1) 일반논문 행정논총 제 55 권제 1 호 (2017. 3): 41~76 재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 * 박치성 *** 백두산 *** Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적논의 Ⅲ. 연구설계 < 目次 > Ⅳ. 분석결과 Ⅴ. 결론 < 요약 > 본연구의목적은메르스초기대응에실패한정부가사회구성원들의비난에대해어떻게대응했는지탐색하는데있다. 이를위하여본연구는네트워크분석기법을비난회피이론에접목하여다섯가지비난회피유형을제시하였고, 메르스사태기간을두개의시기로구분하여주요정책행위자가사용한비난회피전략을비교분석했다. 분석결과첫째, 국민목소리를대변하는언론이비난의시작점이되는경우가대부분이었으며, 이러한비난은주무부처에집중되었다. 주무부처는집중된비난에대하여다양한다른행위자들을재비난함으로써적극적인비난회피행태를보였다. 또한비난회피전략중소극적인책임회피유형인책임전가가주로나타났으나, 비난이집중될경우화풀이, 희생양찾기, 공동보조등다양한비난회피전략이사용되었다. 요약하면메르스사태에대한초기대응실패를두고정부가반성과학습을하는발전적인모습을보인것이아니라상호비난을통해책임을회피했으며, 이에따라정부의재난대응체계가제기능을다하지못했음을확인할수있었다. 정부의비난회피행태를분석한본연구결과가정책정보로활용됨으로써비난회피행태가지양되고향후재난대응체계가정상화될수있도록방안을마련하는데도움이되길바란다. 주제어: 메르스, 비난회피, 재난대응 *** 이논문은 2016 년도중앙대학교연구장학기금지원에의한것임 *** 제 1 저자, 중앙대학교공공인재학부교수 (csp7111@gmail.com) *** 공동저자, 중앙대학교대학원행정학과박사과정 (ob00700@daum.net) 논문접수일 (2016.11.3), 수정일 (2016.12.21), 게재확정일 (2016.12.30)
42 행정논총 제 55 권제 1 호 Ⅰ. 서론 최근들어재난관리는재난예측의어려움, 불확실성, 복잡성등의문제가부각되면서 재난발생을사전에막으려고하는재난방지보다오히려재난발생이후피해최소화, 빠른원상복구에더욱더초점을맞추고있다 ( 송창영, 2012). 긴급재난이발발하면재 난발생에대한책임을묻는것보다재난의피해를최소화하려는노력이우선시되어야 하며, 재난피해를최소화하기위해서사회의가용가능한모든자원이순식간에총동원 되어야한다. 이러한국가적동원이가능한이유는재난피해의최소화, 사회기능의시 급한정상화등사회구성원들의공감대가재난발생과동시에형성되기때문이다. 여기 서사회구성원들의재난피해를최소화하려는노력은개별적, 파편적으로이루어지는 것이아니라구성원들간에복잡한상호작용을통해나타난다. 이러한상호작용은사회 구성원들이재난과그대응에대해학습하는재난대응체계로서, 복잡적응체계 (complex adaptive system) 로발현되게된다 (Comfort, 1999). 2003 년중국발사스 (Severe Acute Respiratory Syndrome; SARS) 가발발하여전세계 적으로 8,000 명이넘는감염자가발생했을때대한민국은단지 4 명의감염자만있었을 뿐, 단한명의사망자도발생시키지않았던놀라운감염병방역체계를갖추고있었다. 그리고세월호사건이후박근혜정부는국가재난안전관리체계를강화하기위한노력 의일환으로 2014 년 11 월, 안전과재난에대한정책수립및운영을총괄하는 국민안 전처 를만들었으며 재난및안전관리기본법 ( 재난안전법 ) 을개정하여국민안전처가재 난관리를효과적으로할수있도록지원했다. 그러나정부의감염병대응경험과재난관리노력에도불구하고 2015 년한국에서발 생한메르스는소위국가재난 1) 상황으로이어져국민불안을심화시켰다. 특히, 메르스 감염을막기위한정부의초기재난대응이제대로이루어지지않았다. 정부의정보미 공개, 재난관리컨트롤타워의부재, 병원의대응체제미흡 ( 김호기, 2015), 메르스확산에 대한정부의책임전가 ( 이미나 홍주현, 2016), 이에따른국민의불신확산 ( 최병두, 1) 2012 년사우디에서발생한메르스를보건복지부가감염병으로인식하고있었음에도불구하고메르스사태당시 (2015 년 ) 감염병의예방및관리에관한법률시행규칙 에메르스가감염병으로지정되지않아법률적으로메르스사태는국가재난이라고할수없다 (16.6 월시행규칙개정으로메르스감염병지정 ). 또한보건복지부가메르스사태가재난상황이아니라고 2015 년 6 월 13 일정부세종청사에서열린기자회견을통해공식적으로언급했다. 다만, 언론보도대부분에서메르스를재난으로인식하고있으며국회입법조사처분석 ( 경향신문, 2015a) 에서도 메르스는국가재난상황이지만중앙정부가정무적판단에따라주의단계를유지했다 고지적한바본연구에서메르스사태를재난상황으로간주한다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 43 2015) 이라는악순환고리가만들어짐으로써메르스대응은실패로귀결되어우리사회 전반에악영향을미치게되었다 ( 김완종, 2015; 김재걸, 2015; 문지효 한상린, 2016; 박 희석 : 2015; 서정식, 2015). 그러나주요당국및관련행위자들은이에대한책임을지 려는모습을보인것이아니라대응실패를지적한비난을회피하고자하였다 2). 메르스발생초기, 정부의감염병대비체계는제역할을하지못했다. 특히, 사회구성 원들에게정보를제대로공유하지않음으로써오히려화를키웠다 ( 김호기, 2015; 배종 면, 2015; 이인원, 2016; 이동훈 김지윤 강현숙, 2016; 정민재, 2015) 3). 만약정부가처 음부터메르스감염자경로에대하여국민들에게알려주었다면메르스감염관련지역 의해당기관들과주변병원들이감염확산을막기위한선제적조치를마련했을것이 다. 그러나정부가감염정보를공유하지않았기때문에피해를최소화할수있었던메 르스발병초기즉, 골든타임 4) 에제대로된방역체계를구축하지못했다. 오히려시민들 이스스로파편화된정보를모아서메르스감염정보를공유 5) 하는등개별행위자들이 자구책을마련하였다. 정부의부적절한메르스초기대응은국민들로부터거센비난을받게되었다. 본연구 는이러한비난에대하여정부가어떻게대응하였는지탐색하고자한다. 즉, 재난초기 대응실패에따른정부의대처방식을중심으로정책행위자들의비난회피행태를분석 하는것이목적이다. 구체적으로, 정책행위자들이자신들의행태에대하여온전히책임 을지려하기보다비난을회피하려는모습이나타나는작금의실태에서, 실제비난회피 가어떻게나타나는지파악하기위해실증분석의이론적틀을제공한다. 행위자간관계 에따른구조적패턴 ( 유형 ) 을비난회피행태이론과접목시켰으며, 이를통하여정부및 주요정책행위자가어떠한비난회피전략을사용하였는지를파악함으로써향후정부의 2) 예를들어정부는메르스를다수에게감염시킨슈퍼전파자를사태의주요원인으로지목하였으나감사원의 메르스예방및대응실태감사 보고서에서는메르스환자접촉자명단제출지연, 보건당국공무원들의업무지연등정부의대응조치미흡을주요원인으로지적하고있다 ( 라포르시안, 2016). 3) 질병관리본부는메르스환자가처음발생한평택성모병원의초기보고를묵살했고국민안전처는첫메르스환자가발생한지 16 일이지난 6 월 6 일이되어서야긴급재난문자를돌려메르스예방수칙을알리기시작했다. 4) 골든타임은응급처치, 구출 구조, 화재진압등사고대응에성패를좌우하는초기시간을뜻하며본연구에서는메르스피해를최소화시킬수있는초기대응시간을의미한다. 5) 메르스맵 은메르스환자들이거쳐간병원을알려주는웹사이트로써시민들이스스로습득한정보를공유 수정하여운영되었다. 2015 년 6 월 3 일민간소프트웨어업체가개발 개설한이후폐쇄되기전까지 (7 일간 ) 340 여건의제보처리가있었고 500 만번이상조회된것으로집계되었다. 보건복지부가 메르스포탈 을개설함과동시에 6 월 11 일운영이종료되었다.
