목 차 [ 제 1 회의 ] 주요글로벌외교과제 1 차기정부의국정과제 : 글로벌외교 3 이상현 ( 세종연구소 ) 한국의동아시아외교정책 23 김성철 ( 세종연구소 ) 경제통상정책 47 이왕휘 ( 아주대학교 ) [ 제 2 회의 ] 국방 북핵 대북정책 77 차기정부국방정책 79 이대우 ( 세종연구소 ) 북핵대비안보태세와북핵문제해결방안 99 홍현익 ( 세종연구소 ) 차기정부의대북정책방향 : 북핵위협관리와한반도문제의재한반도화 131 정성장 ( 세종연구소 ) [ 제 3 회의 ] 대주변국외교 159 차기정부의대미정책 161 김현욱 ( 국립외교원 ) 차기정부대중정책 181 이태환 ( 세종연구소 ) 차기정부의대일외교 : 동북아평화협력을위한한일관계의구축 205 이면우 ( 세종연구소 ) [ 종합토론 ] 차기정부국정과제제언 229
제 1 회의 주요글로벌외교과제 사회 정진영 ( 경희대학교 ) 발표 차기정부의국정과제 : 글로벌외교. 이상현 ( 세종연구소 ) 한국의동아시아외교정책. 김성철 ( 세종연구소 ) 경제통상정책. 이왕휘 ( 아주대학교 ) 토론 최강 ( 아산정책연구원 ) 전재성 ( 서울대학교 ) 문돈 ( 경희대학교 ) 박지영 ( 세종연구소 )
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 차기정부의국정과제 : 글로벌외교 이상현 ( 세종연구소 ) I. 서론 한국의외교안보에서글로벌외교가차지하는비중은매우크다. 한국처럼지정학적으로 4강에둘러싸이고분단국으로살아가는입장에서는한국의역량과위상을국제적으로잘활용할필요가있다. 한국같은중견국은국제질서환경을스스로조성해갈역량은없기때문에주변환경에적응하든지이를잘활용하는능력을발휘해야한다. 한국이독자적으로우리의뜻을관철할하드파워가없는상황이라면우리의수단은능란한외교술이될수밖에없다. 한국은그동안동북아평화협력구상, 한반도신뢰프로세스, 유라시아이니셔티브, 중견국외교등우리외교의포트폴리오와선택지를넓히는다양한방안을모색해왔다. 글로벌외교는우리의국익증진과외교목표를위해우리의외부환경을어떻게활용할것인가에관한연구라할수있다. 본연구의기본전제는한국이적극적인글로벌외교를펼쳐야한다는전제에서출발한다. 국제정치질서가네트워크화되면서경제, 군사안보, 국제거버넌스의네트워크화등새로운현상들이등장하고있다. 최근국제정세의유동성과불확실성은과거그어느때보다도심각하다. 최근의국제정세는 지정학의부활 (return of geopolitics) 이라고불릴정도로혼란스런양상으로전개되고있다. 1) 거기에다강대국민족주의, 포퓰리스트민족주의 (populist nationalism) 현상까지더해져군사차원에서단극적질서, 정치 외교적으로는다극질서, 경제적으로는중상주의적국익위주시각이혼합된질서가전개되고있다. 향후당분간국제정세는글로벌차원과지역차원모두주요국들이자국의이익중심으로움직이면서혼란스런양상이지속될전망이다. 특히중국, 러시아, 이란등냉전종식이후정립된미국중심의단극적국제질서를변개하려는현상타파국가군이급격히부상하면서국제질서가요동치고있는것이다. 주요국들이공히자국의이익을앞세운강경하고공세적인외교를전개하면서 각자도생 의원리가시대의화두가된것이다. 한반도주변을둘러보더라도모두확고한국내지지를기반으로한강성리더십이안정적정책여건속에서작동중이다. 트럼프, 시진핑, 푸틴, 아베, 김정은등지구촌전체가마초 1) Walter Russell Mead, The Return of Geopolitics, Foreign Affairs, May/June 2014. - 3 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 리더십이지배하는상황이다. 이런가운데한국은대통령탄핵으로인한국정공백이길어지고있어한국차기정부가처할외교안보여건은미국, 중국, 일본, 북한발 4각파도가동시다발적으로도전을제기하는엄중한상황이될것으로전망된다. 격변하는국제질서속에서한국의생존을확보하려면명민하고치밀한전략적비전이필요하다. 현재글로벌차원및동북아에서진행되는구조적변화는강대국차원을넘어지역국가들에게까지심대한영향을미칠것이다. 한국이갈길은중견국외교의비전을갖고이를구현하기위한총체적인전략을구사하는것이다. 전략수립시스템의문제도고민해야한다. 역대한국의정부들은집권하면과거정부의정책은대체로용도폐기하고새로운개념과전략을수립하는데부심해왔다. 그결과아무리좋은전략도 5년한도의수명을갖는것이보통이었다. 우리는왜항상 5년짜리전략만가능한가? 이제는정부가바뀌더라도전임정부의전략이라면아무리좋은것이더라도용도폐기하는관행을지양하고지속가능한전략수립의시스템을갖춰야한다. II. 국제질서변화와글로벌외교의필요성과목표 1. 국제질서변화의추세 최근공개된미국가정보위원회 (National Intelligence Council) 보고서는향후 20년을내다본국제질서의추세를다음과같이전망했다. 2) 지난수십년간세계화의효과로세계각국은미증유의경제적발전을경험하는한편, 네트워크의연결성확대로큰혜택을향유했다. 하지만세계의발전을가능하게했던동일한진보가 2008 년금융위기, 포퓰리즘 / 반세계화, 반기성체제정치를낳은원인이기도하다. 이러한 성장의역설 은브렉시트나트럼프현상으로이미현실화되고있다. 향후글로벌경제성장이둔화되면서국가간, 국가내갈등은증가할전망이다. 냉전이후미국이지배하던질서는종언을고하고규칙기반국제질서의토대도약화될전망이다. 국제문제에서의협력이나거버넌스는더어려워지고, 주요국제적사안의고비마다비토행위자 (veto player) 들이발목을잡는현상이빈발할전망이다. 물리적힘이지정학적권력, 국가의권력에서여전히중요한위치를차지하겠지만미래의가장강력한행위자는네트워크, 관계, 정보분야에서경쟁력이있고협력할수있는국가들이차지할것이다. 이러한안보환경속에서는변화하는환경에유연하게적응할수있는탄력적인국가가성공할가능성이크다. 성공적인국가들은외적충격을관리할수있는인프라, 지식, 관계에투자할것이다. 이러한전망은대체로향후의국제질서가엄격한국가단위위주로이뤄지기보다는국가단위를넘어, 국가단위를종횡으로가로지르는양태로전개될가능성이큼을시사한다. 2) U.S. National Intelligence Council, Global Trends: Paradox of Progress, January 2017. - 4 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 국제질서의성격변화는한국의외교에대해서도새로운접근필요성을제기한다. 전통적인국제관계는베스트팔렌체제의특징인주권국가의특권을중심으로작동하던질서이다. 소위국제질서 1.0은주권국가의독립적존속과자율성이최우선시되는개념으로, 세계화시대에는갈수록부적합한개념이다. 3) 이에비해앞으로전개될국제질서 2.0은주권적의무 (sovereign obligation) 를포함하는개념이다. 여기에는주권국가의권리뿐아니라다른주권국가들에대한의무가포함된다. 이는책임으로서의주권, 혹은보호책임 (R2P) 보다더포괄적인개념이라할수있다. 새로운국제질서는기존의국가위주시각에더하여새로운규범과기제를요구한다. 새로운국제질서개념은주권국가에게당연히주어진것으로생각해온국가자결 (self-determination) 원칙을재고하는것부터출발한다. 즉, 새로운국제질서의핵심요소는과거국가주권의자결로가능했던여러이슈들이더이상당연히허용되는것이아니라는인식을전제한다. 예를들면테러행위는국가자율권의범주에속하는가? 국가가어떤정치적목적을위해테러를행사하는것이정당화되는가? 마찬가지로, 대량살상무기의확산결정이주권국가의특권이라면이를막기위한예방타격은허용되는가? 이외에도기후변화, 사이버공간의안보, 세계보건 (SARS, Ebola, Zika 대응 ), 경제영역 ( 무역협정 ) 등글로벌이슈들이국제관계에서갈수록중요해질전망이다. 국제질서 2.0 개념을확산시키려면시간이걸리고강대국들간광범위한협의가필요하며, 특히미국등강대국들이모범을보이는것이중요하다. 정보화, 초연결사회시대의도래로인한국내-국제정치구분의의미상실은새로운현상은아니다. 오늘날국제관계에서초국가적이슈의비중과중요성은크게확대되는추세이다. 국가와사회가점차초연결되고복합적으로변화하는세계에서내셔널과글로벌층위를구분해대응하는것이점차무의미해지는상황이도래하고있는것이다. 환경문제는물론테러, 질병의확산, 난민등의이슈는국내외를구분해서는효과적으로대응이불가능하다. 국가단위에서통제되지않는이러한문제들을국제기구라는또하나의글로벌층위의관료제적방식으로대응해온것은이들문제들이제대로해결되지않은중요한이유이다. 디지털시대국제질서의분기선은자본주의대공산주의, 혹은민주국가대독재국가구분이아니라 열린 사회와 닫힌 사회간의구분이다. 즉, 열린사회, 열린정부, 열린국제체제가새로운국제질서의세가지축이라는말이다. 4) 이상의여러분석들은향후국제질서가갈수록주권국가단위보다는초국가적, 글로벌차원의이슈들이중요해질것임을시사한다. 이는곧한국에게도전통적인외교안보이슈들이여전히중요하겠지만, 그에더하여글로벌외교로우리의지평을확대해야함을의미한다. 다시말해, 글로벌국가로서한국의정체성은곧외교정책정체성에반영돼야한다는점을말한다. 민족 / 국가정체성은타자 (Other) 와는 3) Richard Haass, World Order 2.0: The Case for Sovereign Obligation, Foreign Affairs, January/February 2017. 4) Anne-Marie Slaughter, How to Succeed in the Networked World, Foreign Affairs, November/December 2016, p. 77. - 5 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 구별되는자기국가또는민족의속성 (sense of Self) 과소속감 (sense of belonging) 을의미한다. 5) 속성과공동체에대한소속감이외에도특정국가나민족이국제사회에서수행하는역할도정체성의근원이되고있으며, 이는 역할정체성 (role identity) 으로개념화된다. 6) 역할정체성역시속성이나소속감과마찬가지로타자와의관계를통해서만존재하게되며, 예컨대선생-학생의관계에서처럼특정역할에대한예상이행위자들에의해서공유될때에비로소그의미를갖게된다. 한국가의외교정책정체성 (foreign policy identity) 은특정국가외교정책의특수성 (national specificity), 그국가가국제사회에서추구하는가치 / 아이디어, 그리고수행하는역할에대한자기이해 (self-understanding) 를의미한다. 7) 이러한의미에서의외교정책정체성은구체적인개별외교정책들과는구별되는것이며, 흔히공식외교정책담론으로표현되는주관적인것이지만, 그것이국제사회에서의미를갖기위해서는국제사회의구성원들에의해서공유되어야한다는점에서상호주관적인것 (intersubjectivity) 이다. 요컨대, 한국이글로벌국가로서의정체성을외교에어떻게반영하는지가한국의대외적이미지와평판을결정하게될것이다. 2. 트럼프팩터와글로벌이슈 한국의외교안보환경에영향을미치는외부변수중에가장중요한것은우리주변의강대국관련변화이다. 특히미국과중국의대외전략변화와미중관계의전개는우리의외교안보환경에서필수적인고려사항이다. 미국은오바마행정부는아태재균형정책을중심으로아태지역에대한관여를강화해왔다. 오바마행정부는중국의부상이향후수년간미국의외교에가장중대한도전요인이될것으로보며, 미중관계가미국의가장중요한양자관계라고인식하고있다. 그러한중국을대하는최선의방법은중국을국제체제속으로더깊이끌어들여정치, 경제, 환경, 안보등전분야에서공동의목표를추구하는것이다. 미국은부시 2기행정부때이미중국을 책임있는이해상관자 (responsible stakeholder) 로규정한바있다. 8) 그러나대체로 2011년후반부터미국은중국의공세적변화, 특히동 남중국해에서의행태에우려를표명하기시작했다. 2010년 11월버락오바마미대통령이한 중 일순방중도쿄산토리홀에서한연설은 5) Peter J. Burke and Jan E. Stets, Identity Theory (New York: Oxford University Press, 2009); Michael A. Hogg, Deborah J. Terry, and Katherine M. White, "A Tale of Two Theories: A Critical Comparison of Identity Theory with Social Identity Theory," Social Psychology Quarterly, 58:4 (1995), 255-69; Richard R. Verdugo and Andrew Milne (eds.), National Identity: Theory and Research (Charlotte, NC: Information Age Publishing, 2016). 6) Burke and Stets, Identity Theory. 7) Stefano Guzzini, The Framework of Analysis: Geopolitics Meets Foreign Policy Identity Crisis, in Guzzini (ed.), Return of Geopolitics in Europe? Social Mechanisms and Foreign Policy Identity Crisis (New York: Cambridge University Press, 2012). 8) Robert B. Zoellick, Whither China: From Membership to Responsibility? Deputy Secretary of State, Remarks to National Committee on U.S.-China Relations, New York City, New York (September 21, 2005) (http://www.state.gov/s/d/former/zoellick/rem/53682.htm). - 6 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 미국의아시아복귀를알리는신호탄이었다. 