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1 연구논문 공공정책과 국정관리 제4권 제1호: 3- 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 박세정 * <초록> 우리나라 지방자치단체장에 의한 비리는 선진사회에 비해 매우 심각한 수준이다. 단체장의 10%가 임기 중 비리와 연루되어 자리를 물러나는 경우는 세계적으로 매 우 이례적인 현상이고, 국가의 품격을 심각하게 저해하는 일이다. 여기다 표를 매수 하거나 향응을 제공해 선거법 위반으로 물러나는 경우까지 합하면 거의 5명중 1명 에 육박한다. 이러한 비율은 조선조 지방수령의 비리가 심각할 때 보다 조금 덜한 수준이다. 단체장의 비리는 거시적인 맥락에서 자치단체의 경쟁력을 저해하고, 지역 의 민주주의 발전을 저해한다. 이 논문에서는 유독 우리나라 단체장의 부패가 심각 한 이유를 지배 구조적 관점에서 분석해 본다. 부패유발요인은 크게 문화적 요인과 구조적 요인으로 나누어 볼 수 있는데, 여기서는 후자에 초점을 맞춘다. 이 연구에 서는 자치단체장 부패의 근원적인 원인으로 전근대적인 지배구조를 꼽고 있으며, 그 근거로 선진사회의 자치단체 지배구조를 살펴본다. 이를 토대로 단체장에 의한 비리를 억제하고, 방지할 대안을 모색한다. 주제어: 단체장 부패, 지배구조, 정당공천 Ⅰ. 서 론 17세기 우리나라를 다녀간 화란출신 하멜은 당시 조선조 지방수령들이 임 기를 다 채우는 경우는 많지 않다고 회고 했다 (강준식, 2002). 이들이 자리를 보전하지 못했던 이유는 주로 부정과 비리 때문이었다. 하멜의 주장은 당시의 * 계명대학교 행정학과 교수 Vol.4, No.1 (June 2010) 3

2 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 통계를 보면 어느 정도 설득력이 있다고 보여진다. 조선시대 경상도 선산과 인 동 두 지역 수령들의 퇴임사유를 분석해 보면, 두 지역에서 파직이나 파면을 당한 비율이 각각 34%와 30%에 이른다. 세명 중 한명은 임기를 못채우고 타 의에 의해서 자리를 물러난 것이다. 파직 이유는 무능, 업무처리 과실 등도 있 지만, 상당부분은 비리와 관계된 것이다(이용택, 2009). 하멜보다 100여년 뒤에 직접 지방 수령을 했던 다산 정약용은 같은 맥락의 얘기를 한다. 다산에 따르면, 당시 지방수령들은 부임지로 갈 때는 빈 수레로 가지만, 임기를 마치고 돌아갈 때는 대부분 수레가 넘치게 하고 귀향한다는 것 이다 (노태준, 2002). 부정 축재의 결과물이었다. 다산 이후 18세기 말부터 조 선조 말까지는 부패가 더욱 심해서 극에 달했던 시기이다. 당시 부패구조를 목격한 영국인 여성 여행가 비숍은 이를 두고 정부전체가 남용이고, 깊이를 알 수 없는 부패의 바다(The whole system of government was an abuse, a sea of corruption without a bottom or shore)라고 지적했다 (Bishop, 1897). 이러한 부패구조는 해방이후에도 큰 변곡점 없이 진행되고 있다. 특히 선진 사회와 비교해 볼 때 그렇다고 할 수 있다. 정부는 그동안 공직내의 부패를 근 절하기 위한 수많은 노력을 기울여 왔지만, 세계적 기준에서 봤을 때 매우 심 각한 수준이다. 단체장 청렴도에 초점을 두고 봤을 때, 아직도 선진국 수준에 근접하기는 매우 요원하다고 할 수 있다. 세계적으로, 지방자치 단체장의 40% 가 비리와 연루되어 기소되고 (한겨레, ), 단체장 중 10%는 유죄판 결을 받아 재임 중 자리를 물러나는 경우는 매우 희귀하다 (행정자치부, 2006). 청렴성이 높은 북구 유럽 국가들의 경우, 비리와 연루되어 자리를 잃 는 단체장의 경우는 찾아보기 어렵다. 덴마크의 경우, 지난 10년 동안 단 1명 도 부패 때문에 자리를 물러난 단체장은 없었다 1). 인접국가인 스웨덴, 네델란 드, 노르웨이도 상황은 비슷하다. 영국의 경우도 마찬가지다. 이 나라도 1960~70년대에는 단체장 비리가 주목을 받은 적이 있었지만 90년대 이후는 논란거리가 되지 않고 있다 (The Independence, ). 1) Local Government Denmark, The Journal of Public Policy & Governance

3 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 그러면 선진사회에 비해 우리나라 지방자치 단체장의 부패가 이처럼 유독 심각한 이유는 무엇일까? 이 연구의 주제이다. 선행연구를 보면, 부패 유발요 인은 크게 구조적 요인과 문화적 요인이 작용하고 있는 것으로 분석되고 있다. 이 연구에서는 구조적 요인에 초점을 맞추고, 특히 그 중에서도 지배구조 측면 을 試 論 的 관점에서 분석해 본다. 지금까지 지방자치단체와 관련된 부패연구 는 주로 부패유발 요인과 대책을 찾는 일반적이고, 포괄적인 논의였고 (김성 호, 2003; 윤태범, 2000; 전영평, 2003), 따라서 심층적인 논의는 부족했다. 이번 연구는 이와 같은 기존연구의 한계를 보완하기 위해 시도되었다. Ⅱ. 이론적 논의 1. 부패논의의 의의 부패는 사적인 이익을 위해 공적인 권한을 남용하는 행위이다(Treisman, 2000). 부패는 자원배분을 왜곡시켜 사회의 전반적인 경쟁력을 저하시키고, 사람들의 사고구조를 왜곡시켜 공정하게 경쟁하고, 근면하게 일하는 풍토를 저해시킨다. Rose-Ackerman(1999)은 부패가 민주화와 경제발전에 걸림돌이 되는 가장 중요한 요인이라고 지적한다 2). Myrdal(1970)도 같은 맥락의 지적 을 했다. 아시아 국가들이 서구사회에 비해 경제적으로 낙후된 이유는 부패구 조 때문이라는 것이다. 좀 더 구체적으로, Mauro(1995)는 부패가 투자에 부 정적으로 영향을 미친다는 사실을 67개국의 표본을 대상으로 분석해서 제시 하였다. 이외에도 부패가 해외투자유치(Wei, 2000)나 국내총생산(Hall & Jones, 1999)과 부(negative)의 관계에 있다는 사실이 보고되고 있다. 이제 이러한 주장은 어느 정도 설득력이 있는 것으로 받아들여지고 있고, 이와 같은 맥락에서 세계적으로 선진사회는 국가발전을 위해 부패를 근절하기 위한 다양 2) 참고로 국제 투명성기구(Transparency International) 가 매년 발표하는 국가청렴도에서 상위 에 올라 있는 국가들은 대부분 민주화 수준이 높은 나라들이고, 1인당 국민소득도 높은 나라들 이다. 청렴도가 높은 북유럽국가들의 경우, 민주화수준이 높고, 1인당 국민소득도 최고수준이 다. 아시아권에서 청렴도가 높은 싱가포르나 일본의 경우도 같은 범주에 속한다. Vol.4, No.1 (June 2010) 5

4 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 한 대책을 세우고 있다. 논의를 지방행정으로 돌려보면, 오늘날 자치단체들은 과거 어느 때 보다도 경쟁의 중심에 서 있다. 이제는 국가보다는 도시 간에 경쟁하는 시대라는 말이 널리 회자되고 있다. 경쟁력이 있는 도시에는 사람과 자원이 몰려 번영하고, 그렇지 못한 도시는 쇠퇴하는 것이다. 부패한 도시는 경쟁력을 갖기 어렵다. <게임의 규칙>이 공정하게 적용되고, 집행되지 않기 때문이다. 이러한 상황 하에서는 건강한 상식을 가진 사람들이나, 능력이 있는 사람들이 좌절감을 갖 게 되고, 자원배분이 왜곡되게 된다. 요즈음처럼 도시 간의 이동이 자유로운 지구촌시대에 있어서는 이러한 실망한 사람들이 도시를 떠나는 것은 매우 자 연스러운 현상이다. 지방정부 차원에서도 부패문제를 중요한 정책적 과제로 다루지 않을 수 없는 근본적인 이유이다. 2. 부패유발요인: 지배구조 관점에서 부패를 유발하는 요인은 무엇일까에 대해서 많은 이론들이 제시되고 있으 나, 이를 크게 나누면 구조적 요인과 문화적 요인으로 나눌 수 있다. 문화적 요인은 특정 사회에서 사람들이 오랜 기간을 거치면서 사회화 되는 과정에서 무의식적으로 체득하게 되는 결과물이라고 할 수 있다. 우리사회 여러 분야에 서 촌지가 관행적으로 행해지고 있는데, 대체로 사람들은 어릴 때부터 이러한 관행을 보고 자라게 된다. 이러한 관행에 대해 사람들은 큰 문제의식을 못 느 낀다. 이미 아주 오래된 관행이기 때문이다. 이번 연구에서는 단체장 부패와 관련해 이와 같은 문화적 요인보다는 구조적 요인, 특히 지배구조에 초점을 맞 춘다. 여기서 말하는 지배구조란 권력의 획득과정과 권력행사의 근간이 되는 기관구성방식 및 권력의 견제시스템을 의미한다. 연구자는 우리나라 지방정 부의 지배구조는 서구 선진사회에 비해서 상당한 허점을 가지고 있고, 이러한 취약성 때문에 단체장의 부패를 유발 할 수밖에 없다고 전제하고 있다. 이와 같은 불합리한 내부적 구조를 해결하지 않고는 단체장의 부패를 차단하기 어 렵다고 본 것이다. 기존의 연구가 그동안 등한시 했던 부분이다. 6 The Journal of Public Policy & Governance