44 행정논총 제 55 권제 1 호 비난회피가지양될수있는기초적인정보제공이가능할것으로기대된다. 이러한연구목적을달성하기위해본연구는첫째, 재난상황에서나타나는비난회피동기를논의하고비난회피행태를유형화시키고자한다. 둘째, 이러한논의에기반하여메르스사태를실증분석하고, 분석결과에따른정책적함의를제시한다. Ⅱ. 이론적논의 1. 재난상황에서의비난회피동기정부가재난상황에서비난회피를하는이유는다음과같이정리할수있다. 첫째, 자연재해가아닌재난상황, 특히본연구사례와같은보건관련 ( 감염병예방및처리 ) 긴급재난이발생한경우, 정부는재난대응을잘하더라도재난이발생했다는그자체만으로비난을면하기힘들다. 또한경직적인관료제는복잡성이큰재난상황을유연하게대처하기어렵다 (Mintrom, 2000). 따라서정부정책결정자들은긴급재난상황에대한비난회피동기가커질수밖에없다 (Weaver, 1986). 둘째, 피해를최소화할수있는시기즉, 골든타임내초기대응에실패하면국가재난에최종책임이있는정부의비난회피동기가더커질수있다. 재난상황은통상적인절차로는대처할수없는막대한위험이발생한경우이다 (FEMA, 1984, 송창영, 2012: 2-3 재인용 ). 따라서재난대응은예상치못한피해를최소화하기위한대안탐색과정이며사회실험적성격이강하다. 재난대응은사전분석을할수있는시간이제한되어있으며대부분효과가검증되지않았기때문에실패가능성이매우높다. 이때다른행위자에게실패원인을전가하려는행태, 소위 비난문화 가발현될경우더이상창의적인재난대응노력이나타나기힘들다 (Mitleton-Kelly, 2015). 이러한대응이성공하면더할나위없이좋겠지만그렇지못할경우비난이아니라학습으로연결되어야한다. 학습을통해창의적인아이디어가지속적으로만들어지며이는구조화되어능동적인재난대응체계로발전할수있기때문이다 (Gates, 1995). 셋째, 재난상황초기에개별행위자들의상호작용은일정한패턴으로나타나게되는데, 이러한패턴이오히려재난중기내지후기에행위자들의행위를제약하는조건이될수도있다 (Mitleton-Kelly, 2015: 114). 특히재난초기대응이긍정적인결과에이르지못할경우, 재난대응체계는비난회피를위한수단으로둔갑할수있으며이러한경우
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 45 행위자들의창의적인재난대응노력에장애가될수있다. 2. 정책행위자들의비난회피행태 1) 비난회피전략 정책결정자의비난회피전략에대한논의는 Weaver(1986) 의비난회피동기에의한정책결정자의비난회피전략과 Bovens et al.(1999) 이제시한정책실패의다양한측면에서의비난회피전략을들수있다. Weaver(1986) 에따르면정책결정자의비난회피전략은정책의제의제한, 정책문제의재구성, 병주고약주기, 책임전가, 희생양의모색, 대중에의영합, 공동보조, 재량권의축소등으로나타날수있다. Bovens et al.(1999) 은정책실패가나타나는네가지층위에따라다양한비난회피전략이가능하다고지적한다. Weaver(1986) 의비난회피동기이론의시각에서보면긴급재난상황의불확실성때문에정책결정자가정책에대해확신하기힘들다. 따라서정책효과보다는비용이얼마나들어가는지국민들에게인식시키며, 정책결정자가스스로정책을호평한다. 만약정책이실패 ( 피해최소화실패 ) 한다면실패를분석하여학습하는것이아니라실패원인을외부로돌리는비난회피모습이나타나게된다. < 표 1> Weaver 의비난회피전략 전략비난회피에의접근법발생개연성이높은상황 의제화제한 (agenda limitation) 이슈의재정의 (redefine the issue) 병주고약주기 (throw good money after bad) 책임전가 (pass the buck) 희생양모색 (find a scapegoat) 대중에의영합 (jump on the bandwagon) 공동보조 (circle the wagons) 비난발생가능성이큰사회적이슈의정책의제화를미연에방지하는전략 비난발생의소지가있는정책문제는그로인해발생하는비난을희석하거나약화시킬수있도록이슈자모든상황체를제규정하는전략 현상을개선하기위한추가적재원을투입함으로써비난의발생을예방또는지연시키는전략 비난의소지가있는정책의결정을타인이하도록함으로써비난을회피하는전략 결정은자신이하되그에따른비난은타인에게전가시킴으로써비난을회피하는전략 자신의의사를버리고다수이해관계자의대열에슬며시동참함으로써비난을회피하는전략 정책결정자들간공동의입장을취함으로써불가피하게비난을분산시키는전략 정책결정자와유권자간갈등상황 zero-sum or negative-sum game zero-sum or negative-sum game zero-sum or negative-sum game 정책결정자와유권자간의갈등상황 negative-sum game 재량권의축소 (stop me before I kill again) 정책대안간의선택에대한재량권행사의여지자체를축소함으로써비난을회피하는전략정책결정자와유권자간의갈등상황출처 : 이영범 (2008: 14), Weaver(1986: 385)
46 행정논총 제 55 권제 1 호 2) 관계의측면에서비난회피행태유형본연구는비난회피행태를행위자간관계구조를통하여분석한다. 행위자간관계구조를파악하는데유용한사회네트워크분석에서가장중요한것은행위자간관계를정의하는것이다 ( 박치성, 2010). 위에서제시한정책행위자의비난회피에대한논의를바탕으로본연구는관계분석을위한행위자간의비난회피 ( 관계 ) 를다음과같이정의한다. 특정행위자가정책결정에대하여비난을받았을때비난에대한수용또는자기반성적행위를하는것이아니라그책임을타인에게돌리려고하는행태를 비난회피 라고할수있다. 이를구조적측면에서살펴보면 3명의행위자간의관계로구성될수있다. 세명의행위자를각각 A, B, C라고하고화살표를비난의관계 ( 방향 ) 라고한다면, A B C라는관계를상정할수있다. A가비난의시발점이며, B는자신이받은비난에대하여 C에게전가하려는행위자로볼수있다. 즉, A B는 A가 B를대상으로비난한것이며, B C는 B가 C를대상으로비난한것이된다. 이러한구조가성립되기위해서는시간개념을도입하여 A B 비난이 B C 비난보다선행해야하며두비난간에시간간격이크지않아야한다. 이러한조건을충족하게되면 A가비난의시발점 ( 시작자 ), B는자신이받은비난을전달하는중간점, C는비난의종착점으로볼수있다. 여기서초점이되는행위자 ( 비난회피자 ) 는바로중간에위치한 B이다. 구조적인시각에서 B는두명의다른행위자사이에서비난회피를하고있는것으로해석될수있기때문이다. 본연구는서로다른행위자들사이에서비난회피를하는행위자를관계의측면에서분석하기위해서 Fernandez & Gould(1994) 가제시한네트워크분석중 중재 (brokerage) 분석기법 을적용한다 (Hanneman & Riddle, 2005). Fernandez & Gould(1994) 의모형에서제시하고있는관계는행위자간정보전달, 즉 A B C의관계에서 A가 B에게정보제공, B가 C에게정보제공이며, 본연구의비난회피관계와동일한구조적모형을가지고있기때문에중재유형분석을적용하는것이가능하다. 특히, 특정행위자가다른행위자에게비난을하며, 이를또다른행위자를통해비난회피를하는것역시일종의정보전달이기때문이다. 따라서중재분석기법에서제시한 B( 중간자 ) 의유형구분을비난회피행태에도적용시켜분류해볼수있다. 우선, 비난회피유형구분은행위자 A, B, C의소속집단이어떠한가에따라나뉘게된다. 즉, 셋이같은소속집단인경우, 두명이같은소속집단인경우, 그리고세명모두소속집단이다른경우등으로나누어살펴볼수있다. 첫째, 세명의행위자가모두같은소속집단일때, 중간에위치한 B가같은소속원 (A)
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 47 에게비난을받았을때, 이에대하여또다른같은소속의행위자 (C) 에게비난을하는비난회피행태는, Bovens et al.(1999) 이제시한비난회피전략중같은소속집단의행위자를맞고소 (accusing the accuser) 하는비난회피전략으로볼수있다. Bovens et al.(1999) 에따르면비난회피는정책실패상황에서발생하는것이며, 이중맞고소는사건의평가단계에서비난을하였던바로그행위자에대하여맞비난을하는것이다. 이에본연구의맞고소는같은소속의행위자로부터받은비난에대하여 (A B) 바로같은소속의행위자에게맞비난을하는것 (B C) 으로정의된다. 둘째, 세명의행위자의소속이모두다른경우, 중간에위치한행위자 B는특정집단 (A) 으로부터의비난을또다른집단소속행위자 (C) 에게전가하는책임전가 (pass the buck, Weaver, 1986) 전략을하는행위자로파악될수있다. 즉외부로부터비난받을가능성이높은결정또는행태 (A B) 에대하여정책행위자는이를다른행위자에게대신하도록전가시키는 (B C) 책임전가비난회피전략이될수있는것이다. 셋째, 두명이같은소속집단이고, 한명이다른소속집단인경우에는다음과같은세가지비난회피유형이나타날수있다. 먼저 A가외부소속이고 B와 C는같은집단인경우 B는외부 (A) 에서온비난에대해같은집단구성원 (C) 과외부의비난에대하여같이비난을받아야된다고하는행태를나타낸다. 즉, B는외부로부터의비난을같은소속구성원과나누어서비난을분산시키려는공동보조 (circle the wagons, Weaver, 1986) 전략을행하는행위자라고볼수있다. A와 B가같은집단소속이고 C가다른집단일경우 B는같은집단구성원 (A) 에게받은비난에대하여이를다른집단의구성원 (C) 을희생양으로삼아같은집단구성원의비난을외부로회피하려는비난회피전략을구사한다. 이는내부적으로논의되는문제에대한결정은자신이하지만이결정에대한비난 (A B) 은외부의제3자에서전가시키는비난회피행태 (B C) 라는 Weaver(1986) 가제시하였던희생양모색비난회피에해당된다 (find a scapegoat, Weaver, 1986). 마지막으로같은집단에속한두명의행위자 (A와 A') 사이에서 B는다른집단소속일경우이중간에있는행위자를비난관계의측면에서보면이는화풀이 (blaming the messenger, Bovens et al., 1999) 전략으로해석될수있다. 화풀이는무작위적으로아무한테나비난을전가하는것이아니라자신이비난을받은대상에대하여직접적으로화풀이하는경우에만한정된다. 따라서화풀이비난회피전략은 A와 A' 는서로다른행위자이지만 B의입장에서보면 A와 A' 는같은소속집단이므로 A에게받은비난을직접다시 A' 에게직접화풀이를하는것이다. 여기서화풀이유형중특수한유형이있을수
