8 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 고있음을보여준사건이었다. 메르스와같은신종전염병에대해정부는인적, 물적자원의관리와정보의공개, 다양한성격의전염병대응행위자의협조를유도하고조정할수있는능력을전략적으로활용해서불확실성이높은전염병에대응할체계를구축하여신종전염병의창궐시, 전파속도

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1 7 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 1) 구주영 ( 연세대학교석사과정 )* 나태준 ( 연세대학교 )** 석사과정정 본연구는메르스사례분석범위를정부의메르스초기대응단계에한정하여 2015 년메르스창궐당시, 전염병대응체계를메타거버넌스 (Metagovernance) 로분석하고있다 년발생한중동호흡기증후군메르스 (MERS) 는전국적으로빠르게전파되는특성을보였다. 이러한높은불확실성을내재하고있는재난에대처하기위해서효과적인재난대응체계가필요하다. 전염병과같은불확실한재난에대처하기위해다양한대응행위자가등장하기때문에, 이들을효율적, 효과적으로조정하는동시에, 인적, 물적자원의관리를주도할수있는주체가존재해야한다. 그런데메르스초기대응의경우, 정부가해당전염병에대한대응역량이부족했고, 관련정보를국민과유관기관에적극적으로공개하지않았으며, 전염병대응에필요한자원관리능력을보유하지않아메르스초기대응에실패했다고평가할수있다. 본연구는메르스대응실패의원인을컨트롤타워의역할을담당하는정부의메타거버넌스적역할실패에서찾고있다. 이러한분석을중심으로정부의메타거버넌스적역할인제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여의요인을기준으로하여메르스초기대응과정을분석하였다. 분석결과, 정부가다양한대응주체들을통제, 조정할수있는컨트롤타워의역할이가능하도록제도적설계가필요하고, 이를관리하고수행할수있는정부의역량확보와적극적참여가필요함을확인할수있었다. 주제어 : 메타거버넌스, 제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여 I. 서론 세계화로인해국가간교류가증가하여인구이동이활발해지고, 기후온난화현상과같은환경문제가발생하면서동물과인간, 인간과인간사이에전염이발생할수있는신종바이러스가출현하고있다 ( 김은성, 2009:135). 따라서전염속도가빠르고치사율이높은신종전염병의출현에대한정부의단독대응은한계가존재하기때문에다양한대응행위자가참여하는거버넌스체계를제도적, 관리적차원에서설계해야한다. 그런데, 2015 년메르스 ( 중동호흡기증후군, MERS) 의창궐은한국의재난관리거버넌스가전염병대응에많은한계점을내재하 ** 주저자 ** 교신저자

2 8 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 고있음을보여준사건이었다. 메르스와같은신종전염병에대해정부는인적, 물적자원의관리와정보의공개, 다양한성격의전염병대응행위자의협조를유도하고조정할수있는능력을전략적으로활용해서불확실성이높은전염병에대응할체계를구축하여신종전염병의창궐시, 전파속도를억제하고피해를최소화하기위한주도적역할을수행했어야했다. 그러나, 정부가신종전염병인메르스에대한초기대응에실패하면서, 메르스가빠른속도로전국에전파되었으며, 정부의전염병대응시스템에대해국민의불신감이높아졌다. 또한메르스사태로인해민간부분의손실과국가경제의침체가발생하면서경제적피해가초래되었으며, 정부에대한국민의신뢰도가하락하면서사회적인손실역시발생하였다 ( 국회, 2015:198). 본연구는신종전염병인메르스초기대응에실패한원인을정부의메타거버넌스적역할의실패에서도출하고있다 년창궐한신종전염병인메르스의경우를살펴보면, 메르스와관련된정보와대응경험이있는인력의부재로인해불확실한특성이강한메르스의빠른전파를억제하는부분에한계가있었다. 이러한상황에서정부는메르스감염경로, 확진환자현황등과같은관련정보를적극적으로공개하고, 다양한대응행위자에대해서상호협력유도와기능및역할조정이가능한메타거버넌스체계를형성해야했는데, 이러한노력을경주하지않아메르스초기대응에실패했다. 즉, 정부가중심이되어다양한분야에서활동하여전문성, 조직문화등이상이했던전염병대응행위자들을조정, 통제하기위한컨트롤타워를형성하고, 대응주체의협력을유인하는동시에전염병대처에필요한정보및자원을제공할수있는거버넌스구조를설계해야했으나, 정부의역량부족으로실패하였다. 이러한정부의미흡한대응에대한반성의일환으로재난과같은불확실한사회적재난에대응하기위해서거버넌스행위자들에게조정, 통제그리고지원및촉진의역할을수행하는메타거버넌스 (Metagovernance) 가필요하다. 메타거버넌스분석은대상과목적에따라다양한유형을보인다. 본연구에서는메타거버넌스의분석요인을제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여로정의하고자한다. 이를기준으로, 정부의메르스초기대응의실패원인분석을진행하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 1. 메타거버넌스 공공부문, 사적부문, NGO, 시민사회의상호작용이증가하면서네트워크구축을통해공, 사 의경계가옅어지고있다. 재난관리거버넌스또한네트워크행위자들의관계망형성이핵심 이다 ( 이재은, 2012:224). 즉, 다양한재난대응행위자들의거버넌스참여는의사결정의질을