연설에서그는 미국은아시아 태평양국가 라고선언했다. 그는아시아와미국은태평양으로분리된것이아니라태평양으로연결되어있다고했다. 9) 실상미국은이러한선언들이전에도이미아태지역에서중요한역할을수행해왔다. 하지만최근의재균형정책에서미국은아태지역이미국에게지정학적우선순위를지니는지역이라고공개적으로선언하면서다양한이슈영역에서관심과행보의수준을높이고있다. 실상미국의재균형정책은미국이아시아를떠났다가다시관여하기시작했다는뜻이아니라상황과이익의변화에따라이지역을바라보는미국의중점과우선순위를재조정했다는의미가강하다. 10) 미국이아태재균형정책을채택하게된근본적원인은아시아에서중국의부상이라는구조적변화가진행되고있고, 그이면에는미중간세력관계의변화가심화될경우미국의아태지역에대한접근성이제약될지도모른다는우려가있다. 중국이지금과같은추세로계속성장하는반면, 미국은점점더쇠퇴의길을걷는다면결국은중국이미국의패권을대신하게되리라는결론에도달하게된다. 최근미국의움직임에는이러한전망이가시화되기전에어떤정책적대응을해야한다는절박감이반영된것처럼보인다. 미국은아태재균형정책을중국봉쇄의차원이아닌보다포괄적인아태지역관여정책으로서접근하며, 군사 외교 경제적차원등다차원적 (multifaceted) 접근을시도하고있다. 중국은미국의아태재균형정책이기본적으로중국의부상을저지하려는봉쇄의일환으로간주하며, 지역정세에불안정을초래할뿐이라고비판적시각을견지하고있다. 더나아가중국은이제미국에대해 신형대국관계 를요구하면서중국의핵심국가이익을존중하고호혜적인대우를해달라고요구하고있다. 트럼프시대가개막하면서미국의대외전략은오바마시대와달리국제문제에서의개입을축소하는방향으로변화될가능성이커졌다. 트럼프시대외교의기조는대외정책에있어서 미국우선 (America First) 기조하에국제적개입 역할을축소할가능성이증가할것으로예상된다. 트럼프당선인의조언자인피터나바로 (Peter Navaro) 교수에의하면트럼프대외전략, 트럼프독트린 (Trump Doctrine 의기조는로널드레이건의구상에연결되며, 그핵심은 경제, 군사적힘에의한평화 (peace through economic and military strength) 라할수있다. 트럼프당선자는갈수록위험스러워지는세계에서미국의안전을지키는최상의방법은 위대한미국의재건 (make America great again) 이라고생각하며, 그출발점은미국내부의경제부흥에서출발한다는인식을갖고있다. 그에따라해외군사개입축소, 동맹및 9) Barack Obama, Remarks by President Barack Obama at Suntory Hall, Suntory Hall, Tokyo, Japan (November 14, 2009) (http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-suntory-hall, 검색일 : 2014-6-10). 10) Robert Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J.A. Adamson, Balancing Acts: The U.S. Rebalancing and Asia-Pacific Stability, Sigur Center for Asian Studies, The George Washington University, 2013, p. 1. - 7 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 우방의방위분담확대, 세계경찰의역할대신미국국익에집중하는고립주의적노선을시사하고있다. 대외경제정책도같은맥락에서미국의경제이익극대화에초점을두고보호무역주의전면도입을주장할전망이다. 트럼프는오랜기간전세계에걸친기업활동을하면서미국을쓸모없고소모적인전쟁의수렁으로끌고들어간소위 국가건설 (nation building) 에강한반감을갖게된것으로보인다. 11) 만일미국이신고립주의로후퇴한다면이는전후 70년간미국이건설해온자유주의국제질서의심각한퇴조를예고하는것이다. 2차대전이후미국은각종국제적규범과제도를통해무역과외교를수행해왔고, 그런의미에서미국은진정한 체제설계자, 이익향유자 (system-maker, privilege-taker) 였다. 신고립주의로의후퇴는미국스스로이러한자유주의국제질서의기초를허무는것이며, 중 러같은현상타파세력 (revisionist) 세력들의부상을가속화할것이다. 또한미국적가치, 규범, 글로벌스탠다드로대표되는미국의소프트파워는퇴조하고외국인혐오, 여성혐오, 포용대신배타성, 관대함대신이기심이전면에부상하는부작용을노정할것이다. 향후강대국들이자국의국가이익위주로각자도생의길을간다면, 불가피하게글로벌이슈에대한관심과기여는줄어들수밖에없다. 이는역설적으로한국같은중견국들이생각이같은국가들을규합하여글로벌이슈에서리더십을발휘할여지가더커졌다는것을의미한다. 3. 글로벌외교의필요성과목표 한국과같이독특한지정학적위상을가진국가로서글로벌외교의필요성은새삼강조할필요가없다. 한반도의역사적경험과분단의역사는우리의외부환경이매우중요한변수였고, 그러한국제적변수를잘대응하는것이우리외교의중요한과제라는점을잘보여주고있다. 한마디로말해, 글로벌외교없이한국의국가적생존 번영보장은불가능하다. 한국은한반도와동북아지역을넘어세계를상대로복합적상호의존관계를맺고있다. 따라서우리의선호내지선택과는관계없이한국의국가이익도이러한글로벌관계속에정의될수밖에없는시대에진입했다. 치열한경쟁이펼쳐지는냉엄한글로벌무대에서글로벌차원의전략과정책을갖지않고서는향후한국의생존과번영을보장할수없는것이다. 글로벌외교의목표로는여러가지가있을수있지만, 무엇보다도한국의목표는중추적선도국가로서우리의위상을확보하고, 건실한중견국으로서자리매김하는것을들수있다. 한국의글로벌외교는향후 한국이국제사회의중추적선도국가가될수있다 는목표달성을향해매진해야한다. 여기서 선도국가 란모든분야에서국제사회를이끄는패권국가가아닌, 경쟁력있는분야에서핵심역량을발휘하여이슈별국가연합을이끌어나갈수있는국가를뜻한다. 또한선도국 11) Peter Navaro, The Trump Doctrine: Peace through Strength, The National Interest (http://nationalinterest.org/feature/the-trump-doctrine-peace-through-strength-15631). - 8 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 가는 중견국가 등사이즈개념이아니라경성권력 (hard power) 과연성권력 (soft power) 을배합함으로써중층적네트워크의중심에서는국가를말한다. 특히군사적으로타국을압도하지않고위협을가하지않으면서도독자아젠다를설정하고국제적인네트워크의중심에서서능동적이고모범적으로국제사회를이끌어나가는국가를말한다. 한반도 동아시아 국제사회라는동심원형전략공간에서한국외교전략의기본목표는세가지로축약할수있다. 첫째는한반도의평화와통합 ( 국가안보 ), 둘째는동아시아의안정과화합 ( 지역통합 ), 셋째는국제사회의협력과번영 ( 국제공헌 ) 이다. 글로벌외교전략의중기목표 ( 향후 5~10년 ) 는장기목표에이르기위한기반적과제를실천하는것이다. 여기에는한미동맹의역동화와적극적분단극복, 다변적이고중층적인네크워크구축, 경제 문화영토확장을통한역할증대등이포함될수있을것이다. 그리고외교전략의장기목표 ( 향후 10~15년 ) 는중기목표의방향성을견지하는가운데전략핵심목표를달성하기위한역량을강화시켜나가는것이다. 한국주도의한반도통일과민족통합 ( 통일된대한민국 ), 동아시아에서존경받는중추국가 ( 아시아에서의중추국가 ), 그리고국제사회네트워크중심에서국제경영에참여하는핵심국가 ( 국제적핵심역량국가 ) 등이그러한목표가될수있다. 이를통해서향후 15년후에는한반도에서통일국가를이루고, 동아시아에서중추적인역할을수행하는가운데, 국제사회의네트워크허브로기능할수있는국가로자리매김해야한다. III. 기존글로벌외교의성과및평가 1. 글로벌코리아에서중견국외교까지 한국은글로벌이슈에서기여를확대하기위해다양한외교를추진해왔다. 이명박정부는 성숙한세계국가 라는국가안보전략을내세우고한국의국제적위상을제고하는데큰노력을기울였다. 성숙한세계국가 (Global Korea) 대한민국은범세계차원에서지구촌공통관심사에관해적극협력하고처방을내리는나라를뜻한다. 더넓은시야, 보다능동적인자세로국제사회와교류하고이를통해세계의평화와발전에적극적으로기여하는세계국가를지향하는것이다. 이는한반도의범주에국한된소극적이고축소지향적인외교의관성에서벗어나대한민국의대외관계와국가이익을세계차원의공간에서설정하는개방적이고진취적인자세에서출발한다. 성숙한세계국가로서의대한민국은보다안전한한반도, 보다풍요로운아시아, 보다정의로운세계를추구한다는지향점을설정했다. 성숙한세계국가는단기적이고단편적인이익만추구함으로써구현할수있는국가상 ( 國家像 ) 이아니다. 장기적이고종합적인국제관계의틀속에서국익개념을설 - 9 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 정하고이를추구해야한다. 성숙한세계국가대한민국은정의와평화, 공동번영, 세계주의 (Global Mind) 를핵심가치로삼는다. 첫째, 성숙한세계국가는정의와평화의외교를지향한다. 폐쇄적민족주의, 인기영합주의에의한정략적인대외정책은한시적이고불안정한평화를보장받을수있을뿐이다. 개방된사고로교류하면서한민족과국제사회가함께이익을누리고공감하는외교정책이보다궁극적인평화를정착시킨다. 북핵문제의해결, 남북한간의신뢰구축과교류협력을추구함에있어서도동아시아와국제사회의규범과공감대를자아내는실천과정을통해보다진정성을띠게될것이다. 둘째, 성숙한세계국가는공동번영을추구한다. 국가간관계의긴밀도가높아짐에따라서로주고받는파급효과또한직접적이고동시적이다. 이러한국제환경에서안정적이고효율적으로국가발전을도모하려면국제사회와의공동발전을꾀하지않으면안된다. 타국으로부터의적대적인정책을사전에예방하고서로긍정적인시너지효과를누리는최선의방안은공동번영을추구하는것이기때문이다. 제로섬 (zero sum) 의경쟁이아닌윈-윈 (win-win) 을위한공존이 21세기의새로운국제협력관계로정착될것이다. 셋째, 성숙한세계국가는세계주의를지향한다. 우리의문제와국제적문제를이분법적으로인식하지않고세계주의적관점에서바라보는것이중요하다. 다른나라와지역에서발생하는문제에적극관심을기울이고대한민국이간여할대상을현안과지역별로판별해내는전략적안목이필요하다. 국제문제의해결에적극기여함으로써한국의대외이미지를제고함은물론우리가원하는국제환경을촉진시킬수있다. 12) 이명박정부는한국의국가이미지형성과국제적확산에대한비전및전략이없다는반성에따라한국을대표하는구호로 Global Korea 를채택했다. 글로벌코리아 (Global Korea) 는한국의국제적위상과활동을세계적수준으로확대하겠다는의지를담고있다. 또한, Dynamic Korea 라는구호를함께내세움으로써적극적국제적활동을의미하는국가이미지를제고하고자했다. 다이나믹코리아 는한국의역동적인이미지, 즉경제발전과민주화에모두성공을거두고이제세계문제에도적극기여 참여하는한국의이미지를표현한것이다. 하지만 글로벌코리아 나 다이나믹코리아 와같은구호에도불구, 실제로공공외교정책과어떤연관성을맺고있는지, 즉어떻게구체적으로정책에반영 추진되고있는지는명확하지않은문제가존재하는측면도있다. 국제기여 ( 예 : ODA, PKO 확대등 ) 또는경제발전경험공유 ( 예 : KSP 등 ) 와같은것들이글로벌코리아구호와관련성을갖고있으나, 외교 안보 경제영역에서한국이채택할정책적지향점으로삼기에는너무추상적이므로보다현실적인요소들이포함되어야한다 12) 대한민국청와대, 성숙한세계국가 : 이명박정부외교안보의비전과전략 ( 서울 : 청와대, 2009), pp. 13-14. - 10 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 는비판이있다. 반면, 이러한구호는사실상한국의국가브랜드와이미지홍보차원의성격인만큼너무경제 외교적실익추구와연계 편중될경우에는공공외교구호로서의의미가퇴색 제한될것이라는지적도있다. 한편, 21세기국제질서가변함에따라전통적인외교의방식에있어서도변화의바람이불고있다. 외교통상부는이러한변화에의대응에역점을두고 총력 복합외교 를추진한바있다. 외교통상부가새로운외교의방식을실험하게된근본적이유는한국이처한외교환경이 21세기세계화 정보화시대를맞아급격하게변하고있기때문이다. 냉전이끝나면서탈냉전시대가도래했고, 9/11 테러이후세계는탈-탈냉전시대로접어들었다. 그것도잠시뿐, 세계는이제무극 (non-polarity) 의시대, 복합적네트워크시대로향하고있다. 이처럼급변하는세계정세속에서국제정치질서를형성하는행위자들간힘의분포양상이바뀌고, 힘의소재와근원도변하고있다. 중국과인도등 나머지의부상 으로인한강대국위계질서변화, 하이브리드위협으로대표되는새로운초국가적안보위협요인의등장, 그리고세계화와정보혁명으로인한전세계적그물망네트워크의등장은 21 세기국제정치질서를 복합질서 로, 그리고 21세기를가히 변환의시대 라고부를만한충분한이유가된다. 외교는국제관계에서국가와국가가서로대화하고교류하는가운데통상적인업무를처리하는보편적방식이다. 기존의국제정치이론에서는나라 ( 國 ) 사이 ( 際 ) 의정치를주로연구했었다. 다시말해국제관계의주요행위자로서국민국가 (nation-state) 간의양자또는다자관계를탐구하는데주안점을두어왔다. 하지만최근국제관계의현실은국가들간의관계에만주목하는평면적발상만으로는파악할수없는복잡한양상으로전개되고있다. 이제는국가들뿐만아니라각종비국가행위자들은물론, 국가안과밖의복잡한네트워크들이중층적으로얽혀전개되는것이국제정치의현실이다. 또한지금까지국제정치는대개강대국중심으로다뤄져왔다. 그런시각에서보면강대국대약소국, 혹은약소국대약소국의관계는제대로다뤄지기어려웠다. 하지만국제정치를네트워크적시각에서보면, 크고작은행위자들의설자리가넓어진다. 