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1 이명박정부의규제개혁평가 3 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 이명박정부의규제개혁평가 이혁우 * 이명박정부는집권초기부터규제개혁을주요국정과제로채택했으며규제일몰제, 한시적규제유예, 규제등록제정비, 유사규제의정비및관리대상규제에대한연구를수행했다. 그러나이런적극적인규제개혁에도불구하고이명박정부의규제개혁에대한평가는긍정적이지만은않다. 행정규제간소화및국민편익개선을위한규제개혁이압도적이었음에도불구하고대기업친화적규제개혁으로인식되어규제개혁의성과가국민들에제대로알려지지못했다. 집권중반이후제시된동반성장과공정사회의논리는거래비용을높이는품질낮은규제가양산되는계기가되기도했다. 국가경쟁력강화위원회와규제개혁위원회로규제개혁과규제심사를분리해집권초기높은성과를얻긴했지만상시적규제개혁시스템의구축에는이르지못했으며의원입법에대한규제심사의부재는여전하다. 규제심사가여전히불완전하게이루어지는측면이있었으며규제개혁과정에서다수의정부부처가참여하는과정에서행정비용이과도히초래되기도했다. 이런이명박정부의규제개혁의내용은차기정부의규제개혁의방향설정에참고가될필요가있을것이다. 핵심용어 : 규제개혁, 규제개혁위원회, 국가경쟁력강화위원회, 의원입법, 규제심사, 이명박정부 * 배재대학교행정학과, 대전시서구연자 1 길 14( 도마동 )(hwlee@pcu.ac.kr) ** 이논문은이혁우, 이명박정부의규제개혁평가, 서울대학교정책지식포럼 ( ) 에서발표된내용을수정보완한것임을밝힌다. 접수일 : 8/21, 게재확정일 : 10/22

2 I. 들어가며 규제수준이사회수준을결정한다. 지난 500년간스페인, 네덜란드, 영국, 미국으로이어지는강대국의자리바꿈은해당시기그국가의규제품질에도크게영향을받았다. 반면극단적인규제로시민의삶에개입했던국가들중성장과번영을구가했던예는찾아보기힘들다. 교환을통한가치증식이보장되기힘든사회에선발전을위한최소한의움직임도태동되기어렵기때문이다. 정부가규제개혁에힘써야하는이유가여기에있다. 규제는사람들의의사결정과행위에영향을미치는게임의규칙이기에사람들의일반적행위체계와배치되면큰문제가생긴다. 더구나무정형으로변화하는사회는끊임없이규제의수정을요구한다. 처음에는사회, 문화, 시민행태와높은정합성을띠던고품질의규제도시간이변함에따라불합리해져불편하게되는게다반사이다. 사실복잡한사회에부합하는규제를만들고유지한다는것은무척어려운일이다. 이해관계의충돌이란정치과정가운데있는규제의본질상이것이최소한의합리성이라도충족할수있을거라기대하는것조차이상에불과할수도있다. 그만큼좋은규제는그절실한필요성에도불구하고가지기어려운것이다. 이것이규제개혁에전략이필요한이유이다. 국민들에게규제개혁의의도를정확하고명료하게전달하기위한전략이필요하고, 이를실현할체계도고민해야한다. 규제개혁항목을짜임새있게체크해서중요한부분을빠뜨리지않았는지도고민해야한다. 전략이부족하고이상만앞선거친규제개혁은규제개혁이개혁의대상이되는역설을초래하게된다. 규제개혁자체가정치적작업이될수밖에없기에섣부른시도는이해관계의충돌과갈등, 정부에대한신뢰저하등심각한부작용을낳는경우가많다. 그렇다면, 이명박정부규제개혁은어땠을까? 다양한규제개혁프로그램의도입, 규제개

3 이명박정부의규제개혁평가 5 혁건수의획기적증대와같은성과에도불구하고아쉬운점도많다. 규제개혁이재벌과기업만을위한것으로오해받는경우가많았고규제개혁과규제심사를부서의분리를시도했지만이것이안정적으로유지되는데는한계가있었다. 여러부서에서중복적으로규제개혁을추진하다보니일선에선규제개혁이행정간소화대상으로인식되기도했다. 규제관리범위에대한연구가있었으나완전하게정리되지못했고의원입법에대해선여전히규제심사가이루어지지못하고있다. 따라서이명박정부의규제개혁성과를평가해보는것은매우중요하다. 다음정부에도규제개혁은중요한국정과제가되어야할것이기에이번정부에서발견된문제가반드시보완되어야할것이기때문이다. 이를위해이연구에서는이명박정부의규제개혁에대한그동안의평가적의견들을검토한후, 규제개혁의방향성과프레임, 규제개혁체계와규제개혁대상, 규제심사제도와규제개혁프로그램에대한평가를중심으로논의를시도해보기로한다. Ⅱ. 이명박정부규제개혁에대한평가의필요성 1. 규제개혁의개념과필요성 합리적으로만들어진규제는시장행위자들에긍정적인인센티브를줄뿐만아니라사회전체로도긍정적인성과를도출하는데기여한다. 반면불합리한규제는민간의행동을비효율적으로이끌뿐만아니라사회적자원의왜곡을가져오는등심각한부작용을초래한다. 규제는게임의규칙 (rule of game) 로서의중요한제도이기에시장행위자들은규제에의존해서의사결정을할수밖에없기때문이다. 따라서어느정부든규제를만들고, 고치고, 없애면서지속적인개혁을시도하게된다. 규제라는규칙에손을대원하는성과를얻으려는것이정부의보편적업무수행방식이기도하지만불합리한규제의생성을통해시민의자율적판단을제약해온정부의행태를시정하고고품질의규제를통해시민의인센티브를생산적인방향으로유도하기위해서이기도하다. 이를좀더명확히이해하기위해서는규제에대한좀더깊이있는이해가필요하다. 규

4 6 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 제는정책대상집단에대한강제적행위제약을통해이들의행위를정부의정책목표에부합시키려는정부활동의한유형이다 (Stone, 1982; Meier, 1985; Vedung, 1998; 최병선, 1992). 정부는규제를통해정부가의도하는어떤바람직한미래상태의달성을시도한다. 한마디로규제는정부가정책의도를실현하는중요한수단중하나인것이다. 그러나규제의실제작동패턴을보면원래의도했던정책목적을달성하기는커녕획일적이고경직적인규제기준으로인해정책대상집단의자유로운시장진입과퇴출, 가격결정을통한다양성과창의성이발현될수있는기회를사장 ( 死藏 ) 시키는경우가많다. 정책대상집단의행위와의사결정이규제기준에고착화되기때문이다. 재건축사업시소형평수의무공급제를실시하자대형평수주택의공급위축을가져옴으로써장기적으로는주택가격의급등을초래한것은그대표적인예이다. 더구나규제의동태적메커니즘을보면정책대상집단의규제회피행동을막기위한추가적인규제가부가되는소위규제피라미드 (regulation pyramid) 현상이발생되기도하다 ( 김영평외, 2006). 즉에너지위기가닥쳐석유가격이급등하는것을막기위해정부가석유가격을동결하거나일정수준이하로유도한다면이는자연스럽게암시장을통한고가의석유유통을초래하게된다. 석유공급이부족해져서사람들은높은가격으로거래되는암시장에서라도석유를구매할의사가발생되기때문이다. 그런데이렇게되면, 암시장의석유거래를막기위한새로운규제를하여야만한다. 암시장거래자를처벌하거나석유의구매행위를보고하게하는것등이그것이다. 결국이와같은동태적메커니즘으로인해설령도입초기에는매우합리적인규제였다할지라도시간이지나면서최초의도한목표를달성하기는커녕원래의도한목표가왜곡되는의도치않은현상이발생하는경우가많은데이것이바로규제개혁이필요한이유가된다. 규제가그의도와는달리민간에부담만을가중시키고최초의정책목적의달성에는실패하게되면그자체로정책실패가될뿐만아니라정책대상집단에는과도한부담을지우는결과를초래하기때문이다.

5 이명박정부의규제개혁평가 7 2. 이명박정부규제개혁실적과기존평가 (1) 이명박정부규제개혁실적규제개혁은이명박정부국정핵심과제중하나였다. 집권초기국가경쟁력강화위원회를중심으로규제개혁대상사례를선정하고부서및이해관계집단간의조정을통해그동안해결이어려웠던각종덩어리규제들을해소하였다. 전경련 (2009) 의발표를보면, 대기업규제, 수도권규제, 각종세제개편, 산업단지인 허가절차등모두가문제점을인지하고있던해묵은규제들이해소되거나개선되었다. 특히창업규제의경우, 2007년 8단계이던것이 5 단계로, 창업기간은 14일에서 7일로줄어들게되는등기업활동과관련된절차적규제에대해서도개선이이루어졌다. 이명박정부는이런개별규제의개혁과더불어규제개혁시스템에대한정비도적극적으로추진하였다. 규제일몰제의확대 (2009), 미등록규제의조사와등록 (2009), 규제정보시스템의구축 (2010) 등이그중요한예이다. 정부차원에서규제관리대상을정비하고이를통해주기적규제관리체계를설계해볼수있는기반을마련했다는점에서이런제도정비의의의는매우크다. 이런이유로이명박정부의규제개혁에대한국내외의평가도호의적인결과를보이고있다. 2011년규제개혁위원회의규제개혁만족도조사내용을보면 2008년 61.9점에비해 2011년에는 67.2점으로향상이이루어졌다. 이런결과는 2009년전문가를대상으로한전경련의조사에서도확인되어 82.45가정부의규제개혁추진방향에대해긍정적평가를하고있는것을발견할수있다. 또한 2009년 IMD가발표한세계경쟁력평가에서기업관련법분야는 50위에서 48위로상승했으며, 세계은행의 Doing Business 에서도 183개국가중 8위로, 최초로 10위안에진입하기도했다. (2) 이명박정부규제개혁에대한기존평가이명박정부규제개혁에대한기존의평가는집권중반기로들어서는 2009년부터이루어지기시작했는데이들을정리하면다음과같다. 전경련 (2009) 에서는규제전문평가단을구성해서당시까지이루어진규제개혁실적에대한평가를실시했는데여기에서는대기업규제개혁, 수도권규제완화, 각종세제개편, 지주