3 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 9 개선하는동시에정부의시행착오가능성이감소되도록유도하여높은불확실성에대응할수있다 ( 김은성, 2009:32). 따라서다양한특성을내재한행위자들의거버넌스참여는효과적인재난대응을위해필요하다. 그러나, 다양한행위자들이문제해결을위해거버넌스에참여해도, 거버넌스가반드시성공한다는가능성이조장되는것은아니다. 특히대규모의불확실한재난적상황이발생할경우, 재난에대응하는과정에서행위자들의갈등, 의사소통의부재, 자원과정보의공유등행위자들의역량을발휘하지못하도록방해하는부정적요인들이변수로작용될가능성이항상존재하고있다. 따라서, 이러한상황에대처하기위한중심적인역할을수행하는주체가필요하다. 즉, 기존의거버넌스개념이공공과민간의상호협력관계를강조하여정부의역할이축소및제한된것으로인식되었지만, 메타거버넌스에서는거버넌스간에지속적인조정자적 ( 메타거버너 ) 역할수행의필요성을강조하고있다 ( 정우성, 김태진. 2014:189). 재난과같은대규모피해가양산되고고도의불확실성을보이는상황에정부가직면한경우, 기존의거버넌스체계에한계가존재할수있다. 재난에대응하는상황에서민간부문의역할이증가하여, 정부과민간부분의협력이형성되어야하는거버넌스적인상황이지속적으로발생해도거버넌스에서정부의역할이축소되는것이아니며, 오히려직면한문제를해결하기위해핵심적인역할행위자로존재해야하는메타거버너로서의역할이부각되고있다. 이러한역할을수행하기위해서, 정부는메타거버넌스를통해행위자들을조정, 통제하는등조정자적역할을수행하는동시에자율성, 전문성, 참여성제고를유도하기위한예산, 정보, 관련지식을제공하는효과적네트워크형성을위해노력해야한다 ( 강동완, 2008:14). 다시말해, 정부는재난대응거버넌스참여행위자들에대해조정자적역할을수행하는동시에, 지원과촉진의기능을수행해야한다. 메타거버넌스는네트워크에참여하고있는행위자들을조정하기위한수단들을포괄하는개념이다. 즉, 네트워크를조정하기위한제도, 규칙, 구조와같은조건을형성한다 (Eva Sørensen, 2006:100). 이러한메타거버넌스가구체화되고현실에서성공적인역할을수행하기위해서적합한설계 (Designing) 와관리 (Managing) 가존재해야한다 (Louis Meuleman, 2008:68). 메타거버넌스에서정부의설계와관리적행위를통하여적극적으로거버넌스에개입이필요한이유는재난상황에대응하는행위자들의수가다양하고, 각자의전문성, 조직문화, 상황에대한판단능력이상이하기때문에, 행위자들의행동양상이다르게나타나기때문이다. 따라서정부와같은공식적인권한과능력을보유한메타거버너는지식, 자원이유동적으로행위자상호간에공유될수있도록메타거버넌스를구축해야한다 (Eva Sørensen, 2009:246). 즉재난대응에참여하는행위자들을조정, 통제하고협력을유도하며자원관리와정보공유, 의사소통이원활하게진행될수있도록정부의통제및지원적역할이필요하다. 이를위해제도적, 관리적측면에서정부가주축이되는거버넌스운영이필요하다. 결국메타거버넌스는거버넌스행위자들의전문성, 자율성, 참여성, 의사소통, 효과성, 효율

4 10 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 성을강화시키기위해제도, 규칙, 조정, 통제, 관리, 의사소통등과같은조건을형성하는과정으로정의할수있으며, 이과정에서정부가적극적인역할을수행해야한다 ( 김무겸. 2012:63), 즉거버넌스의본질적문제점인역할과책임이명확하게대응행위자들에게배분되지않는경우역효과가발생할가능성이농후하기때문에정부의조정능력과유도기능이강화되어야한다 ( 하연섭외. 2015:7). 2. 재난관리단계 재난의종류에따라재난관리의과정은다소상이할수있으나예방, 대비, 대응, 복구라는단계적활동을통해진행된다. 그런데재난관리의 4가지단계는상호간분절화된과정이아니라, 상호작용적인특성을내재하고있다 ( 양기근외, 2016:83) 년창궐한신종전염병인메르스에대한재난관리의경우, 전반적으로문제점을내재하고있었다. 정부의신종전염병에대한예방과대비는제도적, 법적한계로미흡했으며, 대응단계의경우는정부의네트워크관리역량부족으로초기대응에실패하였다. 본연구에서메르스를재난관리의단계인예방, 대비, 대응, 복구의단계별과정을통해분석하지않고전염병대응단계에한정하여분석을진행하고자한다. 메르스대응에대한정부역할의한계는예방, 대비, 대응, 복구와같은재난관리의전 ( 全 ) 단계에존재하고있다. 그러나본연구에서는재난관리의전단계를메타거버넌스로분석하지않고대응단계에집중하고자한다. 특히, 메르스대응단계의경우는보건복지부가발간한메르스대응백서 (2015) 에서언급하고있는메르스대응단계구분시기를활용하고자한다. 즉, 메르스에대한초기대응단계 ( ) 와그이후에진행되는적극적대응단계 ( ) 로구분할수있다. 다시말해, 메르스환자확진이후에설치된중앙방역대책본부가중앙메르스관리대책본부로개편되고민관종합대응 TF의활동방향이구체화되어국가적수준이본격화되는적극적대응단계이전단계를초기대응단계로정의하고자한다 ( 보건복지부, 2015:10). 메르스에대한정부의초기대응을분석대상으로선정한이유는메르스의불확실성과초기대응의중요성에주목했기때문이다. 메르스에대한정보가부족했던상황에서이에대한예방과대비는한계가있을수밖에없는상황이었다. 특히, 정부가과거에경험했던전염병과비교했을때, 빠른전파속도와상대적으로높은치사율의특성을내재한메르스의불확실성때문에담당기관은현실적인대응전략설정에어려움을겪었다 ( 보건복지부, 2015:54). 하지만, 당시메르스의높은불확실성때문에신종전염병예방과대비가난해한점이존재했다하더라도정부는최악의상황을가정하여적극적인초기대응체계를형성하고실행했어야하지만, 정부의역량부족으로실패했다. 이러한이유로, 당시정부의전염병초기대응문제점에초점을두고메타거버넌스분석을진행하고자한다.

5 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 선행연구 국내연구에서메타거버넌스를활용한재난관리연구는많지않다. 특히, 재난상황에서메타거버넌스를활용한분석연구는많지않지만, 김무겸 (2012) 은메타거버넌스를중심으로 년구제역확산사례를분석하였고, 정우성과김태진 (2014) 은메타거버넌스적관점을활용하여세월호대처과정에서정부의역할을분석하고있다. 해당연구는구제역과세월호사건과같은재난상황에정부가직면했을때, 효과적으로대응하기위한재난관리체계의구축이필요하다고언급하고있으며, 이를위해메타거버넌스적관점에서접근하여사고발생의원인, 미흡한대응과정의원인, 그리고정부역할의한계를분석하고있다. 메타거버넌스분석은아니지만, 재난상황에대응하는정부의역할을분석한연구도존재한다. 장지연 (2016) 은정부의메르스대응과정을네트워크거버넌스구조를중심으로분석하였다. 메르스대응시정부의대응을거버넌스변화분석을중심으로연구했다. 박치성외 (2017) 는메르스사태에대한초기대응실패를정책행위자의비난회피행태분석을중심으로분석하고있다. 거버넌스와직접적인연관은없으나, 정부에대한비난회피분석은메타거버넌스에서정부가중요한역할을수행한다는사실을고려해볼때의미있는선행연구로볼수있다. 서경화 (2015) 와박동균 (2015) 는전염병발생시한국의위기관리체계를고찰하고있는데, 한국이전염병에대한예방, 대응에필요한사항들을행정적관점에서정리하고있다. 이연구들역시메타거버넌스와직접적인연관성은없으나, 정부의역할, 제도, 법적설계, 대응과정관리측면에서중요한함의점을제공하고있다. 메타거버넌스를활용하여재난사례를분석한선행연구들이존재하지만, 메르스와같이인간사이에발생하는대규모전염병을대상으로메타거버넌스분석이필요하다. 메르스가전국적으로빠른속도의전파력을내재하고있었으며, 이로인해경제적, 사회적피해를양산했다는점을감안한다면, 대형전염병에대응하기위한네트워크구축과정부의역할이강조될필요가있다. 따라서이러한중요성을인식하여메르스사태에대한정부의초기대응과정에서발생한문제점을분석하기위한메타거버넌스적접근이필요하다. 4. 분석 재난관리는예방, 대비, 대응, 복구의단계를통해진행되는데, 본연구에서는재난관리단계중대응부분, 특히초기대응부분에초점을두고연구를진행하고자한다. 그이유는메르스와같은신종전염병은불확실성이높기때문에정부가중심이되는거버넌스적인초기대응이중요하기때문이다. 메르스와같은신종전염병에대한사전정보와경험인력이부족한사회재난의경우완벽