5 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 (1) 선거제도(Electoral system) 단체장의 부패를 유발하는 근원적 요인의 하나로 선거제도가 꼽히고 있다. 단체장이 어떻게 그 지위를 획득하는가이다. 일반적으로 선거비용이 많이 들 고, 선거자금 조달방법이 투명하지 못하면 당선 후 부정과 비리로 연계될 가능 성이 크다는 의견이 지배적이다(Leloup, 1986). 이와 더불어, 주요 정당 간의 경합구조가 잘 구축되어 있는 경우가 일당이 지배하는 경우 보다는 부패유발 가능성이 낮다는 의견이 제시되고 있다. 이와 관련해서 선거구제에 대한 논의 가 제기되어 왔다. 즉, 일반적으로 소선거구제가 대선거구제 보다는 부패유발 가능성이 높다는 것이다. 그 이유는 전자의 경우 새로운 인물의 출현을 어렵게 하고, 새로운 정당 혹은 군소정당의 진출을 어렵게 한다는 것이다 (Rose- Ackerman, 1999). 부연하면, 대선거구제는 전반적으로 경쟁을 촉발시켜 부패 를 억제시킨다는 주장이다. 우리나라 같은 경우, 영남이나 호남지방은 특정 정 당이 독점하고 있는데, 만약 대선거구제를 도입할 경우 다른 정당들도 의석을 차지할 수 있어 일부 경쟁구도를 형성 할 수 있을 것이다. 정당간의 경합구조 가 잘 구축되어 있는 경우가 일당이 지배하는 경우보다는 집행부에 대한 견제 가 좀 더 강화되어 단체장의 비리를 억제하는데 기여 할 것으로 예상 할 수 있 다. 후보자 공천과정도 논의되고 있다. 공천과정이 투명하고, 폭 넓은 논의 과 정과 참여를 거치느냐 그렇지 못한가에 따라 단체장 부패에 미치는 영향이 다 르다는 것이다(Rose-Ackerman, 1999; 김성호, 2003). (2) 정부의 형태 지금까지 연구결과를 보면, 대통령중심제가 내각책임제 보다는 부패와의 연 관성이 높은 것으로 나타나고 있다. 예를 들면 Gerring & Thacker(2004)는 의원내각제가 대통령 중심제 보다 상대적으로 부패를 억제한다는 연구결과를 제시하고 있다. Kunicova & Rose-Ackerman(2005)도 100개 국가의 표본을 이용해 유사한 결과를 보고하고 있다. 내각제가 대통령 중심제 보다 부패를 억 제한다는 이유는 전자의 경우 전반적인 의사결정이 집합적으로 이루어지기 때 Vol.4, No.1 (June 2010) 7

6 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 문이다. 자체적으로 견제와 균형의 원리가 설계되어 있는 것이다. 내각제가 정 착된 유럽의 경우, 총리는 중요한 의사결정에 단지 다른 각료들과 마찬가지로 한 표를 행사할 뿐이다. 그는 정치적으로 지도자 일 뿐 계선구조상 명령을 행 사할 수는 없다. 이에 비해, 대통령은 지휘체계상 최고관리자이고, 그가 독단 적으로 의사결정을 할 수 있다. 이와 더불어, 대통령은 임기를 보장받고, 탄핵 이외에는 의회가 대통령을 불신임 할 수 없다. 또한 의회가 대통령을 일정부분 견제 할 수 있지만 내각제 만큼 강력하지 못하다. 이는 간접적인 견제이다. 특 히 대통령 중심제를 택하고 있는 나라 중에서 미국의회 만큼의 견제와 균형 장치를 가진 나라가 별로 없기 때문에 대통령의 권력이 남용될 가능성이 크다. 참고로, 대통령 중심제라 할지라도 의회의 효과성에 따라 차이가 있다는 연구 결과도 있다 (Rose-Ackerman, 1999). 의회가 효과적으로 작동하는 경우는 대통령과 집행부 공무원들의 비리를 적절히 억제할 수 있다는 의미이다. 이러한 논의를 지방행정에도 적용시켜 볼 수 있다. 우리나라의 지방자치단 체는 기본적으로 대통령 중심제와 같은 구조를 가지고 있는데, 이러한 틀은 권 력이 분점 되는 기관통합형에 비해 단체장의 부패를 유발할 가능성이 상대적 으로 높다고 할 수 있다. 실제로 부패수준이 낮은 유럽의 경우, 대부분 기관통 합형의 구조를 가지고 있다. 기관통합형을 채택하는 자치단체의 경우, 주민이 선거를 통해서 의회를 구성하고 의회에서 집행부의 수장을 선출하는 기관구성 방식을 의미한다. 여기서는 의회가 집행부보다 상위에 위치하는 최고통치기구 이다. 논의를 단일정부와 연방정부로 돌려보면, 연구결과 이견은 있지만 대체로 연방정부가 부패와의 연관성이 낮다고 보고되고 있다. 이러한 연구결과에 대 해서, 연구자들은 연방정부 구조 하에서 하위 정부 간의 경쟁 뿐아니라, 주정 부와 연방정부 간의 경쟁과 견제구조 때문에 부패를 줄 일 수 있다는 것이다 (Weingst, 1995; Breton, 1996). 반대의 의견도 만만치 않다. 연방정부 시스 템에서는 하위정부가 상대적으로 강한 독립성을 갖기 때문에 토착비리가 발생 할 가능성이 크다는 것이다. 하위정부기관(sub-national governments)들이 상대적으로 강한 독립성을 갖게 되고, 그에 따라 토착적인 비리가 발생할 가능 성이 크다는 것이다 (Shleifer & Vishny, 1993). 8 The Journal of Public Policy & Governance

7 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 (3) 권력의 견제와 감시장치 몽테스퀴에는 일찍이 권력의 집중은 자유를 억압하고 남용을 유발한다고 지 적했다. 그의 이러한 사상은 유럽뿐 아니라 미국등 서방 선진사회의 정부를 설계하고 운영하는데 근간이 되어왔다. 미국의 경우 권력 남용을 방지하기 위 해 연방정부와 주정부로 권력을 나누고, 상호견제토록 했으며 연방정부는 다 시 내부적으로 정부권력을 삼부로 나누어 놓았다 (Leloup, 1986). 의회의 경 우도 양원제를 채택해서 권력을 분산시키고 서로 견제하도록 하였다. 유럽의 경우는 대부분 내각책임제를 택하고 있어 의회가 최고통치기구(highest governing body)이다. 이 구조 하에서는 집권다수당이 내각을 구성하고 행정 부 역할을 한다. 여기서는 내각 수반이 행정권을 갖게 되는데 내각 수반은 국 가의 중요의사결정을 집합적으로 해야 한다. 의원내각제 하에서 행정부의 권 력은 국무위원에 의해서 공유되며, 총리도 한 표를 행사할 뿐이다. 총리의 독 단적 의사결정을 차단할 수 있어 권력남용의 여지가 상대적으로 낮아진다. 권력의 분산뿐 아니라 권력에 대한 감시 장치도 논의되고 있다 (Rose- Ackerman, 1999). 권력은 가능한 감시되어야 남용을 방지할 수 있다는 논리 이다. 감사위원회, 독립적인 지출통제관, 인사위원회, 옴브즈만은 그 몇 가지 예라고 할 수 있다. 앞에서 제시된 논리들은 지방자치단체에도 적용될 수 있다. 즉 단체장의 비 리를 차단하기 위해서는 그의 권력을 분산시키고 감시하는 시스템을 설계해야 한다는 것이다. 서구사회에 감사관이나 지출통제관을 선거직으로 하거나 의회 에서 임명함으로써 독립적인 신분을 갖도록 하고, 이들이 집행부의 장을 감시 하도록 하는 것은 그런 예라고 할 수 있다. (4) 분권과 집권 행정학 뿐 아니라 경영학 등 인접학문에서 그동안 많은 논의가 있었던 주제 이다. 부패와 관련해서도 논란이 있는 주제이다. 지금까지의 연구결과들을 종 합해 보면, 분권이 부패를 억제한다는 연구가 우세를 점하고 있다. 원론적으로 Vol.4, No.1 (June 2010) 9

8 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 보면, 권한이 한 사람이나 부서에 집중되면 남용될 여지가 크다는 논리이다. 구체적으로, 분권은 다양성을 촉진하고, 경쟁 분위기를 조장해서 궁극적으로 공직자들의 지대추구행위를 억제한다는 것이다. 예를 들어, 지방분권은 자치 단체 간의 경쟁을 촉진해서 기업에 대한 개입이나 규제를 줄이게 되고, 이는 부패의 감소로 이어진다는 논리를 제시한다(Brennon & Buchanon, 1980). Wei(2000)는 심지어 정부가 부패제로 구역을 설정해서 다른 자치단체들이 도 시경쟁력을 높이기 위해 어쩔 수 없이 따라 오도록 할 필요가 있다고 주장하 기도 한다. 3. 선진사회의 지방정부 지배구조 사례 이하에서는 선진사회 지방정부의 지배구조를 들여다본다. 여기서는 주로 북 구유럽과 미국을 중심으로 논의한다. 일본의 경우는 사실상 지방정부의 구조 가 우리나라와 매우 흡사해서 제외하였다. (1) 북구 유럽의 사례 북구유럽에도 많은 나라들이 있어, 획일화 하기는 어려우나 좀 단순화 시켜 보면 다음과 같다. 첫째, 기관 구성면에서는 런던등 일부 대도시를 제외하고는 통합형이 지배적이다 3). 중앙정부차원의 내각책임제와 유사하다. 이러한 구조 하에서 최고지배기구는 의회이고, 의회의 다수당이 집행내각을 구성하게 된 다. 집행내각의 수반은 시장, 리더, 커미셔너라고 부르기도 한다. 수장은 의회 에서 선임되는 것이 일반적이나 예외적으로 주민에 의해 직접 선출되기도 한 다. 기관통합형에서 의회의 역할은 정책의 기본골격을 결정하고 예산을 승인 하며 정책을 집행하고 관료기구를 지도, 감독 하는 것이다. 현실적으로는 행정 책임자를 임명해서 일상적인 집행기능을 담당하도록 한다. 동일한 기관통합형 이라 하더라도 위원회 제도를 채택해서 위원회가 내각의 기능을 대신하도록 하는 경우도 있다. 이는 좀 더 집합적인 통치구조라고 할 수 있다. 이해를 돕 3) 런던시는 기관 분리형을 택하고 있음. 시장은 주민전체에 의해서 선출되고, 의원의 경우는 런 던전체로 선출되는 비레대표와 지역구의원 두 가지가 있다(런던시 홈페이지 참조). 10 The Journal of Public Policy & Governance

