프로그램 시간 내용 비고 등록제 세션 발족식 개회 ( 국민의례 ) 인사말 이영조경희대국제대학원교수 / 국회입법감시단단장 축사 국회입법감시단발족선언문발표 국회입법감시단소개 박범진미래정책연구소이사장 / 前국회의원 조승수청년이만드는세상대표 백경훈청년이여는미래대표 이옥남국회입법감시단총괄간사 제 세션 창립보고회 사회 이영조경희대국제대학원교수 국회입법감시단단장 기조발제 : 의원입법의문제점과개선과제 이현출단국대초빙교수 / 前국회입법조사처심의관 토론 1: 제 20 대국회의원발의법률안현황과개선방안 이옥남국회입법감시단총괄간사 토론 2: 제 20 대국회의안보및국가정체성에반하는의안현황 유동열자유민주연구원원장 토론 3: 제 20 대국회주요反시장법안발의현황과개선과제 김영훈바른사회시민회의경제실장 토론 4: 20 대국회, 어쩌려고아무생각없이법만드나! 조형곤 21 세기미래교육연합대표 질의응답

목차 국회입법감시단 국회입법감시단발족선언문 07 발제문 의원입법의문제점과개선과제 11 이현출 ( 단국대초빙교수 / 前국회입법조사처심의관 ) 토론문 토론 1 29 이옥남 ( 국회입법감시단총괄간사 ) 토론 2 43 유동열 ( 자유민주연구원원장 ) 토론 3 53 김영훈 ( 바른사회시민회의경제실장 ) 토론 4 59 조형곤 (21 세기미래교육연합대표 )

국회입법감시단 발족선언문 입법권은국회의가장본질적인권한이다. 법률의제 개정및폐지하는입법활동은국민생활전반에지대한영향을미친다는점에서신중한접근과깊이있는검토가필요하다. 그러나지난 19 대국회까지의원의법안발의행태는 과잉입법 과 졸속입법 이라는비판을면하기어려웠다. 이러한입법관행을개선하고, 의원발의법안의질적수준을높이는것은 20 대국회개혁과제가운데하나이다. 20 대국회는달라질것인가. 개원 100 일을맞은현재 1,700 여건의법안이발의되었다. 19 대국회와비교해같은기간동안더많은숫자의법안이제출되었지만, 내용면에서 19 대국회보다나아진것이없다. 일부법안은자유로운경제활동을위축시키고국민의생활을옥조이는내용을담고있다. 또일부법안은국가재정의건전성은뒤로한채오로지여론에만편승해복지폭탄을남발하고있다. 심지어는국가안보의근본을흔들거나, 국가정체성을위협할우려가있는법안도있다. 문제는국회가이처럼각종규제를강화하고포퓰리즘을펼치며안보를위협하는입법활동을해도책임을물을제도적장치가사실상전무하다는점이다. 국회가스스로걸러내는것도기대하기어렵다. 자칫 " 입법쓰레기 " 를양산할우려에대한자기반성도없고, 국민편익 국가안위와괴리되는내용도국회차원의검증과여과는이미실종된상태다. 국회는자유민주주의와시장경제라는헌법적가치를존중하는입법활동을통해국민의생활을이롭게하고, 국리민복에이바지해야할의무가있다. 이에 20 대국회가자유민주주의와시장경제라는헌법적가치를존중하고, 국민복리와국익을위한입법활동을해나가는지감시하기위해뜻있는시민단체들이모여 국회입법감시단 을발족한다. 7

하나, 국회입법감시단 은제 20 대국회의 입법활동 이자유민주주의와시장경제라는우리헌법적가치를존중하는법안을발의하는지모니터링한다. 하나, 국회입법감시단 은제 20 대국회의 입법활동 이국가안보를우선하고, 법치주의를지켜나가는법안을발의하는지모니터링한다. 하나, 국회입법감시단 은제 20 대국회의 입법활동 이무차별적복지포퓰리즘에치우쳐국가재정을어렵게만들지는않는지모니터링한다. 2016.09.07 국회입법감시단 8

< 국회입법감시단 창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 기조발제

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 [ 발제 1] 의원입법의문제점과개선과제 이현출 단국대교수 / 前국회입법조사처심의관 1. 의원입법의실태분석 : 19 대국회중심 1) 의원발의법률안비율 19 대국회의의원발의법률안건수는총 16,675 건으로 18 대국회 (12,220 건 ) 에비하여약 1.3 배로급증함 19 대국회에서의법률안대표발의건수는국회의원 1 인당약 55.6 건임 구분 총계의원발의정부발의제안건수가결건수가결률제안건수가결건수가결률제안건수가결건수가결률 13대 938 492 52% 570 171 30% 368 321 87% 14대 902 656 73% 321 119 37% 581 537 92% 15대 1,951 1,120 57% 1,144 461 40% 807 659 82% 16대 2,507 948 38% 1,912 517 27% 595 431 72% 17대 7,489 1,913 25.5% 6,387 1,350 21.1% 1,102 563 51.1% 18대 * 13,913 2,353 16.9% 12,220 1,663 13.6% 1,693 690 40.8% 19대 ** 17,768 2,793 15.7% 16,675 2,414 14.5% 1,093 379 34.7% *18대대안반영법안 : 의원 3,227 건 ; 정부 598건 **19 대대안반영법안 : 의원 4,212 건 ; 정부 424건 대안반영은위원회의법률안심사결과그법률안의내용을일부또는전부반영한위원회대안을 제안하는대신, 본회의에부의하지않기로한법률안으로서실질적으로는가결법률안과차이가없 음 ( 국회의안정보시스템 ) 의원발의법률안건수의급증과더불어국회통과법률중에서의원발의법률이차지하는비율 도크게증가함 11

구분 13대 14대 15대 16대 17대 18대 19대 의원입법 171 119 461 516 1,350 1,663 2,414 (35%) (18%) (41%) (54%) (71%) (71%) (86%) 정부입법 321 537 659 432 563 690 379 (65%) (82%) (59%) (46%) (29%) (29%) (14%) 계 492 656 1,120 948 1,913 (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) 2,353 2,793 그러나제안건수대비가결건수의비율을나타내는가결률은의원발의법률안은 18대대비약간상승하였으나여전히 14.5% 로낮은수준이며, 정부발의법률안의가결률은점차낮아지고있는추세임 특히의원입법의경우 18대국회에서 13.6% 까지떨어져의원발의법률안의부실화에대한우려가제기됨 대안반영비율을감안하면우려는다소상쇄될수있음 의원발의급증의원인 입법부본연의역할과의원입법중요성에대한의원인식이변화함 외환위기, 양극화, 고령화등으로인한사회경제적입법수요폭증 언론 시민단체등의의정활동평가항목으로의원입법발의건수를중요하게다룸 법안발의정족수하향조정 (20명 10 명 ) 과원내정당화의영향으로정당의정책위원회등의조정없이법안을발의하는경향임 2) 의원발의법률안의입법형태및입안과정 의원발의법률안은 일부개정법률안 이 86.1% 로가장많은것으로나타났으며, 다음으로제정 법률안이 9.9% 를차지함 구분제정일부개정전부개정폐지 의원발의 정부발의 계 1647 (9.9%) 447 (21.3%) 2094 (10.6%) 15,623 (93.9%) 1,012 (6.1%) 16,635 (84.2%) 86 (79.6%) 22 (20.4%) 108 (3.1%) 19 (79.2%) 5 (20.8%) 24 (1.3%) 12

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 의원발의법률안개정내용을세부적으로살펴보면, 개정조문이 1-2 개인경우가가장많았으며 (54.7%), 개정조문이 5 개이상인경우 (22.6%) 가그다음을차지하고있음 (17 대국회의예 ) 구분자구수정개정조문 1-2 개정조문 3-4 개정조문 5 이상제정 폐지 172 3,491 687 1,446 588 건수 ( 비율 ) (2.7%) (54.7%) (10.8%) (22.6%) (9.2%) 의원발의법률안성안과정의충실성을알아보기위하여법제실의법제심의과정을거쳤는지여부와비용추계서를첨부하였는지여부에대해검토함 (17대국회사례 ) 법제심의를거친경우는 37.9% 에불과하며, 비용추계서를첨부하지않은경우가 77.8% 에이르는것으로나타남 법제심의여부 비용추계유무 예 2,423 (37.9%) 비용추계첨부미첨부사유첨부 875 (13.7%) 495 (7.9%) 아니오 3,964 (62.1%) 비용추계미첨부기타 ( 비법률안등 ) 4,972 (77.8%) 45 (0.7%) 법제심의를거친법률안중에서원안가결, 수정가결, 대안폐기등으로처리된법률안은총 973 건으로그통과율은 38.47% 를차지하고있음 법제심의를거치지않거나비용추계서를첨부하지않은법률안이많은것은입법과정의부실과낮은법안가결률을초래하는원인의하나로분석됨 이같은점은 17대국회의뢰법률안에대한참고의견의내용에서확인됨 ( 의뢰법률안 2,423 건중참고의견을송부한경우는 669건임 ) - 그참고의견의주요내용은법의실효성확보곤란, 법해석의착오또는오해, 위헌소지, 다른법에규정또는다른법과의충돌등으로나타나고있어법안성안과정의정치함이요구된다고할것임 13

3) 의원발의법률안의심의과정 의원발의법률안의처리결과를보면 임기만료폐기 가가장높은 63.5% 를차지하고있으며, 다음으로 대안반영 가 27.3% 를차지하며, 원안가결은 2.4%, 수정가결은 4.9% 에불과한것으로 나타남 구분원안가결수정가결대안반영부결폐기철회기타 의원발의 위원장 정부발의 1,646 (2.4%) 1,275 (99.3%) 129 (11.8%) 763 (4.9%) 5 (0.4%) 250 (22.9%) 4,212 (27.3%) 424 (38.8%) 1 (0%) 1 (0.1%) 1 (0.1%) 9,809 (63.5%) 3 (0.2%) 288 (26.3%) 172 (1.1%) 26 (0.2%) 1 (0.1%) 법률안을처리된것과임기만료폐기된것으로나누면다음의그림과같음 14

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 의원발의법률안의처리기간은정부발의법률안의두배에이르는것으로나타남 (17 대기준 ) 구분건수평균 ( 일수 ) 의원입법 6,387 449.54 정부입법 1,102 231.53 심의과정에시간이많이소요되는이유는상임위원회심의과정에서일반폐기시키는비율이 5% 내외로낮기때문이라평가할수있음 16대국회일반폐기 : 126건 (5%) 17대국회일반폐기 : 420건 (5.6%) 4) 의원발의법률안의내용분석 의원발의법률안의유형 정부와의협력하에발의한법률안 : 개혁입법등시급한현안에대하여정부의견을의원입법형식으로발의 - 종합부동산세법, 신행정수도후속대책을위한연기 공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법 등 특정지역지원을위한선심성법률안 - 남해안균형발전법안, 군사시설인근지역개발및지원법안등 쟁점사안에대한중복발의 - 산업자원 : 지식재산법안, 지식재산기본법안등 - 교육과학 : 영어교육진흥법안, 영어교육지원특별법안, 영어교육진흥특별법안등 시행령등하위법령에규정된사항을법률로규정하는전환입법 - 농작물재해보험법중일부개정법률안 : 대통령으로위임된보험대상농작물과보상자연재해의범위를법률로규정 기금 특별회계설치, 조직신설및기존조직의법인화등을위한법률안 - 방사성폐기물안전관리기본법안 : 방사성폐기물안전관리기금설치 - 교정청법안 : 교정청신설 15

2. 주요국의원입법제도 1) 미국 가. 의원입법의현황과특징 미국의회입법실적 1) : 참고 미국의회입법실적의특징 발의율은높으나가결율은매우낮음 - 발의법률안의최근 8년간의평균가결율을보면상원의경우 3% 를넘지못하며, 하원의경우 108대의회에서 6.6% 를보이나 109대의회에서는 4.6% 를나타냄 그러나중요한법안 (Major Bills) 의경우제출법률안의 70% 가양원을통과하고 60% 가법이됨 나. 의원입법가결률이낮은원인 제한없는발의와복잡한심의과정 법안발의에관한형식적제한 ( 의원수등발의요건 ) 이없음 법안의제출, 위원회심사, 본회의심의, 상하양원에서의심의, 양원협의회등매우복잡한과정을거치면서폐기되는경우가많음 정책현안에대한다양한대안과지역구및이익집단의이익대변 주요한쟁점에대해서는다수의의원에의한유사한법안의제출 법안에대한일반의지지도가낮음에도불구하고지역구민에게지역구문제를위해노력한다 1) 2010 년이전자료 회기 107 대 (2001-2002) 108 대 (2003-2004) 109 대 (2005-2006) 110 대 1) (2007-2008) 상원 하원 발의건수가결건수가결률발의건수통과건수가결률 3,189 71 2.2% 5,767 312 5.4% 3,036 148 4.9% 5,432 356 6.6% 4,122 124 3.0% 6,434 294 4.6% 3,411 65 1.9% 6,771 188 2.8% 출처 : Congressional Record-Daily Digest, Resume of Congressional Activity 자료재구성 16

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 는것을보이기위해제출하는법안이많음 이러한법안의대부분은청문회가열리기전단계에서후속심의에들어가지않고폐기되는경우가대부분임 109대하원법안의 88.6%(5,698 건 ) 가청문회전단계에서폐기됨 109대상원법안의 88%(3,626 건 ) 가청문회전단계에서폐기됨 복수상임위원회공동회부 (Joint Referrals) 법안이복수의상임위원회에회부되는경우상임위간에소관사항을둘러싼분쟁이지속적으로제기되어심의를지연시킴 최근에는의장이법안의소관상임위원회를결정할때 1-2 상임위로한정하는경향이많음 상원의의사결정구조 상원의사규칙에따르면상원의원은본회의토론을연장할수있는권한과수정안을제출할수있는권한이부여됨 만장일치의의사정족수를요구하고있기때문에상원의원개인이법률안통과를저지할수있음 다. 심의과정의특징 활발한상임위활동 전문성을바탕으로한충실한상임위활동 활발한청문회활동 : 법안을심사하기위한입법청문회 (legislative hearings), 정부정책을감독하거나정책내용을감사하기위한감독청문회 (oversight hearings), 정부관료나정책상의비행을조사하기위한조사청문회 (investigative hearings), 정책집행상의문제점이나실정을파악하기위해지방이나산하기관등에서실시하는현장청문회 (field hearings), 정부고위관료의인준을위한인사청문회 (confirmation hearings) 등 미국의회의청문회는 12개월내내진행되고있는데, 구체적으로미의회상원과하원의상임위원회가개최한청문회는지난 2007 년총 1,480 여건에이르고있음 복잡한심의과정 청문회후의축조심사 (Mark up), 상임위원회전체회의, 규칙위원회, 전원위원회, 본회의등의절차를거치며엄격한법안심의 법제실 (legislative counsel), 의회조사국 (CRS), 의회예산처 (CBO), 회계감사원 (GAO), 위원회전문스텝, 의원개인보좌진등다양한입법지원조직을통해의원의입법활동을지원함 17