6 12 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 한예방과대비에한계가존재할수밖에없다. 따라서초기대응을통해전염병으로발생할피해의정도와범위를축소화하도록노력하고, 향후전개될복구단계를준비해야한다. 특히재난관리단계에따라정부의역할이상이하기때문에대응단계에부합하는정부의역할에대한정교한설계가필요하다 ( 하연섭외, 2015:60). 메르스효과적인초기대응을위해서대응에참여하는행위자들의상호협력, 조정, 거버넌스관리가필요하다. 이러한과정에서중심적인역할을담당하는것이정부인데, 메르스대응당시정부는메타거버너적인역할수행에실패했다고평가할수있다. 즉, 메르스와같은정보와대처경험이있는인력이부족한상황에서메르스사태와같은불확실한상황에대처하기위해다양한대응행위자들의참여가필요하며, 이를위해제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여가필요하다. 먼저제도적설계요인을활용하여메르스초기대응과정에서정부가실패한원인을제도적측면에서분석하였다. 메타거버넌스에서제도설계는네트워크의범위, 특성, 요인과제도적절차형성에영향을준다. 즉, 제도설계는효과적인거버넌스형성을위한조건을제공한다 (Eva Sørensen, 2009:246). 메르스에대응하는행위자들의역할, 권한, 책임등거버넌스과정에서역할을수행하도록제도적인조건이마련되어야한다. 이를통해재난대응에참여한행위자들은역할의정당성과당위성을부여받아임무를수행할수있다. 다시말해, 전염병관련제도는정부가신종전염병을효과적으로대응하기위한조건을조성하고행위자들의행위에정당성을제공하는역할을한다. 대응과정관리단계는정부가전염병대응을위한직접적관리행위를수행한다. 메르스대응과정에서발생한참여행위자들에대한조정, 협력, 갈등중재, 통제등거버넌스관리적측면에서정부의메타거버너적인역할을분석하고있다. 재난대응을위한제도적환경이조성되어도, 대응과정에서발생하는다양한문제점과대응과정에필요한자원과정보의공유등은문제해결과정에서필요한요인이다. 즉다양한환경에서임무를수행하던행위자들이상이한조직문화, 지식, 전문성, 보유한정보등으로인하여갈등과의사소통에문제가발생하는경우정부가이를신속하게중재, 조정해야할필요가있다. 마지막으로대응과정참여는정부가직접적으로문제해결과정에서메타거버넌스행위자들의참여와협력을유도하는역할을수행해야하고이에더하여거버넌스내부에서행위자들의상호간신뢰를형성하도록적극적인역할수행이필요함을의미한다. 전염병대응에참여한행위자들의이질성이높기때문에상호간신뢰가형성될수없는가능성이존재하고있기때문에, 정부가직접적역할을수행하여행위자간신뢰가원활하게형성될수있도록해야한다. 메타거버넌스에대한연구는다양하지만본연구에서는 Eva Sørensen(2006, 2011), Jacob Torfing(2009, 2011), 김무겸 (2012). 정무성외 (2014) 에서활용된분석기준을중심으로메타거버넌스요소를도출하고자한다.

7 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 13 먼저, 다양한메타거버넌스연구에서활용된분석기준을보면, Eva Sørensen(2006, 2011) 은프레이밍, 스토리텔링, 지원과촉진, 참여를분석요소로활용하였고, Jacob Torfing(2009, 2011) 은제도설계, 프레임워크조정, 소통및촉진, 참여를메타거버넌스분석요소로활용했다. 그리고메타거버넌스를 2010 년-2011 년구제역확산사태에적용한김무겸 (2012) 의연구에서는제도설계, 과정설계, 과정관리, 과정참여분석요소로활용하였으며, 세월호사건을메타거버넌스로분석한정우성외 (2014) 의연구는제도설계, 프레임워크조정, 과정관리, 직접참여를분석요소로활용했다. 메타거버넌스를구성하는요소들은연구목적과대상에따라상이하다. 그런데본연구에서는다양한메타거버넌스분석요인들을종합및정리하여제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여로분석요소를설정하였다. 메타거버넌스분석틀을구성하는요소들의특성을살펴보면, 먼저제도적설계의특징을보이는구성요소는프레이밍, 제도설계, 과정설계로구분할수있다. 프레이밍은구조적인맥락, 정치나재정과같은외적형태를결정한다 (Eva Sørensen, 2006:100), 특히, 프레이밍은정치, 경제, 사회문화, 기술, 언론, 역사적맥락, 법과제도등과같은다양한요소들의영향을받는다 ( 나태준, 2006:3). 그리고메타거버넌스에서언급되고있는제도설계는네트워크형성시목적과혁신적인능력에관한초점을지속적으로유지하고, 네트워크간상이한형태들의정책결과에대해서정확한 Deadline( 기한 ) 을설정하거나협상하는것을의미한다.(Torfing, 2009:248). 과정설계의경우는특정목표를달성하기위해일정단계에서조직이나조직상호간의역할과기능을부여하는것으로정의할수있다 ( 김무겸, 2012:71). 다음으로대응과정관리적특징을내재하는분석요소는스토리텔링, 지원과촉진, 소통및촉진, 과정관리, 프레임워크조정이다. 스토리텔링은외부적요인이아닌사회, 정치적의미와정체성의형성을통해서거버넌스참여행위자들의행태와관념에영향을미치는것을의미하고, 지원과촉진은메타거버너가물질적, 비물질적자원을지원하는것으로정의할수있다 ( 이순철, 2012:152). 또한프레임워크조정은자원의촉진을위해서네트워크참여자들의상호의존성을형성하고, 과정관리는네트워크참여자들에게권한의부여와거래비용감소를유도하기위한행위를의미한다 (Torfing, 2012:189). 마지막으로메타거버넌스분석의마지막분석요소인참여는메타거버너가거버넌스참여자간의상호작용에직접적으로참여하는것을의미한다 ( 이순철, 2012:152). 위와같이메타거버넌스의다양한분석요소를제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여로종합및정리하였다. 그런데메타거버넌스의분석요소중에서과정설계부분은제도적설계와대응과정관리단계에서중복되는부분이있어, 생략하고해당역할과기능을제도적설계와대응과정관리단계에나누어정리했다. 이에따라, 각메타거버넌스관련연구와분석요소의도출은 < 표 1> 과같다.