48 행정논총 제 55 권제 1 호 있다. 즉비난시작자와비난회피대상자가동일한행위자로일치하는경우 (A B A) 이다. 이러한경우는비난회피자가비난을받은대상에게직접적으로다시비난을한경우이다 6). 마지막으로, 다섯가지비난회피유형중상대적으로소극적인비난회피유형은책임전가로볼수있다. 화풀이, 희생양찾기, 맞고소등은비교적적극적으로다른행위자에게정책실패에대한책임을추궁하려는행태로볼수있는반면책임전가는상대적으로소극적인행태이기때문이다. 아래의 < 표 2> 는이상의논의를시각화하여정리한것이다. 같은도형은같은집단소속을나타내며화살표는비난관계를의미한다. < 표 2> 비난회피유형분류 비난회피유형 맞고소 공동보조 시각화예 희생양 화풀이 책임전가 지금까지기존의비난회피전략논의를반영하는다섯가지비난관계구조를제시하 였고 7), 다음장에서는이상의논의에따른실증분석을위한연구설계를제시한다. Ⅲ. 연구설계 1. 사례소개 6) 화풀이전략과맞고소전략은내용적으로는유사하지만, 본연구는행위자의소속에따라이둘을구분한다. 즉같은집단내의세행위자간비난및비난회피의경우는맞고소로, 외부로부터의비난에대하여다시같은외부집단행위자에대한비난회피는화풀이전략으로구분한다. 7) 이상에서제시된비난회피유형은이론적으로완벽하지않다. 중간에있는비난회피자 (B) 뿐만아니라비난을촉발하는행위자 (A) 역시비난회피동기를가질수있기때문이다. 즉, 비난을받지않았음에도불구하고비난회피목적으로선제적비난이가능하다. 이에대해실증분석에서화풀이유형의비난시작행위자 (A) 역시비난회피동기가있는행위자임을사례를통해논의한다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 49 1) 사례개요메르스는 2012년사우디아라비아에서최초로발견된신종호흡기감염증으로국제바이러스분류위원회 (ICTV, International Committee on Taxonomy of Viruses) 가명명한정식명칭은메르스코로나바이러스 (Middle East Respiratory Syndrome Coronavirus; MERS-CoV) 이다. 메르스잠복기간은평균 5일 ( 최소 2일 최대 14일 ) 이며발병시주증상은발열, 기침, 호흡곤란으로, 평균치사율이 10% 내외이기는하나사우디아라비아에서는치사율이 30~40% 에이르렀을정도로상황에따라치명적인감염병으로발전할수있다. 즉, 메르스같은신종감염병의위험은잘알려지지않으며불확실성으로인해국민의불안감이매우크기때문에 ( 김병섭, 김정인, 2016) 정확한정보를전달및공유하는것이매우중요하다. 한국의경우 2015년 5월 20일평택성모병원에서첫메르스확진자가발생하였고이후 186명의확진자와 33명의사망자가발생했다. 메르스첫발병당시정부당국은메르스환자가발생한병원을공개하지않았고특히, 감염병관리를담당하는질병관리본부와국민안전처의초기대응이매우부실했다 ( 조선일보, 2015a). 첫발병이후하루평균 3 4명에불과하던확진자가 6월 6일과 7일각각 22명, 23명으로급격하게증가함으로써국가재난위기가되었다. 중앙정부는메르스와관련하여보건복지부의중앙메르스관리대책본부, 민관합동종합대응 TF, 즉각대응팀, 국민안전처의메르스대책지원본부, 청와대의메르스긴급대책반을만들었다. 메르스관련긴급대책기구가 5개가운영되었으나중앙메르스관리대책본부를제외하고모두메르스첫환자가발생한지 10일이상, 누적확진자가 30명이상발생하고나서야구성되었다. 게다가명확한역할분담없이우왕좌왕하다가 ( 경향신문, 2015b) 6월 9일최경환국무총리대행이일일점검회의를주재하게되면서총괄컨트롤타워역할을수행하게된다. 원칙상통상정부의재난대응컨트롤타워는중앙안전관리위원회의위원장을맡고있는국무총리로볼수있다. 메르스사태에서는확진자발생 20일만에컨트롤타워기능을수행한것으로볼수있다. 중앙정부가제대로된재난대응체계를구축하지못한다고판단한박원순서울시장은 6월 4일긴급발표를하게된다. 메르스확진판정을받은의사가시민 1천여명과접촉했으며이러한상황이재발되지않도록하기위해서울시메르스방역본부장으로나섰다. 서울시의행보에성남시, 수원시등타지방자치단체들이스스로방역체계를구축하기시작했으며이로인해중앙정부와지방자치단체간의갈등이심화되었다 ( 이인원, 2016). 중앙정부는지자체가유언비어를퍼뜨려정보를왜곡하고있다고비난했고지자
50 행정논총 제 55 권제 1 호 체는중앙정부의불성실한재난대응을비난했다. 7 월 4 일을기준으로더이상의메르스확진자가증가하지않았으며황교안국무총리 (6 월 18 일취임 ) 는 7 월 28 일메르스사태관련하여사실상종식 8) 을선언하였다. < 표 3> 메르스관련정부기관대응 일자 내용 주관기관 2015. 5. 20 메르스확진자첫발생 - 감염병위기경보 주의 단계로격상보건복지부 2015. 5. 28 중앙메르스관리대책본부설치 보건복지부 메르스긴급대책반설치 청와대 2015. 6. 2 즉각대응팀설치 보건복지부 메르스발생병원비공개원칙유지고수 ( 세종청사브리핑 ) 보건복지부 민관합동종합대응 TF 설치 보건복지부 2015. 6. 3 메르스대책지원본부설치 국민안전처 메르스맵개설 민간 2015. 6. 4 박원순서울시장기자회견 서울시 2015. 6. 6 긴급재난문자발송 국민안전처 2015. 6. 9 국무총리 ( 중앙안전관리위원장 ) 주재일일점검회의 국무총리 2015. 6. 10 메르스포털설치, 메르스맵폐쇄보건복지부메르스발생현황및관련병원공개보건복지부 2015. 7. 4 메르스전파종료 ( 확진자미발생 ) - 2015. 7. 28 메르스사실상종식 국무총리 출처 : 언론보도정리 2) 메르스사태재난대응주부무처 메르스사태와관련하여직접적인재난대응관리를하게되는주무부처를감염병위기관리대응표준매뉴얼 ( 14.12 월개정기준 ) 에따라파악하여보면다음과같다. 우선위기경보수준에따라관련관리및책임이되는정부부처가정해지게된다 ( 아래표참조 ). 본연구의대상인메르스사태에서는처음부터끝까지주의단계이었기에이에초점을맞추어주무부처에대하여논의한다. 8) 보건복지부는 2015 년 12 월 1 일감염병단계를관심으로낮추고 12 월 23 일공식적인종식선언을했다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 51 위기경보수준 관심 (Blue) 주의 (Yellow) 경계 (Orange) 심각 (Red) 출처 : 보건복지부 (2014: 8) < 표 4> 위기경보수준별징후구분 해외의신종 재출현감염병발생 국내의원인불명감염환자발생 징후 해외신종감염병의국내유입 세계보건기구의감염병주의보발령 국내에서신종감염병발생및지역별재출현감염병발생 해외신종재출현감염병의국내유입후타지역으로전파 국내신종감염병의타지역으로전파및대규모재출현감염병의타지역전파 해외신종감염병의전국적확산징후 국내신종감염병의전국적확산징후 재출현감염병의전국적확산징후 원규정에따르면주의수준에서보건복지부는질병관리본부가중심이되는중앙방역대책본부를설치 운영하도록규정되어있는데, 메르스사태에서있어서중앙방역대책본부는보건복지부장관을본부장으로하는중앙메르스관리대책본부 ( 보건복지부훈령제 68호 ) 로격상되었다. 또한관리방안및대책을마련하기위해감염병전문자문위원회를소집할수있는권한을가지고있어보건복지부중심의민관합동종합대응 TF, 즉각대응팀등민관공동대응기구가구성 운영되었다. 국민안전처의경우주의수준에서위기경보관련정보를유관부서및타기관에전파하는역할에만국한되어있기때문에실질적으로감염병대응에적극적인역할을할수있는여건이조성되어있지않다 9). 그러나메르스사태시예외적으로국민안전처중심의범정부메르스대책지원본부가구성되어중앙메르스관리대책본부 ( 보건복지부 ) 의대응에행정지원을총괄하는역할을수행했다. 그렇다고해서범정부메르스대책지원본부가메르스재난관리에있어주도적인역할을했던것은아니다 10). 국무조정실은감염병을대비한범정부대응체계구성을점검하며정부의대처방향을제시하는임무 역할이있다. 그러나메르스사태시국무총리는공석이었으며최경환경제부총리가국무총리임무를대행했다. 메르스관련기구들이다양하게있음에도불구하고컨트롤타워역할을하지못하고있어비난이많아지자 6월 9일부터총리 ( 대행 ) 주재일일점검회의를개최함으로써국무총리가실질적인컨트롤타워가된다. 그리고 6월 18일황교안국무총리가부임하여공석이채워지게된다. 9) 국민안전처는위기경보심각수준이되어야만주도적으로중앙재난안전대책본부의운영권한이생긴다. 10) 실제로당시메르스대책지원본부의역할은미미했던것으로나타났다 ( 조선일보, 2015b).
52 행정논총 제 55 권제 1 호 마지막으로국가위기관리기본지침 ( 대통령훈령제229호 ) 에나와있듯이대통령은재난발생시재난정보및재난상황을종합, 모니터링하고재난에대한사후관리를하게되어있다. 청와대 ( 대통령 ) 역시위기상황이커지자이에대하여직접적관리를위한메르스긴급대책반을설치하는등국가재난에준하는위기대응의모습을보였다. 이상의내용을당시위기대응을위하여설치되었던기구를중심으로정리하면다음의 < 표 5> 와같다. < 표 5> 부처별메르스대응기구 주관부처 기구명 구성일시 중앙메르스관리대책본부 2015. 5. 28 보건복지부 민관합동종합대응 TF 2015. 6. 3 즉각대응팀 2015. 6. 2 국민안전처 메르스대책지원본부 2015. 6. 3 청와대 메르스긴급대책반 2015. 6. 2 국무조정실 중앙안전관리위원회 ( 총리주재일일점검회의 ) 2015. 6. 9 정리하면평택성모병원에서발병한메르스가서울을비롯한타지역으로전파되는과정에있어서정부의부실한대응을확인할수있다. 초기대응시기를놓치고감염자관리에실패했을뿐만아니라보건복지부가제시하고있는감염병위기관리대응표준매뉴얼조차제대로지켜지지않았다. 메르스사태내내위기경보는주의수준이었으나실제나타난징후는경계수준 ( 감염병의타지역전파 ) 이었고따라서감염병대응에주도적인역할을해야했던국민안전처는법적권한이없어서주변적역할을할수밖에없었다. 오히려부처별메르스대응기구가너무많아서옥상옥구조를만들어대응의효율성만떨어지게되었다. 이러한정부의부실대응은책임을서로에게전가하는비난문화가만드는주요요인이되었다. 재난이라는급박한상황속에서대응대안을충분히검토하지어렵기때문에실패가능성이높다. 중요한것은앞서지적한바와같이실패를학습하여교훈을얻고더나은대안을만들어내는일이다. 즉, 재난대응에대한비난이완전히사라지기는힘들지만대안이점점시행착오를거쳐발전해나간다면그에대한비난의방향성도달라질것이다. 그러므로비난의구조적관계와함께비난의내용변화를살펴보게되면재난대응이어떠한형태로만들어져왔는지확인할수있을것이다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 53 2. 연구범위와자료수집 1) 연구의시기적범위메르스사태는확진자가발생한 5월 20일시작되어국무총리가사실상종식을선언한 7월 28일을종료일로볼수있다. 본연구는이시기를크게세개의대응시기로구분한다. 재난상황에서피해최소화를위한시간이라는의미로통용되어온골든타임 11) 즉, 메르스사태초기를대응 1기, 급속한확진자증가가발생한시기를대응 2기, 그리고더이상메르스확진자가발생하지않은시기를대응 3기로나누어볼수있다. 세개의시기동안메르스확진자 사망자가어떻게변화하였는가를살펴보면아래의그림과같다. < 그림 1> 메르스확진자 사망자에따른시기별구분 본연구에서는사건이발생한 5 월 20 일부터 6 월 5 일까지를대응 1 기 ( 골든타임 ) 로설 정하였다. 이시기에서는확진자가나타났지만급속하게많아지지는않고, 상대적으로 11) 세월호사건이후재난상황의피해를최소화하기위해긴급조치가필요한초기시간을의미하는용어로써골든타임이사용되기시작했다. 메르스사태에있어서도피해를최소화할수있었던시기로골든타임이논의되었다. 예를들어김상희새정치민주연합의원이국회대정부질문에서국무총리에게정부가골든타임을놓쳤다고지적하였고, 언론에서도골든타임을제시하면서, 메르스가크게확산되지않게긴급조치가필요했던시간으로논의하였다. 예를들어중앙일보는골든타임으로 36 시간을, 뉴스타파는 6 일 (5 월 26 일 ) 등을제시하였다. 그러나정확한골든타임에대한일치된합의는없다.