2) 영국 가. 의원입법및정부입법 영국의회의법률안발의건수는미국에비해발의건수가현저히적음 2) 영국하원의원정수는 646명으로미국하원의원정수 435명보다많을뿐아니라미국상 하원정수를합한 535명보다많은데도불구하고법률안발의건수가훨씬적은것은내각제라는정부형태의차이와본회의중심제를택하고있는영국의회제도의특성으로인한결과임 법률안발의건수를비교해보면개별의원안이정부안보다많지만가결률이낮아실제법률로입법화되는법률안은대부분정부발의법률안임 정부안의가결률은 90% 를상회하는반면, 개별의원안은평균 10% 정도임 의원내각제라는특성상의원이개인적차원에서발의하는법률안은다수당에의해구성되는내각의동의를이끌어내지않는한통과되기어렵기때문임 또한의안심의과정에서정부발의법률안을우선하여심의하도록제도화되어있으며, 재정관련법안의경우정부안만발의할수있는등제도적으로정부발의법률안의가결률이높게나올수밖에없는구조임 나. 입법과정 영국의회는본회의중심주의를채택하고있음. 법률안의기본방향이본회의의독회와토론과 정에서결정되고위원회심사단계에서는부분적인수정에그침 입법과정은 5~6 단계의절차를거치며양원모두법률발의를할수있으나정부발의법률안의 2) 2007 년이전자료참고 회기 정부안 의원안 발의건수가결건수가결율발의통과가결율 2000-2001 26 21 80.8% 63 0 0.0% 2001-2002 39 39 100% 114 8 7.0% 2002-2003 36 33 91.7% 97 13 13.4% 2003-2004 35 33 94.3% 96 5 5.2% 2004-2005 34 20 58.8% 54 0 0.0% 2005-2006 58 54 93.1% 116 3 2.5% 2006-2007 33 29 87.9% 96 4 4.2% 출처 : U. K. House of Commons, 각연도, Sessional Information Digest 에서재구성각료인의원이제출한법률안은정부발의법률안 (Government Bill), 개별의원이발의한법률안은개별의원안 (Private Member's Bill) 으로구분함재정지출이필요한법률안의경우각료인의원만이발의할수있음 18

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 경우대부분하원에서발의됨 이러한과정을거쳐양원을통과한법률안에대해국왕이나정부는거부권을행사할수없음 법률상국왕은법률안에대한승인을거부할수있으나관례상거부권이행사되지않음 3) 일본 가. 의원입법및정부입법 내각과참의원및중의원에서법률안제출권을가짐 의원발의법률안의경우중의원에서는의원 20인이상, 참의원에서는의원 10인이상의찬성자가연서하여발의 예산관련법안의경우중의원에서의원 50인이상, 참의원에서의원 20인이상의찬성이요구됨 그밖에위원회에서소관사항에관한법률안을제출할수있으며, 이경우찬성자필요없이위원장단독으로법률안발의 ( 국회법제50조 2항 ) 법률안의발의건수는정부발의법안과의원발의법안이비슷하나가결률의경우정부발의법안 은평균 84% 정도이지만의원발의법안은중의원 30%, 참의원 17% 정도로정부발의법안의가 결률이훨씬높음 3) 나. 입법과정 의원입법은의원이일정수이상의원의동의를얻어법안을제출하지만, 소속회파 ( 교섭단체 ) 의승인을얻는것이필요함 3) 2008 년이전 정부안 중의원안 참의원안 년도발의가결건수건수 가결율 발의 통과 가결율 발의 통과 가결율 2004 127 120 94.5% 59 14 23.7% 24 1 4.2% 2005 89 75 84.3% 39 17 43.6% 10 1 10.0% 2006 91 82 90.1% 40 10 25% 21 4 19.0% 2007 97 89 91.8% 54 19 35.2% 14 3 21.4% 2008 80 63 78.8% 32 14 43.8% 27 3 11.1% 19

한국의경우원내정당화의흐름으로의원자율성이높아지면서정당내의조정과정이크게약화되었으나일본의경우당내조정과정을통하여정당의노선과의통일여부, 그리고법제완성도를높이는기능을함 내각제출법안과의원제출법안의과정 내각제출법안 각성에의한 원안작성 의원제출법안 의원에의한원안작성 ( 의원법제국 ) 성 ( 省 ) 내심사 각성협의 내각법제국심사 여당심사 당내절차 사무차관등회의 각 의 국회제출양원에서 ( 본회의취지설명 ) ( 본회의취지설명 ) 위원회심사 ( 위원회심사 ) 본회의가결 본회의가결 성 립 공 포 시 행 20

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 의원제출법안의주요내용 국회또는정당관계법 선거구로부터요청받은재해대책법또는지역진흥법 지원을받은이익집단등으로부터요청받은자격법등 야당의경우정책의선진성을홍보하거나내각제출법안에대한대항법안으로제출 3. 의원입법의질적개선방안검토 1) 의원입법급증에따른문제점 국민의견수렴절차생략으로인한국민반발 이해관계가첨예하게대립되는법률안이입법예고 공청회등충분한의견수렴절차없이추진됨으로인하여국민반발초래 공청회, 입법예고제등이실효성을갖지못함으로인하여무책임한법안남발 병역법일부개정법률안 : 군필자채용가산점관련등사례 국가재정에과도한부담을주어집행이곤란한법률성립 예산조치가필요한법률안에대해국회법에따라소관부처의의견은듣고있으나기획예산처의의견을듣는경우는많지않음 예산수반사항임에도불구하고비용추계서를제출하지않는경우가많음 태평양전쟁전후국외강제동원희생자등지원에관한법률안 : 강제동원되었다가돌아온생존자에게 1인당 500만원위로금지급, 약 2천억원의추가재정소요발생 (2007.7.3 통과 ) 부처협의우회목적의 무늬만의원입법 의증가로국회권위실추및정부부처갈등증폭 사실상정부에서법률안을만들고부처협의등의제약을피하기위하여의원입법형식으로발의되는경우증가 이에대한통제가필요하다는법제사법위원회의원들의지적이있었음 (06.10.31 법사위국정감사 ) 높은폐기율로인한의원입법에대한신뢰저하 의원발의안이폐기율이높은이유중의하나가정부안에비해지역 직능등특수이익을대변하는법률안이많아이에대한비판제기 특정사안에대한중복발의가많아법안제출단계에서의투명성강화가요구됨 21

2) 법안발의절차개선방안 < 현행발의절차 > < 개정발의절차 > 의원의 입법정보수집 의원의 입법정보수집 초안작성 정책및 입법조사분석 ( 입법조사처 ) 비용및 예산추계 ( 예산정책처 ) 공청회개최 사전및병행 입법평가 법제실초안작성 법제실초안작성 입법예고 의원 10 인의 찬성으로국회제출 의원 10 인의 찬성으로국회제출 비용추계, 법제실법제자문의견제출의무화 비용추계절차, 법제자문절차는필수절차로, 조사분석의뢰는임의절차로규정 법제실법제자문의견제출을의무화함으로써법의실효성확보곤란, 법해석의착오또는오해, 위헌소지, 다른법에규정또는다른법과의충돌등다양한하자를미연에방지함으로써법안의완성도제고 국회법제79 조의 2의개정또는제79 조의 3 신설및규칙제정 22

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 공청회실시 공청회의경우 16대에비해 17대국회에서개최건수가증가하는등점차활성화되어가고있으나, 법안준비단계의필수코스로정착되지는못한실정 조사분석및비용추계에관한검토이후전문가및이해당자자로구성된공청회를실시하도록규정신설하고위원회심의시참조 이해당사자대립사안이나비용추가소요사안대상으로실시 청문회와구분하여법안제출전단계에서 이해관계자와학식 경험있는자 에의한공청회를별도규정하고 ( 국회법제64 조개정 ), 청문회는법안심의단계의과정으로구분 입법평가제도입 입법의홍수, 과잉입법등의상황속에서현실적합성, 집행가능성, 체계적합성등의요건을갖춘 좋은법률 을만들기위한국회차원의선구적노력이요구됨 입법평가는법률의제정 개정에따른영향을사전및사후에분석하고평가하여그결과를입법에반영하는것으로법률의입안에서초안작성, 법률로서의시행이후국민에게미치는효과까지를분석 평가하여보다나은대안을제시하도록하는제도 독일은연방수상청산하에국가규범통제원을설치 (2006) 하여입법평가제도를시행하고있으며, 예산통제및졸속입법이나부실입법을억제함으로써의원입법의질적향상을도모하고있음 시범적으로국회입법조사처내에입법평가센터를설치하여민간전문가와공동으로주요법률안에대한입법평가시도 입법예고제시행 현행국회법제82조의 2에규정되어있으나국회규칙이마련되지않아실시되지않고있는입법예고제의시행및활성화를통해입법과정에대한대국민여론수렴가능 정부입법의경우입법예고제도가의무적으로시행되고있으나의원입법의경우에는사실상시행되지않고있음 모든입법에대한입법예고제를의무시행함으로써의원에게는법안제출에책임성을강화하고, 이해관계국민에게는알권리를강화할수있음 입법예고제를의무사항으로규정하고관련국회규칙을제정하는등제도개선을통해입법예고제를시행하도록할필요가있음 국회법제82조의 2 임의규정을의무규정으로개정, 입법예고규칙제정을통해방법과절차규정 법개정없이입법예고제를활성화할수있는방안으로는국회홈페이지 법률관련정보 코너에 국회통과새법률, 최근접수법률안 등의코너가있는데, 이에부가하여 최근제출법률안에대한국민의견접수창구 를개설하여국민들의의견을수렴하는방안 ( 국회홈페이지별도메뉴구성등 ) 을검토해볼수있음 ( 즉각실행가능 ) 23

3) 심의절차개선방안 본회의보고 상임위원회 행정부의견 입법조사처ㆍ예산정책처 규제개혁위원회 소위원회심의 청문회여부 청문회심의 폐기여부결정 위원회전체회의 폐기여부결정 법제사법위원회심의 전원위원회심의 본회의 행정부, 국회전문기관의견수렴강화 의원입법에대한정부의신속한의견수렴 제출된법안에대해국회입법조사처의타당성검토 ( 법률안이시행된후의국민에게미치는효과등에대한평가, 사회현실과의적합성여부등 ), 예산정책처의비용추계타당성검토등을받아위원회심사에반영 규제개혁위원회신설 정부는행정규제기본법 ( 제23조 ) 에근거하여정부제출법안심의과정에규제개혁위원회를거치도록하고있음 그러나규제개혁위원회가정부입법과정에존치됨으로써 스스로만든규제를스스로개혁하는데에한계가있다는점, 정책변경후사후평가와통제가제대로이루어지지않는문제가크다는점등의이유로국회에규제개혁위원회를두자는의견이제기됨 외국의사례에서도규제를심사하는위원회가의회에상설되어있는국가들이다수존재함 24

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 - 캐나다 : 상하원합동규제심사상임위원회 (Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations) - 호주 : 상원규제위원회 (Senate Standing Committee on Regulation and Ordiance) - 영국 : 의회의규제개혁전담위원회인 Parliament Committees 가존재, 하원에는규제완화개혁위원회 (Deregulation and Regulatory Reform Committee), 상원에는대리권한 규제개혁위원회 (Delegated Powers and Regulatory Reform Committee) 가각각존재 규제개혁위원회를국회에도예결위와같은형태로두되, 민간 의원동수의위원회또는민간자문위원회형태로설치검토 입법권과정부견제라는측면에서타당하며, 자연스럽게정부규제부문을통제하고시대적과제에부응할수있을것으로판단됨 청문회활성화 국회법에서는제정법률안및전문개정법률안의경우공청회또는청문회를개최하도록규정하고있으나, 위원회의의결로이절차를생략할수있도록함 ( 제58조제6항 ) 그로인해사실상입법청문회제도는사문화되어시행되지않고있는실정임미국의경우입법청문회는입법과정에필요한자료를수집하고전문가및이해당사자의의견을청취함으로써입법과정의내실을기하고국민여론을반영한다는취지로시행되고있음 입법청문회활성화를위해서는첫째, 청문회를생략할수있는의결정족수를높이고, 둘째, 입법청문회운영에필요한상세한절차를국회규칙으로정하는것이필요함 ( 법안발의단계의공청회와성격구분 ) 현행의결정족수는위원회의재적위원과반수출석과출석위원과반수찬성으로가능하지만재적위원과반수의찬성이있어야청문회를생략할수있도록하는방안을검토할수있음 전원위원회심의활성화 전원위원회제도는제헌국회에서제4대국회까지존치되다가제5대국회에서국회법개정을통해폐지되었음 2000 년의국회법개정을통해다시도입되었으며 ( 국회법 63조의 2), 재도입의취지는상임위중심주의의문제점을개선하고안건의심도있는심사와국회의원만한운영을제고하기위함이었음 재도입이후전원위원회가개최된것은 2003 년 3월 국군부대의이라크파병동의안 을처리하기위한것이유일한사례임 전원위원회제도는위원회중심주의로인해주요한법률안의경우에도소수의소관상임위원회의원들만법률안심의에참여하게되는점을보완하기위해제정된것임 그러나사실상전원위원회가개최되고있지않으므로주요법률안의경우전원위원회의개최를의무화하도록하는방안, 혹은재적의원 4분의 1이라는개최요건외에운영위원회에도전원위원회의개최를요구할수있는권한을부여하는방안을검토할수있음 25