8 14 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 < 표 1> 메타거버넌스요소도출 메타거버넌스요소 제도적설계대응과정관리대응과정참여 프레이밍, 제도설계, 과정설계 스토리텔링, 지원과촉진, 소통및촉진, 과정관리, 프레임워크조정 직접참여 2015 년신종전염병, 메르스의전국적인빠른전파는정부의재난대응, 특히초기대응의실패로피해가커진재난이었다. 따라서본연구는당시, 정부의초기대응이내재하고있던문제점을메타거버넌스요소인제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여를기준을중심으로분석하고예방, 대비, 대응, 복구단계로구성된재난관리단계와결합하여분석틀을구성했다. 이를통해서 2015 년메르스사태발생당시, 정부의메르스초기대응실패의원인을도출하고자한다. < 그림 1> 메타거버넌스분석틀 Ⅲ. 메르스사례분석 1. 메르스사태개요 중동호흡기증후군은메르스코로나바이러스 (Middle East Respiratory Syndrome Coronavirus ;

9 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 15 MERSCoV) 에의한호흡기감염증으로어린이, 성인, 노인에게발생이가능한것으로알려져있는데, 당뇨, 신부전, 만성폐질환, 면역결핍질환등과같은질환을앓고있는사람에게중증급성호흡기질환을발생시키는것으로보고되었다. 감염경로를살펴보면직, 간접적으로중동지역과관련이있으나사우디아라비아에서식중인단봉낙타접촉에의한감염, 사람간접촉에의한감염이주요경로로보고되었으며, 사람간접촉의경우, 대부분병원내감염이나, 가족간감염의형태이다 ( 왕순주, 2015:7-8) 년 5월 20일중동지역에서귀국한여행객으로부터첫확진환자가국내에서발생하여, 6월 5일부터확진환자가계속발생하였으며, 7월 5일이후에확진자가발생하지않았고 7월 10일에 1명의환자가사망한후추가사망자는발생하지않았다. 메르스로인한확진자가 186 명, 사망자 36명 ( 치사율 19.4%) 의인명피해가발생했으며, 한국사회와경제적피해가발생했다 ( 충청남도, 2015:19). 2. 메르스초기대응문제점분석 재난대응거버넌스구축을위한전략을기획하는과정에서정부의일방적인명령, 통제와같은중앙집권적인대응방식은분권적대응방식으로변화될필요가있다 ( 정지범외, 2009:43). 특히, 메르스와같이충분한정보, 대응경험이있는인력이부재한상황에서중앙정부의단독대응은효과적인문제해결보다는의사소통실패와재난상황파악실패등과같은부작용을초래할수있다. 따라서유관기관, 지방자치단체, 의료기관등다양한대응행위자들이참여하는거버넌스가필요하다. 그러나, 전염병대응에참여하는대응행위자들은상호간전문성, 전염병에대한인식, 조직문화가다르기때문에입장차이가발생할가능성이높다. 또한, 대규모재난상황에서대응행위자가다른행위자들과적극적인협력을지향할유인이부재하고, 각재난상황에대한입장이과도하게상이한경우효과적인거버넌스형성의실패가능성은높아진다 (Arjen Boin, 2008:9). 이러한이유로정부는다양한대응행위자의권한과재량을부여하여거버넌스에참여할유인구조를구축하는동시에거버넌스과정에서행위자간발생할수있는문제점을교정해야한다. 재난대응시, 다양한대응행위자가참여하면서의사소통, 정보공유, 갈등, 책임성, 협력유인등과같은문제가발생하게되며, 이를해결하기위해서정부가대응행위자의참여를유인하고효과적인대응을진행하기위한권한, 책임, 자율성을부여하는제도적설계가존재해야하며, 대응과정에서발생하는문제점을교정하고효과적, 효율적인대응체계를형성하기위한조정, 통제, 지원, 촉진등과같은정부의대응관리적역할이필요하다. 나아가이러한일련의과정에서행위자간신뢰를형성하여상호협력하도록중재역할을담당하는정부의직접적참여가있어야한다. 이러한주도적역할을통해정부는불확실한전염병사태에효율적,

10 16 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 효과적으로대처하기위한강력한전염병대응컨트롤타워역할을수행해야한다 년메르스초기대응과정에서정부의역할을확인하기위해메타거버넌스분석을시도하고자한다. 이를위해제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여를메타거버넌스분석요소로정하여메르스재난대응거버넌스의실패원인을분석하였다. 1) 제도적설계 메타거버넌스에서제도설계는네트워크의범위, 특성, 요인과제도적절차형성에영향을주는데, 효과적인거버넌스형성을위한조건을제공한다 (Eva Sørensen, 2009:246). 즉, 직면한문제에대응하기위한거버넌스형성을위해제도적설계는대응행위자들에게권한, 책임, 의무, 역할등을부여하여효과적인거버넌스의형성을유도한다. 그런데메르스초기대응의과정을보면, 당시전염병에대처하기위한제도적인문제점이존재하고있었던상황이었다. 다시말해, 전염병과같은재난상황에대응하기위한제도가부재하거나미흡하게설계되었다. 전술한바와같이, 메르스초기대응과정에서제도적인설계는효과적인거버넌스형성을유인하는목적에실패했다고볼수있다. 그이유는현존하는전염병관련제도가대응행위자들에대한구체적인기능, 임무부여에대해미흡하게설계되었고, 앞에서언급한거버넌스를효과적, 효율적으로통제하기위한컨트롤타워형성의제도적근거가미약했으며, 컨트롤타워의특성을보이는기관의형성이후에도하부기관과의관계에서필요한조정, 통제, 협력유인등과같은다양한권한을부여할수있는제도가부실했다. 재난적상황에대응하기위한제도적설계의부재혹은미흡한설계는효과적, 효율적거버넌스의형성을방해하고, 오히려임무와역할이비슷한다양한기관들이중복되는현상이초래될수있다. 따라서메타거버넌스분석의첫번째단계인제도적설계는향후, 대응과정관리와대응과정참여분야에영향을미치기때문에중요한단계이다. 이러한제도적법적설계의중요성을감안하여메르스창궐당시정부의전염병메르스초기대응에실패한원인을제도적측면에서분석을시도하고자한다. 전염병대응과정에서제도적논의는다양한측면에서접근할수있다. 즉전염병에대응하기위한조직적, 행정적, 방역적측면에서접근이가능하다. 그런데본연구에서는방역과관련된제도적논의는배제하고조직적, 행정적측면에서메르스대응과관련된제도적문제점을논의하고자한다. 메르스의초기대응의주요원인은방역체계의문제점이라고볼수있으나. 방역체계를실질적으로조정하고통제하며정보공유와의사소통의기능을담당하는체계는조직, 행정차원의접근을통해문제점을진단하고대안을제시할수있기때문에제도적설계에대한문제점을조직적, 행정적부분에한정했다. 제도적설계문제점분석을위해서당시, 컨트롤타워의형성과관련된제도, 위기경보체계