9 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 기 위해 현실적인 몇 가지 사례를 소개한다. 영국 런던 완즈와스 구의 예이다. 인구 약 300,000 도시인 완즈와스 구는 주민의 선거를 통해서 의원을 뽑아 의회를 구성하고 의회에서 구청장을 선출 한다. 구청장은 임기 1년으로 구를 대표하고 관내 주요의식에 참여하고 의회 회의를 주재한다 4). 구청장은 상징적인 존재이다. 실제로 구정을 총괄하는 자 는 리더(leader)라고 부르며, 의회에서 선임된다. 다수당 출신의 의원이다. 리 더는 내각을 구성할 의원을 임명하고, 이들이 집행내각이 되어, 정책을 집행한 다. 구청의 주요 정책방향이나 기조 그리고 예산심의와 승인은 의회에서 결정 하고 이것을 집행하고, 관료기구를 지도.감독하는 것은 집행내각의 역할이다. 의회는 리더를 행정적으로 보좌할 최고행정관(Chief Executive)을 임명해서 그가 일상적 행정기능을 담당하도록 한다. 급여구조를 보면, 행정최고 책임 자가 리더나 구청장보다 훨씬 많이 받는다. 일반적으로 리더의 급여가 최고행 정관의 60% 수준이다. 이 보다 더 적은 경우도 빈번하다 (서필언, 2005). 집 무실의 경우도, 구청장이나 리더의 사무실보다 최고행정관의 사무실이 더 넓 다. 의회는 또한 최고 재무관리자, 감시관(Monitoring Officer)을 임명해 집 행부를 견제한다. 후자는 구 행정에 있어 잘못된 의사결정을 지적하고, 비윤리 적이고 불법적인 행위를 조사하고 그 결과를 의회에 보고하는 직위이다. 다음은 네덜란드의 틸버그시 사례이다. 틸버그는 인구 약 200,000명의 도시 이다. 틸버그도 기관통합형 구조를 가지고 있다. 시민들이 의원을 선출하고 다 수의석을 차지하는 정당의 의원들이 집행내각을 구성한다. 이들에 대한 호칭은 alderman이라고 부른다. 특이하게도 시장은 중앙에서 임명하도록 되어 있 다 5). 시장은 집행내각과 함께 의회에서 결정된 정책을 집행하고, 관료기구를 지도, 감독한다. 환경분야의 예를 들면, 집행내각의 한 사람이 환경분야 장관 역할을 하고 그 밑에 직업공무원인 환경국장이 지휘를 받는 식이다. 틸버그 시의 경우도 행정을 총괄하는 최고행정관이 의회에서 임명된다. 그가 실무공무 원들을 총괄, 지휘하게 된다. 어떤 면에서 우리나라 보다는 복잡한 지휘체계를 갖는 것이다. 공무원입장에서는 장관격인 의원의 지휘도 받아야 하고 상관인 4) 완즈와스 구 헌법 참조( 구청 홈페이지). 5) 틸버그시 홈페이지 참조. Vol.4, No.1 (June 2010) 11

10 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 국장의 지시도 받아야 하기 때문이다. 필자가 이 기관을 방문해서 면담을 해본 결과, 대부분의 업무는 직업공무원이 주도하고 집행내각의 역할은 주민의 여론 을 수렴하고 이를 정책의제화 하는 것이고, 관료기구를 지도.감독이었다. 마지막으로 덴마크의 오덴세이시 사례이다. 인구 180,000의 이 나라 3대 도시이다. 앞의 다른 사례와 마찬가지로 기관통합형을 택하고 있으며, 위원회 중심적 성격을 가지고 있다 6). 시민이 직접의원을 선출하고 다수의석을 차지하 는 당이 시장을 선출한다. 과반수의석 을 차지하지 못할 경우 연립정부를 구성 하는 경우가 많다. 이 경우에는 연립정부를 구성하는 정당들이 연합으로 시장 을 선임하게 된다. 시장은 의회 수장이면서 행정의 수반 역할을 한다. 이 시에 서는 의회가 전체적인 정책의 기조를 결정하고 시장은 정책을 집행한다. 오덴 세이시도 최고행정관을 두고 그가 대부분의 집행기능을 담당하도록 한다. 틸 버그 시나 완즈와스 구와는 다르게 실국에 대한 지도감독은 의회의 관련 위 원회가 직접 담당하고 분야별 정책집행과 조율도 위원회가 담당한다. 종합하면, 북구 유럽의 단체장은 선거를 통해 당선되는 것보다는 의회에서 간접적으로 임명되는 사례가 많다. 이와 더불어 시장의 역할은 주로 정치적인 기능에 제한되어 있고, 기타 기능은 주로 정책집행을 지도.감독하는 역할이다. 이러한 역할도 집행내각들과 공유되어야 한다. 실질적인 집행기능, 즉 인사, 예산, 조직. 구매 등의 기능은 최고행정관에 위임하고 있다. 이들 최고 행정관 의 보수는 대부분 시장보다는 20~40%더 높게 책정되어 있다. 이러한 지배구 조 하에서 시장이 직원들의 승진이나 공사발주에 관여할 수 없고 뇌물은 받는 다는 것은 매우 어렵다. 실제로 북유럽에서 인사나 공사발주와 관련한 비리는 거의 제로수준이다. 둘째, 단체장이 선거로 충원되지 않기 때문에 이와 관련된 문제가 별로 존 재하지 않는다. 우리나라에서 논란이 되고 있는 공천이나 선거비용은 문제가 될 수 없다. 따라서 이와 관련된 비리나 부조리도 발생할 수 없는 것이다. 참 고로 지방의원이나 국회의원선거의 경우 정당공천이 일반화 되어 있다. 각 정 당은 지역별로 당원들이 회의를 해서 복수의 후보자를 추천하고 이들을 대상 6) Local Government Denmark, 2009; Odense시 홈페이지 참조. 12 The Journal of Public Policy & Governance

11 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 으로 자체 투표를 해서 당의 후보자를 확정한다. 후보자가 확정되면 본 선거에 서는 당원들이 선거에 필요한 모금을 하고, 기업 등 후원을 받아서 선거를 치 르게 된다. 당원들은 선거비용을 부담할 뿐 아니라 선거유세에 참여해서 자신 이 지지하는 당의 후보자들을 돕는다. 진성당원이기 때문에 가능한 것이다. 유 럽에는 자발적으로 회비를 내고 당에 가입하는 사람들이 상대적으로 많다. 북유럽에서는 선거비용이 많이 들지 않는다. 근본적인 이유는 단체장이든, 지방의원이든, 국회의원이든, 정치인이 행사하는 권력이 공유되고, 견제되기 때문이다. 특권이라는 것이 별로 없다. 권력이 정교하게 분산되고, 공유되도록 설계되어 있기 때문이다. 이와더불어, 검찰이나 법원이 공정하게 법을 집행하 기 때문에 권력자들에 대한 특혜가 용인되지 않는다. 정치인이 됨으로 인해서 얻게 되는 이득이 상대적으로 많지 않기 때문에 이를 획득하기 위한 비용도 상대적으로 많이 지불하려고 하지 않는다. 당연히 선거로 인한 채무 의식도 별로 없다. 선거구제와 관련해서 북유럽 국가들은 전반적으로 중.대선거구제나 혹은 정 당명부식 투표제를 채택하고 있다. 이러한 선거제는 다당제를 가능하게 한다. 실제 덴마크, 네덜란드, 스웨덴 등 스칸디나비아 국가들의 경우 한 도시에 7~8개의 정당이 지방의회에 진출해 있다. 런던 시 의회의 경우, 25개 의석중 11개는 정당투표를 통해서 배분한다 (최영출, 2009). 거의 절반이 비례대표 의석이다. 2008년 선거결과 5개의 정당이 의회를 구성하고 있다. 정당투표가 시행되지 않았으면 가능 할 수 없는 현상이다. 이러한 다당제 하에서는 일개 정당이 과반수의석을 차지하기 어려워 연립정당을 구성해야 하는 상황이 적지 않게 발생한다. 연립정부란 권력을 분점한다는 것을 의미하는데, 당연히 이러 한 다당제 구조 하에서는 특정 정당이 권력을 독점하는 구조보다는 권력의 남 용이 발생할 가능성이 낮다. 일반적으로 정당간의 경쟁구도가 잘 정착된 지역 은 그렇지 못한 지역에 비해 부패의 정도가 낮다는 것이 정석이다. (2) 미국의 사례 지방정부마다 기관구성의 방식이 달라서 획일화하기 어렵다. 크게 세 가지 Vol.4, No.1 (June 2010) 13