< 국회입법감시단 창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 토 론

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 [ 토론 1] 제 20 대국회의원발의법률안현황과개선방안 이옥남 국회입법감시단총괄간사 1. 제 20 대국회법률안발의현황 2016 년 5 월 30 일제 20 대국회개원이후 9 월 6 일현재약 3 개월동안발의된법률안은 2 천 049 건. 이중에서의원발의법률안은 1 천 923 건이며정부안은 127 건임. 한달에평균 640 여건발의된 것임. 이는 1 년이면 7 천 680 여건, 4 년이면 3 만 720 여건예상됨. 표 1 제 20 대국회법률안발의및처리현황 (2015. 9) 출처 : 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/stat/statfinishbillsearch.do) 제 20 대국회위원회별법안제출현황을보면, 안전행정위원회가 286 건으로가장많이발의되었 고, 기획재정위원회 253 건, 환경노동위원회 205 건, 교육문화체육관광위원회 195 건, 법제사법위원회 29

177 건순임. 표 2 제 20 대국회위원회별법률안처리현황 (2015. 9) 출처 : 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/stat/statfinishbillsearch.do) 2. 제 20 대국회의원발의법률안분야별분류 1) 정당별, 의원개인별 2016 년 8월 31일까지발의된법안의정당별현황을살펴보면, 더불어민주당의원 113명이 1천 13건을발의하여가장높은비중을차지했고, 다음은새누리당의원 105명이 427건, 국민의당 31명이 298건, 정의당 5명이 35건, 무소속 5명이 22건순으로발의했음 ( 표 3 참고 ). 41명은한건도발의하지않았음. 30

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 표 3 제20대국회정당별발의건수 ( 기준 : 2016.05.30.~2016.08.31.) 정당명 발의의원수 발의건수 더불어민주당 명 건 새누리당 명 건 국민의당 명 건 정의당 명 건 무소속 명 건 총계 명 건 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/) 에서검색 의원별발의건수를살펴보면 2016 년 8 월 31 일기준, 최다발의자는박광온의원으로 3 개월 동안 70 여건을발의했고, 주승용의원으로 51 건, 이찬열의원 35 건, 최도자의원 33 건, 안규백의원 30 건순임 ( 표 4 참고 ). 표 4 제20대국회상위최다발의의원및발의건수 ( 기준 : 2016.05.30.~2016.08.31.) 연번 의원명 정당명 발의건수 박광온 더불어민주당 건 주승용 국민의당 건 이찬열 더불어민주당 건 최도자 국민의당 건 안규백 더불어민주당 건 김삼화 국민의당 건 박정 더불어민주당 건 김도읍 새누리당 건 황주홍 국민의당 건 김관영 국민의당 건 출처 : 바른사회시민회의 (2016. 8), 국회의안정보시스템에서검색 최다발의상위 3명의의원은모두재선이며이들중일부는제19 대국회에서발의했던법안과유사한법안을발의했음. 박광온의원의경우, 발의 70건중 19건 ( 약 27%) 이 19대국회에서발의한법안이며주승용의원은 50건중 5건 (5%), 이찬열의원은 35건중 9건 (25.8%) 이제19대국회에서발의했던법안임 ( 표 5 참고 ). 최도자의원의경우, 33건중 27건이자구수정등단순개정조문법률안임. 31

표 5 최다발의의원중 19대발의법안대비유사법안 4) ( 기준 : 2016.05.30.~2016.08.31.) 연번 의원명 19대발의법안대비유사법안 비율 고용보험법일부개정법률안 보조금관리에관한법률일부개정법률안 국민건강보험법일부개정법률안 국민건강보험법일부개정법률안 남녀고용평등과일 가정양립지원에관한법률일부개정법률안 모자보건법일부개정법률안 공공기관의운영에관한법률일부개정법률안 모자보건법일부개정법률안 영유아보육법일부개정법률안 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률일부개정법률안 박광온 국세기본법일부개정법률안 건 조세특례제한법일부개정법률안 국정감사및조사에관한법률일부개정법률안 산업입지및개발에관한법률일부개정법률안 국회법일부개정법률안 모자보건법일부개정법률안 영유아보육법일부개정법률안 국토의계획및이용에관한법률일부개정법률안 주택법일부개정법률안 소득세법일부개정법률안 모자보건법일부개정법률안 조세특례제한법일부개정법률안 국가회계법일부개정법률안 부가가치세법일부개정법률안 국세기본법일부개정법률안 주승용 지방세법일부개정법률안 건 도로교통법일부개정법률안 박광온의원 대법안발의 건중 건 대법안유사 주승용의원 대법안발의 건중 건 대법안과유사 이찬열의원 대법안 건중 건 대법안과유사 32

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 이찬열 감염병의예방및관리에관한법률일부개정법률안 민법일부개정안 환경친화적자동차의개발및보급촉진에관한법률일부개정안 유료도로법일부개정안 국경일및공휴일에관한법률안 건 질서위반행위규제법일부개정안 학교도서관진흥법일부개정법률안 지방자치법일부개정법률안 택시운송사업의발전에관한법률일부개정법률안 택시운송사업의발전에관한법률일부개정법률안 출처 : 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/) 2) 내용별분류 2016 년 7 월까지발의된법안을내용별로분류하면 1 천 116 건중규제관련법안은 540 여건으로 이는전체법안의 48% 에해당함. 반면, 규제완화및경제활성화관련법안은약 55 건으로이는전 체발의법안의 4.9% 에불과함 ( 표 6 참고 ). 표 6 제 20 대의원발의법안성향분석 ( 기준 2016.07.29.) 경제 경제 정치개혁 구 분 총계 계 규제완화및경제활성화 규제신설및강화 기타 정치개혁 일반규제 완화 강화 신 폐지 설 과거사 지원일농어반촌 복지안보안전 기 타 건 철회 15 건제외. 출처 : 바른사회시민회의 (2016. 7) 여소야대정국에서새누리당은노동개혁 4법과서비스산업발전기본법, 규제개혁특별법등경제활성화법을중심으로처리방침을세웠고, 야3당은경제민주화법안 ( 집단소송법, 최저임금법등 ) 을우선적으로처리할것을표명함. 일부경제활성화법및경제민주화법의경우유사법안이다수발의되어대안반영폐기처리가예상됨. 법인세법일부개정안 의경우, 현재 13건이발의됨. 33

3) 제 20 대국회의원발의법률안의예상되는문제점 1 포퓰리즘법안양산에따른대안반영폐기와임기만료폐기 그동안국회는사회적이슈가발생할때마다의원들이유사법안을다수발의했음. 예를들어, 최근국회의원보좌관친인척채용이문제가되자관련된유사법들이여러건제출되었고, 공정거래위원회의전속고발권, 법인세인상, 가습기살균제사건관련법안등사건사고에따른유사법안의제출이예상됨. 이러한법안들은위원장안으로통합되어대안반영처리될것임. 또한무분별하게발의된다수의 법안들은국회회기내에처리되지않으면임기만료폐기될것임 2 부실입법, 졸속입법의우려 의원입법이소속정당이나일부계층, 단체등을위해오남용될수있는위험성도높아짐. 의원입법에는의원개인이발안하는것과정당의정책에의해발안하는것이있음. 후자의경우, 여당안은대부분정부발의법안이됨. 의원개인에의한법률안은내용적으로특정지역 특정업자보호를위한법률안또는소수파가많은혁신정당의특정계급보호를위한법률안이많기때문에국회법에의해발안및수정동의등에일정한요건이부과되기도함 5). 반대로특정집단이나국가기관에대한권한축소등국민다수의필요나동의에의해서라기 보다소수정당의이해관계에의해발의되는법안에대한면밀한검토도필요. 3 실적쌓기구태 여전히다음총선에서지역구및유권자들에게제시할일명 실적쌓기용 법률도다수발의될 것으로예상됨. 실제일부개정법률안이 86.1% 로이중자구수정이나소수의개정조문으로법안 처리에유리한법안으로처리실적을높이는것이다수임 4 경제민주화등규제관련법안의양산에의한국민부담 소위 경제민주화 법안이라고분류되는법안의다수는규제관련이많음. 예를들어, 유통산업 발전법의경우소상공인및재래시장보호명목아래시행몇년이지났지만당초예상이나목적과는 달리많은국민들이불편함을호소하고있음. 지성우 34

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 규제관련법안은예산과같이명시적으로비용을발생시키지않지만국민의권리를제한하거나의무를부과하는과정에서피규제자인기업이나개인에게비용을부담시킬수있음. 예를들어, 과거문화예술진흥법에근거한 1만제곱미터이상의건축물에대한미술품설치의무규정은일반인의출입이통제되는항만구역창고등에서도고가의미술품을설치하도록요구함으로써기업에부담을초래하기도함. 6) 3. 의원발의법률안에대한개선방안 1) 법적장치마련 주요선진국의회에서시행되고있는입법평가제도가수년째대안으로논의되고있음. 독일의 법률효과평가 (Gesetzesfolgenabschaezung)' 이나미국의 규제영향분석 (Regulatory Impact Analysis)' 가그예임. 법률이준비단계에서이루어지는사전입법평가, 병행입법평가제도, 사후입법평가등다양한단계에서의입법평가가논의되고있음. 7) 그러나제 18 대국회부터 2016 년 9 월제 20 대국회까지의원입법영향평가제도도입에대한법 률안이꾸준히발의되었지만대부분이주목을받지못하고임기만료폐기됨 ( 표 7 참고 ). 표 7 제 18 대 ~20 대국회의원입법평가제도에관련된법률안 연번 제안대수 발의의원 권택기 발의일자 대 권경석 이성현 주요내용 규제의신설또는강화를내용으로하는의원발의및정부제출법률안과대통령령등에대하여규제영향분석서제출을의무화 의원또는위원회가규제의신설 강화를내용으로하는의안을발의또는제안하는경우로서 당해규제가국민의일상생활및사회 경제활동에미치는파급효과를고려하여중요규제에해당하는경우에는규제영향분석서제출 의원발의법률안의경우에도입법예고를의무화하여내용과형식의완성도를높임 처리상태 임기만료폐기 임기만료폐기 대안반영폐기 이혁우 김주찬 김태윤 여차민 의원입법에대한규제영향분석의필요성연구 규제연구 제 권제 호 지성우 미래지향적인의원입법제도발전방안 바른사회시민회의토론회 35

연번 제안대수 발의의원 이한구 발의일자 정희수 민현주 대 안종범 이완영 대 추경호 김종석 주요내용 규제에관한사항을포함하고있는의원발의법률안의경우규제사전검토서를첨부하도록함 실체적개정사항이없는경미한법률개정사항이있는때에는정부의보고를받아위원회제안으로이를일괄개정할수있도록함으로써법률안발의가단순히실적경쟁의수단으로사용되는것을방지 의원또는위원회가예산또는기금상의조치를수반하는법률안을발의또는제안하는경우에는그법률안의시행이성평등에미칠영향을분석한평가자료를아울러제출하도록함 의원또는위원회에서연간조세특례금액이일정액이상인조세특례제도를도입하는법률안을발의또는제안하는경우에도조세특례에관한전문기관의평가자료를함께제출 의원입법의경우예산정책처의비용추계서를반드시첨부토록하되 의원실에서신속히법안을제출하여야하는경우에는비용추계서대신국회예산정책처에대한비용추계요구서를제출할수있도함 의원및위원회가예산또는기금상의조치를수반하는의안을발의 제안하는경우비용추계서와이에상응하는재원조달방안에관한자료를함께제출하도록함 중요규제를포함하는의원입법에한하여규제영향분석을함께제출 처리상태 임기만료폐기 임기만료폐기 임기만료폐기 대안반영폐기 대안반영폐기 계류 계류 출처 : 바른사회시민회의 (2016. 9) 입법평가관련법안이현실적으로처리가어려운이유는 1) 규제에관한사항을포함하는의원발의법률안에의원이직접작성한규제사전검토서를첨부하도록할경우의원실에과중한부담을주어의원발의건수가대폭감소하는경향이예상되기때문임 2) 규제영향평가를법률안심사단계에서행할경우국회소관기관등이행하는규제영향평가는전문위원의검토보고서와중복되는면이있고, 규제영향평가가지체될경우위원회의법률안심사일정이차질을빚을수도있음 3) 규제에관한사항을포함하는의원발의또는위원회제안법률안에대해원칙적으로규제영향평가를의뢰하도록하고, 예외적으로위원회의의결이있거나긴급을요하는사안으로서간사의합의와위원장의동의가있는경우에만이를거치지않을수있도록할경우규제영향평가대상법률안의규모가과다해질수있다는것이주요원인임. 8) 진정구 국회법일부개정안 이한구의원대표발의 검토보고서 국회운영위원회 36

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 2) 국회차원의현실적대안 국회소속기관별업무논의및제도화필요성. 규제영향평가의의뢰대상으로국회입법조사처가주로논의되고있으나국회사무처법제실이나국회예산정책처등에서도담당하는것이현실적. 예를들어, 비용추계절차, 법제자문절차를필수절차로할경우국회예산정책처와법제실이실무담당에적합할것임 ( 표 8 참고 ). 그러나이러한대안도국회법개정사안이므로쉽지않을것이예상됨. 표 8 규제영향평가업무수행시국회소속기관별비교 규제영향평가업무수행시예상되는강점 국회사무처법제실 법제에관한전문성을토대로의원실요청에따른법률안입안및검토담당부서 - 별도의직제개정없이규제영향평가업무수행가능 법률안입안및검토과정에서법률안의내용에대한분석 평가업무수행 - 국회사무처직제 9) 에따라상임위원회의행정입법분석 평가업무수행중 규제의사회적 경제적비용이나효과에대한평가가능 국회예산정책처 - 국가의주요사업에대한분석및평가와법안비용추계업무경험 규제영향분석과관련된각종보고서발간 - 2007 2011 년까지정부규제개혁평가등 5 건 입법영향분석업무수행을통한규제영향평가능력배양 국회입법조사처 - 2011 년부터입법영향분석시범사업실시 국정전반에관한조사 분석기능수행 - 입법조사회답등을위한다양한조사 분석인력보유 출처 : 진정구 (2013. 11) 3) 국회의원입법활동의정성적평가기준마련시급 현재국회를감시하는시민단체와언론매체등에서국회의원입법활동의정량적평가기준에 9) 국회사무처직제 제7조 ( 법제실 ) 1. 국회의원또는위원회가요청한법률안의입안및검토 2. 대통령령 총리령및부령에대한분석 평가 3. 국내외의법제에관한연구 4. 그밖에국회의원의법제활동에관한지원 37