54 행정논총 제 55 권제 1 호 적은수의확진자가발생했다 ( 하루평균 3.4명, 표준편차 2.29). 메르스잠복기간이최소 2일에서최대 14일까지인것을가지고추론해보면 6월 6일과 6월 7일에급격하게증가한메르스확진자는 5월 22일 ( 발병 14일전 ) 에서 6월 4일 ( 발병 2일전 ) 에메르스에감염되었다고볼수있다. 약간의시간적차이가존재하지만대응 1기에서정부의미흡한메르스초기대응이 2기의메르스확진자를양산했다. 다시말해메르스대응 1기, 이른바골든타임에서의정부의부적절한초기대응으로인하여메르스가국가재난으로확대되었다고볼수있다. 대응 2기는 6월 6일부터 7월 4일까지로정했다. 특히, 6월 6일과 6월 7일은 22명, 23 명등확진자가급격하게증가하는추세를보여그전시기와명확하게구분이될뿐만아니라메르스발병기간동안가장많은확진자를만든기간이기도하다. 대응 2기에는하루평균 4.9명의확진자가발생했지만표준편차가 6.12로써대응 2기전반과후반에확진자수가크게차이가있음을확인할수있다. 대응 3기에서누적확진자가더이상증가하지않았으며메르스사태의피해가일단락된시기이기때문에본연구의실증분석에서는제외한다. 2) 행위자및관계첫째, 본연구의분석대상으로서행위자들은기관으로선정했다. 예를들어, 보건복지부, 국민안전처와같은중앙부처와서울시, 수원시등의지방정부, 언론, 병원등의기관을비난을주고받는행위자로선정하였다. 그러나기관들이가시적인집단은아니기때문에측정단위 (unit of observation) 를명확히해야만한다. 측정단위가분석수준을대표하지못하면연구문제에서제시한다른사회구조를분석하는것이되기때문이다.( 박치성, 2010). 따라서자료수집시비난관계를측정함에있어기관의대표또는상당한지위에있는인물을대상으로하였다. 단, 대통령은개인이지만동시에최고권력기구인점을고려하여기관으로분류하였다. 이렇게수집된행위자자료는특성에따라주무부처, 기타중앙부처, 지방정부, 정당, 의료기관, 언론, 시민단체및일반국민등 8가지로구분하였다. 먼저메르스관련감염병관리에직접적인권한및책임을가지는대통령, 보건복지부, 질병관리본부, 국무조정실, 국민안전처를주무부처로설정했으며이외중앙부처는기타중앙부처로분류하였다. 지방정부는메르스관련행위가있었던전국지방자치단체를대상으로했다. 정당의경우여당인새누리당, 야당인새정치민주연합, 정의당을행위자로선정했다, 그리고메르스사태와관련된사건및언론보도가있었던의료기관, 여론을대표하는다양한언론사들,
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 55 시민단체및일반국민 ( 주로 SNS상에서의의견이언론에반영된것들 ) 으로분류하여어떤기관이어떠한형태의비난회피행태를보이는가를분석한다. 둘째, 앞서제시된비난회피유형을바탕으로네트워크분석에서제시하는중재분석기법 (Hanneman & Riddle, 2005) 을적용하기위해자료를재코딩하였다. 네트워크분석은행위자들이어떠한속성을가지고있는지보다는어떠한관계를맺고있는지에보다초점을맞추고있다. 본연구는특정행위자가자신의정책행위에대하여비난을받았을때, 이에대한대응이어떠한지그리고어떠한비난회피의행태가나타나는가를분석한다. 이에따라본연구의분석대상은각기관의행위에대한다른기관의비난행태 ( 관계 ) 이며, 측정은방향이있는 (directed) 이분형 (binary) 자료로수행되었다. 구체적으로언론보도에나타난비난관계의측정은특정행위자가다른행위자에게비난을하였다는것이명확한경우에만한정하여아래의표와같이두가지경우로나누어측정하였다. 첫째, 특정행위자가다른행위자를비난하는행태가언론에보도된경우이다. 이는보도기사에나타난내용을가지고측정하였으며, 같은날짜에내용상동일한기사가여러언론사에걸쳐나타난경우에는하나의비난관계로측정하였다. 둘째, 언론사가특정행위자에대한비난을한경우는, 일반보도기사가아닌개별언론사의사설 ( 외부기고자에의해작성된컬럼제외 ) 로한정하였다. 또한시간의순서에따라 A B의비난이 B C 비난행태보다선행하는경우에만 A B C의구조적관계를인정하였다. < 표 6> 비난관계의측정 관계정의사례측정 언론보도에나타난비난 행위자가다른행위자를비난하는행태가언론에보도된경우 언론이다른행위자를비난하는경우 새누리당은문형표보건복지부장관등정부관계자들을질타했다 ( 경향신문, 2015c) 다른정부부처 ( 교육부, 국방부 ) 들이복지부얘기를믿지않는다 ( 국민일보, 2015a) 보건복지부는서울시의주장이잘못된것이라며공개적으로반박했다 ( 문화일보, 2015) 삼성서울병원은이미메르스확진환자를진료해놓고도허술하게대응하다 ' 메르스 2 차유행 ' 을불러오고말았다.( 조선일보, 2015c) 새누리당 보건복지부 교육부 보건복지부국방부 보건복지부 보건복지부 서울시 조선일보 삼성서울병원 마지막으로비난관계의내용에대한측정을하였다. 다양한비난내용은다음과같이 아홉가지로정리되었다.
56 행정논총 제 55 권제 1 호 < 표 7> 비난내용 ( 유형 ) 정리 비난유형내용예 개인정보유출 미보고 / 의료진권고무시 병원의질병관리미흡 정부의부실대응 잘못된정보에의한불신조장 전문성부족 정보미공개 / 부실공개 정부간갈등 ( 비협조 ) 컨트롤타워부재 지자체에서정보공개과정에서개인의정보를유출한실수 환자들이정부및의료기관의권고사항무시 병원의자체적질병관리체계부실 정부의방역체계, 검역관리등질병관리관련대응부실 메르스관련확인되지않은정보의확산 질병관리에대한보건 / 역학관련전문성부족 정부의메르스관련정보 ( 메르스확진병원명단 ) 공개미흡및오류 메르스관련대책에있어정부및정당간이견및대책에대한갈등 질병관리의총체적관리시스템부실 박원순시장은지난 4 일긴급기자회견을열어 A 씨가불특정다수를접촉했다는사실을공개하면서본인에게확인도하지않은채불확실한동선을밝혀 A 씨의반발을샀다 ( 국민일보, 2015b) 환자들이자신이방문했던병원정보를숨기는일이속출했다 ( 경향신문, 2015d) 삼성서울병원이그제발표한중동호흡기증후군 ( 메르스 ) 환자발생과대응내용은부실하기짝이없다 ( 경향신문, 2015e). 새정치민주연합문재인대표는 31 일당소속국회보건복지위원과함께충북오송의질병관리본부를방문해메르스사태와관련한정부의부실대응을강력히질타했다.( 세계일보, 2015) 김무성 ( 새누리당 ) 대표는이날오전국회에서열린최고위원회의에서 국민의불안감이날로확산돼 SNS 를중심으로근거없는소문이나돈다.( 한국일보, 2015) 첫째는, 복지를전공한학자출신장관의판단능력부재다 ( 한겨례, 2015). 메르스사태가이지경에이른것은정부가처음부터정보를숨기면서일방적조치와주장만국민에게믿으라고했기때문이다 ( 경향신문, 2015f). 야당출신지방자치단체장들이정부와엇박자를낸것도국민의불안감을키운다.( 동아일보, 2015) 아무리총리대행체제라지만메르스사태를총괄지휘하는컨트롤타워가제대로작동하는지, 초기대응에실패했던문형표보건복지부장관에게총지휘를계속맡겨둬도되는지불안하다 ( 동아일보, 2015) 3) 자료수집및측정자료수집은한국의모든전국일간지 10개신문을대상으로수행했다 12). 양승혜 강혜주 (2007) 는신문별외부컬럼니스트를기준으로네트워크분석한결과, 조선일보-중앙일보-동아일보, 경향신문-한겨례신문-서울신문 -한국일보, 국민일보-문화일보-세계일보등세개의집단으로구분될수있음을지적했다. 각집단은보수, 진보, 중도적성향을 12) 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 경향신문, 한겨례신문, 서울신문, 한국일보, 국민일보, 문화일보, 세계일보. 조선일보의경우, 네이버에서기사를제공하고있지않기때문에조선일보사이트에서제공하는신문기사를자료로활용했다. 조선일보검색은네이버검색과동일하게 메르스 를 제목 에서찾았다. 다만, 네이버에서제공하는플랫폼과조선일보의플랫폼에차이가있어서동일한수준으로검색이불가했으며조선일보에서검색은 지문보기 를사용했다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 57 지니고있으며이는본연구에서선정한신문들이정치적성향을모두포함하고있기때문에언론의대표성을가질수있다는점을뒷받침하고있다. 이외경제지, 지역지등을검토했었으나기사내용의상당수가전국일간지와중복되었으며특히, 지역지의경우메르스관련지역소식에초점을맞추어있었기때문에과도한중복및특정지역에편중되지않는자료수집을위해분석에서제외하였다. 자료수집및측정은다음의 4단계를거쳐이루어졌다. 첫째, 비난관계를측정하기위해언론보도에서나타난기관대표혹은기관내상당한지위에있는행위자가다른기관이나행위자를비난하는기사를수집하여정리하였다. 검색엔진은네이버뉴스 상세검색 을사용하였다. 검색어는 메르스 를사용했으며 제목에서만 검색이되도록설정했다. 검색필드는보도기사중정치, 경제, 사회면기사, 그리고사설이다. 기간선정은앞에서제시한바와같이대응 1기 (5월 20일 ~6월 5일 ), 대응 2기 (6월 6일 ~7월 4일 ) 로나누었으며대응 3기 (7월 5일 ~7월 24일 ) 에서는비난이거의나타나지않았기때문에 13) 본실증분석에서제외했다. < 표 8> 메르스관련신문기사수집결과 구분 조선 동아 중앙 경향 한겨례 국민 문화 세계 서울 한국 계 보도기사 429 1,124 98 1,056 444 1,973 204 1,678 1,136 301 8,443 사설 15 22 5 18 21 13 12 16 21 12 155 계 444 1,146 103 1,074 465 1,986 216 1,694 1,157 313 8,598 검색결과 8,443건의보도기사와 155건의사설등 8,598건의신문기사를확인할수있었다 ( 검색일 : 2016.9.10. 기준 ). 이중행위자간비난관계가나타난 1,895건의신문기사가분석에사용되었다 14). 신문기사내용검토결과, 비난관계가드러났으나비난사실과보도시점이너무큰차이가나는경우, 가령, 2기에집필된사설이 1기의행위를비난한경우에는코딩에서제외했다. 둘째, 1,895건의보도기사및사설에나타난내용을 < 표 6> 을기준으로하여두행위 13) 3 기에서는메르스확진자가더이상늘어나지않았으며사망자는 3 명이었다. 메르스잠복기 ( 최대 14 일 ) 를고려하면실질적으로메르스전파는대응 2 기전반부부터감소추세로전환되었다고볼수있다. 그렇기때문에 3 기에서는메르스관련사건이거의나타나지않았고 903 건의기사가검색되지만 ( 검색일 :2016.9.20 기준 ) 메르스관련비난기사는 1 기, 2 기에발생한사건에대해비판및반성에대한내용이대부분이므로본실증분석에서제외되었다. 14) 사설 155 건은모두언론으로부터다른행위자에대한비난관계를포함하고있었고, 보도자료의경우에는행위자간비난관계에대한보도가나타난 1,740 건의기사가분석대상이되었다.