12 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 유형을 생각할 수 있다. 대도시의 경우는 기관대립형이 우세하고, 중소도시에 서는 기관통합형이 강하다. 후자의 경우는 다시 의회- 지배인 (council-city manager), 위원회 형태(commission)로 나눌 수 있는데, 오늘날에는 카운티 (county)를 제외한 일반목적 정부(municipal governments)에서는 의회- 지 배인 형태가 우세하다(김웅기, 2001). 기관대립형의 경우 주민이 시장을 직접 선출하거나 의회에서 시장을 선출할 수도 있다 7). 이 경우, 시장이 집행부를 주도적으로 이끌 수 있다. 의회의 역할은 시장을 잘 견제하고, 감시하는 역할 이다. 시장이 막강한 권한을 갖기 때문에, 이회 이외에도 시장을 견제할 장치 들이 설계되어 있다. 예를 들면, 재무관, 감사관, 법무관, 지출통제관이 선거나 의회임명을 통해서 충원되도록 해 단체장의 독단이나 불합리한 결정을 방지하 고 있다. 주정부 레벨에서는 심지어 농정국장, 상무국장등 일부 보직자들을 선거 직 으로 설정해 놓고 있다 8). 이렇게 선거로 충원되거나 의회에서 임명된 공직자 들은 시장이나 주지사보다 하위에 있지만, 단체장의 불합리한 명령을 거부할 수 있고 또한 인사 상 불이익을 받지 않는다. 신분이 보장되기 때문이다. 미국 중소도시의 경우는 기관통합형이 우세하다. 이 경우, 최고 의사 결정기 구는 의회이고 의회에서 전문성을 가지고 있는 최고행정관을 임명해서 행정을 담당하도록 하거나, 혹은 의회에서 시장을 선출하고 시장이 최고행정관을 의 회와 상의 하에 임명해서 집행업무를 담당하도록 하는 경우도 있다. 이외에 기 관통합형의 한 유형으로서 위원회 제도가 있다. 이는 의원을 주민이 직접 선출 해서 이들로 하여금 의원기능과 더불어 행정에 대한 지도감독기능까지 겸하도 록 하는 것이다. 유럽의 집행내각과 유사한 것이다 (중앙선거관리위원회, 2009). 기관통합형의 경우는 자치단체의 주요 의사결정을 의회에서 담당하고, 이러 한 결정은 집합적인 논의를 통해서 이루어 진다. 어느 개인이 독단적으로 정책 을 결정할 수 없도록 되어 있다. 중심이 되는 인물이라고 할 수 있는 시장이나 7) 주민이 시장을 직접선출하는 경우를 소위 강시장형이라고 부르고, 뉴욕이나 아틀란타가 이 유 형에 속한다. 8) 미국 조오지아 주 헌법 1983년 수정본 참조. 14 The Journal of Public Policy & Governance

13 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 지사의 경우, 정치적으로 영향을 미칠 수 있지만 계급의 논리로 지배할 수 없 다. 여기에 덧붙여, 감사관, 지출통제관등이 의회의 통제를 받거나 선출직으로 임명되기 때문에 이들이 단체장의 비리를 차단하는데 상당한 억제수단이 될 수 있다. 논의를 단체장 선거로 돌려본다. 미국에서는 주민이 단체장을 직접 선출하 는 경우에, 정당을 중심으로 하기보다는 정파적 색깔 없이 선거를 실시하는 경 우가 더 우세하다 (김웅기, 2001). 일반적으로 대도시 경우에는 정당을 근간 으로 하는 사례가 많고, 중소도시에는 반대의 사례가 우세하다. 정당이 중심이 되는 경우를 보면, 각 당이 예비선거(primaries)를 통해서 당의 후보자를 결정 한다. 미국 조오지아주 아틀란타 시의 경우 공화당과 민주당 모두 예비선거를 통해서 시장 후보자를 결정한다. 누구나 시장에 도전하고 싶은 사람은 일정수 의 추천을 받아 후보자가 될 수 있고 이들에 대해서 지역주민들이 투표를 하 게 된다. 투표에 참여하는 사람은 지역에 거주하는 자라면 누구나 가능하고 민 주당이든 공화당이든 하나의 정당 후보자에게만 투표를 해야 한다. 이를 위해 서 민주당과 공화당의 예비선거는 같은 날 한 투표소에서 이루어진다. 이는 일 종의 개방적 예비선거(open primaries)라고 할 수 있다. 공천이 예비선거로 결정되기 때문에, 이와 관련된 비리나 부정은 사실상 발 생할 수 없고, 당선된 후에도 공천권을 행사한 사람에 대한 채무 의식도 가 질 필요가 없다. 선거비용과 관련해서는 유럽과는 다르게 미국의 단체장 선거 에는 돈이 많이 소요된다. 자금조달능력이 선거를 좌우하는 핵심적인 요인이 되고 있다. 많은 돈을 필요로 하는 이유는 주로 TV광고를 활용하기 때문이다. 대도시의 경우 선거비용의 절반이상은 TV광고에 지출된다. 선거자금이 많이 필요하기 때문에 많은 자금을 조달해야 하고 이와 관련한 비리가 가끔 보도 되기도 한다. 그러나 다른 사회에 비해 상대적으로 단체장의 부패수준이 낮은 이유는 선거비용을 투명하게 조달하고 또한 법인의 기부금을 금지시키고 정치 후원회(Political Action Committee)나 개인이 기부할 수 있는 액수를 매우 낮은 수준으로 제한시켜 놓았기 때문이다 (O'Connor & Sabata, 2004). 소수 의 거액 기부자가 특혜를 받을 수 있는 여지를 차단시켜놓은 것이다. 이와 더 불어 선거자금의 조달과 지출에 대한 관리가 매우 엄격하고, 투명한 것도 비리 Vol.4, No.1 (June 2010) 15

14 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 를 차단하는데 기여하고 있다. 미국 사회를 지배하고 있는 기본적인 인식은 정 치적 평등을 구현해야 한다는 것이고 이러한 사고가 선거자금 관리에 반영되 고 있는 것이다. 기본적으로 돈의 위력을 규제해야 한다는 철학이다. (Kernell, Jacobson & Kousser, 2009) Ⅲ. 단체장 비리의 현실 1. 우리나라의 현황 앞에서 조선시대 선산과 인동지역 수령들의 부패상황을 간략히 언급하였다. 여기서는 좀더 자세히 살펴보기로 한다. <표1>과 <표3>을 보면 당시 지방 수 령들의 재임기간은 2년 미만이 가장 많았고, 6개월 미만의 경우도 20%이상에 이르렀다. 상당히 재임기간이 짧았다고 할 수 있다. 그 이유는 여러 요인이 작 용하고 있었지만, 그중의 하나는 비리와 관련된 해임이었다. <표2>와 <표4> 에서 나타난 바와 같이 조선시대 선산부사의 퇴임사유를 보면 3명중 1명은 비 리나 과오와 연관되어 있다. 인동부사의 경우도 비슷하다. 구체적으로 어떤 비 리였는지 자세한 내용을 알 수 없다는 것이 아쉬운 점이다. <표 1> 선산부사의 임기 기간 빈도 비율 6개월 미만 36 21% 6개월~1년 미만 24 14% 1~2년 미만 58 33% 2~4년 미만 46 26% 4년 이상 11 6% 계 % 출처: 이용택, The Journal of Public Policy & Governance

15 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 <표 2> 선산 부사의 퇴 임사유 사유 빈도 비율 다른 부임지로 전출 72 41% 개인적 사유로 사퇴 (병사, 신병, 가족문제) 20 12% 파직/파면 59 34% 승진/내직으로 이동 2 1% 퇴임 (임기 만료 포함) 22 12% 출처:이용택, 2009 계 % < 표 3> 인동부사의 임기 기간 빈도 비율 6개월 미만 37 22% 1년 미만 44 26% 1~2년 미만 38 23% 2~4년 미만 43 26% 4년 이상 6 3% 계 % 출처: 이용택, 2009 <표 4> 인동 부사의 퇴 임사유 사유 빈도 비율 다른 부임지로 전출 12 7% 개인적인 사유로 사퇴 (병사, 질병, 가족문제) 22 13% 파직/파면 51 31% 승진/내직으로 이동 19 11% 퇴임(임기만료 포함) 64 38% 계 % 출처: 이용택, 2009 Vol.4, No.1 (June 2010) 17

16 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 해방 이후 지방수장의 비리나 부패에 대한 구체적인 통계는 조선조보다 더 구하기 어렵다. 다만 지방자치제가 실시된 이후, 단체장이 비리나 부조리와 관 련되어 사법처리된 통계는 미흡하지만 존재한다. 이것도 국회의 요구에 의해 작성된 것이다. <표5>는 지방단체장 선거가 시작된 1995년부터 2004년까지 의 자료이다. 이 자료를 보며, 민선 1기부터 3기까지 10년 동안에 단체장 5명 중 1명은 사법처리 되었다. 이중 절반은 뇌물수수 비리였고, 나머지 절반은 부 정선거 건이었다. <표5>에서는 나타나지 않았으나, 뇌물과 관련된 비리는 주 로 승진과 관련된 금품수수와 공사나 인허가와 관련된 금품수수였다. 선거관 련 비리는 매표와 향응제공등 선거법위반이 주를 이루고 있다. 구분 선거법/정치 자금법 <표 5 > 역대 단 체 장의 사법 처리현황 민선1기 (1995~1998) 민선2기 (1998~2002) 민선3기 (2002~ ) 4(1.6%) 24(9.6%) 45(18.0%) 뇌물수수 16(6.5%) 33(13.3%) 29(11.5%) 기타(횡령 등) 3(0.9%) 3(1.1%) 4(1.5%) 계 23/245(9%) 60/248(24%) 78/248(31%) 자료: 행정자치부, 선진사회 자치단 체 장 비리의 스케치 단체장의 비리는 어느 사회에서나 존재한다. 부패는 일류가 시작된 이래 존 재해왔던 것처럼 지방정부 수장의 비리도 같은 맥락에서 이해되어야 한다. 문 제는 정도의 차이라고 할 수 있다. 이번 연구를 위해, 학술 DB를 통한 논문검 색과 전자서점을 통해서 단행본을 검색하였으나, 단체장 부패와 관련된 논문 이나 단행본은 찾아보기 어려웠다. 관련 통계도 일본을 제외하고는 획득하기 어려웠다. 특히 유럽 국가들의 경우가 그랬다. 다만, 신문기사 검색을 통해서 단체장의 비리나 부조리에 대한 유형이나 추세정도는 파악할 수 있었다. 이러 18 The Journal of Public Policy & Governance

