의 손실을 완 화시키기 위한 관리전략 개발 및 촉진, 3 전략적 보존 촉진 및 지역 사회와 인접 한 곳의 산림경관과 도시 숲 지역을 보존하고 복구하기 위한 전략적 보존 과 환경 친화적인 개발 계획의 촉진, 4 용도 전환의 위험이 있거나 공익성 혜택을 제공하 는데 가장 중요한 토지 규명 및 경계 정리, 우선 산림 지역을 보호하기 위해 기부 를 통한 국유림 근처의 토지 획득, 영구적인 보존 경감 및 토지 획득을 통해 주 ( 州 )와 파트너십 관계에 있는 사설 산림 보호 등의 조치 실행, 5 지속적인 방목장 과 관계되는 기반 속성을 유지하기 위한 국유림의 방목허가 지속, 6 토지소유자가 산림제품 마케팅, 바이오매스량, 생태계 기능, 지속적인 관리 목표 및 토지소유자와 의 관계를 규명하기 위한 산림 책임 계획 개발, 토지 소유자의 산림 세제와 부동산 상속 계획 전략에 대한 이해 향상 등의 목표를 달성하기 위한 기술적 보조 지원, 7 개방지 토지를 유지하기 위해 경제적 혜택을 제공하는 지속적인 관광 및 여가 를 위한 지역사회 계획의 도모, 8 도시 지역사회 및 도시 교외의 토지 소유자들이 도시 임업, 농림업, 녹지 기반시설 접근을 통해 환경 기능을 회복하도록 하는 교육, 기술, 재정적인 보조 제공, 9 국유림 자원과 관리활동에서 기존 혹은 새로운 개발 에 영향을 미치는 것을 최소화하기 위한 국유림 수정 계획의 지역 토지 사용 계획 과의 조화 등이 있다. 전략목표 4 : 야외휴양 기회 제공 및 확대 산림청은 국유림의 생태 통합성을 유지하면서 국가의 필요를 충족시키기 위해 충 분한 야외휴양 기회 경험을 유지 확대하기 위한 3대 주요 기본방침을 수립하고, 대 중이 이용할 수 있는 국유림 및 목초지에 대한 다양한 야외휴양 기회를 제공하고 자 하였다. 3대 주요 기본방침은 1 야외휴양 경험의 질과 유용성 향상, 2 국유지 및 물의 합법적 입장권 확보, 3 비포장도로의 관리 개선 등이다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로는 1 안전한 여가이용을 제공하고 여가 활동의 생태적인 영향을 완화하기 위한 tool, 지침 및 자원관리의 제공, 2 관리자가

18 12 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 여가 기회 및 투자를 최적화하도록 환경의 질과 여가 경험의 질 간의 관계에 대한 이해 향상, 3 지정된 야생 지역에서 파생된 야생 지역 및 생태 사회적 가치를 보호 유지하기 위해 필요한 tool 개발, 4 관리자와 지역사회가 고객이 추구하는 여가 서 비스 및 혜택을 제공할 수 있도록 고객 성향 및 양상, 경험에 대한 정보 개발, 5 지 역의 물리적, 생물학적, 사회적 특성 및 역량과 일치하는 여가기회의 제공, 6 여가기 회에 대한 적절한 접근의 획득 및 제공, 7 공중 보건 및 안전을 예방하는 여가 기회 기반 구조의 효과적인 관리 유지, 8 사용자 요금 프로그램 유지 및 개선, 9 통합적 인 지역사회 여가 및 관광 계획을 달성하기 위한 비정부, 기관 간 파트너십 연계 등 이 있다. 전략목표 5 : 산림청의 기본관리 역량유지 산림자원은 자연적 재해, 과도한 이용, 다양한 관리활동 등을 포함한 여러 가지 외부 환경에 영향을 받기 때문에 산림청의 기술과 역량유지 및 강화가 필요하다. 이를 위해 2대 주요 기본방침을 수립함으로써 광범위한 자연자원의 위기를 지원하 기 위한 역량과 함께 행정 시설, 정보 체계, 토지 소유 관리의 개선을 기대하고 있 다. 2대 주요 기본방침은 1 효율적인 전략 및 토지 관리 계획과 자원관리에 있어 서의 효율적인 데이터 및 기술 이용을 통한 책무 향상, 2 기관의 미션을 지원하는 국유림 토지와 시설의 관리 개선 등이다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로 1 현재 및 미래의 위기에 대처하기 위해 산림청 프로그램 지역에서의 강력한 기술적 리더십 개발 및 이를 유지할 수 있는 직원의 채용과 트레이닝 실시, 2 각 기관 간에 직원들의 기술을 공동으로 개 발하고 공유하기 위한 서비스 최우선 과 같은 기관 간의 노력 증대, 3 현재 인력 이 필요한 기술을 가지고 있지 않은 경우, 새로운 인력의 요구를 충족시키기 위한 기존 직원의 재교육과 신규 직원의 채용, 4 수습 전문 인력을 위한 트레이닝 프로 그램 및 경력 개발 지침의 규정, 5 산림청 직원의 역량을 개선하고 파트너십을 개 발 유지할 수 있는 tool의 개발과 지식 관리 트레이닝의 실시, 6 다른 연방, 주, 지역 정부 단위, 원주민, 민간 부문 파트너와의 협력 지속, 7 국유림의 이익과 대 중의 소유권 관리 및 보호 등이 있다. 전략목표 6 : 산림청 프로그램과 도시민과의 연계 산림청은 도시림의 효과적인 관리 및 이해를 도모하는 일을 실시하고 있으며, 청

19 제1장 미국의 국유림 동향 13 소년에게 나무심기나 주변의 도시림 정비활동 및 국유림 방문과 같은 기회를 제공 하는 프로그램, 보존 교육, 지역사회 녹화 노력을 지원하고 있다. 또한 도시주민과 의 생산적인 관계를 구축하고 국유림 및 도시의 지역공원에 대한 의견과 이해를 향상시키기 위해 연방, 주, 지역과 밀접하게 공조하는 등 다양한 주체와의 파트너 십 강화를 통해 도시와 시골 지역간의 연계를 구축하고 있다. 향후 2대 기본방침을 수립하여 산림청에서 제공하는 다양한 프로그램의 혜택을 통해 도심과의 연계를 한층 강화하려고 국민들의 폭넓은 접근을 유도할 계획이다. 2대 주요 기본방침은 1 도시인구를 교육시키고 편의를 주는 단체와의 파트너십을 통한 산림보전 환경 교육의 증진, 2 국민에게 다양한 혜택을 제공하기 위한 도시 및 지역사회 산림의 관리 개선 등이다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로 1 복잡한 경치를 효과적으로 관리하 고 도시림의 생태, 사회적 서비스 혜택을 모니터하기 위한 도시림 목록 관리 및 분 석의 지속, 2 도시 및 도시화 지역에서 환경의 질과 서비스를 지속하기 위해 자원 을 효과적으로 관리하는 녹지 기반 제도 와 같은 전략 및 옵션 개발과 홍보, 3 지역사회가 도시림 전문직원, 법령, 관리 계획, 지역 자문단 및 도시 교회 마을 등 이 산림자원 관리에 필요한 지원 그룹으로 향상되도록 지원, 4 도시림과 나무가 생태기능과 혜택을 최대화하기 위해 전략적으로 계획되고 관리되고 있음을 확인하 기 위한 tool 개발 및 홍보, 5 고품질의 보존 교육 자료 및 설명 프로그램을 통한 파트너와 교육자와의 연계, 6 도시 주민과 연계한 환경 교육 및 기술 평가 방법 의 개발, 7 산림청 자원 및 정보 획득을 위한 도시인들의 접근 향상, 8 도시 및 서비스가 충분하지 못한 고객과 연계되는 비 관습적인 파트너와의 파트너십 개발 등이 있다. 전략목표 7 : 지속적 자연자원 관리를 위한 과학적 기반적용 및 tool 제공 산림청은 산림과 목초지를 지속적으로 관리하는데 유용하고 효과적인 과학적 기 반 적용 및 tool을 제공할 계획이다. 이를 위해 산림청 R&D 연구소, T&D 센터에 서 개발되는 과학적 기반 적용 및 tool 제공이라는 단일 기본방침을 수립하고 있다. 이러한 전략목표를 달성하기 위한 수단으로 1 과학적 정보, 기술, 방법 등을 비 용 측면에서 효율적으로 개발, 2 관리자와 정책집행자에 의해 사용되는 정보 및 과학 기반 tool 제공, 3 모든 R&D 연구 개발 단계에서 사용자와 연계한 효율적인 공정개발 및 실행, 4 분석 및 결정 시스템 개발 및 전개, 5 대안적인 관리 관습

20 14 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 의 효율성을 평가하기 위한 tool 개발, 6 최근 자원정보가 산림청의 전략적, 전술 적, 운영적 비즈니스 요구사항을 설명할 수 있는지의 확인 등이 있다. 5. 국유림 경영과 다자참여 가. 국유림의 전개과정 및 특징 미국 국유림은 1891년 내무장관 칼 슐츠가 고안한 보호림 제도에서 출발했으며, 1905년 시어도어 루스벨트 대통령이 산림청을 만들고 1907년 보호림을 국유림으로 개칭하였다. 독립이후 미국의 토지정책은 누구의 소유도 아닌 토지를 일단 공유지화 한 후 민간에게 불하하고, 토지 소유자의 자유로운 이용에 맡긴다는 자유방임의 원칙에 기초를 두고 있었다. 그러나 이러한 정책하에서 산림이 점차 사적 소유화되고 무질 서한 산림벌채가 실시됨에 따라 19세기 중엽의 산림자원의 감소라는 위기감과 함 께 2가지 문제인식을 가지게 되었다. 첫째는 난벌에 의해 토사가 하천으로 유출되 어 강바닥에 퇴적함으로써 당시 주요 교통수단이었던 선박의 수송에 큰 문제가 발 생하기 시작한 것이다. 둘째는 난벌에 의해 산림자원이 급속하게 감소함에 따라 목 재공급이 부족한 시대의 도래가 염려된 것이었다. 이러한 상황에 따라 산림자원 보전운동이 활발히 전개되었고, 그 운동의 일환으 로 산림자원의 과학적 관리 및 보전을 지향하는 임업기술자를 중심으로 연방정부 가 산림자원 보전을 위해 적극적으로 관여해야 한다는 주장이 제기되었다. 또한 헌 팅(hunting) 및 피싱(fishing)에 관련된 잡지에 의해 산림의 중요성이 점점 사람들 사이에 확대되어, 1873년에는 의회에서도 이에 대응하기 위해 농무성 내에 산림조 사 예산을 배정하였다. 산림문제의 중요성을 인식한 연방정부는 1881년 농무성에 산림부문을 설치하고, 1891년에는 대통령에게 보유림 제정의 권한을 부여하는 보유 림법(Forest Reserve Act)을 제정하였다. 보유림법은 목재자원의 보전과 유역보전을 위해 공유지를 대통령의 명령에 의해 보유림으로 지정하고, 매각 등의 개발로부터 산림을 영속적으로 보호 관리할 수 있도록 한 것이다. 1897년에는 기본법(Organic Act)에 기초하여 보유림이 국유림으로 개칭되었는데, 이것이 오늘날 미국 국유림의 탄생이다. 당시 국유림의 지정은 아직 매각되지 않았던 서부의 공유지를 대상으로 실시되었기 때문에 이미 사유화가 진행되어 공유지가 존재하지 않았던 동부 여러