11 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 17 와관련된제도, 표준매뉴얼의문제점을중심으로논의를전개하고자한다. 먼저, 건트럴타워의형성과관련된제도적문제점을분석해보면, 메르스의빠른전국적전파에대응하기위해정부내부의대응조직이보건복지부의중앙메르스관리대책본부와민간합동대책반, 국민안전처의범정부메르스대책지원본부, 즉각대응팀 TF가구성되었다.( 국회, 2015:202). 그런데해당조직들을조정, 통제, 지휘등의권한을활용하여관리할수있는컨트롤타워구축과권한관련제도가부재했다. 이러한제도적부재가당시, 국무총리가공석이었던상황과맞물리게되면서신속하게메르스창궐초반에형성되어야했던컨트롤타워의구성이유보되었다 ( 경향신문 : 월 9일 ). 전염병위기수준이관심에서주의단계로높아졌고질병관리본부장이지휘하는중앙방역대책본부가설치되는데, 메르스확진환자가 7명, 격리대상자수가 61명으로빠르게증가하자대응전략을수정하여중앙메르스관리대책본부로개편하였다. 본부장은보건복지부차관이었으나메르스의확산이심각해지자장관으로지위가책임자가변동되었다 ( 보건복지부, 2015:53-54). 당시이러한조직개편과책임자의지휘격상은정부가초기대응에대한미흡한수행과실패했다는의미로해석할수있다. 컨트롤타워의형성은조직적, 구조적형성에국한되는것이아니라해당기관에대응전략을진행하기위한다양한권한부여가실행되어야컨트롤타워적의미를갖게된다. 특히, 메르스대응초기에정보의공유와의사소통을강력하게중재, 조정할컨트롤타워형성제도가부재하고있던부분은향후, 대응기관의중복현상으로이어지게되었다 ( 보건복지부, 2015:255). 즉, 컨트롤타워형성제도는당시, 정부의신속한대응을위한근거, 책임, 정당성을마련해주는부분에실패하여다양한기관들이난립하고있었던사실을확인할수있었다. 컨트롤타워와마찬가지로재난초기대응에서중요한부분이위기경보체계이다. 위기경보는재난으로인한피해확산속도와가능성등재난상황의심각성을감안하여관심, 주의, 경계, 심각으로구분할수있다 ( 양기근외. 2016:128). 그런데메르스창궐당시위기경보체계가효과적으로기능하지못했다고볼수있다. 우리나라의재난대응체계는위기에대처하기위한활동에서위기관리활동단계와위기경보단계의관계와개념이명확하지않다는문제점을내재하고있다. 즉, 재난에대한대비단계와대응단계의구분이기준과내용의비구체성으로인하여전염병으로인한위기상황이발생했을때, 초기대응실패의가능성이높아진다 ( 서경화, 2015:237). 메르스사태발생당시, 위기경보체계의메르스사태관련, 법적으로 주의 단계로고정하고실제대응은 심각 단계로대응하여혼란이가중되었다. 이로인해메르스방역을위한자원동원과대르스대응주체에대한활동권한및의무부여등에혼선이야기되었다 ( 국회, 2015: ). 메르스사태의경우, 관심단계에서급속도로전파되기시작했다는점을고려한다면, 향후전염병경보체계에대한현실적합성과대응성을제고하기위한노력이수반되어야할것으로보인다.

12 18 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 마지막으로전염병초기대응에필요한매뉴얼의문제점을분석하고자한다. 메타거버넌스과정에서정부의직접적조정이중요하지만, 현장에서대응중인거버넌스행위자들에게전염병매뉴얼을활용한자율적대응도필요하다. 전염병에대한보고와이에대한종합이정부주도하에전개되어야하지만, 현장의문제점을인식하고대처하는주요한역할은현장책임자의역할이다. 따라서현장책임자들의혼란을최소화하기위한적합성높은매뉴얼의보급이필요하다. 재난관리매뉴얼의경우정부기관과지방자치단체가보유하고있지만, 재난상황에직면했을때, 실효성측면에서문제가발생할가능성이있다 ( 이재은, 2012:289). 특히, 메르스와같이정보가부족한신종전염병에신속한초기대응을위해정부는관련전문가를신속하게구성하여자문과회의를통해, 골든타임을확보하기위해서표준매뉴얼중심의행동이필요하다 ( 박동균, 2015:12). 그런데, 메르스가전국적으로확산되던시기에각부처별세부매뉴얼과국민안전처, 교육부, 문화관광부등전염병확산시매뉴얼미흡했으며, 보건복지부의메르스관련안심병원, 거점병원과치료중심병원등과같은병원에대한분류와격리기준이복잡했다. 또한앞에서언급한바와마찬가지로, 메르스사태관련, 법적으로 주의 단계로고정하고실제대응은 심각 단계로대응하여혼란이가중되었다 ( 국회, 2015:209). 부실한전염병대응매뉴얼은전염병초기대응실패의원인이될수있다. 그리고매뉴얼에언급된조치를현장책임자가재량권을가지고신속하기대응하기위한권한도부여하여매뉴얼의효과성을제고해야한다. 메르스와같은정보와대응경험이부족한전염병에대한대응은초기대응이신속하게가능하도록제도적설계가필요하다. 즉효과적인전염병대응을위해서질병관리본부혹은현장대응기관에게통제및지휘권한을부여하도록전염병대응제도가설계될필요가있다. 또한전염병대응주체기관들의협력이가능하도록의무화가수반되어야한다 ( 서경화, 2015: ). 결론적으로, 앞에서언급한기관과관련된제도의부재는재난대응을위한구심적역할을하는효과적, 효율적컨트롤타워의형성을방해한다. 전염병과관련된재난대응컨트롤타워구조와운영규칙을구체적으로설정하고신속한대응을위한기관에권한을위임할수있는제도도입이필요하다 ( 한국보건사회연구원. 2015:134). 대응사례가전무한불확실한전염병을대처하는과정에서다양한특성의행위자들에대한거버넌스형성은현실적합한제도적설계가전제되어야주효할수있다. 2) 대응과정관리 메타거버넌스에서제도적설계가효과적인거버넌스형성을위한조건을조성하는하는역