17 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 한 기사는 간헐적인 사건들이었고, 이로 인해서 지방행정 구조를 바꾸거나 견 제장치를 만들어야 한다는 논의는 거의 없었다. 참고로 <표6>은 일본 지방자 치단체장의 비리와 관련된 통계이다. 이 자료는 2002년부터 2008년까지 7년 간 지방자치단체장이나 지방 공사, 공단 사장의 비리건수를 보여주고 있다. 여 기서 의미하는 비리는 횡령, 수뢰, 사기, 공문서위조, 배임 등이다. <표 6 > 일본 지방수장의 비리 통계 * 년도 사법처리자 건수 자료: 일본 총무청, 2003~2009 * 지방수장에는 자치단체장과 지방공사/공단 사장이 포함됨. 표를 보면, 일본의 경우에도 매년 평균 8건 정도의 비리가 발생하는 것으로 나타나고 있다. 우리나라의 경우도 선거법을 제외한 비리 발생건수만 보면 연 평균 7-8건에 이른다. 언뜻 보면 비리 발생빈도가 비슷한 것 같지만, 일본의 경우는 지방 자치단체 수가 2006년 당시 1821개에 이른다. 여기에 공사, 공 단까지 합하면 그 수는 3000개가 넘는다. <표6>의 지방수장 비리 통계는 지 방자치단체장과 지방공사, 공단 사장을 모두 포함하는 자료이다. 우리나라의 자치단체수가 230개 인 것을 감안하며, 일본의 지방수장 비리는 상대적으로 낮은 수준이다. 서방 선진사회의 경우는 우리나라나 일본보다 훨씬 단체장의 청렴도가 높 다. 특히 세계에서 가장 청렴도가 높다는 북구 유럽의 경우, 단체장이 뇌물을 Vol.4, No.1 (June 2010) 19

18 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 받아 사회적으로 논란이 되고, 언론의 주목을 받는 사례는 극히 드물다. 가끔 언론에 등장하는 사례는 비행기 마일리지를 사적으로 사용한다든가, 해외 출 장을 갈 때 여비 중 일부를 사적으로 지출한 정도이다. 물론 이러한 사소한 경 우에도, 국가의 윤리기준에 따라 단체장이 자리를 내놓아야 하는 경우도 있다. 영국의 경우, 특정 인종에 불리한 주택정책을 실시하는 정도가 단체장의 부패 차원에서 논의되는 수준이다. 인사 청탁이나 공사발주와 관련한 노골적인 뇌 물수수는 거의 존재하지 않는다(The Independence, ). 2008년도 세계에서 가장 청렴도가 높은 나라로 평가받은 덴마크의 경우 그 이전 10년간 단체장이 뇌물을 수수해서 사법처리 된 사례는 단 한건도 없다. 덴마크 지방정부협회의 통계에 따르면, 지난 20년간 자치단체장이 법을 위반해 서 형사처벌을 받은 경우는 단 2건이었다 (Local Government Denmark, 2009). 이 나라 지도층의 정직성이나 도덕성지수는 세계 1위이다. 정도의 차이는 있지만, 인접국가인 스웨덴이나 노르웨이, 네덜란드도 유사하다. 유럽에서도 단체장의 비리가 문제가 되는 지역이 있는데, 주로 남부 유럽의 그리스, 스페 인, 이탈리아등은 그 대표적인 사례이다. 그런데, 이들 국가의 특징은 권력의 집중과 사유화된 정당구조를 가지고 있다. 시각을 미국으로 돌려보면, 북구유럽과 정도의 차이는 있지만 크게 다른 것 같지 않다. 연구자는 2006년부터 2010년 2월까지 미국의 신문검색을 시도해 봤다. 미국전역에 걸쳐 약 10건의 단체장 비리와 관련된 기사를 찾았는데, 이 는 대부분 부동산 개발과 관련한 뇌물수수였고, 비리가 발생한 지역은 권력의 분화가 체계적으로 설계되지 못한 소도시였다. 미국에는 약 20,000여개의 자 치단체가 있는데 9), 4년간 10건의 단체장 비리 관련 보도는 우리나라에 비해 매우 낮은 수준이라고 생각한다. 이렇게 판단하는 근거는 신문기사의 논조이 다. 비리를 보도하는 기사의 내용이 사실적이고 열거적이다. 단체장 비리에 대 해서 개탄을 한다든가, 안타깝게 생각하는 기사는 없었다. 또한 비리와 관련된 특집기사도 없었다. 9) 우리나라의 시.도나 시.군.구에 해당하는 자치단체를 의미함. 이외에도 읍.면이나 특별자치단체 가 있는데 이들을 합치면 80,000개가 넘는다. 20 The Journal of Public Policy & Governance

19 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 2이에 비해 우리나라의 경우는, 단체장 비리가 년 중 시기를 가리지 않고 보도 되고, 비리의 심각성을 강하게 지적한다. 일례로 2009년 12월 10~ 12일 사이 의 중앙지와 지방지를 검색해 보면, 거의 대부분이 단체장의 비리를 집중보도하 고 있고, 부패를 통제하기 위한 제도적 장치가 필요하다고 주장한다. 이외에도, 사설을 통해서 비리문제를 강하게 제기하고 있다. 미국 단체장의 비리에 대해서 좀 더 현실적인 정보를 얻기 위해 연구자는 미국 조지아주 아틀랜타 시에서 공직생활을 하고 있는 우리나라 교포와 면담 을 실시하였다. 이 지역에서 35년간을 거주한 A씨는 조지아주 주지사나 시장 들이 비리와 관련되어 자리를 물러나는 경우는 십년에 몇 건 정도라고 답하 였다. 과거 아틀랜타 시장이 뇌물수수와 관련해서 구속된 적이 있는데 이것은 9년 전에 발생한 것이고 그 이후는 유사 사례가 없었다는 것이다. 미국 전국적 으로도 단체장이 뇌물이나 비리와 관련되어 문제가 되면 전국적인 이슈가 되 는데, 몇 년에 한번정도 발생하는 상황이라고 주장하였다. Ⅵ. 단체장의 부패를 통제하기 위한 대안모색 앞에서 선진자치단체의 지배구조를 살펴보았다. 한마디로 권력이 남용되지 않도록 권력을 철저히 얽어매고 있다. 우리나라 자치단체장들의 관점에서 보 면 일을 제대로 할 수 없다고 불평을 할 수 있을 정도로 권력을 나누고, 공유 토록 하고, 견제시스템을 만들어 놓았다. 기관구성의 기본 정신은 능률보다는 권력남용의 방지에 있기 때문이다. 선진사회의 지방정부 수장의 비리발생률이 낮은 이유는 이와 같은 시스템 때문이다. 사회전반적인 청렴도가 세계적으로 상위그룹에 있는 일본의 경우, 단체장의 비리가 미국이나 북유럽국가에 비해 상대적으로 많은 이유도 일본의 자치단체가 우리나라와 비슷한 지배구조 시스 템을 가지고 있기 때문이다. 정도의 차이는 있지만, 우리나라와 일본의 자치단 체는 거의 유사한 구조를 가지고 있다. 특히, 기관대립형, 단체장의 절대우위 구조가 그렇다. 차이가 있다면, 일본은 우리나라에 비해 권한의 분화가 좀 더 잘 이루어져 있고, 사법부가 공장하게 법을 집행한다는 것이다. Vol.4, No.1 (June 2010) 21

20 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 만약, 유럽이나 미국에서도 현재 한국과 같은 지배구조를 가지고 있다면, 단 체장 비리 측면에서 한국과 유사한 상황이 발생하지 않겠나 생각된다. 미국의 경우, 1950년대까지 많은 도시에서 비리가 만연했었다. 뉴욕이나 시카고는 그 대표적인 예다. 당시 정당의 사유화와 제왕적인 시장의 권력이 가져온 폐단이 었다. 시카고의 데일리(Daley) 시장은 가장 전형적인 사례다 (Gosnell, 1968). 영국의 경우도, 1960년대까지는 자치단체장에 의한 부정과 비리가 빈번했다. 단체장이 가지고 있는 권한이 막강했기 때문이다. 앞으로 우리나라 자치단체장의 비리를 억제하고 방지하기 위해서는 무엇보 다 지배구조를 현대화시켜야 한다. 지금의 시스템은 과거 조선시대의 지배구 조에서 조금 진일보한 정도이다. 흔히 우리나라 대통령을 제왕적 이라 부르 는데, 자치단체장도 소왕국의 군주 라고 할 수 있다. 선진사회에 비해, 우리 나라 지방정부 시스템은 단체장 1인에게 너무 많은 권한을 부여하고 있고, 이 에 비해 단체장에 대한 내부견제장치는 너무 허술하다. 의회가 있다고 하지만 간접적이고, 우리나라 지방의회의 전반적인 왜소성 때문에 단체장을 견제하 기에는 한계가 많다. 중앙정부의 견제도 마찬가지다. 이는 사후약방문 식이 다. 우리나라의 지방자치단체는 1인의 왕국 이다. 단체장 1인을 위해 존재한 다고 할 정도로 권한이 집중화 되어있다. 이는 현실적으로 단체장이 주재하는 간부회의를 관찰해보면 확연히 느낄 수 있다. 우리나라 지방정부의 간부회의 는 일종의 어전회의처럼 경직되어 있고 일방적이다. 서구 자치단체의 집행 내 각회의는 말 그대로 난상토론이 가능하고 격론이 가능하다. 여기서는 다양한 생각이 경합되고 검증되고 걸러질 수 있다. 회의가 살아있다고 할 수 있다. 회 의장면 뿐이 아니다. 우리나라에서는 실무공무원이 가능하지 않다고 답한 내 용이, 단체장에게 가서는 가능한 것으로 뒤바뀌는 경우도 흔하게 발생한다. 행 정의 자의성은 이런 것을 두고 하는 말이다. 법이나 규정이라고 하는 것은 누 구에게나 동일해야 하는데, 사람에 따라서 달라지면 행정에 대한 신뢰는 상실 되는 것이다. 외국인들이 이해하지 못하는 부분이다. 이러한 사실을 잘 아는 외국인 기업가나 사업가들은 처음부터 단체장을 만나려고 노력 한다. 우리나 라에 대한 이미지를 손상시키는 요인들이다. 22 The Journal of Public Policy & Governance