21 제1장 미국의 국유림 동향 15 주( 州 )에서는 국유림이 전혀 존재하지 않았다. 그러나 이러한 지역에서는 산림의 황 폐가 급격하게 진행되어 수원보전 및 수상운반의 유지가 곤란하게 되었다. 특히, 아팔라치아(Appalachia) 산맥 머농거힐라(Monongahela) 강에서 1907년에 대홍수가 발생했기 때문에 국유림의 지정 요구가 높아졌다. 이에 따라 1911년에 산림보전을 위해 민유지의 매입을 가능하도록 하는 위크스법(Weeks Law)이 제정되었고, 동부 에서도 이 법에 따라 산림을 구입하여 국유림이 점차 증가하게 되었다. 제2차 세계대전까지 국유림은 목재생산보다는 황폐지역에 산림을 조성하고, 산림 화재로부터 산림을 보호하는 것이 급선무였다. 전후 국유림은 증대하는 국내 목재 수요에 대응하는 한편, 전후 유럽의 부흥을 위한 목재공급도 담당해야 했다. 그러 나 지금까지 목재생산의 대부분을 담당해 온 사유림은 자원내용의 악화가 문제되 기 시작했기 때문에 목재산업은 국유림의 벌채를 요구하게 되었고, 산림청에서도 이에 부응하여 벌채량을 늘리기 시작하였다. 이와 별도로 자동차의 보급과 여가의 증대에 따라 국민의 산림 레크리에이션 활동도 활발하였으며, 국유림의 레크리에이 션 이용도 급속히 증가하였다. 이 때문에 국유림 관리의 향후 방향성을 둘러싸고 벌채를 요구하는 임산업계와 자연환경보전을 요구하는 시민과의 충돌이 발생하였고, 이를 해결하기 위해 1960 년에 오늘날 이용관리의 원칙을 제시한 다목적 이용 및 보속수확법(Multiple-Use Sustained-Yield Act)이 제정되었다. 이 법률은 국유림을 레크리에이션, 목초지, 목 재, 수원함양, 야생생물 및 어류 서식지의 5가지를 동일한 수준으로 고려하여 경영 하는 것을 목적으로 한 것이다. 이와 함께 목재생산, 레크리에이션 이용 등 산림이 제공하는 편익을 높은 수준에서 지속시킬 것을 강조하였으며, 국유림이 다목적 이 용을 목표로 하여 경영되어야 함을 명확히 하였다. 1960년대 미국은 환경보호 운동이 확대되었고, 그 성과로서 환경보호를 목적으로 하는 법률이 제정되어 국유림 경영에도 큰 영향을 미쳤다. 1964년에 Wilderness Act가 제정되어 개발행위를 금지하고 원생대상인 자연을 보호하는 Wilderness를 연 방소유지에 설정하게 되어 국유림에서도 1980년대까지 약 1,300만ha가 지정되었다. 1968년에는 원생적인 자연과 양호한 경관을 지닌 하천 수변을 보호하기 위한 원 생 경관하천법(Wild and Scenic Rivers Act: WSRA)이 제정되어 국유림 내에 경관 하천이 지정되었다. 1973년에는 멸종위기종법(Endangered Species Act: ESA)이 제 정되어 멸종 위기에 처한 종에 대해서는 그 개체의 채취는 물론 서식지의 파괴도 금지하였다. 이와 같은 법률은 개별적인 보호구 설정이나 멸종위기의 종 보호를 목 적으로 한 것이다.

22 16 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 그러나 1970년에 제정된 국가환경정책법(National Environmental Policy Act: NEPA)은 연방정부 수준에서 포괄적인 환경보전 정책을 지향하는 법률이었다. NEPA 는 시민참여에 기초하는 환경영향평가제도로서 환경에 중대한 영향을 미친다고 생 각되는 모든 연방정부의 행위에 대해 환경영향평가를 의무화 한 것이다. 이에 따 라 산림청은 환경영향평가에 대응하기 위해 1974년 산림초지재생가능자원계획법 (Forest and Rangeland Renewable Resources Planning Act: RPA)을 제정하였다. 그 러나 1975년 웨스트버지니아 주에서 계획된 국유림의 개벌에 대해서 환경보호단체 가 제소한 벌채 금지 소송에서 연방재판소는 1897년 기본법에 비추어 국유림에서 의 개벌은 금지되고 있다는 판결을 내려 산림청은 기존의 개벌을 지속할 수 없게 되었다. 이에 따라 산림청은 계획법 체계를 전환할 필요성을 인식하고 1976년에 국 유림관리법(National Forest Management Act: NFMA)을 제정하게 되었다. 1980년대 레이건 정권 하에서 국유림계획은 목재증산 압력과 산림청 자체의 목 재생산 중시 경향에 따라 시민의견을 충분히 반영하지 않아 국민으로부터 신뢰를 상실하였고, 계속되는 이의 신청 소송에 의해 어려운 상황에 처하게 되었다. 특히, 북서부 워싱턴 주, 오레곤 주, 캘리포니아 주 북부 태평양 연안의 국유림은 수많은 이의 신청 소송에 직면하게 되었다. 이 지역들은 목재생산에 적합한 원생림이 남아 있었기 때문에 목재생산 활동이 집중적으로 진행되었다. 그 결과 원생림의 급격한 감소와 생태계의 악화가 진행되어 환경보호 단체를 중심으로 원생림 보호운동이 활발히 전개됨에 따라 국유림 경영에 대한 정책 전환이 요구되었다. 특히, 원생림 에 서식하는 얼룩반점 올빼미(Spotted Owl) 보호와 관련하여 환경보호단체는 1 국 유림에 대한 원생림벌채 제한 요구, 2 국유림 입목판매의 금지 소송, 3 얼룩반점 올빼미를 1973년에 제정된 멸종위기종법(Endangered Species Act: ESA)에 기초하 여 멸종위기 종으로의 지정요구 등 3가지 요구사항을 기반으로 법정투쟁을 진행하 였다. 그 결과 1990년에 얼룩반점 올빼미가 멸종위기 종으로 지정되었고, 법정에서 산림청에 불리한 판결이 차례로 내려졌다. 산림청은 국민의 신뢰를 얻기 위해 국유 림 관리의 근본적인 방침 전환이 필요하다는 인식 하에서 생태계 경영이라는 방안 을 모색하기 시작하였다. 나. 국유림 관리 조직 미국의 국유림 관리 체계는 4단계로 구성되어 있다. 국유림은 농무성의 외청인 산림청이 전체를 총괄하고 그 산하에 전국을 9개 지역으로 구분하여 관할하는 지

23 제1장 미국의 국유림 동향 17 방산림관리청이 있다. 국유림 관리의 기본적인 단위는 우리나라와 같이 지방국유림 관리소이며, 각각의 국유림관리소에는 몇 개의 산림구가 있어 최일선의 국유림 관 리를 실시하고 있다. 이들 조직은 산림청장, 지방산림관리청장, 국유림관리소장, 레 인저(Ranger) 등의 인적체계로 관리되고 있다. 미국 산림청은 국유림, 주유림, 사유림 등을 대상으로 하는 3가지 업무를 담당하 고 있다. 단, 주 사유림정책에 관계되는 권한은 기본적으로 주정부에 속하기 때문 에 이 분야에 대한 산림청의 역할은 그리 크지 않고 국유림 관리에 주요한 역할을 하고 있다. 지방산림청은 각각 관할지역 내의 국유림관리의 기본방침을 제시함과 동시에 각 국유림관리소에 전문지식을 제공하고 주 민유림 정책에 관하여 직접 주 정부와 연계하고 있다. 국유림관리소 및 산림구의 조직은 각 지역의 산림이나 이용 상황을 반영하여 조직편성을 한다. 또한, 1990년대 이후 국민의 신뢰를 얻기 위해 생태계 경영을 도입함과 동시에 국유림 관리내용을 크게 전환하고 있기 때문에 조 직체계도 지속적으로 변화하고 있는 것이 특징이다. 다. 국유림 예산 2008년 국유림 예산(총 승인예산)은 2007년 대비 6.9% 감소한 134,443만 달러이다. 예산내역을 살펴보면, 임산물분야가 23.7%로 가장 많고, 다음으로 휴양 보호 유산 이 17.2%, 식생 유역관리가 11.5%, 통계 모니터링이 10.9%, 법집행이 9.2%, 야생 동물 어류관리가 8.8%, 토지소유권 관리가 6.0% 등의 순이었다(표 6). 국유림 예산을 내역별로 살펴보면 다음과 같다. 토지관리계획은 국유림시스템을 관리하는 제도와 법률의 초석으로서 지속가능성 개념에 중점을 두고 있으며, 국유 림과 목초지 내에서 지리학적으로 폭넓은 생태학, 사회학, 경제학적인 문제에 대한 평가를 실시하여 해결하고 있다. 수정과 개정으로 점진적으로 발전하고 있는 토지 관리계획은 공식적으로 10~15년 주기로 개정되고 있는데, 자연자원, 관리목적, 새 로운 과학기술의 개발, 대중의 이용에 따라 변화하는 조건에 대처하기 위한 것이 다. 토지관리계획 예산은 자연자원 관리활동 및 산림과 산림관리구역 수준에 따른 프로젝트와 활동의 수준별 계획 기반을 마련하는 비용을 지원하는데 사용된다.