6 8 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 < 표 1> 이명박정부규제개혁에대한기존의평가들 전경련 (2009) 최진식 (2010) 심영섭 (2011) 이주선 (2011) 조성봉 (2011) 성과 - 규제개혁만족도제고 - 대기업규제등정책성규제개선 - 규제일몰제 / 한시적규제유예는규제개혁의적응성과효과성제고 - 규제정보화시스템은규제개혁의효과성과효율성제고 - 미등록규제정비는규제개혁의효과성과적법성제고 - 규제개혁만족도중가 - 해외기관평가실적제고 - 규제개혁이국정최고어젠다 - 이해가복잡한정책규제해소 - 집권초기핵심적정책규제해소 - 한시적규제유예등새로운규제개혁방식도입으로규제체감도제고 - 미등록규제정비, 규제관리시스템정비등제도정비 한계및개선점 - 규제개혁에대한신속한후속조치 ( 법안통과 ) - 규제개혁체계정비 - 공무원규제개혁마인드제고 - 규제개혁의정치적지지도참여성, 전문성, 책임성소홀 - 공공협의내실화및규제개혁추진기구일원화필요 - 불합리한규제생성메커니즘상존 - 의원입법심사부재 - 진입규제에대한정밀점검 - 집권후반국정기조의변화로규제개혁동력약화 - 중소기업적합업종, 기업형슈퍼마켓규제등새롭게도입고려중인규제에대한면밀한분석필요 - 대통령의리더십에만의존한규제개혁으로국정목표변화에따른규제개혁방향혼선 - 규제개혁시스템체계정비 ( 자체규제심사위원회개선의원입법규제심사체계도입규제개혁추진체계일원화 ) 회사제도개선, 산업단지인 허가절차개선등을중요한규제개혁우수사례로꼽으며대체로정부의규제개혁의방향성을지지하고있다. 다만, 이런규제개혁실적에도불구하고공무원의규제개혁마인드개선, 신속한후속조치, 효율적인규제개혁추진체계구축에대해서는매우인색한평가를하고있다. 이를위한대안으로는규제개혁법안의조속한입법화, 규제개혁체계의정비, 공무원규제개혁마인도제고등의필요성을제시하고있다. 최진식 (2010) 은규제일몰제도입확대, 한시적규제유예, 미등록규제정비, 규제정보화시스템구축과같은이명박정부집권초기들어새롭게시행된규제개혁프로그램에대한평가

7 이명박정부의규제개혁평가 9 를실시하였다. 그결과규제일몰제도입확대와한시적규제유예는환경에의적응성과효과성을충족시켰으며, 규제정보화시스템구축은규제개혁의효과성과효율성을제고시켰다고판단했다. 미등록규제정비는규제개혁의효과성과적법성을향상시키는조치로보았다. 반면이들규제개혁방식은정치적지지도, 참여성, 전문성, 책임성등은소홀하게다룬경향이있다고판단했다. 그리고이를해소하기위해규제개혁과정에서의공공협의의내실화및전문성과책임성의향상을위한규제개혁추진기구의일원화를제시했다. 심영섭 (2011) 은이명박정부가규제에대한높은이해와관심에서출발해서기업친화형규제개혁을실시하는등참신한시도가있었다고평가하고그결과규제개혁만족도증가, 해외주요평가기관의평가실적개선, 빠른경기회복등을주요성과로제시하였다. 반면불합리한규제생성메커니즘의상존, 의원입법에대한규제심사부재, 진입규제에대한정밀점검필요등을중요한향후규제개혁의과제로제시했다. 이주선 (2011) 은경제관련규제개혁을평가하면서정부출범초기규제개혁이국정의최고어젠다로적극적으로추진된결과과거여러부처가관련되어이해관계가첨예하여개혁이어렵던경제관련핵심정책과제들이해결되는등의성과가있었으나집권중반이후소득격차확대, 물가앙등등정치 사회환경의변화로국정기조가공정사회, 친서민, 동반성장으로선회하면서경제관련규제가주춤하고있다고판단하고있다. 또한중소기업적합업종, 기업형슈퍼마켓규제, 대형유통업체영업시간규제등동반성장을명분으로한규제는진입제한과영업활동규제의성격을띠므로시장경쟁, 소비자후생등을비교형량해규제수단의합리화를고민할필요가있다고보고있다. 조성봉 (2011) 역시이명박정부규제개혁성과로집권초기핵심적인정책적규제들의개선이이루어진것을높이평가하고있으며그외경제위기에적극적으로대응할수있도록한시적규제유예제도를도입해규제개혁의체감도를높인점, 규제일몰제의확대와미등록규제의정비및규제관리시스템을개선한것등을중요한성과로보고있다. 반면, 규제개혁이대통령의리더십에만의존한결과대통령의국정목표의변화에따라규제개혁의기준, 목적, 우선순위등이혼선되는등의불명확한점이있었고규제개혁체계의시스템화는개선되지못했다고평가했다. 부처의자체규제심사위원회의유명무실화, 의원입법에대한규제심사부재, 규제개혁추진체계의이원화로인한혼란과비효율이향후해결되어야할과제로들고있기도하다.

8 10 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 이런이명박정부에대한기존평가를요약해보면, 집권초기규제개혁에대한정부의의지가매우높았으며그동안해결되지못했던다수의정책성규제가해소된것을가장큰성과로지적하고있음을발견할수있다. 그외규제일몰제의확대, 한시적규제유예, 미등록규제정비, 규제정보화시스템의개선등규제방식과기반의마련을위한활발한노력에대해높은평가를하고있다. 그러나규제개혁이대통령의의지에의존해이루어지다보니국정운영방향의변화에따라규제개혁의방향에큰부침이있었고규제개혁체계가규제개혁위원회와국가경쟁력강화위원회등이원화되어이루어지다보니혼란이초래되었다는점을향후개선이필요한사항으로들고있음을발견할수있다. 그리고집권중반이후의동반성장과관련해중소기업과서민을위한규제를신설하고강화하려는움직임에대해서는사회환경의변화를인정해그런규제의도입의필요성을수용한다하더라도최대한규제의품질을높일수있도록고민해야함을제시하고있다. 그러나이런이명박정부의규제개혁평가는규제개혁의세부적인측면에치우친측면이있다. 전경련 (2009), 심영섭 (2011), 이주선 (2011) 은만족도와규제개혁성과에대한평가, 최진식 (2010) 과조성봉 (2011) 은규제개혁프로그램에대한평가가주를이루었다. 물론이런평가는각부분에대한세부적인분석이가능하게해주는장점이있으나이명박정부의규제개혁의전반에대한조망과분석을하는데는한계가있을수있다. 이를위해서는규제개혁의방향, 규제개혁프로그램과내용, 규제개혁체계와같은전반적인양상을추적하고이를분석해보는작업이필요하기때문이다. 그리고만족도및규제개혁실적과같은성과측면의분석도중요하지만이명박정부집권이후부터의규제개혁과정이어떻게진행되었는지를분석하는것도중요하다. 따라서이연구에서는규제개혁과정에초점을두어규제개혁방향성과프레임, 규제개혁체계와대상, 규제심사와규제개혁프로그램에대한평가를중심으로각각분석을시도해보기로한다. 이를통해이명박정부규제개혁의전반에대한포괄적이해가가능할것으로본다.

9 이명박정부의규제개혁평가 11 Ⅱ. 이명박정부규제개혁분석을위한항목의제시 1. 규제개혁의방향성과프레임 어떤정부든규제개혁이이루어져야하는궁극의의도는사회, 시민, 시장의안정과발전, 행정부담의감축및보다합리적조정시스템의구현을통해민간의자율성이창달될수있는환경을구현하는데있을것이다. 한마디로불합리한규제를개선함으로써그런규제를게임의규칙삼아행동하는여러행위주체들의거래비용을줄이는것이규제개혁의핵심이되는것이다 (Coase, 1960, 최병선, 2006). 이런의미에서규제개혁의방향성에대한평가는규제개혁평가에서핵심이되는것이라할수있다. 어떤정부가아무리규제개혁에큰관심을가지고있었다하더라도그것이사회의거래비용 (transaction cost) 1) 을오히려높이거나이익집단이나관료의특혜를확대시키는방향으로진행된다면사회 경제의역동성과생산성, 그리고발전에역행하는결과를초래할것이기때문이다. 그리고이런규제개혁은일반국민들의우호적인인식속에서이루어진다고하더라도종국에는실패로귀결될가능성이높다. 한편현실에서규제개혁은다양한함의와은유를표방하며진행된다. 모든정책이그렇듯규제개혁도사회자원의재분배란효과를초래할수밖에없는정치적성격을갖기때문이다. 더구나새롭게들어선정부로서는규제개혁이란중요한정책상품을시민들에게최대한호의적인방식으로표현하고싶을것이다. 그래야만국민의지지를더많이얻고, 이를통해국정운영도보다원활하게할수있을것으로기대하기때문이다. 그결과정부로서는규제개혁을통해긍정적반응을이끌어내길원하고이를가장잘대변할수있는표현방법을찾게된다. 규제개혁이시민과사회에정부에대한우호적인시각을형성할수있는프레임속에서이루어져야만정부에대한신뢰를제고할수있을뿐만아니라규제개혁자체에대한사회저변의동의를이끌어낼수있는것이다. 이것이규제개혁에도프레임이중요해지는이유이다. 아무리훌륭한방향을설정했더라도그것에대한프레임이부정적으로형성되 1) 거래비용 (transaction cost) 은어떠한재화또는서비스등을거래하는데수반되는비용이다. 다른말로하면, 시장에참여하기위해드는비용이라할수있다. 이런거래비용에는재화나서비스의거래에필요한정보수집단계, 협상단계, 계약이준수하는데필요한비용, 처음계약의불완전으로인한비용등이포함된다. 예를들어주식시장에서어떤회사의주식을거래할때에주식중개인에게중개료를지불하는데이것이주식거래의거래비용이된다.