높은가치를부여하기보다정성적평가에대한기준마련이절실. 법안의내용과질, 법률안시행에소요되는비용이합리적인지에대한일관되고합리적인기준을마련하여정기적으로또꾸준히모니터링해야함. 특히, 시민단체등에서국회의원을대상으로정기적으로수여하는입법관련시상에도엄정하고합리적인기준이요구됨. 38

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20대국회개원 100일, 의원입법발의현황과문제점 < 첨부 > 제20대국회의원별발의건수 ( 기준 : 2016.05.30.~2016.08.31.) 이름 정당 발의건수 이름 정당 발의건수 이름 정당 발의건수 강길부 새누리 5 박맹우 새누리 4 이우현 새누리 8 강병원 더민주 9 박명재 새누리 14 이원욱 더민주 10 강석진 새누리 1 박범계 더민주 10 이은권 새누리 1 강석호 새누리 3 박병석 더민주 5 이은재 새누리 1 강창일 더민주 7 박성중 새누리 3 이인영 더민주 10 강효상 새누리 4 박순자 새누리 10 이장우 새누리 1 강훈식 더민주 2 박영선 더민주 8 이재정 더민주 8 경대수 새누리 7 박완수 새누리 1 이정미 정의당 5 고용진 더민주 8 박완주 더민주 8 이정현 새누리 2 곽대훈 새누리 1 박용진 더민주 22 이종걸 더민주 2 곽상도 새누리 4 박인숙 새누리 3 이종구 새누리 2 권미혁 더민주 9 박재호 더민주 1 이종명 새누리 5 권석창 새누리 2 박정 더민주 26 이종배 새누리 9 권성동 새누리 4 박주민 더민주 13 이주영 새누리 2 권은희 국민의당 1 박주선 국민의당 7 이진복 새누리 1 권칠승 더민주 10 박주현 국민의당 8 이찬열 더민주 35 금태섭 더민주 2 박지원 국민의당 8 이채익 새누리 2 기동민 더민주 6 박찬대 더민주 5 이철규 새누리 2 김경수 더민주 3 박찬우 새누리 1 이철우 새누리 4 김경협 더민주 4 박홍근 더민주 19 이철희 더민주 1 김관영 국민의당 24 배덕광 새누리 6 이춘석 더민주 16 김광림 새누리 3 백재현 더민주 14 이학영 더민주 7 김광수 국민의당 10 백혜련 더민주 4 이학재 새누리 11 김규환 새누리 1 변재일 더민주 12 이해찬 무소속 1 김기선 새누리 3 서영교 무소속 11 이헌승 새누리 2 김도읍 새누리 25 서형수 더민주 3 이현재 새누리 2 김동철 국민의당 14 설훈 더민주 8 이훈 더민주 4 김두관 더민주 3 성일종 새누리 7 인재근 더민주 13 김명연 새누리 6 소병훈 더민주 11 임이자 새누리 2 김민기 더민주 7 손금주 국민의당 5 임종성 더민주 4 김병관 더민주 5 송기석 국민의당 7 장병완 국민의당 6 39

이름 정당 발의건수 이름 정당 발의건수 이름 정당 발의건수 김병욱 더민주 9 송기헌 더민주 2 장석춘 새누리 1 김부겸 더민주 2 송석준 새누리 5 장정숙 국민의당 2 김삼화 국민의당 27 송영길 더민주 3 장제원 새누리 3 김상훈 새누리 4 송옥주 더민주 8 전재수 더민주 3 김상희 더민주 8 송희경 새누리 5 전해철 더민주 8 김선동 새누리 1 신경민 더민주 7 전현희 더민주 6 김성수 더민주 1 신동근 더민주 4 전혜숙 더민주 10 김성식 국민의당 3 신보라 새누리 2 정갑윤 새누리 2 김성찬 새누리 5 신상진 새누리 10 정동영 국민의당 1 김성태 ( 지 ) 새누리 7 신용현 국민의당 7 정성호 더민주 6 김성태 ( 비 ) 새누리 1 심상정 정의당 9 정용기 새누리 1 김세연 새누리 1 심재권 더민주 5 정우택 새누리 7 김순례 새누리 3 심재철 새누리 6 정운천 새누리 5 김승희 새누리 5 안규백 더민주 30 정유섭 새누리 4 김영우 새누리 1 안민석 더민주 8 정인화 국민의당 2 김영주 더민주 3 안상수 새누리 1 정재호 더민주 2 김영진 더민주 5 안철수 국민의당 5 정종섭 새누리 5 김영호 더민주 1 안호영 더민주 2 정진석 새누리 1 김용태 새누리 4 양승조 더민주 16 정춘숙 더민주 6 김정우 더민주 1 어기구 더민주 2 정태옥 새누리 5 김정재 새누리 1 엄용수 새누리 2 제윤경 더민주 8 김정훈 새누리 2 오세정 국민의당 3 조경태 새누리 6 김종민 더민주 3 오신환 새누리 3 조배숙 국민의당 2 김종석 새누리 2 오제세 더민주 12 조승래 더민주 3 김종인 더민주 1 우원식 더민주 14 조원진 새누리 4 김종태 새누리 2 원혜영 더민주 7 조정식 더민주 13 김종회 국민의당 1 위성곤 더민주 11 조훈현 새누리 3 김종훈 무소속 2 유기준 새누리 1 주광덕 새누리 4 김중로 국민의당 7 유동수 더민주 6 주승용 국민의당 51 김진표 더민주 2 유성엽 국민의당 1 주호영 새누리 5 김철민 더민주 5 유승희 더민주 16 진선미 더민주 12 김태년 더민주 11 유은혜 더민주 6 채이배 국민의당 10 김태흠 새누리 3 유의동 새누리 2 최경환 국민의당 1 40

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 이름 정당 발의건수 이름 정당 발의건수 이름 정당 발의건수 김학용 새누리 11 유재중 새누리 2 최도자 국민의당 33 김한정 더민주 1 윤관석 더민주 8 최명길 더민주 7 김해영 더민주 23 윤상직 새누리 2 최연혜 새누리 3 김현권 더민주 3 윤상현 새누리 2 최운열 더민주 5 김현미 더민주 15 윤소하 정의당 14 추경호 새누리 9 김현아 새누리 1 윤영일 국민의당 9 추미애 더민주 3 김혜영 더민주 1 윤재옥 새누리 4 추혜선 정의당 2 나경원 새누리 7 윤종오 무소속 3 표창원 더민주 5 남인순 더민주 11 윤종필 새누리 1 하태경 새누리 4 노웅래 더민주 22 윤한홍 새누리 2 한선교 새누리 9 노회찬 정의당 5 윤호중 더민주 18 한정애 더민주 14 도종환 더민주 7 윤후덕 더민주 14 함진규 새누리 8 문미옥 더민주 7 이개호 더민주 10 홍문종 새누리 2 문진국 새누리 7 이동섭 국민의당 11 홍문표 새누리 5 문희상 더민주 2 이만희 새누리 3 홍의락 무소속 5 민경욱 새누리 4 이명수 새누리 11 홍영표 더민주 13 민병두 더민주 6 이상민 더민주 9 홍익표 더민주 21 민홍철 더민주 23 이석현 더민주 1 홍일표 새누리 3 박경미 더민주 15 이언주 더민주 13 황영철 새누리 5 박광온 더민주 70 이완영 새누리 5 황주홍 국민의당 25 박남춘 더민주 12 이용득 더민주 9 황희 더민주 3 박대출새누리 1 이용주국민의당 4 박덕흠새누리 6 이용호국민의당 3 합계 1,795 41

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 [ 토론 2] 제 20 대국회의안보및국가정체성에반하는의안현황 유동열 자유민주연구원원장 Ⅰ. 문제제기 20 대국회개원이후현재 (2016.9.6.) 까지발의된의안은 2,184 건이다. 이중안보와관련된정보 위원회, 국방위원회, 외교통일위원회관련의안은총 56 건이다 ( 부록참조 ). 이중결과적으로볼때안보와국가정체성에반하는성향등을띄는법률개정안으로결코통과되 어서는안될의안들을살펴보겠다. 이러한작업은헌법기관인국회의원들의입법발의가헌법정신과 질서를훼손해서는안된다는것을지적하려는것이다. Ⅱ. 안보및국가정체성에반하는의안분석 1 남북교류협력에관한법률일부개정 (2000143) 2016 년 6월 8일윤후덕 ( 더불어민주당 ) 의원이발의한남북교류협력에관한법률일부개정법률안은제2조 ( 정의 ) 와제13조 ( 반출 반입의승인 ) 부분을일부개정하자는것이다. 즉물품등의반출 반입의규정을명확히하여해당행위의경우통일부장관의승인을받도록하고, 남북교류협력을해칠명백한우려가있는경우에는물품등의반출 반입을승인할수없도록하려는것이다 ( 안제2조, 제13조제1항단서신설등 ). 일부개정법률안의실제목적은대북민간단체의대형풍선기구등을이용한대북전단살포행위를막 자는것이다. 법개정이유를보면, 대북전단살포행위가남북화해분위기와남북교류협력의발전을심히저해 할수있고접경지역주민들의안전을위협하고있으며, 이해와견해를달리하는각집단간의충돌 과갈등을유발하고있어규제할필요가있다고밝히고있다. 이법률안의문제점은아래와같다. 첫째, 헌법에보장된사상표현의자유를억압하는조항이다. 대북전단살포는북한동포들에게반 43

문명적인김정은정권의실체를알리려는즉거짓선동에세뇌된북한동포들에게 진실 을알리려는수단이다. 대북전단살포에대해북한당국이기를쓰고신경질적으로반대하고반응하는것은진실이유포되는것이두려워서이다. 그런데진실을알리는대북전단살포를막자는개정조항은거짓을용인하자는반문명적이고비이성적반민족적행태이다. 둘째, 남북화해분위기와남북교류협력의발전을저해하는본질적인이유는북한김정은집단의핵 실험및탄도미사일발사, 천안함폭침및연평도포격도발등비타협적군사모험주의노선과대남도 발이지결코진실을알리려는대북전단이아니다. 또한대북전단살포때문에해당접경지역주민들의안전을위협한다는주장은북한의공갈협박에우리정부가놀아나는격이다. 그렇다면북한이만약사드를배치하면서울을폭격하겠다고협박하면, 우리정부는사드배치를철회해야한다는것인가? 북한의공갈협박때문에진실을알리는작업을외면하다는것은대한민국이길포기하는것이다. 셋째, 대북전단살포때문에남남갈등 ( 이해와견해를달리하는각집단간의충돌과갈등 ) 을유발 하고있으니전단살포를차단해야한다는주장은현재우리사회내에만연된남남갈등의소재인사 드배치, 한미 FTA, 제주해군기지건설등을다철회해야한다는주장이나다름없다. 동법률개정안은안보및국가정체성에반하는내용을담고있으므로폐기되어야할것이다. < 표 1> 신 구조문대비표 현행개정안 제 2 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은 다음과같다. 제 2 조 ( 정의 ) ------------------------------------------. 1. ( 생략 ) 1. ( 현행과같음 ) 2. 교역 이란남한과북한간의물품, 대통령령으로정하는용역및전자적형태의무체물 ( 이하 물품등 이라한다 ) 의반출 반입을말한다. 3. 반출 반입 이란매매, 교환, 임대차, 사용대차, 증여, 사용등을목적으로하는남한과북한간의물품등의이동 ( 단순히 2. ------------------------------ 물품 ( 통화 보조기억매체 광고선전물 인쇄물등을포함한다 ),---- ----------------------------------------------------- ----------------------------------------. 3. ----------------------------------------------------, 선전등을--------------------------------------- --풍선기구등의이동 수송장비를이용하 44

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 제 3 국을거치는물품등의이동을포함 한다. 이하같다 ) 을말한다. 여인쇄물등을불특정다수에게살포하는 행위및단순히 --------------------------------- ----------------------------. 4. ( 생략 ) 4. ( 현행과같음 ) 제13조 ( 반출 반입의승인 ) 1 물품등을반출하거나반입하려는자는대통령령으로정하는바에따라그물품등의품목, 거래형태및대금결제방법등에관하여통일부장관의승인을받아야한다. 승인을받은사항중대통령령으로정하는주요내용을변경할때에도또한같다. < 단서신설 > 제13조 ( 반출 반입의승인 ) 1 ---------------------- -------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------- -------------------. ----------------------------------- ----------------------------------------. 다만, 통일부장관은남북교류 협력을해칠명백한우려가있는경우에는물품등의반출 반입을승인할수없다. 2 4 ( 생략 ) 2 4 ( 현행과같음 ) 5 통일부장관은제1항에따라물품등의반출이나반입을승인받은자 ( 이하 교역당사자 라한다 ) 가다음각호의어느하나에해당하는경우에는그승인을취소할수있다. 다만, 제1호의경우에는그승인을취소하여야한다. 5 ----------------------------------------------------- ------------------------------------------------- 어느하나에해당하거나해당하게되었을경우에는그승인을취소할수있다. 다만, 제1호와제6호의경우에는그승인을취소하여야한다. 1. 7. ( 생략 ) 1. 7. ( 현행과같음 ) 2 국가정보원직원법일부개정 (2001858) 2016 년 8 월 26 일이춘석 ( 더불어민주당 ) 의원이발의한국가정보원직원법일부개정법률안은제 23 조 ( 직원에대한수사등 ) 를개정하자는것이다. 즉현행법에서수사기관이국가정보원직원을구속하고자하는경우현행범인경우를제외하고는국가정보원장에게미리통보하고, 수사개시와종료직후원장에게그사실과결과를통보하도록하고있다. 그러나개정법률안은국가정보원직원을구속한이후에국가정보원장에게그사실을통보하도록하자는것이다. 또한수사개시와종료직후가아닌 10일내에원장에게그사실을통보하여야하도록규정하고있어, 국가정보원직원에대한수사와구속을용이하게하도록하고있다. 이법률안의문제점은아래와같다. 첫째, 타공무원과의형평성차원의문제이다. 국가공무원법제 58 조 ( 직장이탈금지 ) 2 항에는 수 45