13 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 19 할을수행하나, 대응과정관리단계는정부가전염병대응을위한관리적행위를직접적으로수행한다고볼수있다. 앞에서언급한바와같이, 전염병대응은정부가단독으로참여하는것이아니라전염병과관련되어있는다양한기관의참여가전제된다. 위와같은기관들의참여가효과적으로진행되기위해서, 메르스와같은불확실한신종전염병의창궐에대응하는기관들에대한조정, 통제의수단과방법이세밀하게규정되어야한다. 즉, 대응행위자간협의사항과조정대상, 조정, 협의절차와방법, 그리고조정및통제의효력범위등과같은구체적인내용이대응과정관리부분에마련되어야한다. 특히메르스와같은통합적지휘가필요한재난의경우현장에서효율적, 효과적거버넌스를위해주요책임기관에대한실질적조정과통제권한이부여되어야한다 ( 정지범외, 2009:180). 전술하고있는대응과정관리의필요성은재난대응에참여하는주체들의다양성정체성때문이다. 실질적으로전염병과관련된업무를처리하는정부의보건관련기관, 해당지역주민에대한메르스확진자관리를담당하는지방자치단체, 현장에서감염자의치료와보호역할을수행하는민간병원, 경우에따라서인력과시설부족으로인해군병력과시설을활용하는사례가발생하는경우가발생할수있는데, 이와같이다양한행위자들을종합적으로관리할수있는컨트롤타워가필요하다. 따라서, 다양한대응기관들이참여하는거버넌스는컨트롤타워에의해효과적인전염병초기대응을위한정교한관리가전제되어야한다. 메르스초기대응과정에대한대응과정관리분석은컨트롤타워의운영상문제점, 메르스대응주체간정보공유와자원동원의실패, 중앙정부와지방자치단체의갈등을중심으로진행하고자한다. (1) 컨트롤타워의문제점대규모의재난상황에정부가직면했을때, 다양한기관을신속하고효과적으로지휘가가능한권한을보유하여재난에대응하는역할을수행하는주도적대응행위자가컨트롤타워다 ( 홍완식,2014:334). 그런데한국의재난관리사례를분석해보면실패한주요원인이컨트롤타워의역할과기능에있었다고평가할수있다. 즉, 제도가존재하고있으나관리적행위의미흡으로재난대응에실패하는부분과컨트롤타워형성제도자체의부재부분은의미가다르다. 따라서, 대응과정관리단계에서분석대상이되고있는컨트롤타워의문제점은제도적측면이아니라운영및관리상의문제점에초점을두고자한다. 대부분의한국재난사례가재난대응과복구단계에서정부의초기대응과조정의실패가존재했음을확인할수있다 ( 박동균, 2016:58). 이러한초기대응실패의주원인은재난상황을인지하고피해정도를예측하는동시에, 직면한재난에대응하기위한자원관리와관련정보의제공, 대응행위자들의역할을조정, 통제하는임무를담당하는강력한권한과재량권을보유한컨트롤타워의문제점에있다. 컨트롤타워는일원화된권한을중심으로하위기관에재난에신속하게대응할수있도록지

14 20 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 원하는역할을담당하고재난피해수습계획을실행해야하지만컨트롤타워가다원화되고지휘체계가혼동되는경우초기대응에실패할가능성이높아진다. 위에서언급하고있는컨트롤타워의중요성을고려하여메르스사태를분석해보면, 당시메르스가급속도로전국적으로전파되면서정부내부의대응조직이보건복지부의중앙메르스관리대책본부와민간합동대책반, 국민안전처의범정부메르스대책지원본부, 즉각대응팀 TF 등산발적, 개별적으로구성되면서컨트롤타워간기능이중복되었고, 업무에혼선이발생하였다 ( 국회, 2015:202). 그런데정부가메르스에대한초기대응의문제점을인식하여중앙방역대책본부가중앙메르스관리대책본부로개편되었으나, 오히려컨트롤타워가복잡하고지휘권한시스템이구체적이지않아메르스초기대응에혼선이야기되었다 ( 아시아경제, ). 특히, 2014 년세월호사건이후에재난관리능력부실개선노력의일환으로신설된국민안전처는메르스사태발생시, 범정부메르스대책지원본부에편성되어중심적인역할을전개했으나당시형성된범정부메르스대책지원본부는메르스초기대응에중심적인역할을수행하는부분에대해서는한계가있었다 ( 박치성외, 2017:51). 중앙메르스관리대책본부와같은컨트롤타워적성격을내재한재난대응기구는내실있는운영이필요하다. 범정부적대응이필요한사안이나상황을맞았을때, 최종적인의사결정과관리및대응방향을결정하는중요한역할을하기때문에형식적으로운영되고위급상황에대해실질적인대응에실패한다면, 재난관리전 ( 全 ) 분야의업무와기관의활동에영향을미치게될가능성이높다 ( 정지범외, 2009:178). 이러한컨트롤타워의중요성이강조되는상황임에도불구하고, 메르스를초기에대응하기위한컨트롤타워의역할과기능이부실했다. 따라서메르스가빠르게전국으로전파하는상황에서구성된중앙메르스관리대책본부와같은기관은컨트롤타워적특성을내재하고있었지만, 효과적인재난대응행위자관리에실패했다고평가할수있다. (2) 메르스대응주체간정보공유실패불확실한재난의발생에효과적으로대응하기위해서, 정부의재난대응행위자에대한지원과촉진행위가전제되어야한다. 이러한노력의연장선상에서정보공유를활용한불확실성이강한재난대응이필요하다. 즉메르스에대한사전정보가부재하고, 관련정보가확보된상황이었음에도불구하고대응주체간공유가되지않았던상황이었기때문에, 정부가주도적으로정보를공개하여공유하고나아가행위자간정보공유가가능하도록지원하고촉진하는역할을수행했어야했으나, 정부는메르스창궐초기에정보공개에대해소극적인태도를관철했다. 다시말해메르스초기대응당시, 정부는메르스와연관성이있는병원명단을비공개하는입장을고수했다. 즉의료기관의명단을공개를지양하고관련의료기관과협력하여메르스에대응하겠다는입장을밝혔다 ( 장지연, 2016:9). 이로인해, 메르스대응초기단계에서관련의료