10 12 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 면아무래도좋은평가를기대하기가어렵다. 이렇게볼때규제개혁은그방향성도중요하지만그에대한일반국민의인식도중요하다. 즉정부의규제개혁에대한일반국민의프레임이매우중요한것이다. 프레임 (frame) 이란어떤사건에특정한의미를부여하게되는해석의구조로서개인들로하여금이를그들의삶의공간안에인지시켜인지하고, 확인하며해석해보는것을가능하게해주는틀이다 (Goffman, 1974). 사람들은프레임설정되면그에따라행동하는등반응을하기때문에정책문제에대해어떤프레임이형성되었는지는매우중요하다 (Kurz, 1990). 이런의미에서규제개혁에대한시민과사회의프레임이어떻게형성되었는지그리고그것이정부가규제개혁을이행하기에우호적인지가매우중요하다. 결국규제개혁이일반국민들에게긍정적으로인식되면서도성공에이를수있기위해서는거래비용을줄여주는규제개혁의방향성이요구될뿐만아니라그런규제개혁의방향성에대해일반국민들이충분히긍정적이고우호적인프레임을형성해주어야한다. 이들중어느하나라도충족하지못하면규제개혁은성공하기어렵다. 규제개혁의방향성이아무리합리적으로제시된다하더라도그에대한긍정적인일반국민의프레임이형성되지않으면실현되기어렵고어떤규제개혁에대한일반국민의프레임이아무리우호적이라도거래비용을높이는등잘못된방향성을가지고있으면오히려품질이낮은규제가신속하게만들어지는역설이발생할수도있기때문이다. 2. 규제개혁체계와규제개혁대상 규제개혁을위해정부가어떤체계를갖추고있고어떤대상에대해규제개혁을시도하도록설계되어있는지도매우중요하다. 이는규제개혁의수단적측면을말하는것으로정부가현실에서규제개혁을달성하는도구로서의체계가얼마나갖추어져있는가를일컫는것이다. 규제개혁방향의타당성에도불구하고그것을실현하는기반이마련되어있지못하면규제개혁을통해의도한효과를달성하기어려울것이기때문이다. 우리나라에서규제개혁체계가갖추어진것은김대중정부이후규제개혁위원회가설치되면서부터이다. 이전시기에도규제개혁은중요한국정어젠다로기능해오긴했지만김대중정부들어규제개혁을전담하는조직이들어섰으며행정규제기본법을제정해서신설

11 이명박정부의규제개혁평가 13 강화규제에대한규제심사및기존규제에대한규제정비를법제화하였기때문이다. 이런우리나라의규제개혁체계에대해서는 OECD에서좋은평가를받아오고있기도하다 (OECD, 2003, 2007). 그러나우리나라만을놓고볼때각정부별로규제개혁체계가과연효과적이었는지는의문이다. 특히우리나라의규제개혁추진체계는규제개혁위원회가검토한규제안에대한실효성확보가중요한문제의하나로지적되어오기도했다 ( 최병선, 2008). 규제개혁에대한권한을가진규제개혁위원회는그에필요한실질적조정력을갖지못할뿐만아니라인적 물적자원도부족했다. 그결과그동안의규제개혁위원회의활동을평가해보면루틴한규제심사에치우친면이컸다. 이에대해이명박정부는집권초기국가경쟁력강화위위회를설치하고이를통해규제개혁을강력하게추진했다. 따라서이런실험이효과적이었는지에대한논의는향후규제개혁추진체계의개선을위해중요한시사점을줄수있다. 한편규제개혁체계에서또다른중요한것이바로규제개혁대상에대한것이다. 정부활동중규제로분류되어모니터링의대상이되는범주를검토함으로써실제로국민들에중요한영향을미치는규제임에도그합리성에대한검토와개선이이루어지지못하는영역이있는지확인하고이를규제개혁제도개선에반영할필요가있기때문이다. 특히우리나라는의원입법에대한규제영향분석의부재, 행정규제기본법상의규제개념의해석을두고논란이있어왔기에이에대한이명박정부의노력에대한평가가필요하다. 3. 규제영향분석과규제개혁프로그램 규제개혁의실제적측면, 즉규제개혁이진행되는과정을주목하고그합리성을따져보는것역시규제개혁에대한평가를위해중요하다. 어떤정책이든실제에서가장중요한것은설계라기보다는그것이실제로어떻게집행되는지가중요하기때문이다 ( 최병선, 2008). 따라서합리적인방향성을갖추고체계화된규제개혁수단을구비하였을지라도현실에서규제개혁을수행하는담당자들이불편하거나비효율성을체감하고있다면반드시개선되어야한다. 규제개혁이과연국민들에긍정적인영향을주는방식으로운영되고있는지역시중요한관심이되어야할것이다. 이런관점에서우리나라규제개혁의핵심도구인규제영향분석과

12 14 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 규제심사가어떻게이루어지고있으며그성과는어떤지를분석하는것역시향후규제개혁수단개선을위한설계에중요한시사점을줄수있을것이다. 또한이명박정부에서는한시적규제유예, 규제일몰제, 미등록규제의정비, 중소기업규제차별화, 규제형평제도등다른정부에비해규제개혁을위한많은새로운프로그램이시도되거나진행되었기에이들이실제적으로국민들에규제부담을덜어주는데기여하는방식으로운영되었는지를평가해볼필요가있다. Ⅲ. 이명박정부규제개혁평가 1. 규제개혁의방향성과프레임측면 이명박정부의국정목표는크게두가지로정리되는데경제위기극복과시장친화적제도개선과효율성제고와같은실용적인면을강조한것과친서민, 동반성장, 공정사회와같은정부의재분배적인측면을강조한것이그것이다. 이런이명박정부의국정기조는집권이후광복절경축사마다제시된아이디어를분석해보면쉽게확인할수있다. 즉, 집권첫해인 2008년의경우, 녹색성장과대기업, 수출중심성장전략으로총액출자제한제도의철폐, 소득세와법인세의인하, 고환율정책에초점을두고있는반면, 2009년에는친서민중도실용을내세우면서보금자리주택사업, 미소금융출범과한국장학재단출범등을중시하였다. 2010년이되면, 공정사회라는개념아래동반성장위원회구성, 중소기업적합업종이제시되었으며, 2011년에는공생발전의개념아래대 중소기업상생발전, 유통산업발전법이강조되었다. 한편이명박정부의규제개혁역시크게이런두방향에근거해서이루어진것으로평가할수있는데 ( 이주선, 2011, 조성봉, 2011) 전자는프레임측면에서, 후자는방향성측면에서문제가있었다. 먼저경제위기극복과, 시장친화적제도개선은세계적인경제위기상황, 경기침체등을극복하기위한아이템으로이명박정부초기적극적으로활용한메타포의하나였고규제개혁의근거로도제시되었던것이었다 ( 국무총리실, 2012). 이런규제개혁의방향성은이론적으로는

13 이명박정부의규제개혁평가 15 시장에서의거래비용을줄여준다는측면에서타당한것으로평가할수있다. 2) 교환관계로엮인시장에서이해당사자들사이의거래에드는비용을규제개혁을통해줄여줄수있다면경제적측면에서뿐만아니라사회전반적인비용과부담을줄여줄수있기때문이다. 이명박정부집권초기불거진대불공단의 규제전봇대 사례의경우, 그구체적인내용은제외하더라도결국공단에입주한기업에부정적영향을주는정부의기존규제, 업무수행방식의고비용과이로인한기업부담을해소해주는데초점을둔것으로해석할수있을것이다. 3) 이명박정부이루어진창업규제완화역시마찬가지이다. 소자본창업의경우이해당사자간의분쟁가능성이낮음에도불구하고공증의무강제로불필요한공증비용을부담시켜왔으며창업을위한최저자본금제도역시창업을저해하는부작용이있었다. 유사상호사용금지역시창업자가등기할때유사상호인지검색하고판단하는데많은시간이소요되는반면법적분쟁가능성은낮은상황이기도했다. 이들규제들은거래비용을높여온규제들이었으며이명박정부들어모두폐지되거나완화되었다. 그런데경제위기극복을위한규제개혁은그것이진행되는과정에서기업을위한것, 나아가소수의대기업을위한것으로프레이밍된측면이강했다. 총액출자제한제도의폐지, 은행소유지분제한완화, 산업의금융소유제한규제폐지, 방송과신문의미디어산업에진입및소유규제의완화라는거래비용을낮추고시장기능을회복시키기위해추진된정책들이대기업에상대적으로유리하다는논쟁을불러일으키면서이것이더욱강화되는경향을보이기도했다. 경제개혁연구소 (2011) 의조사결과를보면, 설문응답자의 85.1% 가이명박정부기업정책이대기업중심이라는응답을보였으며설문응답자의 62.3% 는정부의대기업규제방향에대해부정적견해를가진것으로나타나고있는것이다. 4) 결과적으로규제개혁 2) Coase(1934, 1960) 은높은거래비용의존재를시장뿐만아니라경제사회전체의자발적인문제해결기능을저해하는요인으로보았다. 재산권배분이명확하고거래비용이 0 이라면당사자간의쌍방의문제가자율적으로해결될것이라는그의주장에서이를확인할수있다. 그런데재산권배분이명확하지못한것도결국은거래비용때문임을고려한다면정부의역할이사회의거래비용을낮추는데주안점이두어야한다는사실을쉽게추론할수있다. 3) 2008 년이명박대통령이인수위원회시절가장대표적인개혁의지를나타낸 대불공단전봇대 사건은불합리한규제철폐의상징이돼왔다. 당시이명박대통령은 기업이투자하고싶도록여건을만들어줘야한다 며대불공단전봇대문제를지적했다. 당시대불공단입주업체들은공단옆교랑에위치한전봇대때문에대형트럭이커브를틀기힘들어이에대한민원을 5 년동안제기했지만관할문제로옮겨지지않았다. 하지만이대통령의지적이있자마자당시산업자원부와, 한국전련, 산업단지공단이 5 시간만에이전해관료들의탁성행정에일침을놓은사건이다 ( 이투데이, ).