58 행정논총 제 55 권제 1 호 자간비난관계로측정하였으며, 비난관계를코딩한결과총 353개의 A B 비난관계가만들어졌다 15). 셋째, 이렇게코딩된행위자간의관계 (A B) 를본연구의분석대상인비난회피관계 (A B C) 로재코딩하기위해서사회네트워크분석프로그램인 UCINET(Borgatti, Everett, & Freeman, 2002) 에서제공하는중재분석기법을이용하여총 308개의 A B C 형태의관계자료로재구성하였다. 넷째, 분석에있어시간의선후관계가중요하기때문에 308개의관계자료중 A B의비난이 B C 비난행태보다시간적으로선행하는경우만을추출하여최종 191개비난관계가분석대상으로선정되었다 (117개제외 ). 최종 191개의자료를적용하여기술통계분석을통하여비난회피유형별, 비난회피사유별분석을실시하였다. Ⅳ. 분석결과 1. 비난회피자행위자유형별분류비난회피를하는행위자를중심으로, 먼저비난을시작한행위자, 이에대한비난을다른행위자에게회피하는행위자, 그리고비난회피의최종대상자를여덟가지기관유형별로정리하면아래의 < 표 9> 와같다. 총 191건의비난회피가나타났으며 1기의경우 102건, 2기에는 89건이었다. < 표 9> 비난회피자행위자유형별분류 비난회피자 (B) 구분 계 1기 2기출현횟수비율출현횟수비율출현횟수비율 주무부처 143 74.9% 80 78.4% 63 70.8% 기타중앙부처 2 1.0% - 0.0% 2 2.2% 지방정부 11 5.8% 5 4.9% 6 6.7% 정당 16 8.4% 13 12.7% 3 3.4% 의료기관 14 7.3% - 0.0% 14 15.7% 언론 1 0.5% - 0.0% 1 1.1% 시민단체 - - - - - - 15) 숫자가줄어든이유는같은사건에대해여러언론사에서중복보도가많았기때문이다. 또한 2 명의코더가있었으며 14 건의불일치내용이발생하여상의후최종적으로도출된결과이다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 59 비난시작자 (A) 비난회피대상자 (C) 일반국민 4 2.1% 4 3.9% - - 계 191 100.0% 102 100.0% 89 100.0% 주무부처 13 6.8% 10 9.8% 3 3.4% 기타중앙부처 - - - - - - 지방정부 6 3.1% 4 3.9% 2 2.2% 정당 29 15.2% 15 14.7% 14 15.7% 의료기관 2 1.0% - - 2 2.2% 언론 131 68.6% 67 65.7% 64 71.9% 시민단체 7 3.7% 3 2.9% 4 4.5% 일반국민 3 1.6% 3 2.9% - - 계 191 100.0% 102 100.0% 89 100.0% 주무부처 38 19.9% 23 22.5% 15 16.9% 기타중앙부처 17 8.9% 14 13.7% 3 3.4% 지방정부 43 22.5% 31 30.4% 12 13.5% 정당 17 8.9% 8 7.8% 9 10.1% 의료기관 47 24.6% 19 18.6% 28 31.5% 언론 12 6.3% - - 12 13.5% 시민단체 - - - - - - 일반국민 17 8.9% 7 6.9% 10 11.2% 계 191 100.0% 102 100.0% 89 100.0% 정책행위자유형중주무부처가가장많이비난회피 (75%) 를하고있으며 1기에는 78%, 2기에는 71% 를차지하고있다. 2기에주무부처의비난회피비율이줄어든것은상대적으로의료기관 ( 특히, 삼성서울병원 ) 에대한비판이많아졌기때문이다. 이와관련하여의료기관의비난회피가 2기에급격히증가하는것을확인할수있다. 비난시작자로가장많이나타나는것은언론 ( 약 69%) 이며, 정당과주무부처가뒤를잇고있다. 국민의여론을반영하는언론이가장많은비난시작자로나타난것은당연한것으로보인다. 여기서주의하여해석하여야할행위자는주무부처이다. 주무부처는메르스사태의 1차적책임자로서비난의 1차적대상이되어야하는데도불구하고주무부처역시비난시작자로서도상당히나타나고있다. 여기서주무부처의경우다른행위자가잘못한점에대하여비난을하는것이라고도볼수있지만, 오히려선제적으로자신에대한비난을피하기위해서다른행위자를먼저비난하는것으로도볼수있다. 전자의예는 국민안전처 보건복지부 평택성모병원 의관계인희생양을찾는비난회피행태에서나타난다. 국민안전처는보건복지부가감염병위기경보수준을 주의 에서 경계 ( 타지역으로전파되었을경우 ) 로높이지않는것에대하여비난을시작했다. 이에
60 행정논총 제 55 권제 1 호 대하여보건복지부는국민안천처와협의를하는것이아니라평택성모병원이메르스환자관리를잘못하여타지역으로메르스가전파되었다고비난을함으로써평택성모병원을희생양으로한비난회피행태를보이고있다. 후자의경우의사례로 대통령 서울시 대통령 의관계를들수있다. 대통령이서울시에대하여메르스사태관리를총괄하는중앙메르스관리대책본부 ( 본부장 : 보건복지부장관 ) 의통제를받지않고독자적으로메르스사태에대응하는것에대한비난을시작하자, 서울시는이에대하여방역체계구축컨트롤타워의부재속에메르스관련정보공개를하지않았기때문에자신들이독자적으로대응할수밖에없었다고대통령에게직접적으로화풀이를하는형태로비난회피를하였다. 이사례는비난을시작한행위자 ( 대통령 ) 가선제적으로비난회피를하기위해비난회피자 ( 서울시 ) 를비난했으며비난회피자가비난시작자 ( 대통령 ) 를다시비난함으로써화풀이형태의비난회피패턴이나타났다고볼수있다. 따라서다섯가지유형중주무부처의화풀이의경우세명의행위자중첫번째 (A) 와두번째 (B) 행위자모두비난회피를하는행위자로보는것이타당하다. 따라서주무부처가비난시작자 (A) 이면서동시에비난회피대상자 (C) 인경우도 5건 (1기) 이있으며, 실제주무부처의비난회피는 85건으로보는게더적절하다. 비난회피의최종대상은상대적으로고르게분포하는것으로나타났다. 의료기관이가장많은비난회피대상으로나타났고 (24.6%), 지방정부가비슷한정도 (22.5%) 로비난회피대상인것으로나타났다. 의료기관에대하여비난회피를가장많이한행위자유형은주무부처 (40건) 로나타났다. 주무부처는비난에대하여자신의잘못이라기보다일선의료기관의질병관리체계미흡으로비난을돌림으로써비난회피를한경우가상당히많았다는것을의미한다. 주무부처를비난회피의최종대상으로삼은경우는약 20% 로주무부처가비난회피를하는것에비하여상대적으로최종대상으로되는경우는적은것으로나타났다. 주무부처를비난회피대상으로삼았던행위자로, 1기에는 23건중일반국민, 정당, 지방정부, 같은주무부처 ( 대통령의보건복지부에대한공동책임 ) 등다양한행위자들이책임회피대상으로주무부처를택하였던반면, 2기에는의료기관 ( 삼성서울병원 ) 이주무부처를대상으로책임회피를하려하였다 (15건중 14번 ). 그리고지방정부의비율변화를주목할만하다. 지방정부들은비난회피의최종대상으로 1기에 30.4%, 2기에 13.5% 를차지한다. 이는전체사례중가장큰변화율을보인다. 서울시를필두로한지방정부들은메르스독자대응을한다는이유로비난을받았다. 그러나비난이 1기후반 (6월 4일 ~5일 ) 에집중되었음에도불구하고 2기에현격히줄
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 61 어든이유는지방정부들에대한비난이어떠한영향력을가질만한큰잘못을했다기보다는이슈를만들기위해일정부분과장 조작되었기때문이라고해석할수있다. 마지막으로일반국민이비난회피의최종대상으로되는경우가약 9% 나된다는점이특이한사항이다. 1기에는 7건이었지만 2기에들어와서는 10건 (11.2%) 으로비난회피최종대상이되는경우가더많아진것이다. 일반국민은정보미공개의문제를중심으로주무부처를비판하면서, 동시에자발적으로메르스맵을만드는등, 정보미공개에대해자구책을만들어갔다. 그러나 2기에들어와비난이대통령에집중되자, 대통령은잘못된정보의확산, 불신조장을이유로일반국민들에게책임전가식비난을하였다. 일반국민은불특정다수로서대통령의비난에대해화풀이할수는있지만그효력이크지않아대통령의입장에서적절한비난회피전략을선택한것이라고볼수있다. 2. 비난회피유형별분석 1) 총괄 1기가 2기보다비난회피횟수도많이나타났지만, 비난회피전략역시더다양했다. 1기에는메르스감염을최소화할수있음에도불구하고초기대응실패또는골든타임을놓쳤다는비난이매우컸다. 따라서비난의횟수도많았으며비난의강도또한높았기때문에비난회피전략을한가지로고수하는것보다다양한방식으로비난회피를하는것이더효과적일것이라는전략적판단이있었던것으로해석된다. 다섯가지의비난회피유형중가장많이나타나는유형은책임전가이며, 그다음으로화풀이가나타났고희생양및공동보조는 1기에서만나타났다. 화풀이전략이주로주무부처에의해이루어지고있음을놓고볼때 (24건중 21건 ), 다른정책행위자들은주로책임전가라는상대적으로소극적인비난회피에만한정한전략을구사하였던반면, 주무부처는다양하고적극적인방식의책임회피전략을사용하였다는것을알수있다. 또한 1기에는 4개의비난회피행위자유형이있으나 2기에는더많은유형의행위자, 즉 6개의행위자유형이비난회피행태를보였다는점에서메르스사태에대한책임전가가특정행위자 ( 주무부처중심 ) 에서다양한행위자로확산되었음을알수있다. 즉메르스사태에대한미흡한대응에대하여반성또는학습을하려는발전적인모습이아닌, 상호비난에의지하여다른행위자에게책임을서로서로전가하려는이전투구의모습으로재난대응체계가변질되어버렸음을알수있다.