여태까지는큰행위자들 ( 즉, 강대국 ) 이그물망을독점적으로장악했으나거미줄이복잡해지면작은행위자들도거미줄구조의영향을상대적으로덜받으면서동시에거미줄을복합적으로칠수있게된다. 그것이바로복합국제정치학이제시하는세계상이다. 13) 이러한변화의결과정부를대표하는외교관이전권을가지고국익을보호하기위해주요국제문제의정보수집, 협상, 결정, 실행을담당하던시대는지나갔다. 따라서새로운국제정치환경속에서외교관의역할은국가를대표하여교섭을행하는과거의역할보다더많은역할을요구받고있는것이현실이다. 복합외교 (complex diplomacy) 는국가가다양한행위자들과국가역량을결집하여다양한이슈 13) 하영선 김상배 ( 편 ), 네트워크세계정치 : 은유에서분석으로 ( 서울 : 서울대학교출판문화원, 2010), pp. 9-11. - 11 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 영역에서종합적국익증대를추구하는외교전략을의미한다. 실상복합외교는어떤특정한외교정책의내용이라기보다는외교를다루는철학혹은발상의전환, 문제를다루는인식의틀을말한다. 동일한문제를다루더라도복합적인사고를갖고보는가, 혹은그렇지않은가에따라결과가크게달라질수있다. 마지막으로, 한국의중견국위상을적극활용하여국제관계에서소위 유사입장국가 (like-minded countries) 들간의연대를강화하자는취지에서한국은믹타 (MIKTA) 의창설에주도적으로기여했다. MIKTA는 2012년 2월멕시코 G20 비공식외교장관회의를계기로호주주도로개최된 5개국 ( 한국, 호주, 터키, 멕시코, 인니 ) 외교장관회의에서처음논의되었다. 그리고 2012년 9월유엔총회를계기로호주가 5개국간비공식외교장관회의개최를추진했으나일정조율상어려움으로취소된바있다. 그러다가 2013년 8월멕시코및한국주도로유엔총회계기 5개국외교장관회담이개최되어 MIKTA라는이름으로알려지게되었다. MIKTA는민주주의와자유시장경제의핵심가치를공유하며, 국제사회발전에기여의지와역량을보유한중견국들의모임으로서, 국제사회에서배타적인블록이아닌주요이슈를중심으로유연하게의견을교환하는비공식협의체로운영한다는취지로탄생했다. 1차회의에서는중견국간모임의명칭을잠정적으로참여국의국명첫글자를따 MIKTA로명명하고, MIKTA에서논의할의제는 5개국공동관심사로합의된글로벌이슈를중심으로선정해나가기로합의했다. 한국은관심의제로개발협력, 사이버안보, 핵안보, 기후변화 / 환경등을제시했다. MIKTA는캐나다와호주같은전통중견국그룹이나브릭스 (BRICS) 로대변되는신흥중견국그룹과는구별되는, 이른바제3세대중견국그룹이주도하는외교의장이라는점에서주목받고있다. 호주를예외로하지만, 나머지나라들은모두세계질서에서차지하는위상이나국제사회발전에기여할의지와역량면에서최근새롭게부상한중견국이다. 이들국가는 MIKTA를통해 창의적동반관계 구축을기치로내걸고네트워크를형성하고있다. 이제막출범한만큰짧은역사의 MIKTA 가안고있는과제들은만만치않다. 무엇보다도 MIKTA 외교의연대효과를가시화할수있는공동의제발굴이최대관건이다. 그동안 MIKTA가공동의제로제기한분야는개발협력, 기후변화, 사이버안보, 보건안보, 재난관리, 인도적지원등과같이어느한국가또는소수선진국들힘만으로는풀수없는초국가적난제들이다. MIKTA는이들분야에서중견국들이주도하는협의의장을열어선진국과개발도상국사이에서중개자로서역할을담당하겠다는포부를내걸고있다. 그런데이들분야의특징은모두공부하지않으면제대로풀수없는어려운숙제들이라는데있다. MIKTA의중견국외교가다양한국가와비국가행위자들이참여해모두의중지 ( 衆智 ) 를모으는 지식외교 를지향해야하는이유가바로여기에있다. 14) 14) 김상배, 한국외교, 믹타 (MIKTA) 가해법, 매일경제, 2014.10.14. - 12 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 2. 글로벌외교의주요이슈 가. 핵비확산 한반도는북핵으로인해핵비확산투쟁의최전선인동시에국제비확산일탈사례로주목을받는지역이다. 핵비확산의중요한분야중하나인핵안보 (nuclear security) 란테러리스트, 불법세력, 혹은악의를가진범죄자들이핵물질혹은방사능물질을획득하여사용하거나, 핵시설을공격함으로써테러를행하는것을방지하는일련의행위를지칭한다. 핵안보의일차적인대상은곧핵을사용한테러를막는데있으며, 크게보면핵테러방지, 방사능테러방지, 그리고핵시설에대한물리적안전을확보하는것을포함한다. 핵안보와원자력안전, 원자력통제등은넓은의미에서핵비확산정책의중요한축을형성하며한국은국제핵비확산노력에적극적으로동참해왔다. 한국정부는그동안모든주요군축, 비확산관련국제협약과다자수출통체체제회원국으로서 WMD 확산이국제안보와국가안보에직접적인위협이된다는판단하에국제사회의군축 비확산노력에적극적으로동참해왔다. 아직도간간이우리사회일각에서는북한의핵에대항하기위해우리도독자적인핵무장을해야한다는소리가들리기도하지만한국의핵비확산에대한정책적의지는확고한것으로평가된다. 하지만최근들어국제핵비확산레짐은도전에직면해있다. 2016년대선에서트럼프후보는핵비보유국의핵무장에대해여러차례언급했다. 트럼프당선자는한국 일본이안보에 무임승차 한다면서방위분담금증액거부시현지미군을철수시키겠다고주장해왔다. 동시에한국등의핵무장을묵인할것이라고밝혔다. 일본에대해서는북한이핵으로일본을공격할가능성이있기때문에일본이자체방어를위해핵무장을할수있어야한다고언급하기도했다. 그렇기때문에트럼프행정부가출범하면미국을주도로수십년간지속된핵비확산기조가근본적으로변할지도모른다는우려가커지고있다. 오바마행정부가역점을두어추진해왔던핵안보의동력도거의사라질것으로예상된다. 실상핵안보정상회의 (Nuclear Security Summit) 는 2016년워싱턴개최를마지막으로더이상열리지않게되었다. 더구나최근도널드트럼프미국대통령당선자와블라디미르푸틴러시아대통령이일제히핵능력증강을주장하고나서면서미국과러시아간핵무기경쟁이재연될것이란우려가확산되고있다. 트럼프당선자는 2016년 12월 22일 ( 현지시간 ) 트위터를통해 전세계가핵무기에대한분별력을갖게될때까지미국은핵능력을큰폭으로증강해야한다 고언급했다. 트럼프가별다른설명없이핵무기증강발언을한배경을두고엇갈린해석이나온다. AP통신은트럼프당선인이전날미군고위급인사들과의회동의영향이라고풀이했다. 트럼프당선자는크리스마스휴가를즐기기위해머물고있는플로리다주리조트에서군고위인사 6명과만나미국방부프로젝트를논의했다. 이자리에는핵무기및전략을관할하는군 - 13 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 장성들도참석한것으로알려졌다. 15) 트럼프행정부의핵비확산정책에대한우려는사실상트럼프자신의입을통해나온말들때문이다. 트럼프는대선기간중여러기회에한국과일본의핵무장가능성을언급했다. 그발언이처음등장한것은 2016년 3월뉴욕타임즈와의인터뷰를통해서였다. 16) 당시트럼프는한국과일본이북한과중국의위협에대해미국의핵우산에의존하게하기보다는그들자체의핵무기개발을허용해야한다고주장했다. 트럼프는이말과함께한국과일본이방위분담을상당히늘리지않는다면미군을철수해야한다고주장했다. 트럼프는 2016년 4월위스콘신에서열린타운홀미팅에서이문제를다시거론했다. 하지만실상트럼프가한국과일본의핵무장을용인한것으로는보이지않는다. 그의발언에서핵심은한국과일본이자체의핵무기를개발해야된다는것이아니라양국이미군을주둔시키는대가로방위분담을더늘려야한다는취지에서한발언이라는것이트럼프측근들의해석이다. 비록트럼프의의도가그렇다손치더라도그의발언이아시아에던지는충격은매우컸고, 결국한국과일본의핵무장가능성에대한길을터놓았다는점에서우려스럽다. 17) 북핵관련사태가악화될때마다국내에서나오는핵무장론은한국의비확산의지와위상을의심케하는요인으로작용한다. 북핵위협에대한핵무장또는농축재처리획득을통한핵잠재력확보주장등이국내일부정치권과전문가그룹에의해지속적으로제기되고, 여론조사에서도일반국민 60% 이상이핵무장을지지하는현상이계속되고있다. 일부전문가들은남북한이핵을가진동등한상태에서비핵화협상을하자는주장을하나, 한반도처럼냉전적적대관계가지속되는상태에서는남북양측이핵을가진상태에서이를되돌리기는사실상불가능하다. 핵은한반도에서 돌아올수없는다리 와같기때문에비확산입장을견지하는것이바람직하다. 나. 사이버공간의안보 사이버공간을둘러싼강대국들의이해가충돌하고민간의우려가커지면서최근 UN 등다자무대및미, 영등주요국으로부터사이버공간을규율하기위한국제협력의필요성이지속적으로제기되고있다. 사이버범죄나안보는이미국제적으로중요한사안으로부상했지만국제규범이나법적통제는미약한실정이다. 사이버안보의국제규범과관련해논란이되는사안은크게두가지이다. 첫째, 정보통신기술 15) 트럼프 - 푸틴의핵브로맨스 이구동성핵능력증강, 아시아경제, 2016.12.24.(http://view.asiae.co.kr/ news/view.htm?idxno=2016122309505121497). 16) David E. Sanger and Maggie Haberman, In Donald Trump s Worldview, America Comes First, and Everybod y Else Pays, The New York Times, March 26, 2016 (https://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-tru mp-foreign-policy.html?_r=1). 17) Jeffrey Lewis, Did The Donald Suggest South Korea Build The Bomb? No, But That Might Be The Outcome Anyway, 38 North, December 8, 2016 (http://38north.org/2016/12/jlewis120816/). - 14 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 (ICTs) 발전이국가안보와군사분야에어떤영향을미치는가? 특히국가들이 ICT 기술을군사및국가안보에적용하는것을어느수준까지용인혹은규제해야하는가? 둘째, 정보컨텐츠 (information content) 와정보인프라 (information infrastructure) 의관할권문제로서, 특히국경을넘나드는정보컨텐츠가국가안보의문제로서규제되어야하는가여부이다. 요컨대사이버공간에관한국제적논란의핵심은인터넷자유와사이버안보의적절할균형을어떻게설정한것인지에집중돼있다. 원칙적으로자유로운사이버공간에서의글로벌규범마련은인터넷상의자유와사이버안보간의적절한균형을이루는것이바람직하지만, 오늘날사이버공간을통해단순히개인간의의사소통뿐만아니라수많은정부기관, 기업들의경제적활동이이뤄지기때문에논란이제기된다. 이런공간에서행위자들의자유를최대한보장하면서악의적 일탈적행위를규제하기위한최소한의투명성과신뢰구축장치가필요한데, 사이버관련이슈에대한각국의입장차가커서규범에대한합의가쉽지않은실정이다. 각국정부는인터넷이가져오는이익을유지하기원하지만, 동시에인터넷을통해침투하는해악으로부터사회를보호하고자한다. 그러한현실적필요가결국온라인세상을오프라인규범으로규율해야하는가하는논란으로귀착되는것이다. [ 표 1] 사이버공간을보는기본시각 구분 영미권국가 중국, 러시아등 사이버공간에대한입장 중립적인공간 국가주권이미치는공간 규제 ( 개입 ) 민간중심 ( 국가규제및개입국가중심 ( 국가규제및개입불필요 ) 필요 ) 인터넷거버넌스모델 다양한이해관계자참여필요 (Multi-stakeholder Model) 국가중심의논의필요 ( 새로운규범, 국제기구등 ) 사이버공간의안보는국제관계에서소위신흥이슈 (emerging issues) 의대표적인사례중하나이다. 미국과신흥부상국들간에 규칙기반의국제질서 (rule-based international order) 중요한사례중하나이기도하다. 한국의입장은인터넷강국이라는현실에비해국제법형성에큰기여는못하는상황이다. 규범을만들어가는행위자라는관점에서피어리뷰 (peer review) 에한국도기여를하고는있지만, 미국과협력하는한편중국의눈치를안볼수없는상황이다. 한국은인터넷강국의위상을바탕으로사이버공간의룰셋팅에주도적으로참여하는것이바람직하다. 다. 기후변화 트럼프시대는여러가지글로벌이슈에서의퇴조를불러올가능성이우려된다. 대표적인이슈는친환경적에너지정책의후퇴이다. 트럼프행정부는청정에너지원 - 15 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 의진흥을통해성장과고용을견인하고, 온실가스감축정책으로기후변화에적극적으로대응했던오바마행정부와는정반대의길로가겠다고공언했다. 트럼프가추구하는에너지정책의핵심은에너지독립과미국이익최우선이다. 이목표를위해미국내에너지개발과혁신에방해가되는인위적규제를철폐하고특정에너지원에특혜를주는정책적배려를배격하는한편, 시장메커니즘에의한에너지믹스를추구하는데중점을두겠다는것이다. 트럼프정부의에너지 / 환경정책은중요한부분에서오바마정부와대조적이다. 트럼프정부는신재생에너지확대와환경보호청 (EPA) 의클린파워플랜 (Clean Power Plan) 에는강력반대하는반면, 석탄개발및사용확대, 국내석유탐사와시추에는강력찬성한다. 이러한에너지정책기조는 2016년 11월발효된파리기후변화협약에도심각한타격을줄전망이다. 트럼프당선자는파리협정도미국제조업을약화시키려는속임수라며미국이익최우선원칙에위배되기때문에이를취소하겠다고공언한바있다. 한국은현재이명박정부의 녹색성장 기조에서심각한퇴조를겪고있다. 한국주도로탄생한녹색성장기구 (GGGI) 의활동도초창기에비해크게위축되어존재감이미미한실정이다. 라. 개발협력 한국은개도국에서선진국으로변신한경험을바탕으로국제개발협력에서좋은성공사례이다. 한국은 2010년 11월에 G20 정상회담의장국으로서 G20 정상회담을서울에서개최한바있다. 한국은이회의에서자유무역기조유지, 지속적발전, 정부간재정및금융정책긴밀한협조등의아젠다와회원국이아닌중견국및약소국들에대한배려를강조하며 G20에서중견국리더십을발휘했다. 