14 16 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 이일부의대기업만을위한것으로프레임이형성되면서오히려정부의규제개혁에대한체감도가감소하는데영향을미친것으로평가할수있을것이다. 아이러니한것은이명박정부의규제개혁을총량적으로평가해보면, 일반국민의편익을위한규제개혁이 44.6% 로가장높고, 소위재벌로대변되는대기업집단관련규제개혁은 0.8% 에불과하게나타났다는점이다 ( 전경련, 2012). 이명박정부에서는총액출자제한제도의폐지등의대기업대상의규제개혁뿐만아니라소상공인진흥원을통한개선대상규제의발굴, 중소기업기업호민관의설치와이를통한규제개선노력, 창업절차의간소화와같은다양한행정부담의감축과같은중소기업과일반서민의일상에영향을미치는불합리한규제에대한세심한개선의노력도활발하게이루어졌던것이다. 그러나이런일반서민과중소기업을대상으로이루어진규제개혁의노력들은상대적으로기업친화적규제개혁이라는프레임속에묻혀버리는결과를초래했다. 이미소개한경제개혁연구소 ( ) 가 2009년이래매분기별조사한정부의경제정책에대한인식조사결과를보면이명박정부의정책이대기업중심이라는점이지속적으로 80% 를상회하고있음을알수있다. 이런이명박정부의규제개혁의방향성에대한일반국민의인식은이후이명박정부의정책기조의변화에도영향을미쳐집권중반이후동반성장과공정사회의논리로급속하게선회하는데영향을미치기도했다. 5) 그리고이명박정부는 2010년 9월, 그동안의국정기조를전환하여주요기업최고경영자와중소협력사대표, 5대경제단체장등이참석한가운데 대-중소기업동반성장추진대책 을확정했는데이로부터소위동반성장, 공정사회가이명박정부의핵심적인국정 4) 이조사는한국사회여론연구소가 2011 년 7 월 23 일전국만 19 세이상국민 800 명을대상으로구조화된설문지에의한전화조사로실시했고, 표본오차는 ±3.5% 포인트 ( 신뢰구간 95%) 였다. 5) 이런상황은다음기사에서확인해볼수있다 년 3 월 21 일오전 8 시께이대통령은김우창고려대영문과명예교수를초청해조찬공부모임을가졌다. 이날초청된김교수는 2008 년봄 광우병파동 당시언론기고에서촛불집회에대해 경제일변도의, 부자들에게일방적으로유리한것으로보이는정책에대한국민들의불만이깔려있다 고지적할정도로 MB 정부에대해비판적인석학이었다. 이날김교수는자본주의윤리문제를거론했다. 글로벌금융위기과정에서자본주의의많은문제점들이드러났다. 이번위기는정의와도덕, 윤리문제를부각시키는계기가됐다. 전세계적으로윤리문제가다시대두할것이다. 고말했다고박형준당시홍보수석이밝혔다. 그리고 이대통령은보수와진보라는양극단의이념적대립을탈피해중도세력을중심으로사회적합의를이뤄야한다는생각을했다. 대통령은이때부터서민과중산층을위한경제정책을깊이있게고민하기시작했다. 세시간가까이진행된이날경연은이대통령이 MB 노믹스 의노선을 친서민중도실용 으로전환한결정적계기가됐다는게청와대참모들의공통된지적이다. 이후 친서민중도실용 은 동반성장 공정사회 공생발전 등 MB 노믹스의주요국정화두로진화한다 ( 한국경제신문, ).

15 이명박정부의규제개혁평가 17 기조로등장했다. 그러나이명박정부중기이후동반성장, 친서민및공정사회라는정책기조속에서이루어진규제개혁은시장경제와규제개혁에대한왜곡된이해와방향을제시한측면이많았다. 대기업이익공유제, 중소기업적합업종의선정, 골목상권의보호를위한대형유통시장의규제등의예에서보듯이동반성장과공정사회를시장질서와상충된가치로인식한결과시장의틀속에서영업을통해성장하고생존해야하는경제주체에대한진입규제를통한보호가적극적으로모색되었다. 또한총액출자제한제도의철폐와같은시장경쟁을보호하기위한규제개혁이시장에서소수의대기업을보호하기위한규제로오해가이루어지기도했다. 규제개혁에대한이런방향성은비록단기적으로는국민들에게정부의친서민적이미지를불러일으켜그런방향으로정책프레임을설정하는데도움을주었을는지는모르지만장기적으로는인센티브구조와괴리되는규제를양산시켜거래비용을높이는등부작용을초래할가능성이높은것으로평가할수있을것이다. 과거중소기업고유업종정책의결과보호대상으로자리매김한중소기업이자력경쟁력을갖기어려워졌으며한정된보호영역에경쟁적으로진입한신규중소기업으로인해극심한경쟁상황에놓이게되었고결과적으로품질저하와소비선택권이감소를초래한것은그대표적인예이다 ( 김은자, 1998; 규제개혁위원회, 2000; 전경련, 2011; 이혁우, 2012). 또한최근도입된프렌차이즈규제의경우, 동일프랜차이즈가반경 500m 내에서는신규점포를내지못하도록하고있는데이것은기존의프랜차이즈점포에대해배타적인혜택을부여하는것으로신규로창업할수도있는다수의국민들의경제적자율을제한하는것으로장기적으로정부가의도하는상생이란효과를달성할수있는정책도구인지를두고논란이있는것도사실이다. 2012년부터본격화된중소기업적합업종지정이중소기업의보호가아닌외국기업에혜택을준아이러니한결과를초래하기도했다. 6) 6) 중소기업적합업종지정, 일감몰아주기규제등으로조달청의소모성자재구매대행 (MRO) 시장은아이마켓코리아등국내대기업이빠진 6 곳을세계적인사무용품업체오피스디포가차지했다. 오피스디포는본사매출이 13 조원에달하는글로벌 500 대기업이다. 그러나공급계약당사자가오피스디포의가맹점이란이유로중소기업으로간주한결과다. 공공기관급식도외국업체들에더할나위없는호기가됐다. 신용보증기금, 120 다산콜센터등에서삼성에버랜드, 동원홈푸드가밀려난자리를세계 3 대급식업체인아라마크의한국법인 ( 아라코 ) 이꿰찼다. 아라마크는매출 14 조원, 종업원 26 만명에달하지만한국법인은대기업이아니란이유다. 대기업을손떼게한 LED 조명과문구용품시장이 GE, 오스람, 3M 등글로벌기업의놀이터가된지오래다. 재생타이어는세계 1, 2 위타이어업체인브리지스톤과미쉐린에넘겨주고있다 ( 한국경제신문, ).

16 18 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 2. 규제개혁의체계와대상측면 (1) 규제심사 규제개혁부서분리 이명박정부규제개혁체계의가장큰특징은규제심사와규제개혁부서의분리에있다. 규제개혁위원회를통해서는신설 강화규제에대한심사를, 국가경쟁력강화위원회에서는 불합리한주요규제들에대한개혁을실시한것이다. 이런규제개혁추진체계의이원화는 1998 년, 규제개혁위원회가수립된이후에도몇차례에걸쳐시도된바있다. 대표적인것이 노무현정부시절국무총리실내에규제개혁추진단을별도로설치한사례를들수있을것 이다. 이명박정부의규제개혁체계는이런노무현정부의시도를제도화시킨것으로강력한 규제개혁의실시에상당한기여를한것으로평가받고있다. 즉국가경쟁력강화위원회위원 장에소위정권의실세를임명하고매달 1 번씩규제개혁관련실무회의에대통령이직접참 여해챙기면서다양한이해관계자가얽혀어려움을겪었던다양한규제개혁과제가해소될 수있었으며규제일몰제, 행정부담감축등의중요한규제개혁이슈들이신속하게추진될 수있었던것이다. 우리나라는행정규제기본법에의해규제개혁위원회가규제심사와규제개혁에대한기능 을포괄적으로가지고있다. 7) 그리고이런규제개혁위원회의기능을수행할사무국의역할 을국무총리실의규제개혁실에서담당하도록되어있다. 그러나규제개혁위원회의사무국 역할을수행하는국무총리실규제개혁실의경우, 매우한정된인력으로운영되고있기에규 제개혁위원회가담당하는루틴한기능한신설 강화규제에대한심사를수행하기에도벅 찬것이현실이다. 사실이런규제개혁추진체계는김대중정부에서는유기적으로작동되었 다. 당시규제개혁위원회는대통령의높은관심아래기존규제의 50% 를일률적으로폐지 하는등매우강력한양적규제개혁의역할을수행할수있었던것이다. 그러나이것은엄밀 하게말해당시대통령의관심에의해규제개혁위원회의기능을수행할수있는물적 인적 토대가확장된데기인한것이지규제개혁위원회자체의체계화된역량에기인한것으로판 단하기는어렵다. 8) 사정이이렇게된이유는규제개혁위원회의위상, 즉비록대통령직속 7) 행정규제기본법제 2 장규제의신설 강화에대한원칙과심사, 제 3 장기존규제의정비에서이를확인할수있다. 8) 사실당시의규제개혁의아이러니는자율성을창달하기위한규제개혁이정부위주로진행되었다는것이다. 당시 OECD(2000) 의평가를보면, 김대중정부의규제개혁은규제개혁의원리와방향성을수용했다는점에

17 이명박정부의규제개혁평가 19 기관이긴하지만비상임의위원회조직이가진한계로규제개혁의체계화된노력을수행하기에는한계가있기때문이다 ( 최병선, 2008). 이명박정부들어국가경쟁력강화위원회를설치하고이를통해규제개혁을시도한것은바로이런제도적한계를극복하기위한방편으로해석된다. 소위실세로불리는대통령의측근을국가경쟁력강화위원회위원장으로임명하고, 대통령이강력한의지를가지고한달에한번의정기적인회의를주재하는등의관심으로인해국가경쟁력위원회에서는그동안해결치못했던많은정책성규제들이단기간에해소될수있었던것이다. 그러나이방식이긍정적인효과만을가져온것은아니었다. 먼저규제개혁이소위실세에기반을둔시스템으로운영되다보니국가경쟁력강화위원장의정치력혹은영향력에따라규제개혁의강도나심도에기복이생겼다. 조성봉 (2011) 의지적처럼대통령개인의의지에규제개혁의방향이정해지면서규제개혁이체계적으로되기보다대증적방식으로이루어질수밖에없었기때문이다. 당연히이런방식은일시적으로는매우효과가높을수있지만규제개혁의지속성과안정성에대해서는의문이제기될수밖에없다. 이명박정부후반기들어국가경쟁력강화위원회의정치적위상이급격히쇠퇴하면서그와함께규제개혁추진력도상당부문감소한것은이런상황을보여주는예이기도하다. 실제로국가경쟁력강화위원회의활동을보면, 2011년들어급격하게탄력을잃기시작했으며규제개혁과관련해서는중소기업규제차별화제도의도입시도등규제개혁위원회가다시주도권을가지게된것으로보인다. 한편규제심사와규제개혁부서를큰틀에서구분하긴했지만여전히규제개혁위원회도규제개혁의제도적권한을보유한까닭에상당히많은규제개혁이규제개혁위원회를통해서도이루어졌다는점이다. 한시적규제유예, 미등록규제정비, 규제개혁추진과제의발굴, 규제개혁연차계획의제출등이그대표적인것이다. 물론이렇게된이유는이명박정부의규제개혁이규제개혁추진체계전반에대한고민이후에이루어졌다기보다기존의체계를그대로두고국가경쟁력강화위원회라는강력한규제개혁기관을신설하여기능배분을도모한데그이유가있다. 그결과규제개혁위원회와국가경쟁력강화위원회의권한의범위와관련해서도혼동이제기되었다. 규제일몰제의실시와그후속조치과정을짚어보면애로점을쉽 서는후한점수를줄수있지만개혁의과정과방법에서는단기적인정책적재량과개입이여전하다는측면에서아쉬운점이있다고지적하고있다.