62 행정논총 제 55 권제 1 호 < 표 10> 비난회피유형별 / 비난사유별분석결과 ( 괄호 : 횟수 ) 비난회피유형횟수비율기관유형비난받은사유 1 기 2 기 총계 191 100% 주무부처 (143), 기타부처 (2), 지방정 부 (11), 정당 (16), 언론 (1), 의료기관 (14), 일반국민 (4) 소계 102 100% 주무부처 (80), 지방정부 (5) 정당 (13), 일반국민 (4) 맞고소 - - - - 공동보조 5 4.9% 주무부처 (5) -컨트롤타워부재 (4) -정부의부실대응 (1) 희생양 4 3.9% 주무부처 (4) - 정부의부실대응 (4) 화풀이 11 10.8% 주무부처 (8), 지방정부 (2), 정당 (1) -정부간갈등 ( 비협조 )(4) -정보미공개 / 부실공개 (3) -컨트롤타워부재 (2) -정부의부실대응 (1) -잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(1) 책임전가 82 80.4% 주무부처 (65), 지방정부 (3), 정당 (11), 일반국민 (3) 소계 89 100% 주무부처 (63), 기타부처 (2), 지방정부 (6), 정당 (3), 언론 (1), 의료기관 (14) - 정부의부실대응 (47) - 컨트롤타워부재 (13) - 정보미공개 / 부실공개 (10) - 정부간갈등 ( 비협조 )(5) - 전문성부족 (4) - 잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(3) 맞고소 - - - - 공동보조 - - - - 희생양 - - - - 화풀이 13 14.6% 주무부처 (13) -컨트롤타워부재 (6) -정부의부실대응 (6) -전문성부족 (1) 책임전가 76 85.4% 주무부처 (50), 기타부처 (2), 지방정부 (6), 정당 (3), 언론 (1), 의료기관 (14) - 컨트롤타워부재 (27) - 정부의부실대응 (21) - 병원의질병관리미흡 (14) - 정부간갈등 ( 비협조 )(5) - 전문성부족 (3) - 개인정보유출 (3) - 정보미공개 / 부실공개 (2) - 잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(1)
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 63 비난회피유형별비난을받은사유를살펴보면다음과같다. 책임전가의경우, 1기에는정부의부실대응과컨트롤타워부재, 정보미공개 / 부실공개가주요비난사유로등장했다. 이는골든타임에정부의초기대응에대한문제점에대해비난이컸으며이후체계적으로메르스를관리할컨트롤타워의부재를지적을책임전가하려고했다. 특히, 컨트롤타워부재문제는 2기에더많은비난을받았음을확인할수있다. 정보미공개 / 부실공개는 1기에 2기보다많은비난을받은것으로나타났으며 2기에는병원의질병관리미흡이중요한비난의시작점으로새롭게등장하여책임전가행태를보이고있었다. 화풀이의경우, 1기와 2기의비난사유에차이가있다. 정부간갈등 ( 비협조 ), 정보미공개 / 부실공개등에대한비난이 1기에주요하게등장한반면 2기에는나타나지않았다. 컨트롤타워부재와정부의부실대응이 1기, 2기모두중요하게지적되었다. 즉, 비난의시작주체에대해다시재비난하는행태가 1기, 2기둘다나타났다. 공동보조와희생양은모두 1기에만등장했다. 공동보조는컨트롤타워부재비난을집단내에서나누려는행태로나타났으며희생양은정부의부실대응에대해외부집단에게책임을회피하려는행태로발생했다. 2) 비난회피유형별비교 (1) 희생양비난회피를위해희생양을찾는행태는 1기에있어보건복지부에의해서만 4번나타났다. < 표 11> 희생양찾기비난회피전략 ( 괄호 : 횟수 ) 시기비난시작비난회피회피대상선행 (event) 후행 (event) 1 기 주무부처 ( 대통령 ) (4) 주무부처 ( 보건복지부 ) (4) 의료기관 (1) 의료기관 (1) 기타부처 (1) 지방정부 (1) 정부의부실대응병원의질병관리미흡 ( 환자관리 ) 정부의부실대응병원의질병관리미흡 ( 음압시설관리 ) 정부의부실대응정부간갈등 ( 비협조 ) 정부의부실대응정부간갈등 ( 비협조 ) 위표에나타나듯이같은주부부처인대통령의비난에대하여보건복지부가다른행 위자를희생양으로삼으려고했던것을알수있다. 구체적으로대통령의비난에대하여
64 행정논총 제 55 권제 1 호 보건복지부는의료기관 ( 평택성모병원 ) 을희생양으로삼아보건복지부의부실대응보다는병원의질병관리미흡때문에사건이악화되었다고비난회피를하였고, 교육부와서울시에대하여는정부간협조를하지않고독자적대응을하였다는이유로이들을희생양으로하는비난회피전략을구사한것으로나타났다. (2) 공동보조다른소속 ( 언론 ) 의비난에대하여같은소속의일원에게비난에대한공동책임으로몰아가기전략인공동보조는 1기에만나타났다. 컨트롤타워부재및정부의부실대응이라는언론의비난에대하여대통령은자신도잘못했지만보건복지부역시부실대응이라는책임이있다는방식의공동보조비난회피전략을선택했다. < 표 12> 공동보조비난회피전략 ( 괄호 : 횟수 ) 시기비난시작비난회피회피대상선행 (event) 후행 (event) 1 기언론 (5) 주무부처 ( 대통령 )(5) 주무부처 ( 보건복지부 )(5) 컨트롤타워부재 (4) 정부의부실대응 (1) 정부의부실대응 (5) (3) 화풀이화풀이중같은소속의다른행위자에게화풀이를하는비난회피전략은 1기, 2기모두주무부처가많이사용한비난회피방식으로나타났다. 그러나 1기에는주무부처외에도지방정부 ( 서울시 ) 와정당 ( 새누리당 ) 역시화풀이방식의비난회피전략을구사하였다. < 표 13> 화풀이비난회피전략 ( 괄호 : 횟수 ) 시기비난시작비난회피회피대상선행 (event) 후행 (event) 1 기 2 기 정당 (2) 지방정부 (3) 주무부처 ( 보건복지부 )(1) 주무부처 ( 대통령 )(1) 언론 (9) 정당 (1) 주무부처 ( 대통령 )(2) 주무부처 ( 보건복지부 )(3) 지방정부 (1) 정당 (1) 주무부처 ( 대통령 )(9) 주무부처 ( 보건복지부 )(1) 정당 (2) 컨트롤타워부재 (2) 정부간갈등 (2) 지방정부 (3) 주무부처 ( 대통령 ) (1) 주무부처 ( 보건복지부 )(1) 언론 (9) 정보미공개 / 부실공개 (2) 정부의부실대응 (1) 정부간갈등 정부간갈등 컨트롤타워부재 (5) 정부의부실대응 (4) 정부간갈등 (3) 정보미공개 / 부실공개 정부의부실대응 잘못된정보에의한불신조장 (9) 정당 (1) 전문성부족정부의부실대응
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 65 2기에는대통령의언론에대한화풀이가상당히증가하였음을알수있다. 구체적으로정당에서대통령에게컨트롤타워부재라는비판에대하여, 대통령은정당 ( 새누리당 ) 에게당정협력을하지않고오히려정부간갈등을조장한다고화풀이를하였고, 보건복지부의경우지방정부 ( 성남시등 ) 로부터정보미공개, 부실대응등의이유를통한비난을다른지방정부 ( 서울시 ) 에게독자적대응을통한정부간갈등을키워서사태가악화되었다고화풀이하였던것으로나타났다. 언론은컨트롤타워부재및정부의부실대응이라는이유로대통령을비판하였는데, 이에대하여대통령은언론이잘못된정보에의한불신조장을한다고오히려화풀이를한것이다. 이는임기동안소통을중시하지않는대통령의국정운영행태의일부로해석될수있다. < 표 14> 상호비난으로서화풀이비난회피전략 시기 비난시작 비난회피 회피대상 선행 (event) 후행 (event) 보건복지부 일반국민 보건복지부 잘못된정보에의한불신조장 정보미공개 / 부실공개 1기 대통령새누리당대통령정부간갈등 ( 비협조 ) 컨트롤타워부재서울시보건복지부서울시정보미공개 / 부실공개정부간갈등 ( 비협조 ) 대통령 서울시 대통령 정부간갈등 ( 비협조 ) 정보미공개 / 부실공개 국민일보 대통령 국민일보 컨트롤타워부재 잘못된정보에의한불신조장 2기새누리당새누리당정부의부실대응정부간갈등 ( 비협조 ) 보건복지부삼성서울병원삼성서울병원정부의부실대응병원의질병관리미흡 비난을한대상에게직접적으로다시비난을하는방식의화풀이전략은 1기에는 4 건, 2기에는 3건이있었다. 예를들어보건복지부가일반국민이 SNS에서괴담유포를한다고비난을한데대하여일반국민들이보건복지부가오히려정보를제대로공개하지않아서사태가커졌다고직접적으로화풀이하는전략이나타났다. 또한대통령의정부간비협조때문에사태가커졌다는비판에대하여새누리당과서울시는다시대통령에게컨트롤타워부재및정보미공개라는이유로비난을함으로써비난회피를하려하였다. 1기에는주로주무부처에의한비난시작 ( 주무부처의선제적비난회피로서 ) 에대하여다양한행위자 ( 일반국민, 정당 ( 새누리당 ), 지방정부 ( 서울시 )) 가직접적으로화풀이하는비난회피전략이나타났던반면, 2기에는주무부처들이언론 ( 국민일보 ) 과정당 ( 새누리당 ), 의료기관 ( 삼성서울병원 ) 에대하여직접적으로화풀이함으로써비난회피를하였다.