15 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 21 기관에대한정보공유를실행하지않아, 메르스의전국적인확산을야기했다 ( 왕순주, 2015:15). 당시메르스에대한국민의불안감을최소화할수있도록전염병환자발생병원, 경유병원, 감염경로등에관한신속하고투명한정보공개를적극적으로추진하지않았다는한계가존재한다 ( 국회, 2015:206). 전염병대응관리에있어서중요한부분은관련정보에대한사전전파와견고한공유제도의구축이다. 관련기관이발생이전에자체적으로파악및수집하는위험정보를관련기관에전파하고공유하는기능이부실하게설계되어있다. 따라서, 전염병대응에필요한위험정보의공유가실질적으로이루어져야한다 ( 정지범외, 2009:180). 이러한정보공유의중요성을보면, 2015 년메르스초기대응에서정보공유체계는부실하게운영되었다. 특히, 정보공유에대한정부의소극적태도가초기대응실패의원인이었다고볼수있다. (3) 재난대응을위한자원관리실패재난대응과정관리를위해자원을동원하고배분하는능력은전염병의빠른전파에대응하는과정에서반드시필요한정부역량이다. 이를통해, 재난대응에참여자들의전염병에대한대응역량을제고하도록유도할수있으며, 추가적인위기상황이발생하는경우에확보된자원을중심으로신속하게대응할수있다. 그런데, 메르스창궐당시위에서언급한정부의초기대응과관련된지원적역할이부실하게수행되었다. 즉, 메르스에대응하기위한보건인력은급증하는확진환자로인해신체적피로감을느꼈으며, 사전에충분한교육없이인력이투입된경우, 업무파악에많은어려움을겪었다 ( 보건복지부, 2015: ). 인력동원은단순히현장에인적자원을투입하는부분에한정되는것이아니라현장에대한지식과임무를명확하게전달하는과정이정부의주도하에충분하게관리되지못했던측면이강했다. 인적자원의투입뿐만아니라물적자원의투입부분에서도정부의관리적측면이부실했다. 당시메르스에대응하기위한전염병인프라가부족했다. 즉메르스확진환자를관리하기위한병상및재원부족, 중환자관리인력및장비부족등이전반적으로전염병대응에미흡했다고평가할수있다 ( 브릿지경제, 2016년 6월 6일 ). 메르스는민간병원이감당하기어려운신종전염병이었기때문에, 유행의방역과예방에공공병원의역할이결정적으로중요했으나, 공공병원의수, 규모, 분포, 진료능력이부족하거나부적절하고감염관련각종시설과이와연관된전문의, 간호인력등공공의료전반의인프라가매우취약했다. 특히전염병예방, 확산방지, 치료를위한장비, 시설과이를지원하기위한진료능력이부족하고전염병환자를치료할수있는음압격리병실, 1인병실이부족했다 ( 국회, 2015:207). 신속한재난초기대응의전제는효과적인대응을위한인적, 물적자원에대한효과적관리다. 그럼에도불구하고당시정부는메르스초기대응을위한자원관리를부실하게전개했다고평가할수있다.

16 22 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 (4) 중앙과지방자치단체의협력체계문제메타거버넌스에서지방자치단체중앙정부의조정대상이자협력대상으로정의할수있다. 즉, 지방자치단체는중앙정부의일방적인명령과조정대상인동시에협력의대상이기때문에지방자치단체에대한중앙정부의일방적인수직적관계는지양되어야한다. 즉, 대형전염병초기대응을위해서정부대응능력을고려한재난관리체계를형성하려면고도의전문성과풍부한경험이있는인적자원을보유한보건복지부와재난관리전문부서인국민안전처그리고중앙정부와지방자치단체의협력적거버넌스구축이제도적으로필요하다 ( 서경화, 2015:236). 이러한거버넌스형성의중요성에도불구하고메르스초기대응당시, 중앙정부와지방자치단체의관계는단절적관계로평가할수있다. 메르스사태당시, 정부의비밀주의지향식의관련정보비공개는서울시와병원공개, 접촉자관리, 환자정보문제로갈등이있었다 ( 보건복지부 2015:63). 특히, 지방자치단체와중앙정부의격리자관리에대한갈등을보면, 지방자치단체에대한재난관리적권한이제한적임을확인할수있다 ( 보건복지부, 2015:8). 그리고국민안전처는지방자치단체의메르스와관련된대응사항을지속적으로통보, 보고받아야했으나, 메르스가발생 14일만에지방자치단체가참여하는관계부처회의가열렸다 ( 국회, 2015:205). 중앙정부의지방자치단체에대한정보비공개와의사소통의부재는메르스사태당시상호간메르스환자방역조치에서인식차이가존재하고있었다. 당시, 중앙메르스관리대책본부와서울시가협의, 상호협력하면서메르스전파양상을분석하는것이었으나, 현실적으로중앙메르스관리대책본부와서울시이외의지방자치단체사이의협의가조율되지못했다 ( 보건복지부, 2015:259), 결론적으로, 메르스초기대응과정에서발생한중앙정부와지방자치단체간의비협력, 비지원적체계는메르스가빠른전파력을보이게된원인이었다. 따라서, 향후, 중앙정부와지방자치단체간협력과지원체계의구축이필요하다. 특히, 메르스와같은불확실한신종전염병에직면한지방자치단체가자치구역에서재난에대응하기위해서는자율적역량을중앙정부가보장해야한다 ( 정지범외. 2009:179). 즉, 신종전염병이전국적으로확산되는상황에서지방자치단체의협조와권한부여는중요한기능이다. 해당지역의문제점을인식하고해결방안을창출하는부분은지방자치단체에있으나메르시초기대응당시, 격리자정보공개를두고벌어진정부간갈등을예방하기위한거버넌스관리가필요하다. 3) 대응과정참여 메타거버넌스에서대응과정참여단계는주도적인역할을하는정부의직접적참여를의미한다. 정부의참여는전술한제도적설계, 조직적관리측면보다는재난대응행위자들의협력을촉진하고상호간신뢰형성을목적으로한다.(Eva Sørensen1 and Jacob Torfing, 2012:251). 메르스초기대응과정에서앞에서언급한바와같이중앙정부가메르스관련정보를다른

17 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 23 행위자들과공유하지않았으며, 이과정에서서울시와중앙정부의갈등이발생하였다 ( 보건복지부, 2015,:63). 이로인해메르스대응행위자간신뢰가형성되지못했다고볼수있다. 특히, 메르스초기대응을위한강력한컨트롤타워역할을수행할수있는국무총리의부재 ( 당시최경환총리대행 ) 는정부가초기대응에직접적, 적극적참여를수행할수있는책임있는리더를확보하지못한상태였다 ( 경향신문 : 월 9일 ). 이러한상황은당시복잡하게전개되고있던메르스의확산을방지하는부분에한계로작용되었다. 대응과정참여에서정부의메타거버너적인역할은주도적인참여를통해다양한대응주체의신뢰를형성하여재난에대응하는것이다. 이를위해서, 재난대응행위자들이정부에접촉할수있는접촉점 (Contact point) 을형성하고 ( 정우성, 김태진, 2014:196) 대응행위자의참여를유도하여상호간신뢰형성과협력이이루어질있도록정부의역할이필요하다. 또한정부가주축이되어민간전문가와의료기관이협력할수있는네트워크를구축해야한다 ( 한국보건사회연구원. 2015:134). 메타거버넌스에서정부의직접적참여는재난대응행위자와신뢰형성과행위자간신뢰가형성될수있도록주도적인역할을수행해야한다. 앞에서언급한바와같이, 전염병대응에참여한행위자들은상호간에다른지식, 조직문화등이질성높다. 따라서이러한상호간의거리를극복할수있도록유도하는역할이필요하다. 이에더하여, 제도적설계, 대응과정관리에서내재하고있는컨트롤타워의문제점이해결되어도, 리더십이부재하다면불확실한전염병에대한역동적인초기대응과정이실패할가능성이높다고볼수있다. Ⅳ. 결론및시사점 2015 년메르스의사태는한국의전염병대응체계의부실함을보여준사례이다. 신종전염병인메르스에대한정보와대처경험이있는인력이부재한상황이었기때문에불확실성이대단히높은상황이었다고볼수있다, 따라서정부는메르스의피해를최소화하고신속하게대처하기위한초기대응체계를구축하여시행했어야했지만, 정부의컨트롤타워부재로인하여전국적으로빠르게메르스가전파되었다. 특히, 메르스는전염병이라는특성상, 빠른전파속도를보이기때문에중앙정부의단독대응이어렵다. 즉, 중앙정부가일방적으로지자체, 의료기관, 기타유관기관을조정, 통제, 지휘하는것이아니라, 각대응행위자들에게권한, 자율성, 정보를제공을통해서대처능력을극대화하여메르스를초기에대처했어야했다. 그러나, 제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여에대한정부의적극적인역할이부실하게수행되었다. 이로인해, 정부가구축해야하는강력한컨트롤타워형성이실패했기때문에대응역량확보에성공할수없었으며정보공유, 자원의동원과확보, 의사소통등과같은전염병대응에