18 20 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 게파악할수있다. 즉규제일몰제의경우, 국가경쟁력강화위원회에서그대상을확대하여시행할것을결정한후그후속조치를위한업무가규제개혁위원회로이관되었다. 문제는규제심사업무로도벅찬규제개혁위원회의현재의인적 물적역량으로재검토형일몰대상으로선정된규제의타당성에대한세심한판단이매우어렵다는데있다. 규제개혁은했지만그후속관리가사실상어려울가능성이큰것이다. 당연한것이지만, 이런이원화된규제개혁의추진은현장에서규제개혁과관련한혼란과비효율을초래하였다. 그리고하나의현업부서, 기관, 기업들이두개의규제개혁기관에서요구하는규제개혁과제의발굴과그후속조치에대한조치를동시에받게됨으로써이중의부담을안게되는경우가심심찮게발견된것도사실이다. 이명박정부에서는많은규제개혁프로그램이다수의기관에의해실시되었다. 정부차원에서규제개혁에대한높은관심이있었기에규제개혁위원회외에도중소기업청, 행정안전부, 법제처, 국가경쟁력강화위원회, 기획재정부등다수의기관들이이를수행하였던것이다. 행정안전부에서지방자치단체규제발굴및정비, 법제처의국민불편법령개폐팀의운영, 국민권익위원회의제도개선업무, 국가경쟁력강화위원회와대한상공회의소의민관합동규제개혁추진단의운영등이그예로볼수있다. 그런데이런규제개혁의추진은다른한편부서와의협조의미비및규제개혁프로그램간의혼선과중복이발생한것도사실이었다. 그런데규제개혁만큼다수이해관계의조정이필요한정부업무에대해서로조정 협조가어려운다수의부처들이현업부서를대상으로규제개혁을요구하기시작하면서현업부서의경우, 종국에는해결되지못할규제들에대한페이퍼작업만을무수히하게되는상황이초래되기시작했으며기업과경제단체의경우다수의정부부처로부터소위규제개혁애로사항의조사에중복적으로응해야하는문제점에봉착하게된것이다. 즉여러부서에서규제개혁을추진하면서, 현업부서에개혁대상규제를발굴해제출하라는요구를하는과정에서동일한규제에대해여러부서에보고하거나업무협조를하여야하는혼란이초래되었던것이다. 이과정에서 규제개혁이없는것이규제개혁 이라는자조적인목소리가들리기도했다. 9) 9) 정부부처내규제개혁담당자와의간담회중나온얘기임 ( ).

19 이명박정부의규제개혁평가 21 (2) 의원입법에대한심사장치의미비이명박정부에서도정부입법과의원입법에대한비대칭적규제심사체계가개선되지못한점은아쉬움으로남는다. 우리나라의규제관리체계를보면정부입법에대해서는부처의자체심사위원회, 규제개혁위원회등의심사를받으며법제처의검토를받는등그타당성에대한정교한체계가구성되어있는반면의원입법에대해서는이런심사장치가사실상전무한사정이이명박정부에서도개선되지못하고지속되었기때문이다 ( 국회입법조사처, 2011). 10) 더구나이런문제에대해서는김태윤 (2005) 에의해이미노무현정부에서부터문제제기가있어온것으로국회의규제개혁특별위원회는활동결과보고서 (2005) 를통해규제의신설또는강화를내용으로하는의안에대해서도규제영향분석서제출및존속기한설정등을의무화할것을제안하기도했다. 또한이명박정부에서도국회예산정책처 (2008, 2009) 와입법조사처 (2010) 에의해그필요성이반복적으로제시되기도했으며김택기의원등몇몇의원들에의해국회법의개정안이제출되기도했으나결국이것이실현되지못했던것이다. 그런데이런정부입법과의원입법사이의규제심사체계의비대칭성은지금에라도시급히개선될필요가있다. 이것은법안제출경로에따라규제영향분석대상여부가결정되는것으로정부입법으로처리해야할것을규제심사를회피하기위해의원입법을활용하는등품질이낮은규제를양산시키는수단으로활용될가능성이크기때문이다 ( 국회예산정책처, 2008, 2009). 11) 더구나의원발의법률안의제출건수와가결건수는최근지속적으로증가해서 14대국회에서각각 321건과 119건인의원발의제출건수및가결건수가 19대국회에서는 12,220 건과 1,663건으로급증했다. 가결건수만을놓고보아도이기간동안의원입법이대략 14배나증가했다. 12) 또한 16대국회들어의원발의가결건수가 514건으로정부제출가결건수의 431건을넘어섰다. 이것은규제의타당성검토를거치지않은의원입법이점점증가할가능 10) 정부입법안이나의원발의입법안은법률안의준비단계에서확연한차이가난다. 정부입법안에대해서는법률안준비단계에서규제개혁위원회에서의무적으로규제심사를실시하는반면, 의원발의법률안에대해서는이런규제심사절차가생략되어있는것이다. 또한규제심사와는별도로정부입법안에대해서는법률안이준비되는단계에서관계부처와의협의, 당정협의, 법제처심사, 차관회의및국무회의를통해세심한검토가이루어지고있지만, 의원발의법률안에대해서는국회법제실의검토와법률안의비용추계와같이정부안에비해서는비교적단순한검토만이루어지고있다 ( 국회입법조사처, 2011). 11) 과거분양가상한제를민간택지로까지확대한주택법개정안, 개발이익환수법개정안등은정부안을의원입법의형식으로통과시킨대표적인규제법안이었다. 12) 국회의안정보시스템 (

20 22 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 성이크다는것을의미하는것이기때문이다. 실제로과거노무현정부시절이상수노동부장관은타부처와의이견을덮어두고의원입법형식을빌려학습지교사등특수고용직에대한근로 3권을인정하려는특수고용직법을밀어붙이다가논란을빚기도했다 ( 이혁우외, 2010). 또한 2011년공정거래위원회가대규모유통업에서의거래공정화에관한법률을제정하면서사실상의원입법이란우회수단을활용하기도했다. (3) 관리대상규제에대한개념화및범위설정이명박정부에서는규제관리대상을확대함으로써규제관리사각지대를해소하기위한많은노력을했다. 미등록규제의정비와관리상규제개념의정비, 식약청등일부기관을대상으로고시수준의규제에대한등록시도, 유사행정규제에대한정비등이그것이었다. 유사행정규제란행정규제기본법상규제에는해당되지않는한국가스공사나마사회등준공공기관이운영하는규칙으로이론적규제개념에의하면규제로구분하기어려운점이있었다. 왜냐하면규제의주체가국가가아니기때문이다. 13) 그리고행정내부규제의경우, 규제의객체가민간이아니기에역시규제로구분하기어려웠다. 그러나이명박정부들어서이들을국가의규제제도를체계적으로관리하여그것이사회에미치는효과를통합적으로파악하고이를토대로규제개혁을시도가있었던것이다. 그러나, 이런노력에도불구하고이명박정부에서미등록규제에대한정비과정을보면여전히관리대상규제의범위를두고논란이정리되지못하고있었음을발견할수있다 ( 이혁우, 2011). 예를들어중소기업진흥및제품구매에관한법률제19조에서공공기관이우선구매대상을선정하기위한절차, 기준, 방법을제시한내용에대해중소기업청은규제가아닌것으로분류하였는데이것은공공기관을규제의주체인국가에포함시킬수없기때문에이법에의한공공기관과계약당사자와의관계는사법관계로보아야한다는이유때문이었다. 그러나이것은이법에의해공공기관이단순한민간의기업과는다른우선구매의권한을가진다는측면을간과한것이다. 사정이이런데도동조항을규제로분류해관리하지않으면공공기관이사실상우선구매의권한을위임받아그에대한기준과절차, 방법을정하여일 13) 예를들어, 한국가스공사로부터가스를공급받으려면관련공사비나공사부담금을전액선납해야했던것과같이국가가아닌한국가스공사와민간과의계약이긴하지만, 민간에서의사인간의계약보다과도하게불공정하게되어있는경우를들수있다.

21 이명박정부의규제개혁평가 23 반국민의선택권에제약을가하고있음에도불구하고이것의합리성이검토되지못하는등규제관리에공백이발생할것을쉽게짐작할수있다. 이처럼규제관리대상에대한논란이발생하는것은규제개념에대한이해부족에서기인하는것이기도하지만 14) 학문상의규제와관리상의규제에대한혼동에기인하는것이기도하다 ( 이혁우, 2011). 이론상의규제개념이란규제이론을정립하기위해규제에대한개념정의를내린것을말하고, 규제관리상의규제개념이란국가차원에서규제를체계적으로관리하기위해규제관리의대상과범위를정한실무적인개념으로이들둘이항상같을수없다. 왜냐하면, 이론상의규제개념이란개념의엄밀성에가장중요한주안점을두어야하지만, 규제관리상의규제개념에서는실무적으로규제관리의체계성과효율성에가장큰주안점을두어야하기때문이다. 따라서이론적인규제의개념과는달리, 규제관리상의규제개념은그야말로규제에대한체계적인관리를위해국가차원에서정부활동중규제로구분하고관리할대상을정하는것이되어야한다. 그리고그결과, 이론적인측면에서는논란이있을수있지만규제관리의차원에서보면, 적극적으로규제로분류될것이요구되는정부의활동도있음을인식해야한다. 이렇게볼때이명박정부에서규제관리대상을확대하려는노력은매우높게평가할만하다. 다만위에서논의한것처럼여전히규제관리의대상과관련해서정리되지못한내용들은향후차기정부에서개선되어야할것이다. 3. 규제영향분석 / 규제심사와규제개혁프로그램측면 (1) 규제영향분석 / 규제심사의이상과실제 우리나라는 1998 년 행정규제기본법 의제정으로정부입법에대한규제영향분석과규제 심사제도를도입하였다. 15) 이제도로인해정부입법으로된규제안의경우에는사전에체계 14) 규제개념에대해서는잘못된해석과혼동이많다. 대표적인것이규제의판단을 피규제자에대한행위의제약 이라는효과로보아야하는데, 목적에근거해서판단하는것이다. 즉특정한정부활동이정책대상집단에혜택을주기위한목적으로설계된경우, 비록그것이대상집단의행위를제약하고있음에도불구하고, 이를규제로판단하지않는경우가흔히발생하고있다. 예를들어, 벤처기업육성에관한특별조치법의조항들은벤처기업에혜택을주는목적이므로그내용중일부가벤처기업의기업활동의제약을담고있음에도불구하고규제로판단하지않는것을들수있다 ( 이혁우, 2009) 15) 행정규제기본법제 2 조는규제영향분석을 규제로인하여국민의일상생활과사회 경제 행정등에미치는