66 행정논총 제 55 권제 1 호 즉 1기에는주무부처가신속한위기대응에실패하였다는점에대하여선제적으로비난회피를하려고다른행위자를비난하였을때이에대하여다른행위자들이다시직접적으로주무부처들에게비난을한것이다. 반면 2기에들어와서는주무부처들이선제적으로비난회피를하는경우보다는비난에대하여오히려맞대응하는전략으로화풀이비난회피행태의변화가있었던것으로해석된다. (5) 책임전가책임전가는비난회피유형중가장많이나타난유형이다. 1기에는주무부처인보건복지부와대통령이각각 49회, 16회로압도적으로다른행위자유형에비해많은책임전가를통한비난회피를하였고, 이어서정당 ( 새누리당 8회, 새정치민주연합 3회 ) 이 11회의책임전가를하였다. 2기에는오히려대통령이 34회로가장많은책임전가를하였고, 이어서보건복지부가 16건, 그리고의료기관 ( 삼성서울병원 ) 이 14회로나타났다. 책임전가를가장많이하였던대통령, 보건복지부등을중심으로책임전가및다른유형의비난회피전략까지포괄적으로보아논의하면아래와같다. 첫째, 초기대응실패에대한비난이집중되었던 ( 총 57건중책임전가는 49건 ) 보건복지부는언론, 정당, 일반국민, 시민단체등으로부터의비난에대하여기타부처 ( 교육부 ), 지방정부 ( 서울시 ), 평택성모병원등의료기관, 일반국민등다양한행위자에게책임전가행태를보이다가, 2기에들어와서는상대적으로비난의정도가적어지면서 ( 총 19건중책임전가는 16건 ) 정당과의료기관 ( 서울삼성병원 ) 두곳에만책임전가를집중적으로하고있음을알수있다. 1기에있어서는비난이보건복지부로집중되었는데비난의가장많은이유가정부의부실대응이었으며, 이외정부의미공개, 전문성부족, 컨트롤타워부재등다양한이유로비난을받게되었고, 이러한비난에대하여기타부처와지방정부에게는정부간갈등조장및비협조라는이유로, 의료기관에게병원의질병관리미흡, 일반국민에게는잘못된정보에의한불신조장이라는이유를들어책임전가전략을구사하였다. 보건복지부에대한초기비난은다양한원인에의한비난이었고, 이에대하여, 상대적으로다양한비난회피전략 (3가지) 을구사하면서, 동시에다양한행위자유형에게비난회피를하는등적극적인비난회피전략을사용하였던것으로나타났고, 2기에비난이줄어들면서비난회피유형및비난회피대상의폭이좁아지고있음을알수있다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 67 < 표 15> 책임전가비난회피전략 ( 괄호 : 횟수 ) 시기비난시작비난회피회피대상선행비난이유후행비난회피사유 1 기 2 기 언론 (13) 정당 (3) 언론 (35) 정당 (8) 일반국민 (3) 시민단체 (3) 언론 (2) 정당 (1) 주무부처 (1) 언론 (10) 언론 (2) 정당 (1) 시민단체 (4) 언론 (26) 정당 (4) 언론 (13) 정당 (2) 의료기관 (1) 주무부처 (1) 언론 (5) 주무부처 (1) 언론 (2) 언론 (8) 정당 (4) 지방정부 (2) 주부부처 (1) 정당 (2) 주무부처 ( 대통령 ) (16) 주무부처 ( 보건복지부 ) (49) 자방정부 (3) 정당 (11) 일반시민 (3) 주무부처 ( 대통령 ) (34) 주무부처 ( 보건복지부 ) (16) 지방정부 (6) 정당 (3) 의료기관 (14) 언론 (1) 기타부처 (2) 정당 (6) 지방정부 (10) 기타부처 (13) 지방정부 (13) 의료기관 (17) 일반국민 (6) - 컨트롤타워부재 (14) - 정부의부실대응 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 정부의부실대응 (34) - 정보미공개 / 부실공개 (10) - 전문성부족 (4) - 컨트롤타워부재 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(16) - 정부간갈등 ( 비협조 )(26) - 병원의질병관리미흡 (17) - 잘못된정보에의한불신조장 (6) 주무부처 (3) - 정부간갈등 ( 비협조 )(3) - 정보미공개 / 부실공개 (3) 지방정부 (3) 주무부처 (7) 일반국민 (1) 주무부처 (3) 지방정부 (10) 언론 (2) 의료기관 (12) 일반국민 (10) 의료기관 (9) 정당 (7) 의료기관 (6) 주무부처 (1) 기타부처 (2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 정부의부실대응 (10) - 잘못된정보에의한불신조장 (3) - 컨트롤타워부재 (27) - 정부의부실대응 (7) - 정부의부실대응 (11) - 전문성부족 (3) - 정보미공개 / 부실공개 (2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(2) - 개인정보유출 (3) - 정부의부실대응 (1) - 정부의부실대응 (2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(3) - 컨트롤타워부재 (3) - 정부의부실대응 (1) - 정보미공개 / 부실공개 (1) - 잘못된정보에의한불신조장 (1) - 전문성부족 (2) - 정부의부실대응 (2) - 정보미공개 / 부실공개 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(10) - 잘못된정보에의한불신조장 (12) - 병원의질병관리미흡 ((12) - 병원의질병관리미흡 (9) - 정부간갈등 ( 비협조 )(7) - 병원의질병관리미흡 (6) - 컨트롤타워부재 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(2) 주무부처 (14) - 병원의질병관리미흡 (14) - 정부의부실대응 (14) 기타부처 (1) - 잘못된정보에의한불신조장 (1) 지방정부 (2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 잘못된정보에의한불신조장 (2) 대통령은 1 기에있어서는총 23 회의비난회피행태를보였는데 ( 책임전가 16 건, 공동 보조 5 건, 화풀이 2 건 ) 등이었으며, 대부분의선행비난은컨트롤타워부재에대한것이
68 행정논총 제 55 권제 1 호 었고 (18건), 정부의부실대응이라는비난이 4건, 정부간갈등조장이 1건등이었다. 이러한비난에대한비난회피는보건복지부에대하여정부의부실대응을하였다는공동보조가 5건이고나머지는정당 ( 새누리당 ) 과서울시에대하여정부간갈등조장및비협조라는이유로책임전가를한것으로나타났다. 2기에들어와 1기와동일한이유로대통령에대한비난이더집중되면서 ( 컨트롤타워부재 33건, 정부의부실대응 11건등총 44건중책임전가는 34건 ), 대통령은다양한비난회피유형을보이기보다다양한대상에게화풀이와책임전가전략에만초점을맞추는비난회피전략을사용하였다. 구체적으로언론의선제적비판에대하여는언론이오히려잘못된정보에의한불신을조장한다고맞비난 ( 화풀이 ) 전략을구사하였고, 시민단체, 언론, 정당등으로부터의비난에대하여는의료기관 ( 삼성서울병원 ) 에게병원의질병관리미흡이라는이유로, 일반국민에게는잘못된정보에의한불신조장이라는이유로, 지방정부 ( 서울시 ) 에대하여는정부간갈등조장이라는이유를들어이들에게책임전가를하는비난회피전략을구사하였던것이다. 요약하면, 1~2기에걸쳐대통령에대한비난은대부분컨트롤타워부재였으며, 2기에들어비난이대통령에게집중하자보건복지부와는달리비난회피전략을다양하게구사하는대신, 비난회피대상자를더다양하게하여비난회피를하는전략을사용하였다고볼수있다. 이상의주요비난회피자의비난회피행태분석을통해알수있는사실은 1) 비난이집중되게되면, 비난회피전략을다양하게구사하거나 16), 비난회피대상을다양하게하여, 자신에게향한비난을분산시키려고적극적으로노력하는반면, 2) 비난의정도가상대적으로약할때는비난회피전략의다양성도상대적으로낮아지고, 비난회피대상도한정적으로하는등비난회피가상대적으로소극적으로된다는것이다. 3. 비난사유별분석선행비난별비난회피사유를중심으로분석한결과를보면아래의 < 표 16> 과같다. 최초비난으로서가장많이나타난사유는메르스사태에대한정부의부실대응 (42%), 이어서컨트롤타워부재 (27%) 로, 두가지가전체의 69% 를차지하고있다. 특히정부의부실대응의경우초기단계였던 1기에서는전체의절반이넘는이유로나타났고, 컨트롤타워의부재는 2기에가면서가장비난의초점이되었던사유로나타났다. 이두가지 16) 상대적으로비난집중도가낮았던다른행위자들은비난회피전략으로대부분책임전가에초점을맞추고있음을알수있다. 다만초기대응실패에대한책임전가가격심하였던 1 기에는서울시, 새누리당이화풀이전략을소수 ( 각 1 회, 2 회 ) 구사하였다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 69 비난사유는모두메르스관련주무부처에대한비난으로, 메르스사태에대한비난은 대부분주무부처에향했던것을알수있다. 이러한비난을받은주무부처의비난회피 사유를살펴보면다음과같다. 최초비난사유 ( 선행 ) 정부의부실대응 컨트롤타워부재 정보미공개 / 부실공개 정부간갈등 ( 비협조 ) 전문성부족 잘못된정보에의한불신조장 병원의질병관리미흡 개인정보유출 총계 계 80 (41.9%) 52 (27.2%) 15 (7.9%) 14 (7.3%) 8 (4.2%) 5 (2.6%) 14 (7.3%) 3 (1.6%) 191 (100%) < 표 16> 비난사유별비난회피분류 1 기 2 기 소계비난회피사유 ( 후행 ) 소계비난회피사유 ( 후행 ) 53 (52.0%) - 정부간갈등 ( 비협조 )(24) - 병원의질병관리미흡 (16) - 잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(5) - 컨트롤타워부재 (3) - 정부의부실대응 (2) - 전문성부족 (2) - 정보미공개 / 부실공개 (1) -정부간갈등 ( 비협조 )(14) 19 -정부의부실대응 (4) (18.6%) -잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(1) -정부간갈등 ( 비협조 )(10) 13 -병원의질병관리미흡 (2) (12.7%) -잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(1) 9 (8.8%) 4 (3.9%) 4 (3.9%) - 정보미공개 / 부실공개 (5) - 정부간갈등 ( 비협조 )(2) - 정부의부실대응 (1) - 컨트롤타워부재 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(3) - 병원의질병관리미흡 (1) - 정부의부실대응 (2) - 정보미공개 / 부실공개 (2) - - - - 102 (100%) - 27 (30.3%) 33 (37.1%) 2 (2.2%) 5 (5.6%) 4 (4.5%) 1 (1.1%) - 병원의질병관리미흡 (13) - 정부간갈등 ( 비협조 )(8) - 잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(5) - 컨트롤타워부재 (1) - 잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(17) - 정부간갈등 ( 비협조 )(9) - 병원의질병관리미흡 (7) - 병원의질병관리미흡 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 병원의질병관리미흡 (2) - 잘못된정보에의한불신조장 ( 괴담유포등 )(2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 병원의질병관리미흡 (2) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) - 정부의부실대응 (1) - 정부간갈등 ( 비협조 )(1) 14 -정부의부실대응 (14) (15.7%) 3 (3.4%) 89 (100%) - 병원의질병관리미흡 (3) - 1 기에있어정부의부실대응이라는비난에대하여주무부처들은자신들의부실대응 보다, 주무부처이외지방정부 ( 주로서울시와성남시 ) 및기타부처들의비협조내지다