사기관이공무원을구속하려면그소속기관의장에게미리통보하여야한다. 다만, 현행범은그러하 지아니하다. 라고규정하고있다. 이조항의법취지는국가기밀을다루는공무원들의구속으로인한기밀유출방지뿐만아니라공무원이구속되어직무를수행하기곤란할경우결원보충을미리준비할수있게하고, 당해공무원의직무상인계인수등을차질없이행할수있도록소속기관장의직원관리를효율화하여국정수행에만전을기하기위함이다. 그런데국가정보원직원들만은구속할때에구속이후에통보하자는것은명백히형평성차원에서도어긋나는것이다. 둘째, 국가정보원직원들은국가안보와정보전선에고도의국가기밀을다룰수밖에없는바수사나구속시국가기밀을유출되는것을방지할뿐만아니라, 해당공무원의결원에따라국가안보정보업무수행에공백이없도록사전조치해야한다는측면에서, 일반공무원보다도더욱엄밀하게신분을보장해야할것이다. 그러나개정법률안에서인신구속을하는데사전에통보를하지못하도록하는조항은넓은의미에서안보 정보전선에부정적으로작용하는바, 악법조항이라할수있다. 셋째, 국가정보원직원들을구속이후에국가정보원장에게통보하지않으면, 다른공무원들과는달 리수사기관의수사권을과도하게제한하고증거인멸및도주를방지할수없고수사밀행성 ( 密行 性 ) 의원칙에반할수있다는주장은설득력이약하다. 이러한이유로동개정법률안은폐기되어야한다. < 표 2> 신 구조문대비표 현행개정안 제23조 ( 직원에대한수사등 ) 1 수사기관이직원을구속하려면미리원장에게통보하여야한다. 다만, 현행범인경우에는그러하지아니하다. 제23조 ( 직원에대한체포또는구속통보등 ) 1 수사기관이직원을체포또는구속한때에는지체없이원장에게그사실을통보하여야한다. 2 수사기관이현행범인직원을구속하였을 때에는지체없이원장에게그사실을통보 하여야한다. 2 수사기관이직원에대하여수사를시작 한때와이를마친때에는 10 일내에원장 에게그사실을통보하여야한다. 3 수사기관이직원에대하여수사를시작 46

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 한때와수사를마친때에는지체없이원 장에게그사실과결과를통보하여야한다. 3 추가 : 5.18 특별법일부개정 (2000065) 2016 년 6 월 1 일박지원이대표발의한 5.18 특별법일부개정법률안은대한민국헌법과사법체계 를훼손하는내용을담고있어즉각개정작업을중단해야할것이다. 첫째, 대한민국헌법의기본원리는자유민주주의와국민주권주의의발현인데, 5.18 특별법일부개정법률안은헌법이보장하는정치적자유의가장핵심적인부분인 표현의자유 를심각히제한 침해하고있다. 토론자는 5.18 특별법일부개정법률안을접하면서유신체체당시 < 긴급조치 > 를연상하게되었다. < 긴급조치 > 란박정희전대통령이 1972 년제정한유신헌법제53 조에기반하여 1호 ~9호까지발령되었는데, 국민의자유와권리를정지시키고군사독재를강화했다는비판을받았다. 이후대법원과헌법재판소에의해위헌임이수차례판시 (2010 년 12월16 일대법원전원합의체, 2013 년 4월 18일대법원전원합의체, 2013 년 3월 21일헌법재판소 -긴급조치 1호, 2호, 9호위헌결정등 ) 된바있다. 5.18 특별법일부개정법률안이통과되면, 유신시대긴급조치를능가하는악법이될것이며, 대한민 국스스로자유민주국가임을포기하는대표적법률이될것이다. 바로대법원과헌법재판소에의해 위헌으로판시받아폐지될것이다. < 표 3> 5.18 특별법일부개정법률안과긴급조치제 1 호비교 5.18 특별법일부개정법률안 (2016) 긴급조치제 1 호 (1974) 제8조를다음과같이신설한다. 제8조 (5 18 민주화운동에대한비방 왜곡 날조등금지 ) 1 누구든지신문, 방송이나각종출판물또는정보통신망을이용하여 5 18 민주화운동을비방 왜곡하거나사실을날 1. 대한민국헌법을부정, 반대, 왜곡, 또는비방하는일체의행위를금한다. 2. 대한민국헌법의개정또는폐지를주장, 발의, 제안또는청원하는일체의행위를금한다. 3. 유언비어를날조, 유포하는일체의행위 47

조하는행위를하여서는아니된다. 2 전항의행위를한자에대해서는 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처한다. 를금한다. 4. 위의 1, 2, 3호에서금한행위를권유, 선동, 선전하거나방송, 보도, 출판, 기타의방법으로이를타인에게알리는일체의언동을금한다. 5. 이조치에위반하는자와이조치를비방하는자는법관의영장없이체포, 구속, 압수, 수색하며 15년이하의징역에처한다. 6. 이조치에위반한자와이조치를비방하는자는비상군법회의에서심판, 처단한다. 둘째, 5.18 특별법일부개정법률안에서 임을위한행진곡 을 기념곡으로지정하고 5.18 기념 식에서제창토록하며 정부가 5.18 기념행사를 5.18 유공자, 가족및유족등과협의하여개최하 라고규정한것은대한민국헌법정신에반 ( 反 ) 하는조치이므로결코수용할수없다. 이는 임을위한행진곡 의실체를파악하면확인될것이다. 1 임을위한행진곡 은대한민국의헌법적가치인자유민주주의를수호하고구현하기위해투쟁한민주화운동가를기리는노래가아니다. 이노래는이른바광주항쟁에서끝가지투쟁한윤상원의무장투쟁정신을기리기위해만들어진노래이고, 넓게는이른바그들이지향하는혁명을위해윤상원과같이최후까지무장투쟁하다사망한소수의혁명가들을기리는노래이다. 이러한노래를 5.18 광주민주화운동의기념곡으로지정하자는것은진정한 광주민주화운동정신을훼손하고광주민주화운동희생자들을욕되게하는것이다. 광주민주화운동정신이란당시군부독재에항거하여자유민주주의를수호하려는정신이지, 대한민국의자유민주주의체제를부정하고사회주의혁명을지향하는운동이결코아니다. 2 임을위한행진곡 은대한민국의자유민주주의를부정하는이른바운동권세력 ( 지하혁명세력 포함 ) 들에의해애국가를대신하여불리워지는대표적운동권가요이다. 실제운동권세력들은각종행사나비밀회합시국민의례를거부하고이른바민중의례를진행하며, 국기에대한경례나애국가제창대신 임을위한행진곡 을제창하고있다. 이는그동안적발된간첩사건등국가보안법사건및이석기내란선동사건이나위헌정당으로해산된통진당사건등에서도확인되고있다. 임을위한행진곡 이자유민주주의를수호, 구현하려는가요라면, 결코혁명세력들에의해불리워질수없는것이다. 48

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 3 임을위한행진곡 은북한에의해남조선혁명을선동하는이른바혁명가요로활용되고있다. 북한은 광주민주화운동 을 남한 ( 적화 ) 혁명을위한인민봉기 또는 남조선인민들의반파쑈민주화투쟁사에빛나는장을기록한력사적사변 으로규정하고매년기념행사를성대히치루고있다. 또한 5.18 관련자들을 애국열사능 에가묘를세워안장했다는증언도있다. 특히, 1990 년대검거된복수의남파간첩 ( 전향 ) 들에의하면, 북한에서공작교육시 5.18 이실패로돌 아간원인에대해연구하고더불어남조선혁명가요인 임을위한행진곡 의성향에대해교육받은바 있다고증언하고있다. 또한, 북한은 1991 년 5.18을소재로한 임을위한교향시 라는영화를제작했는데시나리오를당시불법방북한황석영과리춘구 ( 북한작가 ) 가공동집필하고음악은재독친북음악가윤이상과리종오 ( 북한음악가 ) 가담당하였다. 동영화에 임을위한행진곡 이두차례에걸쳐배경음악으로삽입되어있다. 국내에서 임을위한행진곡 을작사하고제작을주도했던황석영이불법방북하여 5.18 관련혁 명영화제작에참여하고, 이영화에 임을위한행진곡 을배경음악으로삽입한것은결코우연이 아닌것이다. 북한이발간한혁명가요집 < 통일노래 100 곡모음집 >( 윤이상음악연구소, 1990) 에국내운동권가요 가 24 곡이수록되어있는데, 임을위한행진곡 도포함되어있다. 이러한제반정황은 임을위한 행진곡 이북한에의해남한혁명을선동하는혁명가요의반열에있음을명백히보여준다. 셋째, 5.18 특별법일부개정법률안은이른바광주민주화운동정신을정면으로부정하고훼손하는 것이다. 광주민주화운동의정신이진정으로당시군부독재에항거하여자유민주주의를수호하려는정신이라면, 앞서지적했지만 5.18 특별법일부개정법률안은대한민국의자유민주주의원리를근본적으로부정하고훼손하는것이기에수용할수없는것이다. 또한행정절차적측면에서도 5.18 기념행사를 5.18 유공자, 가족및유족등과협의하여개최하라고규정한조항은아예정부의존재하는법적기반을무시하는초법적발상이다. 따라서 임을위한행진곡 을 5.18 기념곡으로지정하자는주장이나, 5.18 기념식에서제창하자는 법률개정안발의는대한민국헌법체계를정면으로부정하고훼손하는행위이다. 그럼에도불구하고헌법을수호하고입법활동을통해헌법적가치를구현해야할국회의원들이 49

나서서헌법정신을훼손하고부정하는법률개정안을발의한것은안보및국가정체성에반하는행위 이며스스로헌법적가치의파괴자임을자인하는것이다. Ⅲ. 맺는말 20대국회개원이후현재 (2016.9.6.) 까지발의된의안은 2,184 건으로앞으로도계속발의될것이다. 이들의안중국가안보와국가정체성에반하는개정및제정법안을가리는작업이쉽지는않으나, 오늘발족된국회입법감시단이중심이되어법안모니터링작업을지속해야할것이다. 이는대한민국의헌법정신을수호하고발전시키는첫걸음이될것이다. 헌법기관인국회의원들께서는헌법정신과질서에반하는입법발의를결코해서는안될것이며, 이를범하는의원들을기록으로남겨유권자들이다음선거때올바른선택을하도록해야할것이다. 50

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 < 부록 > 20대국회의원발의법안 ( 정보위원회, 외교통일위원회, 국방위원회 ) ( 기준 : 2016.09.06.) 정보위원회 ( 총 2건 ) - 국가사이버안보에관한안 ( 새누리당이철우 ) - 국가정보원직원법일부개정안 ( 더불어민주당이춘석 ) 외교통일위원회 ( 총 24건 ) - 통일경제파주특별자치시의설치및파주평화경제특별구역의조성 운영과지원에관한특별안 ( 더불어민주당박정 ) - 남북교류협력에관한법률일부개정안 ( 더불어민주당윤후덕 ) - 평화경제특별구역의지정및운영에관한안 ( 더불어민주당윤후덕 ) - 여권법일부개정안 ( 더불어민주당남인순 ) - 국제개발협력기본법일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 통일교육지원법일부개정안 ( 더불어민주당박경미 ) - 여권법일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 남북이산가족생사확인및교류촉진에관한법률일부개정안 ( 새누리당이학재 ) - 배타적경제수역법일부개정안 ( 국민의당박지원 ) - 조약의체결ㆍ비준에관한민주적통제를위한안 ( 더불어민주당박주민 ) - 재외국민보호안 ( 새누리당김정훈 ) - 한국국제협력단법일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 개성공단입주기업등의피해지원에관한특별안 ( 더불어민주당심재권 ) - 남북경제협력사업중단에따른손실보상에관한특별안 ( 더불어민주당홍익표 ) - 금강산관광사업중단또는 5ㆍ24 조치로인한남북경제협력사업자등손실보상에관한특별안 ( 더불어민주당원혜영 ) - 재외공관용재산의취득 관리등에관한특례법일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률일부개정안 ( 국민의당윤영일 ) - 조약의체결 비준절차등에관한안 ( 더불어민주당홍익표 ) - 외무공무원법일부개정안 ( 더불어민주당홍익표 ) - 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률일부개정안 ( 국민의당박주선 ) - 영해및접속수역법일부개정안 ( 새누리당김도읍 ) - 여권법일부개정안 ( 더불어민주당홍익표 ) - 한국국제협력단법일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률일부개정안 ( 더불어민주당원혜영 ) 국방위원회 ( 총 30건 ) - 방위사업법일부개정안 ( 더불어민주당변재일 ) - 군사시설소음방지및소음대책지역지원에관한안 ( 더불어민주당변재일 ) 51

- 군인사법일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 병역법일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 군무원인사법일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 방위사업법일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 군인연금법일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 군인사법일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 군용비행장소음피해방지및보상에관한안 ( 국민의당김동철 ) - 월남전참전군인의전투근무급여금지급에관한특별안 ( 더불어민주당이언주 ) - 군인연금법일부개정안 ( 새누리당이종명 ) - 방위사업법일부개정안 ( 국민의당김중로 ) - 6 25 전쟁전후비정규군공로자보상에관한안 ( 새누리당김종태 ) - 군사기밀보호법일부개정안 ( 더불어민주당윤후덕 ) - 6 25 참전비정규군공로자보상에관한안 ( 더불어민주당윤후덕 ) - 군인사법일부개정안 ( 더불어민주당윤후덕 ) - 군인사법일부개정안 ( 새누리당이종명 ) - 병역법일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 군인사법일부개정안 ( 새누리당김용태 ) - 병역법일부개정안 ( 국민의당박주현 ) - 병역법일부개정안 ( 새누리당정진석 ) - 방위사업법일부개정안 ( 새누리당김학용 ) - 국방 군사시설사업에관한법률일부개정안 ( 국민의당주승용 ) - 병역법일부개정안 ( 더불어민주당문미옥 ) - 방위사업법일부개정법률안 ( 국민의당김중로 ) - 제2연평해전전투수행자에대한명예선양및보상에관한특별안 ( 새누리당심재철 ) - 국군의해외파견활동에관한안 ( 새누리당김영우 ) - 공직자등의병역사항신고및공개에관한법률일부개정안 ( 더불어민주당안규백 ) - 군인연금법중사병복무기간가산에서제외된퇴직군인의연금지급에관한특별안 ( 더불어민주당안규백 ) - 6 25 전사자유해의발굴등에관한법률일부개정안 ( 새누리당박완수 ) 52