24 18 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 표 6. 국유림 예산 내역(2008) (단위 : 1,000달러) 구 분 증감 2006년 2007년 2008년 프로그램 최종예산 추정예산 지불 비용 프로그램 예산 변화율 차액 감소 변 화 승인예산 1,415,646 1,443,659 28,709-61, ,344,377-5% 비상 추경예산 40, 총 승인예산 1,455,646 1,443,659 28,709-61, ,344,377-5% 상근자 11,965 12, ,956 - 토지관리계획 57,675 57,547 1,054-2,341-3,653 52,607-6% 통계 모니터링 166, ,269 2,882-6,336-16, ,462-10% 휴양 보호 유산 258, ,648 5,882-11,069-24, ,400-9% 야생동물 어류관리 131, ,443 2,749-5,613-10, ,633-8% 목초지관리 47,826 47,720 1,100-2, ,025 1% 임산물 277, ,114 6,562-14,629 16, ,562 5% 식생 유역관리 179, ,454 3,400-7,421-21, ,322-12% 광물 지질 관리 84,164 83,978 1,313-3,050-11,405 70,835-14% 토지소유권관리 90,932 90,731 1,874-3,954-7,811 80,840-9% 법집행 110, ,692 1,894-4,612 15, ,841 14% 발레스칼데라 5,074 5, , % 산림청 100주년 4, 자료:USDA Forest Service FY 2008 Budget Justification. 통계 모니터링 예산은 자원통계, 생태계 평가, 관리, 포괄적 평가, GIS, 자원지도 제작 활동을 지원해 토지관리계획을 제작, 수정, 보완하는데 활용된다. 또한 실제로 넓고 방대한 양의 생태계 평가활동 뿐만 아니라 토지관리계획에 관련된 정보를 관 리하는 환경관리시스템의 제작과 관리 비용으로 지원된다. 또한 토지관리계획의 요 구를 충족시켜 정부기관의 여러 가지 전략적 목적 달성에 필요한 자원통계 구축에 도 지원된다. 관리평가활동은 토지관리 지원 정보의 제공과 특정자원 현황 정보를 평가하는 것으로 산림전역 또는 그 이상을 대상으로 실시하여 정보를 제공하는데, 이 정보는 산림청이 토지관리계획을 제작 개정 수정하는데 쓰인다. 한편 포괄적 평 가는 토지관리계획 시행 프로젝트의 우선 순위를 결정하기 위해 실시된다. 휴양 보호 유산 분야의 휴양서비스 프로그램은 국민들에게 폭넓고 다양한 휴양환 경과 서비스, 대중강연 등을 제공함으로써 지속적이고 수준 높은 산림관리를 실시 하는데 이바지하고 있다. 산림청은 2005년 192백만 명의 국유림 방문객을 유치하 여 캠핑, 피크닉, 겨울스포츠, 사냥, 낚시, 문화유적지 방문 등의 활동에 참여시켰

25 제1장 미국의 국유림 동향 19 다. 휴양 프로그램은 기존에 개발되어 있는 휴양시설의 관리와 운영을 하는 것으로 이 시설에는 스키장과 숙박시설, 기념품점 등이 있다. 유산프로그램은 문화유산자 원의 보호와 산을 보호하면서 교육장소를 제공하고 정부시설, 원주민, 자원관리처 에 과학적, 기술적인 지원을 제공한다. 야생동물 및 어류의 서식지 관리는 수많은 동식물의 서식처인 국유림과 목초지에 서의 종 다양성, 생존능력, 생산성 유지와 현세대와 미래세대의 이용과 여가를 위 해 필요한 생태학적 환경을 마련하는 것이다. 국유림과 목초지 내에는 200만 마일 의 어류 서식처에 국가전체 1/2에 해당하는 고급 송어와 연어가 서식하고 있고, 낚 시가 가능한 200만 에이커의 호수와 500만 에이커의 늪지가 있다. 매년 40백만 명 의 국유림 방문자들이 사냥, 낚시, 자연생태계 감상을 위해 방문하고 있는데, 이와 같은 프로그램의 실행은 보다 많은 소비적, 상업적 기회를 제공하며 어류와 야생동 물자원을 유익하게 활용할 수 있도록 한다. 또한 야생동물 감상이나 사진촬영, 자 연감상, 야외교육과 같은 서비스를 제공하기도 한다. 목초지관리 프로그램은 국유림 내 9,200만 에이커의 다양하고도 방대한 자원을 관리하여 지속적인 야생동물과 목축의 수렵을 도모한다. 이 프로그램은 공개지 (open space)를 보존하여 사유림과 국유림 목초지 관리를 연계시킴으로써 연결서식 처를 유지한다. 목재판매 부분은 국유림 내의 초목 관리에 중요한 방법이며 사회에 임산물을 제 공하는 공급원이기도 하다. 목재 판매는 야생동물 서식처를 개발할 수 있는 산림구 조의 변화를 가져오는 방법 중 하나이고, 또한 침식을 감소시켜 유역 복구 노력에 이바지하는 한편 지역경제를 위한 일자리를 제공한다. 임산물 프로그램은 대중이 필요로 하는 특수한 임산물을 제공하는데, 장작, 크리스마스 트리, 온실 의학용 목 초, 이식용 천연종 등이 그에 해당한다. 식생 유역관리 프로그램은 유역의 복구, 개발, 유지에 중점을 두고 토질, 수질, 산림, 목초식생의 관리를 하는 것이다. 이런 기본적인 생물학적, 물리학적 자원의 관리는 국유림이 가지고 있는 야생동물 어류 서식처, 개발된 목초 산림지, 수질, 대 기질 등을 대상으로 한다. 이 프로그램은 재조림과 산불로 인한 피해를 입은 토지 에 입목지를 개발하는 한편, 목재수확을 위해 다시 나무를 심고, 나무 분포도와 다 양한 종 선택, 구조 등을 관리 조정하며, 국유림 내의 유해 잡초 관리 활동과 같은 침입종 관리활동도 한다. 광물 지질관리 프로그램은 광물자원을 조사, 관리하며, 작업 과정의 환경조사 및 안전관리 전문가를 파견하여 지질학적 자원의 관리를 담당하는 것이다. 이 프로그

26 20 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 램은 가스와 석유 비축량 감소와 굴착 허용량 감소 등으로 인한 국가에너지 정책 의 일환으로서 주목을 받고 있다. 지질학적 요소는 지질학적, 고생물학적 상태에 따른 토지관리 결정과 프로젝트 계획, 지하수와 같은 자원평가, 과학적 교육적 목 적을 가진 장소를 보호하는 정보를 제공한다. 환경보존 보호 프로그램(ECAP)은 국유림 내 유해물질을 제거하여 유역과 생태환 경을 개발 보존하는 것이다. 폐탄광촌 프로그램(AML)은 가장 우선시 되는 유역의 폐탄광촌의 환경개선을 실시하는 것으로서 이러한 개선 프로그램과 더불어 산림청 의 환경관련 업무시스템을 감시하는 환경관리 시스템의 구축도 포함한다. 토지소유권 관리 프로그램은 법률적 보호와 명확한 토지경계, 권리와 소유권, 토 지조정권 확보, 토지사용 등을 통해 국유림과 자원을 보호한다. 산림청은 인수나 교환을 통한 토지합병을 통해 국유림을 보다 효율적으로 관리하여 향후 관리비용 지출을 경감하고, 도심지와 지역사회의 요구 조건을 충족시키면서 보존을 도모하는 한편 수생, 산림, 목초지 생태계의 개발을 도모한다. 또한 토지 조사와 화재관리 비 용을 최소화하고 국유림 경계 관리비용을 줄이면서 도로관리의 단순화, 특별 토지 사용 승인, 도로권 부여 등을 실시함으로써 행정적 이익을 도모한다. 국유림 법집행 프로그램은 산림청 관할의 자연 자원과 기타 재산을 보호할 뿐만 아니라 국유림법의 위반과 안전사고에 신속히 대응하는 한편, 순찰차를 공급하여 감시하고 있다. 법집행은 기타 연방정부, 주정부, 지방정부 법집행 기관과 협조하여 시행되는데, 범죄자 조사와 국유림 내 대마초 생산과 밀수, 기타 위해 약물을 관리 하기 위한 것이다. 발레스칼데라 보존법은 발레스칼데라 국유림의 과학적, 미학적, 지형적, 역사적, 휴양적 가치를 보존하고 유역, 어류, 야생생물, 유산을 보존 관리하며 보존지구 내 에 재활용 가능한 자원의 지속적인 공급과 다양한 사용을 위해 제정되었다. 공기업 인 발레스칼데라 신탁은 2002년 8월부터 보존지구의 보존관리, 재정관리를 책임지 고 있다. 라. 국유림 계획과 다자참여 (1) 국유림 계획 체계 미국의 국유림 계획 체계는 1974년에 제정된 RPA 법과 1976년에 제정된 NFMA 법에 의해 규정되고 있다. 국유림 계획은 우선 연방정부 수준에서 RPA 평가를 10년

27 제1장 미국의 국유림 동향 21 에 1회, RPA 프로그램을 5년에 1회를 실시하고, 연차보고서를 매년 책정하도록 규 정하고 있다(그림 2). 연방수준의 RPA 평가는 산림청의 장기적인 정책 결정의 기초가 되는 것으로 50년 을 계획기간으로 재생가능한 자원의 수급에 관한 현상과 장래 예측, 재생가능한 자 원의 내용, 산림청이 시행하는 정책과 책무, 산림관리에 영향을 미치는 정책 및 법 규제의 검토 등이 포함된다. 이 평가를 바탕으로 산림청이 전개해야 할 정책안에 대해서 비용편익 분석과 함께 제시하는 것이 RPA 프로그램으로서 40년을 계획 기 간으로 하고 있다. 연방수준 RPA Assessment RPA Program (산림청 작성) 지방산림청 수준 지 방 지 침 (지방산림청 책정) 국유림관리소 수준 산 림 계 획 (국유림관리소 책정) 그림 2. 국유림 계획 체계 다음 단계는 각 지방산림청이 책정하는 지방지침으로서 RPA 프로그램에서 설정 한 목표를 바탕으로 지방 산림청 관내의 자원관리 상황과 과제를 명확히 분석한 후, 각 국유림 관리소에 대해 기본적인 자원관리의 방향성과 관리기준 및 가이드라 인을 제시하는 것이다. 지방지침을 바탕으로 각 국유림 관리소마다 관할지역 내 국 유림 관리의 기본방침과 관리행위의 기본적인 계획을 정하는 것이다. 산림계획은 각각의 국유림 상황에 맞도록 구체적인 방법을 기술하고 있다는 점에서 가장 기본 적인 계획인 동시에 일반 시민의 관심이 가장 많다. 지방지침, 산림계획은 각각 상위계획에 입각하여 작성하도록 되어 있지만, 제도 자체는 엄격한 하향식 체계가 아닌 것이 특징이다. 예를 들어, 지방지침은 RPA 프 로그램의 목표에 입각하여 책정해야 하는데 기본적으로 방향성의 일치를 요구하지 만, 상세한 수치적인 적합성 등은 요구하지 않는다. 또한, 산림계획은 몇 가지의 대