21 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 이처럼 단체장의 권한이 막강하기 때문에 많은 사람들이 막대한 공천헌금을 지불하고, 또한 선거에서 엄청난 비용을 부담해가면서까지 단체장이 되려고 하는 것이다. 단체장이 되면, 권력을 잡는데 투입된 자금 을 회수 할 수 있다 는 생각이 깔려 있는 것이다. 결론적으로 현재의 지배구조는 비리를 유발할 수 밖에 없다. 선진사회의 자치단체장은 도덕적으로 강하기 때문에 청렴한 것이 아니고, 시스템이 단체장을 청렴하도록 만들고 있는 것이다. 이러한 면에서 앞 으로의 과제는 전근대적인 1인 독점구조를 글로벌 스탠다드에 맞게 재구조화 시키는 것이다. 이는 비단 지방정부뿐 아니라, 중앙정부, 교육계, 심지어 기업 도 마찬가지이다. 재구조화의 기본적인 컨셉은 고삐 를 조이는 것이고 브레 이크 를 장착하는 것이다. 다음에서 논의되는 내용은 이와 관련된 몇 가지 대 안이다. 1. 기 관구성 다양성의 보장 우리나라의 자치단체는 극단적으로 획일적이다. 선진사회의 경우, 연방정부 는 물론이고 단일정부를 채택하고 있는 나라들도 자치단체의 기관구성의 자율 성을 일정 범위 내에서 법으로 허용하고 있다. 영국은 우리나라와 같이 단일정 부 체제지만, 지방정부의 모습은 서로가 많이 다르다. 기관구성면에서는 통합 형이 대부분이지만, 세부적으로는 단체장과 의회의 관계, 단체장과 관료의 관 계 조직의 편제 및 주요 보직의 설계 면에서 자치단체별로 다를 수 있다. 이외 에 인사체계, 조직체계, 급여체계도 대부분 동일하지 않다. 완즈와스 구의 경 우, 구청 독자적으로 구 헌법(council constitution)을 만들어 여기에 지배구조 뿐 아니라 인사, 조직, 구매, 예산에 대한 근거를 마련해 놓고 있다. 물론 구의 헌법은 중앙정부가 설정해 놓은 지침의 범위 내에 있어야 하지만, 중앙의 지침 은 상당히 선택의 폭이 넓기 때문에, 자치단체 개별적으로는 모습이 다양할 수 있는 것이다. 예를 들어, 런던시의 경우는 시장을 직선으로 하지만, 런던시의 완즈와스 구청은 구청장을 의회에서 선출하도록 하고 있는데, 이것이 바로 다 양성이다. 이처럼 영국에서는 자치단체에 기관구성과 운영의 자율성을 상당한 정도로 보장하고 있다. Vol.4, No.1 (June 2010) 23

22 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 미국의 경우, 지방정부형태가 주에 따라 당연히 다를 수 있고, 동일한 법을 적용받는 같은 주안에서도 지방정부의 성격이 다양하다. 어떤 도시는 시장을 주민이 직접 선출하는가 하면, 다른 도시는 시장을 의회에서 선임한다. 또한 지출통제관을 주민이 직접 선출하는 도시가 있는가 하면, 의회의 동의를 받아 시장이 임명하는 경우도 있다. 캘리포니아 주에는 약 478개의 지방자치단체들 이 있는데. 이들 중 112개는 다른 도시들보다 좀 더 우월적 지위를 인정받고 있다 10). 이들에게는 제한된 범위 내에서 주법과 같은 효력을 갖는 조례를 제 정할 권한을 주었다. 이들은 영국의 완즈와스 구처럼 독자적인 헌법 을 만들 어 기관구성과 기관운영을 하고 있다. 소위 헌장도시 (chartered cities)" 라 고 불리는 112개 지방정부는 기관구성면에서는 대부분 의회-지배인형태를 취 하나 내부의 구체적인 모습은 다양하다. 그만큼 자율을 보장 받는 것이다. 이에 비해 우리나라의 경우는 모든 자치단체가 한점의 오차도 없이 모두가 동일한 구조를 가지고 있다. 자치권이 부족하기 때문이다. 21세기는 경쟁의 시대이다. 지방정부도 예외가 될 수 없다. 요즈음 도시경쟁력이라는 말이 유행 하는 것은 이런 맥락에서 이해될 수 있을 것이다. 그런데, 도시경쟁력은 그 지 역의 집합적 창조력이나 상상력에 달려있다. 한국의 자치권 구조는 이러한 집 합적 창조력을 질식 시키고 있다. 우리나라의 자치단체들은 선진사회의 기 준에서 볼 때 사실상 중앙의 하부기관과 다르지 않다. 자율권이 부족하기 때문 이다(최봉기, 2002). 이러한 구조 하에서는 자치단체의 책임성을 제고시키기 어렵고 골똘히 연구하는 자세를 기대하기 어렵다. 단체장 부패통제와 관련해 서도, 다양한 방안을 생각하고, 연구하도록 해야 하는데, 현재의 자치권 구조 하에서는 이것이 어렵다. 앞으로 자치단체에 일정부분 자율권을 주어서 지역 주민의 집합적의지에 따라 지배구조를 다르게 설계할 수 있도록 해야 한다. 구체적으로 인구규모와 경제적 여건을 감안해 자치여건이 어느 정도 가능한 도시에 대해서는 자치헌장을 제정하고, 기관구성과 운영에 대한 자율권을 일 정범위 내에서 허락해야 한다. 기관구성과 관련해서는 몇 가지 모델을 설정하 고, 그 중에서 하나를 선택하도록 하는 것도 한 방법일 것이다. 이제는 기관대 립 형 이외의 다른 구조도 생각할 때가 됐다고 생각한다. 만약 현재의 틀을 바 10) League of California Cities 홈페이지 참조. 24 The Journal of Public Policy & Governance

23 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 꾸기 어렵다면, 단체장을 견제할 수 있는 메카니즘이라도 자유롭게 설계할 수 있도록 자율권을 주어야 한다. 예를 들면 감사기구의 의회소속화 혹은 감사관 의 의회선임, 재무책임자의 의회선임이나 주민에 의한 직접선거도 생각할 수 있고, 이러한 제도를 채택해서 시험할 수 있어야 한다. 단체장부패는 근본적인 틀의 변화를 요구하는데, 현재 우리나라 지방자치법은 이러한 틀의 변화를 시 도할 수 있는 다양성을 용인하지 않는다. 2. 단 체 장 공천방식의 변화 우리나라의 경우 단체장이 되기 위해서는 정당의 공천을 받아야 하고, 공천 이후에도 선거를 위해서 많은 돈을 지불해야 한다. 그런데, 정당공천이 소수에 의해서 불투명하고 공정하지 못하게 결정된다는 지적이 강하다. 이 과정에서 그동안 공천과 관련한 비리가 수없이 발생했다. 특히 특정정당이 독점하는 일 부 지역의 경우는 공천을 받으면 당선된다는 인식 때문에 공천을 엄청난 금액 에 매수하는 현상도 발생하고 있다. 요즈음 지방선거를 맞아 이러한 현상이 전 국적으로 연일 보도되고 있다. 이와 같이 권력에 접근하기 위해서 많은 비용을 투입한 사람은 후에 당연히 본전 생각을 하게 될 것이다. 비리가 발생할 수 밖에 없는 근본적인 원인이 다. 이와 더불어, 우리나라의 단체장 선거는 많은 비용이 소모된다. 세계적으 로 선거비용이 많이 든다는 미국하고 비교해도 크게 차이나지 않는다. 법정선 거 비용 면에서는 상당히 낮은 수준이지만 실제 선거에 투입되는 비용은 상당 한 수준이다. 과도한 선거비용은 후보자에게 당선 후 채무 의식을 갖게 만들 수 밖에 없다. 이러한 채무 는 언젠가 보상되어야 하기 때문에 무리한 의사결 정을 하게 만들고, 특혜를 유발하고, 때로는 노골적인 비리를 유인하게 되는 것이다. 이와 같은 구조를 개선하기 위해서는 현재의 공천방식을 개선해야 한다. 경 선을 원칙으로 하고, 미국과 같은 예비선거제도를 도입할 필요가 있다. 구체적 으로, 당내 후보자간 TV토론, 인터넷 토론, 라디오 토론, 신문지상 토론 등 다 Vol.4, No.1 (June 2010) 25

24 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 양한 토론회를 통해서 후보자의 생각을 알리게 하고, 후보자들의 능력을 평가 하도록 해서, 이를 토대로 예비 선거를 실시하는 것이다. 예비선거란 본 선거 이전에 당 내 복수 후보자 중 한명을 선출하는 것을 의미한다. 예비선거에 참 여하는 유권자는 당원이 아니라도 특정 정당에 관심이 있는 일반인도 참여할 수 있도록 허용 하는 것이 바람직해 보인다. 다만, 동일인이 이당, 저당 옮겨 다니면서 투표하는 것을 방지하기 위해서 정당들의 예비선거는 동시에 같은 투표소에서 실시하고, 한 사람이 여러 정당중 하나만 골라 표를 던질 수 있도 록 하는 방안도 생각해 볼 수 있을 것이다. 미국의 소위 open primaries는 이 런 방식이다. 현실적으로 예비선거제도가 모든 자치단체에 적용되기 어렵기 때문에, 우선 시.도지사에 먼저 시행하고, 그 다음은 인구 300,000이상의 중 규모 도시로 확산시킬 필요가 있다. 논리적으로는 정당후보자를 선정하는 것은 당원 투표를 통해서 이루어지는 것이 마땅하다. 그러나, 우리나라의 경우 당원이 대부분 지역구 국회의원의 사 조직원들이기 때문에 국회의원의 생각과 당원들의 생각이 다르지 않다. 이러 한 사유화 구조 때문에, 단체장 공천에 있어 당원투표를 제안하지 않는 것이 다. 마지막으로 자치단체장 예비선거는 당해 자치단체 별로 독자적으로 주관하 고, 시행하는 것이 바람직하다. 예비선거가 대표적으로 시행되는 미국의 경우, 어느 도시이든 그 도시의 지역 정당에서 주관을 한다. 중앙에서 관여한다는 것 은 상상을 못하고, 또한 지침을 준다는 것도 이해하지 못하다. 미국의 경우는 우리와 정반대이다. 정당의 조직력이나 힘은 지방에 있고, 중앙조직은 지방의 조직에 의존하는 상황이다. 유럽의 경우도, 지방의원 공천이나 단체장 공천은 지방정당조직의 권한이지, 중앙에서 간섭하지 못한다. 지방의 자율능력을 키 우기 위해서는 우리나라도 정당의 지방조직을 활성화 시켜야 한다. 2010년은 지방선거가 있는 해이다. 단체장 선거를 불과 3개월 앞두고도, 주요 정당의 후 보공천방식이 확정되지 않았다. 또한 공천방식이 4년마다 다르다. 서구기준에 보면 희극 같은 얘기이다. 지역에 있는 이들 정당의 지역 사무실에 문의를 해 보면, 중앙에서 지침이 내려오기만을 기다리고 있다는 것이다. 단체장 공천규 정은 매우 중요한 사인인데, 매우 즉흥적이고, 자의적으로 결정되고 있다. 정 26 The Journal of Public Policy & Governance