다른이슈중에서도개발협력은한국이리더십을발휘할수있는좋은분야이다. 마. 국제보건 세계화시대의특징인사람과물자의자유로운이동으로인해세계의공중보건및감염병문제는매우중요한글로벌이슈로등장했다. 글로벌보건문제가중요해지면서미국은이미글로벌보건안보구상 (GHSA: Global Health Security Agenda) 을출범하여국제적대응을주도하고있다. GHSA는국제보건분야에서국가간의협력을강화하기위해창립된국제공조체제로서, SARS, 에볼라, 조류독감, 지카바이러스등신종감염병의유행, 항생제내성균및생물테러등이전세계사회안전국가안보의위협요소로대두됨에따라미국주도로전세계약30여개국가및 WHO, FAR 및 OIE 등보건관련국제기구가참여하는강력한국제공조체계구축을위해 2014년 2월출범했다. GHSA 운영전반을효율적으로논의하기위한일종의주도국가협의체로 - 16 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 현재미국, 캐나다, 칠레, 핀란드, 인도, 인도네시아, 이탈리아, 대한민국, 케냐, 사우디아라비아 10개국으로구성된 GHSA선도그룹등으로구성되어있다. GHSA에는 2015 년 8월말현재 44개국이참여하고있다. 한국의의료수준은이미세계적인수준이다. 이러한우리의경쟁력은동북아뿐아니라글로벌차원에서기여할수있는분야가다양하다. 감염병이급속히확산되는지역에대한신속대응팀파견, 연구지원등여러분야를고려할수있다. IV. 글로벌외교의과제 1. 글로벌리더십 한국이글로벌외교를잘하기위해서는이분야에서의리더십발휘가필수적이다. 한국은이미글로벌행위자로서명성과지위를인정받고있다. 최근들어글로벌이슈를논의하는다자외교무대에서한국의위상은크게높아졌다. 한국은 2010 년 11월에 G20 정상회담의장국으로서 G20 정상회담을서울에서개최했다. 한국은이회의에서자유무역기조유지, 지속적발전, 정부간재정및금융정책긴밀한협조등의아젠다와회원국이아닌중견국및약소국들에대한배려를강조하며 G20에서중견국리더십을발휘했다. 기후변화아젠다에서는 2009년 11월유엔기후변화협약 (UNFCCC) non-annex I 국가로써 2020년까지온실가스배출수준을평상시보다 30% 낮게줄일계획을자발적으로선언했고, 국제적차원의녹색성장연구소 (GGGI: Global Green Growth Institute) 를설립하는데주도적역할을했다. 그리고 2011년 11월부산에서세계개발원조총회를개최하여효율적공적개발원조 (ODA) 체제를구축하기위한논의를주도했다. 2012년에는핵안보와비확산문제에대한국제적경각심을일깨우기위해서울핵안보정상회의를주최했다. 대한민국정부의이러한적극적중견국외교는국제무대에서상당히긍정적인지지를얻기시작했다. 한국이중견국외교를강화하려면현재박근혜정부가추진중인동북아평화협력구상의연장선장에서각종국제포럼의허브역할을자임하는것이도움이될것이다. 박근혜정부는 신뢰외교 (Trustpolitik) 기치아래튼튼한안보를바탕으로남북한간신뢰를형성하여남북관계를발전시키고, 한반도에평화를정착시키며, 통일의기반을구축하는정책인한반도신뢰프로세스를일관되게추진하여왔다. 한반도신뢰프로세스는동북아평화협력구상과더불어박근혜대통령의통치철학인신뢰외교가구현된개념중하나이다. 동북아평화협력구상은이른바 아시아패러독스, 즉동북아국가들간경제분야협력과통합은진전됨에도불구하고, 정치 외교분야에서의갈등과대립이심화되는상황이전개되고불신이증폭하는상황을극복하기위해제안된구상이다. 예를들면최근들어주목받고있는동북아원자력안전공동체논의가있다. 원 - 17 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 자력 ( 핵 ) 정책은크게핵군축, 핵비확산, 핵안보, 원자력안전, 평화적이용등 5개분야로분류할수있는바, 분야별성격이서로상이함에도불구하고통합적접근의유용성은계속강조되고있다. 동북아국가들간원자력정보에대한상호간정보공유및상호이해 ( 공동연구, 세미나, 인력교류등의프로그램을통한민간전문가교류확대및활성화 ) 를기반으로동북아원자력안전에대한공동의목표와공동개발협력과제를도출하고, 이를궁극적으로동북아원자력안전협의체 (Nuclear Safety Council in Northeast Asia) 로의발전을추진하는장을한국이마련할수있다면큰기여가될것이다. 원자력이용선도국인미국과일본의협력이긴요한바, 우선한미일삼국이소다자협의체를출범하고중국과러시아, 북한, 몽골을추가로영입하는것이합리적인수순이다. 그리고적절한계기에대통령이동북아핵협력의중장기적비전으로서기제안한동북아원자력안전공동체출범을위한비전선포식을추진할필요가있다. 단기적으로는동분야의정보 기술 정책교류와인적교류를추구하며, 이를위한협의체제구축이목표이다. 중기적으로는인적교류확대, 동북아다국적공동연구 T/F 가동, 동북아핵정책공동연구센터설치, 동북아핵협력기금설립, 원자력공동활용등을추진해야한다. 중견국영향력을제고하기위해유라톰 (EURATOM) 같은지역기구와의협력도고려해야한다. 한국이이문제를논의하기위한포럼의허브역할을자임한다면주변국들도큰반대없이동참할것으로판단된다. 2. 생각의리더십 을통한어젠다주도 21세기형외교에는분명과거와는다른면들이있다. 네덜란드헤이그소재국제관계연구기관인클링엔달 (Clingendael) 연구소에서발간된보고서는 2l세기의외교를 통합외교 (integrative diplomacy) 라고개념화한다. 통합외교는첫째, 변화와지속성이라는관점에서보면전근대적, 근대적, 탈근대적구조와과정이혼합된것이특징이다. 외교의신 구요소가혼재하는동시에공간적으로는지구적, 국가적, 지역적체제가상호중첩되면서연계되는특징을지닌다. 둘째, 통합외교에서는의제와분야가통합되는경향이두드러진다. 과거에는별개의영역으로간주되어왔던외교의영역과의제들이통합되는현상이다. 미국무부가발간한 QDDR 보고서에서외교와국방, 개발간의유기적연계성을강조한것이좋은예이다. 셋째, 행위자들간의상호작용측면에서외교관과다른행위자들간의접촉이과거에비해크게증대되었다. 이제외교가수행되는과정에서다중적이해상관자 (multi-stakeholder) 와네트워크외교가큰비중을차지하게되었다. 국가기관과국제기구, 비국가행위자들간의상호작용도크게증가했다. 넷째, 외교수행과정의통합이다. 양자외교, 다자외교, 정상외교등전통적인구분방식은더이상큰의미가없다. 또한소프트파워의강조와공공외교는외교의주된수행방식으로통합되었다. 마지막으로, 외교의구조와기구에서의통합이다. 다자적차원에서는국제기구와시민사회간의관계가과 - 18 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 거에비할수없이긴밀해졌고, 각국가차원에서는국제적임무를다루는부서의역할과책임이크게증대되었다. 이러한변화를종합적으로고려한다면, 오늘날외교의속성과임무가과연무엇인지새롭게정의할필요가제기된다. 18) 21세기의새로운외교안보환경에서는전근대적, 근대적, 탈근대적외교요소가혼합된복합적양상으로전개되는일이흔하다. 또한오늘날외교행위의많은부분이정부기관안팎에걸쳐 네트워크거버넌스 형태로발생한다. 이는세계화시대의피할수없는속성이다. 그렇기때문에수많은외교이슈들이개별적으로다뤄지기어렵고지역 국제협력을요구하는전체론적 (holistic) 전략을요한다. 이러한상황에서는외교의공간을누가어떻게구성하는지가중요해지고, 타행위자를설득하는능력이매우중요해진다. 따라서 생각의리더십 (thought leadership) 발휘를통해지식역량을최대한활용하고국내정치환경에서국제문제에대한정책적정당성을확보하는것이매우중요한의미를갖는다. 역설적으로하드파워와소프트파워가지배적인세계에서담론의힘이중요한요소로부상한것이다. 향후글로벌어젠다가다양해지면서외교과정상의절차가위계적구조를벗어나매우유연하고다양화될것을예상된다. 그결과특정외교어젠다에관련된이해상관자 (stakeholder) 가누구인지를파악하고그들을엮는네트워크창출과관리가더욱중요해질것이다. 21세기국제정치에서는게임의규칙을설정할권한을누가갖는지가핵심문제가될것이다. 즉, 외교에서어젠다를설정하고국내 외의다른행위자들이정부가선호하는전략을따르도록설득하는게중요해지는데, 이는곧소프트파워의중요성이더커진다는것을의미한다. 또한원하는정책결과를얻기위해서는과거의비밀주의외교보다는외교과정의개방성과투명성이중요해지고, 전자매체와소셜네트워크를활용한가상외교 (virtual diplomacy) 혹은 e-diplomacy 같은새로운의사소통방식이중요해진다. 세계화시대에는수많은국내정책문제들이국제화되고, 과거에는국제문제로간주되었던이슈들의탈외국화 (de-foreignization) 현상이발생한다. 이러한환경에적응하기위해 21세기외교는갈수록저하되는일반대중들의대정부신뢰문제를극복해야하고, 각종비국가행위자들을능가하는전문적지식을가져야하며, 아직전통적인주권원칙이지배하는외교적절차와구조를돌파하는접근성을확보해야한다. 결과적으로공공정책네트워크 (public policy network) 를통한협업과지식획득이중요해지고갈수록공공외교 (public diplomacy) 의비중이커진다. 3. 전략적접근을통한외교효율의극대화 한국은중견국이지만외교전선의자원은주변국들에비해열세이다. 외교예산이 나인력, 정부차원의지원등에서우리의외교경쟁상대인국가들에비해상당히 18) Brian Hocking, Jan Melissen, Shaun Riordan, and Paul Sharp, Futures for Diplomacy: Integrative Diplomacy in the 21st Century, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2012, pp. 11-12. - 19 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 불리한형평이다. 이러한불리를극복하기위해서는제한된자원이지만외교효율을극대화하는것으로이를보완해야한다. 외교효율의극대화를위해서는첫째, 한국의글로벌외교구상에서복합외교의비전, 즉무엇을위한, 어떤외교를할것인가를먼저고려해야한다. 총력, 복합, 디지털네트워크, 소프트파워외교등의개념을원용할경우기존의외교와무엇이다르고, 새롭게봐야할부분이무엇인지를먼저이해하는것이중요하다. 그다음에는새로운외교의임무를규정해야하는데, 여기에는기존의전통적외교 ( 양자, 다자 ), 통상 ( 경제, 자원 에너지 ), 개발 ( 지원, 국제기여 ), 매력 ( 한류, 코리아브랜드 ) 등복합적분야들이추가될수있다. 둘째, 새로운외교방식은 국가총체적 (whole-of-government) 인재활용, 외교부와정부타부서를종 횡으로엮는 TF 활성화, 디지털네트워크의활용 ( 인터넷을활용한디지털공공외교, 트위터나페이스북같은 SNS 활용 ), 민 관협업체제구축및효율적활용, 지역별맞춤형외교등을요한다. 21세기의외교는외교부내의배타적업무분장구조나외교부와정부타부처의기계적업무분리를용납하지않는다. 현재외교부를보는우리사회의선입관중에서자주거론되는문제점들중하나는외교부의폐쇄성이나엘리트주의등이있지만, 외교부는더이상한국사회의독점적엘리트집단도아니고닫힌조직도아니다. 외교부가기존의문제점들을극복하기위해노력하는것과병행해외교의시너지효과를몰아주기위한전국가차원의노력도요구된다. 셋째, 외교부서의대외활동 (outreach) 강화가요망된다. 외교는더이상외교부서만의임무는아니다. 외교와안보, 통상과문화, 개발지원과사이버공간에이르기까지외교의영역은확대되는추세이다. 이러한변화에대응하려면외교부서와정부타부서는물론, 정부와학계 전문가그룹과의유기적협력체제가필요하다. 넷째, 마지막으로, 장기적과제로서외교부혁신문제가제기된다. 외교통상부가 21세기를담당할조직으로재탄생하기위해서는외교부조직재검토, 인재선발방식다변화, 외교관의임무재정의, 외교부내혁신담당부서신설, 외교부조직문화개선을위한교육, 그리고추진전략및액션플랜기획능력의강화방안을모색해야한다. 외교부가국립외교원을신설해외교전문인력선발제도를개선한것이나, 해외공관장들에대한평가제도를도입한것은외교부혁신의좋은사례로들수있다. 장기적으로외교부를포함해국가의전부서가 전략적 으로생각하고계획하고실천하는마인드를확고히정립할필요가있다. 좋은전략은하루아침에생겨나지않는다. 서구선진국들이오랜기간세계를경영하고, 외교전략을수립해오던전통에서강대국의외교가가능했다. 우리도이제는 5년단임대통령제의한계인 5년짜리 전략을넘어지속가능한전략수립을가능케해줄 전략문화 의창달을심각하게고민해야할시점에왔다. 좋은전략은전략적으로생각하는습관에서출발하며, 그러한생각의흐름을제도및문화로발전시켜서정착해야국가의힘이 - 20 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 되는것이다. 그러한법적, 제도적정비와관련해서는결국외교안보전략을수립하는시스템과인적구성의문제를지적하지않을수없다. 우리도외교안보컨트롤타워로서의국가안전보장회의 (NSC), 국가안보실등다양한시스템을실험해봤다. 이제는그러한시스템내에서전략가와실무자의균배, 현안대응과중장기전략기획의균형을고려할필요가있다. 더나아가현재보다인원과조직, 기능이대폭확대되지않으면기존안보실의활동과대동소이할것으로전망된다. 마지막으로좋은전략을수립하기위해서는정부밖전문가집단에대한아웃리치 (outreach) 를전담할부서도필요하다. 예를들면미국의국가안보전략보고서작성이나국방부의 QDR 프로세스이면에는엄청나게많은전문가웍샵과세미나등이개최되어중지를모으는역할을했다는점을상기할필요가있다. V. 맺는말 한국이성공적인글로벌외교를수행하기위해서는한국이집중적으로영향력을발휘하고자하는이슈, 기회, 그리고도전과제를명확하게규정해야한다. 일반적인이슈영역에서포괄적인권한을가지는것은미국과같은강대국에게만가능한일이다. 한국같은중견국은자국이적극적인활동을펼치려는이슈영역을구체적으로규정해야한다. 중견국 (middle power) 라는용어가가지는가장큰문제는마치중견국이되면자연히힘 (power) 을가지는것으로착각하게된다는점이다. 중견국에게영향력은 주어지는것 이아니라 창조해야하는것 이다. 