28 22 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 체 안을 책정하여 가장 좋은 안을 만들어 낼 것을 요구하고 있지만, 상위 계획과의 관계에서 살펴보면 최소한 대체안의 하나로 현행 RPA 프로그램 및 지방지침의 반 영만을 요구할 뿐이다. 지방 산림관리청장은 산림계획을 인정할 때 지방지침의 변 경도 동시에 할 수 있도록 되어 있고, 하위계획의 책정에 의해 상위계획을 변경하 는 것도 가능하다. 한편, 국가환경정책법은 환경에 중대한 영향을 미치는 연방정부의 모든 행위에 대해 환경평가를 실시할 것을 의무화하고 있으며, 산림청 역시 국유림에 관한 계획 책정이 모두 잠재적으로 환경에 큰 영향을 미칠 가능성이 있다고 판단하여 RPA 평가, RPA 프로그램, 지방지침, 산림계획의 책정에서 환경평가를 실시하도록 하고 있다. 이러한 계획 책정 과정은 폭넓게 시민참가를 보장함과 동시에 다양한 분야의 전문가가 관여함으로써 과학성을 확보하려는 것이 특징이다. 국유림 산림계획 책정은 먼저 각 전문가로 구성된 이분야( 異 分 野 ) 팀을 결성한다. 이것은 산림계획 책정에 필요한 각 분야의 전문가를 모아 결성하는 것으로서 광범 위한 분야의 전문가에 의해 다면적으로 검토함으로써 과학적인 근거를 가지고 다 양한 국민의 요구에 부응하는 계획을 책정하기 위한 것이다. 이후 정책조사 및 토 의 과정을 거치게 되는데, 이 과정의 목표는 시민에게 국유림 계획 작성의 시작을 알리는 동시에 시민이 해당 국유림에 어떠한 관심을 가지고 있는가에 대해서 의견 을 청취하는 한편, 산림계획 작성에서 유의할 문제점을 명확히 하는 것이다. 다음 단계로는 계획(안) 및 환경영향평가서(안) 작성으로서 이는 매우 광범위하기 때문에 전문가나 특별히 관심을 가지고 있는 사람 이외에는 읽고 내용을 충분히 이해 할 수 없다. 그래서 일반 시민을 위해 이해하기 쉬운 요약본을 발행하고, 또 한 줌인 방식으로 지도 정보를 제공함으로서 누구라도 계획안의 기본을 이해할 수 있도록 하고 있다. 계획(안)과 환경영향평가서(안)은 일반에게 공개되며, 최저 3개월 간 시민참여 기간이 마련되어 다양한 방법으로 시민의 의견을 수집한다. 이분야( 異 分 野 ) 팀은 시민들로부터 취합한 의견을 분석 검토하여 계획(안) 및 환경영향평가 서(안)를 개선하고, 그 검토 결과를 바탕으로 하여 국유림 관리소장은 최종 계획안 과 최종 영향평가서를 준비하여 지방산림관리청장의 인정을 받아 이것을 공표하게 된다. 최종 계획안과 환경영향평가서는 공표 후 40일간 일반 시민으로부터 이의신청을 받는다. 지방산림관리청장은 이의신청에 대해서 심사를 실시하고 국유림 계획수정 의 필요성이 인정된다고 판단할 경우 국유림 관리소장에게 계획수정을 지시하고 그렇지 않은 경우는 이의신청을 기각하게 된다. 이의신청한 시민이 지방산림관리청

29 제1장 미국의 국유림 동향 23 장의 판단에 불복하는 경우에는 법정에서 싸울 수 있는 길이 열려있다. 이러한 이 의신청이나 소송이 전부 해결되는 단계에서 최종 계획안은 국유림 산림계획으로 확정된다. 이의신청 및 소송은 모든 국민이 제기할 수 있다. (2) 국유림의 다자참여 미국의 산림청은 국유림이란 국민공통의 재산이다 라는 기본인식을 가지고 경영 해 왔지만, 시민참가를 본격적으로 전개하기 시작한 것은 앞서도 설명한 바와 같이 환경영향평가제도 도입 이후의 일이다. 산림청은 시민참가의 본격적인 도입을 위해 1982년 핸드북을 출판하였는데, 시민을 중심으로 한 다자참여를 실시하는 목표로서 다음의 6가지를 들고 있다. 1 보다 좋은 결정을 실시한다, 2 산림청의 활동 계 획 결정을 시민에게 알린다, 3 정보를 공개하고 결정과정에 대한 시민의 이해와 참가를 지원한다, 4 시민의 다양한 가치관을 인식하고 산림청이 실시하는 결정에 따라 시민이 어떠한 영향을 받을 것인지를 명확히 한다, 5 시민의 관심을 파악한 다, 6 결정을 실시할 때 정보기반을 넓힌다. 이러한 6가지 목표에서 이해할 수 있 는 것은 산림청이 정보를 공개하고 계획책정 과정에 다자참여를 촉진함으로서, 보 다 좋은 계획을 수립하려 한다는 점이다. 산림청의 방침은 환경영향평가제도 하에 서 의무적으로 실시해야 하기 때문에 다자참여를 형식적으로 도입한 것이 아니고, 다자참여를 국유림 관리에서 꼭 필요한 구성요소로서 적극적으로 자리매김하고 있 다는 점에 유의할 필요가 있다. 그렇다면 산림계획 책정과정에서 다자참여는 구체 적으로 어떻게 이루어지고 있는 가에 대해서 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 계획책정 과정의 시작, 계획(안)과 환경영향평가서(안)의 작성완료, 다자참 여의 시작, 최종계획안과 환경영향평가서의 작성완료, 이의신청의 접수시작이라는 계획책정 과정상 중요한 단계에 관해 반드시 관보에 게재함과 동시에, 지방이나 지 방방송국 등을 통해 홍보하여 다자참여자에게 산림계획에 대해 반응할 기회를 널 리 제공하고 있다. 둘째, 각 국유림 관리소는 고객명부라는 우편 발송 리스트를 가지고 있다. 지금 까지 국유림 관리소에 자료를 청구하거나 의견을 말하는 등 다양한 형태로 접촉해 온 시민에 대해 각각 흥미를 가진 분야로 분류한 우편 발송 리스트를 작성해 두고 있다. 이 리스트에 기초하여 계획책정에 관한 정보를 교환하여 보다 초점을 좁힌 다자참여를 실시하고 있다. 더욱이 계획책정에 관계되는 문서는 전부 국유림 관리 소에서 간단히 구할 수 있도록 되어 있다. 셋째, 관할지역 내에서 공청회나 집회 등을 개최하여 의견을 청취하고 있다. 이

30 24 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 외에도 각각의 국유림 관리소가 지역 실정에 따라 다양한 형태의 정보공개와 참여 기회를 설정하고 있고, 가능한 한 다양한 주체들이 참여하기 쉬운 조건을 만들어 폭넓은 의견을 모으고 있다. 수집된 의견을 검토하고, 이것에 기초하여 계획안이 변경되거나 추가된다. 모든 의견은 어떻게 검토되고 어떻게 계획에 반영되었는지, 혹은 반영되지 않았는지를 기재한 문서의 공개가 의무적이기 때문에 의견 제출자 는 자신의 의견이 어떻게 검토 되었는지를 파악할 수 있다. 다자참여를 자연스럽게 진행하기 위해서는 산림청과 시민간의 일상적인 신뢰관계 의 구축이 무엇보다 중요하다. 그래서 각 국유림 관리소에서는 일상적으로 지역주 민이나 방문자와의 교류에 주의할 뿐만 아니라, 사무소 내에 개방지(open space)를 만들어 시민대응 직원을 배치하여 시민이 부담 없이 방문하고 의견을 교환할 수 있는 조건을 정비하고 있다. 다자참여에 대해서 하나 더 언급한다면 정보공개법 (freedom of information act)의 존재이다. 시민이 계획과정에 참가하기 위해서는 충 분한 정보를 획득할 수 있는 것이 전제 조건인데, 이것을 보증하고 있는 것이 정보 공개법이다. 모든 단계의 국유림 조직에서는 정보공개를 담당하는 직원이 배치되어 있고, 비영리 목적의 경우 복사를 포함하여 무료로 정보를 공개하고 있다. 정보공 개의 경우, 단지 요구된 특정문서를 공개하는 것뿐만 아니라, 산림청이 시민의 요 구에 따라 문서를 찾아주는 것 까지도 포함한다. 예를 들어, 어떤 목재판매 계획에 관한 모든 자료를 요구받은 경우, 정보공개 직원은 이 계획에 관계된 담당자로부터 자료를 수집하여 공개해야 한다. 특히 시민이 산림청의 행위에 대해 소송을 준비하 고 있는 경우에도 이 시민의 상세한 자료요구에 대해 산림청은 응해야 할 의무를 지닌다. 즉, 스스로 피소되기 위한 자료를 작성해야 할 의무를 가지는 것이다. 이와 같이 철저한 정보공개제도 위에서 국유림의 다자참여 제도가 성립될 수 있다. (다) 국유림의 생태계 경영과 다자참여 1992년 생태계 경영이 도입되기 이전 국유림의 다자참여 형태는 국유림관리소 단위로 실시되었다. 그러한 점에서 명확하고 인위적인 경계가 설정되었고, 그 범위 는 행정단위와 비교적 잘 합치되었다. 또한 이용을 중심으로 목표수치를 확실히 정 한 계획을 작성하고 있었기 때문에 쟁점이 비교적 명확하고 문제를 표면화하기 쉬 웠다. 이에 대해 국유림에서의 생태계 경영은 인위적인 경계가 아니라 생태계 통합 을 관리단위로 할 것을 요구하기 때문에 당시까지 상정되지 못했던 광역 생태계를 종합적으로 고려할 것과 당시까지 전제 되어온 행정적인 경계를 초월하여 관리할 필요성이 대두되었다. 또한 알기 쉬운 목표수치가 아니라 바람직한 생태계의 방향