25 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 파적 이해관계를 조율해서 나오는 결과물이기 때문이다. 우리나라의 정당이 확고한 이념이나 가치체계보다는 인물이나 지역중심으로 만들어지기 때문에 나타나는 현상이기도 하다. 앞으로는 정당의 지방공직선거 후보자 공천규정을 심도 있게 논의해서 확정하고, 안정화 시켜야 한다. 그래야만, 공직에 입후보 하려는 자들에게 예측가능성을 제공할 수 있다. 3. 정당 민주화 우리나라의 정당은 공당(public party)보다는 사당(private party)에 가깝다 는 지적이 강하다 (MacDonald, 1996). 사당화 돼 있는 경우는, 당을 이끌어 가는 인물이 중심이고, 일관된 이념이나 가치체계는 중요하지 않다. 이러한 구 조 하에서는 정당의 주요한 의사결정을 당의 중심인물 및 그 측근들이 좌우하 게 된다. 다양한 의견과 아이디어가 집적되지 못하는 것이다. 공천결정도 마찬 가지다. 단체당에 대한 공천이 지역 당원들에 의해서 결정되지 않고, 중앙의 핵심 실세나 지역을 대표하는 국회의원에 의해서 자의적으로 결정된다. 당연히 단체장 후보자는 지역주민 보다는 당의 공천권을 쥐고 있는 정당의 권력자에게 매달리게 되는 것이다. 이런 맥락에서 앞으로 정당을 활성화 시킬 필요가 있다. 이에 대한 가장 큰 전제조건은 자발적으로 당비를 내는 당원을 확보하는 것이다. 현재는 서류상의 당원들이 많고 지역구 국회의원의 사 조직 원들이 당원들인 경우가 대부분이다. 앞으로 정당을 민주화하고 활성화시키기 위해서는 진성당원을 많이 확보하고, 이를 통해서 당의 기반을 넓힐 필요가 있 다. 이와 더불어, 당의 의사결정 권한을 하부로 대폭 위임해야한다. 그래서 당 원들이 후보자를 공천하고, 프로그램을 개발하고, 본 선거에서 당의 후보자를 적극 지원하도록 환경을 만들어 가야한다. 지방차원의 정당을 활성화시키기 위해서는 회비납부나 후원에 대한 세금혜 택과 같은 조치가 필요하고, 그보다 더 중요한 것은 선거 제도를 바꾸는 것이 다. 현재 기초나 광역의회의 선거는 소선거구나 중선거구제로 되어 있다. 이러 한 구조 하에서는 특정지역을 장악하고 있는 독점적 정당의 폐해를 방지하기 Vol.4, No.1 (June 2010) 27

26 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 어렵다. 앞으로 중.대선거구를 늘리고, 이와 병행해서 비례대표 의석을 상대적 으로 더 확대할 필요가 있다. 이 비례대표 의석은 정당투표를 기반으로 하도록 하는 것이다. 이렇게 되면 군소정당도 의석을 일정 부분 확보할 수 있어, 특정 정당이 한 지역을 독점하는 상황은 방지 할 수 있을 것이다. 이는 정치적 경합 성을 촉진시켜 일당독점에서 오는 단체장의 비리도 어느 정도 차단할 수 있 을 것으로 보인다. 장기적으로는 지역정당이 활성화 되면, 자치단체장에 대한 공천도 당원 중심으로 이루어져야 된다고 생각 한다. 4. 지방자치단 체 장 권력의 재구조화 앞에서 이미 지적한 바와 같이, 우리나라의 자치단체는 단체장에게 권력이 지나치게 집중되는 구조를 가지고 있다. 권력이 집중되면, 부패는 그에 따라 부수적으로 나타나게 되어 있다. 가장 정치선진국이라 할 수 있는 북구 유럽 국가의 경우도, 우리나라와 같이 단체장에게 권력이 집중되어 있다면, 지금보 다는 훨씬 단체장의 비리가 증가할 것이다. 일반적으로 공직부패가 낮은 나라 의 경우는 권력이 분산되고, 공유되고, 견제되기 때문이다. 우리나라의 단체장 부패를 줄이기 위해서는 단체장의 권한에 일대 재구조가 필요하다. 첫째, 가장 핵심적인 작업은 단체장의 역할과 기능을 제한하는 것이다. 현재 우리나라 지방자치 단체장은 정치인이자 행정가이다. 정치적 기능과 행정적 기능을 동시에 수행한다는 말이다. 그러나 정치적 기능은 선거로 충원된 사람 이 감당할 수 있지만, 행정적 기능 즉, 집행적 기능은 상당한 경험과 전문성이 필요하다. 서구사회의 경우, 강수장형을 채택하고 있는 자치단체의 경우조차 단체장은 주로 정치적 기능을 수행하고, 행정적 기능은 실제로 전문행정가에 게 위임하고 있다. 이러한 역할의 분담이 바람직해 보인다. 그 이유는 단체장 은 전문성을 평가해서 충원되는 것이 아니고, 주민의 투표에 의해서 당선되기 때문이다. 누구나 표를 많이 얻는 사람은 시장이 되고, 군수가 되는 것이다. 이 들 중에는 행정에 전혀 경험이 없는 사람도 있을 수 있다. 선진사회의 경우, 관료출신이 단체장이 되는 사례는 상당히 예외적이다. 이처럼 행정경험이 전 혀 없는 사람에게 행정권을 부여할 경우, 전문성 부족으로 인해 발생하는 비효 28 The Journal of Public Policy & Governance

27 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 율, 시행착오가 막대하다. 이보다는 이러한 행정적 권한을 전문 행정가에게 위 임하고, 이와 같은 위임된 권한이 올바르게 사용되는지를 감시하는 역할을 단 체장에게 부여하는 것이 바람직해 보인다. 여기서 말하는 단체장의 정치적 기능이란 지역을 대표하고, 지역민의 여론 을 수렴하고, 지역의 다양한 소리가 표출되도록 하고, 이를 조율 조정하고, 우 선순위를 정해서 정책의제로 연결시키는 역할을 의미한다. 이와 더불어, 지역 발전을 위한 청사진을 설정하고, 중장기 전략적 목표설정과 이에 대한 성과지 표를 설계하는 것도 정치적 기능에 속한다고 볼 수 있다. 단체장은 이러한 의 제, 목표, 성과지표를 설정해서 이를 달성하기 위한 행정책임자를 임명하고, 관련예산을 승인하고 감시하는 것이다. 이와 관련한 인사, 예산, 조직, 구매등 집행과 관련된 권한을 행정최고책임자에게 위임해야 한다. 치과의사 직업을 가졌던 사람이 어느 날 시장이 됐다고 해서, 이와 같은 집행적 권한을 행사하 게 해서는 곤란하다. 현재 우리나라 단체장은 정치적 기능과 행정적 기능을 모두 갖고 있다. 권 한의 집중 때문에, 단체장의 업무부하가 매우 과도하다. 서구의 단체장이 여름 휴가 기간 동안 한달씩 자리를 비워도 아무런 문제가 발생하지 않는 이유는 근본적으로 이들의 역할이 제한되어 있고, 권한이 매우 정교하게 분화되어 있 기 때문이다. 이에 비해 우리나라 단체장에게는 너무 많은 힘과 기대가 집중돼 있다. 이제 이러한 불합리한 구조를 개혁해야 될 때가 됐다고 생각한다. 둘째, 단체장 권한에 대한 견제기구를 강화해야 한다. 선진사회의 경우, 다 양한 견제장치를 설계해 놓았다. 집합적 의사결정 구조를 만들어, 단체장의 독 단적 결정을 방지하고 있고, 그렇지 않은 경우는 주요 보직을 선거로 충원하고 있다. 감사관, 지출통제관, 법무관, 재무관 그 전형적인 예다. 이와 더불어, 비 리가 발생할 소지가 있는 업무에 대해서는 계선적 구조보다는 집합적 의사결 정을 하도록 설계해서 비리를 차단하고 있다. 대표적인 예가 다양한 공사발주 이다. 미국의 로스엔젤레스 시는 공사발주위원회(Public Works Board)를 만 들어, 여기서 공공사업 발주 결정을 하도록 하고 있다 11). 감사위원회도 마찬 11) 로스엔젤레스 시 홈페이지 (시 기구표 및 기능 참조). Vol.4, No.1 (June 2010) 29