따라서 중견국외교 보다는 건설적외교 라는시각에서접근해야한다는지적도제기된다. 19) 한국이중견국글로벌다자외교를성공적으로수행하기위해서는국가수준의전략적인판단에기초한리더십발휘를통해국내정치문제에매몰되지않는것이중요하다. 글로벌외교는고도의전문성을요구하는영역이많다. 그런데 모든정치는지역적이다 (All politics is local) 는말이있듯이정치담론은국가전략적차원이아닌보다협소한이익의관점에서논의되는경향이있다. 따라서국내정치및국민여론수준에서글로벌외교전략에대한포괄적지지및이해를구하는것은한계가있을수있다. 물론한국이처한지정학적상황으로인해글로벌외교가우리의외교안보적문제를해결하는만능이라는기대를가져서는안된다. 글로벌외교를하더라도기존동맹관계와의조화, 지역정세와의연관성등을사려깊게판단하여우리에게최적인전략과전술을개발하려는태세를지녀야한다. 중견국외교를위한적극적리더십과현실지정학적제약사이에서현명한조심성이필요한것이우리나라의현 19) 동아시아연구원 (EAI), 캐나다의중견국외교전략과한국의중견국외교방향에대한제언, p. 3. - 21 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 실이다. 또한현재와같이신뢰의결핍이만연한동북아에서글로벌외교가경성안보나북핵, 강대국간경쟁같은현실주의적사안들을해결해주지도못할것이다. 그럼에도불구하고 21세기의지식네트워크사회에서중견국이펼치는글로벌외교네트워크가기여할바는분명히있을것이다. 그것을발견해우리의국익에맞게전략을짜는것이앞으로의숙제가될것이다. - 22 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 한국의동아시아외교정책 김성철 ( 세종연구소 ) I. 서론 한국의차기정부가수행할동아시아외교정책을구축하기위해서, 우선변화하는동아시아국제정세를살펴보고, 지난정부와현정부의동아시아외교정책을고찰하고, 핵심요인들을추출하여기존의정책을발전시켜서새로운외교전략을구상해보고자한다. 한국의외교정책은원칙과유연성을기본으로전략적함의를포함하고연속적진화성이있어야한다. 동아시아정세는세가지특징을보인다. 첫째, 미중세력균형의유지와경쟁과협력기조가강화된다. 둘째, 미국중국일본러시아간의협력과갈등의복합구도가유지된다. 셋째, 지역체제의전반적인안정이지속된다. 미중은협력의기조를유지하지만중국의유화책과미국의일정한호응이전략적불신과세력경쟁의증대라는변화를역전시키지는못한다. 경쟁의단계로진입한미국과중국은여전히지역안정에대한공동이익을기초로협력관계를유지할것이다. 중국은미국의견제강화로인한외교적부담증가와내부경제상황의악화로인해미국에대한유화책을강화할가능성이높다. 미국은재균형정책을지속하면서도안정적관계를유지하기위해중국의유화노력에호응할것이다. 따라서미중관계는일시적으로협력적인기조가강화되는조정기를맞을가능성이있다. 1) 현정부와지난정부의동아시아외교정책을고찰해서차기정부의외교정책을위한핵심요인을분석해보고자한다. 기존의동아시아외교정책을기반으로차기정부의동아시아외교정책을구축하는핵심요인을다음과같이분석해보았다. 기존외교정책의진화적발전이필요하다. 안보위기와경제위기가공존하는국제정세속에서글로벌테러전쟁은유럽을넘어아시아로확대되고있다. 국제정세의변화속에서한국의동아시아외교정책은기존의외교전략을발전시켜서새로운환경에적응하는외교구상을형성해야한다. 동아시아에서미국과중국의영향력과결정권이매우중요한요인으로부상하는환경에서한국은양국과의관계설정과가교역할이핵심적인외교전략이되었다. 핵 1) 국립외교원, 2015, 52. - 23 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 무기와미사일능력을보유한북한의안보위협에대응하기위한한미일안보협력의필요성이대두되었고, 글로벌경제위기에대응하기위한한중일경제협력의중요성도강조되고있다. 안보와경제의복합적인국제정세속에서한국의동아시아외교정책은한국 미국 중국 일본의정책네트워크를형성해서다자적틀속에서북한문제등역내다양한사안을해결하도록노력해야한다. II. 동아시아외교정책의평가 현정부와지난정부의동아시아외교정책을고찰해서차기정부의외교정책을 위한핵심요인을분석해보고자한다. 1. 동북아평화협력구상 동북아평화협력구상은핵심가치인신뢰외교 (trust-politik) 를통해국가들간에신뢰의인프라를구축하여높은수준의협력을이끌어내고자하는노력이다. 신뢰는국가간의협력을위한자산이자, 공공의인프라이며, 지속가능하고진정한평화를이루어내는불가결의요건이다. 신뢰외교는한반도신뢰프로세스와동북아평화협력구상, 그리고유라시아협력확대로구성된다. 신뢰외교가한반도에적용된것이한반도신뢰프로세스, 동북아에적용된것이동북아평화협력구상, 유라시아에적용된것이유라시아협력확대, 나아가국제사회전반에적용된것이중견국외교이다. 한반도신뢰프로세스와동북아평화협력구상, 그리고유라시아협력확대는상호보완적인관계에있으며선순환적인구조를가지고있다. 동북아평화협력구상은동북아국가들간역내평화와협력의질서를만들어가기위한다자간대화프로세스이다. 동북아평화협력구상의추진을통해역내국가들이비전통안보문제로부터대화와협력의관습을축적하여신뢰를쌓고점진적으로전통안보문제로협력범위를확대하고자한다. 동북아평화협력구상은아시아패러독스의극복, 동아시아의공동평화와번영, 동아시아내자유주의국제질서의확산, 아시아공동체의비전창출등의내용을비전으로제시하고있다. 동북아평화협력구상의핵심비전은아시아패러독스극복을통해역내평화와번영, 안정의초석을다지자는것이다. 동북아평화협력구상의추진을통해동북아라는소지역단위에초점을맞춘지역협력, 협의의프로세스가형성될경우아태지역전체차원의협력강화효과를기대할수있다. 더불어한반도신뢰프로세스와의상호작용을통해한반도및동북아차원에서의신뢰구축을함께견인할수있다. 동북아평화협력구상은현실주의적국가이익에경도된경쟁과각축의지역질서를지양하고자유주의적논제로섬 (non-zero sum), 윈-윈 (win-win) 의국제질서창출을지향한다. 동북아평화협력구상은역내국가들간의협 - 24 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 력적공동안보를지향하고안정적이고번영된새로운아시아 (New Asia) 라는지역정체성확립을지향함으로써지역공동체의비전을창출하고자한다. 2) 동북아평화협력구상은역내다자간의대화와협력의관습 (convention) 축적을통해협력의매커니즘을구축하고, 평화와협력의문화를정착시키는것이주된목표이다. 동북아평화협력구상은북한을포함한역내의다양한불확실성에대처하여한반도신뢰프로세스와병행추진함으로써동북아의평화와한반도의평화가선순환적구조를이루도록한다. 역내국가들간의협력은북한으로하여금국제사회에참여할수있는기회를제공함으로써북한, 북핵문제해결에긍정적으로기여할것이다. 동북아평화협력구상과한반도신뢰프로세스와의상호작용은한반도와동북아차원에서의신뢰구축을함께견인할수있다. 동북아평화협력구상의추진을통한동북아에서의지속가능한평화와협력의구축노력은유라시아협력확대발전을지원함으로써유라시아를평화의대륙으로만드는데기여한다. 유럽에서다자안보를창출한헬싱키프로세스가기존질서의유지및공조에기반을두었다면, 동북아평화협력구상은새로운질서창출을통해지속가능한안보협력의인식과지평을넓히자는구상이다. 3) 경쟁과갈등의증가와낮은역내다자안보협력제도화수준은역내국가들의다자협력노력을자극할것이다. 따라서동북아평화협력구상등역내협력을위한새로운다자적노력이지속될것이다. 이러한다자안보협력노력은미중간의주도권경쟁과기존의동맹체제와의관계설정과같은과제를안고있지만제한적으로나마지역안정을보완할수있는다자안보협력제도형성의기초를닦는역할을한다. 4) 2. 한반도신뢰프로세스 한반도신뢰프로세스는튼튼한안보를바탕으로북한의무력도발을확고하게억지하는한편대화의문을열어두고기존합의의이행과점진적인협력의축적을통해남북간신뢰를형성함으로써남북관계를발전시키고, 한반도에평화를정착시키며, 나아가통일의기반을구축하려는정책이다. 5) 북한의도발에는단호히대응하되국제사회와의협력을통해북한의자발적인변화를유도하기위한노력을경주한다. 미중일러와의 5자간북핵불용국제공조체제를강화하는등원칙있는비핵화대화추진을위한외교노력을강화한다. 북한이변화의길로나올수있는외부환경을조성하기위해동북아평화협력구상, 유라시아이니셔티브, 남북러 3자협력사업을전개하였다. 북한인권개선및인도적지원, 탈북민안전이송등의노력을통해북한주민의인식변화를유도함으로써 2) 동북아평화협력구상팀, 2014, 15-17. 3) 동북아평화협력구상팀, 2014, 16 33. 4) 국립외교원, 2015, 57. 5) 외교부, 2015, 32. - 25 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 북한변화의내부동력을강화해나간다. 통일이한반도뿐만아니라주변국에도경 제적이익을가져다줄수있다는통일대박론을확산시킴으로써통일에대한국제 사회의관심을제고한다. 6) 3. 유라시아이니셔티브 유라시아를하나의대륙 ( 에너지, 철도, 물류연결 ), 창조의대륙 ( 기술, 문화융합 ), 평화의대륙 ( 동북아평화협력구상및한반도신뢰프로세스 ) 으로만들어가자는구상이다. 유라시아지역의지속가능한번영과평화를이룩하기위하여대한민국이제시한국가대전략이자유라시아의미래를위해역내국가들과함께하나의대륙, 창조의대륙, 평화의대륙을만들어나가자는협력구상이다. 한국정부는유라시아대륙의단절과고립, 긴장과분쟁을극복하고소통과개방을통해평화롭게교류하고공동번영하는새로운유라시아를건설하고자한다. 유라시아의분열과갈등을치유하고협력과통합, 역동성을증진하기위해서는무엇보다신뢰증진이필요하다. 이를위해유라시아대륙의동쪽출발점인한반도에서의신뢰증진이우선이루어져야한다. 한국정부는나진-하산물류사업등을통해신뢰와평화의통로를구축하는한편북한의변화도유도해나간다는방침이다. 광역두만강개발계획 (GTI) 등한국, 중국, 러시아, 몽골간다자협력사업도추진한다. 7) 유라시아의역동성증진을위해서는역내교통, 물류, ICT, 에너지네트워크간연계성확대가필수다. 이를위해우리정부는복합교통, 물류네트워크간의연계성강화및유라시아역내단절극복을위한실크로드익스프레스사업, 북극해활용노력등을지속추진하는한편유라시아초고속정보통신만등 ICT 네트워크를확대해나갈계획이다. 또한아시아와유럽연계성증진을위해 ASEM 사업에적극참여하고있다. 21세기는지식과스마트능력이결합하는창조경제의시대이다. 하나의대륙을위해연계된인프라에지식과기술을접목, 새로운부가가치를창출해야한다. 인적, 지적, 문화적자원의교류활성화로혁신과생산성을향상시키는것은필수이다. 이와함께우리정부는유라시아국가들을대상으로산업, 무역, 교통, 인프라등다양한지식공유사업을전개해나간다. 8) 유라시아이니셔티브의가시적성과의한사례가될가능성이있는사업은다음과같다. 2016년러시아는나진하산경협프로젝트의한국참여를마무리짓기위한외교적노력을기울일것이며, 그결과한국의나진하산경협프로젝트의참여와 2000년대초부터협의되어온 TSR-TKR 연결시범사업인나진-하산프로젝트의참여가뿌리를내릴가능성이많다. 이사업의구체화가유라시아아니셔티브의가시적성과의한사례가될가능성이있다. 9) 6) 외교부, 2015, 25. 7) 외교부, 2015, 91-97. 8) 외교부, 2015, 96. 9) 국립외교원, 2015, 85-86. - 26 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 4. 동아시아다자협력외교 한국의역대정부들은거의예외없이동북아에서다자안보협력을증진시키고자다자안보체제를제안해왔다. 노태우대통령은 1988년 10월유엔에서동북아평화협의회 (Consultative Conference for Peace in Northeast Asia) 창설을제안했다. 김영삼정부는아세안지역포럼 (ARF) 와아태안보협력이사회 (CSCAP), 동북아협력대화 (NEACD) 등이발족하는추세에힘입어 1994년 5월제1차 ARF 고위관리회의 (SOM) 에서동북아안보대화 (NEASED: North-East Asia Security Dialogue) 설립을제안했다. 국민의정부에서김대중대통령은한일 (1998.10), 한중 (1998.11), 한러 (1999.5) 정상회담에서지속적으로동북아다자안보대화의필요성을제기했다. 참여정부에들어노무현대통령은 평화, 번영의동북아시대 구상에많은관심과기대를표명하고출범초부터동북아다자안보협력의중요성을강조하고추진의지를표명했다. 동아시아에서다자체제의진전을저해하는요인으로는, 지역내각국의정치경제체제가상이하고국가간문화적이질감과더불어역사적반목과민족간적대감정이존재한다. 일본의제국주의역사에대한기억과제2차세계대전전후처리과정에서파생된영토문제가존재하고, 동북아다자안보협력체제구축을주도할중재자가없고관련국간갈등및주도권다툼이진행되고있다. 10) (1) 6 자회담 북핵문제라는한정된안보현안을다루는역내유일한다자간대화틀로존재하는외교정책유형으로써, 제도적완결성이높지않아 2008년 12월 6자수석대표회의를마지막으로아직까지재개되지못하고있다. 한국정부는북한핵이국제안보현안이라는점과다자주의적접근의효용성차원에서 6자회담을원칙적으로지지한다. 한국정부는대화와압박의투트랙접근방식에기반하여북한의도발과위협에대해서는단호히대응하면서북한과의대화의문을열어놓고북한이진정성을갖고의미있는비핵화대화에나오도록하는노력을지속경주하였다. 우리정부는비핵화대화재개를위한우리나름대로의구상인코리아포뮬러 (Korea Formula) 를마련하여관련국들과협의를적극전개하였다. 북한을제외한 6자회담참가국 5자간에는북핵능력고도화현상의시급한타개필요성, 비핵화대화프로세스조기가동필요성, 실질적비핵화협상재개를위한창의적인방안의지속현의필요성에대한공감대가형성되었다. 11) 6자회담관계국들의대북입장은다음과같다. 미국의대북정책은북한이핵폐기에진정성을증명할조치를보여야대화한다는전략에기초한다. 미국의대북정책 10) 박영호외, 2011. 11) 외교부, 2015, 47-48. - 27 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 은제제를통해북한이올바른선택을하도록유도하는것이며여전히북한이핵개발과경제개발의병진노선을취하고있는상황에서대화는시기상조라는입장이다. 