31 제1장 미국의 국유림 동향 25 을 목표로 설정하였기 때문에 초점을 부각시키기 어렵고 논의하는 것도 더욱 곤란 하였다. 예를 들면 북서부 산림계획에서는 그 서식지에 광대한 원생림이 필요한 얼 룩반점 올빼미 보호를 주요 목적으로 하였다. 따라서 990만ha에 달하는 광활하며 다양한 국유림에서 야생생물의 균류까지 포함시킨 육상 생태계와 하천을 중심으로 한 수권 생태계를 종합적으로 분석하고, 생태계 보전 회복의 방향성을 제시하였다. 또한 계획실행 단위인 지방도 기존 행정단위와 다른 형태로 설정되었다. 이러한 계획책정과 그 실행에 실질적으로 참가하기 위하여 시민은 생태계의 다양 한 분야에 관한 전문적 지식, 광역 과제와 자기 관심 분야인 지역적 혹은 개별적 과제와의 관련성을 파악하는 능력, 계획 전체의 진행을 정확하게 파악하는 능력 등 높은 수준의 전문성과 능력이 필요하게 된다. 그런데 그와 같은 상황에 대응하는 것은 전문가에게도 어려우며 다자참여자 가운데에서는 대단히 한정된 분야 밖에 대응할 수 없다. 따라서 실제로 다자참여가 기능하지 않는 경우가 빈번하게 발생하 고 있다. 예를 들어, 지방 자문위원회를 보면 가장 빈번하게 개최되는 곳에서 한달 에 1회 정도가 열리는데 산적한 과제나 계획 또는 추진 사업들을 목전에 두고 그 것들을 이해하는데 많은 시간이 허비하게 되면 실질적인 논의를 할 수 있는 시간 이 충분하지 않다는 것이 현실이다. 또한 시민대표의 대부분은 다른 전문가와 대등 하게 논의할 수 없으며 자신이 속한 이해 분야의 주장을 반복하는 경우도 있다. 여기서 장기적인 관점에서 시민의 권한 위임이라는 권리를 행사할 필요성에 대해 서 지적할 수 있다. 시민에 대하여 행정이나 전문가가 가능한 알기 쉽게 설명하고 정보에 대한 접근을 보장하고 시민이 학습할 수 있는 기회를 적극적으로 제공하는 등의 활동을 전개함과 동시에 시민측도 그러한 기회나 참가과정을 적극적으로 활 용하여 보다 높은 성과를 달성하기 위한 전략을 지닐 필요가 있다. 이것은 행정이 나 전문가측도 시민과 공동으로 자원관리를 추진하는 능력 향상이 요구된다는 것 을 의미한다. 한편, 생태계 경영의 실행은 산림청 등 토지관리청으로부터 환경보호청이나 어류 야생동물국 등 규제 관청까지 다양한 정부기관이 관여하고, 또한 각각의 정부기관 내에서도 복수의 관련 단위가 관여한다. 여기서는 이들 기관 조직의 협력이 요구되 지만 그것은 단지 정부조직 내부의 작업에 그치지 않고 시민이라는 참가자를 전제 로 한 혹은 시민과 함께하는 작업이라는 성격을 가진다. 생태계 경영의 요건으로서 는 부처간 협력이 필요하고, 곤란한 일들은 다자참여 하에서 실행하지 않으면 안 된다. 이들 기관 조직의 협력이 요구되지만 정부 내부에서의 조정이라는 수법은 통 용되지 않는 것이 보통이기 때문에 진솔한 논의와 그것을 토대로 한 협력관계의

32 26 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 구축이 요구된다. 단순한 부처간의 협력이 아니라 시민과 각 부처가 대등한 파트너 로서 원탁을 사이에 두고 논의하는 체제가 요구된다. 국유림에 있어서 생태계 경영은 지역 관리와 지역 사회와의 관계를 긴밀하게 연 결할 것을 요구하고 있다. 지금까지와 같이 산림청의 내부 작업을 주체로 하면서 그것을 시민 의견으로 제시한다는 형식화된 참가로서는 이와 같은 긴밀한 관계를 구축하는 것이 불가능하다. 예를 들면 북서부 산림계획 책정과정은 이해 대립이 임 산업자, 산촌주민, 환경보호운동가 간에 양극화, 정치 문제화되었다는 점에서, 또한 대단히 짧은 일정에서 작업하지 않으면 안 되었다는 점에서 관계자의 합의를 기다 리지 않고 하향식으로 대담한 방침 전환이 확정되어 다자참여가 실패로 끝났다. 광활한 연방 소유림의 관리 방향을 대폭 변경하고 목재수확을 감소시킨 것은 지 역사회 특히 임산업이나 산촌에 미치는 영향이 대단히 커서 충분한 논의 없이 강 행하는 것은 생태계 경영의 원칙에 반할 뿐만 아니라 대립이나 상호 불신을 증폭 시키는 결과를 가져올 수 있다. 북서부 산림계획 책정과정에서도 산촌지역의 연방 정부에 대한 불신감 고조와 풀뿌리 반환경 보호운동이 확산되는 계기가 되는 등 오히려 여론의 양극화를 조장한 결과를 가져왔다. 또한 지방 자문위원회의 논의도 정보를 정리, 이해하는 것만으로도 힘이 부쳤기 때문에 원탁을 둘러싸고 다양한 이 해관계자가 대등한 입장에서 논의한다는 의도는 좋았지만 이것을 어떻게 실질화 할 것인가에 대한 논의가 결여되었다. 위원회의 구성원이 문제의식을 공유한다는 첫 단계에서부터 어려운 상황이 발생하면 다자참여에 대한 훌륭한 시스템이 만들 어져도 제도적인 장치를 마련하거나 직원들의 지원체제를 정비하지 않는 한 그러 한 시도는 물거품이 된다. 지방 자문위원회와 같은 논의의 장은 단지 원탁에 사람 을 모으는 것만으로는 유효하게 가능할 수 없는 것이다. 그러므로 다자참여의 과제는 국유림 직원이 단지 시민의 의견을 듣는다는 단계를 벗어나 국유림과 시민들 간에 실질적인 다자참여의 관계를 형성시키면서 다양한 행정기관, 시민이 대등한 입장에서 논의하고 서로 이해를 심화시켜 결정과정을 공 유하는 체제를 만들어 가는 것이다. 그리고 국유림 직원이 다양한 이해관계자의 한 사람이라는 입장을 지키고 계속 논의함으로써 바람직한 사회와 자연자원의 관리방 향을 명확히 하고 정책을 수립해 나가는 것이 요구된다. 생태계 경영에는 유연하면서도 일상적인 시민참가와 연구자, 관리자, 시민간의 밀 접하면서도 지속적인 정보 교환, 상호교육이 필요하다. 따라서 첫째로 모니터링의 결과나 새로운 연구 성과를 시민과 공유함과 동시에 그 검토에 입각하여 방침을 수정하거나 새로운 계획, 사업을 실시하기 위하여 다자참여의 길을 항상 오픈할 필

33 제1장 미국의 국유림 동향 27 요가 있다. 시민 참가는 특별한 기회를 만들어 추진하기 보다는 일상적으로 실행해 야할 것이다. 둘째로 관리자나 연구자만으로는 넓은 면적의 생태계를 모두 모니터 링 하는 것은 불가능하다. 또한 생태계 경영은 생태계의 회복 등 세심한 작업을 요 구하기 때문에 이것들을 모두 자원관리자가 수행하는 것은 어려운 일이다. 거기에 는 단순히 의견을 표명하는 참가에서부터 지역주민, 이용자가 모니터링이나 정보의 제공 또는 실제로 관리에 참가하는 것들까지가 기대된다. 그리고 지역주민들이 이 와 같이 참가하는 동기가 국유림을 위한 것이어서는 안 되며 지역이 공유재산인 국유림을 공동으로 관리한다는 점에 초점이 맞춰져야 할 것이다. 이상을 종합해 보 면 생태계 경영 하에서의 다자참여는 오히려 공동작업으로 부르는 것이 바람직한 개념이다. 산림청이 실행하는 계획, 사업에 시민을 포함시키는 것이 아니라 시민과 국유림 직원이 공동으로 시민의 공유재산이 국유림 관리를 실시해 가는 것이 필요 하다. (4) 국유림 관련법과 다자참여 남북전쟁 이후 미국의 기업가들이 자신들의 사적인 이익을 얻기 위해 미국의 산 림자원을 비롯한 자연자원을 개발함으로써 자연환경 훼손이 미국 대륙의 곳곳에서 발생하였다. 이에 따라 1870년부터 연방정부는 국립공원을 제정하여 국유림을 관리 하게 되었다. 그 이후에도 다양한 국유림 관련법들이 제정되었다(표 7). 국유림 관련 법령에 있어서 다자참여 내용이 처음으로 포함된 것은 1976년 국유 림관리법(National Forest Management Act; NFMA)이 제정되면서부터 이다. 국유림 관리법은 산림계획 책정에 다자참여(시민참가) 과정을 상세하게 규정하면서 국유림 관리가 종래의 국가적 공공성에서 국민적 공공성으로 개선되었다. 그러나 1990년대 들어 많은 목재생산이 계속되었던 점을 감안하면 다자참여를 통한 국유림의 국민 적 공공성이 충분히 기능하지 않았다. 1992년부터 생태계 경영 시대에 들어서면서 건전한 생태계와 생물다양성의 중시, 개벌의 원칙적 폐지, 공동학습에 의한 관리방 법의 개발 등 지역의 목재산업 종사자 이외의 압도적인 다수 국민으로부터 지지를 받을 수 있는 시민참가형의 산림관리로의 변모를 꾀하게 되었다. 이후 산림청은 국유림 경영에 있어서의 생태계 경영 원칙 하에서 2005년 국유림 보호를 위해 다양한 주체와 파트너십 관계를 강화하는 산림청 파트너십강화법 (Forest Service Partnership Enhancement Act: FSPEA)을 제정하였고, 비영리단체인 국유림 재단(National Forest Foundation)에서 국유림을 대상으로 하는 파트너십 강 화를 실시하게 되었다. 국유림 재단은 지역사회 산림과 국유림을 중심으로 활동하

34 28 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 고 국유림의 토지관리와 대중서비스를 실시하고 있다. 표 7. 국유림 관련법령 연 도 법 령 내 용 1872년 1891년 1897년 1905년 1908년 1911년 1924년 1960년 1964년 1976년 1980년 2005년 옐로우스톤 공원법 (Yellowstone Park Act) 보유림법 (Forest Reserve Act) 산림관리법 (Froest Management Act) 이전법 (Transfer Act) 25퍼센트법 (25 Percent Act) 위크스법 (Weeks Act) 맥나리법 (Clarke-Mcnary Act) 다목적 이용 및 보속수확법 (Multiple use & Sustained yield Act) 야생지법 (Wilderness Act) 국유림관리법 (National Forest Management Act) 재조림 세금혜택 (Reforestation Tax Incentives) 산림청 파트너십강화법 (Forest Service Partnership Enhancement Act) 와이오밍 지역의 옐로우스톤 지역을 국립공 원으로 지정 서부지역 125만 에이커를 보전대상 자연림 으로 지정하여 국유림화 목재생산과 물 관리를 위한 조항 적용 산림관리를 기존의 내무부에서 농리부 관할 로 이전 국유림 내 목재판매 수입의 25%를 해당 국 유림 지역의 공립학교와 도로사업에 투자한 다는 조항 적용 동부 유역관리를 위해 사유림을 매입해 국 유화 위크스 법의 유역관리 사유림 매입에 목재 생산을 위한 매입, 유증 허용 국유림의 다목적 이용 원칙 특정지역을 국립야생지역 보전지역으로 설 정하여 국유림화 기존 국유림 관리에 시민의 참여유도 재조림 시 세금 혜택제공 비정부기관의 산림활동 협조 강화안 도입 특히, 다자참여를 통한 국유림 경영 활성화 보다는 국유림 보호, 유역보전 및 복 구, 지역사회 기반 산림관리, 야생 서식지 및 여가, 산림복원 프로그램 등의 사업 및 비영리 단체의 재정적인 보조 지원에 중점을 두고 있다. 또한, 산림청과 국유림 재단이 공동으로 비영리 단체와 함께 중점사업을 실시 할 수 있도록 파트너십 가 이드 를 만들어 산림청과 파트너십 연계 업무 및 관계 구축, 산림청 필드가이드, 비