70 행정논총 제 55 권제 1 호 른정부들간갈등으로인해사태가악화된것이라고비난회피를하였던것으로나타났다. 또한 1기에정부의부실대응에대한비난이집중하자주무부처는상당히다양한사유를가지고다양한행위자에게비난회피를하였던것을알수있다. 2기에있어서는같은이유의비난에대한주요비난회피이유로병원의질병관리미흡때문에사태가악화된것이라고일선의료기관을대상으로가장많은비난회피를하였다 17). 즉주무부처의경우정부의부실대응이라는비난에대한주요비난회피대상은지방정부 ( 서울시 ) 와다른부처, 그리고일선의료기관으로나타났다. 컨트롤타워부재라는비난에대하여정부는 1기에있어서는정부의부실대응비난에대한비난회피사유와같은정부간갈등내지비협조로비난회피를하였다. 반면 2기에들어가서는일반국민및언론에대하여잘못된정보에의한불신조장때문에사태가악화되었다는사유를주요비난회피사유로이용하였다. 또한초기대응조치때부터지적되어온컨트롤타워문제가 1기보다 2기에비난이더욱커졌다는것은메르스사태가악화되었다는것뿐만아니라정부의컨트롤타워가사태발생이후제기능을제대로수행하지못했다는것을알수있다. 이상의두가지주요비난사유이외 1기에서상대적으로주요하게나타난최초비난사유로정보미공개 / 부실공개를들수있다 (13%). 이사유역시당시정보를일반국민과공유하지않았던주무부처에대한비난이었는데, 이러한비난에대하여도주무부처는주로정부간갈등 / 비협조를이유로비난회피를하였던것으로나타났다. 정보미공개 / 부실공개가주요한비난사유로 1기에는 13번등장했으나 2기에는 2번으로줄어들었다. 1기에메르스관련병원정보를공개하는데소극적이었던보건복지부가 2기에는메르스포탈등을활용하여정보를공유함에따라비난이크게줄었기때문이다. 2기에있어상대적으로중요한최초비난사유로나타난것은일선의료기관에대한비난인병원의질병관리미흡 (16%) 이었다. 이러한비난에대하여일선의료기관은자신들의잘못보다는정부의부실대응이라고주무부처에대하여비난회피를하였던것으로나타났다. 17) 2 기에는삼성서울병원이메르스감염확산의진원지로지목되었으며이재용삼성전자부회장이기자회견을통해사과를할만큼삼성서울병원에대한강도높은비판이나타났고, 주무부처는이렇게비난이집중되는삼성병원을대상으로자신에대한비난의화살을돌리는회피전략을구사하였던것으로볼수있다.
재난상황초기대응실패에대한정책행위자의비난회피행태분석 : 메르스사태를중심으로 71 Ⅴ. 결론 본연구는메르스사태에있어초기대응미흡이가져온상황에대하여주요정책행위자들이어떠한비난회피전략을구사하였는가에대하여분석을실시하였다. 일반적인정책상황이아닌재난상황에서는정보부족과불확실성때문에재난대비보다재난발생이후정책행위가더욱중요하다 ( 김병섭 김정인, 2016). 본연구의사례인메르스사태에있어서피해최소화가이루어지지못한원인중주요한것은정부의정보공개시기가늦었기때문이라고볼수있다 ( 김호기, 2015). 이에따라재난이라는위기상황에서방역및국가적재난복구와관련된정부의주무부처들및주요행위자들이신속한피해복구를위한노력대신비난회피라는전략이나타나게된것이다. 정부가모든것을다잘할수는없다. 특히재난같은긴급한위기상황은시간이촉박하고예측도힘든불확실성이매우높은상황이며, 또한정책결정에있어시급성이높아지기때문에합리적의사결정에의한최적의대안을찾을시간이부족하기마련이다. 이러한정책실험을할수밖에없는상황에서정책의실패가올경우정부는겸허한자세로적절치못한위기대처경험에대한학습을하여, 향후같은실수를반복하지않도록노력하여야할것이다. 본연구는실패로부터의경험을학습하지않는경우나타나는정책현상을분석함으로써정책적기여를하고자하였다. 즉실패에대한책임을져야하는정책행위자들이비난받아마땅함에도불구하고어떠한행태로비난을회피하는지분석함으로써향후이와유사한국가위기상황이발생했을때비난회피가아닌, 효과적인재난대응체계가구축되길바라며관련정책정보를제공하는데목적이있다 18). 이러한목적아래에서본연구는비난회피를다양한정책적전략으로바라보고행위자간관계유형에따른비난회피유형및전략을종합하여정책행위자의다섯가지비난회피행태유형을도출하였고, 이에근거하여메르스사태를대상으로주요정책행위자들의비난회피행태에대한분석을실시하였다. 본연구의분석결과를요약하면, 첫째, 특정행위자에대한비난의집중도가높아질수 18) 본연구는국가위기상황에있어대처가미흡하였던정부에대한비난이어떻게회피되는가를탐색적연구였으나, 향후본연구의분석결과가유용한정책지식으로발전하기위해서는분석결과에대한타당성에대한검증이필요하다. 본연구의분석결과의타당성을검증하기위하여분석의주요결과를가지고관련전문가 5 인에게분석결과의타당성에대한서면조사를실시하였고, 그결과면담전문가모두분석의결과가한국정부는위기상황에서의비난회피가상당히있었으며, 특히비난의집중될수록다양한전략을구사한다는분석결과가타당하다고하였다.
72 행정논총 제 55 권제 1 호 록비난회피전략의다양성 ( 공동보조, 희생양, 화풀이, 책임전가등 ) 이높아지고, 반면비난의상대적으로덜집중되는경우에는대부분책임전가비난회피전략을주로사용하는것으로나타났다. 둘째, 비난의집중도가높아질수록비난회피대상의다양성이높아진다는것이다. 이두가지분석결과를통합적으로해석하면, 비난이집중되는행위자는비난에책임을지려하기보다적극적으로비난회피전략을구사한다는결론을도출할수있다이러한분석결과가함의하는바는, 첫째, 정부대응의미흡으로발생하는재난의확산이발생한경우정부의주무부처에대하여비난이집중되게되면, 정부는이를잘못에대한책임이라는정책학습의기회로삼기보다는오히려적극적으로책임회피를하려노력한다는것이다. 이는곧바로모든관련정책행위자간비난회피의확산으로이어지고, 종국적으로사회적상호불신의확산으로귀결될가능성이높다. 둘째, 외부의비난이집중될수록비난회피를하기위해서더다양한방식의비난회피방식을이용하는것으로나타났다. 즉일단비난회피의문화가생기면, 이는단순한형태의비난회피전략에서더욱정교해진다양한형태의비난회피행태로발전해나갈수있다는것을의미한다. 정부가비난회피전략을취하는것을무조건비판할수는없다. 그러나본연구의사례와같이, 국민에게심각한피해를입힐수있는재난상황에서는정부의비난회피행태가최소화되어야된다. 이를위해정부가책임을회피하기위한전략을선택할수없도록하는실천적제도의도입이필요하다. 예를들어최근논의되고있는상설청문회같은제도가도입된다면정부의책임회피여지를좁히는데도움이될것으로기대된다. 마지막으로본연구는재난상황에있어정부의대응실패에따른비난회피행태의탐색적분석으로서, 정부의비난회피행태에대한정책적정보를제공하였다. 그러나비난회피전략과관련된개념정의가보다정교해질필요가있으며앞으로이를바탕으로구체적이며실천적인정책적제언을구현할수있는향후연구가있어야할것이다. 또한이러한분석결과가일반적인정책실패에있어서도적용될수있는지에대하여앞으로연구가진척되어야할것이다. 즉본연구에서나타난주요발견인비난회피에있어책임전가가전형적인유형으로나타나고, 책임전가로비난회피가불가능하거나미흡할경우에는, 화풀이, 희생양찾기등의전략을병행하여사용된다는점은일반적인정책실패상황에있어서도적용될것인지에대한검증작업이있어야할것이다.
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76 행정논총 제 55 권제 1 호 ABSTRACT An Analysis of Blame Avoidance Behaviors from the Failure of Initial Governmental Responses to MERS Chisung Park & Doosan Paik This study aims at exploring the blame avoidance behavior of government regarding the failure of initial responses to MERS in Korea. For this purpose, this study combines blame avoidance theory with brokerage theory to propose a research framework for analyzing blame avoidance behavior from a structural perspective. The case for empirical research is the MERS outbreak in Korea, which spanned around two months in 2015. The results of the analysis can be summarized as: 1) most of the blame came from the press, mostly directed at the President and the Ministry of Health and Welfare, which hold e main responsibility for national disaster management. 2) Out of five blame avoidance strategies, the 'pass the buck' strategy was dominant. However, policy actors facing massive blame actively avoided the blame by applying varieties of blame avoidance strategy such as 'blaming the messenger,' 'finding a scapegoat', 'circling the wagons' in addition to 'passing the buck'. In addition, 3) when it comes to massive blame, policy actors also diversified the targets of blame avoidance. The results suggest that the MERS disaster management system not only malfunctioned, but was also made worse because the government, facing massive blame, actively tried to hide or pass the buck to other policy actors instead of taking responsibility for the failure. Keywords: MERS, Blame avoidance, Disaster responses