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 [ 토론 3] 제 20 대국회주요反시장법안발의현황과개선과제 김영훈 바른사회시민회의경제실장 1. 서론 국회를통과하는법률안은정부가발의하는정부제출법률안과국회가제출하는의원발의법률안으로구분된다. 과거정부가제출한법안을통과시켜준다는의니의 통법부 와는달리최근국회가왕성한입법활동을벌이는것은매우바람직한현상이라고도할수있다. 문제는의원입법발의가폭증하면서오히려남발되는법안들에대한우려가제기되고있다는점이다. 국회를통과한법률안은국민들의생활에지대한영향을미치고있다. 점점복잡하고급변하고있는사회변화속에서법률안의파장과영향에대해서는면밀한검토와점검이필요하다. 특히의원입법은행정입법과달리법안발의및심의절차가비교적간소화되어있다. 이에따라행정부역시청부입법이라는비판속에서도의원입법을통해법안을발의하는추세다. 의원입법은민원해결이나, 이해관계자들의이해관계를반영한전략적법안발의, 양적평가를위한중복, 표절법안이발의된다는비판도받고있다. 정부입법의경우부처, 당정협의등다양한이해관계부처간의조율과오랜논의과정을거쳐결정되는반면, 국회입법의경우법안의제정과정이정부안에비해간소하고, 법안이미치는영향이나비용등에대해검토가미흡하다. 반시장법안은공공부분의확장을통해민간부분과경합하면서경제활동을제약하고, 소비자후생을저해하는문제를가져오게된다. 또한, 시장에서결정되어야할고용, 가격등을법으로강제화함으로써당초의의도와는달리경제를위축시키는부작용을발생시키게된다. 이에 20대국회에서발의된주요반시장법안현황을살펴보고반시장법안의입법발의및심사과정을강화하는방안을모색해본다. 2. 주요반시장법안현황 1 사회적경제관련 53

사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업등사회적경제조직을포괄하는법적토대를마련하고사회적경제발전을위한정책의수립, 총괄, 조정에필요한사항을정하도록하고있다. 구체적으로국가와지방자치단체는지역공동체기반확충과시 도지역의사회적경제발전역량강화를위하여정책, 예산, 조달, 금융, 세제, 기금등의지역발전시책을체계적으로수립하여추진하고, 국가와지방자치단체는총구매액의 5% 까지사회적기업과협동조합이생산하는재화와용역을구매하도록하고있다. 또한, 민간기금조성을목표로기업의기부를받을수있도록하고있다. 그러나지난해조사당시전국 8000 여개조합가운데제대로운용되는것은 10% 에불과한것으로밝혀졌다. 한국경제연구원에따르면, 이법의시행으로공공기관구매액가운데 1조8000 억원이사회적경제조직에배정될전망이라고한다. 사회적경제기업에대한정부지원을입법화함으로써정부지원에의존하는좀비기업을양산할것으로우려된다. 또한기금신설과의무구매에따른다른기업들과의불공정경쟁을야기하는부작용이우려된다. 표 1 사회적경제관련주요법안 상임위법안주요내용 기재위사회적경제기본법지속가능한사회적경제생태계조성 환노위 기재위 사회적경제기업제품구매촉 진및판로지원에관한특 별법 공공기관의사회적가치실 현에관한기본법안 기재위국가재정법일부개정법률 사회적경제기업제품의구매촉진을위한기본계획수립 공공기관의구매지침수립공공기관이수행하는조달 개발 위탁 기타민간지원사업에있어 사회적가치를고려하고 사회적가치의실현을공공기관평가에반영토록함 사회적경제기본법 에따른기금의설치근거로국가재정법개정 2 청년고용할당제 2016 년 3 월청년실업률은 11.8% 로전체실업률 4.3% 의 2 배이상이다. 이처럼청년실업문제가 화두로떠오르자, 정치권에서는입법을통해청년고용을의무화하는법안을발의하고있다. 비슷한 내용의법안들이 20 대국회에서만 5 차례발의되었다. 현재공공기관으로한정되어있는청년의무고용을일정규모이상의민간기업에게까지확대하는 내용들이다. 그러나, 고용이나성장, 물가등은시장의영역으로정부의법제화를통해이루어질수 는없다. 고용은기업의사업전망, 경영환경에따라결정되어야한다. 청년실업과같은고용문제를 54

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 해결하기위해서는경제성장을통해시장에서지속적인일자리가창출되도록하는것이우선이다. 표 2 청년고용촉진특별법일부개정법률발의현황 제안일 주요내용일정규모이상인기업에도청년고용할당제를적용근로자수 명이상의민간기업에게도 이상의고용의무를적용 미이행시고용부담금부과근로자수 명이상민간기업에게도청년미취업자고용의무비율 적용 미이행시고용부담금을부과상시근로자수가일정규모이상인기업에도청년고용할당제를적용일정규모이상의민간기업은상시근로자수의 이상청년미취업자고용의무부과 미이행시고용부담금부과 3 대형마트영업규제 유통산업발전법은제1조 ( 목적 ) 은 유통산업의효율적인진흥과균형있는발전을꾀하고, 건전한상거래질서를세움으로써소비자를보호하고국민경제의발전에이바지함을목적 을규정하고있지만, 국회에발의된유통산업발전법은 소비자보호 에역행하고, 오히려특정공급자의이익을보호하고있다. 전통시장에대한정부지원만으로는골목상권을살리는것은한계가있다. 전통시장에대한소비자의외면은, 구조적 -시대적변화에따른것이다.. 즉, 골목상권은 골목 이있어야형성된다. 주거형태의변화 ( 단독주택에서공동주택 ), 가구구성의변화 (1인가구증가 ), 근로형태의변화 ( 외벌이에서맞벌이 ) 에맞는소비는전통시장이아닌대형마트에적합한소비행태이다. 고급서비스를지향하며, 쇼핑부터문화까지원스톱서비스를선호하는소비자들의기호가반영된것이다. 대형마트를규제할것이아니라오히려경쟁촉진을통해소비자후생을극대화하는것이바람직하다. 표 3 대형마트영업규제관련주요법안 상임위법안주요내용 산자위 유통산업발전법 일부개정법률안 대규모점포등의개설시일정범위이내의자치단체장과의 등록합의를의무화 55

3. 경제관련위헌및헌법불합치법안 10) 정부입법보다절차가간소하다고하지만, 국회역시입법지원조직과의원보좌진, 상임위및법사위심사를거친다. 그럼에도불구, 국회를통과한법안이위헌및헌법불합치결정이내려지고있다. 2004 년부터 2013 년 8월 31일사이전체위헌법률 -조항은총 173개이다. 이중광의의 ' 경제 ' 관련위헌법률 -조항은모두 124개이다. 경제관련법률-조항의위헌비율은 71.7% 이며, 전체 124개의위헌법률-조항중 26개가의원발의 (21%) 법이다. 의원발의안은정부발의안 (11.7 년 ) 보다훨씬짧은기간 (6.3년 ) 에위헌결정이내려졌다. 의원입법이정부입법보다위헌이나헌법불합치판결로생명력을잃기까지걸리는시간이절반가량에불과하다. 그만큼의원입법이정부입법보다부실하다는의미다. 표 4 위헌관련정부발의 vs 의원발의 정부발의 의원발의 평균시간약 11.7 년약 6.3 년 최단시간 22 개월 11) 13 일 12) 최장시간 49 년 7 개월 13) 28 년 7 개월 14) 4. 반시장법을막기위한방안 1 규제심사장치필요 15) 제19대국회에제출된규제신설 강화법률안중 95% 가의원발의안이며, 가결된규제신설 강화안또한대다수 (93%) 가의원발의법률안이다. 또한, 의원발의규제신설 강화안 538건중 345건 (64%) 이주요규제로정부입법에서는규제개혁위원회심사를받아야하는것을나타났다. 입법이미치는파장을고려해, 불합리한규제를남발하는반시장법안에대해서는전문적으로평가할수있는규제심사장치를설치할필요가있다. 2 의원들의입법에대한사후평가강화 10) 헌법불합치 - 위헌판결을통해본국회입법책무성강화방안, ( 김영훈 / 이수영 ), 2013.11 11) 지방세법제 7013 호 12) ( 한 ) 대통령후보이명박주가조작등범죄혐의의진상규명을위한특별검사의임명등에관한법률제 8824 호 13) 회사정리법제 1214 호 14) 공익법인의설립 - 운영에관한법률제 2814 호 15) 제 19 대국회의원입법평가와발전방향모색, ( 전경련 ) 56

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 시민단체들의의원평가가아직까지도법안발의중심이고, 모니터링단체와의원이국정감사우수 의원등을언론마케팅수단으로활용하고있다는비판도제기되고있다. 중복, 체계 / 자구수정등실 적용법안을평가시제외하고, 친시장경제등정량적평가를강화할필요가있다. 17 대국회의경우 법률안의체계 형식과자구의심사에관한사항 을다루는법사위의경우에도 33 명중 10 명 (33%) 이위헌 헌법불합치법안을발의했다. 정당공천심사시위헌 헌법불합치발의의원에 대한패널티부여등을통해법안제정시보다체계적인검토와심사가이루어지도록해야한다. 3 국회, 정보공개확대해야 16) 법안제출까지의모든과정이투명하게공개될필요가있다. 국회는국회의원의법률안입안의뢰와회답사항, 국회의원이조사 분석요구한사항및그회답자료, 국회의원이요구하는사항의조사 분석및의안소요비용의추계를모두비공개대상정보로규정하고있다. 이는원칙적공개, 예외적비공개를기본으로하는현행 공공기관의정보공개에관한법률 에서는부득이한비공개정보의경우각기관이세부규정을정하도록하고있는데, 국회는지나치게엄격하게이를적용하고있다. 입법조사기관이생산한자료는국민의세금으로만들어진자료다. 의정활동을지원하기위해만들 어진자료를굳이국민에게공개하지못할이유는없다. 이를공개할경우시민단체들의입법과정 모니터링도강화될뿐만아니라, 입법과정의투명성을높이는데도도움이될것이다. 4 입법예고, 실효성제고해야 17) 정부와입법부법안논의과정에서국민의목소리를반영하기위해입법예고시스템을운영중이 다. 그러나, 입법예고의목적은입법과정에서다양한국민의목소리를반영하겠다는것이다. 단순히 절차적인정당성을부여받기위해입법예고시스템을운영한다면, 이는예산낭비다. 국회검토보고에서는타기관의입장을인용하고있다. 그러나입법예고시스템을통해서는각기관의입장파악이불가능하다. 공공기관은정보공개청구를통해이를확인할수있지만, 협회와같은민간단체등의경우에는이조차도불가능하다. 국회정무위원회의경우 2012.8.2~2013.7.1 사이에의견이제출된입법예고법안은총 24개이다. 제출자별로보면기관은 10개, 개인은 14개법안에대해의견을제출했다. 하지만기관이제출한의견은모두공문으로제출되어국회입법예고시스템을통해서는확인할수없다. 국회입법예고시스템구축을위해막대한예산이투입됐지만대부분은공문으로의견이제출되고있어반쪽짜리시스템으로전락하고있다. 법안심사과정에영향을미치는다양 16) ( 문화 ) 국회의원에게제공되는공공정보를국민에게도공개해야, ( 김영훈 ), 2014.5.14 17) ( 미공개보고서 ) 국회입법과정의국민참여확대방안, ( 김영훈 / 이수영 ), 2014.4 57

한의견들에대해서는투명하게공개되어야한다. 표 5 행정부 ( 국민참여입법시스템 ) vs 입법부 ( 국회입법예고시스템 ) 구축시기 2008 년 2012 년 구축비용 7 억 7739 만 7 천원 1 억 6450 만원 연간운용예산 8551 만 4 천원 3027 만 5 천원 58

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 [ 토론 4] 20 대국회, 어쩌려고아무생각없이법만드나! 조형곤 21 세기미래교육연합대표 1. 우리나라법령현황 2016 년 9월현재, 우리나라는 1,557 건의법률을보유하며시행중이다. 형법이나민법과같은법무부소관법률이 158건으로가장많고, 국토교통부 131건, 보건복지부 110건, 행정자치부 86건, 산업통상자원부 84건, 해양수산부 78건, 교육부 76건, 기획재정부 76건, 농림축산식품부 72건, 문화체육관광부 68건, 미래창조과학부가 68건의순으로법률을소관하고있다. 대통령령과총리령 ( 일부규칙 ) 까지법령의범위를확대하면총 4,812 건에이르고, 부처의규칙 14,153 건을포함하면 1만 9천여건의법령규칙을보유하고있다. 이와는별도로지방자치단체의자치법규는총 97,166 건에이른다. 국가법령정보센터의홈페이지에서자치법규를클릭하면 97,166 건을모두볼수있는데, 이중첫 번째자치법규는경상남도산청군의 2013 산청세계전통의약엑스포서비스개선및환경정비지원 조례 이다. 이조례제 3 조는다음과같다. 제3조 ( 지원대상 ) 1 군수는엑스포개최에따른시설개선등을위하여필요하다고인정하는때에는다음각호의사업에대하여예산의범위에서보조금또는융자금을지원할수있다. < 개정 2012.12.31.> 1. 숙박시설및민박시설신 증축및시설개선사업 ( 화장실개선, 침실도배, 침구류교체등 ) 2. 식품위생시설음식개발사업, 신 증축및주방시설개선사업 ( 조리기구, 식기, 수저, 식탁, 방석등 ) 3. 빈집 ( 부속사포함 ) 정비사업 4. 농어촌주택개량사업 ( 주택신축, 슬레이트지붕교체사업등 ) 5. 한방도시환경디자인사업 ( 벽화그리기등 ) 6. 옥외광고물정비사업 7. 엑스포상징물사용지원사업 8. 그밖에엑스포관람객서비스향상, 환경미화등군수가필요하다고인정하는사업 2 사업자금의지원에관한세부사항은따로정한다. 59