35 제1장 미국의 국유림 동향 29 영리 단체 필드가이드, 산림청과 파트너와의 승인 및 계약 관계, 자원봉사 프로그 램, 파트너십에 대한 돌발 상황, 윤리강령 등 누구라도 쉽게 이해하고 프로그램에 참여할 수 있도록 하고 있다. 6. 국유림의 파트너십 강화 : 국유림재단(National Forest Foundation) 가. 국유림재단의 개요 국유림 재단은 비영리 단체로서 국유림의 공공이용 및 국유림의 건전한 상태를 유지 개선하기 위해 미국 국민과 지역사회 및 국가 프로그램을 연계시키며 산림청 의 임무를 돕는 역할을 한다. 국유림 재단은 국유림에 도움이 되는 토지와 기금을 모금하고 관리한다. 또한 산 림청의 주요 전략목표를 충족시키기 위해 지역기반 조직을 위한 투자 및 증여 프 로그램과 기타 비영리 단체의 파트너십 프로젝트를 제공하고, 다른 파트너와 연계 하여 산림청을 지원한다. 본 재단은 국유림에 직면한 문제를 설명하는데 사업 중점 을 두는 유일한 자연환경 보호관리 단체로서 산림청 토지인 국유림에 대한 보호자 로서 다양한 파트너를 연계하고 산림관리와 복구를 촉진시키는 파트너십을 구축하 고 양성한다. 나. 국유림재단의 운영현황 비영리 법인인 국유림재단의 운영비용을 살펴보기 위해 국유림 재단 수입지출 현 황을 분석해 보았다. 2007년 현재 국유림 재단의 수입내역을 살펴보면 총 수입금액 은 $5,999,706으로, 이 가운데 미 연방지원금이 40.5%($2,430,210)로 가장 많았고, 다음으로 재단 기부금이 16.1%($964,632), 주 지방정부지원금이 13.6%($815,656), 숙박업 기부 프로그램이 9.5%($568,323), 개인기부금이 7.2%($432,245) 등의 순이 었다. 국유림 재단 운용비용의 많은 부분은 미 연방정비와 주 지방정부 지원금 (54.1%)으로 충당하고 있었다(표 8). 한편, 국유림 재단의 프로그램 지출내역을 살펴보면 2007년 현재 총 지출금액은 $5,268,604로, 이 가운데 지원금 상금지출이 88.6%($4,666,598)으로 가장 많았고, 다음으로 자연보전 9.1%($480,660), 멤버십이 2.3%($121,346)으로 국유림 재단의

36 30 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 프로그램 지출금액은 대부분이 비영리 단체인 파트너 지원이 중심을 이루고 있었 다(표 8). 표 8. 국유림재단 수입 지출 내역(2007년) (단위: $) 구분 일반금 일시제한금 영구제한금 총액 미 연방정부 지원금 2,430, ,430,210 주 지방정부 지원금 815, ,656 재단 기부금 948,432 16, ,632 기업 기부금 149,048 69, ,335 개인 기부금 393,961 38, ,245 기타 기부금 9,054-9,054 수입 숙박업 기부 프로그램 56, , ,323 행사수입 209, ,336 이자수입 216,509 17, ,453 멤버십 84,803-84,803 계약세입 3,182-3,182 기타수입 25,977 3,500-29,477 제한해제 순익 583, , 계 5,926,460 73,246-5,999,706 지원금 및 상금 4,666, ,666,598 지출 자연보존 480, ,660 멤버십 121, ,346 계 5,268, ,268,604 다. 국유림재단 활동 국유림 재단은 승인된 프로그램을 통해 사업을 실시하면서 유역 보존 및 복구, 지역사회 기반 산림관리, 야생 서식지 및 여가에 대한 실제 프로젝트와 프로그램에 집중하고 있다. 또한, 본 재단의 활동은 국유림에 초점을 맞추면서도 산림과 유역 의 관리가 정치적, 소유권의 격차를 완화시킨다고 믿고 160개 이상의 비영리 단체 파트너와 함께 생태계 보전문제에도 사업의 초점을 두고 협력기관인 파트너에게는 재정적인 지원을 실시한다. 또한, 수많은 파트너 프로젝트는 야외경험의 기회를 갖 지 못한 어린이들과 연계하여 유소년 관리기회와 현장업무를 결합시켜 숙련된 미 래의 생태계 보전 지도자를 양성하는데 일조하고 있다.

37 제1장 미국의 국유림 동향 31 단, 국유림 관련 모든 프로그램을 국유림 재단이 승인하기 전에 산림청 관계자는 모든 프로그램의 승인을 검토하고 참여한다. 이러한 이유는 모든 국유림 재단 승인 프로그램의 일반적인 목표가 국유림의 공공이용 및 보호 등에 혜택을 주고 산림청의 주요 임무에 공헌해야 하기 때문이다. 이를 위해 국유림 재단은 산림청의 비영리 단체 파트너로서의 독특한 지위를 활용하여 좀 더 효율적인 방법으로 기관의 임무 에 필수적인 서비스를 산림청에 제공하고 있다. 이 서비스에는 산림청 업무에서 직접적인 재투자를 위한 이벤트(예: 2005 Centennial event) 및 기금모금 등도 포함 된다. 국유림 재단에서 실시하고 있는 프로그램은 크게 3가지로 구분되며 구체적인 내 용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 맞춤지원 프로그램(Matching Awards Program: MAP) 으로 지역정부 및 사 회에 도움을 주는 천연자원 보전을 위한 행동 지향형 프로젝트에 초점을 두고 있 다. 비정부기관, 비영리기관, 국유림과 목초지 내 또는 미국 인디언이 참여가능하며 미국 전역에 걸쳐 보존, 복구 프로젝트를 시행하고, 모든 프로그램 시행 시 협력기 관과 최소 50%정도의 비용을 분담한다(표 9). 둘째, 지역사회지원 프로그램(Community Assistance Program : CAP) 으로 새롭 게 만들어진 비영리 단체가 보조금을 이용하여 다양한 지역사회 프로그램의 기초 및 운영비용에 사용할 수 있도록 지원한다. 비용에는 재료 및 장비, 기술 보조, 트 레이닝, 프로그램 개발, 비영리 단체 역량 강화, 커뮤니케이션 등이 포함된다. 그리 고 조직은 다양한 파트너 그룹을 양성하고 연계하는데 협력적이어야 한다. 국유림 재단은 이러한 그룹들이 지역사회 내에서 신뢰성을 구축하는데 기술적 보조를 지 원하고 산림청과 함께 일할 수 있도록 역량을 개발한다(표 10). 셋째, 자연환경관리체험 프로그램(Wilderness Stewardship Challenge : WSC) 으 로 산림청은 2014년까지 일정수준의 시설과 환경을 갖추고 있는 국유림의 자연체 험프로그램을 조성할 계획이다. 이 사업은 국유림 재단이 주도해서 비영리기관에 국가지원금 $50,000을 지원하고 국유림 내 자연체험 프로그램을 조성, 관리하게 된 다(표 11).

38 32 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 표 9. 주요 맞춤지원프로그램 사례 파트너 애리조나 생태계 협회 시티와일드 동피드몬트 자원보전 개발 4개지구 야외교육 연합 콜롬비아 협곡의 친구 갈라틴계곡 연합 그랜드캐년 연합 그레이트 번 연구그룹 세계 산악자전거 연합 몬타나 보전 협회 몬타나 인재 협회 건강한 산길 연합 북 록키산 협회 북서 청소년 연합 오레곤 송어 협회 록키산 목초지 연구소 남부 오프로드 자전거 연합 슈피리어 유역 협회 펜실베니아 서부 자연환경단체 야크계곡 산림 위원회 와이들 사우스 프로그램 내용 코코니노 국유림내 5개 늪지 보존, 앤더슨 메사 늪지 복구 프로젝트 실시 부에나비스타, 살리다&알마지역의 파이크산 이사벨 국유림내의 휴양 시설의 보존을 위한 청소년 서비스 프로그램 실시 국유림내의 생태계 보존을 위한 교육을 실시하며 관련시설을 개발하 는 인디안만 자연생태림복구 프로그램 실시 북애리조나, 뉴멕시코 북서지역, 유타남서지역의 11개 고등학교연합은 만티라살 국유림내의 나바조 인디언족을 위해 직업알선, 자연환경보 호교육 등의 프로그램을 운영 5개의 비영리단체와 정부기관은 휴양시설로 개발 중인 콜롬비아강 내 의 케이프혼의 자연생태지역 보존과 개발을 위한 프로그램 운영 매년 2만명의 이용객을 유치하고 있는 갈라틴 국유림에 대한 환경교 육과 등산교육 자료 개발 산림청과 애리조나 야생동물청과 기타 책임자들은 카이밥 고원의 야 생서식지에 대한 보존, 보호활동 실시 몬타나와 아이다호에 근접해있는 롤로 클리어워터 산림의 휴양효과 피해경감과 산림내 야생동식물 관리와 서식처관리에 대한 연구 실시 고산 계곡내 임도 관리와 동식물 관리, 휴양지 개발을 위해 아라파호 루즈벨트 국유림 관리 롤로 국유림내 훼손된 산림의 보존을 위해 숲의 산길의 일부분을 이 동하여 새로운 1.8마일의 순환로 산길 조성 고등학생을 대상으로 7주간의 단기 인턴쉽 과정을 통해 산림관리, 화 재예방, 목초지 관리 등을 교육하는 청소년 산림관리 프로젝트 마운트 베이커 스노퀼미 국유림내의 관리하지 않은 50마일의 길을 정비해, 산길을 개발하고 휴양시설 개발 갈라틴 루이즈 클락 국유림 주변에 사는 주민들에게 산림보호교육과 보호지원금 지원 로그강과 시스키유 국유림내의 204개 개체를 파악, 산길과 멸종위기 에 처한 알락쇠오리와 점박이올빼미 관리 후드산 국유림의 샌디강의 송어철을 대비해 수질관리 및 주변 생태림 관리 파이크 피크 고속도로로 인해 훼손된 하천의 배수지역과 늪지대의 복 구활동 파이크 피크 고속도로로 인해 훼손된 하천의 배수지역과 늪지대의 복 구활동 히야타 국유림내의 천연지역과 야영지내의 침입종을 파악, 관리하는 활동 알레게니 국유림내 도로이용을 통한 개울가 석회암 유입관리와 이로 인한 도로 재배치, 훼손된 야영지복구 활동. 쿠테나이 국유림내의 야크계곡내 관광객으로 인한 훼손관리 및 예방 과 어류관리강화 활동 뱅크헤드 국유림내의 침입종 관리와 산길 개발, 멸종위기의 늪지복구, 관광객 쓰레기 수거, 계곡 관리 활동