22 24 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 적인규제영향분석이이루어진결과, 1998년부터실시된규제영향분석을통해매년 10~30% 정도의신설, 강화규제안이개선, 혹은철회권고를받고있으며, 이렇게규제개혁위원회의권고를받은규제안은이를설계한담당부서에서좀더합리적으로수정 보완이이루어져입법화되고있는실정이다. 만약규제영향분석제도가존재하지않았다면, 이들불합리한규제들이공식적인법규로입안되어실시되었다면사회적으로엄청난비용이초래되었을것이다. 이렇게볼때규제영향분석의이유는사전에불편함의비용을꼼꼼히따져서그런불합리한규제들이나타나지않게하는것으로정리할수있을것이다. 그런데, 규제영향분석과규제심사는이런가치에도불구하고개선을위해이명박정부의규제심사과정을분석해보면고려해야할점이적지않은것이현실이다. 먼저규제개혁위원회의규제심사안건이절대적으로부족하다. 2009년의경우의결안건을기준으로판단할경우규제개혁위원회본위원회와두개의분과위원회에상정된규제안은모두 120건에불과한실정이다. 물론다수의규제는예비심사단계에서비중요규제로분류된내용이기도하지만, 이를감안한다고하더라도한해에정부에서만들어지는각종규제안의수를고려한다면이수치는턱없이낮은수치라할수있다. 이것은물론규제개혁위원회의인적 물적자원의제약에기인하는면이크다. 그리고규제개혁위원회의양적활성화와함께필요한것은규제개혁위원회의대안제시기능을활성화시키는것이필요하다. 사실규제개혁위원회에서상정된규제안에대해그적절성여부만을판단해서는그기능을제대로할수있다고말할수없다. 즉규제개혁위원회에서는상정된규제안을심의하면서그것에문제가있을경우, 재심사및권고조치를취하게되는데이과정에서구체적으로어떤방향으로규제안을수정해야좀더질높은규제가될수있는지, 이를위해규제부처에서필요한것은무엇인지에대한구체적인대안을제시해줄수있어야한다. 그런데 2009년규제심사권고사례분석을보면규제개혁위원회의심 제반영향을객관적이고과학적인방법을사용하여미리예측 분석함으로써규제의타당성을판단하는기준을제시하는것 으로정의하면서, 동법제 7 조에서중앙행정기관이규제를신설또는강화하고자할때는규제영향분석서를작성하도록규정하고있는것이다. 이규정을근거로현재규제개혁위원회는규제영향분석서와부처의자체심사의견서를참고하여정부가입법이나명령, 그리고법규를통해도입하려는신설 강화규제에대한심사를진행하고있다. 이런법적근거와체계하에정부의규제영향분석은규제의필요성검토, 규제의대안및비용편익분석, 그리고규제의집행가능성에대해매우체계적인분석기준에의거해서작성되도록설계되어있다.

23 이명박정부의규제개혁평가 25 사기능은주로권고나재심사의이유를논의하는면에좀더치중해있음을알수있다 ( 규제개혁위원회, 2010). 물론경우에따라서는다수의대안을제시하기는하였지만, 규제대상의다양성고려, 예외적허용가능성검토, 규제적응기간의제공, 규제효과에대한주기적재검토, 제제수단의유연화가능성등과같은매우중요하긴하지만사실상모든규제에대해일반적으로적용되는기준을반복적으로제시한것이었다. 한편, 규제개혁위원회의신설 강화규제에대한권고사례의분석은매년주기적으로이루어질필요가있다. 규제개혁의방향은위원의교체, 정권의교체등에따라그강도와방향, 그리고내용이크게달라지는경향이있기때문에규제개혁의일관성이떨어지는문제가발생할수있기때문이다. 따라서규제개혁위원회가매년심사한결과를자세하게분석해두면, 상황의변화에따라규제개혁위원회의심사방향의변화를쉽게파악할수있게되고, 그과정에서규제개혁위원회스스로기관의기능을적절하게수행하고있는지에대한끊임없는반성을해볼수있는중요한자료로삼을수있게된다. 그러나이명박정부들어, 2009년규제심사권고사례분석이일회성으로이루어졌을뿐이다. 정부각부처의자체규제개혁위원회의활성화와기능정상화역시필요하다. 각부처는규제안을설계할때, 관련이해당사자의의견수렴, 비용편익의분석과같은과정을거치게되어있으며, 자체규제심사위원회를두고그적절성여부를따지게되어있음에도불구하고 2009년규제심사권고사례연구결과를보면, 규제개혁위원회에상정된규제중개선권고를받은것의비율은무려 51.6% 에이르며, 심지어는규제의필요성등에대한객관적인자료가제출되지않아심사자체도불가능하여재심사할것으로판단한경우도 13.2% 에이른다 ( 규제개혁위원회, 2010). 이것은각부처의규제형성기능에있어심각한기능장애가있음을보여주는단적인예이다. 16) 또한각부처역시규제대안에대한검토가부족한것도심각한문제이다. 이는규제를생성하는각부처가규제목표를최적의대안으로달성하려고하기보다는규제도입그자체 16) 이와같은각부처의자체규제심사의문제점은이미 2008 년에국회예산정책처에서간행된 2007 년도정부규제영향분석서평가에서도지적된바있다 ( 국회예산처, 2008). 즉이보고서에의하면 2007 년에정부에서제출되어규제개혁위원회에서심사된중요규제 328 건중무려 32.7% 에이르는 107 건의규제영향분석서에서규제의필요성에대한규명이미흡한것으로나타났던것이다. 즉전체평가대상중 5.5% 만이시장실패관점에서규제의필요성을검토하고있으며, 90.2% 가규제대안의검토를하지않고있으며, 집행및준수가능성을검토한것도 10.4% 에불가한것으로드러난것이다.

24 26 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 에치중한결과보다나은대안이있을수있음에도불구하고이들다양한대안을고려하지않은채규제를형성하였기때문이다. 이런현상은위의규제심사권고사례분석에서도명확하게드러나는데대부분의규제개혁위원회에서권고결정을받은사례는대안을제시하고이를비교하지않고하나의규제대안만을안으로상정하고이를정당화하려는경향을발견할수있었다. 물론이런각부처의경향은위에서인용한국회예산정책처의보고서에서도잘드러난다. 2007년의경우각부처가중요규제에대해작성한규제영향분석서의무려 90.2% 가대안분석을하지않고있다고보고하고있는것이다. (2) 규제개혁프로그램에대한평가이명박정부들어서는어느정부보다다양한규제개혁프로그램들이실시되었는데미등록규제정비및규제정보화시스템의구축, 한시적규제유예, 중소기업규제차별화, 규제일몰제등이그것이었다. 17) 또한실현되지는못했지만규제형평제도의도입도시도되었다. 물론이들프로그램들은매우신선한시도이긴했지만역시이에대해긍정적인평가를내릴수는없을것이다. 미등록규제정비와규제정보화시스템의구축은규제대상을명확히하려는시도로체계적인규제개혁을위한토대를마련한시도로평가할수있다. 규제개혁을하려해도그대상이등록되어관리되고있지않으면체계적인추진이어려울것이기때문이다. 사실미등록규제의정비는한국경제연구원 (2008) 의연구를통해등록된규제보다그렇지않은규제가훨씬많음으로규제관리의공백이크다는문제제기에서시작된것이었다. 이런문제를해결하기위해이명박정부에서는 2009년미등록규제정비를통해주된규제기준으로 2,276건의규제가새로등록되었다. 그리고행정규칙등그동안규제관리의대상에포함되지못했던영역까지규제등록에관심을기울인계기가되기도했다. 이명박정부에서는미등록규제정비에서나아가전체등록규제를체계화된 DB로구축하는규제정보화시스템을구축하였다. 여기에서주된규제와부수규제를구분하여규제간의연계를고려한규제관리를시도하였 17) 그외이명박정부에서는규제형평제의실시도검토되었다. 규제형평제란개인과기업이획일적인규제로 명백하고중대한 피해를본경우규제적용의예외를허용하는제도로이를위해규제형평위원회를설치하는것이핵심내용이었다. 그러나이는기본적으로보편성과일반성을가져야하는정부활동을특수화, 개별화한다는차원에서오히려국가제도의형해화를초래할수있으며기존의국민권익위원회등개별국가제도로인한구제및민원수렴채널이존재한다는측면에서그타당성에대한논란이있었다.