이와같은입장은계속되는경제문제와중동문제등으로인해북한문제의중요성이우선순위에서높지않다는데기인한다. 12) 중국의대북정책은 1) 자국의국가최고목표인안정적이고지속적인경제발전 2) 미중의전략적경쟁하에서의북한의전략적가치와부담의관리에중심이맞추어진다. 북한에대한중국의전략은북한의포기가아닌전략적자산을유지하며전략적부담을최소화하는것이다. 중국은전략적부담의최소화를위해동북아에서미국의군사안보적영향력확대를불러온북한의무력도발을더이상바라지않는다. 13) 일본아베정부는 2015년에정비된집단적자위권행사를전제로하는안보법제및개정된미일방위협력지침 ( 가이드라인 ) 을근거로미일동맹의일체화와지역및글로벌차원의일본의안보역할확대를추구한다. 북핵문제해소에지속적인관심을보이고, 북일간현안인일본인납치자관련양국의입장차이가해소될가능성이낮은상황에서북일관계의진전을기대하기어렵다. 2014년 5월납치자문제의재조사합의이후북한은발표를계속미루고있다. 일본정부는추가적인대북조치를하지않으면서북한에납치자문제조사결과발표를촉구한다. 14) 러시아는 2014년부터북한과국내외적요인에의해긴밀한협력관계를발전시켜왔고, 북한과경제협력을구체화시키기위한정책을지속하고, 나진-하산경협프로젝트의한국참여를마무리짓기위한외교적노력을기울였다. 한국의나진하산경협프로젝트의참여와 2000년대초부터협의되어온 TSR-TKR 연결시범사업인나진-하산프로젝트의참여가뿌리를내릴가능성이있다. 15) (2) ASEAN+3, 동아시아정상회의 (EAS) 한국은 2014년 11월미얀마에서개최된 ASEAN+3 정상회의및동아시아정상회의에참가, 한국정부의아세안중시기조를재확인하고한-아세안특별정상회의를개최하는등한-아세한관계강화및역내지역협의체발전을위한한국정부의기여의지를표명했다. 제17차 ASEAN+3 정상회의에서아세한 10개국및한국, 중국, 일본의정상들은 ASEAN+3가 1997년출범이후금융, 농업, 보건, 교육등분야에서실질성과를거두는등동아시아지역협력의견인차로역할하고있음을평가했다. 동시에세계경제의불안정성, 에볼라사태, 식량안보, 기후변화등여러도전과제에효율적으로대응하기위해서는국제협력을강화할필요성이있다는데인식을함께했다. 한국이주도하는제2기동아시아비전그룹 (EAVG: East Asia Vision Group Ⅱ) 12) 국립외교원, 2015, 64. 13) 국립외교원, 2015, 70-71. 14) 국립외교원, 2015, 75-78. 15) 국립외교원, 2015, 85-86. - 28 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 주요사업의이행계획수립이동아시아공동체건설을위한기반마련에기여할것이라고표명했으며, 회원국정상들은이과정에서한국의리더십을평가하고 EAVG Ⅱ 사업가운데자국관심분야에기여하겠다는의지를밝혔다. ASEAN 10개국, 한중일, 호주, 인도, 뉴질랜드, 미국, 러시아가참여하는제9차 EAS 정상회의에서는 EAS가역내주요정상간전략적포럼으로서동아시아의평화와번영에기여해왔음을평가하고, EAS가역내문제뿐만아니라글로벌이슈에도적극대응해나가야한다는공감대가형성되었다. 2014년 12월개최된한-아세안특별정상회의는신뢰구축, 행복구현을주제로했다. ASEAN 10개국정상들이참석한특별정상회의에서지난 25년간한-아세안협력에기반을둔정치, 안보협력, 경제협력, 사회, 문화협력을 3대축으로하여신뢰와행복의동반자비전을실현해나가기로했다. 이번회의에서양측은새로운협력의청사진으로서 한-아세안전략적동반자관계의미래비전에관한공동성명 을채택했다. 정치, 안보분야에서한국과아세안은동북아와동남아의안보가서로밀접히연관되어있다는데인식을함께하고, 동아시아에서지속가능한평화와안정을위해안보관련문제에대한협력을강화하기로했다. 한반도문제와관련하여아세안정상들은북한의비핵화에대한의지를강조하는한편한반도신뢰프로세스, 한반도평화통일구상, 동북아평화협력구상등한국정부의신뢰외교 3대정책을명시적으로지지했다. 경제분야에서는한-아세안자유무역협정추가자유화협상의순조로운진행과무역원활화및제도개선을통해 2014년기준 1380억달러의교역규모를 2020년까지 2000억달러로확대키로했다. 2014년에출범한한-아세안비즈니스협의회를활용하여중소기업상호간시장진출을지원하고, 에너지인프라분야에서도긴밀히협력한다. 사회, 문화분야에서는인적및문화교류를확대하고, 2009년설립된한-아세안센터에이어 2017년완공을목표로부산에아세안문화원을설립한다. 16) (3) 아세안지역안보포럼 (ARF) 아세안지역안보포럼은 1994년아시아태평양지역 26개국가및유럽연합의장국 ( 총27개국 ) 이참석해정치, 안보문제에대한역내국간대화를통해상호신뢰와이해를제고함으로써지역의평화와안정을추구하기위해출범한정부간다자안보협의체이다. 2014년 8월미얀마에서개최된제21차 ARF 외교장관회의에서는우리나라를비롯하여미국, 일본, 중국, 러시아, 북한등총 27개회원국외교장관들이참석한가운데북핵문제및남중국해문제를위주로심도있는의견교환이진행되었다. 북한은외교장관회의와연계하여동남아순방을포함, 의장성명에자신의입장을반영시키려노력했으나한국의적극교섭으로관철되지못했다. 2013년에이어아세안측이북핵문제와관련해북핵불용이라는국제사회의일관된입장을북한에분명하 16) 외교부, 2015, 204-207. - 29 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 게전달한결과로보인다. ARF 외교장관들은남북간이산가족상봉을환영하면서정례화되기를기대했다. 이번회의에서 ARF 4대협력분야 ( 재난구호, 대테러, 초국가범죄, 해양안보, 군축비확산 ) 의신뢰구축및예방외교활동점검과함께 ARF 미래방향에관해서논의되었다. 한국은항공기안전과관련해 MH17 피격사건피해자들에게애도를표하고민간항공기운항의안전보장중요성을강조하면서북한의예고없는미사일시험발사로항공기안전이위협받고있다고피력했다. ARF 미래방향과관련하여아태지역정치, 안보사안관련지식공동체출범을목표로한국주도로 2006 년에창설된 ARF 전문가및저명인사그룹 (EEPs: Experts and Eminent Persons) 의제도발전방안모색을위해정부는 ARF EEPs 위원을통한연구용역을실시해, ARF EEPs의유용성및효과성증대를위한개선안이마련되었다. (4) 아시아협력대화 (ACD) 아시아협력대화는동아시아뿐만아니라서남아, 중앙아, 중동지역을포함하는범아시아협의체로 2002년발족하였다. 현재한중일, 아세안, 인도, 러시아, 사우디아라비아등 33개국이회원국으로참여하고있다. ACD는외교장관간정책대화이외에도역내협력상화를위해에너지, 농업, 금융등 20여개분야에서협력사업을진행하고있는가운데현재쿠웨이트를중심으로 ACD 기금조성논의가진행중이다. 한국은정보통신 (IT) 협력분야의선도국가로활동하고있다. (5) 아시아교류신뢰구축회의 (CICA: Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia) 아시아교류신뢰구축회의는아시아지역내평화와안보를위한상호신뢰구축및분쟁예방을목적으로 1992년카자흐스탄주도로출범한지역안보협의체로서한국과중국, 러시아, 태국, 터키등 26개회원국과미국, 일본및유엔, OSCE 등 11개옵서버로구성되어있다. 2014년 5월중국에서평화와안정, 협력의신아시아를위한대화, 신뢰, 공조강화를주제로개최된제4차 CICA정상회의에서한국은한반도평화를위한한국정부의노력및동북아평화협력구상에관해설명하고회원국들의관심과협조를당부했다. 17) III. 동아시아국제정세 안보위기와경제위기가공존하는글로벌환경속에서, 미국을비롯한프랑스, 독 일, 영국등서방국가네트워크는 IS ( 이슬람국가 ) 그룹과의대테러전쟁을본격적으 17) 외교부, 2015, 208-210. - 30 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 로거행하는선언과함께연합전선에참가했다. 글로벌대테러전쟁은지속되고글로벌정치및경제에커다란영향을미칠것이다. 대테러전쟁은 2016년대선을치루는미국의정치 경제에도적지않은영향을미친다. 동아시아에서미일동맹네트워크대중러국가네트워크의대립및갈등이형성되어있는데, 미국이대선과대테러전쟁에전념하는경우에동아시아에서의갈등이완화될가능성도존재한다. 한편미국이분망한틈을타서중국과러시아등국가들이동아시아및유라시아지역에서세력확장을위한움직임을보일수있다. 동아시아에서미국의패권이잠정적으로약화되는경우, 남중국해및중앙아시아등지에서국지적갈등및분쟁이격화될수도있다. 반면동아시아안정을위한미국의균형외교가강화될수도있다. 18) 일본은자위대와미군의역할분담을결정하는미일방위협력지침 ( 가이드라인 ) 의개정을 2015년에마무리했다. 각의결정에의하면이론적으로전투현장이아니면, 지구반대편에도대미지원을위해자위대를파견할수있다. 따라서세계규모의대미협력이어디까지확대되는가가논의의초점이다. 아베정부는 2015년각의결정에기초해서집단적자위권의법정비를본격화하고안보법제를통과시켰다. 아베노믹스의성패에크게흔들림없이미일동맹은강화되는추세이다. 중국 러시아 북한을견제하는역할을중심으로글로벌하게안보협력을확대하려는움직임이다. 미국은한미일안보협력도강화하도록권유하고있다. 미일간의안보협력이동중국해와남중국해를넘어서중동및아프리카등 IS를상대로하는대테러전쟁에까지확대될것인가가관건이다. 미일군사활동의일체화와확대차원에서공동훈련, 시설의공동사용, 우주및사이버분야의정보공유, 자위대파견의일상화, 초계감시, 공동연구 개발등일본자위대활동의범위와영역이확대될것이다. 미국의후원에힘입어일본은자위대의파견지역을확대하고유엔을중심으로국제적활동을증대하고자한다. 19) 유엔안보리상임이사국선임을위한노력을지속하면서, 2016-17년유엔안보리비상임이사국으로선임되었다. 방위예산을증액하고방위산업을육성하면서군사강국으로나아가고있다. 20) 일본은중국의해양진출에대한대응과세계경제의재활성화를위한협력을추구한다. 힘에의한현상변경에대해서아시아국가들이반대한다. 항행의자유와법의지배를지키기위하여국제사회의협력을이끌어낸다. 세계경제의지속적인성장을위해국제사회의연합을강화시킨다. 중일관계에서는해상에서우발적충돌을피하기위해해상연락메커니즘의운용개시를위한조정에합의했지만구체적진전은없었다. 21) 북한의납치문제와관련해서일본은피해자전원의조기귀국을실현한다고했다. 북한이재조사를하고있으나성패와전망이불투명하다. 호주 인도 동남아국가들과안보협력을확대하고, 필리핀 베트남등에 ODA를지원한다. 22) 18) 전재성, 2013. 19) 猪口孝外編, 2013. 20) 김성철, 2015. 21) Bush, 2010. - 31 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 점증하는갈등에도불구하고미일과중러간의냉전적대결구도는강화되지않을것이다. 미국은역내세력균형변화에대응해일본의역할강화를지지하면서도지역안정을유지하기위해일본을자제시키고중국을포용하는정책을지속한다. 중국과일본도경쟁적인관계를근본적으로변화시키지는못하지만갈등을관리할수있는수준의안정적인관계형성을추구한다. 중국과러시아의안보협력은방산협력등분야에서강화되지만미국과의관계악화에대한중국의우려와러시아의장기적인대중국헤징전략으로인해제한적인수준에머문다. 23) 유일강대국으로남아있는미국이균형자로서지역안정을유지한다. 미국은동아시아지역에전략적우선순위를부여해왔고, 중국의상대적으로빠른부상은미국의동아시아에대한관여와투자를지속적으로증대시키는요인이되었다. 미국의강한견제와중국내부의경제적어려움은중국지도부가미국과의관계안정에큰동기를갖게함으로써미중은협력기조가강화되는조정기를맞을가능성이있다. 지역체제내중국의상대적지위상승과미국의지위하락은현실적인추세로남을것이나, 이는안정속에서경쟁증대의모습을띈다. 지도력부재라는과장된평가와달리미국은여전히힘의우위를바탕으로지역정세를안정시키고분쟁을관리하는지도적역할을한다. 전반적으로증대된역내국가간상호경제의존, 3국정상회담등을통해한중일협력이복원된점과중일간관계개선시도가지속되고, 한국의유연한대일본접근이유지될가능성이있다는것역시지역체제의전반적인안정에기여한다. 24) 북한의핵 미사일실험이지속적으로고도화되면서한미일의북한에의한안보위협이증대하고, 한미일의안보협력과미사일방어시스템이강화되고 THAAD가한국과일본에배치되고있다. 1. 트럼프정부의출범 트럼프대통령이취임사를통해서전세계에전해준메시지는제 2 차세계대전이 후유지되어온미국중심의자유무역국제시스템이붕괴하고, 보호무역과신고립주 의, 애국주의와국가주의, 인종주의와포퓰리즘이재등장해서 1930 년대경제대공황 과세계대전의역사가반복될수있다는교훈적우려이다. 미국이세계질서의패권 국의지위에서물러나부국강병을위해국익우선의외교안보정책을추진하겠다는 선언이다. 트럼프대통령의연설과정책은자신의지지계층인백인노동자를위해 미국과세계의총체적공익을희생할수있다는대중주의적신념과연계되어있고, 독재주의적심리와유사성이존재한다는우려섞인평가가있다. 트럼프정부의기본정책의주요내용은다음과같다. 첫째, 무역협정을위반한국 가에는강력하게대처하고, 미국의노동자와기업이익을우선하고, TPP 로부터탈퇴 22) 김성철, 2015. 23) 국립외교원, 2015, 55. 24) 국립외교원, 2015, 58. - 32 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 하고, 북미자유무역협정 (NAFTA) 은재교섭하고공평한합의에도달하지못하면탈퇴한다. 둘째, 미국에 10년내 2500만명의고용을창출하고, 년4% 의경제성장을목표로하고, 소득세와법인세를줄이는개혁을단행하고, 규제를완화하고, 무역상대국에서불법과불공정한관행을하는국가에게상응한처벌을준다. 셋째, 미국의외교안보정책은 힘에의한평화 를중심으로하고, 이슬람과격파조직 IS 및그외이슬람과격파테러조직의박멸이최우선과제이고, 필요에따라공격적인공동군사작전을추구하고, 국제파트너와협력해서테러조직의자금원을막고, 정보공유를진행해서선전과권유를방해하는사이버전투에대처하고, 과거의적이아군이되고과거의친구가동맹국이되도록한다. 