18 24 / 2017 한국정책학회하계특별학술대회 실제로필요한수단관리역시실패하였다고평가할수있다. 본연구에서는위와같은정부의메르스초기대응실패원인을메타거버넌스분석을활용하여도출했다. 메타거버넌스분석을활용한이유는, 기존의거버넌스가정부와민간영역의협력이증가됨에따라상대적으로과거에비해정부의참여비중이감소한것으로보일수있지만재난과같은복잡성과불확실성을내재하는상황이발생할경우, 정부의역할이강조된다. 따라서정부는대규모재난상황발생시, 다양한조직단위들이유기적으로협력하고이를효과적으로조정할때원활한대응활동이가능하다고볼수있다 ( 정우성, 김태진, 2014:195). 즉, 메타거버넌스에서다양한대응행위자들에게자율성, 재량권등과같은권한을부여하는동시에정부의개입을통해통제와조정이발생하는이유는대응행위자들의전문성, 조직문화등상호간이질적인특성으로인해발생하는갈등을조정, 중재하고원활한의사소통과정보공유가필요하기때문이다. 이를통해상호괴리감을축소하여대응역량을극대화할수있다. 위와같은메타거버넌스의역할과관련된선행연구를중심으로메타거버넌스의분석요소를제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여로설정하여 2015 년발생한메르스사태를분석하였다. 먼저제도적설계의경우, 효과적인거버넌스형성을위한조건을제공하여당시발생한문제에대응하는거버넌스형성을위해대응행위자들에게권한, 책임, 의무, 역할등을부여하여효과적인거버넌스의형성을유도한다. 그러나메르스초기대응과정에서제도적인설계는효과적, 효율적거버넌스형성을위한조건형성에실패했다. 왜냐하면, 다양한대응행위자들에대한명확한기능, 임무부여가부재했고, 메르스대응거버넌스를조정, 통제, 지원하기위한컨트롤타워형성이제도적으로부실하게설계되거나부재했다고볼수있다. 이에더하여, 위기경보체계와관련된제도, 표준매뉴얼의문제점을확인할수있었는데, 효과적인전염병초기대응을위해현실적합한위기경보체계와표준매뉴얼이존재해야한다. 둘째, 대응과정관리의경우를보면, 메르스초기대응이효과적, 효율적, 신속적으로진행되기위해서대응기관들에대한조정, 통제방안이정교하게설정되어야한다. 즉, 메르스대응행위자에대한조정, 통제, 지원, 정보제공, 의사소통등과같은관리적측면의정부역할필요하다. 그러나, 정부가메르스사태에직면했을때, 컨트롤타워의문제점, 메르스대응주체간정보공유와자원관리의실패, 신종전염병대응을위한재난관리매뉴얼의문제점, 중앙정부와지방자치단체의갈등과같은문제점을극복하지못하여메르스초기대응에실패했다. 마지막으로, 메타거버넌스분석의마지막단계인대응과정참여이다. 이단계에서참여는정부의적극적참여를의미한다. 재난에대처하는대응행위자들의상호신뢰를형성하도록유인하고협력을유도하는역할은불확실하고복잡한재난상황에서정부가주도적인역할을수행할수있다. 그럼에도불구하고당시정부는국무총리와같은책임있는리더를컨트롤타워수장으로임명하는부분에소극적이었고, 나아가중앙정부가지방자치단체의소통및정보공유에적극적인행동을취하지않았다. 메르스에대한경험과정보가부재한상황에서이러한정부의소극적참여는대응행위자간신뢰형성과협력유인을어렵게만들어초기대응에

19 정부의전염병대응에대한메타거버넌스분석 : 2015 년메르스사태를중심으로 / 25 실패하는원인으로작용되었다고평가할수있다. 메르스사태에대한메타거버넌스분석, 즉제도적설계, 대응과정관리, 대응과정참여로 도출한정부의메르스초기대응실패원인을종합하면다음 < 표 2> 와같다. < 표 2> 메르스초기대응실패원인 메타거버넌스요소제도적설계대응과정관리대응과정참여 정부의메르스초기대응실패원인 컨트롤타워관련제도의부재와부실한설계 전염병초기대응에적합한위기경보체계와매뉴얼의부재 메르스초기대응을위한효과적컨트롤타워의부재 메르스대응을위한다양한기관들의난립 중앙정부, 지방자치단체간협력체계미흡 메르스대응주체간정보공유와자원관리실패 메르스초기대응당시국무총리의부재 ( 최경환총리대행 ) 대응주체간신뢰형성실패 메타거버넌스가역시기존의거버넌스와마찬가지로실패가능성이존재한다. 만약, 메타거버넌스가강력하게실행된다면정치적갈등과문제를해결하기위해필요한행위자들의참여가감소하는경향이있을수있다. 반대로, 메타거버넌스가약하거나모호하게실행된다면, 거버넌스에서제공되어야하는지원이원활하게진행되지못할수있으며갈등조정과목표달성이어려워질가능성이존재한다 (Eva Sørensen1 and Jacob Torfing, 2011:252). 따라서메타거버넌스의운영은정부의지속적인관심과대응전략이수반될때효과가있을수있다. 이러한점을고려한다면, 메타거버넌스를활용한초기대응은정부가주도하는제도적설계, 효율적대응관리그리고적극적참여가전제될때성공적으로진행될수있다. 참고문헌 강동완 (2008), 메타거버넌스모델을통한원자력수용성증진방안 : 정부와언론의역할을중심으로, 서울행정학회학술대회발표논문집. 경향신문 (2015) 6월 9일. 고양시 (2015), 메르스극복 69일, 고양시메르스백서. 김남순외 (2015), 전염병관리체계의문제와개선방안, 한국보건사회연구원. 김무겸 (2012), 국가위기관리체계에대한메타거버넌스적고찰 : 2010~2011 년구제역확산사례를중심으로, 한국위기관리논집제8권 5호. 김은성편 (2009), 불확실성에대응하는위험거버넌스, 법문사. 나태준 (2006), 정책인식프레이밍접근방식에따른갈등의분석 : 교육행정정보시스템도입사례를중

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