28 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 가지다. 감사관이 임명직인 경우는 감사위원회를 두어서 계선구조 속에서 감 사관의 한계를 극복하도록 하고 있다. 우리나라의 경우 이와 같은 견제장치가 너무 취약하다. 몇 가지 대안을 제시하면 다음과 같다. 우선, 감사기능을 의회소속으로 바꾸고 감사책임자는 의회에서 임명하도록 할 필요가 있다. 이와 더불어, 감사 담당자를 공인회계사, 변호사등 전문성을 가진 사람으로 충원하고, 시 도간, 중앙과 지방간의 인사교류를 할 수 있도록 해서, 경력관리에 문호를 열어주어야 한다. 현재의 감사기구는 전문성도 부족 하고, 구조적으로 단체장의 비리를 조사할 수 없게 되어있다. 오히려 단체장의 문제를 덮어주기에 급급한 것이 현실이다. 감사원은 단체장의 비리를 파헤칠 수 있지만 대상 자치단체수가 너무 많아 예방적 기능보다는 사후적 기능이 더 강하다. 다음으로는 최고 재무관리자를 의회에서 임명토록 해서 재무적 거래를 통제 할 필요가 있다. 자치단체에서 발생하는 불합리하고 비능률적 지출구조를 개 선하고, 통제하기 위해서이다. 그동안 많은 논란이 되어왔던 단체장의 불합리 한 판공비, 업무추진비, 언론사나 힘 있는 기관에 대한 불법적 지출은 그 대표 적 예라고 할 수 있다. 기존의 회계담당자나 지출담당자들은 단체장의 불법적 인 지출에 대해서 문제제기를 하기 어려웠다. 계선구조의 한계 때문이다. 서구 사회에서 지출관을 선거로 뽑거나 의회에서 임명하는 데는 이러한 한계를 인 식하기 때문이다. 사실, 외국의 일반 기업에서도 재무책임자는 사장의 불합리 한 명령을 거부할 수 있도록 신분을 보장하는 사례가 일반적이다. 마지막으로 인사위원회의 기능을 강화시킬 필요가 있다. 우리나라 자치단체 의 인사위원회는 형식적, 자의적, 보조적인 말 그대로 서류상의 제도이다. 특 히 기초자치단체의 경우는 정도가 심하다. 현실적으로 인사위원의 역할은 자 치단체가 제시한 인사안( 人 事 案 )대로 추인하는 것이다. 인사의 기본 틀이나 방 향성 논의, 직원들의 인사와 관련한 불만이나 진정을 분석해서 대책을 마련하 는 논의는 없다. 직원들이 인사와 관련한 불만 때문에 청사 내에서 시위를 하 고, 삭발단식을 해도 인사위원회의 역할은 전혀 없다. 앞으로 인사위원회의 역할을 강화시켜야 한다. 위원숫자도 늘리고, 구성을 30 The Journal of Public Policy & Governance

29 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 다양하게 하고, 전문성을 고려해야 한다. 위원회의 역할도 단순히 승진 대상자 를 선정하는 것에서 탈피해, 인사정책적인 측면을 다룰 수 있도록 해야 한다. 자치단체별 인사의 기조설정, 인사방침의 검토 및 승인, 직원들의 인사에 대한 여론수렴 및 그에 따른 대책 수립등이 그런 예다. 이러한 정책적 기능과 감독 기능을 통해서 단체장이 인사권을 공정하고 객관적으로 사용하도록 유도해야 한다. 현실적으로 자치단체의 인사를 자세히 관찰해보면, 매우 자의적이고 일 관되지 못하다. 이에 대한 유일한 견제수단은 지방의회인데, 단체장이 의회 몫 으로 승진 대상자의 일부를 양보해서 나눠 먹기식으로 하고 있다. 인사의 자의 성은 여전히 남는다. Ⅴ. 결 론 이명박 정부는 정부개혁의 슬로건으로 국가 선진화, 국가 품격의 제고를 꼽 았다. 그런데, 품격 있는 국가의 핵심적인 요건 중의 하나는 청렴성이다. 자치 단체장의 40%가 비리와 연루되어 기소되는 나라는 품격 있는 국가라고 할 수 없을 것이다. 우리나라 사회는 그동안 많은 변화를 이룩해 왔지만, 유독 부패 구조 만큼은 큰 진전을 이루지 못했다. 단체장 부패는 그 대표적인 사례라고 할 수 있다. 조선시대나 지금이나 비리로 자리를 물러나는 단체장이 비율에서 만 조금 차이 날 뿐 큰 변화가 없다. 지구촌 기준에서 볼 때 부끄러운 모습이 다. 단체장의 비리를 차단하기 위해서는 1인에게 집중되는 권력을 분산하고, 공 유하도록 하는 것이고 이와 더불어 실질적인 내부 견제장치가 설계되어야 한 다. 그동안 정부는 단체장 부패와 관련한 대책으로 외부적 통제에 의존해 왔 다. 즉 중앙정부가 좀 더 통제를 강화하겠다는 식이었다. 이러한 접근은 한계 가 있다고 생각한다. 이 보다는 자치단체 내부에 자기통제 시스템을 만드는 것 이 훨씬 더 예방적이고, 적극적이며, 효과적이다. 중앙정부는 이러한 자기통제 시스템을 자치단체가 스스로 설계할 수 있도록 자율권을 부여해야 한다. Vol.4, No.1 (June 2010) 31

30 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 참고문헌 1. 국내문헌 강성남(2003). 체계적인 부패방지를 위한 부패방지기구의 설계와 운영방안. 한국행정학회 동계학술대회. 강준식(2002). [다시읽는 하멜표류기]. 서울:웅진닷컴. 김성호(2003). 지방자치단체의 부패방지체계와 개선방안. 한국행정학회 부패 방지와 신뢰구축 기획세미나 발표논문집. 김웅기 (2001). [미국의 지방자치]. 서울: 대영문화사. 노태준(2002). [신역 목민심서]. 서울: 홍신문화. 윤광재(2009). 국가경쟁력과 부패인식과의 상관관계에 대한 연구. [한국부패 학회보]. 10(3): 윤태범(2000). 부패방지를 위한 NGO와 정부 간 역할 체계. 한국행정학회 세 미나 자료. 이용택(2009). [선산.인동 도호부 선생안 해제]. 구미: 애드게이트. 전영평(2003). 시민단체에 의한 부패통제: 논리, 유형, 분석. [한국행정학보], 37(3): 중앙선거관리위원회(2009). 내부자료. 최봉기(2002). [지방자치의 발전전략]. 대구: 게명대학교 출판부. 최영출(2009). 해외도시 의회의 정책활동 성과분석 전문가 토론회-런던광역 시 의회의 지원조직 및 의회성과를 중심으로. 해외대도시 의회 토론회 모음집. 서울특별시. 2. 외국문헌 Bishop, I.B. (1897). Korea and Her Neighbors. Seoul: Yonsei University Press. Brennan, G. & Buchanon, J. (1980). The Power to Tax. New York : Cambridge University Press. Breton, A. (1996). Competitive Governments : An Economic Theory of Politics and Public Finance. Cambridge : Cambridge University Press. 32 The Journal of Public Policy & Governance

31 지방자치단체장에 의한 부패의 통제 방안: 지배구조를 중심으로 한 시론적 연구 Etzioni, A. (1988). Capital Corruption : The New Attack on American Democracy. New Brunswick, NJ : Transaction Publishers. Fisman, R & Gatti, R. (2000). Decentralization and Corruption : Evidence across Countries. Journal of Public Economics. 75: Gerring, J. & Thacker, S. (2004). Political Institutions and Corruption : The Role of Unitarism and Parliamentarism. British Journal of Political Science. 34(2): Gossnell, H.F. (1968). Machine Politics. Chicago Model. Chicago, IL: Chicago Press. Hall, R. D & Jones, C. (1999). Why Do Some Countries Produce So Much More Output Per Worker Than Others? Quarterly Journal of Economics. 114: LeLoup, L.F. (1986). Politics in America. New York: West Publishing Company. Macdonald, D. S.(1996). The Koreans. Contemporary Politics and Society. Colorado: West View Press. Mauro, P (1995). Corruption and Growth. Quarterly Journal of Economics. 110(3): Myrdal, G. (1970). Corruption As a Hindrance To Modernization in South Asia. In Heidenheimer, A.J. (Ed) Political Corruption : Readings in Comparative Analysis. New York: Holt, Rinehart and Winstom. O'Connor, K & Sabata, L.(2004). American Government. New York: Pearson Books. Park, Byeang-Seog (1995). Political Corruption in South korea : Concentrating on the Dynamics of Party Politics. Asian Perspectives. 19: Reed, S. R. (1996). Political Corruption in Japan. International Science Journal. 48: Rose-Ackerman, S.(1999). Corruption And Government : Causes, Consequences, And Reform. New York : Cambridge University Press Shleifer, A. & Vishny, R.W. (1993). Corruption. Quarterly Journal of Economics. 108(3): Treisman, D. (2000). The Causes Of Corruption : A Cross-national Study. Journal of Public Economics. 76: Wei, S. J. (2000). How Taxing Is Corruption On International Investors. Review of Economics and Statistics. 82(1): 1-11 Vol.4, No.1 (June 2010) 33

32 공공정책과 국정관리 제4권 제1호 Weingst, B.R. (1995). The Economic Role of Political Institutions : Market - Preserving Federalism and Economic Development. Journal of Law, Economics, and Organization. 11(1): ) 朴 世 正 (Park, SeJeong) : 미국 조오지아 대학교에서 행정학 박사학위(학위논문:A critical assessment of evaluative studies on quality circles change programs)를 취득하고 현재 계명대학교 행정학과 교수로 재직 중에 있으며, 관심분야는 조직관리, 조직개발, 정부혁신 이다. 그 동안 대구경북행정혁신 기획단 단장, 대구 참여연대 정책위원장을 역임했고, 현재 대구시 시정혁신기획단장과 한국정부학회 회장으로 활동하고 있다. 주요 저서로는 <세계 화시대의 일류행정>과 <지능형조직>이 있으며, 주요 논문으로는 Contracting Out in Korean Local Governments: Current Situation and Challenges Ahead (SSCI)이 있다. ( sjp654@kmu.ac.kr) <논문접수일 / 논문수정일 / 게재확정일 > 34 The Journal of Public Policy & Governance