넷째, 타국이미국의군사력을추월하는경우가있어서는안되고, 군대의재구축계획예산을의회에제출하고, 이란과북한등의미사일공격에대비하기위해최신형미사일방위시스템을개발하고, 사이버능력을구축한다. 다섯째, 미국내폭력범죄의감소에노력하고, 총기소지의권리를인정하는미국헌법수정제2조를옹호하고, 국경에벽을세워불법이민과갱 폭력 마약의유입을막고, 폭력범죄력이있는불법이민자는국외로송환한다. 여섯째, 미국의에너지자원을최대한활용하고, 기후행동계획등에너지산업에부담이된불필요한규제를철폐하고, 셰일가스혁명을추진한다. 힘에의한평화 의구조는강대한군사력을가지는것으로적대세력의전투의욕을줄이고분쟁을저지하는발상이다. 병력증강에대한예산안을제출하는방침이나왔다. 육군병사를 49만명에서 54만명으로, 해병대를 23대원에서 36대원으로, 해군함대를 276대에서 350대로, 공군기를 1113기에서 1200기로증강할방침을냈다. 미국은핵전력을크게강화해야한다고주장했다. 트럼프는일본과한국등동맹국에미군주둔비용의부담증가를요구해서국방비의증가분을변통할가능성이있다. 미국이동맹국의방위력을어디까지강화할생각인지미지수다. 25) 2. 미중관계의갈등과협력 시진핑정부는외교적비용을줄이고경제문제에집중하기위해미국에대한유화책을강화하면서보다안정적인관계를형성하기위한노력을증대한다. 시진핑정부는경제발전위주의대전략을유지하면서도이전정부에비해공세적인외교를지속했다. 아시아인프라투자은행 (AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank) 설립을주도하고일대일로구상을점차구체화하면서주변지역에서경제적자원을활용한영향력을강화하고장기적으로지역경제질서를재편하려는시도를본격화했다. 중국은적극적방어전략에기초한군사력현대화노력도가속화했다. 점차빈도가줄어들기는했지만센카쿠열도지역에서의군사적행동을통해영토적주장을지속했다. 미중관계는안정적이고협력적인관계가형성되는조정기를맞을가능성이있다. 25) 김성철, 2017. - 33 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 아시아에서지역안정유지에전략적이익을갖고있는미국은중국의유화책에호응하면서중국에대한견제와포용정책을유지한다. 중국과러시아는미국견제를위한상당한공동의이익을공유하고있고미러관계가크게개선되기어려운상황에서안보협력을일정한수준에서강화한다. 이는국제무대에서의외교적공조와신형무기의판매등의형태로나타난다. 우크라이나사태를둘러싼미러관계악화가러시아의대중국협력강도를높인주된요인이되었다. 하지만양국의안보협력수준은여전히제한적이다. 중국은군사동맹결성을통해미국을자극하기를원하지않는다. 러시아는취약한극동지역과긴국경을접한중국의급부상이가져올장기적인안보위협을고려해최첨단무기등의판매를꺼리고일본등과의관계개선을통한대중국견제를유지한다. 트럼프시대미러관계의우호적변화가능성이있다. 동아시아지역체제는점증하는갈등에도불구하고냉전종식이후유지되어온안정기를지속한다. 증대된역내국가간상호경제의존도긍정적인영향을미치지만, 여전히유일강대국으로남아있는미국이균형자로서지역안정을유지할것이기때문이다. 26) 트럼프대통령은정권요직에대중국강경파를복수배치하여안보면에서중국을견제하는기반을만들었다. 신정권의대중국강경태도에의한미중의대립이깊어질가능성이있다. 오바마정권의아시아중시정책은국방비지출이불충분해서아시아지역에서미군의증강이불가능했고실패로끝났다고본다. 트럼프정권이안보면에서견제강화노선을굳혀가고있음을보여준다. 중국의대응에따라대중국유화정책으로돌아설가능성도있다. 3. 미일동맹의강화 일본민주당정권 3년이후 2012년재집권한자민당아베수상이미국과동맹을강화하는데성공했다. 아베수상이미국을방문하여 2015년 4월미일정상회담을개최하고일본총리최초로미국의회에서상 하원합동연설을했다. 미일간새로운방위협력지침 ( 가이드라인 ) 이체결되고, 환태평양경제동반자협정 (TPP) 의협의가일단락되고, 동아시아과거사문제에대한일본아베정부의입장이정리되는계기가되었다. 미국과일본이안보동맹과경제협력을강화하게되었다. 트럼프대통령은 TPP를탈퇴했다. 미국과일본은작전계획등에대한협의를통해개정된방위협력가이드라인을구체화했다. 미국과일본은미사일공동방어뿐만아니라대잠수함작전등으로역내공동작전의범위를넓힌다. 미국의새로운작전개념인 국제공역에서의접근과기동을위한합동개념 (JAM-GC: Joint Concept for Access and Maneuver in the Global Commons) 에기초한통합작전계획, 전술, 절차등을발전시키는과정을시작한다. 26) 국립외교원, 2015, 52-58. - 34 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 2015년 4월개최된미일정상회담에서 미일공동비전성명 과 핵무기비확산과관련한공동성명 을발표했다. 공동비전성명에서 TPP의신속하고성공적인타결을위해서상호노력하고, 새미일방위협력지침이동맹을강화하면서지역및세계안보에서일본의역할을확대해주고, 기후변화 지속가능한경제성장 에너지안보 극단주의등글로벌문제에대응하기위한파트너십의구축을선언했다. 또한아시아태평양지역의안정과관련해서힘과강제에의해주권과영토에대한존중을파괴하고일방적인현상변경을시도하는국가행동이국제질서를위협한다고중국을겨냥하듯이지적했다. 미일동맹의강화는점증하는중국과러시아및북한의위협에안보와경제양측면에서대응하는방안이다. 방위협력지침을개정하여자위대의파견영역을확대하고집단적자위권의행사를확장해서미일동맹을글로벌화하는것이다. 2011년 3월 11일동일본대지진이후흔들리는일본의정치 경제 사회를추슬러서강력히이끌어온아베정부가추진해온아베노믹스의경제정책이엔저현상의효과를힘입어다소회복되는기미가보이는가운데, 미일안보동맹의강화로일본의군사대국으로의발전이두드러지고있다. 일본이경제와안보측면에서회복하고발전하는것의배후에는미국의지원이존재하고, 이는미국의국가이익에부합하는것이다. 27) 2015년 4월미일정상회담에서일본이미일동맹을강화하고자위대의활동범위가전세계로확대되고필요에따라무력사용을허용하게되는방위협력지침이설립되었다. 한국정부의요청이나승인없이일본군대가한반도에진입하는것은불가하다는것을한국정부는명백히했다. 2010년대는 1930년대와상당한차이가있어서동아시아국제정세즉미중일러와한반도의역학관계가상대적으로일본에우호적이지못하다. 일본이미국과중국의양대세력하에서자유롭게운신하기는쉽지않다. 미일동맹의강화가일본의일방적인군사활동을제어하는기능을할수도있다. 일본이경제재건을위해서한국및중국과협력관계로나가기위해과거사문제등에서유화적인입장을취해야한다. 28) 일본정부는트럼프정부가발표한기본정책의내용을상정의범위내라고냉정히받아들인다. 2월중에미일정상회담이개최되었고아베수상과아소부총리겸재무상이동행했다. 아소부총리의동행은마이클펜스부통령의카운터파트너로요청한것이다. 펜스부통령은공화당하원의원을 12년동안지낸베테랑으로백악관과공화당주류파의교량이될수있다. 미국과일본은경제대화를신설하고, 아소-펜스관계가양국간의의사소통을심화하기를기대한다. 일본은미국이중국과좋은조건으로교역하고싶어하는것이아닌가라는의문을가지고있다. 트럼프의손익 27) 일본의환율저하를용인하면서토요타등일본자동차의미국판매가증대하고석유등에너지가격의하락이유지되는글로벌경제환경이일본아베노믹스의효과를견인하고있다. 28) 아베정부가국수주의적우익사관을고수하고주변국을배려하지않는안보정책을취하면, 국제관계뿐만아니라일본경제에도악영향을끼치게되겠다. 현실적이고실용적인선택을통해서동아시아의평화 번영에적극적으로기여하고상호국가이익에도움이되는방향으로나아가야한다. - 35 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 외교에중국이응해서일본을빼고미중이직접거래하는경우를우려한다. 일본에게최악의시나리오는 1971년닉슨쇼크와유사한트럼프쇼크의발생이다. 북한의핵 미사일위협에대해일본방위의강화책을다각적으로검토하고있다. 이나다 ( 稲田 ) 방위상이 THAAD의도입에대해능력강화책이될것이라는의욕을표현했다. 현행미사일방위는이지스함탑재 SM3미사일이대기권외에서, 지대공유도탄 PAC3가고도십수킬로부근을방위하는 2단체제이다. THAAD 도입은 SM3와 PAC3 요격지점의틈새를보완하는의미를가진다. 방위성은미사일방위강화의검토위원회를설치하고, 2019-23년도의차기중기방위력조정계획의책정을보고결론을내릴계획이다. 북한은 2016년 20발이상의탄도미사일을발사하여 4발을일본근해에낙하시켰다. SM3탑재이지스함은 2020년까지 4대에서 8대로늘린다. THAAD는 2006년이후 13회의유도실험에서성공을보였으나 1기에천수백억엔에달하는비용이든다. 이지스함탑재의요격미사일을육상에배치하는안도있다. 다수의미사일이일제히발사되는경우전부를요격하는것은어렵다. 일본의세계평화연구소는트럼프대통령의취임을계기로일본정권이대처해야할외교안보정책을정리한 미국신정권과일본 : 신시대의외교안보정책 을발표했다. 보고서는트럼프대통령이보다자립된일본을요구할가능성이적지않다고지적하고, 안보환경이어려운가운데미일동맹을기축으로한외교안보정책을견지하며, 독자적능력으로가능한것은가능한실행하는태도가요구된다고강조했다. 방위비가 GDP에서차지하는비율을현재약 1% 에서 1.2% 정도로올려야할필요성을언급했다. 한반도유사시등일본이공격당하는경우를염두에두고, 반격능력으로서상대의발사기지를공격하는적기지공격능력을일본이보유해야한다는입장을국내외에공표하고이해를구해야한다고주장했다. 기타오카위원장은 국익제1 미국제1 의트럼프대통령이당선된것은미일동맹에커다란영향을미칠가능성이있다고말했다. 29) 4. 중일관계의안정화 중일관계의갈등은중국의부상과일본의상대적쇠퇴에따른일본의견제강화와중국의역사적적대감에근본적인원인이있다. 아베정부는미일동맹뿐아니라인도, 호주, 필리핀, 베트남등과의안보및경제협력을강화하면서견제와협력의대중국정책을지속한다. 중국은적대적인정책을추진하는일본을압박하는정책을추진한다. 시진핑주석의권력공고화와아베정부의안보전략전환을위한정치적동원의마무리와함께양국지도부가지나친갈등으로인한외교적부담과충돌의위협을줄이려시도한다. 양국지도부는 2014년정상회담이후형성된관계개선의계기를유지하면서일정한타협방식 (modus vivendi) 을발전시킨다. 중국은동중국해에서의힘의열세와지나친갈등으로인한견제강화로인해공세적인활동 29) 讀賣新聞, 2017 년 1 월 13 일. - 36 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 을자제할가능성이있다. 중국과일본은센카쿠열도 / 댜오위다오주변지역에서의우발적충돌위험을줄이기위한위기관리체계에합의할가능성이있다. 중국과일본은 2015년인도네시아에서열린아시아 아프리카회의 ( 반둥회의 ) 의 60 주년기념정상회의에맞춰중일관계의개선을도모하는정책에합의했다. 아베총리는 1955년반둥회의에서채택된평화10원칙에담긴침략이라는말을인용해제2 차세계대전에깊은반성을표명했다. 30) 두정상은중일관계의개선을위한정부간대화와민간교류를추진하기로합의했다. 중국주도로설립준비가진행되는아시아인프라투자은행과역사인식문제에대해서도논의했다. 시진핑주석은양국국민의공동노력아래중일관계는어느정도개선됐다고평가했다. 아베총리도 2014년 11월정상회담이후중일관계가개선되고있는것을평가하고싶다고응하며전략적호혜관계를추진하여지역과세계의안정과번영에기여하기로일치했다. 31) 역사인식문제에대해시진핑주석은역사를직시해야상호이해가진행될수있다며 9월 3일의항일전쟁승리기념일도현재의일본을비판할생각은없다고말하며기념행사에초대했다. 이에대해총리는무라야마담화, 고이즈미담화를포함한역대내각의입장을전체로서이어나가고있으며앞으로도이어갈것이라고말했다. 지난세계대전의깊은반성에평화국가로서걸어온자세는앞으로도불변할것이라고말하며이해를구했다. 32) 중일관계에서중요한요인은경제이다. 당국은 2014년부터경기실속대책이요구되고있으며일본과의무역촉진및기술이전을요구하는지방의요구가중앙에닿아있는것같다. 국내적배려에서대일관계개선에나서고있다. 2000년대초까지일본의대중국외교의토대는엔차관이었지만중국경제의급성장으로원조국과피원조국이라는틀은무너졌다. 서양과일본이 4-5세대걸친현대화를 1세대에실현하려는것이중국이다. 중일관계가경제적으로운명공동체라는사실을재인식할때이다. 중국군의해양진출등은과도한자신감의표현이겠지만이에힘으로대항하려는일본의안보법제는부족하다. 힘과힘으로충돌하기전에정치인간연계를맺는 30) 시진핑주석도 60 년전반둥회의는민족해방운동을촉진하고세계의식민지체제의와해를가속시켰다고말했다. 일본의역사인식문제에대한직접적인언급은없었다. 아시아인프라투자은행에관해서는관계각국과함께만들어갈것이라고표명했다. 아베총리는강한자가약한자를힘으로휘두르는것은결코있어서는안된다고말했다. 반둥의선인들의지혜는법의지배가대소에관계없이국가의존엄을지키는것이다. 일본은향후 5 년에아시아와아프리카여성과젊은이 35 만명의인재육성을지원한다고발표했다. 31) 시진핑주석은중국은거대경제권구상일대일로건설및 AIIB 의창설을촉구하고이계획이국제사회에서환영받고있다는점을밝히며아베총리도이해해줄것이라믿고있다고일본의참여를촉구했다. 아베총리는아시아인프라 ( 사회자본 ) 의수요가증대하고금융매커니즘의강화가필요하다는인식은공유한다고응답하고통치등의문제가있는것으로알고있으며사무당국사이에서협의해줄것을바라고보고를기다리고있다며신중한자세를취했다. 32) 중일정상회담의개요는다음과같다. 양정상은중일관계가개선경향에있음을평가한다. 전략적호혜관계의추진에일치한다. 중일간의대화와교류의촉진에일치한다. 아베총리는반둥회의연설 평화로의노력 에서침략또는침략위협, 무력에의해타국의영토보전이나정치적독립을침해하지않는다는 1955 년반둥회의에서채택된평화 10 원칙과반둥에서확인된원칙을일본은지난세계대전의깊은반성과함께어떠한경우에도지켜나가겠다고선언했다. 전후 50 년의무라야마총리담화, 전후 60 년고이즈미총리담화에포함된식민지지배와침략이나사과라는표현은이번에는사용되지않았다. 