39 제1장 미국의 국유림 동향 33 표 10. 주요 지역사회지원프로그램 사례 파트너 팬터차운 친구들 롤로 복구위원회 만코스 유역관리 위원회 웨나치 사림연합 프로그램 내용 난타하라 국유림내의 천연자원보존을 위한 개발과 휴양 및 산림 관리문제를 논의하기 위해 지역사회와 협력활동 실시 롤로 국유림내 산림복구계획의 설계, 실시, 관리 등 초기 시행부 터 지역사회와 협력활동 실시 산휴안 국유림내 만코스계곡의 자연생태계 보호와 지속가능한 자 원유지를 위해 지역내 의견을 반영해 유역관리계획 실시 웨나치 오카노간 국유림내의 산림건강과 공해관리, 산불예방을 위 해 지역간의 협력활동 실시 표 11. 주요 자연환경관리체험프로그램 사례 파트너 애팔래치아 산 클럽 인요의 친구들 로스엔젤레스 보존단체 몬타나 보존단체 셀웨이 비터루트 협회 프로그램 내용 애팔래치아 산 클럽이라는 비영리기관의 주도아래 애팔래치아 산 에서 자연환경체험프로그램 실시(래프팅, 산악자전거, 등산, 모형 오리경주, 수영) 미국에서 가장 많이 이용되고 있는 인요국유림의 유지관리를 위 한 시민 자원봉사자들을 모집하여 활동 수행 로스 파드레스 국유림의 산림관리지역내 산길관리, 자연생태계보 존을 위해 6주 동안 2400시간의 보존활동 자연보호프로그램의 일환으로 몬타나 산림관리지역 갈라틴 국유림 내 인재로 인한 침입종 관리 비터루트, 클리어워터, 네즈퍼스 국유림내의 셀웨이-비어루트 자연 보호구역관리 자원봉사자 프로그램을 실시하여 보호, 복구, 대중 교육 등을 제공 그 이외 국유림재단 프로그램으로는 Friends of the Forest 와 Connecting Science to Practitioners 등이 있다. Friends of the Forest 는 월간 인터넷 뉴스레터 (tre )를 통해 여가, 자원봉사, 보존에 대한 구체적인 정보를 국유림에 관심을 가지고 있는 사람들을 연결하기 위한 커뮤니케이션 프로그램이다. Friends of the Forest 는 국유림 재단과 산림청 및 산림청이 관리하는 국유림 토지의 일관성을 구 축하는데 사용하는 중요한 도구로 활용되고 있으며, 국유림 및 산림청에 영향을 미 치는 많은 문제와 산림자원에 대한 정보를 제공하고 있다. Connecting Science to Practitioners 는 국유림 재단 프로젝트의 대부분이 유용하고 건전한 과학적인 지식 에 의존하고 있기 때문에 국유림 재단은 산림관리자 실무자 정책결정자의 과학적인 지식의 필요성을 충족시키기 위해 실제적인 정보를 제공하는 지속가능한 임업을 위한 국가과학위원회(National Commission on Science for Sustainable Forestry :

40 34 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 NCSSF)와 파트너 관계를 맺었다. 파트너십은 미국의 지속가능한 산림관리를 실시 하고 평가하기 위한 다년간의 연구 프로그램, 평가, tool 개발을 하기로 하고, 2005년 초기 NCSSF는 최초 2년간 실시한 한 연구 결과를 공개하였다. 그 밖에 국유림재 단에서는 국유림 내의 임지잔재 및 소경재를 이용하기 위해 다양한 바이오매스관 련 협력사업에 참여하는 파트너에게 재정적인 지원을 실시하고 있다(표 12). 표 12. 바이오매스관련 국유림협력 주요 사례 회사명 해당국유림 지원금 사 업 베어마운틴 산림제품(주) 빅 스카이 산림제품(주) 오레곤주 포틀랜드 $250,000 타호호수 교육단지 타호호수 $250,000 아메리카 웨스트 스트럭처(주) 목재잔재와 소경재를 가공해 동물우리 상품가공생산 롤로 $250,000 소경재를 무늬목, 통나무로 가공생산 아파치- 시트그리브 가스보일러를 목재보일러로 대체해서 목재잔재물과 소경재( 小 莖 材 ) 발전소 경비를 에이커당 80달러씩 절감 $250,000 목재고열건조기로 목재잔재 고형화 가공 카와코 연구산업개발협회 알라바마 $250,000 목재와 석탄의 혼합소각 발전 개발 와이오밍 제재소 빅혼 $250,000 소경재를 가공해 저렴한 내연성 접합목재를 생산 HDR(주) 래틀스네이크 $30,000 소경재를 이용해 몬타나 미줄라에 목재다리 건설 한편, 국유림 재단에서는 상업용 토지와 자연보존 가치를 가지고 있는 토지의 증 여를 받고 있다. 자연보존 가치를 가지고 있는 토지의 증여는 본 재단의 관리에 맡 기거나 다른 기관에 매각하거나 토지의 보존, 보호목적으로 정부기관으로 귀속된다. 상업용도의 토지증여는 휴양림, 미개발지, 산업 또는 농업용지가 될 수 있다. 토지 를 증여받게 되면 토지를 팔거나 보존 프로그램의 과정에 따라 절차를 밟게 된다. 이 증여 토지는 증여자에게 세금감면 또는 기타 재정혜택을 제공하고 동시에 국유 림과 주변토지의 관리와 복구에 도움을 주게 된다. 또한 현재 산림청이 직면하고 있는 많은 어려움은 자연환경을 유지하고 있는 생 태계와 관련 토지의 보존에 위협을 주는 훼손과 무분별한 개발에 대한 대처이다. 따라서 국유림 재단은 국유림 트러스트(The National Forest Trust)를 만들어 지역 사회와 산림청을 지원하면서 생태계 다양성, 서식처 보호, 유역복구를 위한 중요한 토지와 보존지역권을 매입하는 사업을 실시하고 있다.

41 제2장 독일의 국유림 동향 35 제2장 독일의 국유림 동향 1. 산림자원 현황 독일의 산림면적은 총 1,108만ha로 전체 국토면적(3,565만ha)의 약 31%에 불과 하다. 국민 1인당 산림면적도 0.13ha로 비교적 낮은 수준이다. 낮은 산림비율 때문 에 산림정책 목표를 산림의 보전 및 확대에 둔 결과, 제2차 세계대전 이후 현재까 지 매년 약 0.3%(3,500ha)의 산림면적이 증가하였다. 산림축적은 장령림 비율이 많아 비교적 높은 수준이고, 벌기령은 침엽수 100~ 150년, 활엽수 150~250년을 적용하고 있다. ha당 평균축적은 2002년 기준(2005년 독일 연방정부 산림조사결과) 320m3이며, 남부독일은 400m3에 달하고 있다. 반면, 구동독(5개주)은 240~267m3으로 남부독일에 비해 상대적으로 낮다. 표 13. 산림자원 현황 구 분 단 위 현 황 인 구 백만명 82 국토면적 천ha 35,650 산림면적 천ha 11,076 산 림 율 % 31 임목축적 m3/ha 320 자료:Bundesministerium fuer Verbraucher, Ernaehrung und Landwirtschaft. Die Zweite Bundeswaldinventur 소유형태별 산림면적을 살펴보면, 국유림이 33%로 가장 많고 다음으로 공유림 20%, 사유림 44%, 그리고 신탁림 3% 등으로 구성되어 있다. 이 중 국유림은 연방 소유산림(전체의 약 3.7%)과 주 소유산림(29.6%)으로 구분되며, 공유림은 기초자치 단체 소유산림이 대부분이다. 신탁림은 구동독의 사회주의 체제하에서 국가소유로 되어 있다가 1990년 통일 이후 사유화 대상으로 분류되어 현재 사유화 중에 있는 산림으로 신탁회사에서 관리하고 있다. 통일 당시 신탁림은 약 770천ha 이었으나 그동안 개인 매각 및 지자체 혹은 단체에 양도하였지만, 현재까지도 406천ha가 남 아있다. 이중 약 200천ha는 개인에게 매각할 계획이며, 나머지 200천ha는 지자체 등 타 기관에 양도할 계획에 있다. 독일 전체의 수종별 면적을 살펴보면, 유럽가문비나무가 330만ha로 가장 많고,

42 36 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 유럽적송 281만ha, 졸참나무 88만ha, 낙엽송 30만ha, 전나무 16만ha 등의 순이다. 지역적으로는 북부에 유럽적송이 가장 많이 존재하고, 남부에는 유럽가문비나무가 많다. 표 14. 소유형태별 산림면적 현황 (단위 : 천ha, %) 구 분 계 국유림 공유림 사유림 신탁림 합 계 11,076 3,686 2,160 4, 비 율 자료:Bundesministerium fuer Verbraucher, Ernaehrung und Landwirtschaft. Die Zweite Bundeswaldinventur 한편, 독일 임업의 기본은 개벌-인공조림이다. 벌채량은 매년 계획적으로 규제되 어 보속생산을 실현하고 있지만, 최근 자연환경보전에 관한 높은 관심과 임업수익 성의 악화 등으로 천연갱신과 활엽수의 육성이 중시되고 있다. 독일의 근자연형( 近 自 然 型 ) 임업의 특징을 살펴보면, 1990년대 초반에 바이에른 주 산림행정 책임자인 오토-바우어가 1 천연갱신을 중시함과 함께, 갱신에 장시간을 가질 것, 2 택벌( 擇 伐 )을 중시할 것, 3 임분에 적합한 수종의 선택과 적절한 관리 를 실시할 것, 4 제초제의 사용은 가능한 한 적게 사용할 것, 5 가치가 높은 비오 톱(야생동식물의 안정된 서식지)을 보호할 것 등을 내용으로 하는 근자연형 임업의 중요성을 지적하였다. 최근에는 생물다양성 확보의 관점에서, 독일전체에서 근자연 형임업이 강조되고 있다. 2. 산림정책과 산림법 가. 산림정책 목표 독일은 의회민주주의에 바탕을 둔 16개 자치주(구서독11개, 구동독 5개)로 구성된 연방공화국으로, 산림분야 역시 연방정부에서는 주로 기본정책 수립과 국제관련 업무 만 주관하고 실제적인 산림정책은 자치주 단독으로 시행하고 있다. 산림정책 목표(연방산림법, 제1조)는, 첫째, 산림의 경제적 이용(이용기능) 및 환 경에 대한 산림의 중요성, 특히 자연계의 지속적인 활동성, 기후, 수리, 대기정화,