또다른자치법규는전남순천시의 순천만국제정원박람회조직위원회설립및지원조례 이다. 이 조례제 6 조는다음과같다. 제 6 조 ( 출연금등의지원 ) 시장은조직위원회의설립과운영에필요한자금을예산의범위에서 지원할수있다. 이와같이입법기관인국회가법을만들거나개정하면그새로운법및법조항을실행하기위해서 는비용이수반되는경우가많다. 비용추계서는이럴경우에작성된다. 몇가지사례를들면이렇다. 2. 법률안개정에따른비용추계사례 국민건강보험법에따라국민들이납부하는보험료와국가재정지원금액을합하면연간 64조원에이른다. 여기에는의료법이나의료급여법등도동원된다. 이번 20대국회개원이후에올라온의안들중에는국민건강보험법일부개정안이 18건에이른다. 그중윤소하의원이대표발의한국민건강보험법일부개정안의주요내용은 16세미만의입원진료비면제에관한것인데, 비용추계서에따르면연평균 1,143 억원이소요될것으로내다봤다. 만약이법안이개정되면면제되는금액만큼누군가비용을더내거나국가가지원해야만한다. 유승희의원이발의안국민건강보험법일부개정법률안에따라비용을추계해보니연평균 729억원의추가재정이소요된다. 이돈으로청력이좋지않은 65세이상의주민에게보청기를사주기때문이다. 국민기초생활보장법일부개정법률안도 6건이올라와있는데그중하나의비용추계서를살펴보니연간 1조원의국가재정이필요함을알수있다. 현재는 65세이상의기초노령연금대상자가동시에기초생활수급대상자일경우최저생계비에서연금소득을제외한나머지를지급하고있다. 즉동시지급이불가능하다. 그런데 20대국회에제출된이법률개정안이가결되면기초연금과기초생활보장둘다지급받을수있게된다. 그래서연간 1조원의재원이추가된다. 병역법을개정하여전역자전원에게군복무기간동안받은사병의월급만큼전역지원금을주게되 면연간 1 조 2 천억원이필요하다. 만약이러한법률안이원안대로가결된다면세금을더걷거나다른데서줄여야만한다. 경기가 상승할때는매년증대되는세수를가지고추가재원을마련할수있지만지금처럼저성장시대에는 세금이늘어나기쉽지않기때문이다. 60

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 3. 지방교육재정교부금법, 아무생각없는개정안의대표적사례 한편우리나라는매년 50조원에이르는엄청난재정을초중등교육법을실현하기위해사용하고있다. 그중 40조원은지방교육재정교부금법에서내국세총액의 20.27% 를교부율로정했기때문에그재원이마련된다. 지방교육재정교부금법일부개정법률안은무려 19건이나올라와있는데그중 11건의내용이동일하다. 즉내국세총액의 20.27% 를지방교육의재정으로지원하고있는데이를적게는 1% 상향조정하는안에서많게는 5% 상향조정하는안까지중복되고있다. 2015 년현재내국세총액이 200조원이고이의 20.27% 는 40조원에이른다. 이러한통계자료를바탕으로계산해보면교부율을 1% 올릴때마다 2조원이교육비로추가되어야한다. 만약 5% 상향조정할경우 10조원추가된다. 추가로세금을더걷는것이아닌내국세총액의 1~5% 비중증가의문제는다른부처예산을줄이지않고서는산술적으로불가능하다. 이러한특성때문에지난 2004 년에 19.4% 였던이비율은 2006 년에 20% 로조정되었고, 2010 년에는 20.27% 로개정되는등소폭의비율증가가있어왔다. 20대국회는이러한현실을고려하지않은채컨닝법안, 그것도오답컨닝법안을앞다퉈제출하고있다. 다음의표는지방교육재정교부금법일부개정안중에서교부비중의변경에관한 11건의의안에관한정보를모은표이다. 발의일 발의대표 2016-06-02 설훈 2016-06-02 김태년 2016-06-03 오제세 2016-06-03 최도자 2016-06-03 주승용 2016-06-08 권칠승 발의의원주요내용 1 주요내용 2 조정식, 안민석, 정세균, 문희상, 정춘숙, 윤종오, 전혜숙, 심재권, 이원욱 박주선, 박광온, 이찬열, 김병관, 조정식, 박경미, 남인순, 정세균, 백재현, 조승래, 임종성, 김경수, 안규백, 설훈이찬열, 양승조, 유성엽, 박정, 윤호중, 위성곤, 윤관석, 박광온, 박범계 주승용, 박지원, 이용주, 김종희, 김삼화, 김광수, 김동철, 김관영, 박주선, 유성엽, 신용현, 권은희, 정인화, 윤영일, 박준영, 황주홍, 홍영표, 김중로, 조배숙, 이개호, 손금주, 이동섭, 김수민 박주선, 이찬열, 박준영, 김부겸, 김정우, 이개호, 조정식, 김동철, 김경진, 이용주, 손금주김병관, 이찬열, 안규백, 김해영, 박주선, 황희, 신경민, 신동근, 손혜원 20.27% 에서 25% 로상향 20.27% 를 25% 로상향 20.27% 에서 21.27% 로상향 20.27% 에서 22.27% 로상향 20.27% 에서 25.27% 로상향 20.27% 에서 22.27% 로상향 보통교부금 96% 에서 97% 로, 특별교부금은 4% 에서 3% 로 보통교부금 96% 에서 98% 로, 특별교부금은 4% 에서 2% 로 어린이집을초중등교육법에따른준교육기관으로지정 어린이집을교육기관에포함 2016-06-15 윤소하손혜원, 심상정, 추혜선, 노회찬, 20.27% 에서보통교부금 96% 에서 61

이정미, 김종대, 박주선, 양승조, 황주홍, 유성엽, 정동영 21.27% 로상향 97% 로, 특별교부금은 4% 에서 3% 로 2016-06-23 박홍근 이찬열, 위성곤, 김해영, 박주선, 이인영, 김경수, 이용득, 권미혁, 이재정 20.27% 에서 22% 로상향 보통교부금 96% 에서 98% 로, 특별교부금은 4% 에서 2% 로 2016-06-24 유은혜 백혜련, 윤후덕, 신창헌, 도종환, 인재근, 정성호, 손혜원, 심상정, 홍의락, 김병욱, 신경민, 김영진, 전재수, 신동근, 송영길, 김민기, 우원식 20.27% 에서 22.27% 로상향 보통교부금 96% 에서 98% 로, 특별교부금은 4% 에서 2% 로 2016-07-08 송기헌 어기구, 박정, 이훈, 유동수, 김병욱, 최인호, 박찬대, 박재호, 박범계 20.27% 에서 (22.27~25.27 )% 사이에서조정 2016-07-08 김민기 손혜원, 윤후덕, 백혜련, 김태년, 김현권, 박남춘, 서형수, 민병두, 박주민, 전해철, 김해영 20.27% 에서 23.27% 로상향 위표를자세히보면대표발의와공동발의에참여한의원들이서로품앗이한정황이분명해보인다. 설훈의원은본인이대표발의자가된의안이있는가하면김태년의원의의안에도서명을했다. 주승용의원은최도자의원의발의안에서명했고, 김민기의원은유은혜의원의발의안에서명했다. 김태년의원도본인이대표발의를해놓고한달후에김민기의원의발의안에또서명했다. 이찬열의원이나박주선의원은대동소이한이법률안에다섯번이나서명했다. 4. 지방교육재정교부금법개정시검토할중요사항들 적정한지방교육재정교부율에대해계산하려면국세증가율과학생수의변화등을다각적으로검 토해야한다. 년도 전체 (A) 유치원 (B) 비교 A=B+C C=D+E+F+G 유치원및초중고학생수변화 초중고합계 (C) 초등학교 (D) 중학교 (E) 고등학교 (F) 기타 (G) 1970 7,793,585 22,271 7,771,314 5,749,301 1,318,808 590,382 112,823 1980 10,044,891 66,433 9,978,458 5,658,002 2,471,997 1,696,792 151,667 1990 9,965,954 414,532 9,551,422 4,868,520 2,275,751 2,283,806 123,345 2000 8,549,865 545,263 8,004,602 4,019,991 1,860,539 2,071,468 52,604 2005 8,384,506 541,603 7,842,903 4,022,801 2,010,704 1,762,896 46,502 2006 8,368,339 545,812 7,822,527 3,925,043 2,075,311 1,775,857 46,316 2007 8,324,217 541,550 7,782,667 3,829,998 2,063,159 1,841,374 48,136 2008 8,202,037 537,822 7,664,215 3,672,207 2,038,611 1,906,978 46,419 62

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 2009 8,031,964 537,361 7,494,603 3,474,395 2,006,972 1,965,792 47,444 2010 7,822,882 538,587 7,284,295 3,299,094 1,974,798 1,962,356 48,047 2011 7,601,338 564,834 7,036,504 3,132,477 1,910,572 1,943,798 49,657 2012 7,384,788 613,749 6,771,039 2,951,995 1,849,094 1,920,087 49,863 2013 7,187,384 658,188 6,529,196 2,784,000 1,804,189 1,893,303 47,704 2014 6,986,116 652,546 6,333,570 2,728,509 1,717,911 1,839,372 47,778 2015 6,819,927 682,553 6,137,374 2,714,610 1,585,951 1,788,266 48,547 1980 년에 1천만에이르던초중고학생수는서서히줄어들기시작해서 1990 년에는 955만, 2000 년에는 800만으로감소한다. 다시 2005년에는 780만으로줄고 2010년에는 728만, 2015년에는 613 만명으로줄어든다. 반면지방교육재정의증가폭은눈에띄게늘어난다. 지방교육재정연도별증감현황 연도 세입결산액중앙정부이지방자치단기타이자체수지방교 ( 조원 ) 전수입체이전수입전수입입육채 기타 2004년 33.14 21.69 6.35 0.05 1.14 0.59 3.34 2005년 34.48 23.86 5.98 0.03 1.21 1.82 1.59 2006년 34.74 24.82 6.46 0.05 1.30 0.35 1.77 2007년 38.70 27.24 7.20 0.07 1.91 0.53 1.74 2008년 45.49 33.23 7.98 0.05 1.61 0.27 2.36 2009년 48.13 30.97 7.65 0.17 1.70 2.14 5.50 2010년 48.48 32.57 7.83 0.08 1.51 1.04 5.45 2011년 51.70 34.28 8.34 0.11 4.00 0.00 4.97 2012년 54.93 39.40 9.06 0.10 1.51 0.03 4.83 2013년 57.26 41.07 9.17 0.08 1.56 0.96 4.42 2014년 60.52 40.98 10.21 0.08 1.49 3.80 3.96 위두개의표를조합하여학생 1 인당공교육비를계산해보면다음과같다. 년도 전체 ( 유치원 + 초중고 학생수 ) 유치원생수 초중고 학생수합계 1970 7,793,585 22,271 7,771,314 1980 10,044,891 66,433 9,978,458 1990 9,965,954 414,532 9,551,422 2000 8,549,865 545,263 8,004,602 학생 1 인당연간공교육비 지방교육재정 ( 조원 ) 초중고 1 인당 공교육비 ( 연간 ) 유초중고 1 인당공교육 비 ( 연간 ) 63

2005 8,384,506 541,603 7,842,903 34.48 4,396,261 4,112,281 2006 8,368,339 545,812 7,822,527 34.74 4,441,181 4,151,512 2007 8,324,217 541,550 7,782,667 38.70 4,972,585 4,649,082 2008 8,202,037 537,822 7,664,215 45.49 5,935,864 5,546,639 2009 8,031,964 537,361 7,494,603 48.13 6,421,868 5,992,227 2010 7,822,882 538,587 7,284,295 48.48 6,655,769 6,197,535 2011 7,601,338 564,834 7,036,504 51.70 7,347,824 6,801,828 2012 7,384,788 613,749 6,771,039 54.93 8,113,098 7,438,819 2013 7,187,384 658,188 6,529,196 57.26 8,769,472 7,966,403 2014 6,986,116 652,546 6,333,570 60.52 9,554,868 8,662,385 2005년대비증감률 19.2% 감소 75.5% 증가 117.3% 증가 110.6% 증가 초중고 1 인당공교육비와유초중고 1 인당공교육비로구분해놓은이유는통계의왜곡을방지하기 위해서이다. 지방교육재정의대부분이초중고등학교에지원되기때문에유치원원아수를포함해서 계산하면초중고등학교에지원하는예산이줄어들어보인다. 그렇게잘못계산하면학생 1 인당공교 육비가지나치게높다는것을알게되고이에대한부담을피하려고유치원생수를더하여계산하기 시작한것이다. 물론이러한학생 1 인당공교육비계산은 2011 년부터발표되기시작했다. 2005 년도의학생수와교육재정그리고학생 1 인당공교육비등의자료와 10 년이지난 2014 년의 비교자료는가히충격적이다. 학생수는무려 19.2% 가감소했는데교육예산은 75.5% 늘어났고, 이 를학생 1 인당공교육비로계산해보니두배이상이되었다. 교육부와교육청은진즉부터학생 1 인당 교육비로환산하여교육예산을확보하거나지출했어야한다. 이는전세계어느나라에서나가장기 본적인전제조건이다. 교육예산, 복지예산등은공급자가아닌수혜자중심의예산이되어야하며 수혜자의인원수만큼확보되어야교육과복지를공평하게실현할수있다. 그런데교육분야에서는 오랜세월동안수요자인학생중심이아닌공급자인교사와교육청을중심으로예산이세워지고운 영되었다. 만약지난 2010 년의학생수를기반으로교육재정을편성하고운영했다면 2015 년에는약 10 조원이넘는예산을절감할수있었을것이고이비용은누리과정은물론기타복지비용으로상 당한부분전출되었을가능성이높다. 그런데국회와교육부는이러한사실을전혀고려하지않고있다. 지금도논란이되고있고이때문에지방교육재정교부금법을고치려고하는데과연교부율을고치면되는지또다른해법은없는지살펴봐야한다. 누리과정논란의발단이된해는 2011 년이다. 야권에서무상급식을주장하여 2010 년의지방선거에서득표에성공하자여권에서는무상보육을제시했다. 당시이명박정부는어린이집과정을누리과정에포함하면서정부예산과교육청예산을반반씩사용하다가줄어드는학생수와늘어나는교육재정을감안하면서 2015 년부터는누리과정예산전액을지방교육예산으로충당하기로교육감들과합의한바있다. 그런데대통령이바뀌고지방의교육감들도바뀌면서이러한합의는잊혀지고말았다. 정부가합 64