아베총리는아시아와아프리카의평화와번영을위해함께노력하자는메시지를전달했다. - 37 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 것이우선되어야한다. 중일관계는외교적분쟁의시기를지나긴장완화상태를거쳤다. 영토분쟁관련합의가있었고, 고위급회담과상호항만대기요청등이마련되었다. 중일간의경제적상호의존성이증가했다. 양국간수출과투자가증가했다. 한편안보측면에서는양국의군사적동기를경계하고있다. 일본은중국인민해방군의현대화에위협을느끼고, 중국은일본이군사력측면에서적극적인태도를가지는것을경계한다. 중일관계의긴장완화상태는다음과같은함의를가진다. 지역의번영과발전에기여하고, 민감한문제에서어느한쪽을편들게만드는상황을없애주고, 6자회담등다자적노력이필요한문제를원활하게해결할수있게한다. 중일관계의긴장완화상태는지속될것으로보이나, 역사문제는중일관계가발전하는데걸림돌이되어왔다. 중일간잠재적문제들에는경제적및외교적경쟁, 역사분쟁과국민들의상호악감정, 영토분쟁관련주권의문제, 대만관련지정학문제, 중국선박에의해진행중인군사적침범, 중일간상호불신등이있다. 중일간의역사적불만, 불신, 경쟁구도가중일이정치적으로가까워지는것을막고있다. 33) 고이즈미수상이후부터중일양국의지도자들이관계개선의필요성을느꼈다. 일본에서여러명의수상이바뀌면서도이러한기조가유지되었다. 중일관계의긴장완화는주변국에게이익이된다. 2014년 11월양국은무력충돌을막기위해해상통신구조구축을위한대화를시작했다. 센카쿠열도 / 댜오위다오의분쟁은중국이아시아 태평양지역에서떠오르는힘이며일본에게위협이되고있다는사실을확인하는사건이되었다. 중일관계는복합상호의존관계로서안보문제는영토분쟁과함께심각한갈등상황이고, 역사 교과서문제는보통심각한수준이고, 경제관계는경쟁과협력이공존하는관계이다. IV. 동아시아외교전략의구상 급변하는국제정세속에서기존의동아시아외교정책을기반으로차기정부의동 아시아외교정책을구축하는핵심요인을다음과같이분석해보았다. 기존외교정 책의진화적발전이필요하다. 1. 다층적복합외교 동아시아의다층적복합외교구상은구성과기능, 목표에있어서동아시아국가들과협력하여바람직한미래를함께창조해나간다는태도를견지한다. 지역협력체들을배제하거나대체하는것이아니라그들과개방적으로공진적, 협력적관계를유지한다. 개별국가가선도하거나독점하는것이아니라협력을통해서책임과 33) 진창수편, 2015. - 38 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 이익을공유하는운영방식을지향한다. 기존다자협력체와경쟁하거나이를배제하는것이아니라기존협력체전반의활성화를모색하고상호보완적인역할을지향한다. 동아시아정상회의 (EAS) 및 ARF는동북아와아태지역의평화와안정이라는동일한목표를추구한다. 의제측면에서연성안보이슈를중심으로대화와협력을논의하고점진적으로경성안보이슈로의확산을추구한다. 34) 기존질서나규범을강요하기보다는시대적상황에부합하면서안정적인미래를보장하는새로운정체성을확립하기위한문화적접근을포함한다. 지역정체성의확립을통한새로운안보문화의창출은미래비전을공유하는데도움이된다. 국가와시민사회를포함한초국가적정책네트워크의활성화를통해협력안보의인식공동체창출을지향한다. 동아시아에는영토분쟁이나안보위협, 과거사분쟁등의갈등요인을자제하고, 경제협력방안을논의할수있는체제환경이형성되어야한다. 기후, 환경, 오염, 재난등협력이가능한분야부터경쟁과협력이공존하는정치경제체제를구성해야한다. 세계화시대에한국은국제사회와보조를맞추고국제규범에따라서정치경제및외교안보정책을수행해야한다. 국제사회를리드하는미국과함께글로벌스탠다드와보편적가치를준수하며국가이익을추구해야한다. 한미동맹과한중협력을양대축으로하는복합적균형외교를기반으로한미일, 한중일, 한미중의소다자외교를추진한다. 한국의기본적외교틀속에서한일관계의갈등, 경쟁및협력을관리해나간다. 한국은일본의보통국가화와군사대국화뿐만아니라아베노믹스의성패에도대비해야한다. 일본의경제위기는한국에게경제및안보측면에서불안요인이되겠다. 35) 2. 중견국가교 (bridge) 외교 한국의동아시아외교정책은미중일러주변강국사이에서중견국가교외교를추진해야한다. 미국과중국을비롯한주변강국사이에서다자적협력외교를형성하기위해중견국가교 (bridge) 외교를추진해야한다. 동아시아에다층적복합협력체를구성해서안보 경제의제문제를해결하도록한국이적극적으로중견국가교역할을수행해야한다. 한미양국은긴밀한전략적소통을지속하는한편방위비분담금협상타결과조건에기초한전작권전환합의등각종동맹현안을원만히해결함으로써미래동맹발전의기반을강화한다. 한미동맹을아시아태평양지역의평화및안정의핵심축을넘어글로벌파트너십으로발전시켜나간다는공동인식아래, 에볼라 ISIL 등현안대처에도적극기여한다. 한중관계는경제, 문화분야에서의협력심화는물론정치, 안보분야에서도전략적으로소통하는정열경열의관계로발전한다. 34) 하영선 김상배편, 2012; 이상현, 2011. 35) 김성철, 2015. - 39 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 동아시아질서는미중간의세력균형에의해좌우되고있다. 미국과중국의전략적이해가교차하는동아시아에서양국간협력과경쟁이동아시아정치경제및안보질서의핵심요소로작용하고있다. 미국은동아시아에서영향력을유지하기위해동맹및우방국과안보협력을강화하고, 중국은국력증강을기반으로주변국과경제협력을통해영향력확대를추구하고있다. 미국과중국은중장기적으로동아시아의안정과평화발전이라는공동이익을기반으로사안에따라경쟁과협력을지속한다. 미국은아시아균형정책의틀에서안정적이고평화로운중국의부상을환영하면서중국과건설적인관계를구축하고자한다. 중국은미국과신형대국관계를추구하면서직접적인충돌은피하고자한다. 미중간의전반적인협력기조하에서도사안에따라양국간의갈등과충돌이발생할가능성은있다. 36) 한국외교의양대축을한미동맹과한중협력으로삼고미중관계의갈등속에서도굳건한신뢰외교관계를구축해야한다. 동아시아의안보 경제이슈에서주도적결정권을행사하는미국과중국사이에서한국은복합적가교외교에주력해야한다. 중국과일본사이에서도필요에따라한국이가교역할을수행할수있다. 37) 3. 소다자외교 역내국가들사이에서발생할수있는복잡다양한성격의현안을효율적으로논 의하기위한방안으로, 핵심관련당사국간의소규모다자주의 (mini-multilateralism; 소다자주의, minilateralism) 를활성화하는유형이다. 소규모다자주의의활성화는문 제해결과정에서의효율성을높이고자하는전략적고려에따른것이며, 참여에서 배제되는국가들에게불이익을주려는것은아니다. 동북아에서는미국 중국 일본과의양자외교가핵심을이루고있다. 한중일의 오랜역사적관계에도불구하고, 최근한중일이함께동아시아문제를논의해야한 다는차원에서 2011 년한중일협력사무국 (Trilateral Cooperation Secretariat) 이설립 되었다. 한중일은경제분야에서경쟁과협력이공존한다. 안보분야에서한미일협력 가능성이있으나, 한반도유사시자위대의한반도진출등과관련해서주권 영토문 제의국제법적논란가능성이존재한다. 한미동맹을유지하면서한일간에필요한 정보공유를포함한한미일안보협력이가능하다. 한미일및한중일관계와더불어 한미중의소다자외교에도진력해서한반도주변에가능한다층적복합외교에힘을 기울여야한다. 38) 워싱턴에서핵안보정상회의를계기로한국 미국 일본 3 국의정상회담이 2016 년 3 월개최되었다. 한미일정상회담에서북한의핵 미사일에대한대응, 범세계적 테러대책, 기후변동, 납치문제등에대해서연대하여대응하기로확인했다. 3 국정 상은안보협력강화의구체적대책의검토를외무 국방당국에지시할것을확인 36) 국가안보실, 2014, 33-34. 37) 이면우편, 2015. 38) 이태환편, 2011. - 40 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 했다. 또한 UN 안전보장이사회의북한제제결의안의착실한실행을위한방침에합의했다. 이슬람과격파조직 IS에대한대응책으로군사작전과인도적지원을포함한다면적이고장기적대처가필요하고관계국에의비군사적지원의실시를표명했다. 또한중국이해양진출을강화하고있는동중국해와남중국해등의정세에대해서도의견을교환했다. 한미일정상들은북핵문제대응을위한 3국공조방안에대한집중적인논의와함께, 지역및범세계문제관련글로벌파트너십강화방안에대해폭넓게의견을교환했다. 북핵문제와관련하여북한의전략적셈법을바꾸기위한강력한대북압박등 3국공조를강화하는계기가되었다. 39) 2012년밀실추진논란으로막판무산된한일정보보호협정 (GSOMIA) 체결문제가한미일안보협력의변수로부상했다. 40) GSOMIA의군사적필요성은인정하지만그에따른정치적부담감이크다. 정부관계자는 3국정상회담후브리핑에서 GSOMIA는과거정부에서추진하다중단된경위가있어서협정을체결하려면환경조성이필요하다는것이기본입장이라고밝혔다. 야당이국회동의를요구하며협정에반대하고, 일본과의직접적인군사협력을부정적으로바라보는국민여론이상당하기때문이다. 핵실험과장거리미사일발사등북한의도발위협이고조되는상황에서일본의군사정보는한국에게필요하지만정치적요인때문에어려웠다. 41) 북한의핵과미사일위협증대로최근한미일안보협력이강화되고 2014년 12월 3국정보공유약정이체결되었다. 일본은 3국간정보공유약정을통한미국경유간접적정보협력방식보다한일간 GSOMIA의조기체결을통한직접적인정보공유를선호한다. 한미일안보대화 (Defense Trilateral Talks, DTT) 는국방부차관보급회의로 2008년부터실시해왔다. DDT를위한실무협의체를구성하기로 2015년샹그릴라 3 국국방장관회의에서합의했다. 이명박정부시기한미일 3국의 6자회담수석대표회동을포함해 3국간외교안보담당장관및차관급회의가개최되었다. 2014년한미일정보공유약정은정보교환의대상이북한의핵과미사일에국한되고한국과일본이미국을통해정보를주고받는것으로구속력이없는양해각서이다. 한미일안보협력은대북한정부공유및정책공조의수준에머무르고있고, 군사협력은미국 39) 한미일정상회담의요지는다음과같다. 북한의핵 미사일문제가국제사회에위협이라는것에인식을공유하고, 북한의도발이계속되면더욱강력한제재를발동할것이라고경고했다. 외무 국방당국에안보분야의협력강화책을검토하도록했다. UN 안전보장이사회의제재결의를착실히실시하도록했다. 중국의해양진출에대해서문제의식을공유했다. 이슬람과격파대책으로서관계국의비군사적지원을표명했다. 4 월 1 일한일정상회담에서위안부문제에대한 2015 년의한일합의를착실히이행할것을확인했다. 한일신시대의관계를진전시키고, 북한의납치문제에대해서해결을위한연대를언급했다. 40) 2016 년 3 월 31 일워싱턴에서열린한미일정상회담에서미일양국은 GSOMIA 체결필요성을강조한반면한국은속도를조절하면서시각차를드러냈다. 미국대통령이 3 국간안보협력이필수적이라고하자, 일본총리는한미일협력을안보분야에서추구하고모든분야에서강화해나가자고했다. 한일간 GSOMIA 체결을디딤돌삼아 3 국간군사협력을한단계발전시킬수있다는구상이다. 한국은 3 국간협력을가능한분야에서진전시켜역내국가로확대해가자며안보라는표현을뺐다. 41) 2012 년국무회의에서처리된 GSOMIA 는사회적공감대없이성급히추진된문제와한미안보동맹을한미일 3 각동맹으로발전시켜동북아에신냉전을초래한다는논란끝에무산됐다. 이에정부는 2014 년 12 월국회동의여부를따질필요가없는한미일 3 국간약정을체결해미국을매개로군사정보를공유하고있다. 하지만일본은한국을믿고정보를제공하려면협정으로격을높여야한다고불만을제기해왔다. 미국도한일간 GSOMIA 체결을권유했다. - 41 -
제 33 차세종국가전략포럼 : 주요글로벌외교과제 을매개로주한미군과주일미군이연계되어있어서한일양국의안보협력은미약하다. 일본은한국과정보를직접교환하는협정으로격을높여야한다고주장했다. 미국도한일간연내 GSOMIA 체결을권장하며한국정부를압박했다. 2016년 9월북한의제5차핵실험이후계속되는미사일고도화실험으로인해한국에미국의고고도미사일방어체계 (THAAD) 의배치결정과함께한일정보보호협정이체결되었다. 4. 동아시아다자협력구상 신뢰외교에기초를둔동아시아다자협력구상은동북아평화협력구상, 한반도신뢰프로세스, 유라시아이니셔티브와연계되어동아시아에서안보와경제의다자협력체로서지속적으로추진되어야한다. 당분간북한의동아시아다자협력구상에참여하기는어렵지만역내신뢰구축을위한노력은지속되어야한다. 동아시아지역은상호의존이심화되고있고경제와안보, 연성및경성안보분야에서협력의필요성이존재한다. 정치적긴장과군사적갈등을해소하고경제협력을통한공생의길을모색하도록역내국가들이노력하는데한국이주도적역할을해야한다. 동아시아다자협력을제도화하고정착시키기위해대화와협력의관행을축적하는데주안점을두고, 정부및민간전문가들과의정책네트워크를통해지역내다자협력의문화를정착시키는데노력해야한다. 한국은주도적으로다자협력체제형성과대화에다양한구성원이참여해서중장기적으로신뢰와협력문화가구축되도록가교역할을수행해야한다. 한국은동아시아의정체성을넘어서글로벌연대의강화가요구된다. 북한문제의성공적이고평화로운해결이동북아안보및세계평화의중요한전제조건이라는점을강조하고, 이를토대로북한문제의해결에중국과일본및미국의관여를적극적으로유도하는전략이필요하다. 1991년유엔가입이후다자외교에노력을기울였고, 최근에는 G20정상회의개최와핵안보정상회담개최를통해다자외교중심의중견국리더십행사를위해노력하고있다. 한미일, 한중일, 한미중등의소다자협의체는동아시아다자협력구상과상호보완될수있다. 동아시아다자협력구상에서추구하는다자협력은한미일, 한중일, 한미중등의 3국이주도적으로추진할수있다. 필요에따라서남북한, 미국, 중국의 4자회담이나일본 러시아를포함한 6자회담이중심적인역할을할수있다. 동아시아다자협력구상은한국이다층적복합외교를수행하면서가교역할과소다자외교를유연성있게연계하면서상호보완하는다자협력외교전략으로동아시아의평화와안정및번영에기여하고자한다. 현실적으로정치 경제및안보의갈등을줄이기위한제도와대화의협력외교구상이다. 이는동맹과집단안보를보완하고경제협력을포함하는포괄적외교전략구상이다. 42) 42) 김성철, 2015. - 42 -