25 이명박정부의규제개혁평가 27 다. 무엇보다일반국민들에규제정보시스템을공개함으로써규제관리의투명성을제고하기도했다. 그러나우리나라의규제등록과정보화시스템은여전히개선의여지가있는것도사실이다. 이미언급한것처럼관리상의규제개념이여전히정착되지못한관계로국가규제전체에대한체계적관리가완전하게이루어지지못하고있다는점이다. 특히고시와같은행정규칙의경우사실상일반국민들에미치는영향력이가장큰것임에도불구하고가장관리가안되는상황이기도하다. 이미언급한유사행정규제와행정내부규칙역시좀더세련되게분류되고관리될필요가있다. 또한규제정보화시스템에등록된규제간의관계도 ( 關係圖 ) 역시보다체계화시킬필요가있다. 단순히주된규제와부수규제의수준이아니라규제개혁위원회에일부규제영역에대해소개된규제맵과같은형태로발전시킬필요가있다. 한시적규제유예조치는이명박정부들어시도된여러가지규제개혁프로그램중에서도특징적인것이었다. 이제도는국내외적으로유례가없는규제개혁프로그램으로정책적필요성은인정되지만당장폐지하거나완화하기가곤란한규제를선별하여한시적으로그효력을정지하거나완화함으로써국민과기업의규제부담을완화시켜주기위한목적으로설계된것이었다. 2009년당시이프로그램에의해모두 280건의규제가한시적규제유예의대상으로선정되었으며이중 135건은항구적개선과제로채택되었다. 이렇게선정된규제의내용을좀더구체적으로보면영업활동부담경감이 143건으로가장많은 51.1% 를차지했고, 창업투자애로요인해소가 90건으로 32.1%, 중소기업서민어려움해소가 45건으로 16.1% 를차지했다. 물론이런한시적규제유예의효과는단기간에가시적인효과가나타난것은아니었다. 18) 그러나규제를사회전체의게임의규칙을정하는제도적관점에서접근한다면한시적규제유예는국민이나기업의불합리한규제부담을줄여주는규제개혁의한수단으로평가할수있으며장기적으로는불합리한규제부담의경감및진입규제등의제거로인해경제사회의활성화일조할것으로평가할수있다. 280여건의한시적규제완화조치가갖는효과는물론개개의피규제자입장에서는너무나사소한규제부담의완화로체감수준이낮을수는있겠지만사회전체적으로볼때결코작은것이아니기때문이다. 18) 여차민 (2011) 의연구에의하면한시적규제유예대상으로선정되어그효력이일시정지되거나완화된규제의 년사이의실적이매우미미한것으로분석하고있으며, 국회예산정책처 (2011) 의연구를보면, 설문조사응답자의 57.9% 가한시적규제유예를인지하지못하고있으며이런경향은중소기업 59.4%, 소상공인 71.8% 로더크게나타나고있다. 이것은한시적규제유예가규제대상집단에잘알려지지않았을뿐만아니라이들이체감하는효과를달성하기에는미흡했음을보여주는것이다.

26 28 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 중소기업규제차별화도이명박정부들어적극적으로고려된정책이다. 중소기업규제영향평가를도입했으며, 중소기업청내기업호민관을두어특히중소기업에부담을가중시키는불합리한규제의발굴을위해노력했다. 규제개혁위원회역시중소기업규제부담형평성제고를위한다각적노력을기울였다. 이명박정부의이런노력은대기업과중소기업간의규제부담비용에차이가있을수밖에없음을고려한다면매우합리적인시도였다고할수있다. 19) 더구나이런중소기업지원방식은앞서언급한중소기업고유업종제등과같은진입규제를통한것보다훨씬타당성이높다. 중소기업고유업종제와같은진입규제는시장경쟁을약화시켜사회경제적인비효율을초래할뿐만아니라보호대상인중소기업에게도장기적으로는경쟁력상실을초래할수있는것이지만, 중소기업에대한규제차별화는중소기업이대기업에비해갖는불리한규제순응비용을인정하고이를합리적으로경감해줌으로써중소기업이보다대등한상황에서대기업과경쟁할수있도록보장해주는제도이기때문이다. 규제일몰제는행정규제기본법제8조의규제의존속기한의명시에근거해이루어진것이었다. 이것은아무리합리적인규제도상황이변하거나규제대상의특성이변화하게되면타당성이저하될수있기에주기적인평가를통해그존속여부를결정해야한다는아이디어에근거한것이기도하다. 이런논거로본다면규제일몰제는사실규제품질의개선을위해필수적인규제개혁수단이라평가할수있을것이다. 이명박정부에서도이런취지로 2009 년국가경쟁력강화위원회를통해기본적으로모든규제에규제일몰제를적용하는방안을채택하고 1단계로 1,500개의규제에대해일몰제를적용하는방향을검토하였다. 그러나이명박정부에서시도된규제일몰제확대적용은현재로서는긍정적인평가만을내릴수없는형편인데그것은규제일몰제를전면적으로실시한다는것이이상처럼현실에서실효성있게작동되기어렵기때문이다. 즉모든규제에대해 3년의존속기한을정하고존속기한도래시재검토후규제존속여부를결정하도록하기위해서는엄청난행정력이소모됨에도불구하고이를위한규제개혁체계의개선에는미흡했기때문이다. 따라서이후일 19) 미국의경우에는총연방규제에서중소기업에대기업에비해종업원 1 인당연간약 2,400 불의규제로인한비용부담을더지고있는것으로나타나고있으며, 특히환경규제와같은사회적규제의경우그차이가현격함을알수있다. 그리고미국의경우, 이런문제를개혁하기위해중소기업청 (SBA) 내에중소기업규제개혁전담기관으로설치한규제개혁실 (Office of Advocacy) 이연방규제기관들에게중소기업규제완화법령을준수토록하였으며이를통해절감된규제비용이 2003 년에만 63 억달러에이르기도했다 (Crain & Hopkins, 2005)

27 이명박정부의규제개혁평가 29 몰설정된규제에대한재검토업무를가지게된규제개혁위원회에서는기존의규제심사등자체업무를처리하기에도벅찬상황에서아무런인적 물적자원의확대없이이를수행해야하는어려움에처하기도했다. 당연히이런상황에서는일몰설정된규제에대한재검토가충실히이루어진다는것을기대하기가매우어렵다. 이는규제개혁을위해서는충분한규제개혁체계의지원이전제되어야함을보여주는단적인예이다. 규제형평제도는 2010년에국무회의를통과했지만결국에는실현되지못한규제개혁프로그램이다. 이프로그램의특징은규제기준의경직적적용으로규제피해가우려될경우규제상황의특수성을고려한다는것이다. 일반성과보편성을가진규제의적용에개별성과특수성을고려한다는것으로요약될수있다. 그러나이런규제개혁방식은결과적으로는타당하지않은것으로평가할수있다. 규제형평제도를채택하게될경우정책의일관성과신뢰성에심각한손상이초래될수있기때문이다. 특수성과개별성을이유로규제적용의일반성이훼손되기시작하면이제는공정해야할사회의게임의규칙자체가기능하지않는더큰문제를초래될수있다. 즉개별적상황에서규제적용이불합리하다고규제자체의효력을형해화시키는것은그와다른많은상황에서는정상적이고합리적으로작동하고있는데대해서는어떻게해야하는가라는모순적인문제를야기시키는것이다. 더구나우리나라에서는국민권익위원회의소청심사제도를규제적용에대한개별적구제장치로마련하고있기도하다. 결국이명박정부의규제형평제도도입시도는규제개혁을시도하면서도게임의규칙인제도로서의규제의속성을고려하지못한것이라할수있다. 국민과기업등사회내개별주체에적용되는규제는불합리해서는당연히안되겠지만개별성의함정에빠져서일반성과보편성을잃어버린결과공정성을잃어서는더욱안될것이기때문이다. Ⅵ. 나오며 지금까지이명박정부의규제개혁을평가해보았다. 사실규제개혁의성공, 그것은이상 과는달리쉬운일이아니다. 모든정부일이그렇듯이격렬한이해관계의대립, 관료의복 잡한유인, 정치인이자행정가인대통령과부처최고책임자들의이해등이맞물려진행되다

28 30 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 보니그과정에서예상치못한일이벌어지는게다반사이다. 안정적이고예측가능한규제체계의수립을통해이를해결하려하지만, 규제체계수립, 역시하나의정치적이해를담고서진행되는것이기도하다. 그럼에도불구하고이명박정부의규제개혁을총론적으로평가해보면, 의지의측면에선어느정권보다높은점수를받고있으며, 실제성과도높은편이었다. 다만, 이미언급한것처럼, 규제개혁의방향성과프레임의왜곡, 규제개혁체계의불완전, 규제개혁의운영과정에서혼동으로인해다수의한계도발견된다. 그렇다면, 이제규제개혁은어떻게진행되어야할까?, 이에대한몇가지아이디어를제시하고자한다. 첫째, 규제개혁의방향성뿐만아니라이를국민들이우호적으로받아들이도록프레이밍하는데노력을할필요가있다. 규제를단순히그때그때의사회문제를해결하는수단으로접근하는것이아니라제도의차원에서사회안의사람들의상호작용에서발생하는거래비용을줄여야하는대상으로보는시각의전환이필요하다. 이렇게보면, 규제개혁은특정집단의이해를위한것이아닌사회내개인들의자율성과개방성을어떻게하면보다향상시키고그결과창의성의발현을통한사회의양적, 질적성장을도모하는데그목표가있어야한다는점이명확해진다. 한편, 규제개혁은국민들이우호적인지지를보낼수있도록관심을가져야한다. 이미제시한것처럼이명박정부는흔히대기업과친재벌등의이미지로굳어진듯하지만, 규제개혁에있어서는적어도국민편익을위한것이총량적으로압도적이었다. 행정부담감축을위한노력도역대어느정부보다활발히진행되었다. 미국클린턴정부의경우, 규제개혁의방향을시민들에게인지시키기위해국민에부담을주는불필요한서류작업, 불합리한규제를모아부통령인고어가이를혁파하는의식을수행하기도했다. 이를토대로지금에와서보면, 왜이명박정부는그많은행정간소화를위한노력을수행했음에도불구하고이를시민들에게내세우지않고, 규제개혁에대한상대적인왜곡된프레임을양산시킬수있는친기업과동반성장을내세우는데급급했는지에대해선평가적의견으로서아쉬움이남는부분이다. 둘째, 이명박정부에서와같이규제개혁위원회와국가경쟁력강화위원회를두어이원화된방식으로규제개혁을시행하는것은부서간의조정과혼란의문제가유발된다. 따라서이를해결하기위해서는하나의부서에서규제업무를담당하도록일원화가필요하다. 그리고이렇게규제개혁체계의일원화가이루어진다면규제개혁위원회를중심으로이루어지는