43 제2장 독일의 국유림 동향 37 토양생산력, 경관조성, 농업 및 사회간접 자본시설 그리고 국민의 휴양(보호 및 휴 양기능) 등에 대한 중요성을 이유로 하여 산림을 보전하고 필요한 경우 늘리며, 질 서 정연한 임업경영을 지속적으로 보장하는 것이다. 둘째는, 임업을 육성시키는 것, 셋째는, 공공의 이해와 산림소유자 사이의 이해관계를 조정하는 것이다. 주 산림청 의 과제는, 1 국유림의 관리 및 경영, 2 공유림의 기술지도 및 공유림 관리소의 운영지원, 3 사유림에 대한 조언, 지도, 기술지원, 4 산림기본계획 및 기타 계획 수립, 5 영림감독 및 산림보호 업무 등이다. 산림경영에서 기본적으로 어떠한 목표를 가질 것인가는 산림소유주의 의사에 달 려 있다. 일반적으로 경영목표를 설정함에 있어 대부분의 사유림 경영체는 수익성 증대를, 공유림 경영체는 지방재정 수입과 동시에 산림에 대한 지역민의 요구사항 을 우선 고려하게 된다. 그러나 국유림은 산림소유자인 동시에 정책수행자인 국가 가 소유주로서 이들과는 달리 보다 포괄적인 목표 체계를 지닌다. 독일에 있어서 국유림은 우리나라와 달리 대부분이 주 소유산림으로 주정부가 경 영목표를 설정한다. 그렇다 하더라도 기본적으로 주별 국유림의 경영목표 간에 차 이가 없다. 즉 연방 산림법에서 제시하고 있는 산림정책 목표가 주 산림법을 통해 국유림 경영 목표에 반영되기 때문이다. 중부 독일에 위치한 헤센 주의 국유림 경 영목표 체계는 최상위 목표, 주 목표 그리고 부분 목표의 3단계로 구분하고 있다. 최상위 목표(Gesamtziel)는 국유림에서 궁극적으로 달성하고자 하는 종합목표로서, 연방 산림법(제1조) 및 헤센 주 산림법(제1조)에서 다음과 같이 규정하고 있다. 즉 산림생태계를 보호 보전하고, 환경 경제 생활여건 개선에 최대한 기여하도록 지속 적인 방법으로 산림기능의 최적 결합생산을 실현 하는데 두고 있다. 주 목표(hauptziel)는 최상위 목표를 달성함에 있어 필요한 주요 산림기능에 따라 5개 분야로 구분하고 있다. 즉 보호기능(생태적 기능), 원자재 공급기능, 휴양 및 문화기능, 고용기능 그리고 소득기능으로 되어 있다. 부분목표(Teilziel)는 주 목표 단위에 포함되는 개개의 산림기능으로 30개 개별분 야로 구성되어 있다. 나. 산림법의 특징 독일의 산림법은 현대법이라고 표현할 수 있는데, 그 이유는 선진국의 대부분이 고 도정보화 사회로 이행하여 산림정책이 국민의 레크리에이션 요구나 환경보전의 과제 에 대응하지 않을 수 없게 되어 소위 산림의 다목적 관리를 과제로 하는 산림정책 단

44 38 주요국의 국유림 정책 및 경영실태 계를 반영하고 있어서이다. 현대법의 상징적 성격을 나타낸 독일 연방 산림법과 바덴 -뷔르템베르크 주의 산림법 조항을 살펴보고자 한다. 독일은 지방자치제가 성숙한 나 라로써 연방정부는 법률 제정 시 각 주정부의 의견을 수렴하여 연방의회 의결을 거처 법률을 제 개정하고 있다. 우리나라와 달리 연방정부에서 제정하는 법률은 행정대상 에 대한 기본 틀을 제공하는데 충실하고, 각 주(16개)는 이 법에 근거하여 개개의 주 ( 州 ) 여건에 부합하는 법률을 다시 제 개정한다. 이 경우에도 지방의회의 의결을 거쳐 공포 시행하고 있다. 헌법상 연방정부는 특정정책 분야 및 일부 업무에 대해 권한이 부여되며 업무분야에 따라 상이하다. 연방정부는 특히 국외적으로 연방 독일을 대표 하고 국제무역 및 개발협력 업무를 담당하고 있다. 특별한 법 규정이 없는 한 농림업 생산의 조정업무는 주정부 소관이며 자연보호, 농업구조 분야 및 연구 분야에 있어서 는 연방과 주정부가 권한을 공유하도록 하고 있다. 독일의 산림법은 1819년 헤센 주 그리고 1833년 바덴 주에 이어 1852년 바이에른 주 산림법이 제정되었다. 그러나 독일 연방 산림법(Bundeswaldgesetz)은 1975년에 처 음으로 제정되었고, 공식명칭은 산림의 보전 및 임업육성에 관한 법(Gesetz zur Erha ltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft)으로, 이후 1984년 7월과 1998년 8월에 각각 개정되었다. 연방 산림법은 48개 조문으로 구성되어 있는데, 일반 규정으로서 산림법의 제정 목적, 산림에 대한 정의, 산림소유의 구분 및 산림소유자 를 규정하고 있으며, 산림의 유지에 관한 규정으로서 산림기본계획의 과제와 기본원 칙, 임업기본계획의 수립, 산림정책의 최상위 목표 등 산림의 경제적 이용과 환경에 대한 중요성을 고려하여 산림을 보전하고 확대하며 질서정연한 산림경영을 보속적으 로 확보하는데 초점을 두고 있다. 독일 연방 산림법에서 우선 주목해야 할 것은, 제1조에 산림의 제 기능을 규정하고, 목재생산 등의 이용기능, 환경 물의 순환계 대기정화 등의 보호기능, 레크리에이션 기능이 있다는 것을 명확히 규정한 것이다. 그리고 산림의 이러한 기능을 위하여 산 림법의 목적은 산림을 유지하고, 필요에 따라 이를 증가시킴과 동시에 질서 있는 산 림시업을 지속적으로 실행시키는데 두고 있다. 이와 같이 산림의 보호기능과 레크리 에이션 기능을 제1조에서 명확히 규정함으로써 산림 정책이 환경보전을 레크리에이 션 시책에 적극적으로 연계시킬 경우의 법적 근거로 삼은 것이다. 다음에 중요한 것은 제6조 산림기본계획 수립에서 국토계획과 주( 州 ) 계획의 목표 를 준수하지 않으면 안 되도록 함과 동시에, 제7조에서는 반대로 산림기본계획 상의 과제는 주( 州 ) 계획이나 국토계획에 포함되도록 하고 있다. 산림정책이 주( 州 ) 계획이 나 국토계획과 관련을 가지고 추진되고 있다는 점이 주목된다. 제9조에는 산림의 유

45 제2장 독일의 국유림 동향 39 지에 대해 규정하고, 산림은 소관관청의 허가를 받은 경우에 한해 타 용도로 전용할 수 있다고 규정하고 있다. 제13조에서는 산림을 레크리에이션 목적을 위하여 보전 관 리하는 것이 필요한 경우, 주( 州 )는 레크리에이션림으로 지정할 수 있도록 하였고, 제 14조에는 국민의 입림권( 入 林 權 )에 대해 규정하여 누구나 레크리에이션 목적이라면 사유림을 포함한 모든 산림에 입산할 수 있도록 하고 있다. 이상이 독일 산림법의 주 목하여야 할 만한 규정이지만, 이와 같은 규정들이 전체적으로 작용하여 산림법은 개 발규제 환경법으로서의 성격을 지니게 되었다. 즉 국토정책이나 지역정책 속에 산림 을 포함시키고 있는 것이 독일 연방 산림법의 특징이라 할 수 있으며, 그것이 현대 적인 산림에 대한 사회경제적인 요청에 부응한 제도적 선진성 이라고 평가되고 있다. 독일 내에서 가장 충실한 주 산림법이라고 일컬어지고 있는 바덴-뷔르템베르크 주 산림법은 1976년에 제정되었고(이 주는 19C 초부터 산림법이 있었으나 1945년 독일 분단 이후 처음으로 대폭 개정되면서 제정이라 표현), 1995년 개정되었다. 모두 10부 91조로 구성되어 있는데, 이 법에서 주목하여야 할 점은 우선 제12조로 여기에서는 산림소유자의 의무로서 연방 규정에 따라 산림을 지속적으로 관리할 뿐만 아니라, 육 성 관리적, 계획적 그리고 전문적으로 시업하지 않으면 안 된다고 규정하고 있다. 그 리고 제22조에는 산림시업 상의 사전배려에 대해 시업을 하는 경우 자연환경, 자연의 순환계, 자연을 유지 개량하도록 노력하지 않으면 안 된다고 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 바덴-뷔르텐베르크 주는 독일의 다른 주보다도 선구적으로 근자연형의 임업을 추진하고 있다. 제13조에는 4ha 이상의 개벌은 산림관청의 허가가 필요하다고 규정하고 있다. 또 제32조에 보존림(Bannwald)과 보호림(Schonwald)으로 구성된 산 림보호 제도를 채택하여 산림정책으로서 자연보호의 과제를 추진할 제도적 장치를 마련하였다. 이상과 같이 바덴-뷔르템베르크 주의 산림법은 독일에서도 자연환경의 보전을 가장 많이 배려한 산림법이라고 평가되고 있는데, 1970년대 후반 이후 주 산림정책의 시책 을 포함하여 자연환경의 보전을 한층 중시하는 방향으로 주 산림법이 1995년에 개정 되었다. 그 주된 개정 내용은 제7조에 4항을 추가하여 산림의 제 기능은 산림기능도 에 의해 파악하고, 귀중 동식물 등 산림 소생활권(Biotope)은 지도화 하도록 하였다. 그리고 제30조에 A항을 추가하여 소생활권 보안림을 신설하였다. 이 보안림은 산림 내의 귀중한 식물 생태계나 동식물의 서식지를 보호 유지하기 위해 설정된 것으로, 산림 소생활권의 지도화에 의해 장소와 경계가 지정되게 된다. 그리고 제13조의 개벌 가능 면적을 이전의 4ha에서 1ha로 개정하여 개벌을 억제하고 천연갱신을 유도한 점 이다.