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 의내용을상기시켜도교육감들은자신이한일이아니라고강변하고있다. 당시의교육부역시질책을피할수없다. 법령을개정하여이러한과정을법조문에명기해놓았다면이런혼란을야기하지않았을것이다. 그래서여당의일부의원들은지방교육자치에관한법률을개정하여누리과정예산을지방교육재정에서지출하도록제도를개선중이다. 매우늦었지만지금이라도반드시해야한다. 5. 초중등교육법일부개정안의문제점 교육분야에서는지방교육재정교부금법의일부개정이외에도여러쟁점법안들이있다. 대표적으로 초중등교육법을들수있는데이법안의일부개정법률안주요내용은다음의표와같다. 대표발의의원 수 제안일자 주요내용 김영호 13 2016-09-05 학교냉난방요금감면 주승용 10 2016-09-02 학업중단숙려제를시행령에서법률로상향 안민석 17 2016-08-24 학교운영위원회에행정직원포함 김명연 10 2016-08-08 난독증학생등의조기발견및치료 송기석 12 2016-08-03 학교행정실설치에대한법령근거마련 유은혜 27 2016-07-28 학교행정실설치에대한법령근거마련 김상희 10 2016-07-28 교육과정및교과서심의강화 박홍근 10 2016-07-27 교육과정및교과서변환시국회동의 박경미 17 2016-07-19 교과서운영의법령근거바련 이언주 10 2016-07-08 취학대상아동의미취학에대해적극적개입 심상정 11 2016-06-23 교과서국정체제등주요전환시국회동의 박홍근 10 2016-06-21 고등학교의무및무상교육실현 이찬열 33 2016-06-17 역사교과서국정도서사용금지 안민석 18 2016-06-16 셋째이후자녀의교육비지원 김태년 15 2016-06-02 고등학교의무및무상교육실현 박순자 12 2016-06-01 아동학대근절위해장기결석학생관리 이찬열 10 2016-05-30 셋째이후자녀의교육비지원 고등학교과정을의무및무상교육으로추진하기위해서는연간 2 조원재정이필요하다. 셋째이후자녀의교육비지원, 학교냉난방요금감면등도실제로는막대한예산이소요된다. 이법률개정안역시동일내용이중복되고있다. 65

6. 컨닝법안을제출하는이유 이렇게동일한내용의법률개정안을여러의원들이약간만바꿔서올리는이유는반드시원안혹은수정가결하겠다는의지의표명이다. 지난 19대국회의법률안통계는다음과같다. 접수총계 17,822 건중에원안가결은 10% 인 1,775 건이었으며수정가결은 1,018 건인데대안반영은무려 4,636 건이나되었다. 이대안반영은지방교육재정교부금법과같이동일한내용으로 11건의개정안이올라왔을때상임위원에서대표적으로한건만올리고나머지는의법률안의내용을협의절충하여대표적안에반영하는식이다. 그러니까수치만을약간바꾼채로중복해서법률개정안을올리는것은절차상낭비라할수있다. 한건의개정안만올려놓고해당상임위원회에서충분히검토하면서내용을보강하면그만인데말이다. 7. 국회의특권은바로이것! 정부가법률을만들거나개정할때는그에따른비용을어떻게충당할지계산하여제출한다. 세수를늘리거나기존법령을폐지하거나불필요한예산을줄여서새로운법을적용한다는말이다. 그런데의원들은이러한비용문제에서아무런제지를받지않고법안을제출한다. 국회의가장큰특권은바로이것이다. 항간에국회특권을말할때국회의원이받는세비나보좌관의숫자그리고각종특혜를거론하곤하는데국회의특권중에서가장압도적인것은바로입법권한이고정부와달리비용을어디서충당할지계산하지않는막가파식입법안제출행태이다. 시민단체주도로국회입법감시단이출발하는이즈음에이러한관행을바로잡을필요가있다. 66

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 참고자료 #1 < 상임위원회별전부또는일부개정법률안의안수최다법률안상위권 > (20 대국회개원이후 2016 년 9 월 5 일까지, 상임위원회는가나다순 ) 교육문화관광체육 198 지방교육재정교부금법 ( 연간 2 조원 ~10 조원교육으로비중확대 ) 19 초 중등교육법 ( 고등학교의무무상화로연간 2 조원추가 ) 16 고등교육법 14 국민체육진흥법 8 학교보건법 7 지방교육자치에관한법률 7 사립학교법 7 게임산업진흥에관한법률 6 교육공무원법 5 문화재보호법 5 교육환경보호에관한법률 5 유아교육법 4 학교급식법 4 교육기본법 4 학원의설립 운영및과외교습에관한법률 4 국방 36 병역법 ( 전역지원금연간 1 조 2 천억 ) 6 방위사업법 6 군인사법 6 군인연금법 2 군무원인사법 2 국토교통 137 자동차관리법 9 도로법 7 수도권정비계획법 6 여객자동차운수사업법 6 공동주택관리법 6 공공주택특별법 5 주택법 5 건설산업기본법 5 공공기관지방이전에따른혁신도시건설및지원에관한특별법 4 산업입지및개발에관한법률 4 공인중개사법 4 민간임대주택에관한특별법 4 국회운영 58 국회법 23 67

국회의원수당등에관한법률 8 국회에서의증언 감정등에관한법률 7 인사청문회법 4 기획재정 255 조세특례제한법 ( 신용카드소득공제일몰기한연장으로연간 2 조 2300 억세수감소 ) 63 국가재정법 33 소득세법 22 부가가치세법 16 공공기관의운영에관한법률 15 상속세및증여세법 14 법인세법 ( 과세표준 200 억초과기업의법인세를 22% 에서 25% 로인상 ) 13 국세기본법 12 국유재산특례제한법 6 보조금관리에관한법률 5 농림축산식품해양수산 122 동물보호법 9 한국마사회법 4 친환경농어업육성및유기식품등의관리 지원에관한법률 4 농수산물유통및가격안정에관한법률 4 농어업재해보험법 4 농지법 4 해양환경관리법 3 농어업재해대책법 3 자유무역협정체결에따른농어업인등의지원에관한특별법 3 농수산물의원산지표시에관한법률 3 가축전염병예방법 3 4 16 세월호참사진상규명및안전사회건설등을위한특별법 3 수산자원관리법 3 산림자원의조성및관리에관한법률 3 미래창조과학방송통신 74 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 10 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률 7 전기통신사업법 6 방송법 6 원자력안전법 5 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 4 과학기술기본법 3 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 3 법제사법 179 형법 13 68

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 주택임대차보호법 11 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 10 상법 8 변호사법 8 민법 7 상가건물임대차보호법 6 형사소송법 5 채권의공정한추심에관한법률 5 각급법원의설치와관할구역에관한법률 5 검찰청법 5 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률 4 변호사시험법 4 보건복지 200 국민건강보험법 (65 세이상보청기지원, 홍익표위성곤유승희, 연간 720 억 ) (16 세미만입원진료비면제로연간 1140 억 ) 의료법 15 국민연금법 13 영유아보육법 12 약사법 9 아동복지법 8 모자보건법 7 국민기초생활보장법 ( 기초연금및기초생활보장동시지급, 연간 1 조원 ) 6 노인복지법 6 식품위생법 6 감염병의예방및관리에관한법률 5 국민건강증진법 5 사회보장기본법 4 장애인복지법 4 기초연금법 4 의료급여법 4 산업통상지원 96 전기사업법 15 대 중소기업상생협력촉진에관한법률 9 유통산업발전법 8 중소기업창업지원법 5 전통시장및상점가육성을위한특별법 3 석유및석유대체연료사업법 3 신에너지및재생에너지개발 이용 보급촉진법 3 안전행정 293 도로교통법 31 18 69

공직선거법 28 지방세특례제한법 21 지방세법 18 지방자치법 13 정부조직법 11 지방재정법 10 지방교부세법 9 정당법 7 지방공무원법 7 정치자금법 7 국가공무원법 6 재난및안전관리기본법 6 민방위기본법 5 주한미군공여구역주변지역등지원특별법 5 지방세기본법 4 공무원연금법 4 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률 4 여성가족 24 아동 청소년의성보호에관한법률 5 일제하일본군위안부피해자에대한생활안정지원및기념사업등에관한법률 4 외교통일 62 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률 4 여권법 3 한국국제협력단법 2 정무 139 독점규제및공정거래에관한법률 18 하도급거래공정화에관한법률 10 자본시장과금융투자업에관한법률 8 제조물책임법 7 가맹사업거래의공정화에관한법률 7 대부업등의등록및금융이용자보호에관한법률 7 국가유공자등예우및지원에관한법률 6 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 6 은행법 6 여신전문금융업법 4 정보 2 국가정보원직원법 1 국가사이버안보에관한법률안 1 환경노동 208 근로기준법 27 70

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 고용보험법 19 최저임금법 16 산업재해보상보험법 14 남녀고용평등과일 가정양립지원에관한법률 12 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률 11 청년고용촉진특별법 10 산업안전보건법 9 기간제및단시간근로자보호등에관한법률 7 파견근로자보호등에관한법률 5 노동조합및노동관계조정법 5 고용정책기본법 5 채용절차의공정화에관한법률 5 대기환경보전법 5 71

참고자료 #2 < 신규 ( 폐지 ) 법안발의모음 > No 구분의안명대표 1 법제사법스토킹처벌및방지에관한법률안김정훈 10 2 법제사법중재산업진흥에관한법률안정부 3 법제사법 고위공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률안 의원수 박범계 71 4 법제사법납세자소송에관한특별법안이상민 10 5 법제사법집단소송법안박영선 46 6 법제사법고위공직자비리수사처설치에관한법률안노회찬 11 7 법제사법 8 법제사법 9 법제사법 공중이용시설 등의 안전관리위반범죄 처벌 특별법안 고문ㆍ가혹행위로 인한 피해의 회복을 위한 청구권의소멸시효에관한특례법안 고문방지 및 고문피해자 구제ㆍ지원에 관한 법률안 전해철 12 인재근 56 인재근 56 10 법제사법방위산업비리범죄처벌등에관한특별법안민병두 14 11 법제사법징벌적배상법안박영선 12 12 법제사법노인학대범죄의처벌등에관한특례법안박명재 10 13 법제사법스토킹범죄의처벌등에관한특례법안남인순 12 14 법제사법소비자집단소송법안서영교 16 15 정무주택담보대출의부실화방지에관한법률안김영주 10 16 정무 17 정무 공공재정부정청구금지및부정이익환수등에관한법률안대한민국임시정부기념관의설치및운영에관한법률안 정부 안규백 18 18 정무행정규제기본법폐지법률안김광림 14 19 정무 20 기획재정 국민행복과일자리창출 국가경쟁력강화를위한 규제개혁특별법안 공공기관의 학력차별금지 및 기회균등보장에 관한법률안 김광림 122 김해영 24 21 기획재정공공기관의사회적가치실현에관한기본법안김경수 51 22 기획재정사회적경제기본법안윤호중 27 23 기획재정최고임금법안심상정 10 24 기획재정서비스산업발전기본법안이명수 122 25 기획재정 지역전략산업육성을위한규제프리존의지정과운영에관한특별법안 이학재 125 26 기획재정청년기본법안신보라 122 27 미래창조과학방송통신아리랑국제방송원의설치및운영에관한법률안박홍근 10 28 미래창조과학방송통신소프트웨어교육지원법안송희경 26 29 미래창조과학방송통신빅데이터의이용및산업진흥등에관한법률안배덕광 14 30 교육문화관광체육국토순례지원에관한법률안박정 10 31 교육문화관광체육지방교육정책지원특별회계법안한선교 17 32 교육문화관광체육체육인복지법안조훈현 26 33 교육문화관광체육교육환경개선특별회계법안박홍근 10 34 교육문화관광체육바둑진흥법안조훈현 30 72

< 국회입법감시단발족식및창립보고회 > 20 대국회개원 100 일, 의원입법발의현황과문제점 35 교육문화관광체육교육격차해소를위한법률안전재수 21 36 교육문화관광체육학생의안전및보호에관한법률안김도읍 50 37 교육문화관광체육국가교육위원회의설치및운영에관한법률안안민석 11 38 교육문화관광체육교과용도서에관한법률안박경미 17 39 교육문화관광체육역사교과용도서의다양성보장에관한특별법안도종환 40 40 교육문화관광체육 정부기관및공공법인등의광고시행에관한법률안 노웅래 10 41 교육문화관광체육방과후활동운영및지원에관한법률안전현희 17 42 교육문화관광체육스포츠기본법안한선교 10 43 교육문화관광체육민간연구및저술활동지원법안박정 31 44 교육문화관광체육국제관광중심도시조성에관한특별법안이우현 10 45 교육문화관광체육대학구조개혁촉진및지원에관한법률안김선동 13 46 교육문화관광체육산악관광진흥구역의지정및운영에관한법률안정부 47 교육문화관광체육기본학력보장법안박홍근 12 48 교육문화관광체육농어촌학교지원특별법안강석호 10 49 교육문화관광체육지방교육정책지원특별회계법안한선교 13 50 교육문화관광체육유교문화계승및발전에관한특별법안박덕흠 11 51 외교통일조약의체결 비준절차등에관한법률안홍익표 11 52 외교통일 53 외교통일 54 외교통일 금강산관광사업중단또는 5ㆍ24조치로인한 남북경제협력사업자 등 손실 보상에 관한 특별법안 남북경제협력사업중단에따른손실보상에관한 특별법안 개성공단 입주기업 등의 피해지원에 관한 특별법안 원혜영 15 홍익표 12 심재권 62 55 외교통일재외국민보호법안김정훈 10 56 외교통일 조약의체결ㆍ비준에관한민주적통제를위한법률안 박주민 21 57 외교통일평화경제특별구역의지정및운영에관한법률안윤후덕 14 58 외교통일 59 국방 통일경제파주특별자치시의설치및파주평화경제특별구역의조성 운영과지원에관한특별법안군인연금법중사병복무기간가산에서제외된퇴직군인의연금지급에관한특별법안 박정 17 안규백 14 60 국방국군의해외파견활동에관한법률안김영우 11 61 국방 제2연평해전전투수행자에대한명예선양및보상에관한특별법안 심재철 12 62 국방 6 ㆍ 25 참전비정규군공로자보상에관한법률안윤후덕 10 63 국방 64 국방 65 국방 66 국방 6 25전쟁전후비정규군공로자보상에관한법률안월남전참전군인의전투근무급여금지급에관한특별법안군용비행장소음피해방지및보상에관한법률안군사시설소음방지및소음대책지역지원에관한법률안 김종태 11 이언주 11 김동철 24 변재일 12 67 안전행정정책실명제운영에관한법률안이현재 13 68 안전행정국가기념일등에관한법률안백재현 10 69 안전행정자율방범대설치및운영에관한법률안박완주 12 73