29 이명박정부의규제개혁평가 31 것이타당하다. 물론현재의국가경쟁력강화위원회와같이대통령의지원하에강력한조정력을갖춘부처를통해규제개혁을이루어갈수있겠지만이미분석한것처럼이런방식은대통령의리더십성향에따라달라질수밖에없고국정의다른우선순위를함께고려해야할대통령에규제개혁에대한관심을상시적으로기대할수있는것도아니기때문이다. 그러나물론이렇게규제개혁위원회중심의일원화를이룬다고하더라도그에걸맞는조정력과정치력을갖기위해서는규제개혁위원회를상임의위원장과위원을두는위원회수준으로격상시키는작업이필요하다. 20) 또한이처럼규제개혁위원회의제도적위상의확립뿐만아니라업무처리방식에대한고민도필요한데, 여기에는과제책임제가필요하다고판단된다. 품의제방식이아닌규제개혁위원회가채택한개혁과제혹은심사대상규제를규개위내구성원에게개별적으로부여하고이에대해의사결정과정에서도직접적으로참여할수있도록하고실질적인권한도부여해야한다. 그리고중간관리자에게는규제개혁과제에대한조정역할을부여하는등규제개혁조직의하급자와중간관리자사이의역할구분을고민해보아야한다. 물론, 이렇게규제개혁체계의일원화를기한다하더라도이명박정부에서시도한규제개혁과규제심사부서의분리라는아이디어는받아들일필요가있다. 기존규제의개혁과신설및강화규제의심사라는두업무는분명성격이다르다. 규제개혁은좀더정치성을띨뿐만아니라강력한조정력을필요로한다. 규제심사는신설강화된규제의내용을꼼꼼히분석할연구력과전문성이상대적으로필요하다. 따라서이둘은어떤식으로든분리되는것이바람직해보인다. 물론현재의규제개혁위원회의사무국의경우, 규제심사를담당하는 2개의국과규제개혁을담당하는하나의국으로나누어져있긴하지만, 문제는이들의물적 인적기반과정치적역량이부족하다는데있다. 이를해결하기위해서는무엇보다규제개혁위원회의물적, 인적자원의확충이필수적이다. 규제개혁위원회가양적으로심사기능을확충하고, 질적으로도규제심사의수준을높이기위해서는단순히규제개혁위원회위원각자의개인적인역량에기대서만은불가능하다. 그리고규제개혁위원회의사무국의역할을하고있는규제개혁실의현재인적 물적자원은매우부족한실정이기도하다. 그리고상정된규제안한 20) 규제행정체계의체계화를위한장기적과제는헌법개정을필요로한다. 대통령과정치적책임을함께하는부통령제를신설하고그산하에규제개혁기구를두는것이정치적조정력을필요로하는규제개혁을지속적이면서도안정적으로추진할수있을것으로본다.

30 32 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 건에대한제대로된심사를하는데도그와관련한다수의전문인력이필요한경우가다반사임에도불구하고규제안에대한사전검토에서각개전문가의의견을구하기도매우어려운상태이다. 따라서이런문제의해결을위해서는규제개혁위원회의인력강화와전문화등의최소한의제도개선이이루어질필요가있다. 좀더구체적으로보면, 규제개혁기구의물적 인적기반의수준은이명박정부에서의규제개혁위원회와국가경쟁력강화위원회규제개혁단을합친인프라정도는구축되어야할것으로보인다. 한편규제관리의시각에서관리대상규제의범위를보다깊이있게고민해야한다. 이와관련이명박정부들어유사행정규제에대한논의가있었고, 미등록규제의정리과정에서일부논의가진행되었던것이사실이다. 그러나여전히관리대상규제의개념은명확하게정리되지않고있다. 더구나의원입법을통해만들어진규제에대해서는규제심사제도의설계가시급하다. 지금까지의논의는의원입법에대한규제심사의필요성을중심으로논의가진행되어온점이많았다. 따라서향후에는여기서한걸음더나아가구체적인제도설계를고민해야할것이다. 셋째, 규제영향분석과규제심사가현실과괴리되는현실도반드시개선되어야한다. 규제개혁혹은규제품질과정이일선담당관료에게또하나의내부규제가되어서는곤란하다. 이를위해서는규제개혁작업에서보고, 서류, 분석등의작업을최대한합리화해야한다. 이를위해규제영향분석도그정도에대한고민이필요하다. 사실모든규제에대해규제영향분석과같은비용편익분석을실시해야할필요는없다. 그리고경우에따라서는규제영향분석이불가능한사안이있을수도있다. 녹색성장과관련해무수히많은규제가생성되었지만, 사실이를통해달성되는편익의규모를계산한다는것은불가능한것이다. 그럼에도이들에까지규제영향분석을요구하니현실과괴리되는가공의분석이이루어지게되는것이다. 경우에따라서는규제의필요성과집행가능성만을두고담당자나전문가가체크리스트로평가해보는것이필요할수도있다. 이것이규제심사를간소화하면서도효과성을높이는방법이다. 마지막으로규제개혁은정부의루틴한과업이되어야한다. 이명박정부에서도그랬지만규제개혁이정부초반에반짝열심히이루어지는경우가많은데, 이것은이해관계의갈등을집권초기강력한리더십으로해결할수있다는판단에따른것으로보인다. 그러나, 문제는이런식의규제개혁은다음에해당규제와관련해서어떤상황이초래되면다시원래의자

31 이명박정부의규제개혁평가 33 리로돌아가는무한회귀를반복하게된다. 그것도매우시끄러운정치적과정을다시겪으면서말이다. 그러나사실규제라는것이이런큰덩어리차원의것도있지만일상적으로일반국민들에영향을미치는소소하지만매우중요한것들도많이있다. 이들에대해서는정부의전시기에걸쳐서지속적으로계획을세워개선을해야하다. 아이러니한것은이들규제는오히려덩어리규제보다이해관계의갈등이덜해훨씬개혁이쉬울것임에도불구하고상대적으로조명도덜될뿐만아니라, 개선을위한노력도덜하다는것이다. 그리고설령실무선에서개선이이루어졌다하더라도법령개편과같은후속작업이지지부진한경우도많다. 따라서어떤정부가들어서든지큰덩어리의정책성규제외에국민생활과직결되는행정간소화등소위생활규제에대한개혁계획을체계적으로세우고추진해야할것이다.

32 34 규제연구제 21 권제 2 호 2012 년 12 월 참고문헌 국무총리실, 이명박정부의규제개혁이야기 : 국민의생활속으로, 기업의현장속으로, 국무조정실규제연구회, 규제심사실무자들이쓴규제개혁의실제, 국회예산정책처, 2007년도정부규제영향분석서평가, 국회예산정책처, 2008년도정부규제영향분석서평가, 국회예산정책처, 정부규제영향분석실태및제도개선과제, 규제개혁위원회, 중소기업고유업종지정제도개편방안, 규제개혁위원회, 규제개혁권고사례연구, 규제개혁특별위원회, 규제개혁특별위원회활동결과보고서, 규제개혁위원회, 규제개혁백서, 경제개혁연구소, 정부의경제정책에대한국민의식조사, 김시정, 이명박정부와노무현정부의정책비교와시사점, CFE Report No.114, 김영평 최병선 신도철, 규제의역설, 삼성경제연구소, 김은자, 중소기업고유업종제도의문제점과개선방안, 한국경제연구원, 김태윤, 규제개혁과국회의역할 : 국민의편에선객관적인분석을기대한다, 국회보 통권 467호, 심영섭, MB 정부규제개혁의성과와과제, 2011년국무총리실-한국규제학회공동세미나, 여차민, 정부의한시적규제유예조치성과평가와정책적함의, 한국규제학회춘계학술대회발표논문집, 이민호, 규제개혁을위한형평성기준의제고방안 : 중소기업규제영향평가, 한시적규제유예, 규제형평위원회의사례를중심으로, 한국행정학보, 제44권, 제3호, 이주선, 현정부경제관련규제개혁평가와향후전망, 2011년국무총리실- 한국규제학회공동세미나, 이철우, 이명박정부의규제개혁방향, kapa@ 포럼 126호, 이혁우, 규제의개념에관한소고, 행정논총, 제47권, 제3호, 2009.

33 이명박정부의규제개혁평가 35 이혁우 김주찬 김태윤 여차민, 의원입법에대한규제영향분석의필요성연구, 규제연구, 제20권제1호, 이혁우, 정부부처의규제 / 비규제구분논리분석 : 규제관리의시각에서, 정부와정책, 제4 권, 제1호, 이혁우, 중소기업지원과중소기업보호사이의방황 : 중소기업고유업종제의도입, 철회, 부활, 서울대학교행정대학원정책지식포럼, 전국경제인연합회, 이명박정부의규제개혁평가와보완과제 : 규제전문평가단설문조사를중심으로. 규제개혁시리즈 4, 전경련중소기업협력센터, 중기고유업종으로보호받은 382개중소기업경영지표분석결과, 조성봉, 이명박정부정책평가및선진화과제, 한국경제연구원, 최병선, 정부규제론, 박영사, 최병선, 신제도경제학에서본규제이론과정책 : 이견과확장, 행정논총, 제44권, 제2호, 최병선, 규제개혁, 국가운영시스템 : 과제와전략, 나남, 최진식, 규제개혁정책의적합성평가에관한연구 : 이명박정부 2년을중심으로, 정부학연구, 제16권, 제1호, Coase, Ronald H., The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, Ⅲ, Crain, W. Mark and Thomas D. Hopkins, The Impact of Regulatory Costs on Small Firms, Goffman, Erving. Frame Analysis: An essay on the organization of experience. Cambridge: Harvard University Press, Kurtz, H., Is the economy suffering from media malady?, Washington Post, October 28, Meier, Kenneth. J., Regulation: Politics, Bureaucracy and Economics, New York: St. Martine's Press, OECD, Regulatory Reform in Korea: OECD Review of Regulatory Reform, OECD, Best Practices on Regulatory Impact Analysis in OECD countries, 2003.

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35 이명박정부의규제개혁평가 37 Journal of Regulation Studies Vol.21 No.2 December 2012 Evaluation of Regulatory Reform in Lee Myung-bak Government Lee, Hyukwoo Regulatory Reform was one of the core agenda of Lee Myung-bak Government. In this tendency, there were lots of programs to improve Regulatory Reform System and quality of regulations like enlarging Regulatory sunset Program, repairing Regulatory Register System and improving the quality of Quasi-Regulation. In spite of these efforts, we cannot conclude the regulatory reform of Lee Myung-bak Government as success or at least positive to citizen. First, People were often misunderstood that the characteristic of regulatory reform were Chaebol-friendly because lots of regulatory reform to improve citizen s lives like simplicating administrative burden were not informed properly to citizen. The idea of shared growth which was the main philosophy in the latter half of Government has some limit from raising the transaction cost in society. Second, the trial to dividing regulatory reform with regulatory review produced high performance like lots of irrational regulation can be improved in a short time. but these system did not reach the constant and stable state which did not affected by the rise and demise of political power. Assembly-introduced Bill still are not reviewed in enacting process. Third, Regulatory review has lot of improving rooms like unsatisfactory RIA(Regulatory Impact Analysis). These analysis might help to design next government s regulatory reform system. Key words: Regulatory Reform, Regulatory Reform Committee, Presidential Council on National Competitiveness, Assembly-introduced Bill, Regulatory Review, Lee Myung-bak Government.

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